C-056-93<\/p>\n
Sentencia C-056\/93 <\/p>\n
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS\/CONTRATO DE TRABAJO-Improcedencia <\/p>\n
En el contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios, la actividad humana que la persona natural o jur\u00eddica se obliga a ejecutar en favor del ente p\u00fablico, no puede realizarse “bajo la continuada dependencia o subordinaci\u00f3n” de \u00e9ste \u00faltimo. La relaci\u00f3n laboral no puede en efecto ser objeto de un contrato de prestaci\u00f3n de servicios. En el plano legal, frente a la entidad administrativa debe entenderse siempre un contratista independiente. La administraci\u00f3n no est\u00e1 legalmente autorizada para celebrar un contrato de prestaci\u00f3n de servicios que en su formaci\u00f3n o en su ejecuci\u00f3n exhiba las notas de un contrato de trabajo. La autorizaci\u00f3n que el legislador concede al gobierno para celebrar un contrato determinado – en este caso el de prestaci\u00f3n de servicios – puede ser m\u00e1s o menos amplia y contemplar excepciones a sus formulaciones generales, como la que se hace en el texto del art\u00edculo 163 del Decreto, la cual en todo caso resulta razonable. Por su parte, la prohibici\u00f3n de pactar el pago de prestaciones sociales en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios, es consecuente con la naturaleza de ese contrato y su objeto que, de conformidad con la ley, no es subsumible en el esquema del contrato de trabajo. <\/p>\n
PRINCIPIO DE IGUALDAD\/CONTRATISTA INDEPENDIENTE-Autonom\u00eda\/EMPLEADO PUBLICO\/TRABAJADOR OFICIAL <\/p>\n
No se observa quebranto al principio de igualdad. El contratista independiente no puede homologarse al empleado p\u00fablico o al trabajador oficial. El trato diferente que en los dos supuestos reciben las categor\u00edas que pretenden contraponerse, se justifica por la existencia de una razonable diferencia que media entre ellas y que est\u00e1 dada por el car\u00e1cter de trabajadores dependientes que exhiben los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales y la condici\u00f3n de independencia y autonom\u00eda propia del contratista. Lo anterior no obsta para que en un evento de abuso de las formas jur\u00eddicas, en gracia del principio de primac\u00eda de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, se llegue a desestimar un aparente contrato de prestaci\u00f3n de servicios que en su sustancia material equivalga a un contrato de trabajo, en cuyo caso la contraprestaci\u00f3n y dem\u00e1s derechos de la persona se regir\u00e1n por las normas laborales m\u00e1s favorables. Postular esa contingente hip\u00f3tesis – que de ocurrir conllevar\u00eda las consecuencias esbozadas – no autoriza a esta Corte a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. <\/p>\n
REF: Demanda N\u00ba D-111 <\/p>\n
Actor: Alirio Uribe Mu\u00f1oz <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 163 (parcial) y 167 del Decreto Ley 222 de 1983 <\/p>\n
Contratos Administrativos de Prestaci\u00f3n de Servicios <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., febrero 22 de 1993 <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 13 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez y por los Magistrados Ciro Angarita Bar\u00f3n, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Jaime San\u00edn Greiffenstein <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso ordinario de constitucionalidad contra los art\u00edculos 163 (parcial) y 167 del Decreto Ley 222 de 1983, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en el art\u00edculo 10\u00ba de la Ley 19 de 1982. <\/p>\n
ANTECEDENTES <\/p>\n
1. TRANSCRIPCION DE LAS NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
El tenor literal de los art\u00edculos 163 y 167 es el siguiente: <\/p>\n
Art\u00edculo 163. De la definici\u00f3n del contrato de prestaci\u00f3n de servicios. <\/p>\n
Para los efectos del presente estatuto, se entiende por contrato de prestaci\u00f3n de servicios el celebrado con personas naturales o jur\u00eddicas para desarrollar actividades relacionadas con la atenci\u00f3n de los negocios o el cumplimiento de las funciones que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta. <\/p>\n
No podr\u00e1n celebrarse esta clase de contratos para el ejercicio de funciones administrativas, salvo autorizaci\u00f3n expresa de la Secretar\u00eda de Administraci\u00f3n P\u00fablica de la Presidencia o de la dependencia que haga sus veces. <\/p>\n
Se entiende por funciones administrativas aquellas que sean similares a las que est\u00e9n asignadas, en todo o en parte, a uno o varios empleos de planta de la entidad contratante. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 167. De la remuneraci\u00f3n a las personas naturales. <\/p>\n
Las personas naturales vinculadas por contrato de prestaci\u00f3n de servicios s\u00f3lo tendr\u00e1n derecho a los emolumentos expresamente convenidos. En ning\u00fan caso podr\u00e1 pactarse el pago de prestaciones sociales. <\/p>\n
