C-017-97<\/p>\n
Sentencia C-017\/97 <\/p>\n
PLAN NACIONAL DE INVERSIONES-Alcance <\/p>\n
S\u00f3lo los principales proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional se incorporan al plan de inversiones. En realidad, el plan ordena las prioridades en materia de inversi\u00f3n p\u00fablica y no pretende detallar y hacer una lista taxativa de todos y cada uno de los proyectos que decide acometer la naci\u00f3n. <\/p>\n
OBJECION PRESIDENCIAL-Declaraci\u00f3n fundada\/LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Distribuci\u00f3n de competencias y recursos\/PRESUPUESTO MUNICIPAL-Dise\u00f1o y construcci\u00f3n de acueducto y alcantarillado\/PRESUPUESTO NACIONAL-Prohibici\u00f3n doble financiaci\u00f3n de actividad econ\u00f3mica\/PRESUPUESTO NACIONAL-Apoyo econ\u00f3mico adicional de municipios <\/p>\n
La objeci\u00f3n presidencial est\u00e1 llamada a prosperar. El dise\u00f1o y construcci\u00f3n de acueductos y alcantarillados, corresponde a una funci\u00f3n asignada a los municipios en virtud de la ley org\u00e1nica que se ocupa de distribuir competencias y recursos p\u00fablicos, la que adem\u00e1s ha previsto la fuente que servir\u00e1 a su financiaci\u00f3n y, por consiguiente, ha prohibido, de manera general, que en el presupuesto de la naci\u00f3n se incluyan partidas adicionales. Dado que en este caso se trata de una funci\u00f3n de orden municipal, la que, adem\u00e1s, se dispone al margen de los programas de cofinanciaci\u00f3n, se debe aplicar la regla general que prohibe la doble financiaci\u00f3n de una actividad municipal que de suyo ya se ve soportada en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n. La Corte no descarta que en desarrollo de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, la naci\u00f3n pueda en ciertos eventos brindar apoyo econ\u00f3mico adicional a los municipios. Lo anterior, sin embargo, debe realizarse dentro del marco de la ley org\u00e1nica que distribuye competencias y recursos entre la naci\u00f3n y las entidades territoriales y siempre que, en aplicaci\u00f3n de tales principios, ello sea procedente. Otra cosa ser\u00eda fomentar una autonom\u00eda parasitaria y demasiado costosa en t\u00e9rminos fiscales. La duplicaci\u00f3n del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa alinderaci\u00f3n de responsabilidades pol\u00edticas, administrativas y presupuestales, socava el modelo de autonom\u00eda territorial consagrado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Referencia: Expediente O.P. 013 <\/p>\n
Objeciones Presidenciales al literal c) del art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00b0 167\/95 Senado y 152\/95 C\u00e1mara “por medio del cual se honra la memoria del Dr. Pedro Castro Monsalvo y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., enero veintitr\u00e9s (23) de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso en el cual la Corte resuelve sobre las objeciones presidenciales planteadas por motivos de inconstitucionalidad al literal c) del art\u00edculo 4 del Proyecto de Ley N\u00b0 167\/95 Senado y 152\/95 C\u00e1mara por medio del cual se honra la memoria del Dr. Pedro Castro Monsalvo y se dictan otras disposiciones”, objetado por el Presidente de la Rep\u00fablica de manera parcial. <\/p>\n
TEXTO OBJETADO <\/p>\n
Proyecto de Ley N\u00b0 167\/95 Senado y 152\/95 C\u00e1mara <\/p>\n
“” <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica <\/p>\n
Decreta: <\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00ba. En concordancia con los art\u00edculos 365 y 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, autor\u00edzace al Gobierno Nacional para asignar dentro del Presupuesto Nacional durante la vigencia de 1997, 1998 y 1999, igual cantidad de partidas Presupuestales para las siguientes obras: <\/p>\n
a) Construcci\u00f3n de la sede de la Universidad del Magdalena, seccional Plato, la suma de ochocientos millones de pesos ($800’000.000.oo) <\/p>\n
<\/p>\n
b) Terminaci\u00f3n del alcantarillado de la cabecera municipal de Plato Magdalena mil doscientos millones de pesos ($1.200’000.000.oo) <\/p>\n
<\/p>\n
c) Para el estudio, dise\u00f1o y construcci\u00f3n del alcantarillado de la cabecera municipal de Zambrano en el departamento de Bol\u00edvar la suma de ochocientos millones de pesos ($800’000.000.oo), que ser\u00e1 incluido por el Gobierno Nacional para la vigencia fiscal de 1997. <\/p>\n
Art\u00edculo 5\u00ba. Autor\u00edzase al Gobierno Nacional, para hacer los traslados presupuestales que sean necesarios para el cumplimiento de la presente Ley. <\/p>\n
