C-052-97<\/p>\n
Sentencia C-052\/97 <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ley de facultades extraordinarias <\/p>\n
Si el principio de unidad de materia tiene como fin armonizar los distintos art\u00edculos que integran una ley, de manera que guarden la debida “conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica” con el tema general que es objeto de regulaci\u00f3n, cuando se impugna una ley que se limita a conferir facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar, durante un per\u00edodo definido, decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que all\u00ed se se\u00f1alan en forma expresa y precisa, el principio de unidad de materia no tendr\u00eda aplicaci\u00f3n puesto que no existe ninguna otra norma en el mismo ordenamiento que consagre otros asuntos para poder confrontarlos con los de las facultades y as\u00ed determinar si ellos guardan la concordancia o consonancia exigida en el art\u00edculo 158 de la Carta. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ley de facultades extraordinarias regula otro asunto <\/p>\n
En los casos en que la disposici\u00f3n o disposiciones mediante las cuales se otorgan las facultades extraordinarias forman parte de una ley en la que se regulan otros asuntos, aqu\u00ed dicho principio si tendr\u00eda plena operancia y, por tanto, habr\u00eda que determinar si esas normas guardan armon\u00eda o conexidad con la materia general regulada en la ley a la que pertenecen. Claro est\u00e1 que el an\u00e1lisis que ha de realizarse no puede hacerse con la misma rigurosidad o rigidez que cuando se confrontan disposiciones en las que se desarrollan temas espec\u00edficos, debido precisamente a que las normas mediante las cuales se confieren facultades extraordinarias se limitan a enunciar las materias que el Presidente de la Rep\u00fablica debe desarrollar. <\/p>\n
LEY DE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Expedici\u00f3n normas de control\/LEY DE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Relaci\u00f3n entre asuntos fiscales y cambiarios <\/p>\n
Si uno de los objetivos de la ley de racionalizaci\u00f3n tributaria es la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, c\u00f3mo no aceptar que para lograrlo sea necesario expedir disposiciones legales destinadas a controlar los campos en que ella se produce y adoptar las medidas coercitivas y sancionatorias aplicables en caso de que se incumplan las obligaciones impuestas en los ordenamientos respectivos. Es que la evasi\u00f3n no se puede controlar solamente con medidas de inspecci\u00f3n sino tambi\u00e9n con la imposici\u00f3n de sanciones. Es evidente que los asuntos fiscales y los cambiarios guardan una \u00edntima relaci\u00f3n. Basta recordar que la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales es el ente encargado de controlar el ingreso y egreso de divisas como consecuencia de la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de bienes y servicios; el pago de aranceles e impuestos que los interesados deben realizar por operaciones de comercio exterior, etc. <\/p>\n
INFRACCION CAMBIARIA-Facultades extraordinarias para r\u00e9gimen sancionatorio\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad <\/p>\n
No encuentra la Corte motivo alguno para excluir de la ley de racionalizaci\u00f3n tributaria la disposici\u00f3n materia de acusaci\u00f3n, pues ella no desarrolla tema alguno, simplemente se limita a conferir facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los asuntos de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Entonces mal podr\u00eda racionalmente exigirse que se tramitara otra ley con este fin, a pesar de existir conexidad funcional, causal y teleol\u00f3gica con la materia general que se regula en la ley a la que pertenece. <\/p>\n
LEY MARCO-Incompetencia regulaci\u00f3n r\u00e9gimen de infracciones cambiarias <\/p>\n
La regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su imposici\u00f3n no es materia que deba ser objeto de ley marco. <\/p>\n
LEGISLADOR ORDINARIO-Reg\u00edmenes penales y procedimientos para sanci\u00f3n\/LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Reg\u00edmenes penales y procedimientos para sanci\u00f3n\/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Prohibici\u00f3n de otorgar facultades para expedir c\u00f3digos <\/p>\n
Corresponde al legislador ordinario, en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar reg\u00edmenes penales de cualquier \u00edndole, se\u00f1alando el procedimiento para la aplicaci\u00f3n de las sanciones que all\u00ed se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la Rep\u00fablica, para expedir c\u00f3digos, de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto Superior. <\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultades extraordinarias para sanciones en infracciones cambiarias\/ DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Facultades extraordinarias para sanciones en infracciones cambiarias <\/p>\n