(Se subraya la parte demandada del art\u00edculo 163) <\/p>\n
2. PROCESO CONSTITUCIONAL <\/p>\n
1. La Ley 19 de 1982 fue promulgada el 22 de enero de 1982 en el Diario Oficial N\u00ba 35.937. En su art\u00edculo 1\u00ba se\u00f1al\u00f3 expresamente como contratos administrativos a los de obras p\u00fablicas, a los de prestaci\u00f3n de servicios, a los de concesi\u00f3n de servicios p\u00fablicos, a los de explotaci\u00f3n de bienes del Estado, y a los de suministros. Agrega, en el inciso segundo, que los contratos de prestaci\u00f3n de servicios son “los regulados bajo esa denominaci\u00f3n en el Decreto Ley 150 de 1976”. En el art\u00edculo 10\u00ba, la Ley concedi\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, por el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o contado a partir de la promulgaci\u00f3n de la Ley, para (…) “b) Establecer la manera en que hayan de operar en los contratos a que se refiere el Decreto Ley 150 de 1976 los nuevos principios jur\u00eddicos consagrados en esta ley; (…)”. <\/p>\n
2. El Decreto Ley 150 de 1976 regulaba en sus art\u00edculos 138 a 142 los contratos de prestaci\u00f3n de servicios suscritos por la Naci\u00f3n y los Establecimientos P\u00fablicos. El art\u00edculo 138 defin\u00eda los contratos de prestaci\u00f3n de servicios as\u00ed: “Para los efectos del presente Decreto, se entiende por contrato de prestaci\u00f3n de servicios el celebrado con personas naturales o jur\u00eddicas para desarrollar actividades relacionadas con la atenci\u00f3n de los negocios o el cumplimiento de las funciones que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta. No podr\u00e1n celebrarse esta clase de contratos para el ejercicio de funciones administrativas”. El art\u00edculo 139 dispon\u00eda: “Son contratos de prestaci\u00f3n de servicios, entre otros, los de asesor\u00eda o de asistencia de cualquier clase; realizaci\u00f3n de estudios, distintos de los de obras p\u00fablicas; representaci\u00f3n judicial; y rendici\u00f3n de conceptos”. El art\u00edculo 140 hac\u00eda extensiva esta modalidad de contrataci\u00f3n a los contratos celebrados “con el fin de obtener y aprovechar conocimientos y aptitudes especiales de car\u00e1cter t\u00e9cnico”. El art\u00edculo 141 estipulaba: “Las personas naturales vinculadas por contrato de prestaci\u00f3n de servicios s\u00f3lo tendr\u00e1n derecho a los emolumentos expresamente convenidos. En ning\u00fan caso podr\u00e1 pactarse el pago de prestaciones sociales”. Por su parte, seg\u00fan el art\u00edculo 142: “Para los efectos del presente Decreto, no se consideran contratos de prestaci\u00f3n de servicios los de trabajo”. <\/p>\n
3. En ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 19 de 1982, el Presidente expidi\u00f3 el Decreto Ley 222 de 1983, el cual regula los contratos administrativos de prestaci\u00f3n de servicios en el cap\u00edtulo 11 del T\u00edtulo VIII sobre “Contratos”. El art\u00edculo 163 define los contratos de prestaci\u00f3n de servicios. El art\u00edculo 164 relaciona algunos de los contratos de prestaci\u00f3n de servicios: “Son contratos de prestaci\u00f3n de servicios, entre otros, los de asesor\u00eda de cualquier clase, representaci\u00f3n judicial, rendici\u00f3n de conceptos, servicios de salud distintos de los que celebren las entidades de previsi\u00f3n social; edici\u00f3n, publicidad, sistemas de informaci\u00f3n y servicios de procesamiento de datos, agenciamiento de aduanas, vigilancia, aseo; mantenimiento y reparaci\u00f3n de maquinaria, equipos, instalaciones y similares…” y excluye expresamente a los contratos de consultor\u00eda. El art\u00edculo 165 hace extensivos los contratos de prestaci\u00f3n de servicios a los contratos de car\u00e1cter t\u00e9cnico o cient\u00edfico, y el art\u00edculo 166 a los contratos de asistencia t\u00e9cnica que se celebren con gobiernos extranjeros o entidades p\u00fablicas internacionales. El art\u00edculo 167 se\u00f1ala que la remuneraci\u00f3n de los contratos de prestaci\u00f3n de servicios pactados con personas naturales se sujetar\u00e1 a lo estipulado en ellos y proh\u00edbe el pago de prestaciones sociales. El art\u00edculo 168 dispone: “Para los efectos del presente estatuto, no se consideran contratos de prestaci\u00f3n de servicios los de trabajo”. El art\u00edculo 169 -modificado por el art\u00edculo 25, del Decreto ley 1680 de 1991- dispone que, salvo autorizaci\u00f3n expresa del jefe del respectivo organismo o entidad, \u00e9stos contratos no pueden celebrarse para el ejercicio de funciones administrativas. El art\u00edculo 170 regula el tr\u00e1mite a seguir para la solicitud de las mencionadas entidades y el 171 regula lo relativo a la pr\u00f3rroga y adici\u00f3n del valor del contrato. <\/p>\n
