C-048-97 <\/p>\n
ESTABILIDAD EN CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones\/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones a la inamovilidad <\/p>\n
La estabilidad relativa de los empleados de carrera no puede oponerse a la posibilidad de consagrar causales de separaci\u00f3n en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan raz\u00f3n suficiente que justifique la adopci\u00f3n de la medida. La Constituci\u00f3n establece por ello, las excepciones al r\u00e9gimen de carrera administrativa y a la estabilidad en sus cargos, al se\u00f1alar que \u201cel retiro se har\u00e1: por calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo; por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario y por las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley\u201d. Cuando dadas las funciones inherentes a determinados cargos y teniendo en cuenta el grado de confianza de los mismos, diferentes a los que ordinariamente corresponden a cualquier servidor p\u00fablico resulta claramente razonable la posibilidad de establecer excepciones a la inamovilidad de algunos empleados de carrera administrativa, en determinadas dependencias de la administraci\u00f3n p\u00fablica, a fin de asegurar el cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa <\/p>\n
REGIMEN ORDINARIO DE CARRERA DEL DAS-Discrecionalidad para insubsistencia en \u00e1rea operativa\/DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Separaci\u00f3n del servicio por razones de seguridad\/ SEGURIDAD DEL ESTADO-Separaci\u00f3n del servicio\/REGIMEN DE CARRERA ORDINARIA DEL DAS-Vulneraci\u00f3n de derechos por reserva en insubsistencia <\/p>\n
La facultad por parte del Jefe del Departamento para declarar la insubsistencia del nombramiento de los empleados o funcionarios inscritos en el R\u00e9gimen Ordinario de Carrera del DAS, s\u00f3lo opera respecto de aquellos cuya labor o cargo incida en forma directa en la seguridad del Estado, es decir, los que pertenecen al Area Operativa, sin perjuicio de que en el futuro el legislador pueda determinar qu\u00e9 cargos del Area Administrativa por su naturaleza, pueden ser objeto de las normas especiales de retiro. Respecto de aquellos empleos comprendidos en el Area Operativa, resulta evidente que el ejercicio de su funci\u00f3n demanda un alt\u00edsimo grado de confiabilidad, en cuanto compromete en forma directa y manifiesta la seguridad del Estado y de la sociedad civil, raz\u00f3n por la cual para estos es procedente la aplicaci\u00f3n de la facultad por parte de la autoridad nominadora consistente en la separaci\u00f3n del servicio del empleado, cuando su permanencia resulta inconveniente para el Departamento, por razones de seguridad, y previo el cumplimiento de los presupuestos exigidos por la misma disposici\u00f3n. <\/p>\n
DETECTIVES DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Facultad discrecional para retiro del servicio <\/p>\n
Dadas las funciones y el grado de confiabilidad que se exige a los detectives en sus diversos grados, especializados, profesionales y agentes, es evidente que existe una justificaci\u00f3n suficiente de car\u00e1cter objetiva y razonable para la consagraci\u00f3n por v\u00eda excepcional de una causal que permita el ejercicio de la facultad discrecional con respecto a dichos servidores, cuando el Jefe del Departamento Administrativo considere que conviene el retiro del respectivo funcionario. Es evidente que los detectives del DAS manejan informaciones secretas y reservadas, cuya revelaci\u00f3n compromete la seguridad estatal y por ende, dicha actuaci\u00f3n as\u00ed como el desbordamiento de la funci\u00f3n p\u00fablica a ellos encomendada puede generar perjuicios en detrimento de la integridad del r\u00e9gimen constitucional, del mismo organismo y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, que deben proteger. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1393 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 44, literal d), y 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989, “Por el cual se expide el R\u00e9gimen de Carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad”. <\/p>\n
Actor: Luis Arturo Victoria <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Santa F\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., febrero seis (6) de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir la demanda que en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad promovi\u00f3 el ciudadano LUIS ARTURO VICTORIA contra los art\u00edculos 44 literal d), y 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989, “Por el cual se expide el R\u00e9gimen de Carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de las normas acusadas conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial N\u00ba 38.987 de 1989, subray\u00e1ndose lo demandado: <\/p>\n
\u201cDECRETO 2147 DE 1989 <\/p>\n
(Septiembre 19) <\/p>\n
“Por el cual se expide el R\u00e9gimen de Carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad” <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 44.- Insubsistencia. El nombramiento de los empleados en per\u00edodo de prueba o inscritos en el R\u00e9gimen Ordinario de Carrera ser\u00e1 declarado insubsistente por la respectiva autoridad nominadora: <\/p>\n
a) Cuando durante el per\u00edodo de prueba obtengan dos calificaciones de servicio no satisfactorias. <\/p>\n
b) Cuando al t\u00e9rmino del per\u00edodo de prueba no obtengan en promedio calificaci\u00f3n de servicios satisfactoria, para ser inscritos en el escalaf\u00f3n de la carrera. <\/p>\n
c) Cuando el rendimiento y la calidad en el trabajo del funcionario inscrito en la carrera, sea deficiente por haber obtenido dos (2) calificaciones no satisfactorias dentro del mismo a\u00f1o calendario. <\/p>\n
d) Cuando por informe reservado de la Direcci\u00f3n General de Inteligencia y previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal, aparezca que es inconveniente su permanencia en el Departamento por razones de seguridad. En este caso la providencia no se motivar\u00e1. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 66.- Causales. El retiro del servicio de los funcionarios inscritos en el R\u00e9gimen Especial de Carrera se producir\u00e1 en los casos previstos por disposiciones procedentes de este decreto y por lo dispuesto en el art\u00edculo 33 del Decreto 2146 de 1989. Sin embargo, la insubsistencia del nombramiento de los detectives solamente procede por las siguientes razones: <\/p>\n
a) Haber tenido dentro del mismo a\u00f1o y en lapso superior a un (1) mes dos calificaciones deficientes de servicio y <\/p>\n
b) Cuando el Jefe del Departamento, en ejercicio de facultad discrecional, considere que conviene al Departamento el retiro del funcionario\u201d. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
Afirma el demandante que los art\u00edculos 44 literal d), y 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989 son violatorios de los art\u00edculos 15, 25, 29, 53 y 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Considera el actor que los art\u00edculos 15 y 21 de la Carta Pol\u00edtica resultan vulnerados por las disposiciones acusadas, como quiera que el derecho al buen nombre de una persona de “irreprochable honestidad” queda en entredicho cuando es desvinculada de su actividad laboral sin motivo alguno conocido. A su juicio, este asunto adquiere “mayor gravedad cuando siendo obligaci\u00f3n del Estado respetar el buen nombre, es \u00e9l quien mediante una resoluci\u00f3n sin motivar, vulnera este derecho desconociendo, adem\u00e1s, que toda persona tiene derecho a conocer las informaciones que se hayan recogido sobre ella, y su declaratoria de insubsistencia necesariamente conlleva un efecto negativo con relaci\u00f3n a la prestaci\u00f3n del servicio o a su desempe\u00f1o laboral, personal o profesional, pues no de otra manera se puede entender que del an\u00e1lisis de un informe reservado se concluya que la permanencia en el trabajo de una persona es inconveniente para la entidad por razones de seguridad”. <\/p>\n
Seg\u00fan el libelo, cuando un empleado p\u00fablico es removido de su cargo en virtud de la insubsistencia porque se considera que su permanencia en el DAS es inconveniente o atenta contra la seguridad de dicha entidad, ello crea una “duda injustificada” en relaci\u00f3n con el buen nombre y la honra de ese trabajador, “con el agravante de que nunca supo en qu\u00e9 consist\u00edan esas actividades que desmejoraban su honra y su buen nombre y menos tuvo la oportunidad de defenderse y de comprobar lo contrario”. Agrega que la modalidad de declaratoria de insubsistencia consagrada en las normas acusadas, “destruye en forma intempestiva y denigrante el patrimonio moral y la dignidad de una persona, puesto que una decisi\u00f3n de esta naturaleza lleva impl\u00edcita una conducta reprochable o unas razones de car\u00e1cter tan grave que se ocultan como las pruebas en la Inquisici\u00f3n, pues de lo contrario no se retira a una persona de su trabajo en forma injustificada”. <\/p>\n
Considera el demandante que los apartes acusados de los art\u00edculos 44 y 66 del Decreto 2147 de 1989, vulneran igualmente los art\u00edculos 25 y 53 de la Carta Pol\u00edtica, como quiera que atentan contra la estabilidad laboral y contra el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Para el actor, esta violaci\u00f3n se presenta cuando la entidad da por terminada la vinculaci\u00f3n laboral “en forma intempestiva y sin motivaci\u00f3n”, bas\u00e1ndose en informes de inteligencia de cuyo contenido nadie se hace responsable, lo cual determina que “el an\u00e1lisis que hace la Comisi\u00f3n de Personal est\u00e9 viciado y por tanto, cualquier consideraci\u00f3n al respecto quebranta el derecho al trabajo de una persona que desconoce dichos informes y no se puede defender de las imputaciones que en \u00e9l se hagan”. <\/p>\n
A juicio del libelista, la insubsistencia s\u00f3lo procede en aquellos casos en los cuales \u00e9sta redunde en una m\u00e1s adecuada prestaci\u00f3n del servicio de que se trate y en la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. En este sentido, la posibilidad de que un funcionario sea declarado insubsistente con base en informes de car\u00e1cter secreto y an\u00f3nimo, exime a la entidad de manera injustificada, de la carga de adelantar una investigaci\u00f3n “que permita determinar la certeza de las acusaciones que veladamente se les endilgan, olvid\u00e1ndose el nominador que para estos casos es necesario adelantar un proceso disciplinario que conduzca a la verdad”. <\/p>\n
As\u00ed entonces, en criterio del demandante el retiro de un funcionario por razones de seguridad determina su “muerte laboral”, como quiera que “ser\u00eda de conocimiento para todo el mundo que su despido fue motivado por una evaluaci\u00f3n de esa naturaleza con relaci\u00f3n a la persona, de tal manera que seguramente ninguna otra instituci\u00f3n o patrono querr\u00e1 emplearlo bajo tales circunstancias”. <\/p>\n
Igualmente, se\u00f1ala el ciudadano demandante que el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n resulta tambi\u00e9n vulnerado por las normas acusadas, toda vez que la posibilidad de declarar insubsistente a un funcionario por motivos de seguridad, desconoce el derecho de toda persona a que se presuma su inocencia hasta tanto no haya sido o\u00edda y vencida en juicio. En efecto, el actor considera que los art\u00edculos demandados lo que en realidad establecen, es la posibilidad de imponer sanciones sin el seguimiento del respectivo proceso disciplinario, lo cual quebranta el ordenamiento superior. <\/p>\n
Por \u00faltimo, manifiesta que los art\u00edculos impugnados desconocen el principio general plasmado en el art\u00edculo 125 de la Carta, seg\u00fan el cual, los empleos de la Administraci\u00f3n P\u00fablica deben sujetarse al r\u00e9gimen de carrera. Si bien la Constituci\u00f3n autoriza la existencia de “carreras especiales” (CP., art\u00edculo 130), el demandante considera que ello no puede llegar hasta el punto de desconocer la raz\u00f3n de ser del r\u00e9gimen de carrera, consistente en que los funcionarios s\u00f3lo pueden ser desvinculados de sus cargos a trav\u00e9s de los procedimientos que establezca la ley, y no en forma discrecional, como sucede en el caso de los empleados de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
III. INTERVENCIONES <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, el Director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, present\u00f3 escrito a trav\u00e9s del cual manifiesta que las normas demandadas no vulneran ninguno de los art\u00edculos constitucionales invocados por el actor. <\/p>\n
En primer lugar, se\u00f1ala que no existe desconocimiento alguno de los art\u00edculos 15 y 21 de la Carta, toda vez que la \u00fanica finalidad de la insubsistencia consiste en garantizar una correcta y eficiente prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico. En esta medida, la declaratoria de insubsistencia no constituye una sanci\u00f3n y, por ello, “no puede afectar el prestigio y la dignidad del funcionario a quien se le aplica”. De otra parte, el hecho de que el nominador no est\u00e9 obligado a precisar los motivos que determinaron la insubsistencia, implica una garant\u00eda adicional de los derechos a la intimidad, a la honra y al buen nombre del funcionario. <\/p>\n
De otro lado, el interviniente manifiesta que las normas acusadas no conculcan el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral (C.P., art\u00edculos 25 y 53), como quiera que \u00e9stos son derechos relativos y, en consecuencia, est\u00e1n supeditados a la prevalencia del inter\u00e9s general. Una concepci\u00f3n absoluta del derecho al trabajo, seg\u00fan la cual \u00e9ste se ver\u00eda vulnerado por la sola posibilidad de decretar insubsistencias, conducir\u00eda a la hip\u00f3tesis absurda de que los funcionarios p\u00fablicos son inamovibles en sus cargos. <\/p>\n
A juicio del Director del DAS, el derecho al debido proceso (CP., art\u00edculo 29) tampoco resulta vulnerado por los art\u00edculos demandados, toda vez que trat\u00e1ndose de una medida de car\u00e1cter discrecional que no constituye una sanci\u00f3n, la insubsistencia no requiere de un procedimiento previo para hacerla efectiva. <\/p>\n
En cuanto a la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, el interviniente expresa que la propia norma superior consagra la posibilidad que la ley pueda establecer causales de insubsistencia distintas a las se\u00f1aladas por la Carta. En su criterio, la naturaleza particular de las funciones que algunos servidores p\u00fablicos est\u00e1n llamados a cumplir, determina la expedici\u00f3n de estatutos especiales de carrera en los cuales se autoriza a la autoridad nominadora a declarar la insubsistencia de los mencionados servidores por motivos diferentes a la calificaci\u00f3n no satisfactoria y a la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario (CP., art\u00edculo 125), de conformidad con las necesidades particulares de la respectiva entidad p\u00fablica. <\/p>\n
En lo concerniente al Departamento Administrativo de Seguridad, como quiera que se trata del principal organismo de inteligencia y seguridad del Estado, los Decretos 2146 y 2147 de 1989 establecieron un r\u00e9gimen especial de administraci\u00f3n de personal y de carrera, acorde con las particularidades de este organismo estatal. En efecto, “la delicada misi\u00f3n que cumple el DAS, especialmente en sus \u00e1mbitos de inteligencia, investigaciones y protecci\u00f3n, exige contar con funcionarios respecto de los cuales no exista ning\u00fan grado de reserva o duda sobre su confiabilidad, lo que le impone a la Entidad la necesidad de contar con un manejo especial de su recurso humano que le garantice la flexibilidad y oportunidad necesarias para el correcto desempe\u00f1o y cabal cumplimiento de los fines encomendados”. En esta medida, los cargos de detectives y agentes secretos han sido considerados, de vieja data, como de libre nombramiento y remoci\u00f3n (Decreto 2400 de 1968, art\u00edculo 18; Ley 61 de 1987, art\u00edculo 1\u00b0, literal h); Ley 27 de 1992). <\/p>\n
De otro lado, el interviniente record\u00f3 que la Corte Constitucional ha avalado en dos oportunidades la posibilidad de que las autoridades nominadoras declaren la insubsistencia de determinados funcionarios pertenecientes a reg\u00edmenes especiales de carrera, cuando su presencia se considere inconveniente para la respectiva instituci\u00f3n. En efecto, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de esta facultad discrecional en el caso de los empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (sentencia C-108 de 1995) y en el caso del personal de agentes de la Polic\u00eda Nacional (sentencia C-057 de 1996). <\/p>\n
A juicio del citado funcionario, el r\u00e9gimen de carrera de los empleados del DAS, plasmado en el Decreto 2147 de 1989, se fundamenta en las disposiciones del art\u00edculo 130 de la Carta. Este decreto define, a su turno, dos reg\u00edmenes: (1) el r\u00e9gimen ordinario de carrera, aplicable a todos aquellos funcionarios que no son de libre nombramiento y remoci\u00f3n ni que ostenten la calidad de detectives; y, (2) el r\u00e9gimen especial de carrera, que cobija a los detectives en todas sus denominaciones y grados. En relaci\u00f3n con la facultad de declarar la insubsistencia de los funcionarios, consagrada en los art\u00edculos 44 (r\u00e9gimen ordinario) y 66 (r\u00e9gimen especial) del Decreto 2147 de 1989, el funcionario interviniente sostuvo que “el Director del DAS est\u00e1 autorizado para declarar la insubsistencia del nombramiento de un funcionario inscrito en los reg\u00edmenes explicados, con base en la facultad discrecional, por cuanto la normatividad especial no la limita cuando a juicio del jefe es conveniente para el servicio, ni le impone un procedimiento previo diferente al que ella misma consagra para el r\u00e9gimen ordinario, vale decir, la existencia de un informe reservado de inteligencia y la evaluaci\u00f3n del mismo por parte de la Comisi\u00f3n de Personal”. El Director del DAS concluye que la facultad discrecional de que dispone para decretar insubsistencias no es otra distinta a la consagrada en el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, cuya raz\u00f3n de ser se basa en la seguridad en el caso del r\u00e9gimen ordinario, y en la conveniencia por razones del servicio, en el caso del r\u00e9gimen especial. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el interviniente manifiesta que el demandante incurre en un error al confundir la figura de la insubsistencia, que no entra\u00f1a ni investigaci\u00f3n disciplinaria ni sanci\u00f3n alguna y que s\u00f3lo es fruto del ejercicio de una facultad discrecional, con la destituci\u00f3n. Sin embargo, en el caso del Decreto 2147 de 1989, esta facultad s\u00ed se encuentra supeditada al seguimiento de un procedimiento previo, “que si bien no tiene las formalidades propias de un proceso disciplinario que permita al empleado conocer los informes reservados de inteligencia en su contra, s\u00ed establece mecanismos que permiten que organismos como la Comisi\u00f3n de Personal de la entidad puedan conocer, evaluar y conceptuar en su nombre sobre los citados informes”. <\/p>\n
De otra parte, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica a trav\u00e9s de apoderada, manifiesta que los empleos p\u00fablicos relacionados con labores de inteligencia y seguridad del Estado siempre han estado sometidos a disposiciones de car\u00e1cter especial, que los excluyen del sistema de carrera administrativa. Agrega que \u201cel art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto 2400 de 1968 dispon\u00eda que, entre los cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n, se encontraban inclu\u00eddos los empleos de agente secreto y detective\u201d. <\/p>\n
Este mismo criterio fue adoptado en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 61 de 1987 y, posteriormente, por el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 27 de 1992, expedida en desarrollo del art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n. Del mismo modo, la representante judicial de la mencionada entidad anot\u00f3 que esta clasificaci\u00f3n sigue conservando su vigencia en virtud del examen de constitucionalidad efectuado por esta Corporaci\u00f3n con respecto al art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 61 de 1987 (sentencia C-195 de 1994) y al art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 27 de 1992 (sentencia C-306 de 1995). <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la facultad discrecional del Director del DAS de decretar la insubsistencia de servidores de esa dependencia, la apoderada del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica consider\u00f3 que no vulneraba la Constituci\u00f3n, toda vez que tiene por finalidad preservar la seguridad del Estado y la prestaci\u00f3n de un servicio adecuado. Seg\u00fan la interviniente, la Corte Constitucional (sentencias C-195 y C-514 de 1994) ha establecido que las facultades discrecionales del nominador, en el caso de aquellos empleos que dada su funci\u00f3n tienen la condici\u00f3n de servidores de confianza, se encuentran ajustados a las normas constitucionales. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la representante de la citada instituci\u00f3n, estim\u00f3 que “esta \u00faltima clase de confianza a la cual se ha referido la Corte Constitucional, es la que se requiere de todos los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad, m\u00e1xime si se tiene en cuenta que todos tienen el car\u00e1cter y cumplen funciones de agentes de inteligencia”. <\/p>\n