Pod\u00eda el Congreso, sin violar disposici\u00f3n constitucional alguna, otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para expedir el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicaci\u00f3n, en los asuntos de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, como se contempla en la norma impugnada. En materia cambiaria es la misma Constituci\u00f3n la que distribuye espec\u00edficamente cada una de las funciones que deben desarrollar los tres entes encargados de regular asuntos de esa \u00edndole, a saber: el Congreso, el Gobierno y el Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1397. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 180 (parcial)de la ley 223 de 1995 y el decreto 1092 del 21 de junio de 1996. <\/p>\n
Demandantes: Santiago Jaramillo Caro y Jaime Humberto Tobar Ordo\u00f1ez. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D. C. febrero seis (6) de mil novecientos noventa y siete (1997) <\/p>\n
1. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Santiago Jaramillo Caro y Jaime Humberto Tobar Ordo\u00f1ez presentaron demanda contra el art\u00edculo 180 parcial, de la ley 223 de 1995, por violar los art\u00edculos 150 numerales 11, 12 y 19-a, 158 y 169 de la Constituci\u00f3n; y el Decreto 1092 del 21 de junio de 1996, en su totalidad, toda vez que este fue expedido con base en las facultades extraordinarias consagradas en la disposici\u00f3n primeramente citada. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales estatu\u00eddos para procesos de esta \u00edndole, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
2. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
Los apartes demandados son los que se subrayan a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
“LEY 223 DE 1995” <\/p>\n
“Por la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
…….. <\/p>\n
“ARTICULO 180. Facultades extraordinarias. De conformidad con el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de (6) seis meses contados a partir de la promulgaci\u00f3n de la presente ley, para expedir el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable por las infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad, en las materias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, e incorporar dentro de la nomenclatura del estatuto tributario las disposiciones sobre los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial -Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales- que se encuentran contenidos en otras normas que regulan materias diferentes. <\/p>\n
En virtud de estas facultades, podr\u00e1: <\/p>\n
a) Dictar las normas que sean necesarias para el efectivo control y vigilancia sobre el cumplimiento del r\u00e9gimen cambiario en las materias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales; <\/p>\n
b) Se\u00f1alar el procedimiento aplicable en las investigaciones por infracci\u00f3n al r\u00e9gimen de cambios que compete adelantar a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas nacionales; <\/p>\n
c) Se\u00f1alar las actuaciones sometidas a reserva dentro de las investigaciones que se adelanten por infracci\u00f3n al r\u00e9gimen de cambios; <\/p>\n
d) Establecer el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable por infracci\u00f3n al r\u00e9gimen cambiario y a las obligaciones que se establezcan para su control, en las materias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales; <\/p>\n
e) Determinar las formas de extinci\u00f3n de las obligaciones derivadas de la infracci\u00f3n al r\u00e9gimen de cambios y el procedimiento para su cobro, y <\/p>\n
f) ………” <\/p>\n
3. LA DEMANDA <\/p>\n
Seg\u00fan los actores, la facultad conferida al Presidente de la Rep\u00fablica, en la norma que es objeto de acusaci\u00f3n, para que expida el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad, en las materias que sean de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, vulnera el principio de unidad de materia contemplado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, pues constituye un asunto extra\u00f1o a la “racionalizaci\u00f3n tributaria”, tema al que se refiere la ley 223 de 1995. <\/p>\n
En efecto, se\u00f1alan que “la regulaci\u00f3n de los aspectos propios del r\u00e9gimen cambiario es un asunto que no guarda relaci\u00f3n alguna, desde un punto de vista l\u00f3gico, con la racionalizaci\u00f3n tributaria. Incluso, retomando las pautas jurisprudenciales, no se encuentra c\u00f3mo teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1ticamente pueda encontrarse la conexidad entre dichos temas. En efecto, la causa final de la norma demandada es la de regular asuntos tributarios y su aspecto tem\u00e1tico, como es obvio, es el relativo a impuestos; de donde resulta evidente concluir que bajo ning\u00fan presupuesto jur\u00eddico es posible introducir en ella aspectos relacionados con el r\u00e9gimen cambiario. En concordancia con lo anterior, debemos anotar que, si se quiere, podr\u00eda considerarse que la definici\u00f3n del r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias, es tambi\u00e9n materia propia de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter penal contravencional y no de una ley ordinaria de car\u00e1cter tributario.” <\/p>\n
Lu\u00e9go agregan que si bien es cierto en el t\u00edtulo de la ley se alude a “otras disposiciones”, ello no significa que se est\u00e9 autorizando para incluir temas ajenos a la materia tributaria, objeto de regulaci\u00f3n. En consecuencia, consideran que se ha infringido tambi\u00e9n el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, al introducirse una disposici\u00f3n cuyo contenido no coincide con la materia general de la ley ni con el t\u00edtulo de la misma. <\/p>\n