El ciudadano Alirio Uribe Mu\u00f1oz instaur\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 163 (parcial) y 167 del C\u00f3digo de Contrataci\u00f3n Administrativa, Decreto Ley 222 de 1983, el siete (7) de abril de 1992. <\/p>\n
La apoderada del Ministerio de Obras P\u00fablicas y Transporte present\u00f3, dentro del t\u00e9rmino legal, un escrito defendiendo la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
En la misma oportunidad, el se\u00f1or Secretario General de la Presidencia present\u00f3 un memorial en id\u00e9ntico sentido. <\/p>\n
3. CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Y DEFENSAS <\/p>\n
Las personas naturales que prestan sus servicios con car\u00e1cter permanente y desempe\u00f1an funciones administrativas en las entidades p\u00fablicas, en desarrollo del contrato de prestaci\u00f3n de servicios, pertenecen – considera el libelista -, a la categor\u00eda de “servidores p\u00fablicos”, como los denomina la nueva Constituci\u00f3n, y tienen todos los derechos inherentes a la misma, tales como vacaciones, prestaciones sociales y dem\u00e1s ventajas laborales. Cuando el art\u00edculo 167 proscribe el pacto de prestaciones sociales en estos contratos, est\u00e1 violando las normas constitucionales que garantizan y desarrollan el derecho al trabajo, en su modalidad de derecho laboral p\u00fablico, pues en ese caso se regula una relaci\u00f3n laboral de car\u00e1cter p\u00fablico, sin importar que se denomine contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios. Considera el demandante que las normas acusadas violan el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 4\u00ba, 13, 25, 39, 48, 53, 55, 56, 122, 123 y 125 de la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
La apoderada del Ministerio de Obras P\u00fablicas y Transporte procede a hacer un recuento de las diversas formas posibles de vinculaci\u00f3n jur\u00eddica con el prop\u00f3sito de prestar servicios personales al Estado. Analiza las normas para entender los conceptos de empleado p\u00fablico y trabajador oficial, como servidores p\u00fablicos. Se\u00f1ala que el Decreto 3135 de 1968 en su art\u00edculo 5\u00ba, en concordancia con el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto 1950 de 1973, define como empleados p\u00fablicos a las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos p\u00fablicos, salvo las excepciones legales. En las empresas industriales y comerciales del Estado, son empleados p\u00fablicos aqu\u00e9llos que presten sus servicios en actividades de direcci\u00f3n y confianza, a ser precisadas por los estatutos de las entidades. Son trabajadores oficiales los trabajadores de la construcci\u00f3n y sostenimiento de obras p\u00fablicas en los establecimientos p\u00fablicos; los que no desempe\u00f1en labores de direcci\u00f3n y vigilancia en las empresas industriales y comerciales del Estado, y todos los empleados de las sociedades de econom\u00eda mixta donde el Estado tenga el 90% o m\u00e1s del capital social, salvo las excepciones hechas en los estatutos. <\/p>\n
Como otras posibles formas de vinculaci\u00f3n cita el contrato de arrendamiento de servicios inmateriales regulado en el C\u00f3digo Civil, el contrato de trabajo de car\u00e1cter privado regulado por el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo y el contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios regulado por el Estatuto de la Contrataci\u00f3n Administrativa. <\/p>\n
De lo anterior, la apoderada concluye que el contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios no re\u00fane las condiciones para considerarse como un empleo p\u00fablico, porque sus funciones nacen de un acuerdo de voluntades y no de la Constituci\u00f3n, la ley o reglamento. El contratista no es un empleado p\u00fablico, porque no hay nombramiento previo ni posesi\u00f3n para el establecimiento del v\u00ednculo con la entidad contratante. Tampoco constituye un contrato de trabajo, por no reunir los elementos se\u00f1alados en el art\u00edculo 23 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, b\u00e1sicamente el de la continua dependencia o subordinaci\u00f3n, ya que la entidad no est\u00e1 facultada para exigir obediencia sino \u00fanicamente el cumplimiento del contrato, y la remuneraci\u00f3n que recibe el contratista no tiene la calidad de salario. Concluye el escrito se\u00f1alando que la totalidad de la reglamentaci\u00f3n del contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios est\u00e1 concebida bajo el entendido de no tratarse de una relaci\u00f3n laboral. Indica, por \u00faltimo, que si la prestaci\u00f3n de servicios bajo esta modalidad se convierte en permanente, contrar\u00eda lo dispuesto en el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 1950 de 1973, gener\u00e1ndose un problema de ilegalidad mas no de inconstitucionalidad. <\/p>\n