<\/p>\n
IV. Concepto del MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El representante del Ministerio P\u00fablico, dentro del t\u00e9rmino legal y en cumplimiento de su deber constitucional, rindi\u00f3 concepto en relaci\u00f3n con las normas acusadas, solicitando a esta Corporaci\u00f3n declararlas exequibles. <\/p>\n
Se\u00f1ala el se\u00f1or Procurador que las normas demandadas establecen en cabeza del Director del DAS, un margen razonable de apreciaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la posibilidad de remover a sus subalternos cuando considere que su permanencia en la instituci\u00f3n es inconveniente por razones de seguridad. A su juicio, estas facultades discrecionales no son absolutas, como quiera que la sujeci\u00f3n de la declaratoria de insubsistencia a “razones de seguridad, se erige en el referente que permite evaluar con una visi\u00f3n objetiva el retiro del servicio del DAS por esta v\u00eda, elimin\u00e1ndose as\u00ed, para efectos de determinar la legalidad de tal acto, su soporte en meras convicciones subjetivas”. <\/p>\n
Por otra parte, el concepto fiscal determina que los motivos de seguridad por los cuales el Director del DAS puede decretar la insubsistencia de los empleados de esta entidad, constituyen “la proyecci\u00f3n misma de las funciones de seguridad que competen a este organismo estatal”. Adem\u00e1s, la participaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal en las declaratorias de insubsistencia que tengan lugar con arreglo al r\u00e9gimen ordinario de carrera, constituye una garant\u00eda de que se har\u00e1 un estudio previo de las situaciones que determinan una eventual desvinculaci\u00f3n del servidor p\u00fablico de esa entidad, toda vez que el concepto que emita esta Comisi\u00f3n ser\u00e1 determinante al adoptar una decisi\u00f3n definitiva por parte de la autoridad nominadora. <\/p>\n
Seg\u00fan la vista fiscal, la Corte Constitucional ha considerado que actuaciones como las que se consagran en las normas demandadas se avienen a los postulados del debido proceso. En efecto, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequibles las regulaciones dirigidas al retiro de los servidores p\u00fablicos vinculados a la carrera penitenciaria (sentencia C-108 de 1995) y a la desvinculaci\u00f3n del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Polic\u00eda Nacional (sentencia C-525 de 1995). Ello, con fundamento en el argumento seg\u00fan el cual todo poder u \u00f3rgano que ejerza competencias estatales est\u00e1 sometido necesariamente a la Constituci\u00f3n que los configura, de manera tal que su organizaci\u00f3n y funcionamiento deben responder a los principios superiores por ella reconocidos. <\/p>\n
Por su parte, concluye el representante del Ministerio P\u00fablico, que “en punto a la capacidad de autocontrol de instituciones como el Departamento Administrativo de Seguridad, con instrumentos como los acusados no hay duda que as\u00ed mismo est\u00e1n sometidos al principio del debido proceso, por lo que el juicio de conformidad advertido en los pronunciamientos citados, al informar tambi\u00e9n las competencias objeto de la presente acci\u00f3n, para adecuarse a la Carta debe hacerse extensivo a \u00e9stas. As\u00ed se solicitar\u00e1 a la Corte Constitucional lo declare”. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n es competente para resolver la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad formulada contra los art\u00edculos 44 y 66 del Decreto 2147 de 1989, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 5o de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Fundamentos. <\/p>\n
El Decreto2147 de 1989 \u201cpor el cual se expide el r\u00e9gimen de carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad\u201d, consagr\u00f3 las causales por medio de las cuales la autoridad nominadora puede declarar la insubsistencia del nombramiento de aquellos empleados en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, as\u00ed como con respecto a los funcionarios inscritos en el r\u00e9gimen especial de carrera. <\/p>\n
Las disposiciones demandadas confieren al Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, la facultad especial\u00edsima de retirar del servicio a los empleados en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, cuando \u201cpor razones de seguridad\u201d y por informe reservado de la Direcci\u00f3n General de Inteligencia y previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal, aparezca que es inconveniente la permanencia del empleado respectivo en el citado organismo. <\/p>\n
Como se expres\u00f3, el demandante estima que las normas acusadas infringen los art\u00edculos 15 y 21 de la Carta, en la medida en que la insubsistencia de que tratan dichos preceptos se produce mediante una resoluci\u00f3n no motivada que por consiguiente hace nugatoria la posibilidad de controvertirla, lo cual crea una \u201cduda injustificada\u201d sobre el comportamiento \u00e9tico o moral de la persona desvinculada, con lo que se \u201cdestruye en forma intempestiva, total y denigrante el patrimonio moral y la dignidad de una persona, puesto que una decisi\u00f3n de esta naturaleza lleva impl\u00edcita una conducta reprochable que se oculta al empleado, impidi\u00e9ndole la oportunidad de defenderse y de comprobar lo contrario\u201d. Esto, adem\u00e1s, desconoce el derecho de toda persona a ser o\u00edda y vencida en juicio, principio fundamental del debido proceso. <\/p>\n
De otro lado, sostiene el actor que las disposiciones demandadas comprometen el derecho al trabajo consagrado en los art\u00edculos 25 y 53 constitucionales, por cuanto permiten la desvinculaci\u00f3n arbitraria de funcionarios inscritos en el r\u00e9gimen de carrera, convirti\u00e9ndose en la causa de la \u201cmuerte laboral\u201d de la persona desvinculada. <\/p>\n
Finalmente, a juicio del demandante, los preceptos cuestionados vulneran el principio consagrado en el art\u00edculo 125 superior, seg\u00fan el cual, salvo excepciones amparadas en una raz\u00f3n suficiente, los empleos de la administraci\u00f3n deben sujetarse al r\u00e9gimen de carrera y por lo tanto, no pueden ser despedidos discrecionalmente. <\/p>\n
De otro lado, los intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n (E) consideran por el contrario, que las normas demandadas se ajustan a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Conforme lo establece el art\u00edculo 2o de nuestra Carta Fundamental, el Estado tiene dentro de sus fines esenciales \u201cdefender la soberan\u00eda y la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo\u201d. <\/p>\n
Para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 encaminada a la defensa de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (CP. Art\u00edculo 209). <\/p>\n
Dentro del \u00e1mbito propio de la administraci\u00f3n p\u00fablica, los servidores p\u00fablicos vinculados a la misma, deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento (CP. Art\u00edculo 123), para lo cual se le asign\u00f3 por el Constituyente al legislador la potestad de determinar la responsabilidad de los funcionarios y empleados al servicio del Estado y la manera de hacerla efectiva. <\/p>\n
Con el objeto de obtener la necesaria coordinaci\u00f3n por parte de las autoridades administrativas, se estableci\u00f3 igualmente que la administraci\u00f3n p\u00fablica en todos sus \u00f3rdenes tendr\u00e1 un control interno que se ejercer\u00e1 \u201cen los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley\u201d. <\/p>\n
A fin de garantizar precisamente la realizaci\u00f3n de los principios enunciados anteriormente, se elev\u00f3 a c\u00e1non constitucional el sistema de carrera administrativa fundada en el criterio de m\u00e9rito y calificaci\u00f3n para seleccionar, promover y desvincular a los servidores p\u00fablicos de sus respectivos empleos. <\/p>\n
Con respecto a lo anterior, esta Corporaci\u00f3n ha precisado lo siguiente1: <\/p>\n
\u201c”El art\u00edculo 209 dispone que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad, entre otros y a\u00f1ade que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. <\/p>\n
Nada de lo dicho podr\u00eda cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal dise\u00f1ado dentro de claros criterios de m\u00e9rito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tama\u00f1o ni un frondoso \u00e1rbol burocr\u00e1tico, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles \u00f3ptimos de rendimiento. <\/p>\n
En contra de estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta de adecuada preparaci\u00f3n del personal no menos que la deficiente operaci\u00f3n de una carrera administrativa desvirtuada por pr\u00e1cticas contrarias a los principios que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con raz\u00f3n tanto los organismos estatales como la opini\u00f3n p\u00fablica”. <\/p>\n
Es evidente que el r\u00e9gimen de carrera administrativa constituye un desarrollo del derecho fundamental que consagra el numeral 7 del art\u00edculo 40 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual los ciudadanos tienen derecho a acceder, en condiciones de igualdad, al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos, lo cual permite sin lugar a dudas que las personas que laboran al servicio de la administraci\u00f3n p\u00fablica sean generalmente las m\u00e1s capacitadas para el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, y la prevalencia del inter\u00e9s general, a fin de extinguir en la realidad las recomendaciones y favoritismos pol\u00edticos que constituyen focos de perturbaci\u00f3n para el cumplimiento efectivo de los postulados de igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad y publicidad. <\/p>\n
De ah\u00ed que el ingreso a la administraci\u00f3n p\u00fablica y el ascenso en los cargos de carrera debe hacerse previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los m\u00e9ritos de los aspirantes, como un mecanismo ideal a fin de seleccionar a los mejores funcionarios y capacitarlos en forma adecuada para el logro de los fines esenciales del Estado. <\/p>\n
Consecuente con lo anterior, se establece para esta clase de servidores del Estado la garant\u00eda de estabilidad en el empleo, cuyo fuero especial les otorga el derecho a permanecer en sus cargos siempre y cuando haya cumplido con las condiciones fijadas por la ley en el desempe\u00f1o de los mismos. Ello desde luego, determina que la estabilidad no es absoluta, pues el empleado no es inamovible ya que la administraci\u00f3n no est\u00e1 obligada a conservarlo en el empleo en los eventos de ineficiencia, inmoralidad e indisciplina en el ejercicio de las funciones inherentes a su empleo, pues como lo ha sostenido esta Corporaci\u00f3n en forma reiterada, ello conducir\u00eda al desvertebramiento de la funci\u00f3n p\u00fablica y la corrupci\u00f3n de la carrera administrativa. <\/p>\n
Por consiguiente, la estabilidad relativa de los empleados de carrera no puede oponerse a la posibilidad de consagrar causales de separaci\u00f3n en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan raz\u00f3n suficiente que justifique la adopci\u00f3n de la medida. <\/p>\n
La misma Constituci\u00f3n establece por ello, las excepciones al r\u00e9gimen de carrera administrativa y a la estabilidad en sus cargos, al se\u00f1alar que \u201cel retiro se har\u00e1: por calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo; por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario y por las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley\u201d (su subraya). <\/p>\n
\u201cConforme a lo anterior, la regla general, como sistema para la vinculaci\u00f3n y permanencia laboral en el Estado, es la carrera administrativa, pero la Carta se\u00f1ala que existen ciertas excepciones a tal principio: los cargos de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de trabajadores oficiales y los dem\u00e1s que determine la ley (art. 125 C.P.). Al respecto de esta \u00faltima excepci\u00f3n, conviene se\u00f1alar que la competencia legislativa en cuanto a la definici\u00f3n de cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n no comporta una facultad absoluta, sin l\u00edmites, que puede ir en contrav\u00eda de la propia naturaleza constitucional de regla general de la carrera administrativa. Por ello, desde la primera ocasi\u00f3n en que estudi\u00f3 el tema, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que el Legislador est\u00e1 “facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no altere la naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosof\u00eda que inspira este sistema”3. <\/p>\n
Esta facultad del Legislador debe entonces estar orientada por un principio de raz\u00f3n suficiente en la determinaci\u00f3n legal que justifique la inclusi\u00f3n de un cargo en la categor\u00eda de libre nombramiento y remoci\u00f3n, pues si esa justificaci\u00f3n no aparece claramente entonces prima la regla general establecida por la Constituci\u00f3n, esto es, la carrera administrativa\u201d. <\/p>\n
De lo anterior se colige que cuando dadas las funciones inherentes a determinados cargos y teniendo en cuenta el grado de confianza de los mismos, diferentes a los que ordinariamente corresponden a cualquier servidor p\u00fablico resulta claramente razonable la posibilidad de establecer excepciones a la inamovilidad de algunos empleados de carrera administrativa, en determinadas dependencias de la administraci\u00f3n p\u00fablica, a fin de asegurar el cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa, ya que ello se encuentra adem\u00e1s en armon\u00eda con lo dispuesto en el art\u00edculo 125 constitucional, seg\u00fan el cual el retiro puede hacerse \u201cpor las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley\u201d. <\/p>\n
De ah\u00ed que la Corte se haya pronunciado con anterioridad para precisar que los oficiales, suboficiales y agentes de la Polic\u00eda Nacional, as\u00ed como los oficiales, suboficiales, dragoneantes y distinguidos del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- pueden estar sometidos a una regulaci\u00f3n especial de carrera que permita a la autoridad nominadora la separaci\u00f3n del empleo en circunstancias y por motivos excepcionales, en raz\u00f3n a las funciones que dichos servidores deben realizar, los cuales requieren de un mayor grado de confianza objetiva. <\/p>\n
Ahora bien, el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- tiene como funci\u00f3n primordial la de actuar como cuerpo civil de inteligencia y producir la informaci\u00f3n interna y externa que requiere el Estado para prevenir y reprimir los actos que perturben la seguridad o amenacen la integridad del r\u00e9gimen constitucional, as\u00ed como la de intercambiar informaci\u00f3n con los pa\u00edses adscritos a la INTERPOL sobre hechos y actividades delictivas y delincuencia internacionales. <\/p>\n
El DAS tiene por consiguiente la delicada funci\u00f3n de salvaguardar la seguridad del Estado y la protecci\u00f3n de todas las personas residentes en Colombia, para lo cual debe contar con los instrumentos requeridos para el cabal cumplimiento de sus labores de inteligencia (Decreto 2110 de 1992). <\/p>\n
Estructura organizacional del DAS – Clasificaci\u00f3n de los empleos <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 8o del Decreto 2110 de 1992, para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, el Departamento Administrativo de Seguridad tiene la siguiente estructura: Direcci\u00f3n, Subdirecci\u00f3n, Secretar\u00eda General, Direcci\u00f3n General de Inteligencia, Direcci\u00f3n de Protecci\u00f3n, Direcci\u00f3n General de Investigaciones, Direcci\u00f3n de Extranjer\u00eda, Unidades de Estudio y Decisi\u00f3n de Asuntos Especiales y Organismos Adscritos. <\/p>\n
Esta estructura fue modificada y redistribu\u00edda por el Decreto 001179 de 4 de julio de 1996, que estableci\u00f3 la nomenclatura para cada una de las tres Areas en que se agrupan los distintos empleos del Departamento Administrativo de Seguridad, as\u00ed: <\/p>\n
Area de Direcci\u00f3n Superior <\/p>\n
(incluye los siguientes cargos) <\/p>\n
Director de Departamento Administrativo <\/p>\n
Subdirector de Departamento Administrativo <\/p>\n
Secretario General <\/p>\n
Director General <\/p>\n
Director <\/p>\n
Director Seccional <\/p>\n
Delegado ante Comit\u00e9 Permanente <\/p>\n
Jefe de Divisi\u00f3n <\/p>\n
Subdirector Seccional <\/p>\n
Secretario Privado <\/p>\n
Jefe de Divisi\u00f3n <\/p>\n
Jefe de Unidad <\/p>\n
Secretario de Prensa <\/p>\n
Jefe de Unidad <\/p>\n
Subdirector de Academia <\/p>\n
Director de Escuela <\/p>\n
Director de Liceo <\/p>\n
Area Operativa <\/p>\n
(incluye los siguientes cargos) <\/p>\n
Inspector (grado 19) <\/p>\n
Inspector (grado 18) <\/p>\n
Profesional Operativo (grado 18) <\/p>\n
Profesional Operativo (grado 17) <\/p>\n
Profesional Operativo (grado 16) <\/p>\n
Profesional Operativo (grado 14) <\/p>\n
Oficial de Inteligencia (grado 17) <\/p>\n
Oficial de Inteligencia (grado 15) <\/p>\n
Oficial de Inteligencia (grado 13) <\/p>\n
Oficial de Inteligencia (grado 11) <\/p>\n
Oficial de Inteligencia (grado 09) <\/p>\n
Agente Escolta <\/p>\n
Detective Especializado (grado 16) <\/p>\n
Detective Especializado (grado 14) <\/p>\n
Detective Especializado (grado 13) <\/p>\n
Detective Profesional (grado 11) <\/p>\n
Detective Profesional (grado 10) <\/p>\n
Detective Profesional (grado 09) <\/p>\n
Detective Agente (grado 07) <\/p>\n
Detective Agente (grado 06) <\/p>\n
Criminal\u00edstico Profesional (grado 18) <\/p>\n
Criminal\u00edstico Profesional (grado 15) <\/p>\n
Criminal\u00edstico Profesional (grado 13) <\/p>\n
Criminal\u00edstico T\u00e9cnico (grado 11) <\/p>\n
Criminal\u00edstico T\u00e9cnico(grado 10) <\/p>\n
Criminal\u00edstico T\u00e9cnico (grado 09) <\/p>\n
Criminal\u00edstico (grado 07) <\/p>\n
Criminal\u00edstico (grado 06) <\/p>\n
Agente Secreto (grado 10) <\/p>\n
Agente Secreto (grado 07) <\/p>\n
Guardi\u00e1n Superior (grado 07) <\/p>\n
Guardi\u00e1n (grado 06) <\/p>\n
Guardi\u00e1n (grado 04) <\/p>\n
Area Administrativa <\/p>\n
(incluye los siguientes cargos) <\/p>\n
Asistente (grado 18) <\/p>\n
Asistente (grado 18) <\/p>\n
Profesional Especializado (grado 19) <\/p>\n
Profesional Especializado (grado 18) <\/p>\n
Profesional Administrativo (grado 17) <\/p>\n
Profesional Administrativo (grado 16) <\/p>\n
Profesional Administrativo (grado 15) <\/p>\n
Profesional Administrativo (grado 14) <\/p>\n
T\u00e9cnico Administrativo (grado 13) <\/p>\n
T\u00e9cnico Administrativo (grado 11) <\/p>\n
T\u00e9cnico Administrativo (grado 07) <\/p>\n
T\u00e9cnico (grado 06) <\/p>\n
T\u00e9cnico (grado 05) <\/p>\n
Secretario Ejecutivo (grado 15) <\/p>\n
Secretario Ejecutivo (grado 10) <\/p>\n
Secretario Ejecutivo (grado 08) <\/p>\n
Secretario (grado 06) <\/p>\n
Secretario (grado 05) <\/p>\n
Secretario (grado 04) <\/p>\n
Pagador (grado 11) <\/p>\n
Almacenista General (grado 16) <\/p>\n
Almacenista (grado 11) <\/p>\n
Conductor (grado 07) <\/p>\n
Conductor (grado 06) <\/p>\n
Conductor (grado 05) <\/p>\n
Mec\u00e1nico (grado 09) <\/p>\n
Mec\u00e1nico (grado 06) <\/p>\n
Mec\u00e1nico (grado 05) <\/p>\n
Enfermero (grado 06) <\/p>\n
Int\u00e9rprete (grado 12) <\/p>\n
Instructor (grado 13) <\/p>\n
Auxiliar Administrativo (grado 06) <\/p>\n
Auxiliar Administrativo (grado 04) <\/p>\n
Auxiliar Administrativo (grado 03) <\/p>\n
Auxiliar de Servicios (grado 04) <\/p>\n
Auxiliar de Servicios (grado 03) <\/p>\n
Auxiliar de Servicios (grado 02) <\/p>\n
Alumno de Academia (grado 03) <\/p>\n
Profesor de Secundaria (grado 00) <\/p>\n
Profesor de Academia (grado 15) <\/p>\n
Piloto (grado 18) <\/p>\n
Copiloto (grado 16) <\/p>\n
En orden a determinar cu\u00e1les empleados de estas \u00e1reas tienen la calidad de funcionarios de carrera y cu\u00e1les de libre nombramiento y remoci\u00f3n, conviene examinar las disposiciones legales vigentes sobre la materia. <\/p>\n