Finalmente, expresan los demandantes que la norma acusada infringe el art\u00edculo 150, numeral 19 literal b) de la Constituci\u00f3n, al otorgar facultades extraordinarias al Gobierno para regular un asunto que pertenece al “r\u00e9gimen de cambio internacional”, el cual debe ser objeto de una ley marco o cuadro, m\u00e1s no de una ley ordinaria. <\/p>\n
4. INTERVENCIONES <\/p>\n
4.1 Intervenci\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, actuando a trav\u00e9s de apoderado, present\u00f3 un escrito en el que expone las razones que sustentan la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada, las cuales se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
– El art\u00edculo 180 de la ley 223 de 1995, en lo demandado, no viola el principio de unidad de materia, pues existe la debida coherencia y conexidad entre los asuntos cambiarios y los tributarios, toda vez que temas de comercio exterior como son la administraci\u00f3n aduanera y la pol\u00edtica cambiaria tienen relaci\u00f3n directa con la hacienda p\u00fablica y, por ende, el legislador puede ocuparse en un mismo ordenamiento de ellos sin quebrantar ning\u00fan principio constitucional. El nexo entre tales materias resulta evidente, por ejemplo, en cuanto al control de fuga de capitales y la subsistencia de los denominados “capitales golondrina”, pues, sin duda, “cualquier esfuerzo para incentivar el recaudo tributario deber\u00e1 estar acompa\u00f1ado de controles sobre la entrada y salida de divisas, y la relaci\u00f3n de grav\u00e1menes que deben tributar esos capitales.” <\/p>\n
– Dado que en el t\u00edtulo de la ley 223 de 1995 se incluy\u00f2 la expresi\u00f2n “otras disposiciones”, ello significa que se pueden regular otros temas que se relacionen con la materia principal objeto de regulaci\u00f3n, como en efecto sucedi\u00f2 en el presente caso. <\/p>\n
– El r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad, en las materias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, no es un asunto que deba ser regulado por una ley marco; en primer lugar, porque de acuerdo con un fallo de la Corte Constitucional (sent. C-599\/92) dicho r\u00e9gimen puede ser expedido por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias y, en segundo lugar, porque el Congreso no est\u00e1 delegando su competencia privativa para expedir leyes marco, lo que est\u00e1 prohibido constitucionalmente, sino simplemente autorizando para expedir un r\u00e9gimen sancionatorio. <\/p>\n
– Por otra parte, la ley marco de cambios, atendiendo a su misma naturaleza, se limita a fijar las directrices generales del sistema de cambios, sin se\u00f1alar en detalle cada uno de los asuntos propios de la materia cambiaria, labor que corresponde ejercer al Gobierno (siguiendo las directrices de la ley marco) y a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica (conforme a las funciones que le asigne la ley). En otras palabras, es procedente que sea el legislador, en este caso el Presidente de la Rep\u00fablica, investido de facultades extraordinarias, quien regule el tema. <\/p>\n
– En lo que respecta al decreto 1902 de 1996, dice que se expidi\u00f3 dentro del l\u00edmite de tiempo previsto por el legislador ordinario en el art\u00edculo 180 de la ley 223\/95, materia de impugnaci\u00f3n, y regula exclusivamente materias que se relacionan con los asuntos para los cuales se le confirieron al Presidente de la Rep\u00fablica las facultades extraordinarias; por tanto, considera que no se ha vulnerado norma constitucional alguna. <\/p>\n
4.2 Intervenci\u00f3n del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales <\/p>\n
El apoderado del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar la constitucionalidad de la norma sometida a su revisi\u00f3n pues, en su criterio, no se viola el principio de unidad de materia, dado que los asuntos tributarios, los grav\u00e1menes arancelarios y el r\u00e9gimen de cambios internacionales est\u00e1n \u00edntimamente ligados. “Es indiscutible que todas esas materias gozan de una \u00edntima relaci\u00f3n y que mutuamente se sirven de los mismos documentos para efectos de controlar el cumplimiento de las disposiciones tributarias, aduaneras y cambiarias. Es por ello que no ha sido raro encontrar que cuando se realizan modificaciones en el aspecto aduanero o tributario se produzcan variaciones en el r\u00e9gimen de cambios internacionales y viceversa.” <\/p>\n
Para sustentar su afirmaci\u00f3n, hace un recuento hist\u00f3rico de la forma como se ha realizado el proceso de cambio del modelo proteccionista al de apertura econ\u00f3mica, y la incidencia que tuvo junto con otros factores, para suprimir la Superintendencia de Control de Cambios y asignar las funciones que \u00e9sta ejerc\u00eda a tres entidades diferentes a saber: las Superintendencias Bancaria y de Sociedades y la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. A esta \u00faltima se le atribuy\u00f3 el control del r\u00e9gimen de cambios respecto a las importaciones y exportaciones de bienes y servicios. <\/p>\n