El Se\u00f1or Secretario General de la Presidencia de la Rep\u00fablica explica que el art\u00edculo 53 de la Carta se dirige a la protecci\u00f3n del trabajo subordinado. Cuando la norma se refiere a un estatuto del trabajo, no hace m\u00e1s que recoger la tradici\u00f3n legislativa en la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral, por lo cual adopta varios de los principios de la legislaci\u00f3n laboral y les da rango constitucional. Se\u00f1ala que el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo se aplica a las relaciones laborales nacidas de un contrato de trabajo, el cual supone los elementos de la actividad personal, la continua subordinaci\u00f3n o dependencia del trabajador y el salario como contraprestaci\u00f3n del servicio. El Secretario General afirma que es justamente el elemento de la continuada subordinaci\u00f3n o dependencia, que implica la potestad por parte del patrono de dar \u00f3rdenes al trabajador sobre la forma y lugar como debe ejecutarse la labor, el que marca la diferencia fundamental frente a los contratos de prestaci\u00f3n de servicios, en los cuales el contratista presta un servicio de manera independiente, sujeto \u00fanicamente a las previsiones que se hayan efectuado en el contrato. Por lo anterior, concluye la defensa, a los contratistas bajo la modalidad de prestaci\u00f3n de servicios no les es aplicable el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En lo relativo al cargo seg\u00fan el cual los contratistas son realmente servidores p\u00fablicos, relaci\u00f3n simulada bajo un contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios, el defensor manifiesta que el art\u00edculo 123 de la Carta se\u00f1ala con tal car\u00e1cter a los miembros de las corporaciones p\u00fablicas, a los empleados p\u00fablicos y a los trabajadores oficiales. Tanto los empleados p\u00fablicos, vinculados por situaciones legales y reglamentarias, como los trabajadores oficiales, vinculados por medio de un contrato de trabajo prestan sus servicios en forma personal, y bajo la continua dependencia de una persona de Derecho p\u00fablico. En conclusi\u00f3n, “…es evidente que cuando la Constituci\u00f3n regula al servidor p\u00fablico, rige la situaci\u00f3n en la que se encuentran las personas que prestan sus servicios personales a la administraci\u00f3n bajo la continua subordinaci\u00f3n y dependencia”. <\/p>\n
Los art\u00edculos 163 y 164 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo tratan del contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios por el cual una persona natural o jur\u00eddica se obliga a prestar un servicio a una entidad p\u00fablica, sin que ello implique que el contratista ponga “su energ\u00eda laboral a disposici\u00f3n de la entidad, para que la misma determine qu\u00e9 tipo de actividad debe desarrollar y c\u00f3mo lo debe hacer”. Agrega la defensa, que el contrato de prestaci\u00f3n de servicios tiene car\u00e1cter subsidiario para la administraci\u00f3n, en tanto que no puede recurrir a \u00e9l si el servicio lo puede prestar el personal de planta de la entidad, y no puede celebrarse para el desarrollo de funciones administrativas sino en casos excepcionales. Cuando el art\u00edculo 168 autoriza la celebraci\u00f3n excepcional de contratos de prestaci\u00f3n de servicios para el desarrollo de funciones administrativas, no est\u00e1 permitiendo una relaci\u00f3n de car\u00e1cter laboral. La norma admite una figura contractual para desarrollar labores similares a las que desempe\u00f1a el personal de planta, pero no en lo referente a las condiciones en que se ha de cumplir, es decir, no en forma subordinada sino independiente, caso contrario, este contrato perder\u00eda su naturaleza. <\/p>\n
Cuando el art\u00edculo 167 dispone que: “Las personas vinculadas por contrato de prestaci\u00f3n de servicios s\u00f3lo tendr\u00e1n derecho a los emolumentos expresamente convenidos. En ning\u00fan caso podr\u00e1 pactarse el pago de prestaciones sociales”, establece una medida de sana administraci\u00f3n, con el fin de evitar que, a pesar de la inexistencia de una relaci\u00f3n laboral, la administraci\u00f3n reconozca prestaciones sociales al contratista, manteniendo con ello la separaci\u00f3n entre el r\u00e9gimen laboral y el r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de servicios independientes. <\/p>\n
El Se\u00f1or Secretario General de la Presidencia concluye que s\u00f3lo en el evento de que a las personas que presten sus servicios a la administraci\u00f3n bajo su continuada dependencia y subordinaci\u00f3n se les vincule adem\u00e1s bajo contrato de prestaci\u00f3n de servicios, se incurrir\u00eda en violaci\u00f3n del r\u00e9gimen legal de los servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
4. EL CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n alude al art\u00edculo 53 de la Carta que se\u00f1ala los principios que debe contener el Estatuto del Trabajo, el cual tambi\u00e9n se aplica a las relaciones laborales entre la Administraci\u00f3n y sus servidores. Se refiere adem\u00e1s al art\u00edculo 123, que determina qui\u00e9nes son los servidores p\u00fablicos, para concluir que la caracter\u00edstica sobresaliente de la funci\u00f3n p\u00fablica es la legalidad, es decir, su car\u00e1cter reglado, bien sea mediante ley o reglamento. <\/p>\n