(Se subraya el texto objetado) <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
Mediante oficio de diciembre 16 de 1996, el Presidente del Senado de la Rep\u00fablica, con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, remiti\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n el Proyecto de Ley N\u00b0 167\/95 Senado y 152\/95 C\u00e1mara, objetado por el Presidente de la Rep\u00fablica de manera parcial. <\/p>\n
El tr\u00e1mite legislativo del proyecto de ley de la referencia fue el siguiente: <\/p>\n
a) El d\u00eda 28 de noviembre de 1995 el proyecto de ley fue aprobado en primer debate en la comisi\u00f3n segunda del Senado, y aprobado en sesi\u00f3n plenaria de la misma corporaci\u00f3n el d\u00eda 14 de diciembre de 1995. <\/p>\n
<\/p>\n
b) En sesi\u00f3n de mayo 15 de 1996, la comisi\u00f3n segunda de la C\u00e1mara de Representantes aprob\u00f3 en primer debate el proyecto de ley en cuesti\u00f3n, e introdujo el literal c) del art\u00edculo 4 objetado por el Gobierno Nacional. El d\u00eda 19 de junio la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes aprob\u00f3, en segundo debate, el proyecto de ley, con las modificaciones introducidas por la comisi\u00f3n segunda. <\/p>\n
<\/p>\n
c) En sesi\u00f3n plenaria del d\u00eda 20 de junio de 1996, la C\u00e1mara de Representantes acogi\u00f3 el informe de la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n, que adoptaba el texto aprobado por la C\u00e1mara de Representantes. En la misma fecha, la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica prohij\u00f3 el citado informe. <\/p>\n
<\/p>\n
d) Mediante oficio de junio 24 de 1996, recibido el d\u00eda 19 de julio de 1996, el Presidente del Senado de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica el proyecto de ley y sus antecedentes para su sanci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
e) Mediante comunicaci\u00f3n del 29 de julio de 1996 el Presidente de la Rep\u00fablica devolvi\u00f3 el proyecto de ley, sin haberlo sancionado. En la mencionada comunicaci\u00f3n se expresan las objeciones a los literales b) del art\u00edculo 2, a) del art\u00edculo 3 y c) del art\u00edculo 4 y al art\u00edculo 5 del proyecto de ley. <\/p>\n
<\/p>\n
f) El d\u00eda 6 de noviembre de 1996, el Senado de la Rep\u00fablica dio curso favorable a las objeciones presidenciales relativas a los literales b) del art\u00edculo 2, a) del art\u00edculo 3 y al art\u00edculo 5). En lo que respecta a la objeci\u00f3n reca\u00edda sobre el literal c) del art\u00edculo 4 del proyecto de ley, el Senado decidi\u00f3 no aceptar e insistir en su posici\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
g) En sesi\u00f3n plenaria del 12 de diciembre de 1996, la C\u00e1mara de Representantes declar\u00f3 fundadas las objeciones presidenciales contra los literal b) del art\u00edculo 2 y a) del art\u00edculo 3, e infundadas las objeciones contra el literal c) del art\u00edculo 4. <\/p>\n
OBJECIONES, CONSIDERACIONES DEL CONGRESO Y CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N (E) <\/p>\n
1. El Gobierno Nacional objeta el texto del literal c) del art\u00edculo 4, que ordena asignar una partida del presupuesto nacional de ochocientos millones de pesos ($800.000.oo), para la vigencia fiscal de 1997, con el fin de financiar la elaboraci\u00f3n del estudio, dise\u00f1o y construcci\u00f3n del alcantarillado de la cabecera municipal de Zambrano. <\/p>\n
En primer lugar, considera que con dicha disposici\u00f3n se violan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, que desarrolla los citados preceptos constitucionales y define la distribuci\u00f3n de competencias entre los entes territoriales y la Naci\u00f3n, dispuso que la elaboraci\u00f3n de tales proyectos (estudio, dise\u00f1o y construcci\u00f3n de acueductos) es de competencia de los entes locales, para lo cual cuentan con los recursos que reciben por concepto de la participaci\u00f3n municipal en las rentas nacionales. As\u00ed mismo, la citada norma legal prohibe asignar, en el Presupuesto de la Naci\u00f3n, recurso alguno para tal efecto. <\/p>\n
En segundo lugar, el Gobierno encuentra que el literal objetado viola los art\u00edculos 339 y 346 de la Carta. Todo proyecto de inversi\u00f3n que no se encuentre previsto en el Plan Nacional de Inversiones, no puede ser desarrollado por el Gobierno Nacional, a\u00fan si est\u00e1 ordenado en otras leyes, tal como lo ha se\u00f1alado la Corte Constitucional en su sentencia C-490 de 1994. <\/p>\n