Dicho cambio, en sentir del interviniente, gener\u00f3 dificultades en la aplicaci\u00f3n del procedimiento sancionatorio cambiario por que la normatividad antes vigente (Decreto 1746 de 1991) no era compatible con la existente en materia tributaria y aduanera, dependencias que ya hab\u00edan sido unificadas por medio de la ley 6a. de 1992 y posteriormente por el Decreto 1800 de 1994. Para hacer frente a esta situaci\u00f2n fue necesario expedir el decreto acusado, en el que adem\u00e1s de consagrar el r\u00e9gimen sancionatorio como complemento al r\u00e9gimen sustantivo para poder hacerlo efectivo, unific\u00f2 el procedimiento en lo que era compatible con las materias tributaria y aduanera. Por estas razones, existe no s\u00f3lo una relaci\u00f3n objetiva y razonable entre las materias aduanera, cambiaria y tributaria, sino que en virtud de las funciones asignadas a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, cualquier proyecto de modificaci\u00f3n que se pretenda realizar en estas \u00e1reas constituye una misma tem\u00e1tica inescindible. <\/p>\n
– La competencia para expedir un r\u00e9gimen sancionatorio y el procedimiento para su imposici\u00f3n ha sido asignada por el Constituyente al Congreso de la Rep\u00fablica, actividad que puede ejercer directamente o mediante la concesi\u00f3n de expresas facultades extraordinarias al Presidente. Es claro entonces, que la citada regulaci\u00f3n se efect\u00faa por medio de una ley ordinaria y no por ley marco, pues esta \u00faltima por tener un car\u00e1cter general, debe limitarse a fijar la pol\u00edtica, los criterios y los principios generales que dirigir\u00e1n la acci\u00f3n del ejecutivo en materia cambiaria, sin entrar a regular de manera detallada y precisa los distintos asuntos que se pueden desprender de ella, como sucede en el presente caso. <\/p>\n
5. CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
Dentro de la oportunidad que para ello prev\u00e9 el art\u00edculo 242-4 de la ley suprema, el Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de rigor y en \u00e9l solicita a la Corte declarar exequible el art\u00edculo 180 de la ley 223 de 1995, en lo demandado, con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
– El principio de unidad de materia no resulta vulnerado, pues si bien es cierto que el tema dominante de la ley 223 de 1995 es “la racionalizaci\u00f3n tributaria”, no es extra\u00f1o a la misma el contenido del art\u00edculo 180 acusado parcialmente, ya que existen “elementos articuladores de car\u00e1cter funcional” entre los temas tributarios y cambiarios que hacen posible una regulaci\u00f3n uniforme de estos asuntos en una misma ley. “En efecto, no fue casual o accidental que a la DIAN se le asignaran funciones relativas a los tributos en asuntos aduaneros y de comercio exterior, sino que dada la conexidad entre estos asuntos se le pod\u00edan atribuir a una sola autoridad gubernamental competencias en tales aspectos. Y es as\u00ed como en el campo de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios y en la regulaci\u00f3n de la salida y entrada de capitales se ven comprometidos aspectos cambiarios por el ingreso o egreso de divisas y la liquidaci\u00f3n de tributos.” <\/p>\n
– El Congreso puede v\u00e1lidamente delegar en el legislador extraordinario la funci\u00f3n de se\u00f1alar el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable en materia cambiaria, ya que a \u00e9l corresponde expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia que le se\u00f1ala la Constituci\u00f3n. En otras palabras, la funci\u00f3n a que hace referencia la disposici\u00f3n demandada se ejerce a trav\u00e9s de una ley ordinaria y no mediante una ley marco, como lo sostienen los demandantes, pues la competencia en materia de regulaci\u00f3n de funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, proviene del numeral 8 del 150 de la Carta y no del literal b) del numeral 19 del art\u00edculo 150 del mismo ordenamiento. <\/p>\n
Adem\u00e1s, atendiendo a la naturaleza jur\u00eddica de las leyes marco, \u00e9stas no pueden establecer el r\u00e9gimen sancionatorio y de regulaci\u00f3n de procedimientos cambiarios, por cuanto su \u00fanica finalidad es la de se\u00f1alar las pautas o par\u00e1metros generales de acci\u00f3n que el gobierno debe observar. <\/p>\n
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n, es competente esta Corte para conocer la presente demanda por dirigirse contra un precepto que forma parte de una ley y la totalidad de un decreto extraordinario. <\/p>\n
6.2 Planteamiento del problema. <\/p>\n
La demanda plantea b\u00e1sicamente dos interrogantes que habr\u00e1n de resolverse. El primero es \u00bfse rompe el principio de unidad de materia cuando en una ley que versa sobre asuntos tributarios se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para establecer el r\u00e9gimen de sanciones en materia cambiaria y el procedimiento para su aplicaci\u00f3n?. En segundo t\u00e9rmino: \u00bfes materia de una ley marco, la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad en los asuntos de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales? <\/p>\n
6.2.1 El principio de unidad de materia, naturaleza y finalidad. <\/p>\n
<\/p>\n