El C\u00f3digo Laboral regula las relaciones nacidas de un contrato de trabajo, por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jur\u00eddica, bajo la continuada dependencia y subordinaci\u00f3n de la segunda. <\/p>\n
En resumen, tanto los empleados privados como los empleados de la Administraci\u00f3n, prestan un servicio personal sometido a las \u00f3rdenes y la voluntad de quien lo recibe. Adem\u00e1s de las mencionadas relaciones de car\u00e1cter laboral, existe la modalidad del contrato de prestaci\u00f3n de servicios regulado en el C\u00f3digo de Contrataci\u00f3n Administrativa, que surge de un acuerdo de voluntades, a lo cual se agrega el rasgo diferenciador de prestarse en forma independiente y no bajo la subordinaci\u00f3n de la persona para quien se ejecuta el servicio, propio de las relaciones laborales. <\/p>\n
Concluye que el Estatuto del Trabajo a que se refiere el art\u00edculo 53 de la Carta, se dirige a cobijar las relaciones jur\u00eddicas en las cuales una persona presta un servicio bajo la continuada dependencia y subordinaci\u00f3n de otra, caracter\u00edstica que no comparte el contrato de prestaci\u00f3n de servicios, por lo cual queda por fuera de la regulaci\u00f3n laboral. En consecuencia, por tratarse de actividades distintas a las cobijadas por los art\u00edculos que protegen el Derecho Laboral que el actor considera violados, no se genera su desconocimiento. <\/p>\n
Advierte que es distinta la situaci\u00f3n cuando en la pr\u00e1ctica, a trav\u00e9s de esta contrato, “que en principio es de resultado y no de medio, transitorio y no permanente, la administraci\u00f3n, desconociendo su esencia, pueda haber variado su naturaleza subsidiaria, en cuanto \u00e9sta solo puede acudir a \u00e9l cuando no le sea posible atender determinadas tareas con su personal de planta, para convertirlo en r\u00e9gimen general; hip\u00f3tesis en la cual el llamado a reconocer las garant\u00edas laborales que la Constituci\u00f3n consagra es el juez del trabajo”. (folio 57 del cuaderno principal) <\/p>\n
Por lo anterior el Procurador General solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
IV. FUNDAMENTOS JURIDICOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-5 de la CP esta Corte es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los art\u00edculos 163 y 167 del decreto ley 222 de 1983. Si bien el art\u00edculo demandado fue parcialmente modificado por el art\u00edculo 25 del Decreto ley 1680 de 1991 – que atribuye a los Ministros, Jefes de Departamento Administrativo, y Juntas o Consejos Directivos en sus respectivas esferas de competencia la funci\u00f3n de autorizar la celebraci\u00f3n de contratos de prestaci\u00f3n de servicios para el ejercicio de funciones administrativas -, la asignaci\u00f3n de competencias que all\u00ed se hace, no afecta la identidad sustancial de la norma acusada, ni desvirt\u00faa la identidad del cargo que se le imputa. <\/p>\n
El Contrato Administrativo de Prestaci\u00f3n de Servicios <\/p>\n
2. El estatuto de contrataci\u00f3n administrativa define as\u00ed el contrato de prestaci\u00f3n de servicios “(…) el celebrado con personas naturales o jur\u00eddicas para desarrollar actividades relacionadas con la atenci\u00f3n de los negocios o el cumplimiento de las funciones que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta”. Agrega esta disposici\u00f3n – aparte materia de acusaci\u00f3n – que no podr\u00e1 celebrarse esta clase de contratos para el ejercicio de funciones administrativas, salvo autorizaci\u00f3n expresa del jefe del respectivo organismo o entidad. Esto \u00faltimo de acuerdo a la modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 25 del Decreto Ley 1680 de 1991. <\/p>\n
3. Para los anteriores efectos, se entiende por funciones administrativas aqu\u00e9llas que sean similares a las que est\u00e1n asignadas, en todo o en parte, a uno o varios empleos de planta de la entidad contratante (D 222 de 1983, art. 163, acusado). <\/p>\n
4. Entre otros contratos, se consideran pertenecientes a esta clase los de asesor\u00eda, representaci\u00f3n judicial, rendici\u00f3n de conceptos, servicios de salud distintos de los que celebran las entidades de previsi\u00f3n social, edici\u00f3n, publicidad, sistemas de informaci\u00f3n y servicios de procesamiento de datos, agenciamiento de aduanas, vigilancia, aseo, mantenimiento y reparaci\u00f3n de maquinaria, equipos, instalaciones y similares (D 222 de 1983, art. 164). <\/p>\n
5. Se\u00f1ala el art\u00edculo 167 del estatuto de contrataci\u00f3n – igualmente objeto de la demanda de inconstitucionalidad – que las personas naturales vinculadas por contrato de prestaci\u00f3n de servicios s\u00f3lo tendr\u00e1n derecho a los emolumentos expresamente convenidos y que, en ning\u00fan caso, se podr\u00e1 pactar el pago de prestaciones. <\/p>\n