El 19 de septiembre de 1989 se expidi\u00f3 el Decreto 2146 de 1989, \u201cpor el cual se expide el r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de personal de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad\u201d, en cuyo art\u00edculo 2o se dispuso que los empleos en esta entidad se clasifican, seg\u00fan su naturaleza y la forma como deben ser provistos en: libre nombramiento y remoci\u00f3n, de r\u00e9gimen ordinario, y de r\u00e9gimen especial de carrera. En cuanto a estos, se\u00f1al\u00f3 el art\u00edculo 4o que \u201cson de r\u00e9gimen ordinario de carrera los empleos no se\u00f1alados como de libre nombramiento y remoci\u00f3n, y de r\u00e9gimen especial de carrera los de Detective en sus diferentes grados\u201d. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 1o del Decreto 2147 de 1989, \u201cpor el cual se expide el r\u00e9gimen de carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad\u201d, se\u00f1ala que las disposiciones de este Decreto comprenden el r\u00e9gimen de carrera de los empleados del DAS que no sean de libre nombramiento y remoci\u00f3n seg\u00fan lo establecido en la ley. <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 2o y 46 del Decreto 2147 de 1989, la carrera de los empleados del DAS es de r\u00e9gimen ordinario -constitu\u00eddo por el conjunto de normas que regulan el ingreso, permanencia, promoci\u00f3n y retiro de los funcionarios del mismo que no sean de libre nombramiento y remoci\u00f3n, ni detectives (art\u00edculo 4o) – y de r\u00e9gimen especial – que es el conjunto de preceptos que regulan los mismos aspectos pero respecto de los detectives de la instituci\u00f3n, en todas sus denominaciones y grados-. <\/p>\n
Seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 3o. del Decreto 2146 de 1989, son empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n, Jefe del Departamento, Subjefe del Departamento, Secretario General, Director General de Inteligencia, Director, Jefe de Oficina, Jefe de Divisi\u00f3n, Secretario Privado, Director Seccional, Director de Escuela, Jefe de Unidad, Inspector, Profesional Operativo, Subdirector Seccional, Subdirector de Academia, Agente Secreto y Alumno de Academia, adem\u00e1s de los empleos de los despachos del Jefe y del Subjefe del Departamento. <\/p>\n
Conviene destacar que la Ley 27 de 1992, que desarroll\u00f3 el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al efectuar la clasificaci\u00f3n de los empleos, dispuso que en el orden nacional ser\u00edan de libre nombramiento y remoci\u00f3n los empleos a los cuales se refer\u00eda el literal h) del art\u00edculo 1o. de la Ley 61 de 1987, en la cual se contemplaban como tales los empleos de agente secreto y detective. <\/p>\n
Por su parte, en el numeral 6o. del art\u00edculo 4o. ib\u00eddem incluy\u00f3 como de libre nombramiento y remoci\u00f3n los empleos que correspondan a funciones de seguridad del Estado, por lo que est\u00e1n exclu\u00eddos de la carrera administrativa, excepciones que a\u00fan est\u00e1n vigentes como quiera que conservan aquella naturaleza despu\u00e9s del examen constitucional efectuado por esta Corporaci\u00f3n a los art\u00edculos 1 de la Ley 61 de 1987 y 4 de la Ley 27 de 1992 (sentencias Nos. C-195 de 1994 y C-306 de 1995). <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen ordinario de carrera, \u00e9ste tiene por objeto garantizar la eficiencia del servicio p\u00fablico que corresponde al DAS y el profesionalismo, estabilidad y posibilidades de ascenso de los funcionarios, previa demostraci\u00f3n de los requisitos para el desempe\u00f1o de los cargos y aprobaci\u00f3n de los cursos de formaci\u00f3n, capacitaci\u00f3n o inducci\u00f3n. La provisi\u00f3n de los empleos de \u00e9ste r\u00e9gimen se har\u00e1: por nombramiento en per\u00edodo de prueba, previo concurso; por nombramiento con car\u00e1cter de ascenso, y por nombramiento con car\u00e1cter provisional, cuando no ha precedido la selecci\u00f3n por concurso. El ingreso a los empleos del r\u00e9gimen ordinario de carrera comprende el proceso de selecci\u00f3n (convocatoria, inscripci\u00f3n para concursar, concurso, conformaci\u00f3n de listas de elegibles, provisi\u00f3n del empleo y per\u00edodo de prueba) y la inscripci\u00f3n en el escalaf\u00f3n. Finalmente, el retiro del servicio se produce por las causales previstas en el art\u00edculo 33 del Decreto 2146 de 1989 (revocatoria del nombramiento, renuncia aceptada por funcionario competente, declaraci\u00f3n de insubsistencia del nombramiento, supresi\u00f3n del empleo, invalidez absoluta, edad, derecho a pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, declaraci\u00f3n de vacancia del empleo por abandono del cargo, destituci\u00f3n, separaci\u00f3n del cargo durante el t\u00e9rmino de provisionalidad o a su vencimiento, muerte o declaraci\u00f3n definitiva de desaparecimiento y mandato legal). <\/p>\n
El art\u00edculo 44 del decreto citado dispone en el literal b), que el nombramiento de los empleados en per\u00edodo de prueba o inscritos en el R\u00e9gimen Ordinario de Carrera ser\u00e1 declarado insubsistente por la respectiva autoridad nominadora, entre otras causales, \u201ccuando por informe reservado de la Direcci\u00f3n General de Inteligencia y previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal, aparezca que es inconveniente su permanencia en el Departamento por razones de seguridad. En este caso la providencia no se motivar\u00e1\u201d. <\/p>\n
Por su parte, el r\u00e9gimen especial de carrera (T\u00edtulo II del Decreto 2147 de 1989), comprende el conjunto de normas que regulan el ingreso, permanencia, promoci\u00f3n y retiro de los detectives del DAS. De conformidad con el decreto mencionado, el ingreso al servicio se har\u00e1 mediante nombramiento en per\u00edodo de prueba para el grado inferior de detective agente, entre quienes hayan adelantado y aprobado los cursos de formaci\u00f3n y especializaci\u00f3n en la Academia de Inteligencia y Seguridad P\u00fablica o en las escuelas regionales, y obtenido evaluaci\u00f3n favorable del Comit\u00e9 Interdisciplinario del respectivo centro docente. El per\u00edodo de prueba es de un a\u00f1o, durante el cual, seg\u00fan el art\u00edculo 52 ib\u00eddem, los detectives agentes podr\u00e1n ser retirados del servicio en ejercicio de la facultad discrecional del Jefe del Departamento. Finalizado el per\u00edodo de prueba, los detectives ser\u00e1n inscritos por la Direcci\u00f3n de Recursos Humanos en el r\u00e9gimen especial de carrera. <\/p>\n
Igualmente, establece el art\u00edculo 34 del Decreto 2146 de 1987 que la autoridad nominadora podr\u00e1 en cualquier momento, en virtud de la facultad discrecional, declarar insubsistente el nombramiento ordinario de un empleado del DAS, sin motivar la providencia. Habr\u00e1 tambi\u00e9n lugar a la declaratoria de insubsistencia del nombramiento, sin motivar la providencia, cuando exista informe reservado de inteligencia relativo a funcionarios inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera; cuando por razones del servicio los funcionarios del r\u00e9gimen especial de carrera deban ser retirados a juicio del Jefe del Departamento y durante el per\u00edodo de prueba de los funcionarios del r\u00e9gimen especial de carrera. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 66 del Decreto 2147 de 1989 determina las causales de retiro del servicio para los funcionarios inscritos en el r\u00e9gimen especial de carrera, de la siguiente manera: <\/p>\n
\u201cEl retiro del servicio de los funcionarios inscritos en el r\u00e9gimen especial de carrera se producir\u00e1 en los casos previstos por disposiciones precedentes de este Decreto y por lo dispuesto en el art\u00edculo 33 del Decreto 2146 de 1989. Sin embargo, la insubsistencia del nombramiento de los detectives solamente procede por las siguientes razones: <\/p>\n
a) Haber tenido dentro del mismo a\u00f1o y en lapso superior a un (1) mes dos calificaciones deficiente de servicio, y <\/p>\n
b) Cuando el Jefe del Departamento, en ejercicio de facultad discrecional, considere que conviene al Departamento el retiro del funcionario\u201d. <\/p>\n
Con fundamento en los preceptos legales examinados, en relaci\u00f3n con la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad, resulta claro que pertenecen a la categor\u00eda de empleados de libre nombramiento y remoci\u00f3n aquellos cargos inclu\u00eddos en el Area de Direcci\u00f3n Superior, mientras que pertenecen al r\u00e9gimen ordinario de carrera, los contemplados en las Areas Operativa y Administrativa. <\/p>\n
Estudio del literal d) del art\u00edculo 44 del Decreto Ley 2147 de 1989. Examen del cargo. <\/p>\n
El precepto demandado consagra como se dijo, la potestad de la autoridad nominadora para declarar la insubsistencia del nombramiento de los empleados del DAS en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, cuando \u201cpor razones de seguridad\u201d y por informe reservado de la Direcci\u00f3n General de Inteligencia y previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal, aparezca que es inconveniente su permanencia en la entidad. Esta misma disposici\u00f3n se encuentra consagrada igualmente, en el inciso 2o del art\u00edculo 34 del Decreto Ley 2146 de 1989. <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 33 del decreto ib\u00eddem, el personal vinculado al r\u00e9gimen ordinario de carrera s\u00f3lo puede ser desvinculado, entre otras razones, por declaraci\u00f3n de insubsistencia del nombramiento o por destituci\u00f3n. <\/p>\n
La disposici\u00f3n bajo estudio consagra una excepci\u00f3n especial al r\u00e9gimen general de carrera, autorizando la desvinculaci\u00f3n de algunos cargos p\u00fablicos por razones secretas de seguridad. <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 125 de la Carta, el retiro de los empleados de carrera se har\u00e1: por calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo, por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario y por las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley\u201d. <\/p>\n
As\u00ed pues, como ya lo ha expresado la Corporaci\u00f3n, \u201cla aplicaci\u00f3n del sistema de carrera administrativa no s\u00f3lo se constituye en un importante instrumento para alcanzar los prop\u00f3sitos de eficacia, eficiencia y oportunidad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sino para la materializaci\u00f3n de los objetivos fundamentales de un Estado social de derecho, por lo que las excepciones a la aplicaci\u00f3n del mismo, distintas de aquellas que consagr\u00f3 la Carta, han de presentar caracter\u00edsticas tales que adem\u00e1s de justificarlas, contribuyan tambi\u00e9n de manera determinante a la obtenci\u00f3n de esos fines\u201d4. <\/p>\n
De ah\u00ed que el examen constitucional de una norma que introduce excepciones al r\u00e9gimen general de la carrera administrativa debe hacerse atendiendo espec\u00edficamente a las funciones concernientes a los cargos que requieren de una confianza objetiva o subjetiva superior a la que se exige para cualquier otro cargo y teniendo en cuenta la especialidad de las funciones propias de la misma entidad. <\/p>\n
Como se se\u00f1al\u00f3 por los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico, la flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen de desvinculaci\u00f3n se justifica en la medida en que los empleados de la entidad cumplen funciones atinentes a la seguridad del Estado, los cuales requieren de una confianza objetiva especial. <\/p>\n
Por ello, resulta importante destacar que de acuerdo con el Decreto 2110 de 1992 que reestructur\u00f3 el Departamento Administrativo de Seguridad, las funciones de esta entidad tienen un significado especial referente a la constituci\u00f3n de un cuerpo de inteligencia para prevenir los actos que perturben la seguridad o amenacen la existencia misma del r\u00e9gimen constitucional, adem\u00e1s de llevar registros delictivos y de extranjeros, expedir certificados judiciales y de polic\u00eda, entre otros. <\/p>\n
Aunque es evidente que los servidores p\u00fablicos que laboran en el DAS cumplen funciones de inteligencia (Decreto 2110 de 1992, art\u00edculo 86), no todos requieren el mismo grado de confianza al que ser\u00eda predicable para cualquier otro empleado administrativo dentro de la misma entidad. <\/p>\n
Cabe recordar que la facultad consagrada en el literal d) del art\u00edculo demandado constituye una excepci\u00f3n al r\u00e9gimen ordinario de carrera, en virtud del cual es susceptible la declaratoria de insubsistencia por especiales razones de seguridad de aquellos empleados cuya permanencia se hace inconveniente a juicio de la autoridad nominadora pero no en forma absolutamente discrecional, sino mediante informe reservado de la Direcci\u00f3n General de Inteligencia, y previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal. <\/p>\n
Considera la Corte que lo anterior no es contrario a las normas constitucionales, pues adem\u00e1s de que como se ha se\u00f1alado, el legislador puede establecer causales adicionales de retiro de funcionarios inscritos en carrera, diferentes a los enunciados, dicha medida asegura la prevalencia del inter\u00e9s general sustentada en la defensa y garant\u00eda de los principios constitucionales, y en la salvaguarda de la seguridad estatal dada la naturaleza de las funciones especiales que corresponde atender al Departamento Administrativo de Seguridad. <\/p>\n
As\u00ed pues, la discrecionalidad atribu\u00edda al Director del DAS para declarar la insubsistencia del nombramiento de un empleado del r\u00e9gimen ordinario de carrera, est\u00e1 justificada en las razones del servicio; se basa en principios de razonabilidad y de seguridad del Estado, por lo que no implica arbitrariedad; no se trata, entonces, de una discrecionalidad absoluta, pues en el precepto acusado se establece una evaluaci\u00f3n objetiva para que proceda el retiro por esta v\u00eda, en la que intervienen la Comisi\u00f3n de Personal y la Direcci\u00f3n General de Inteligencia, con lo cual se eliminan las meras convicciones subjetivas para proceder al retiro del empleado. Todo ello garantiza un estudio previo para los efectos de la remoci\u00f3n de dichos funcionarios en las circunstancias anotadas, sin que la circunstancia de que la providencia de separaci\u00f3n del cargo impida la posibilidad que tiene el empleado as\u00ed removido para ejercer las acciones contencioso administrativas ante la jurisdicci\u00f3n competente. <\/p>\n
Por ello, la facultad atribu\u00edda a la respectiva autoridad nominadora, se aviene al ordenamiento superior, teniendo en cuenta la funci\u00f3n desempe\u00f1ada por el empleado de carrera y el grado de confiabilidad, pues a juicio de la Corporaci\u00f3n, no es id\u00e9ntica la labor de seguridad del Estado por parte de un servidor cuya conducta incide directamente en la funci\u00f3n de inteligencia, como es el caso de aquellos trabajadores que hacen parte del Area Operativa de la Instituci\u00f3n, con respecto a un empleado del Area Administrativa, cuya labor por no ser precisamente de inteligencia, no afecta en principio, la seguridad del Estado. Por lo tanto, respecto de estos \u00faltimos, es decir, aquellos servidores que de conformidad con el Decreto 001179 de julio de 1996 hacen parte del Area Administrativa, no es procedente el ejercicio de la facultad discrecional por la causal descrita en la norma acusada, teniendo en cuenta que sus funciones no comprometen en forma directa y visible la seguridad del Estado, como se dispondr\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. <\/p>\n
Por ello, dicha facultad por parte del Jefe del Departamento para declarar la insubsistencia del nombramiento de los empleados o funcionarios inscritos en el R\u00e9gimen Ordinario de Carrera del DAS, s\u00f3lo opera respecto de aquellos cuya labor o cargo incida en forma directa en la seguridad del Estado, es decir, los que pertenecen al Area Operativa, cuyas funciones a juicio de esta Corporaci\u00f3n, tienen el car\u00e1cter de confiabilidad susceptibles de comprometer la seguridad del Estado, sin perjuicio de que en el futuro el legislador pueda determinar qu\u00e9 cargos del Area Administrativa por su naturaleza, pueden ser objeto de las normas especiales de retiro a que se ha hecho alusi\u00f3n, en consonancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 125 de la Carta Fundamental, seg\u00fan el cual es procedente establecer causales adicionales de retiro de empleados que en este caso se encuentran justificadas en raz\u00f3n del grado de confiabilidad con relaci\u00f3n a determinados cargos. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, respecto de aquellos empleos comprendidos en el Area Operativa, a saber, los inspectores, profesionales operativos, oficiales y auxiliares de inteligencia, detectives, criminal\u00edsticos, agentes secretos y guardianes, resulta evidente que el ejercicio de su funci\u00f3n demanda un alt\u00edsimo grado de confiabilidad, en cuanto compromete en forma directa y manifiesta la seguridad del Estado y de la sociedad civil, raz\u00f3n por la cual para estos es procedente la aplicaci\u00f3n de la facultad por parte de la autoridad nominadora consistente en la separaci\u00f3n del servicio del empleado, cuando su permanencia resulta inconveniente para el Departamento, por razones de seguridad, y previo el cumplimiento de los presupuestos exigidos por la misma disposici\u00f3n. <\/p>\n
* Estudio del art\u00edculo 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989. Examen del cargo. <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 4o. del Decreto 2146 de 1989, los detectives pertenecen al r\u00e9gimen especial de carrera en sus diversos grados, cuyas tareas est\u00e1n directamente relacionadas con los objetivos esenciales de la entidad, pues a ellos les corresponde supervisar y participar en la direcci\u00f3n, preparaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las actividades espec\u00edficas de la seguridad interior y exterior del Estado y en la integridad del r\u00e9gimen constitucional. <\/p>\n
Por consiguiente, dadas las funcioens y el grado de confiabilidad que se exige a los detectives en sus diversos grados, especializados, profesionales y agentes, es evidente que existe una justificaci\u00f3n suficiente de car\u00e1cter objetiva y razonable para la consagraci\u00f3n por v\u00eda excepcional de una causal que permita el ejercicio de la facultad discrecional con respecto a dichos servidores, cuando el Jefe del Departamento Administrativo considere que conviene el retiro del respectivo funcionario. <\/p>\n
Es evidente que los detectives del DAS manejan informaciones secretas reservadas, cuya revelaci\u00f3n compromete la seguridad estatal y por ende, dicha actuaci\u00f3n as\u00ed como el desbordamiento de la funci\u00f3n p\u00fablica a ellos encomendada puede generar perjuicios en detrimento de la integridad del r\u00e9gimen constitucional, del mismo organismo y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, que deben proteger. <\/p>\n
Por ello, tambi\u00e9n resulta obvio que a los servidores mencionados, as\u00ed como a los del Area Operativa del DAS se les exija una responsabilidad mayor que a los dem\u00e1s empleados del orden administrativo, dado adem\u00e1s, el grado de confianza superlativo que debe existir entre estos y el Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, raz\u00f3n por la cual es razonable que a ellos se les aplique la excepci\u00f3n al r\u00e9gimen de carrera que le permita al organismo de seguridad hace uso adecuado de un instrumento \u00e1gil y expedito para prescindir de los servicios de aquellos funcionarios respecto de los cuales no exista la lealtad, confiabilidad y honradez requerida. <\/p>\n
En sentido similar al aqu\u00ed establecido, se expres\u00f3 la Corporaci\u00f3n al declarar exequible el literal h) del art\u00edculo 1 de la Ley 61 de 1987, seg\u00fan el cual los cargos de detective y agente secreto adscritos a entidades que no cuenten con reg\u00edmenes especiales de carrera, estar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen de libre nombramiento y remoci\u00f3n. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, por las razones anotadas se declarar\u00e1n exequibles el literal d) del art\u00edculo 44 del Decreto 2147 de 1989 materia de examen constitucional, siempre que se trate de la insubsistencia del nombramiento de aquellos empleados en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, cuyos cargos se encuentran relacionados dentro del Area Operativa de que trata el Decreto 001179 de 4 de julio de 1996, con exclusi\u00f3n de los se\u00f1alados en el mismo, dentro del Area Administrativa y sin perjuicio de que para estos \u00faltimos pueda el legislador se\u00f1alar los cargos que por su naturaleza especial pueden ser objeto igualmente de la facultad discrecional, por razones de seguridad. As\u00ed mismo, se declarar\u00e1 la exequibilidad del literal b) del art\u00edculo 66 del Decreto 2147 de 1989. <\/p>\n
VI. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el literal d) del art\u00edculo 44 del Decreto 2147 de 1989, siempre que se trate de la insubsistencia del nombramiento de aquellos empleados en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, cuyos cargos se encuentran relacionados dentro del Area Operativa de que trata el Decreto 001179 de 4 de julio de 1996, sin que dicha facultad pueda extenderse a los cargos del Area Administrativa, determinados en el mismo decreto, sin perjuicio de que para estos \u00faltimos y hacia el futuro, el legislador pueda se\u00f1alar los empleos que por su naturaleza sean susceptibles de retiro discrecional, por razones de seguridad. <\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el literal b) del art\u00edculo 66 del Decreto 2147 de 1989. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-048\/97 <\/p>\n