Este principio que se encuentra consagrado en el art\u00ecculo 158 del Estatuto Supremo, ha sido objeto de m\u00faltiples pronunciamientos por parte de esta Corporaci\u00f2n, dentro de los cuales cabe destacar los siguientes: <\/p>\n
En sentencia C-025\/93 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, la Corte expres\u00f3: <\/p>\n
“La exigencia constitucional (contenida en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f2n) se inspira en el prop\u00f3sito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusi\u00f3n como de elaboraci\u00f2n de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el \u00f2rgano legislativo. Luego de su expedici\u00f3n, el cumplimiento de la norma, dise\u00f1ada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificaci\u00f3n de sus destinatarios potenciales y la precisi\u00f3n de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensi\u00f3n de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que s\u00f3lo en su efectiva actualizaci\u00f2n se realiza. La seguridad jur\u00ecdica, entendida substancialmente, reclama pues, la vigencia del anotado principio y la inclusi\u00f2n de distintas cautelas y m\u00e9todos de depuraci\u00f3n desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertir\u00e1n en leyes de la Rep\u00fablica” <\/p>\n
Posteriormente, se aludi\u00f3 espec\u00edficamente a la finalidad del citado principio constitucional, as\u00ed: <\/p>\n
“En relaci\u00f3n con dicho principio, es importante se\u00f1alar que la raz\u00f3n de su exigencia constitucional tiene como \u00fanico prop\u00f3sito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma s\u00fabita, a veces inadvertida e incluso an\u00f3nima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relaci\u00f3n directa con la materia espec\u00edfica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso tr\u00e1mite se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n para convertir en ley las iniciativas legislativas.” <\/p>\n
Igualmente, ha reiterado la Corte que la unidad de materia no es un principio de car\u00e1cter absoluto, por tanto, su interpretaci\u00f2n “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. An\u00f3tase que el t\u00e9rmino ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.” <\/p>\n
Bajo estas directrices se proceder\u00e1 a analizar la norma acusada. <\/p>\n
6.2.2 El principio de unidad de materia frente a disposiciones que confieren facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00f9blica. <\/p>\n
Para efectos del an\u00e1lisis del primer punto planteado, es fundamental tener en cuenta que la disposici\u00f3n demandada parcialmente, forma parte de la ley 223 de 1995, cuyo t\u00edtulo es “por la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f2n tributaria y se dictan otras disposiciones” y en ella se le confieren facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, por el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados a partir de la promulgaci\u00f3n de la ley, para ejecutar distintas actividades, entre otras, la de “expedir el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable por las infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad, en las materias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales…..”, discriminando en cinco literales cada una de las actividades que, en desarrollo de tales atribuciones le compete cumplir, los cuales se transcribieron al inicio de esta providencia. Disposici\u00f3n que los demandantes consideran violatoria del principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino es pertinente aclarar que este caso difiere del resuelto por la Corte en la sentencia C-523\/95, pues si bien es cierto que all\u00ed se demand\u00f3 por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia una ley cuyo \u00fanico tema de regulaci\u00f3n era la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica; en el que se somete hoy a su juicio se acusan por el mismo motivo unos apartes de un art\u00edculo cuyo contenido es tambi\u00e9n el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno, pero que est\u00e1 incluido dentro de una ley que regula otros asuntos, los que como ya se anot\u00f3, pertenecen al \u00e1mbito tributario. En consecuencia, no son aplicables en su totalidad los argumentos que expuso la Corte en el fallo precitado por la siguiente raz\u00f3n: <\/p>\n
Si el principio de unidad de materia, como tantas veces se ha dicho, tiene como fin armonizar los distintos art\u00edculos que integran una ley, de manera que guarden la debida “conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica” con el tema general que es objeto de regulaci\u00f3n, cuando se impugna una ley que se limita a conferir facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar, durante un per\u00edodo definido, decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que all\u00ed se se\u00f1alan en forma expresa y precisa, el principio de unidad de materia no tendr\u00eda aplicaci\u00f3n puesto que no existe ninguna otra norma en el mismo ordenamiento que consagre otros asuntos para poder confrontarlos con los de las facultades y as\u00ed determinar si ellos guardan la concordancia o consonancia exigida en el art\u00edculo 158 de la Carta. <\/p>\n