6. Por su parte, el art\u00edculo 168 del mismo cuerpo normativo precisa que “no se consideran contratos de prestaci\u00f3n de servicios los de trabajo”. <\/p>\n
7. En la \u00f3rbita de la administraci\u00f3n p\u00fablica, los contratos de administraci\u00f3n de servicios, por expresa consagraci\u00f3n legal, tienen la naturaleza de contratos administrativos y, por consiguiente, en su formaci\u00f3n y efectos est\u00e1n sujetos, en primer t\u00e9rmino, a las normas de derecho p\u00fablico (D 222, art. 16-3). Los litigios que surjan de estos contratos son del conocimiento de la Justicia Contencioso Administrativa (D 222, art. 17). <\/p>\n
8. Los contratos de prestaci\u00f3n de servicios que estipulan la Naci\u00f3n, los establecimientos p\u00fablicos y dem\u00e1s entes a los que se aplica el estatuto de contrataci\u00f3n, con personas naturales o jur\u00eddicas privadas, constituyen, modifican o extinguen una relaci\u00f3n jur\u00eddica patrimonial, cuya materia versa sobre la prestaci\u00f3n independiente de un servicio (obligaci\u00f3n de hacer) a cambio de una contraprestaci\u00f3n dineraria. <\/p>\n
La figura del contrato pone de presente que la entidad p\u00fablica se vale de la autonom\u00eda negocial y que el acto que concluye se perfecciona mediante el acuerdo de las partes que concurren a instituirlo. <\/p>\n
Si bien los contratos que el ente celebra como titular de una funci\u00f3n p\u00fablica siempre se caracterizan por la relevancia directa de un espec\u00edfico inter\u00e9s del cual es vocero y que se integra a su causa, la bilateralidad del acto y la deliberada apelaci\u00f3n al principio contractual\u00edstico no permiten que este sea la exclusiva traducci\u00f3n de dicho inter\u00e9s. <\/p>\n
Desde luego, la relevancia del momento p\u00fablico de este contrato puede manifestarse, entre otros aspectos, en el proceso de exteriorizaci\u00f3n de la voluntad contractual del ente, en la incorporaci\u00f3n de ciertas cl\u00e1usulas, en el r\u00e9gimen de nulidades y terminaci\u00f3n y en la consagraci\u00f3n de determinadas prohibiciones y mecanismos de autotutela. En todo caso, as\u00ed eventualmente se trate de excepciones a la disciplina puramente contractual, no resultan incompatibles con \u00e9sta y la administraci\u00f3n permanece sustancialmente ligada por principios propios de la misma. <\/p>\n
9. De acuerdo con las notas legales del contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios, la actividad humana que la persona natural o jur\u00eddica se obliga a ejecutar en favor del ente p\u00fablico, no puede realizarse “bajo la continuada dependencia o subordinaci\u00f3n” de \u00e9ste \u00faltimo. La relaci\u00f3n laboral no puede en efecto ser objeto de un contrato de prestaci\u00f3n de servicios (D 222 de 1983, art. 168). En el plano legal, frente a la entidad administrativa debe entenderse siempre un contratista independiente. La administraci\u00f3n no est\u00e1 legalmente autorizada para celebrar un contrato de prestaci\u00f3n de servicios que en su formaci\u00f3n o en su ejecuci\u00f3n exhiba las notas de un contrato de trabajo. De crearse un acto semejante o de producirse su mutaci\u00f3n en ese sentido, se ingresa en el campo de la patolog\u00eda de este t\u00edpico contrato administrativo y en la ilegalidad de la correspondiente actuaci\u00f3n o pr\u00e1ctica administrativa, sin perjuicio de los derechos y garant\u00edas del trabajo que aun bajo este supuesto haya podido realizarse. <\/p>\n
Destinatarios de la protecci\u00f3n del Estatuto del trabajo <\/p>\n
10. La consagraci\u00f3n constitucional del derecho del trabajo y de sus garant\u00edas, es una consecuencia del principio constitutivo del estado social de derecho, el cual tiene como fundamento y centro de gravedad la dignidad de la persona humana y el trabajo. <\/p>\n
El estatuto del trabajo que ha de expedirse por el Congreso y cuyos principios m\u00ednimos recoge el art\u00edculo 53 de la CP, tiene como misi\u00f3n continuar la obra del Constituyente en punto de su tutela. La filosof\u00eda tuitiva de la Constituci\u00f3n exige una penetrante legislaci\u00f3n que la proyecte en contenidos espec\u00edficos de justicia, promoci\u00f3n y protecci\u00f3n del trabajo. <\/p>\n
11. Los principios m\u00ednimos fundamentales que deben ser tenidos en cuenta por el estatuto del trabajo, deben ser interpretados de manera amplia pues no son l\u00edmite sino garant\u00eda del trabajo cuyo n\u00facleo o \u00e1mbito como derecho est\u00e1 llamado a expandirse. De ah\u00ed que aqu\u00e9llos cobijen todas las modalidades de trabajo, intelectual o material, libre o independiente. <\/p>\n