LEGISLADOR-Clasificaci\u00f3n cargos pertenecientes o no a carrera\/LEGISLADOR-Requisitos para retiro del servicio en empleo de carrera\/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Incorporaci\u00f3n enunciaci\u00f3n empleo por decreto reglamentario\/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre validez de acto administrativo (Salvamento de voto) <\/p>\n
A partir de la Sentencia ha quedado desvirtuado el principio, de tiempo atr\u00e1s reconocido por la doctrina constitucional, seg\u00fan el cual la clasificaci\u00f3n de un cargo al servicio del Estado como de carrera, o como excluido de la misma, y los requisitos para el retiro del servicio en empleos de carrera, corresponden al legislador. La Corte ata la constitucionalidad del precepto enjuiciado a la enunciaci\u00f3n que de los respectivos empleos haga un decreto reglamentario, transfiriendo as\u00ed la potestad de resolver en \u00faltimas, sobre la estabilidad de los empleados en sus cargos, al Presidente de la Rep\u00fablica, quien ejerce la potestad reglamentaria y puede, por tanto, modificar en cualquier momento la lista que plasma el enunciado decreto, trasladar unos cargos del \u00e1rea operativa a la administrativa, o a la inversa, o decidir en el futuro que todos pertenecer\u00e1n a la misma \u00e1rea, o introducir nuevas clasificaciones. Conviene preguntarse si la Corte, al incorporar en la parte resolutiva la referencia a la enunciaci\u00f3n consagrada en decreto reglamentario, se\u00f1alando que parte de la misma se ajusta a la Constituci\u00f3n y que la exequibilidad no puede extenderse a la otra parte, se ha precipitado, por fuera de sus competencias, a pronunciarse sobre la validez del acto administrativo, definici\u00f3n que corresponde establecer al Consejo de Estado. Causa intranquilidad la perspectiva de que el Consejo de Estado, en ejercicio de sus competencias constitucionales, pueda el d\u00eda de ma\u00f1ana declarar la nulidad del decreto, total o parcialmente. <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Violaci\u00f3n como garant\u00eda constitucional\/REGIMEN DE CARRERA DE EMPLEADOS DEL DAS-Exclusi\u00f3n de personal civil\/DEBIDO PROCESO-Retiro del empleo sin defensa\/PRESUNCION DE INOCENCIA-Retiro del empleo sin defensa (Salvamento de voto) <\/p>\n
La norma enjuiciada desvirt\u00faa la garant\u00eda constitucional de la carrera administrativa, pues elimina elementos esenciales de ella como la estabilidad del trabajador, el m\u00e9rito y la causal justificada de retiro. Sin elemento objetivo de distinci\u00f3n, parte del personal civil de los trabajadores al servicio del Estado ha sido excluido de las ventajas m\u00ednimas de la carrera, comunes a todos los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos. Se ha transgredido, adem\u00e1s, de manera protuberante, el debido proceso, pues la sanci\u00f3n del retiro ha sido contemplada sin derecho alguno de defensa del interesado, sin su audiencia, sin su conocimiento acerca del juicio que sobre su conducta se adelanta, ni en torno a las causales invocadas para determinar su retiro. Ni siquiera se le informa cu\u00e1les fueron sus faltas y menos todav\u00eda en qu\u00e9 normas estaban previstas como suficientes para prescindir unilateralmente de sus servicios. No menos quebrantado queda el principio fundamental de la presunci\u00f3n de inocencia, con el agravante de que el sancionado no goza, cuando menos, de la posibilidad de probar su inocencia, que es inconstitucional pero que aun as\u00ed le permitir\u00eda expresar algo en su favor. Se falla acerca de su culpabilidad, de plano y de modo definitivo. Las dudas que habr\u00e1n de quedar sobre la conducta de la persona afectar\u00e1n su honra y su buen nombre. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1393 <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C. seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
El acostumbrado respeto hacia las decisiones de la Corte no impide que exprese mi radical discrepancia con el fallo en referencia, que a mi juicio, en lo que ata\u00f1e al literal d) del art\u00edculo 44 del Decreto 2147 de 1989, constituye un lamentable retroceso en la jurisprudencia que se ha venido trazando sobre carrera administrativa. <\/p>\n
Manifest\u00e9 en Sala, y lo reitero, que me parecieron convincentes los argumentos contenidos en la ponencia original, elaborada por el H. Magistrado, Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
Fuera de lo que all\u00ed se dice, la determinaci\u00f3n adoptada por la Corte suscita las siguientes inquietudes: <\/p>\n
1. A partir de la Sentencia ha quedado desvirtuado el principio, de tiempo atr\u00e1s reconocido por la doctrina constitucional, seg\u00fan el cual la clasificaci\u00f3n de un cargo al servicio del Estado como de carrera, o como excluido de la misma, y los requisitos para el retiro del servicio en empleos de carrera, corresponden al legislador. <\/p>\n
En efecto, en una preocupante distinci\u00f3n formulada en la parte resolutiva del fallo, la Corte ata la constitucionalidad del precepto enjuiciado a la enunciaci\u00f3n que de los respectivos empleos haga un decreto reglamentario -el 001179 del 4 de julio de 1996-, transfiriendo as\u00ed la potestad de resolver en \u00faltimas, sobre la estabilidad de los empleados en sus cargos, al Presidente de la Rep\u00fablica, quien seg\u00fan el art\u00edculo 189, numeral 11, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ejerce la potestad reglamentaria y puede, por tanto, modificar en cualquier momento la lista que plasma el enunciado decreto, trasladar unos cargos del \u00e1rea operativa a la administrativa, o a la inversa, o decidir en el futuro que todos pertenecer\u00e1n a la misma \u00e1rea, o introducir nuevas clasificaciones. <\/p>\n
2. Conviene preguntarse si la Corte Constitucional, al incorporar en la parte resolutiva de una de sus sentencias la referencia a la enunciaci\u00f3n consagrada en un decreto reglamentario, se\u00f1alando que parte de la misma se ajusta a la Constituci\u00f3n y que la exequibilidad no puede extenderse a la otra parte, se ha precipitado, por fuera de sus competencias, a pronunciarse sobre la validez del acto administrativo, definici\u00f3n que, seg\u00fan el art\u00edculo 237, numeral 1, de la Carta, corresponde establecer al Consejo de Estado. <\/p>\n
3. En relaci\u00f3n con el mismo interrogante que precede, causa intranquilidad la perspectiva de que el Consejo de Estado, en ejercicio de sus competencias constitucionales, pueda el d\u00eda de ma\u00f1ana declarar la nulidad del decreto, total o parcialmente. <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1l ser\u00eda, en ese evento, el alcance jur\u00eddico de la sentencia proferida por la Corte? <\/p>\n
\u00bfO, por el contrario, cualquiera de esas decisiones, que escapan al control de la Corte, significar\u00eda la imposibilidad de dar cumplimiento a la sentencia por ella proferida? <\/p>\n
4. No menos inquietante es el riesgo de que el Gobierno decida hacer uso del “cheque en blanco” que se le ha entregado y, modificando el Decreto, traslade los cargos que actualmente est\u00e1n inscritos en el \u00e1rea administrativa a la operativa, con lo cual despojar\u00eda a los trabajadores de todos sus derechos, inherentes a la carrera, sin pasar por la ley. <\/p>\n
Indudablemente, con ello no s\u00f3lo resulta cercenado, y de manera grave, el principio constitucional de la seguridad jur\u00eddica, sino que, en abierta transgresi\u00f3n a los mandatos fundamentales, se traslada a la Rama Ejecutiva una potestad exclusiva del legislador. Basta recordar el texto del art\u00edculo 125 de la Carta en la parte pertinente: “Los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado son de carrera. Se except\u00faan los de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de trabajadores oficiales y los dem\u00e1s que determine la ley” (subrayo). (…) “El retiro se har\u00e1: por calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo; por violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario y por las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley” (subrayo). <\/p>\n
Precisamente lo que se debat\u00eda ante la Corte era si la ley, al someter al personal civil del DAS, de manera indiscriminada, a unas causales que arrasaban francamente con la estabilidad propia de la carrera administrativa, vulneraba o no la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
La Corporaci\u00f3n, superando las expectativas m\u00e1s optimistas del mismo Gobierno, no solamente aval\u00f3 la constitucionalidad del retiro forzoso de los empleados de carrera sin f\u00f3rmula de juicio, sino que otorg\u00f3 al propio Ejecutivo la facultad de indicar, mediante decreto reglamentario, cu\u00e1les cargos est\u00e1n sujetos a ese trato unilateral, que desconoce las garant\u00edas m\u00ednimas de la carrera, y cu\u00e1les no. <\/p>\n
5. La Corte Constitucional hab\u00eda venido afinando su jurisprudencia, en guarda del principio b\u00e1sico que hace de la carrera una regla general imperativa con salvedades expresas y de interpretaci\u00f3n restrictiva, y hab\u00eda sostenido que las excepciones no pod\u00edan ser gen\u00e9ricas, referentes a un grupo de cargos, sin distinguir en las funciones de \u00e9stos, sino que habr\u00edan de ser singulares y claramente relacionadas con una justificaci\u00f3n razonable y objetiva, para que la exclusi\u00f3n de la carrera pudiese admitirse como ajustada a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Al respecto, dijo la Corte en Sentencia C-552 del 22 de octubre de 1996, hace apenas tres meses: <\/p>\n
“En torno a la manera indiscriminada en que los empleos de quienes laboran en los despachos del Consejo Electoral, del Registrador Nacional del Estado Civil y del Secretario General de la Registradur\u00eda son exclu\u00eddos de la carrera, la Corte ratifica su jurisprudencia, sentada a partir del fallo C-387 del 22 de agosto de 1996. Es claro que el legislador, al incorporar masivamente una serie de cargos al r\u00e9gimen excepcional, sin tomar en cuenta el tipo de funciones previstas para cada uno de ellos, desconoci\u00f3 lo preceptuado en el art\u00edculo 125 de la Carta Pol\u00edtica, que exige la determinaci\u00f3n del legislador sobre los cargos que se excluyan del mandato constitucional seg\u00fan el cual “los empleos en los \u00f3rganos y entidades del Estado son de carrera”. <\/p>\n
Reit\u00e9rase que la ley, si bien puede plasmar excepciones a dicho precepto, no est\u00e1 autorizada para convertirlas en regla general, en cuanto, si le fuera posible hacerlo, resultar\u00eda desvirtuando un principio superior fundamental. <\/p>\n
Adem\u00e1s, toda excepci\u00f3n es de interpretaci\u00f3n restrictiva, lo que en esta materia se traduce en que las previstas por el legislador deben hallarse plenamente justificadas. <\/p>\n
Al respecto basta confrontar los textos de las resoluciones 3560 del 14 de diciembre de 1988 y 2116 del 29 de marzo de 1994, proferidas por la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil para fijar requisitos y funciones de los diferentes empleos en ese organismo, para corroborar que son numerosos y bien dis\u00edmiles, en cuanto a funciones y competencias, los adscritos al despacho del Registrador Nacional y a la Secretar\u00eda General. All\u00ed se encuentran, por ejemplo, los directivos de la Registradur\u00eda y, junto a ellos, los secretarios, directores de oficina, jefes de oficina, ayudantes de oficina, t\u00e9cnicos administrativos, auxiliares administrativos, programadores de sistemas, analistas de sistemas, operadores de equipos de sistemas, profesionales universitarios y choferes mec\u00e1nicos, entre otros, cuyas actividades son entre s\u00ed diversas y, por ende, merecen trato separado y distinto, proporcional a sus alcances. <\/p>\n
Lo propio sucede con los cargos de quienes trabajan en los despachos del Consejo Nacional Electoral y, por lo tanto, se carece de todo criterio objetivo para su clasificaci\u00f3n. <\/p>\n
Fuera de ser irregular que la definici\u00f3n acerca de si un empleo pertenece o no a la carrera quede a la postre en cabeza de funcionarios administrativos, como el Registrador Nacional del Estado Civil, cuando la Constituci\u00f3n encomienda de modo expreso tal competencia al legislador, aparece con toda evidencia que los criterios se\u00f1alados por la doctrina constitucional como justificativos para la excepci\u00f3n (ser el empleo de confianza institucional, o tener a su cargo la direcci\u00f3n, orientaci\u00f3n, manejo, o la fijaci\u00f3n de pol\u00edticas del organismo) desaparecen por completo, ya que la pertenencia a uno u otro r\u00e9gimen se hace depender de la adscripci\u00f3n que el mismo nominador haga de los empleos a ciertos despachos y no de las funciones que se les conf\u00edan”. <\/p>\n
No puede olvidarse que fueron justamente esas razones las que llevaron a la Corte a declarar inexequibles varios literales del art\u00edculo 6 del Decreto 3492 de 1986, que exclu\u00edan de la carrera a grupos de empleados de manera indiscriminada y sin ninguna referencia legal al tipo de funciones por ellos desempe\u00f1adas, dejando en cabeza de la administraci\u00f3n la facultad de definir esas funciones y la ubicaci\u00f3n de tales empleos en la planta. <\/p>\n
El suscrito Magistrado no puede entender la raz\u00f3n del viraje jurisprudencial, aunque se invoquen, como en este caso, razones de seguridad nacional. <\/p>\n
6. Es m\u00e1s, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, la Corte, mediante fallo C-387 del 22 de agosto de 1996, declar\u00f3 inexequibles los apartes contenidos en el numeral 2 del art\u00edculo 26 de la Ley 10 de 1990, que exclu\u00edan de la carrera a los empleados del Sistema Nacional de Salud “del primer nivel jer\u00e1rquico” y del “segundo nivel jer\u00e1rquico”, cabalmente por cuanto, seg\u00fan expres\u00f3 la providencia, “Siendo la ley la que de manera excepcional puede determinar en forma espec\u00edfica cu\u00e1ndo un cargo no es de carrera sino de libre nombramiento y remoci\u00f3n, no puede ella permitir, como se hace en la norma sub-ex\u00e1mine, que la regla general se convierta en la excepci\u00f3n, al asignarle dicho car\u00e1cter a todos los empleos de determinado nivel jer\u00e1rquico sin distinci\u00f3n alguna, ni delegar esa atribuci\u00f3n legislativa en otra autoridad” (He subrayado). <\/p>\n
All\u00ed mismo se\u00f1al\u00f3 la Corte, en el curso de una trayectoria jurisprudencial que comparto en su integridad y que lastimosamente ha sido hoy abruptamente interrumpida, lo siguiente: <\/p>\n
“Si se tiene en cuenta que el art\u00edculo 125 de la Carta Fundamental consagr\u00f3 como causal exceptiva una potestad exclusiva del legislador para determinar cu\u00e1les empleos, que adem\u00e1s de los previstos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 se rigen por un sistema diferente al de la carrera administrativa, no hay duda que la norma acusada quebranta a juicio de la Corporaci\u00f3n los ordenamientos superiores, pues ella en lugar de hacer la clasificaci\u00f3n y determinaci\u00f3n concreta de los empleos que por v\u00eda exceptiva deben determinarse como de libre nombramiento y remoci\u00f3n, lo que hace es realizar una regulaci\u00f3n gen\u00e9rica para darle el car\u00e1cter de tales a todos los del primer nivel jer\u00e1rquico inmediatamente siguientes al cargo de Secretario de Salud o Director seccional o local del Sistema de Salud, as\u00ed como los del primero y segundo nivel jer\u00e1rquicos, representantes de entidades descentralizadas, y los que correspondan a funciones de formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de pol\u00edticas, planes y programas y asesor\u00eda”. <\/p>\n
Se dir\u00e1 que la resoluci\u00f3n adoptada por la Corte en la Sentencia de la cual discrepo busc\u00f3 precisamente introducir las distinciones funcionales exigidas por la jurisprudencia, remiti\u00e9ndose al decreto reglamentario. <\/p>\n
Tal interpretaci\u00f3n, a todas luces err\u00f3nea, llevar\u00eda a vaciar el contenido material de la ley, cuya funci\u00f3n es la de definir justificadamente los cargos que no son de carrera, para transferir esa atribuci\u00f3n al Presidente de la Rep\u00fablica, haciendo in\u00fatil las previsiones del art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Otra vez debe afirmarse que el llamado a distinguir entre los cargos oficiales con la finalidad buscada es el legislador, cuyos dictados, de todas maneras, habr\u00e1n de ser confrontados con la Carta Pol\u00edtica por esta Corte, al verificar si las distinciones que plasma son justificadas. <\/p>\n
7. Podr\u00e1 decirse tambi\u00e9n que la norma consagrada en el art\u00edculo 44 del Decreto 2147 de 1989 no previ\u00f3 cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n sino empleos, dentro de la carrera, que est\u00e1n sujetos a la eventualidad de una declaraci\u00f3n de insubsistencia por la respectiva autoridad nominadora, con base en determinadas causales, una de las cuales es la indicada en el literal d) del mismo precepto. <\/p>\n
La cuesti\u00f3n, a mi juicio, es puramente nominal, pues la causal consagrada en el indicado ac\u00e1pite implica de suyo el libre nombramiento y remoci\u00f3n del empleado, no obstante pertenecer a la carrera, en lo cual reside precisamente la inconstitucionalidad que ha debido declararse. <\/p>\n
En efecto, la insubsistencia contemplada tiene lugar “cuando por informe reservado de la Direcci\u00f3n General de Inteligencia y previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal, aparezca que es inconveniente su permanencia en el Departamento por razones de seguridad”. <\/p>\n
“En este caso -agrega la norma- la providencia no se motivar\u00e1”. <\/p>\n
Lo transcrito corresponde, ni m\u00e1s ni menos, al capricho y a la arbitrariedad del nominador, todo lo contrario del r\u00e9gimen de carrera, que implica, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, un retiro fundado exclusivamente en causales objetivas, como la calificaci\u00f3n no satisfactoria en el desempe\u00f1o del empleo, o la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen disciplinario. <\/p>\n
Es cierto que, al tenor de la Carta, tambi\u00e9n procede el retiro “por las dem\u00e1s causales previstas en la Constituci\u00f3n o la ley”, pero a nadie se oculta que tales causales no pueden remitirse a la voluntad omn\u00edmoda del nominador, o a razones puramente subjetivas. <\/p>\n
La garant\u00eda de la carrera estriba en la permanencia y estabilidad del empleado mientras dure su buen servicio y en tanto el m\u00e9rito de sus actividades no d\u00e9 motivo para su exclusi\u00f3n justificada. <\/p>\n
Las causales de retiro que la ley consagre no pueden quedar en blanco, para ser “llenadas” por la administraci\u00f3n. El legislador tiene que consagrar, de manera indudable y espec\u00edfica, los actos o conductas que pueden ocasionar el retiro. <\/p>\n
8. La norma enjuiciada desvirt\u00faa la garant\u00eda constitucional de la carrera administrativa, pues elimina elementos esenciales de ella como la estabilidad del trabajador, el m\u00e9rito y la causal justificada de retiro. <\/p>\n
Que la permanencia de un individuo en el DAS sea “inconveniente por razones de seguridad”, sin indicar las razones de esa inconveniencia, quedando la definici\u00f3n a juicio de una comisi\u00f3n de personal que se reune y falla de espaldas al empleado, no es en modo alguno causal v\u00e1lida, razonable ni plausible de retiro cuando la persona pertenece te\u00f3ricamente a la carrera. <\/p>\n
9. Y no s\u00f3lo ha sido violado el art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, sino que se ha desconocido el 13 ib\u00eddem, pues sin elemento objetivo de distinci\u00f3n, parte del personal civil de los trabajadores al servicio del Estado ha sido excluido de las ventajas m\u00ednimas de la carrera, comunes a todos los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
10. Se ha transgredido, adem\u00e1s, de manera protuberante, el debido proceso, pues la sanci\u00f3n del retiro ha sido contemplada sin derecho alguno de defensa del interesado, sin su audiencia, sin su conocimiento acerca del juicio que sobre su conducta se adelanta, ni en torno a las causales invocadas para determinar su retiro. Ni siquiera se le informa cu\u00e1les fueron sus faltas y menos todav\u00eda en qu\u00e9 normas estaban previstas como suficientes para prescindir unilateralmente de sus servicios. <\/p>\n
No menos quebrantado queda el principio fundamental de la presunci\u00f3n de inocencia, con el agravante de que el sancionado no goza, cuando menos, de la posibilidad de probar su inocencia, que es inconstitucional pero que aun as\u00ed le permitir\u00eda expresar algo en su favor. Se falla acerca de su culpabilidad, de plano y de modo definitivo. <\/p>\n