De ahi que la Corte haya afirmado en la sentencia aludida, que “las leyes de facultades previstas en el numeral 10o. del art\u00edculo 150 Superior, (……) no se rigen por el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, pues no desarrollan materias legislativas. Su campo de acci\u00f3n, se circunscribe a lo previsto en aquella norma la cual evidentemente, establece los par\u00e1metros dentro de los cuales debe moverse el Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria: le se\u00f1ala un t\u00e9rmino m\u00e1ximo para ejercer las facultades, los controles legislativos sobre los decretos expedidos con base en ellas se mantienen, y restringe su campo de acci\u00f3n en relaci\u00f3n con las materias a legislar. Sin embargo, en ning\u00fan momento hace referencia a la unidad de materia que debe guardar la misma, y ello obedece a un criterio racional y l\u00f3gico, cual es el que dichas leyes no desarrollan temas en particular; simplemente se limitan a enunciarlos, de manera que sea el Ejecutivo quien adelante el trabajo legislativo, evento en el cual por analog\u00eda jur\u00eddica, se aplica el principio de unidad de materia sobre los temas precisos que \u00e9ste desarrolle, pero no sobre la misma ley de facultades.” <\/p>\n
No sucede lo mismo en los casos en que la disposici\u00f3n o disposiciones mediante las cuales se otorgan las facultades extraordinarias forman parte de una ley en la que se regulan otros asuntos, porque aqu\u00ed dicho principio si tendr\u00eda plena operancia y, por tanto, habr\u00eda que determinar si esas normas guardan armon\u00eda o conexidad con la materia general regulada en la ley a la que pertenecen. Claro est\u00e1 que el an\u00e1lisis que ha de realizarse no puede hacerse con la misma rigurosidad o rigidez que cuando se confrontan disposiciones en las que se desarrollan temas espec\u00edficos, debido precisamente a que las normas mediante las cuales se confieren facultades extraordinarias se limitan a enunciar las materias que el Presidente de la Rep\u00fablica debe desarrollar. Esta es la situaci\u00f3n que se plantea en la presente demanda y que la Corte procede a resolver. <\/p>\n
La ley 223\/95 “Por la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones”, de la cual forma parte el precepto parcialmente impugnado, consagra una serie de disposiciones que en su gran mayor\u00eda modifican normas del Estatuto Tributario, las que incluye en once cap\u00edtulos as\u00ed: el cap\u00edtulo I trata del impuesto sobre las ventas, el cap\u00edtulo II regula las contribuciones de las industrias extractivas, el cap\u00edtulo III se refiere al impuesto sobre la renta, el cap\u00edtulo IV versa sobre el procedimiento, el cap\u00edtulo V contiene el plan de choque contra la evasi\u00f3n, el cap\u00edtulo VI consagra “otras disposiciones”, el cap\u00edtulo VII alude al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, el cap\u00edtulo VIII consagra el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, el cap\u00edtulo IX se refiere al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, el cap\u00edtulo X contiene “disposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado”, y el cap\u00edtulo XI establece una “disposici\u00f3n com\u00fan al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajo, al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.” <\/p>\n
Ahora bien: \u00bfEn qu\u00e9 consist\u00eda la racionalizaci\u00f3n tributaria, cu\u00e1l era su objetivo o finalidad?. Para determinarlo es necesario recurrir a los antecedentes legislativos, pues es all\u00ed en donde se encuentra la respuesta. En efecto, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso, se lee lo siguiente: <\/p>\n
“En s\u00edntesis, el proyecto de ley que se presenta a consideraci\u00f3n del Congreso busca hacer m\u00e1s transparente, equitativo, neutral y eficiente el sistema tributario….. <\/p>\n
“En este orden de ideas, consideramos que reviste especial importancia, dentro de la lucha contra los fen\u00f3menos evasivos y elusivos, la eliminaci\u00f3n de las imperfecciones y vac\u00edos normativos actuales, la supresi\u00f3n de los tratamientos privilegiados no justificados y el otorgamiento a la administraci\u00f3n impositiva nacional de las herramientas legales que le permitan controlar adecuadamente las franjas de evasi\u00f3n que desangran el presupuesto nacional y lesionan las leg\u00edtimas aspiraciones de los sectores deprimidos de la sociedad que demandan de manera urgente importantes montos de inversi\u00f3n estatal…….”(Gaceta del Congreso No. 218 agosto 2\/95) <\/p>\n
En la ponencia para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes se se\u00f1alaron los criterios de la racionalizaci\u00f3n tributaria, as\u00ed: <\/p>\n
“El proyecto de racionalizaci\u00f3n tributaria se orienta en buena parte a la lucha contra la evasi\u00f3n y el perfeccionamiento del sistema para taponar la elusi\u00f3n. S\u00f3lo en cuanto estos recursos no son suficientes, se aborda el incremento tarifario…… <\/p>\n
El proyecto busca fortalecer el sistema impositivo colombiano y aproximarlo m\u00e1s a los principios tributarios, consolidando los relativos a equidad, eficiencia, progresividad y neutralidad. <\/p>\n