12. La condici\u00f3n de contratista independiente de quien es parte en un contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios – as\u00ed como la prohibici\u00f3n de que su contenido equivalga o se asimile a la de un contrato de trabajo – no permite calificarlo como destinatario de los indicados principios m\u00ednimos referidos en el citado art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica. De otra parte, esos principios – remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, estabilidad en el “empleo”, adiestramiento y descanso necesario etc. -, no se concilian con las notas de autonom\u00eda e independencia que caracterizan la ejecuci\u00f3n de las prestaciones a que se obliga el contratista y al objeto y econom\u00eda del contrato que, salvo los elementos imperativos de derecho p\u00fablico que eventualmente se incorporen – resultan en \u00faltimas moldeados y precisados en todos sus contornos por las partes, sin que por fuera de sus estipulaciones pueda postularse – desde la ley – un m\u00ednimo prestacional. <\/p>\n
Alcance de la categor\u00eda de los servidores p\u00fablicos <\/p>\n
13. La figura gen\u00e9rica del servidor p\u00fablico en el universo de la funci\u00f3n p\u00fablica, comprende a los miembros de las corporaciones p\u00fablicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (CP art. 123). Los servidores p\u00fablicos ejercen sus funciones en la forma prevista por la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento (CP art. 123). La ley determina la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y la manera de hacerla efectiva (CP art. 124). <\/p>\n
13. Quien celebra con un ente p\u00fablico un contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios, s\u00f3lo adquiere como autor del acuerdo el car\u00e1cter de titular de una relaci\u00f3n contractual y, en el circunscrito universo del convenio, se convierte en un espec\u00edfico centro de intereses. No se transforma en empleado p\u00fablico ni en trabajador del Estado. El r\u00e9gimen del empleado p\u00fablico y de su responsabilidad se encuentra definido y regulado minuciosamente en la ley y no es materia de contrato. La subordinaci\u00f3n del empleado y del trabajador oficial se opone a la independencia y autonom\u00eda del mero contratista del Estado. En fin, la situaci\u00f3n legal y reglamentaria (empleado p\u00fablico) y laboral (trabajador), no son en modo alguno equivalentes ni asimilables a la posici\u00f3n que ostenta el contratista independiente. <\/p>\n
Examen espec\u00edfico de los cargos de inconstitucionalidad <\/p>\n
15. Las normas acusadas – aparte final del art\u00edculo 163 del Decreto 222 de 1983, subrogado por el art\u00edculo 25 del Decreto-Ley 1680 de 1991, y el art\u00edculo 167 ibid -, indican, la primera, el \u00fanico evento en que excepcionalmente se pueden celebrar contratos administrativos para el ejercicio de funciones administrativas y, la segunda, la contraprestaci\u00f3n que las personas naturales podr\u00e1n derivar del contrato de prestaci\u00f3n de servicios y que no podr\u00e1 comprender el pago de prestaciones sociales. <\/p>\n
16. Las normas acusadas no violan norma alguna de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La autorizaci\u00f3n que el legislador concede al gobierno para celebrar un contrato determinado – en este caso el de prestaci\u00f3n de servicios – puede ser m\u00e1s o menos amplia y contemplar excepciones a sus formulaciones generales, como la que se hace en el texto del art\u00edculo 163 del Decreto, la cual en todo caso resulta razonable (CP art. 150-9). Por su parte, la prohibici\u00f3n de pactar el pago de prestaciones sociales en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios, es consecuente con la naturaleza de ese contrato y su objeto que, de conformidad con la ley, no es subsumible en el esquema del contrato de trabajo. <\/p>\n
17. No se observa quebranto al principio de igualdad (CP art. 13). El contratista independiente no puede homologarse al empleado p\u00fablico o al trabajador oficial. El trato diferente que en los dos supuestos reciben las categor\u00edas que pretenden contraponerse, se justifica por la existencia de una razonable diferencia que media entre ellas y que est\u00e1 dada por el car\u00e1cter de trabajadores dependientes que exhiben los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales y la condici\u00f3n de independencia y autonom\u00eda propia del contratista. <\/p>\n
18. Las normas acusadas no violan los art\u00edculos 1, 2, 4, 25, 39, 48, 54, 55, 56, 122, 123 y 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Ha quedado demostrado que el contratista independiente no es asimilable al trabajador ni al empleado p\u00fablico. Los cargos de inconstitucionalidad expresados deben despacharse negativamente, pues tienen como com\u00fan presupuesto esa equivocada premisa. <\/p>\n