11. Las dudas que habr\u00e1n de quedar sobre la conducta de la persona cuyo nombramiento se declara insubsistente afectar\u00e1n su honra y su buen nombre. Pero esto no fue tenido en cuenta por la Corte. <\/p>\n
Todo ello sin contar con la fuerza del antecedente en lo relativo al desempe\u00f1o de futuros cargos. <\/p>\n
12. Debo subrayar que en este proceso estamos hablando del personal civil al servicio del DAS, y no de servidores cuya actividad justifica una mayor discrecionalidad de la administraci\u00f3n, como aconteci\u00f3 en casos ya fallados por la Corte, relativos al personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional o a los guardianes del INPEC. <\/p>\n
En los aludidos empleos la Corte Constitucional encontr\u00f3 justificada la distinci\u00f3n legal, precisamente por raz\u00f3n de sus actividades y funciones, factores que en este caso no tienen cabida, precisamente por el car\u00e1cter gen\u00e9rico de la norma y por la referencia, tambi\u00e9n gen\u00e9rica, que ha hecho la propia Corte a los cargos pertenecientes a las \u00e1reas operativa y administrativa de la Instituci\u00f3n. <\/p>\n
Deprimente este cambio de jurisprudencia, tambi\u00e9n injustificado. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Fecha, ut supra. <\/p>\n
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-048\/97 <\/p>\n
REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio general y excepciones\/PRINCIPIO DE RAZON SUFICIENTE-Exclusi\u00f3n cargo de carrera (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
REGIMEN DE CARRERA ORDINARIA DEL DAS-Inexistencia de raz\u00f3n suficiente para flexibilizar desvinculaci\u00f3n\/REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia legislativa para excepciones (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
No existe una raz\u00f3n suficiente para admitir la flexibilizaci\u00f3n del sistema de desvinculaci\u00f3n de aquellos funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, que se encuentren sometidos al r\u00e9gimen de carrera ordinaria de la entidad. La impronta constitucional de la carrera administrativa, obliga al Estado a promover este r\u00e9gimen de personal, salvo que en raz\u00f3n de las funciones objetivamente adscritas a un determinado cargo, exista una causa suficiente para vincularlo a un r\u00e9gimen especial de carrera o para adscribirlo al sistema de libre nombramiento y remoci\u00f3n. En estas condiciones, no parece que el hecho de laborar para una entidad encargada de resguardar el orden p\u00fablico y la seguridad ciudadana sea, por s\u00ed mismo, motivo suficiente para excluir al respectivo funcionario de las reglas propias del sistema de carrera administrativa, menos todav\u00eda cuando lo anterior se ordena de manera gen\u00e9rica. Una vez se ha superado la etapa del concurso, el mero hecho de encontrarse en per\u00edodo de prueba no constituye raz\u00f3n suficiente para flexibilizar el r\u00e9gimen de desvinculaci\u00f3n hasta el punto de consagrar causales de insubsistencia. No existe una raz\u00f3n suficiente para exceptuar a la totalidad de los empleados del DAS que se encuentren en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, del sistema de desvinculaci\u00f3n propio del r\u00e9gimen ordinario de carrera administrativa. <\/p>\n
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE ACTUACION ADMINISTRATIVA-No motivaci\u00f3n de insubsistencia\/PODER PUBLICO-Ejercicio (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
La norma establece que la actuaci\u00f3n que da lugar a la declaratoria de insubsistencia es reservada y, en consecuencia, esta \u00faltima se produce a trav\u00e9s de una resoluci\u00f3n no motivada. Se compromete el principio de publicidad que debe regir las actuaciones administrativas. El ejercicio del poder p\u00fablico s\u00f3lo ser\u00e1 leg\u00edtimo si est\u00e1 dirigido a la realizaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado y, en particular, a la promoci\u00f3n y garant\u00eda de los derechos fundamentales. Para garantizar el ejercicio leg\u00edtimo del poder p\u00fablico, los estados democr\u00e1ticos aseguran que la esfera p\u00fablica se encuentre abierta al conocimiento y control de todos los ciudadanos. La publicidad garantiza la transparencia de la gesti\u00f3n estatal y facilita y permite el control sobre los actos de las autoridades. <\/p>\n
RESERVA DE ACTUACION ADMINISTRATIVA-Alcance (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
A los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos les resulta consustancial la aplicaci\u00f3n del principio de publicidad. S\u00f3lo as\u00ed la sociedad puede acceder libremente al conocimiento de la informaci\u00f3n veraz, completa e imparcial, sobre los actos, hechos, operaciones y omisiones de las autoridades p\u00fablicas. Ello, sin embargo, no obsta para que, de manera excepcional, pueda autorizarse la reserva sobre ciertas informaciones propias de la gesti\u00f3n del Estado, cuando para ello exista una justificaci\u00f3n ajustada a los valores y principios que orientan el r\u00e9gimen constitucional democr\u00e1tico. Para que una actuaci\u00f3n administrativa pueda ser reservada, se requiere que la norma que establece el sigilo persiga una finalidad leg\u00edtima, que sea necesaria y \u00fatil para alcanzar el objetivo buscado y, por \u00faltimo, que el sacrificio que se produce en t\u00e9rminos del principio de publicidad, resulte estrictamente proporcional al beneficio que se obtiene. El an\u00e1lisis de constitucionalidad de una norma que autoriza la reserva de actuaciones administrativas debe ser realizado de manera estricta, pues la publicidad es una garant\u00eda fundamental para asegurar el ejercicio legitimo y democr\u00e1tico del poder p\u00fablico. <\/p>\n
REGIMEN DE CARRERA ORDINARIA DEL DAS-Violaci\u00f3n derechos por reserva en insubsistencia (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
No existen razones suficientes para permitir que una actuaci\u00f3n administrativa reglada, que tiene como efecto la desvinculaci\u00f3n de un servidor p\u00fablico de su puesto de trabajo, sea sometida a reserva, simplemente por tratarse de un empleado vinculado a una entidad que tiene a su cargo funciones de seguridad p\u00fablica. En efecto, no parece existir ning\u00fan argumento razonable y objetivo para admitir que se mantengan en secreto las razones que conducen a la declaratoria de insubsistencia de un servidor p\u00fablico, consignadas en un informe de inteligencia, impidiendo que la persona involucrada pueda conocerlas y controvertirlas. Por el contrario, esta autorizaci\u00f3n legal podr\u00eda dar lugar al ejercicio de un poder absoluto de car\u00e1cter arbitrario, ya que su ejercicio carece de control, al encontrarse revestido, sin justificaci\u00f3n suficiente, de un velo que impide el conocimiento p\u00fablico. <\/p>\n
REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepci\u00f3n\/DETECTIVES DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Excepci\u00f3n al r\u00e9gimen de carrera\/DETECTIVES DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-Confianza objetiva superlativa (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
Es razonable que el Estado exija, de los detectives del DAS, un nivel de responsabilidad, diligencia y autocontenci\u00f3n, mayor que aquel que es exigible de otro servidor p\u00fablico. De lo anterior se deriva la necesidad de que, entre el detective y el director de la entidad, exista un grado de confianza superlativo. Ello, se repite, en raz\u00f3n de las funciones adscritas a estos servidores p\u00fablicos. En el caso de los detectives del DAS, resulta razonable que se aplique la excepci\u00f3n al r\u00e9gimen de carrera, pues se trata de servidores p\u00fablicos que han de ser merecedores de una confianza objetiva superlativa y que, por lo tanto, pueden ser desvinculados de la entidad cuando, por cualquier causa, disminuya ese grado de confianza. <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Variaci\u00f3n de jurisprudencia (Salvamento parcial de voto) <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1393 <\/p>\n
Actor: Luis Arturo Victoria <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 44 literal d) y 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989 <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Con todo respeto nos apartamos de la sentencia de la Corte en lo que respecta a la constitucionalidad condicionada del literal d) del art\u00edculo 44 del Decreto 2147 de 1989, a trav\u00e9s del cual se flexibiliza el sistema de desvinculaci\u00f3n de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad sometidos al r\u00e9gimen ordinario de carrera administrativa. Por las razones expuestas en la ponencia original, y que reiteramos en el presente salvamento de voto, consideramos que la norma ha debido ser declarada inexequible. <\/p>\n
La ponencia derrotada contiene los argumentos que sustentan la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Algunos de tales argumentos fueron recogidos en la sentencia de la cual nos apartamos, sin que verdaderamente la mayor\u00eda hubiera extra\u00eddo de ellos sus reales consecuencias. Por lo anterior, hemos considerado prudente transcribir casi integralmente el texto de la ponencia original y, adicionalmente, realizar algunas consideraciones finales sobre la decisi\u00f3n de la Corte. <\/p>\n
I. Exposici\u00f3n de las razones que justifican la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del literal d) del art\u00edculo 44 del Decreto 2147 de 1989 – (Texto de la ponencia original presentada por el Magistrado Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, no acogida por la mayor\u00eda). <\/p>\n
1. La Corte Constitucional es Competente para conocer de la presente demanda, en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Sin desvirtuar las particularidades que caracterizan cada una de las normas demandadas – y que ser\u00e1n estudiadas en su oportunidad -, se advierte que tales disposiciones otorgan al Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la facultad de declarar la insubsistencia del nombramiento de los empleados del Departamento que se encuentren en periodo de prueba, inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera o en el r\u00e9gimen especial de carrera, cuando \u201caparezca\u201d que, por razones de seguridad, es inconveniente su permanencia en la entidad. <\/p>\n
A juicio del actor, tales disposiciones vulneran los art\u00edculos 15 y 21 de la Carta, en la medida en que la insubsistencia se produce mediante una resoluci\u00f3n no motivada, e imposible de controvertir, creando as\u00ed una \u201cduda injustificada\u201d sobre el comportamiento \u00e9tico o moral de la persona desvinculada. Con ello, se \u201cdestruye en forma intempestiva, total y denigrante el patrimonio moral y la dignidad de una persona, puesto que una decisi\u00f3n de esta naturaleza lleva impl\u00edcita una conducta reprochable\u201d, que se oculta al empleado, impidi\u00e9ndole \u201cla oportunidad de defenderse y de comprobar lo contrario\u201d. <\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala que los art\u00edculos acusados comprometen el derecho al trabajo (C.P. art. 25 y 53), en tanto que permiten la desvinculaci\u00f3n arbitraria de funcionarios inscritos en el r\u00e9gimen de carrera, convirti\u00e9ndose en la causa de la \u201cmuerte laboral\u201d de la persona desvinculada. En este sentido, afirma que ninguna persona o entidad estar\u00e1 interesada en contratar a quien ha sido desvinculado de su puesto de trabajo, en las circunstancias descritas en las normas. Adicionalmente el demandante alega que se vulnera el debido proceso (C.P. art. 29), pues, en su criterio, se desconoce el derecho de toda persona a ser o\u00edda y vencida en juicio. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el actor considera que las normas cuestionadas afectan el principio general plasmado en el art\u00edculo 125 de la Carta, seg\u00fan el cual, salvo excepciones amparadas en \u201cuna raz\u00f3n suficiente\u201d, los empleos de la administraci\u00f3n deben sujetarse al r\u00e9gimen de carrera y, por lo tanto, no pueden ser despedidos discrecionalmente. <\/p>\n
Por su parte, la totalidad de los intervinientes, as\u00ed como el Procurador General de la Naci\u00f3n (e), consideran que las normas demandadas se ajustan a la Constituci\u00f3n. Los argumentos esgrimidos para impugnar los cargos de la demanda pueden resumirse como sigue: <\/p>\n
(1) El hecho de que el nominador no motive el acto administrativo a trav\u00e9s del cual se produce la insubsistencia, no s\u00f3lo no afecta el derecho a la honra y al buen nombre de la persona afectada sino que, por el contrario, el sigilo tiende a resguardar el patrimonio moral del sujeto desvinculado de su cargo. <\/p>\n
(2) De ninguna manera puede entenderse que la posibilidad de declarar la insubsistencia de un nombramiento comprometa el derecho al trabajo, pues este no es absoluto, ni otorga al empleado el derecho a la inamovilidad en el puesto de trabajo. <\/p>\n
(3) La insubsistencia no constituye una sanci\u00f3n y, por lo tanto, su declaratoria no tiene la virtualidad de afectar el debido proceso. <\/p>\n
(4) Respecto a la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 125 de la Carta, se aduce que la propia Constituci\u00f3n admite la posibilidad de que la ley consagre distintas causales que hacen procedente la desvinculaci\u00f3n de un servidor p\u00fablico inscrito en el r\u00e9gimen de carrera, siempre que para ello exista una raz\u00f3n suficiente. Al respecto alegan que la naturaleza especial de las funciones que cumplen los servidores del DAS, particularmente en cuanto se refiere a las tareas propias de la seguridad del Estado, justifica la adopci\u00f3n de medidas discrecionales como las consagradas en las normas. Indican que la Corte Constitucional ha avalado, en dos oportunidades, la posibilidad de que las autoridades nominadoras puedan declarar la insubsistencia de determinados funcionarios pertenecientes a reg\u00edmenes especiales de carrera, cuando su presencia se considere inconveniente para la respectiva instituci\u00f3n. En efecto, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de esta facultad discrecional en el caso de algunos empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (sentencia C-108 de 1995) y en el caso del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Polic\u00eda Nacional (sentencia C-525 de 1995). <\/p>\n
3. Pese a que tanto los cargos formulados por el actor como las respectivas impugnaciones se orientan, indiscriminadamente, contra las dos disposiciones demandadas, es importante advertir que cada una de \u00e9stas posee caracter\u00edsticas especiales que ameritan un an\u00e1lisis separado. Sin embargo, para resolver la cuesti\u00f3n de constitucionalidad planteada, se hace necesario, previamente, recordar la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n en punto al tema de la carrera administrativa, a fin de establecer los criterios a los cuales habr\u00e1 de apelarse para resolver, al menos, uno de los cargos planteados. En este orden de ideas, debe procederse a estudiar el tema de la carrera administrativa, para luego aplicar el an\u00e1lisis a cada una de las disposiciones demandadas. Si tales normas resultaran exequibles por este concepto, deber\u00e1 procederse a estudiar los cargos restantes y, en fin, a efectuar el control integral al cual se encuentra avocada esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Relevancia constitucional del r\u00e9gimen de carrera administrativa. Principio general y excepciones. Principio de raz\u00f3n suficiente. <\/p>\n
4. En la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Estado se concibe exclusivamente como un medio para la realizaci\u00f3n de valores y principios consustanciales a toda organizaci\u00f3n pol\u00edtica democr\u00e1tica, igualitaria, libre y solidaria (C.P. art. 1). En efecto, a la luz del derecho constitucional, de ninguna manera puede afirmarse que el aparato de estado constituye un fin en si mismo. Tampoco se trata de una maquinaria al servicio de intereses pol\u00edticos, econ\u00f3micos o sociales de car\u00e1cter particular. Por el contrario, el Estado se explica y es leg\u00edtimo, si y s\u00f3lo si, opera de manera tal que, en cada una de sus actuaciones, tienda a la realizaci\u00f3n de los fines esenciales consagrados en la Carta y siempre que garantice la primac\u00eda de los derechos inalienables de los habitantes del territorio. <\/p>\n
Con el fin de que las razones que justifican la existencia del Estado no se conviertan en muletillas ret\u00f3ricas a costa de los leg\u00edtimos anhelos de la poblaci\u00f3n, la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 un sistema ordenado y articulado de controles intra e interorg\u00e1nicos del poder p\u00fablico. En cuanto se refiere a la rama ejecutiva, cabe destacar lo que se podr\u00eda denominar el estatuto constitucional de la administraci\u00f3n p\u00fablica – al cual pertenece el sistema de carrera administrativa -, que no es otra cosa que un r\u00e9gimen jur\u00eddico de raigambre constitucional que tiende a garantizar que el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa se oriente, exclusivamente, a la defensa de los intereses generales y a asegurar la prevalencia de los derechos fundamentales. <\/p>\n
Dicho estatuto se articula alrededor de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209), que se yerguen como ejes centrales e inquebrantables de la funci\u00f3n administrativa. En desarrollo de tales principios sustantivos, se establecen principios organizacionales como la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n, la desconcentraci\u00f3n y la coordinaci\u00f3n arm\u00f3nica de funciones dentro de la administraci\u00f3n p\u00fablica en todos sus ordenes. (…) <\/p>\n
Dentro del engranaje sistem\u00e1tico que integra el estatuto constitucional de la administraci\u00f3n p\u00fablica, se consagra el sistema de carrera administrativa como otro de los mecanismos necesarios para garantizar la realizaci\u00f3n efectiva de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad. De otra parte, el r\u00e9gimen de carrera administrativa es una derivaci\u00f3n l\u00f3gica del derecho fundamental consagrado en el numeral 7 del art\u00edculo 40 de la Carta, en virtud del cual los ciudadanos tienen derecho a acceder, en condiciones de igualdad, al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos. <\/p>\n
Como lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, el sistema de carrera administrativa protege y garantiza los principios y derechos antes mencionados, en la medida en que se funda en los criterios de m\u00e9rito y calificaci\u00f3n para seleccionar, promover y desvincular a los servidores p\u00fablicos de sus respectivos empleos. Al respecto, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado: <\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 209 dispone que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad, entre otros y a\u00f1ade que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. <\/p>\n
Nada de lo dicho podr\u00eda cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal dise\u00f1ado dentro de claros criterios de m\u00e9rito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tama\u00f1o ni un frondoso \u00e1rbol burocr\u00e1tico, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles \u00f3ptimos de rendimiento. <\/p>\n
En contra de estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta de adecuada preparaci\u00f3n del personal no menos que la deficiente operaci\u00f3n de una carrera administrativa desvirtuada por pr\u00e1cticas contrarias a los principios que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con raz\u00f3n tanto los organismos estatales como la opini\u00f3n p\u00fablica5″. <\/p>\n
En cuanto se refiere a las garant\u00edas en materia de vinculaci\u00f3n a los cargos p\u00fablicos, el r\u00e9gimen de carrera patrocina los principios de igualdad, e imparcialidad, al promover una sana competencia para acceder a la plaza de que se trate, sin m\u00e1s ventajas que los m\u00e9ritos y la capacidad personal. Esto permite que las personas que presten sus servicios en la administraci\u00f3n sean, efectivamente, las m\u00e1s capacitadas para ello, con lo que se defiende el inter\u00e9s general y se relegan, definitivamente, los favoritismos pol\u00edticos o de otro genero, que s\u00f3lo comportan una desviaci\u00f3n intolerable del Estado de Derecho. De otra parte, el ingreso a la administraci\u00f3n fundado exclusivamente en criterios de m\u00e9rito y calidades, fomenta la eficacia y la eficiencia de la gesti\u00f3n p\u00fablica, pues con ello se garantiza que las personas que entren a formar parte de la administraci\u00f3n, resulten las m\u00e1s calificadas y capacitadas para prestar los servicios que presta el Estado. <\/p>\n