La equidad tributaria se logra cuando todos los ciudadanos pagan lo que efectivamente les corresponda, de forma tal que no se creen desequilibrios porque unos tributan y otros no. La lucha contra la evasi\u00f3n y el plan que proponemos es uno de los principales instrumentos para rescatar este principio. <\/p>\n
La racionalizaci\u00f3n tributaria est\u00e1 referida, por una parte, a la eliminaci\u00f3n de vac\u00edos legales que permiten particulares interpretaciones de ley, a la simplificaci\u00f3n del sistema impositivo, as\u00ed como el aumento de la capacidad de gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n tributaria.” <\/p>\n
Y en la ponencia para segundo debate se aludi\u00f3 al tema en estos t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Es conveniente hacer claridad en el hecho de que la evasi\u00f3n fiscal no se combate exclusivamente con base en disposiciones de car\u00e1cter legal, sino que implica la toma de una serie de decisiones administrativas encaminadas a contrarrestar dicho fen\u00f3meno. <\/p>\n
…..los ponentes hemos decidido definir una estrategia de car\u00e1cter global para atacar los puntos vitales de la evasi\u00f3n. Un aspecto fundamental de esta estrategia, es la de buscar a trav\u00e9s de medidas legislativas, que la administraci\u00f3n tributaria oriente su gesti\u00f3n fiscalizadora hacia los que no cumplen sus obligaciones fiscales. (Gaceta del Congreso No. 318 de octubre 3 de 1995) <\/p>\n
Si uno de los objetivos de la ley de racionalizaci\u00f3n tributaria es la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, c\u00f3mo no aceptar que para lograrlo sea necesario expedir disposiciones legales destinadas a controlar los campos en que ella se produce y adoptar las medidas coercitivas y sancionatorias aplicables en caso de que se incumplan las obligaciones impuestas en los ordenamientos respectivos. Es que la evasi\u00f3n no se puede controlar solamente con medidas de inspecci\u00f3n sino tambi\u00e9n con la imposici\u00f3n de sanciones. <\/p>\n
Adem\u00e1s, es evidente que los asuntos fiscales y los cambiarios guardan una \u00edntima relaci\u00f3n. Basta recordar que la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales es el ente encargado de controlar el ingreso y egreso de divisas como consecuencia de la importaci\u00f3n y exportaci\u00f3n de bienes y servicios; el pago de aranceles e impuestos que los interesados deben realizar por operaciones de comercio exterior, etc. <\/p>\n
Ante estas circunstancias no encuentra la Corte motivo alguno para excluir de la ley de racionalizaci\u00f3n tributaria la disposici\u00f3n materia de acusaci\u00f3n, pues ella, vale la pena reiterarlo, no desarrolla tema alguno, simplemente se limita a conferir facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los asuntos de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. Entonces mal podr\u00eda racionalmente exigirse que se tramitara otra ley con este fin, a pesar de existir conexidad funcional, causal y teleol\u00f3gica con la materia general que se regula en la ley a la que pertenece. Es que el principio de unidad de materia “no puede ser entendido dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el \u00e1mbito de la funci\u00f3n legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden f\u00e1ctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teor\u00eda pueden parecer dis\u00edmiles” (C-390\/96 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1nez Galindo) <\/p>\n
<\/p>\n
En consecuencia, no les asiste raz\u00f3n a los demandantes, pues no existe la alegada violaci\u00f3n del principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 de la Carta y as\u00ed se declarar\u00e1. <\/p>\n
6.2.3 La regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su imposici\u00f3n no es materia que deba ser objeto de ley marco. <\/p>\n
Otro de los cargos formulados por los demandantes consiste en sostener que el r\u00e9gimen sancionatorio a que alude la norma demandada, debe ser establecido en la ley marco de cambios. No comparte la Corte dicho criterio por lo siguiente: <\/p>\n
Con las leyes marco o cuadro como se ha denominado a aquellos ordenamientos en los cuales se fijan criterios, pautas o directrices de car\u00e1cter general sobre las materias expresamente se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n y cuyo desarrollo se realiza por medio de reglamentos, se crea “una especial distribuci\u00f3n de competencias normativas entre la ley y el reglamento. Al primero se conf\u00eda la determinaci\u00f3n de los objetivos y criterios generales, conforme a los cuales el segundo deber\u00e1 ocuparse del resto de la regulaci\u00f3n. De esta manera se garantiza en favor del reglamento un \u00e1mbito de regulaci\u00f3n, como quiera que la ley deber\u00e1 limitarse a los aspectos generales ya se\u00f1alados que son precisamente los que configuran el ‘marco’ dentro del cual se dictar\u00e1n los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador.” <\/p>\n
Si las leyes marco tienen tales prop\u00f3sitos y gozan de un especial grado de generalidad, mal podr\u00edan incluirse dentro de \u00e9stas normas concretas y espec\u00edficas destinadas a tipificar cada una de las conductas o comportamientos que dan lugar a imponer sanciones administrativas, disciplinarias o penales y la determinaci\u00f3n de las mismas, sin que ello sea \u00f3bice para que se establezcan reglas generales para efectos de su regulaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