19. Lo anterior no obsta para que en un evento de abuso de las formas jur\u00eddicas, en gracia del principio de primac\u00eda de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales (CP art. 53), se llegue a desestimar un aparente contrato de prestaci\u00f3n de servicios que en su sustancia material equivalga a un contrato de trabajo, en cuyo caso la contraprestaci\u00f3n y dem\u00e1s derechos de la persona se regir\u00e1n por las normas laborales m\u00e1s favorables. Postular esa contingente hip\u00f3tesis – que de ocurrir conllevar\u00eda las consecuencias esbozadas – no autoriza a esta Corte a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
PRIMERO.- Declarar constitucional la parte acusada del art\u00edculo 163 del Decreto ley 222 de 1983, con la modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo 25 del Decreto ley 1680 de 1991. <\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar constitucional en su integridad el art\u00edculo 167 del Decreto 222 de 1983. <\/p>\n
COPIESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ G. ALEJANDRO MARTINEZ C. <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia No. C-056\/93 <\/p>\n
Si bien es cierto que en la mayor\u00eda de los casos los contratos de prestaci\u00f3n de servicios excluyen la continuada dependencia o subordinaci\u00f3n, ello no significa necesariamente que en algunas circunstancias y en virtud de los hechos que lo rodean bien puede ocurrir que se transforme, en presencia de una clara y real subordinaci\u00f3n o dependencia, en contrato de trabajo, con todas sus consecuencias. En este caso, las normas protectoras del trabajo humano y de su dignidad exigen que se reconozca la realidad de los hechos que se subsume en el contrato laboral como prototipo del contrato realidad. El ponente al proponer la declaratoria de una constitucionalidad condicionada al hecho de que -en aquellos casos en que por cualquier eventual abuso de formas jur\u00eddicas el contrato de prestaci\u00f3n de servicios deviniere en contrato de trabajo- se respeten cabalmente los derechos del trabajador. Esta forma tiene la ventaja de estimular una r\u00edgida observancia o vigilancia del cumplimiento de las respectivas obligaciones para mantenerse en el marco de los preceptos constitucionales. <\/p>\n
PREGUNTA PERTINENTE <\/p>\n
Esta sentencia dedica buena parte de su contenido a destacar las notas caracter\u00edsticas del contrato administrativo de prestaci\u00f3n de servicios y del contratista independiente, las cuales en opini\u00f3n del ponente no permiten en ning\u00fan caso calificarlo como destinatario de los principios mismos contenidos en el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Si bien es cierto que en la mayor\u00eda de los casos tal contrato excluye la continuada dependencia o subordinaci\u00f3n, ello no significa necesariamente que en algunas circunstancias y en virtud de los hechos que lo rodean bien puede ocurrir que se transforme, en presencia de una clara y real subordinaci\u00f3n o dependencia, en contrato de trabajo, con todas sus consecuencias. En este caso, las normas protectoras del trabajo humano y de su dignidad exigen que se reconozca la realidad de los hechos que se subsume en el contrato laboral como prototipo del contrato realidad, caracter\u00edstica \u00e9sta que ha venido siendo reiterada tanto en la doctrina cl\u00e1sica como en la jurisprudencia nacional. <\/p>\n
La sentencia no puede menos que reconocer tambi\u00e9n esta realidad en un modesto p\u00e1rrafo final que tiene sin embargo, virtud redentora de tales dimensiones que hace que lo que parec\u00eda ser un salvamento de voto se convierta tan s\u00f3lo en la presente aclaraci\u00f3n, tranquilo como quedo con la seguridad de que al trabajo humano en sus diversas formas o modalidades, -bien sea intelectual o material, libre o dependiente-, se le reconoce su dignidad y valor, por encima de conceptos o categor\u00edas de los cuales a veces resultan vulnerados los derechos de sus titulares, con menoscabo tambi\u00e9n de la justicia y la igualdad. <\/p>\n
Con todo sorprende comprobar que el ponente no hubiere optado por una t\u00f3nica m\u00e1s enf\u00e1tica al derecho al trabajo humano que condujera a proponer la declaratoria de una constitucionalidad condicionada al hecho de que -en aquellos casos en que por cualquier eventual abuso de formas jur\u00eddicas el contrato de prestaci\u00f3n de servicios deviniere en contrato de trabajo- se respeten cabalmente los derechos del trabajador. Esta forma tiene la ventaja de estimular una r\u00edgida observancia o vigilancia del cumplimiento de las respectivas obligaciones para mantenerse en el marco de los preceptos constitucionales. Lo cual favorece en mejor forma la causa inextinguible de la justicia. <\/p>\n
Por todo lo anterior, es pertinente preguntar con sana curiosidad: Por qu\u00e9 no se opt\u00f3 en esta ocasi\u00f3n por decretar una exequibilidad condicional, m\u00e1s acorde como era con las exigencias de la dignidad humana? <\/p>\n
Fecha ut supra <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
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