Por \u00faltimo, la estabilidad en el cargo, garantiza una adecuada profesionalizaci\u00f3n, y evita las decisiones arbitrarias o discriminatorias que atentan, no s\u00f3lo contra los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad, sino contra los intereses generales que la administraci\u00f3n est\u00e1 obligada a promover. Ciertamente, la desvinculaci\u00f3n arbitraria de funcionarios capacitados podr\u00eda comprometer la realizaci\u00f3n eficaz, eficiente e imparcial, de la funci\u00f3n p\u00fablica, contrariando el inter\u00e9s general representado en la realizaci\u00f3n oportuna, profesional y responsable de las tareas administrativas. <\/p>\n
Dado que la Corte se ha pronunciado reiteradamente respecto al sistema de desvinculaci\u00f3n propio del r\u00e9gimen de carrera, y que, en el presente caso, este tema ocupa un lugar central, resulta relevante transcribir la doctrina constitucional vigente: <\/p>\n
\u201cConsidera la Corte que el principio general en materia laboral para los trabajadores p\u00fablicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relaci\u00f3n con su desempe\u00f1o, no ser\u00e1 removido del empleo. <\/p>\n
Esa estabilidad, claro est\u00e1, no significa que el empleado sea inamovible, como si la administraci\u00f3n estuviese atada de manera irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa a\u00fan en los casos de ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las funciones que le corresponden, pues ello conducir\u00eda al desvertebramiento de la funci\u00f3n p\u00fablica y a la corrupci\u00f3n de la carrera administrativa. En nada ri\u00f1en con el principio de estabilidad laboral la previsi\u00f3n de sanciones estrictas, incluida la separaci\u00f3n o destituci\u00f3n del empleado, para aquellos eventos en los cuales se compruebe su inoperancia, su venalidad o su bajo rendimiento. Pero esto no se puede confundir con el otorgamiento de atribuciones omn\u00edmodas al nominador para prescindir del trabajador sin relaci\u00f3n alguna de causalidad entre esa consecuencia y el m\u00e9rito por \u00e9l demostrado en la actividad que desempe\u00f1a. <\/p>\n
Ahora bien, esa estabilidad resulta ser esencial en lo que toca con los empleos de carrera, ya que los trabajadores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus cargos por causas objetivas, derivadas de la evaluaci\u00f3n acerca del rendimiento o de la disciplina del empleado (art. 125, inciso 2\u00ba C.N.), al paso que en los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n, por su propia naturaleza, la permanencia del empleado est\u00e1 supeditada a la discrecionalidad del nominador, siempre y cuando en el ejercicio de esta facultad no se incurra en arbitrariedad mediante desviaci\u00f3n de poder (art\u00edculos 125 y 189, numeral 1\u00ba C.N.). (…) <\/p>\n
En ese orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jur\u00eddico que la estructura pierde de vista el m\u00e9rito como criterio de selecci\u00f3n y sost\u00e9n del empleo, o cuando ignora la estabilidad de \u00e9ste como presupuesto indispensable para que el sistema opere6″. <\/p>\n
5. En suma, el r\u00e9gimen de carrera administrativa es una derivaci\u00f3n l\u00f3gica de los principios de que trata el art\u00edculo 209 de la Carta, los que, a su turno, constituyen la pauta obligada de una administraci\u00f3n dirigida a realizar los fines esenciales del Estado social de Derecho (C.P. art. 2). Por lo anterior, salvo las excepciones expresamente consagradas en la propia Constituci\u00f3n, el legislador debe optar, en primera instancia, por aplicar a los servidores p\u00fablicos el r\u00e9gimen de carrera. Sin embargo, si llegare a apartarse, estableciendo reg\u00edmenes especiales que no se sometan integralmente a los principios de igualdad de acceso a los cargos p\u00fablicos, de promoci\u00f3n en atenci\u00f3n al m\u00e9rito y a las capacidades y de estabilidad laboral, debe aportar una raz\u00f3n suficiente que justifique la consagraci\u00f3n de la excepci\u00f3n7. <\/p>\n
En efecto, la propia Constituci\u00f3n habilita al legislador para establecer excepciones al r\u00e9gimen de carrera administrativa (C.P. art. 125) y consagra la posibilidad de dise\u00f1ar reg\u00edmenes especiales de carrera (C.P. art. 130). No obstante, lo anterior no implica que la ley pueda desconocer el principio general consagrado en el art\u00edculo 125 de la Carta, ni los principios sustantivos o los derechos fundamentales que tal principio tiende a optimizar. <\/p>\n
En cuanto se refiere a los reg\u00edmenes especiales de carrera, de que trata el art\u00edculo 130 de la C.P., podr\u00eda afirmarse que estos, pese a apartarse del sistema de libre nombramiento y remoci\u00f3n, no comparten plenamente las garant\u00edas propias del r\u00e9gimen general de carrera. Esto, en efecto, puede resultar cierto, pues los modelos extremos, – carrera y r\u00e9gimen de libre nombramiento y remoci\u00f3n – est\u00e1n integrados por un conjunto de reglas separables que pueden, eventualmente, conjugarse para dar lugar a sistemas mixtos m\u00e1s o menos flexibles. Sin embargo, nada de lo anterior contradice la regla general en virtud de la cual la flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera ordinaria, bien para crear un sistema especial ora para establecer el modelo de libre nombramiento y remoci\u00f3n, exige una raz\u00f3n suficiente y proporcionada al grado de la diferencia entre el grupo sometido a la regulaci\u00f3n que se propone y aqu\u00e9l sujeto al r\u00e9gimen de garant\u00edas plenas. <\/p>\n
En este sentido se reitera que la Corte ha se\u00f1alado que, con arreglo al mandato expreso de la Carta, el legislador debe optar, en primera instancia, por el r\u00e9gimen de carrera ordinaria, y s\u00f3lo podr\u00e1 establecer reg\u00edmenes de libre nombramiento y remoci\u00f3n o reg\u00edmenes especiales que flexibilicen las garant\u00edas de la carrera, cuando para ello exista una raz\u00f3n suficiente. <\/p>\n
Al respecto, resulta apropiado citar un aparte de la sentencia C-334 de 1996, que indica la regla seguida por la Corte desde la primera jurisprudencia que se ocup\u00f3 del tema objeto de an\u00e1lisis: <\/p>\n
\u201cConforme a lo anterior, la regla general, como sistema para la vinculaci\u00f3n y permanencia laboral en el Estado, es la carrera administrativa, pero la Carta se\u00f1ala que existen ciertas excepciones a tal principio: los cargos de elecci\u00f3n popular, los de libre nombramiento y remoci\u00f3n, los de trabajadores oficiales y los dem\u00e1s que determine la ley (C.P. art. 125). Al respecto de esta \u00faltima excepci\u00f3n, conviene se\u00f1alar que la competencia legislativa en cuanto a la definici\u00f3n de cargos de libre nombramiento y remoci\u00f3n no comporta una facultad absoluta, sin l\u00edmites, que puede ir en contrav\u00eda de la propia naturaleza constitucional de regla general de la carrera administrativa. Por ello, desde la primera ocasi\u00f3n en que estudi\u00f3 el tema, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que el Legislador est\u00e1 “facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no altere la naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosof\u00eda que inspira este sistema8”. <\/p>\n
\u201cEsta facultad del Legislador debe entonces estar orientada por un principio de raz\u00f3n suficiente en la determinaci\u00f3n legal que justifique la inclusi\u00f3n de un cargo en la categor\u00eda de libre nombramiento y remoci\u00f3n, pues si esa justificaci\u00f3n no aparece claramente entonces prima la regla general establecida por la Constituci\u00f3n, esto es, la carrera administrativa\u201d. <\/p>\n
6. El principio de raz\u00f3n suficiente ha sido desarrollado por la Corte hasta el punto de se\u00f1alar que configura justificaci\u00f3n objetiva y razonable la exclusi\u00f3n de un cargo del r\u00e9gimen de carrera administrativa, en aquellos eventos en los que se presente una de las siguientes circunstancias: <\/p>\n
(1) Cuando el cargo tenga adscritas funciones de gobierno, vale decir, tareas directivas, de manejo, de conducci\u00f3n u orientaci\u00f3n institucional, en cuyo ejercicio se adoptan pol\u00edticas o directrices fundamentales9. <\/p>\n
(2) Cuando las funciones adscritas al cargo exijan un grado de confianza, objetiva o subjetiva, superior al que debe ofrecer cualquier servidor p\u00fablico, esto es, una confianza plena y total del nominador respecto del funcionario10. <\/p>\n
En este \u00faltimo evento, no se trata de permitir la adscripci\u00f3n al r\u00e9gimen de libre nombramiento y remoci\u00f3n de cualquier cargo que exija una relativa confianza. Como es obvio, el v\u00ednculo que se establece entre la administraci\u00f3n y el servidor p\u00fablico debe estar necesariamente fundado en el respeto de los principios jur\u00eddicos de lealtad y confianza reciproca. As\u00ed, en principio, el nominador est\u00e1 llamado a confiar en sus subalternos. La presunci\u00f3n de buena fe, la exigencia de que la funci\u00f3n p\u00fablica se cumpla al servicio de los intereses generales, restringen la condici\u00f3n indicada en el numeral (2) anterior, exclusivamente a aquellos casos en los cuales se requiera un grado de confianza superlativo para asegurar el cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa con sujeci\u00f3n a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, e imparcialidad, o para evitar – prever – una desviaci\u00f3n de las funciones p\u00fablicas que tendr\u00eda efectos particularmente nocivos en la sociedad. <\/p>\n
Existen dos hip\u00f3tesis en las cuales puede razonablemente afirmarse la exigencia de un nivel superlativo de confianza. En primer lugar en aquellos casos en los cuales la necesaria confianza entre el superior y el inferior no surge exclusivamente de las funciones objetivamente adscritas a este \u00faltimo, sino, fundamentalmente, de las circunstancias en las cuales \u00e9stas deben ser ejecutadas. Se trata de lo que se ha denominado un grado superior de confianza subjetiva, pues se refiere, no a las funciones objetivamente consideradas, sino a las circunstancias en las cuales la persona debe cumplirlas. <\/p>\n
De otra parte, se advierte una segunda categor\u00eda de eventos en los cuales las funciones adscritas al cargo, objetivamente consideradas, exigen un estrecho nivel de confianza entre el nominador y el servidor p\u00fablico. Se trata, por ejemplo, de aquellos servidores p\u00fablicos que tienen entre sus tareas las de representar al nominador en procesos de adopci\u00f3n de decisiones fundamentales para la entidad y que, por ese hecho, pueden comprometer la responsabilidad disciplinaria o incluso penal de su superior. Otro caso de confianza objetiva, es aquel en el cual la desviaci\u00f3n de funciones o el abuso de poder y, en general, las irregularidades u omisiones cometidas por el servidor p\u00fablico en ejercicio de sus funciones, pueden generar un da\u00f1o antijur\u00eddico de considerables dimensiones. En esta hip\u00f3tesis, priman los intereses generales representados en el ejercicio de una actividad leg\u00edtima, por encima de aquellos que defiende el r\u00e9gimen de carrera. Sin embargo, para que ello ocurra se requiere que la actividad encomendada al funcionario comporte de manera cierta e indudable un riesgo social considerable. <\/p>\n
Al amparo de esta \u00faltima doctrina, la Corte encontr\u00f3 que los oficiales, suboficiales y agentes de la Polic\u00eda Nacional y los oficiales, suboficiales, dragoniantes y distinguidos del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC -, pod\u00edan ser sometidos por el legislador, a un sistema de carrera especial, en el cual se flexibilizara el r\u00e9gimen de desvinculaci\u00f3n de los respectivos cargos. <\/p>\n
En el Caso de la Polic\u00eda Nacional, las normas declaradas exequibles11, – art\u00edculos 12 del Decreto-Ley 573 de 1995, y 11 del Decreto 574 de 1995 – hacen referencia a un personal – oficiales, suboficiales y agentes – que tiene a su cargo el deber de asegurar que las personas convivan en paz, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 2 y 218 de la C.P.. Para el cumplimiento de sus tareas est\u00e1n autorizados a portar armas y a ejercer, sobre la poblaci\u00f3n, una coacci\u00f3n que s\u00f3lo puede estar justificada si es legitima, tanto en sus procedimientos como en sus fines. Cualquier desviaci\u00f3n o abuso de autoridad de estos servidores p\u00fablicos, ocasiona un da\u00f1o profundo, no s\u00f3lo en los derechos de las personas implicadas, sino en una de las fibras m\u00e1s sensibles del tejido institucional, pues se afecta la credibilidad y la eficacia de la gesti\u00f3n de un sector de la administraci\u00f3n necesario para la realizaci\u00f3n efectiva de los fines del Estado. En suma, la violaci\u00f3n del orden jur\u00eddico, perpetuada justamente por quienes tienen como tarea fundamental hacerlo respetar a trav\u00e9s de la coacci\u00f3n, se puede terminar convirtiendo en una amenaza para la propia seguridad del Estado. Por esta causa, es razonable flexibilizar, por lo menos temporalmente, el r\u00e9gimen de desvinculaci\u00f3n de estos servidores p\u00fablicos, pues de esta manera se tiende a resguardar a la sociedad del grave riesgo que implicar\u00eda la desviaci\u00f3n de los nobles prop\u00f3sitos que los agentes de la fuerza p\u00fablica est\u00e1n llamados a cumplir. Se trata entonces de la exigencia, en raz\u00f3n de las funciones que estos servidores deben realizar, de un grado superlativo de confianza objetiva. <\/p>\n
Argumento similar se tuvo en cuenta en el caso de los oficiales, suboficiales, dragoniantes y distinguidos del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC12. La guardia penitenciaria est\u00e1 sometida permanentemente a duras presiones que pueden patrocinar una desviaci\u00f3n de su funci\u00f3n, que no es otra que la de colaborar en la resocializaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n reclusa y velar por la seguridad plena de los establecimientos carcelarios y penitenciarios. La corrupci\u00f3n o el abuso de autoridad, pueden generar graves riesgos sociales al permitir fugas o comportamientos no autorizados de las personas recluidas, y pueden dar lugar a conductas violatorias de los derechos de estas personas, que lejos de resocializar instigan la conducta violenta o antijur\u00eddica. Se trata de otro evento en el cual se exige un grado superior de confianza dada, objetivamente, la importancia que reviste para la sociedad la funci\u00f3n que cumplen estos servidores p\u00fablicos y los graves riesgos que implicar\u00eda una omisi\u00f3n, desviaci\u00f3n o abuso de las mismas. <\/p>\n
Quienes en el presente proceso solicitan la declaraci\u00f3n de exequibilidad de las normas demandadas, apelan a las reglas definidas por esta Corporaci\u00f3n en los casos antes estudiados. En consecuencia, la Corte deber\u00e1 verificar si, efectivamente los empleados del DAS que se encuentran en per\u00edodo de prueba, sometidos al r\u00e9gimen de carrera ordinaria, o al sistema especial de carrera, se encuentran en alguna de las hip\u00f3tesis descritas. A la luz de las intervenciones, la Corte deber\u00e1 estudiar, fundamentalmente, si el ejercicio de las funciones asignadas a cada uno de los cargos que componen los citados reg\u00edmenes exige un nivel superlativo de confianza objetiva, as\u00ed sea temporalmente. <\/p>\n
Estudio del literal d) del art\u00edculo 44 del Decreto Ley 2147 de 1989 <\/p>\n
7. El art\u00edculo 44 demandado, consagra la posibilidad de que la autoridad nominadora declare la insubsistencia del nombramiento de los empleados del DAS en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, cuando por informe reservado de la Direcci\u00f3n General de Inteligencia y, previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal, aparezca que es inconveniente su permanencia en la entidad. <\/p>\n
El inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 34 del Decreto ley 2146 de 1989 consagra una disposici\u00f3n id\u00e9ntica a la demandada. En efecto la citada norma se\u00f1ala: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 34. Insubsistencia discrecional. (…) <\/p>\n
Igualmente habr\u00e1 lugar a la declaraci\u00f3n de insubsistencia del nombramiento, sin motivar la providencia, en los siguientes casos: <\/p>\n
a) Cuando exista informe reservado de inteligencia relativo a funcionarios inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera; (…)\u201d <\/p>\n
En consecuencia, si la norma demandada fuera inexequible, se deber\u00e1 conformar la correspondiente unidad normativa. <\/p>\n
8. El art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2146 de 1989, se\u00f1ala que los empleos en el DAS, seg\u00fan su naturaleza y la forma como deben ser provistos, se clasifican en tres categor\u00edas: de libre nombramiento y remoci\u00f3n, de r\u00e9gimen ordinario y de r\u00e9gimen especial de carrera. A su turno, el art\u00edculo 3 describe taxativamente los empleos de libre nombramiento y remoci\u00f3n – Jefe del Departamento, Subjefe del Departamento, Secretario General, Director General de inteligencia, Director, Jefe de Oficina, Jefe de Divisi\u00f3n, Secretario Privado, Director Seccional, Director de Escuela, Jefe de Unidad, Inspector, Profesional Operativo, Subdirector Seccional, Subdirector de Academia, Agente Secreto, alumno de academia y, los empleos de los despachos del Jefe y del Subjefe del Departamento – y el art\u00edculo 4 los que pertenecen al r\u00e9gimen especial de carrera – los detectives en sus diferentes grados -. Esta \u00faltima norma dispone que pertenecen al r\u00e9gimen ordinario de carrera todos los empleos que no se encuentren se\u00f1alados en alguna de las dos categor\u00edas anteriores. <\/p>\n
Los empleos sometidos al r\u00e9gimen de carrera ordinaria se proveen a trav\u00e9s de nombramiento en per\u00edodo de prueba (Decreto Ley 2146 de 1989, art. 5), previo concurso p\u00fablico (Decreto Ley 2147 de 1989, art. 8). El per\u00edodo de prueba, puede tener una duraci\u00f3n hasta de seis meses, durante los cuales ser\u00e1n calificados mensualmente los servicios del empleado (Decreto Ley 2147 de 1989, art. 19). De la misma manera, la promoci\u00f3n profesional del personal inscrito en el escalaf\u00f3n perteneciente al r\u00e9gimen ordinario de carrera, se produce, en principio, a trav\u00e9s de concurso de ascenso, tal y como lo describen los art\u00edculos 16, 17, 18, 39 y 40 del Decreto Ley 2147 de 1989. De otra parte, el r\u00e9gimen de carrera ordinaria consagra un sistema de calificaci\u00f3n del servicio, para evaluar peri\u00f3dicamente el rendimiento y la calidad del trabajo de cada uno de los funcionarios respectivos. Por \u00faltimo, el personal vinculado al r\u00e9gimen ordinario de carrera s\u00f3lo puede ser desvinculado por una de las siguientes causas ( Decreto Ley 2146 de 1989, art\u00edculo 33): <\/p>\n
\u201ca) Revocatoria del nombramiento; b) Renuncia aceptada por funcionario competente; c) Declaraci\u00f3n de insubsistencia del nombramiento; d) Supresi\u00f3n del empleo; e) Invalidez absoluta; f) Destituci\u00f3n; g) Derecho a pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n; h) Declaraci\u00f3n de vacancia del empleo por abandono del cargo; i) Destituci\u00f3n; j) Separaci\u00f3n del cargo durante el t\u00e9rmino de provisionalidad o a su vencimiento; h) Muerte o declaraci\u00f3n definitiva de desaparecimiento; l) Mandato legal\u201d; <\/p>\n
En principio, podr\u00eda afirmarse que las normas estudiadas garantizan la aplicaci\u00f3n de los principios propios del r\u00e9gimen de carrera consagrado en el estatuto constitucional de la administraci\u00f3n, a los empleados del DAS vinculados al \u201cr\u00e9gimen ordinario de carrera\u201d de la entidad. Particularmente, en cuanto se refiere al sistema de retiro, podr\u00eda eventualmente afirmarse que la desvinculaci\u00f3n de los empleados del DAS, se encuentra condicionada por la aplicaci\u00f3n de los principios constitucionales – igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad – que informan el sistema de carrera administrativa. Sin embargo, la insubsistencia del nombramiento, que en el r\u00e9gimen de carrera s\u00f3lo puede ser declarada por razones p\u00fablicas fundadas en la calificaci\u00f3n que merezca el desempe\u00f1o profesional de cada empleado (Ley 27 de 1992, arts. 7 y 9), se autoriza, en el art\u00edculo que se estudia, en aquellos casos en los cuales existan razones secretas que permitan hacer pensar al nominador, previo concepto de la comisi\u00f3n de personal, que la permanencia del empleado en la entidad es inconveniente. <\/p>\n
De esta manera, la disposici\u00f3n estudiada consagra una excepci\u00f3n al r\u00e9gimen general de carrera, autorizando la desvinculaci\u00f3n de algunos cargos p\u00fablicos por razones secretas, que no pueden ser controvertidas, que no se encuentran sustentadas en la comisi\u00f3n de irregularidades – en este caso proceder\u00eda la destituci\u00f3n -, ni en un bajo rendimiento laboral – en esta hip\u00f3tesis ser\u00eda procedente la insubsistencia motivada -, en la voluntad del empleado, ni en la imposibilidad f\u00e1ctica o jur\u00eddica de continuar ejerciendo el cargo. En s\u00edntesis, el art\u00edculo demandado establece, para efectos de la desvinculaci\u00f3n de empleados administrativos, una causal diversa a las que se contemplan en el r\u00e9gimen general de carrera administrativa (Ley 27 de 1992), que no se compadece con los principios constitucionales que como el de igualdad, imparcialidad, publicidad y eficiencia, suministran el contenido b\u00e1sico de este particular sistema de administraci\u00f3n de personal (C.P. art. 209). <\/p>\n