2. Las c\u00e1maras, por su parte, reiteraron la validez de la disposici\u00f3n objetada. Sus argumentos son los siguientes: <\/p>\n
La Carta reconoce como regla general la libre iniciativa legislativa, con las excepciones que en ella se contemplan. Sin embargo, entre las excepciones no se mencionan los proyectos que decreten \u201cinversiones p\u00fablicas, lo que significa que nuestro ordenamiento constitucional vigente le otorga al Congreso iniciativa en cuanto a gasto p\u00fablico\u201d, como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte Constitucional en su sentencia C-490 de 1994. <\/p>\n
En cuanto a la necesidad de que todos los proyectos est\u00e9n previstos en el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas, es menester se\u00f1alar que el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n dispone que tal plan deber\u00e1 contener tan solo los principales programas y proyectos. En definitiva, \u201cel Plan es un marco general de referencia de la inversi\u00f3n del Estado y no un detalle inmodificable, ya que es imposible para cualquier gobierno prever todas las inversiones que se van a realizar durante un cuatrienio\u201d. <\/p>\n
3. El Procurador General de la Naci\u00f3n (E), estima que la objeci\u00f3n debe declararse infundada. A su juicio, el Congreso de la Rep\u00fablica goza de iniciativa para decretar gasto p\u00fablico. El precepto objetado efectivamente ordena un gasto p\u00fablico, tendente a disponer los recursos necesarios para satisfacer ciertas necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n que, al tenor del art\u00edculo 366 de la C.P., \u201ccorresponde satisfacer al Estado\u201d. <\/p>\n
De otro lado, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993 autoriza a la Naci\u00f3n a apropiar recursos diferentes a los asignados en los numerales del citado art\u00edculo, siempre que se \u201cdestinen a la ejecuci\u00f3n de funciones a cargo de la Naci\u00f3n\u201d. As\u00ed las cosas, cuando se requiere del Estado la realizaci\u00f3n de un gasto social, como el objetado, \u201cal tenor de lo dispuesto por el art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y de acuerdo con la excepci\u00f3n que se destaca en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, el legislador se encuentra plenamente habilitado para decretar dicho gasto\u201d. <\/p>\n
Concluye la vista fiscal que \u201clas competencias administrativas asignadas a los entes territoriales, no constituyen una camisa de fuerza para el legislador, el cual debe accionar siempre que sea menester solucionar problemas de naturaleza social, y por ende establecer un gasto. En este sentido debe entenderse la facultad otorgada a las corporaciones p\u00fablicas para decretar gastos…\u201d. <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
<\/p>\n
En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-8 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno por inconstitucionales. Como quiera que en este caso, las objeciones formuladas por el Presidente, fueron aceptadas por las c\u00e1maras, salvo la referente al literal c) del art\u00edculo 4 del proyecto de ley 167\/Senado y 152\/95 C\u00e1mara, el examen de la Corte se contraer\u00e1 a \u00e9sta \u00faltima disposici\u00f3n. <\/p>\n
An\u00e1lisis de la objeci\u00f3n <\/p>\n
El literal c del art\u00edculo 4 del proyecto de ley, sobre el cual versa la objeci\u00f3n, dispone que para el estudio, dise\u00f1o y construcci\u00f3n del alcantarillado de la cabecera municipal de Zambrano en el departamento de Bol\u00edvar, se asignar\u00e1 en el presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1997, la suma de ochocientos millones de pesos. <\/p>\n
El Presidente se\u00f1ala en su escrito que la prestaci\u00f3n de los servicios de agua potable y alcantarillado, ha sido definida en la ley org\u00e1nica sobre distribuci\u00f3n de competencias – Ley 60 de 1993, art., 2.3 – como competencia de orden municipal. Adicionalmente, el art\u00edculo 21 de la citada ley, luego de establecer que el dise\u00f1o y construcci\u00f3n de alcantarillados queda comprendido entre las actividades que se financian con cargo a los recursos que a t\u00edtulo de participaci\u00f3n en los ingresos nacionales corresponde a los municipios, prohibe que en el presupuesto general de la naci\u00f3n se incluyan apropiaciones para los mismos fines. De otro lado, agrega el Presidente, el proyecto de inversi\u00f3n que se ordena, no se encuentra contemplado en el Plan Nacional de Inversiones. <\/p>\n