Corresponde entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia (art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar reg\u00edmenes penales de cualquier \u00edndole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal etc.) se\u00f1alando el procedimiento para la aplicaci\u00f3n de las sanciones que all\u00ed se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la Rep\u00fablica, para expedir c\u00f3digos, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 150-10 del Estatuto Superior. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, bien pod\u00eda el Congreso, sin violar disposici\u00f3n constitucional alguna, otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para expedir el r\u00e9gimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicaci\u00f3n, en los asuntos de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, como se contempla en la norma impugnada. <\/p>\n
Para finalizar es conveniente se\u00f1alar que en materia cambiaria es la misma Constituci\u00f3n la que distribuye espec\u00edficamente cada una de las funciones que deben desarrollar los tres entes encargados de regular asuntos de esa \u00edndole, a saber: el Congreso, el Gobierno y el Banco de la Rep\u00fablica, como se observa en las disposiciones que se citan en seguida <\/p>\n
De conformidad con el literal b) del numeral 19 del art\u00ecculo 150 de la Constituci\u00f3n, compete al Congreso de la Rep\u00fablica por medio de ley, de las llamadas ‘marco’: “dictar las normas generales, y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: ……. b) Regular el comercio exterior y se\u00f1alar el r\u00e9gimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constituci\u00f3n consagra para la junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica”. Igualmente, le compete mediante ley ordinaria “Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas” (150-13 C.N.), y “Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la Rep\u00fablica y con las funciones que compete desempe\u00f1ar a la Junta Directiva” (art. 150-22 C.N.) <\/p>\n
Al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 371 de la Carta, corresponden al Banco de la Rep\u00fablica, la regulaci\u00f3n de la moneda, los cambios internacionales y el cr\u00e9dito; al igual que la emisi\u00f3n de la moneda legal; funciones que debe ejercer en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. La junta directiva de dicho ente, seg\u00fan el art\u00edculo 372 ibidem, es “la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley….El Congreso dictar\u00e1 la ley a la cual deber\u00e1 ce\u00f1irse el Banco de la Rep\u00fablica para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeci\u00f3n a las cuales el Gobierno expedir\u00e1 los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, la forma de su organizaci\u00f3n, su r\u00e9gimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administraci\u00f3n, el per\u00edodo del gerente, las reglas para la constituci\u00f3n de sus reservas, entre ellas, las de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.” <\/p>\n
<\/p>\n
Queda claro que el se\u00f1alamiento de las conductas por infracci\u00f3n de las normas cambiarias de competencia de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales al igual que el procedimiento para su aplicaci\u00f3n, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de una ley ordinaria, o al Presidente de la Rep\u00fablica, si se le delegan esas tareas, garantizando as\u00ed uno de los presupuestos del debido proceso (art. 29 C.P.), cual es el de que “nadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. <\/p>\n
Frente a la constitucionalidad del r\u00e9gimen sancionatorio en materia cambiaria, expedido en ejercicio de facultades extraordinarias, existe un precedente jurisprudencial de esta Corporaci\u00f3n, al declarar exequible el decreto 1746 de 1991, cuyo estudio se realiz\u00f3 a la luz de la nueva Constituci\u00f3n, como consta en la sentencia C-599 del 10 de diciembre de 1992. Y aunque este decreto fue expedido bajo la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886 y con anterioridad a la supresi\u00f3n de la Superintendencia de Cambios y la asignaci\u00f3n de las funciones que \u00e9sta cumpl\u00eda a la Superintendencia Bancaria y a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, los fundamentos jur\u00eddicos que motivaron la decisi\u00f3n no han variado. . <\/p>\n
Por las razones anotadas, la disposici\u00f3n demandada no viola el art\u00edculo 150, numeral 19, literal b), pues el r\u00e9gimen sancionatorio y el procedimiento aplicable a las infracciones cambiarias no es un asunto que deba ser materia de una ley marco. <\/p>\n
Con base en las consideraciones anteriores, el art\u00edculo 180 de la ley 223 de 1995, en lo demandado, ser\u00e1 declarado exequible pero s\u00f3lo respecto de los cargos formulados por los demandantes. Igual declaraci\u00f3n se har\u00e1 frente al decreto 1092 del 21 de junio de 1996, expedido con fundamento en las facultades a que alude la disposici\u00f3n primeramente citada. <\/p>\n
7. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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