9. Sin embargo, advierte la Corte que la norma analizada no consagra una facultad meramente discrecional, vale decir, no se trata del establecimiento de un r\u00e9gimen de libre remoci\u00f3n. Para que proceda la insubsistencia por las razones estudiadas, se requiere que exista un informe de inteligencia, as\u00ed como el concepto previo de la Comisi\u00f3n de Personal del DAS. No obstante, el informe puede versar sobre cualquier hecho, m\u00e1s o menos trascendente, y el concepto de la comisi\u00f3n no es vinculante. En estas circunstancias, si bien la autoridad nominadora debe sujetarse a un tr\u00e1mite previo a la adopci\u00f3n de la decisi\u00f3n, lo cierto es que cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para definir en qu\u00e9 casos una informaci\u00f3n, que no puede ser conocida ni cuestionada por el funcionario vinculado, es suficiente para ordenar el retiro por razones de seguridad. Razones que, de otra parte, no pueden ser controvertidas ni administrativa ni judicialmente. <\/p>\n
En estas condiciones la pregunta que debe ser resuelta se refiere a la existencia de una justificaci\u00f3n suficiente – objetiva y razonable – que autorice al legislador a establecer una excepci\u00f3n al sistema de carrera aplicable a la totalidad de los empleados del DAS que no sean detectives ni empleados de libre nombramiento y remoci\u00f3n, que concede a la decisi\u00f3n de desvinculaci\u00f3n un amplio margen de discrecionalidad de parte del nominador, teniendo en cuenta que las razones que la motivan permanecer\u00e1n ocultas tanto frente al interesado, como respecto del p\u00fablico en general. <\/p>\n
10. Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado en reiteradas oportunidades que el estudio constitucional de una norma que introduce excepciones al r\u00e9gimen general de carrera administrativa debe efectuarse atendiendo, espec\u00edficamente, a las funciones que concretamente se adscriben al cargo sometido al sistema excepcional13. En el presente caso, la norma demandada hace extensiva la excepci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera, a la totalidad de los cargos sometidos al \u201cr\u00e9gimen ordinario de carrera\u201d, esto es, a aquellos que no son de libre nombramiento y remoci\u00f3n – expresamente se\u00f1alados en el art\u00edculo 3 del Decreto 2146 de 1989 – y que no est\u00e1n catalogados dentro del r\u00e9gimen especial – detectives -. La disposici\u00f3n estudiada no es una norma aut\u00f3noma, pues no contiene un cat\u00e1logo de los cargos sometidos a la excepci\u00f3n en ella consagrada, haci\u00e9ndose extensiva a la totalidad de los cargos que integran la estructura funcional de la entidad, o que llegaren a integrarla, en una virtual reestructuraci\u00f3n. <\/p>\n
En estas condiciones, para que la norma resultara exequible, se requerir\u00eda que la totalidad de los empleados del DAS sometidos al \u201cr\u00e9gimen ordinario de carrera\u201d, por el s\u00f3lo hecho de serlo, ejercieran funciones de gobierno, o requirieran de una confianza objetiva o subjetiva superior a la que es exigible a cualquier otro servidor p\u00fablico. En el evento en el cual alguno de los empleos que integran la estructura de la entidad, y que se encuentran sometidos al r\u00e9gimen de desvinculaci\u00f3n estudiado, no merezca ser apartado del sistema general, la norma demandada deber\u00e1 ser declarada inexequible, pues, al menos parcialmente, carecer\u00eda de raz\u00f3n suficiente. <\/p>\n
11. El director del DAS, la apoderada del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y el Ministerio P\u00fablico, sostienen que la flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen de desvinculaci\u00f3n se justifica en la medida en que los empleados de la entidad cumplen, todos ellos, funciones atinentes a la seguridad del Estado. Por ello, a juicio de los intervinientes y del concepto fiscal, requieren de un grado de confianza objetiva superior al que se puede demandar de cualquiera otro servidor p\u00fablico. <\/p>\n
En este sentido, resulta relevante se\u00f1alar que, seg\u00fan el Decreto 2110 de 1992, que reestructura el Departamento Administrativo de Seguridad, las funciones de esta entidad son, fundamentalmente, las de actuar como cuerpo civil de inteligencia para prevenir los actos que perturben la seguridad o amenacen la existencia del r\u00e9gimen constitucional, prestar servicios de seguridad personal, llevar registros delictivos, expedir certificados judiciales y de polic\u00eda, llevar registros de extranjeros, entre otras. En consecuencia, todas las personas que laboran en la entidad, participan, directa o indirectamente, en la realizaci\u00f3n de estas funciones. <\/p>\n
De otra parte, los intervinientes alegan que, en virtud del art\u00edculo 86 del Decreto 2110 de 1992, todos los empleados del DAS cumplen funciones de seguridad y, por lo tanto, deben ser acreedores de una confianza mayor a aqu\u00e9lla que puede predicarse de cualquier otro funcionario p\u00fablico. El art\u00edculo 86 citado, reza textualmente: <\/p>\n
\u201cTodos los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tienen el car\u00e1cter y cumplen funciones de agentes de inteligencia. En tal virtud pueden ser requeridos por el Director, el Subdirector, el Secretario General y los Directores para buscar la informaci\u00f3n y, en todo caso, est\u00e1n en la obligaci\u00f3n de suministrar oficiosamente, por escrito o verbalmente, los datos, noticias o informes que puedan ser \u00fatiles en las labores de inteligencia. El incumplimiento injustificado de este deber es causal de mala conducta. <\/p>\n
La Direcci\u00f3n General de Inteligencia, dar\u00e1 instrucciones a todo el personal del departamento sobre la forma, oportunidad y pertinencia de tales informaciones\u201d. <\/p>\n
12. Ciertamente los servidores p\u00fablicos vinculados a organismos encargados de velar por la seguridad y la guarda del r\u00e9gimen constitucional adelantan, directa o indirectamente, tareas encaminadas a realizar los fines que la entidad persigue. En consecuencia, podr\u00eda afirmarse que los empleados del DAS cumplen funciones de seguridad. Sin embargo, lo anterior no es suficiente para considerar que todos y cada uno de los servidores p\u00fablicos referidos deben merecer, para evitar graves riesgos sociales o para cumplir adecuadamente las tareas a ellos encomendadas, un grado de confianza superior al que es predicable de cualquier otro servidor p\u00fablico. <\/p>\n
Del art\u00edculo 86 transcrito, se deriva la imposici\u00f3n de un deber especial en cabeza de los servidores p\u00fablicos vinculados al Departamento. Sin embargo, tal disposici\u00f3n no puede ser entendida como la adscripci\u00f3n real y objetiva, a todas y cada una de las personas a las cuales se aplica, de funciones de seguridad, que exijan la existencia de un nivel de confianza superlativo entre el nominador y el respectivo funcionario. <\/p>\n
En efecto, para identificar aquellos casos en los cuales es admisible flexibilizar el r\u00e9gimen de carrera, en atenci\u00f3n a la confianza que debe existir entre el nominador y el empleado, resulta absolutamente indispensable, analizar las funciones concretas adscritas a cada uno de los cargos sometidos al r\u00e9gimen especial. Si as\u00ed no fuera, se llegar\u00eda al extremo de convertir al sistema de carrera en una excepci\u00f3n marginal del r\u00e9gimen de personal de la administraci\u00f3n, pues la mayor\u00eda de las entidades p\u00fablicas adelantan funciones fundamentales para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado, cuya desviaci\u00f3n, generar\u00eda, en todos los casos, de una u otra manera, riesgos sociales. No son las funciones de la entidad, sino las tareas especificas de cada cargo, el referente para adelantar el juicio de constitucionalidad en punto a la evaluaci\u00f3n de reg\u00edmenes especiales de carrera. <\/p>\n
En consecuencia, el control de constitucionalidad de la norma analizada lleva a la Corte a analizar las disposiciones que ordenan la estructura org\u00e1nica y funcional del DAS, a fin de identificar si existe una raz\u00f3n suficiente que permita apartar a todos y cada uno de los cargos sometidos al \u201cr\u00e9gimen ordinario de carrera\u201d, del sistema de retiro o desvinculaci\u00f3n propio de este r\u00e9gimen de administraci\u00f3n de personal. <\/p>\n
13. A la luz del Decreto 2110 de 1992, puede afirmarse que algunos de los servidores p\u00fablicos del DAS sometidos al \u201cr\u00e9gimen ordinario de carrera\u201d y, por lo tanto, a la norma estudiada, cumplen funciones meramente administrativas, que no tienen relaci\u00f3n directa o inmediata con las tareas centrales de la entidad. En estas condiciones se encuentran, por ejemplo, aquellas personas que laboran en la Unidad de Programaci\u00f3n y Presupuesto (art. 22 Decreto 2110 de 1992), la Oficina Jur\u00eddica (art. 27 Decreto 2110 de 1992), la Oficina Administrativa y Financiera (Art. 28 Decreto 2110 de 1992), la Unidad de Contabilidad y Presupuesto (art. 33 Decreto 2110 de 1992), la unidad de Tesorer\u00eda y Pagadur\u00eda (art. 34 Decreto 2110 de 1992), en la Oficina de Recursos Humanos (art. 35 Decreto 2110 de 1992), la Unidad de Personal (art. 36 Decreto 2110 de 1992), la Unidad de Bienestar Social (art. 38 Decreto 2110 de 1992), o la Unidad de Sanidad (art. 38 del Decreto 2110 de 1992), entre otras y que, adicionalmente, tienen asignadas funciones meramente administrativas, como la elaboraci\u00f3n de programas de bienestar social, la atenci\u00f3n al p\u00fablico, la realizaci\u00f3n de campa\u00f1as preventivas de salud, etc. <\/p>\n
Las personas que ocupan los cargos se\u00f1alados no tienen adscritas funciones de gobierno, vale decir, tareas directivas, de manejo, de conducci\u00f3n u orientaci\u00f3n institucional, en cuyo ejercicio se adoptan pol\u00edticas o directrices fundamentales. De otra parte, puede afirmarse que las labores a ellos asignadas no exigen un grado de confianza, objetiva o subjetiva, superior al que debe procurar cualquier servidor p\u00fablico. <\/p>\n
No pasa inadvertido el hecho de que, por laborar en una entidad encargada de resguardar la integridad del orden constitucional, las personas antes mencionadas pueden, eventualmente, a trav\u00e9s de actuaciones irregulares, acceder a informaci\u00f3n reservada y poner en peligro importantes bienes colectivos. Sin embargo, para prevenir estas desviaciones, se deben adoptar adecuadas medidas de seguridad interna, como mecanismo alternativo, para evitar una restricci\u00f3n injustificada a los principios constitucionales que sustentan el r\u00e9gimen de carrera. De otra parte, tales personas se encuentran sometidas a un r\u00e9gimen disciplinario interno que, en el caso de entidades como el DAS, debe ser especialmente riguroso. Como es sabido, en el evento de que se advirtiere un comportamiento irregular, los mecanismos de control interno admiten la posibilidad de suspender provisionalmente al respectivo servidor p\u00fablico. Incluso, las normas internas de la entidad permiten acudir al mecanismo del traslado para aquellos casos en los cuales resulte necesario, pese a no existir un reproche de car\u00e1cter disciplinario o un cuestionamiento respecto a la eficiencia laboral. <\/p>\n
De otra parte, si la raz\u00f3n para solicitar la desvinculaci\u00f3n hace referencia, no a una falta administrativa sino, a una prestaci\u00f3n deficiente del servicio, que pudiere, eventualmente, afectar las tareas de seguridad del Estado confiadas a la entidad y tornar inconveniente la permanencia del empleado, existe otro mecanismo para llevar a cabo la desvinculaci\u00f3n, consistente en la declaraci\u00f3n de insubsistencia con fundamento en el bajo rendimiento. <\/p>\n
En suma, no existe una raz\u00f3n suficiente para admitir la flexibilizaci\u00f3n del sistema de desvinculaci\u00f3n de aquellos funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, que se encuentren sometidos al r\u00e9gimen de carrera ordinaria de la entidad. En efecto, dentro de los empleados sometidos al \u201cr\u00e9gimen ordinario de carrera\u201d, se encuentran quienes no tienen a su cargo funciones de gobierno, ni requieren un nivel superlativo de confianza. Los eventuales riesgos que pueden existir por actuaciones irregulares de estos servidores, en el DAS o en cualquier otra entidad p\u00fablica, deben ser conjurados a trav\u00e9s de mecanismos menos gravosos, como los que efectivamente consagran las normas legales vigentes. <\/p>\n
En este mismo sentido, se pronunci\u00f3 la Corporaci\u00f3n al declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 8 del Decreto 1214 de 1990, que exclu\u00eda al personal civil del Ministerio de Defensa y de la Polic\u00eda Nacional del r\u00e9gimen de carrera administrativa. Al respecto, la Corte fue enf\u00e1tica al se\u00f1alar que el car\u00e1cter civil de un funcionario que preste sus servicios en una entidad a la cual se encomienda la guarda del orden p\u00fablico, no es raz\u00f3n suficiente para admitir la flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen general de carrera administrativa. Sobre el particular, resulta relevante, pese a su extensi\u00f3n, destacar el siguiente aparte de la sentencia mencionada: <\/p>\n
\u201cPuntualizado lo anterior, encuentra la Corte que el art\u00edculo 8o. resulta inconstitucional por varias razones: en primer lugar, porque desde el punto de vista de la materia a cargo de la agencia del Estado, no es posible establecer discriminaciones entre los empleados p\u00fablicos, de manera que unos sean de carrera y otros no, por ejemplo en raz\u00f3n de la circunstancia de que unos est\u00e9n prestando sus servicios en instituciones encargadas de la seguridad o de la prestaci\u00f3n de otros servicios, como los de agua, luz, tel\u00e9fono, alcantarillado, etc.; puesto que es justamente para asegurar la mejor utilizaci\u00f3n de los recursos humanos de las instituciones p\u00fablicas, a fin de alcanzar la mayor eficiencia en esos objetivos institucionales, para lo que se ide\u00f3 el sistema de carrera administrativa. No pudiendo racionalmente alegarse que ese expediente racionalizador y civilizador de las v\u00edas de acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica sea contrario o incompatible con las funciones de mantenimiento del orden p\u00fablico, de la seguridad interior o exterior de la Rep\u00fablica. Porque justamente, el constituyente cre\u00f3 la carrera administrativa para mejorar el ingreso, la calificaci\u00f3n profesional y t\u00e9cnica, las condiciones de los empleados y su mayor eficiencia, y esto no puede ser contrario al esencial fin social y pol\u00edtico que corresponde cumplir al Ministerio de Defensa y a la Polic\u00eda Nacional.\u201d <\/p>\n
(…) <\/p>\n
\u201cEl dif\u00edcil camino para el establecimiento y eficacia de una carrera administrativa en Colombia, ha generado circunstancias f\u00e1cticas que distorsionan la opini\u00f3n que de ese mecanismo se tiene. Considerado en veces instrumento para patrocinar la holgazaner\u00eda, la indisciplina, la inmoralidad o la indeseable estabilidad de determinados empleados. La verdad es que se constituye en el instrumento m\u00e1s adecuado, ideado por la ciencia de la administraci\u00f3n, para el manejo del esencial\u00edsimo elemento humano en la funci\u00f3n p\u00fablica, asegurando su acceso en condiciones de igualdad (art. 13 de la C.N.), promoviendo una l\u00f3gica de m\u00e9ritos de calificaci\u00f3n, de honestidad y eficiencia en la prestaci\u00f3n del trabajo humano, alejando interesadas influencias pol\u00edticas e inmorales relaciones de clientela, conceptos estos de eficiencia que comprometen la existencia misma del Estado. <\/p>\n
“Observa la Corte que al reconocer la validez constitucional del sistema de carrera como regla en cuanto a los empleados p\u00fablicos del Ministerio de defensa y de la Polic\u00eda Nacional se est\u00e1 exaltando este sentido riguroso y aut\u00e9ntico a que se refiere el anterior concepto, y que adem\u00e1s pone a salvo las necesidades de la disciplina, la lealtad, la honestidad y la eficiencia que se exige a quienes prestan tan delicados servicios en este sector p\u00fablico, con las graves responsabilidades que les corresponde. Una cabal interpretaci\u00f3n del r\u00e9gimen aplicable a estos servidores p\u00fablicos, con sus excepciones constitucionales y legales, garantizan no s\u00f3lo la estabilidad del empleo, sino el cumplimiento estricto de sus deberes oficiales. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la impronta constitucional de la carrera administrativa, obliga al Estado a promover este r\u00e9gimen de personal, salvo que en raz\u00f3n de las funciones objetivamente adscritas a un determinado cargo, exista una causa suficiente para vincularlo a un r\u00e9gimen especial de carrera o para adscribirlo al sistema de libre nombramiento y remoci\u00f3n. En estas condiciones, no parece que el hecho de laborar para una entidad encargada de resguardar el orden p\u00fablico y la seguridad ciudadana sea, por s\u00ed mismo, motivo suficiente para excluir al respectivo funcionario de las reglas propias del sistema de carrera administrativa, menos todav\u00eda cuando lo anterior se ordena de manera gen\u00e9rica. <\/p>\n
14. Respecto a los servidores p\u00fablicos que han ingresado a un cargo sometido al r\u00e9gimen ordinario de carrera, pero que se encuentran dentro de los seis meses del periodo de prueba, son aplicables los argumentos esgrimidos. En efecto, el per\u00edodo de prueba podr\u00eda considerarse necesario para asegurar una adecuada selecci\u00f3n y, en consecuencia, durante este lapso es razonable el ejercicio de una especial vigilancia y control por parte de las autoridades superiores. Sin embargo, una vez se ha superado la etapa del concurso, el mero hecho de encontrarse en per\u00edodo de prueba no constituye raz\u00f3n suficiente para flexibilizar el r\u00e9gimen de desvinculaci\u00f3n hasta el punto de consagrar causales de insubsistencia como la estudiada en el presente proceso. <\/p>\n
En consecuencia, la norma estudiada es inconstitucional pues, como fue analizado, no existe una raz\u00f3n suficiente para exceptuar a la totalidad de los empleados del DAS que se encuentren en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, del sistema de desvinculaci\u00f3n propio del r\u00e9gimen ordinario de carrera administrativa. <\/p>\n
No obstante, lo anterior no implica que algunos de los empleos sometidos al r\u00e9gimen ordinario de carrera – es decir aquellos que no son de libre nombramiento y remoci\u00f3n y que no pertenecen al r\u00e9gimen especial de carrera -, no puedan ser objeto de excepci\u00f3n en punto a las normas ordinarias de carrera administrativa. Sin embargo, compete al legislador, y no a la Corte Constitucional, especificar a trav\u00e9s de una regulaci\u00f3n ajustada a la Carta, aquellos cargos que, por las razones anotadas, pueden estar exentos del plexo garantista que otorga el r\u00e9gimen de la carrera administrativa. <\/p>\n
15. Por \u00faltimo, y pese a que las razones indicadas bastan para considerar que la norma estudiada es inconstitucional, no sobra advertir que, la misma, compromete el principio de publicidad que debe regir las actuaciones administrativas (C.P. arts. 74 y 209) . En efecto, la norma establece que la actuaci\u00f3n que da lugar a la declaratoria de insubsistencia es reservada y, en consecuencia, esta \u00faltima se produce a trav\u00e9s de una resoluci\u00f3n no motivada. <\/p>\n
Como fue expuesto en el fundamento 4, el ejercicio del poder p\u00fablico s\u00f3lo ser\u00e1 leg\u00edtimo si est\u00e1 dirigido a la realizaci\u00f3n de los fines esenciales del Estado y, en particular, a la promoci\u00f3n y garant\u00eda de los derechos fundamentales. Para garantizar el ejercicio leg\u00edtimo del poder p\u00fablico, los estados democr\u00e1ticos aseguran que la esfera p\u00fablica se encuentre abierta al conocimiento y control de todos los ciudadanos. En este sentido, la Constituci\u00f3n establece, como regla general, el derecho de todas las personas a acceder a los documentos p\u00fablicos (C.P. art. 23 y 74), y la aplicaci\u00f3n del principio de publicidad en las actuaciones administrativas (C.P. art. 209). <\/p>\n
La publicidad garantiza la transparencia de la gesti\u00f3n estatal y facilita y permite el control sobre los actos de las autoridades. Ciertamente, uno de los recursos m\u00e1s utilizados por los reg\u00edmenes no democr\u00e1ticos es, justamente, la facultad de ejercer el poder en forma secreta o reservada. En estos estados, el ejercicio del poder se margina del control ciudadano y deja de ser el instrumento para la realizaci\u00f3n de los verdaderos intereses comunes, transform\u00e1ndose en una herramienta para la defensa de los intereses de las autoridades, definidos a partir de criterios propios, que no pueden ser controvertidos por los ciudadanos. En consecuencia, admitir la reserva o el secreto de asuntos relativos a la gesti\u00f3n del Estado, sin que para ello exista una raz\u00f3n suficiente y ajustada a los valores y principios propios del r\u00e9gimen constitucional democr\u00e1tico, equivaldr\u00eda a desconocer la naturaleza p\u00fablica del poder pol\u00edtico. <\/p>\n