Las c\u00e1maras y el Procurador General de la Naci\u00f3n, defienden la constitucionalidad de la norma objetada. A su juicio, en el plan de inversiones s\u00f3lo se incorporan los proyectos principales de inversi\u00f3n. Por otra parte, el mismo art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993 autoriza la financiaci\u00f3n nacional de programas y acciones adelantadas por los municipios, m\u00e1xime si se trata de la prestaci\u00f3n de servicios b\u00e1sicos. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, la Corte comparte la tesis de las c\u00e1maras seg\u00fan la cual s\u00f3lo los principales proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional se incorporan al plan de inversiones. En realidad, el plan ordena las prioridades en materia de inversi\u00f3n p\u00fablica y no pretende detallar y hacer una lista taxativa de todos y cada uno de los proyectos que decide acometer la naci\u00f3n. El art\u00edculo 339 de la C.P., espec\u00edficamente se refiere a los \u201cprincipales programas y proyectos de inversi\u00f3n\u201d. Por lo dem\u00e1s, la objeci\u00f3n presidencial est\u00e1 llamada a prosperar. El dise\u00f1o y construcci\u00f3n de acueductos y alcantarillados, corresponde a una funci\u00f3n asignada a los municipios en virtud de la ley org\u00e1nica que se ocupa de distribuir competencias y recursos p\u00fablicos, la que adem\u00e1s ha previsto la fuente que servir\u00e1 a su financiaci\u00f3n y, por consiguiente, ha prohibido, de manera general, que en el presupuesto de la naci\u00f3n se incluyan partidas adicionales (Ley 60 de 1993, art\u00edculos 2, 5 y 21). <\/p>\n
El par\u00e1grafo del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, enumera dos excepciones a la prohibici\u00f3n de financiar con cargo al presupuesto nacional los gastos municipales derivados de funciones municipales que se nutren de los recursos que a los municipios les corresponde a t\u00edtulo de participaci\u00f3n en los ingresos nacionales: (1) ejecuci\u00f3n de funciones a cargo de la naci\u00f3n con participaci\u00f3n de las entidades territoriales y (2) partidas de cofinanciaci\u00f3n para programas municipales. Dado que en este caso se trata de una funci\u00f3n de orden municipal, la que, adem\u00e1s, se dispone al margen de los programas de cofinanciaci\u00f3n, se debe aplicar la regla general que prohibe la doble financiaci\u00f3n de una actividad municipal que de suyo ya se ve soportada en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n. <\/p>\n
La disposici\u00f3n examinada, por lo expuesto, viola la Ley 60 de 1993 que tiene el car\u00e1cter de ley org\u00e1nica. En este sentido, se vulnera el art\u00edculo 151 de la C.P., que expresamente sujeta la actividad legislativa a las leyes org\u00e1nicas que expida el mismo Congreso. Sobre este particular, la Corte reiteradamente ha sostenido lo siguiente: <\/p>\n
\u201c7- Una ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica; no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley org\u00e1nica, ni tampoco invadir su \u00f3rbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejar\u00eda de estar sujeta a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica\u201d (Sentencia C-600A de 1995 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
Finalmente, la Corte no descarta que en desarrollo de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad (C.P., art. 288), la naci\u00f3n pueda en ciertos eventos brindar apoyo econ\u00f3mico adicional a los municipios. Lo anterior, sin embargo, debe realizarse dentro del marco de la ley org\u00e1nica que distribuye competencias y recursos entre la naci\u00f3n y las entidades territoriales y siempre que, en aplicaci\u00f3n de tales principios, ello sea procedente. Otra cosa ser\u00eda fomentar una autonom\u00eda parasitaria y demasiado costosa en t\u00e9rminos fiscales. La duplicaci\u00f3n del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa alinderaci\u00f3n de responsabilidades pol\u00edticas, administrativas y presupuestales, socava el modelo de autonom\u00eda territorial consagrado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero.- Declarar fundadas las objeciones presidenciales respecto del literal c) del art\u00edculo 4\u00b0 del Proyecto de Ley N\u00b0 167\/95 Senado y 152\/95 C\u00e1mara y, en consecuencia, declarar INEXEQUIBLE el literal c) del art\u00edculo 4\u00ba del Proyecto de Ley N\u00ba 167\/95 Senado y 152\/95 C\u00e1mara. <\/p>\n
Segundo.- D\u00e9se aplicaci\u00f3n a lo previsto en el art\u00edculo 167 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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