A los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos les resulta consustancial la aplicaci\u00f3n del principio de publicidad. S\u00f3lo as\u00ed la sociedad puede acceder libremente al conocimiento de la informaci\u00f3n veraz, completa e imparcial, sobre los actos, hechos, operaciones y omisiones de las autoridades p\u00fablicas. Ello, sin embargo, no obsta para que, de manera excepcional, pueda autorizarse la reserva sobre ciertas informaciones propias de la gesti\u00f3n del Estado, cuando para ello exista una justificaci\u00f3n ajustada a los valores y principios que orientan el r\u00e9gimen constitucional democr\u00e1tico (C.P. arts. 136-2 y 74). <\/p>\n
En estas condiciones, para que una actuaci\u00f3n administrativa pueda ser reservada, se requiere que la norma que establece el sigilo persiga una finalidad leg\u00edtima, que sea necesaria y \u00fatil para alcanzar el objetivo buscado y, por \u00faltimo, que el sacrificio que se produce en t\u00e9rminos del principio de publicidad, resulte estrictamente proporcional al beneficio que se obtiene. Como qued\u00f3 establecido, el an\u00e1lisis de constitucionalidad de una norma que autoriza la reserva de actuaciones administrativas debe ser realizado de manera estricta, pues la publicidad es una garant\u00eda fundamental para asegurar el ejercicio legitimo y democr\u00e1tico del poder p\u00fablico. <\/p>\n
En el caso estudiado no existen razones suficientes para permitir que una actuaci\u00f3n administrativa reglada, que tiene como efecto la desvinculaci\u00f3n de un servidor p\u00fablico de su puesto de trabajo, sea sometida a reserva, simplemente por tratarse de un empleado vinculado a una entidad que tiene a su cargo funciones de seguridad p\u00fablica. En efecto, no parece existir ning\u00fan argumento razonable y objetivo para admitir que se mantengan en secreto las razones que conducen a la declaratoria de insubsistencia de un servidor p\u00fablico, consignadas en un informe de inteligencia, impidiendo que la persona involucrada pueda conocerlas y controvertirlas. Por el contrario, esta autorizaci\u00f3n legal podr\u00eda dar lugar al ejercicio de un poder absoluto de car\u00e1cter arbitrario, ya que su ejercicio carece de control, al encontrarse revestido, sin justificaci\u00f3n suficiente, de un velo que impide el conocimiento p\u00fablico. <\/p>\n
Estudio del art\u00edculo 66, literal b), del Decreto 2147 de 1989 <\/p>\n
16. El literal b) del art\u00edculo 66 del Decreto Ley 2147 de 1989 establece la posibilidad de declarar la insubsistencia del nombramiento de los funcionarios del DAS inscritos en el r\u00e9gimen especial de carrera, cuando el Jefe del Departamento, discrecionalmente, considere que conviene a la entidad el retiro del funcionario. En estas condiciones, se debe determinar si existe una justificaci\u00f3n suficiente – objetiva y razonable – para flexibilizar el r\u00e9gimen de desvinculaci\u00f3n de los funcionarios del DAS inscritos en el r\u00e9gimen especial de carrera, hasta el punto de otorgarles el car\u00e1cter de funcionarios de libre remoci\u00f3n. <\/p>\n
17. Seg\u00fan el art\u00edculo 4 del Decreto 2146 de 1989, pertenecen al r\u00e9gimen especial de carrera los detectives en sus diversos grados. Estos \u00faltimos, se clasifican, a su turno, en detectives especializados, detectives profesionales y detectives agentes. Cada uno de estos cargos tiene funciones distintas. Sin embargo, los tres encuentran asignadas tareas comunes, directamente relacionadas con los objetivos centrales de la entidad. En efecto, los detectives especializados tienen la tarea de planear, supervisar o participar en la direcci\u00f3n, preparaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de actividades especificas de seguridad p\u00fablica; los detectives profesionales, est\u00e1n llamados a planear, supervisar y participar en el desarrollo de actividades encaminadas a garantizar la seguridad p\u00fablica y, los detectives agentes, deben recolectar la informaci\u00f3n necesaria para desarrollar las tareas de investigaci\u00f3n y actuar en los operativos que se les asignen, de acuerdo con los planes dise\u00f1ados (art. 2 Decreto 2148 de 1989). <\/p>\n
En suma, los detectives, en sus diversos grados, tienen ordenadas labores directamente relacionadas con la seguridad interior y exterior del Estado y con la integridad del r\u00e9gimen constitucional. Resulta evidente el riesgo que apareja el ejercicio de tales tareas, no s\u00f3lo para el funcionario encargado de cumplirlas, sino para la sociedad entera que ha depositado, en \u00e9ste, su confianza. Ciertamente, los detectives del DAS, manejan informaciones secretas o reservadas cuya revelaci\u00f3n puede poner en riesgo la seguridad del Estado De otra parte, los operativos en los cuales participan son fundamentales para prevenir la comisi\u00f3n de il\u00edcitos, para reprimir o capturar a quien, presuntamente, los ha cometido y, en fin, para asegurar a la ciudadan\u00eda que sus derechos son objeto de tutela. Adicionalmente, para cumplir su misi\u00f3n, los detectives se encuentran revestidos de una serie de facultades excepcionales y cuentan con medios que, como el uso de las armas, deben ser empleados con la mayor diligencia, prudencia y pericia. <\/p>\n
Por la naturaleza de las funciones encomendadas a los detectives del DAS y por las atribuciones a ellos otorgadas, resulta obvio que cualquier omisi\u00f3n, abuso o desviaci\u00f3n de poder, as\u00ed como una virtual extralimitaci\u00f3n en el uso de la fuerza que leg\u00edtimamente detentan, puede generar da\u00f1os graves tanto para los derechos fundamentales que est\u00e1n llamados defender. <\/p>\n
En estas condiciones, es razonable que el Estado exija, de los detectives del DAS, un nivel de responsabilidad, diligencia y autocontenci\u00f3n, mayor que aquel que es exigible de otro servidor p\u00fablico. De lo anterior se deriva la necesidad de que, entre el detective y el director de la entidad, exista un grado de confianza superlativo. Ello, se repite, en raz\u00f3n de las funciones adscritas a estos servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
Por las razones anotadas, a diferencia del evento anterior, en el caso de los detectives del DAS, resulta razonable que se aplique la excepci\u00f3n al r\u00e9gimen de carrera, pues se trata de servidores p\u00fablicos que han de ser merecedores de una confianza objetiva superlativa y que, por lo tanto, pueden ser desvinculados de la entidad cuando, por cualquier causa, disminuya ese grado de confianza. <\/p>\n
No sobra recordar que, en este mismo sentido, se manifest\u00f3 la Corporaci\u00f3n, al considerar exequible el literal h) del art\u00edculo 1 de la Ley 61 de 1987, que establece que los cargos de detective y agente secreto, adscritos a entidades que no cuenten con reg\u00edmenes especiales de carrera, estar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen de libre nombramiento y remoci\u00f3n14. <\/p>\n
18. Como puede advertirse, los cargos formulados por el demandante relativos a una presunta vulneraci\u00f3n del debido proceso (C.P. art. 29) y de los derechos al buen nombre (C.P. art. 15 ) y a la honra (C.P. art. 21), s\u00f3lo son atendibles si se orientan a impugnar el sistema de desvinculaci\u00f3n de un servidor p\u00fablico que, por raz\u00f3n de sus funciones, debe estar sometido al r\u00e9gimen de carrera administrativa. Sin embargo, si se trata de un funcionario que puede leg\u00edtimamente ser desvinculado por decisi\u00f3n discrecional del nominador, vale decir, si se trata de un empleo sometido al r\u00e9gimen de libre remoci\u00f3n, los cargos antes mencionados carecen de razonabilidad. <\/p>\n
II. Consideraciones finales sobre la sentencia C-048 <\/p>\n
1. Adem\u00e1s de las razones que habr\u00edan permitido fundamentar la inexequibilidad de la norma demandada – expuestas en la ponencia transcrita -, creemos importante dejar sentadas algunas consideraciones finales sobre la argumentaci\u00f3n contenida en la sentencia y, especialmente, sobre la decisi\u00f3n proferida. <\/p>\n
El fallo declara la exequibilidad condicionada del literal d) del art\u00edculo 44 del Decreto 2147 de 1989, en virtud del cual se otorga a la autoridad nominadora del DAS la facultad de disponer, a trav\u00e9s de providencia no motivada, la insubsistencia del nombramiento de los empleados en per\u00edodo de prueba o sometidos al r\u00e9gimen ordinario de carrera, \u201ccuando por informe reservado de la Direcci\u00f3n General de Inteligencia y previa evaluaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Personal, aparezca que es inconveniente su permanencia en el Departamento por razones de seguridad\u201d. La decisi\u00f3n de la Corte se\u00f1ala que la norma es exequible \u201csiempre que se trate de la insubsistencia del nombramiento de aquellos empleados en per\u00edodo de prueba o inscritos en el r\u00e9gimen ordinario de carrera, cuyos cargos se encuentran relacionados dentro del \u00c1rea Operativa de que trata el Decreto 001179 de 4 de julio de 1996, sin que dicha facultad pueda extenderse a los cargos del \u00c1rea Administrativa, determinados en el mismo decreto, sin perjuicio de que para estos \u00faltimos y hacia el futuro el legislador pueda se\u00f1alar los empleos que por su naturaleza sean susceptibles de retiro discrecional, por razones de seguridad\u201d (Subraya fuera del texto). <\/p>\n
En nuestro criterio, tal decisi\u00f3n, no s\u00f3lo es antit\u00e9cnica, sino que resulta internamente contradictoria y desconoce jurisprudencia anterior de esta Corporaci\u00f3n sin aportar razones que justifiquen el cambio de doctrina constitucional. <\/p>\n
2. La decisi\u00f3n proferida por la Corte, vincula la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada a la existencia de una disposici\u00f3n reglamentaria (Decreto 1179 de 1996) que no fue analizada y que puede ser abolida o transformada por el ejecutivo en cualquier momento. En efecto, seg\u00fan la mayor\u00eda, la disposici\u00f3n demandada es exequible siempre que se aplique en relaci\u00f3n a los cargos del \u00c1rea Operativa del DAS definidos en el Decreto reglamentario 1179 de 1996. <\/p>\n
Podr\u00eda pensarse que la decisi\u00f3n adoptada es la m\u00e1s adecuada, pues en lugar de expulsar la norma demandada del ordenamiento jur\u00eddico, busca su permanencia a fin de resguardar al m\u00e1ximo los bienes que el legislador pretendi\u00f3 proteger al expedirla. En estas condiciones, puede asegurarse que el fallo patrocina el principio democr\u00e1tico. Sin embargo, el principio citado no es el \u00fanico que la Corte debe hacer valer. Como es obvio, la principal tarea de esta Corporaci\u00f3n es la de asegurar el imperio de la Constituci\u00f3n y promover, de manera arm\u00f3nica, los principios y valores que la Carta proclama. Si se tratara de dar primac\u00eda absoluta al principio democr\u00e1tico no existir\u00eda el control constitucional. <\/p>\n
En el caso que se estudia, el af\u00e1n de la Corte por mantener vigente, siquiera en forma condicionada, la disposici\u00f3n demandada, dio lugar a una decisi\u00f3n antit\u00e9cnica que genera una situaci\u00f3n de incertidumbre que afecta el principio de la seguridad jur\u00eddica pero, ante todo, el imperio de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, como es obvio nada obsta para que el Decreto reglamentario 1179 de 1996 sea abolido o transformado. En este proceso, podr\u00eda incluso desaparecer la llamada \u201c\u00c1rea Operativa\u201d o, lo que ser\u00eda m\u00e1s grave, el ejecutivo podr\u00eda incluir, dentro del \u00e1rea operativa, cargos que son propios del \u00e1rea administrativa o que no tienen adscritas funciones directamente relacionadas con la seguridad del Estado, simplemente para que a estos funcionarios se les aplique la norma declarada exequible. \u00bfQu\u00e9 pasar\u00eda en este evento?. \u00bfAcaso la declaratoria de exequibilidad perder\u00eda los efectos de cosa juzgada?. \u00bfEs posible suponer que cada vez que se reforme el mencionado decreto en punto a la estructura del Departamento renace el derecho de ejercitar contra la disposici\u00f3n que la Corte declara exequible la acci\u00f3n de inconstitucionalidad? \u00bfResulta sensato condicionar la exequibilidad de una ley al contenido de una norma reglamentaria que puede ser reformada a discreci\u00f3n del Gobierno?. <\/p>\n
El juicio constitucional de una determinada norma puede, y a veces tiene, que abarcar el an\u00e1lisis de otras disposiciones. As\u00ed por ejemplo, el ordenamiento jur\u00eddico admite que el juez conforme la unidad normativa, en el evento en el cual la declaraci\u00f3n de inexequibilidad s\u00f3lo tiene efectos si se produce conjuntamente respecto de todas las disposiciones que la integran. De otra parte, muchas veces la identificaci\u00f3n del contenido normativo pleno de una disposici\u00f3n requiere el estudio de normas intr\u00ednsecamente relacionadas y, por ello, eventualmente, la declaraci\u00f3n de la Corte puede afectarlas a todas. Nada de lo anterior compromete el papel de la Corte Constitucional, la seguridad jur\u00eddica, ni el imperio de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Pero hacer depender la exequibilidad de una disposici\u00f3n legal, del contenido normativo de otra de car\u00e1cter reglamentario, que no tiene vocaci\u00f3n de permanencia y cuyo contenido, por lo tanto, est\u00e1 sometido al juego de mayor\u00edas pol\u00edticas y puede ser variado a discreci\u00f3n del gobierno de turno, no parece una decisi\u00f3n ajustada al principio de seguridad jur\u00eddica y, en \u00faltimas, al imperio de la Constituci\u00f3n (C.P. art. 4). <\/p>\n
En estas condiciones, la declaraci\u00f3n de exequibilidad condicionada, que naci\u00f3 como una forma de defensa del principio democr\u00e1tico, se convierte en un sistema que desconcierta a los \u00f3rganos pol\u00edticos y, en suma, a los ciudadanos objeto de la aplicaci\u00f3n de la norma sobre la cual recae el fallo incierto. Se afecta no s\u00f3lo el principio de seguridad jur\u00eddica sino el imperio de la Constituci\u00f3n, dado que en vez de garantizar los derechos, bienes y valores patrocinados por el sistema de carrera administrativa, la Corte, a trav\u00e9s de la decisi\u00f3n cuestionada, genera un espacio de incertidumbre que se convierte en el ambiente propicio para la arbitrariedad estatal. <\/p>\n
3. De otra parte, resulta importante indicar que, con independencia de los problemas t\u00e9cnicos anotados, la sentencia resulta intr\u00ednsecamente contradictoria. Pese a reconocer que el juicio de constitucionalidad de una norma que introduce flexibilidad a la carrera administrativa debe atender, necesariamente, a las funciones concretas del cargo al cual se aplica, termina formulando un juicio gen\u00e9rico que contradice la regla indicada. En efecto, para la mayor\u00eda fue suficiente que un cargo estuviere asignado al \u00e1rea operativa del DAS para que resultara razonable someterlo a un r\u00e9gimen de libre remoci\u00f3n, sin necesidad de estudiar detenidamente las funciones concretas asignadas a fin de identificar si, en cada caso, exist\u00eda una \u201craz\u00f3n suficiente\u201d, en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional. Fue tan gen\u00e9rico el an\u00e1lisis realizado que, incluso, se cometieron imprecisiones al desconocer que muchos de los cargos adscritos al \u00e1rea operativa del departamento son de libre nombramiento y remoci\u00f3n y, por lo tanto, carece de sentido, como lo hace la sentencia, indicar que deben someterse al r\u00e9gimen especial de que trata la norma demandada. <\/p>\n
Adicionalmente no sobra recordar que, en reiteradas ocasiones, la Corte ha indicado que el estudio constitucional de una norma que introduce excepciones al r\u00e9gimen general de carrera administrativa debe efectuarse atendiendo, espec\u00edficamente, a las funciones que concretamente se adscriben al cargo sometido al sistema excepcional15. En estas condiciones, resulta importante advertir que la sentencia se aparta de la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n, pues admite la creaci\u00f3n de un r\u00e9gimen especial de carrera sin atender juiciosamente a las labores concretamente asignadas a cada uno de los cargos a los cuales se aplica. <\/p>\n
4. Por \u00faltimo, no sobra advertir que la sentencia se aparta, sin justificaci\u00f3n expresa, de la jurisprudencia de la Corte en punto al tema de la carrera administrativa. Lo anterior no s\u00f3lo porque deja de aplicar las reglas que hab\u00eda venido dise\u00f1ando para el estudio de este tema – an\u00e1lisis de cada caso atendiendo las funciones de cada cargo etc. – , sino porque invirti\u00f3, sin justificaci\u00f3n expresa, la regla general consistente en la aplicaci\u00f3n de la carrera administrativa incluso en los organismos encargados de velar por la seguridad del Estado, cuando se tratare de personal civil (ver fundamento jur\u00eddico 13 de la ponencia transcrita). <\/p>\n
Al paso que la Corporaci\u00f3n hab\u00eda logrado construir una jurisprudencia sana, ajena a los prejuicios que rodean el sistema de carrera administrativa, esta sentencia se ve nutrida de un marcado peligros\u00edsimo que la lleva a apartarse de la jurisprudencia anterior sin hacer p\u00fablicas y expresas las razones que justifican la variaci\u00f3n doctrinal. En efecto, la Corte se limita a apelar a f\u00f3rmulas generales como \u201clos empleados de la entidad cumplen funciones atinentes a la seguridad del Estado\u201d, o \u201ces evidente que los servidores p\u00fablicos que laboran en el DAS cumplen funciones de inteligencia\u201d, evadiendo as\u00ed el aspecto central de la argumentaci\u00f3n constitucional. Como puede verificarse la Corte omite el estudio de cada uno de los empleos sometidos a la disposici\u00f3n demandada, no especifica las funciones a ellos adscritas y, por supuesto, no profundiza en las razones por las cuales \u00e9stas requieren, en la pr\u00e1ctica, un grado tal de confianza que se justifica establecer una excepci\u00f3n al sistema general de la carrera administrativa. As\u00ed las cosas, resultaba, al menos contradictorio, aceptar la tesis de la exequibilidad condicionada. <\/p>\n
Fecha ut supra <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Corte Constitucional. Sentencia No. C-391 de 1993. M.P. Dr. Jose Gregorio Hern\u00e1ndez G. <\/p>\n
2 Corte Constitucional. Sentencia No. C-334 de 1996. <\/p>\n
3 Corte Constitucional. Sentencia C-195\/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
4 Corte Constitucional. Sentencia No. C-126 de 1996. MP. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
5 Corte Constitucional, Sentencia C-391 de 1993. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
6 Corte Constitucional, Sentencia C-391 de 1993. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
7 En este mismo sentido se ha manifestado repetidamente la Corporaci\u00f3n, entre otras, en las sentencias C-195 de 1994, C-299 de 1994, C-356 de 1994, C-514 de 1994, C-306 de 1995,C-525 de 1995. <\/p>\n
8 Sentencia C-195\/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideraci\u00f3n de la Corte 3.1. <\/p>\n
9 Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y, C-514 de 1994. M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
11 Corte Constitucional, Sentencia C-525 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
12 Corte Constitucional, Sentencia C-108 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
13 Corte Constitucional, Sentencia C-514 de 1994, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
14 Corte Constitucional, Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
15 Ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-387\/96 y C-552\/96 <\/p>\n
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C-048-97 ESTABILIDAD EN CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones\/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones a la inamovilidad La estabilidad relativa de los empleados de carrera no puede oponerse a la posibilidad de consagrar causales de separaci\u00f3n en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan raz\u00f3n suficiente que justifique la adopci\u00f3n de la medida. La Constituci\u00f3n establece por ello, las […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2768","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2768","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2768"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2768\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2768"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2768"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2768"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}