\u00a0 \u00a0 Sentencia C-030\/21 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presupuestos que la configuran \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuraci\u00f3n por contexto normativo distinto \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consagraci\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeci\u00f3n a ley org\u00e1nica \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participaci\u00f3n democr\u00e1tica en la fase de elaboraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Tr\u00e1mite de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n del proceso legislativo \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control del respeto al principio de unidad de materia debe ser r\u00edgido a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario en tr\u00e1mite legislativo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Corte ha hecho claridad sobre la existencia de una prohibici\u00f3n constitucional, en virtud de la cual no pueden incluirse en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones de cualquier naturaleza; por el contrario, s\u00f3lo pueden incorporarse aquellas disposiciones normativas que respondan al ejercicio de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n y tengan por objeto impulsar el cumplimiento del plan. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento \u00a0<\/p>\n
NORMA SANCIONATORIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Competencia del legislador ordinario\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la disposici\u00f3n demandada es de naturaleza sancionatoria, con lo cual se hace patente que al ser incluida en la Ley 1955 de 2019 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d, se incurri\u00f3 en un exceso en el ejercicio de la competencia atribuida al legislador en el art\u00edculo 150, numeral 3, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, habida cuenta de que las disposiciones de car\u00e1cter sancionatorio constituyen un ejercicio del ius puniendi que debe encontrarse sometido a un procedimiento de discusi\u00f3n y decisi\u00f3n legislativa dotado de las garant\u00edas que acompa\u00f1an la labor del legislador ordinario, en aplicaci\u00f3n de los principios democr\u00e1tico, participativo y pluralista que informan el texto superior. \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d \u00a0<\/p>\n
Demandante: Edgardo Ignacio Torres S\u00e1enz \u00a0<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites1 previstos en el Decreto 2067 de 19912, decide sobre la demanda presentada por el ciudadano Edgardo Ignacio Torres S\u00e1enz, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 40-6 de la Constituci\u00f3n, contra el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 20193, cuyo texto es del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LA DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1955 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.964 de 2019 \u00a0<\/p>\n
(mayo 25) \u00a0<\/p>\n
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u00a0<\/p>\n
\u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 19. Sanciones. Modif\u00edquese el numeral 81.2 del art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.2 Multas desde 1 hasta 100.000 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes al momento de la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n, a favor del Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003. El monto de la multa se graduar\u00e1 teniendo en cuenta: 1) el impacto de la infracci\u00f3n sobre la buena marcha del servicio p\u00fablico prestado, 2) el factor de reincidencia considerando el a\u00f1o inmediatamente anterior a la fecha de imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n; y 3) La situaci\u00f3n financiera de la empresa, para lo cual, se efectuar\u00e1 un an\u00e1lisis de los estados financieros del prestador con corte al 31 de diciembre del a\u00f1o inmediatamente anterior a la fecha de imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. Si la infracci\u00f3n se cometi\u00f3 durante varios a\u00f1os, el monto m\u00e1ximo que arriba se indica se podr\u00e1 multiplicar por dicho n\u00famero de a\u00f1os. Si el infractor no proporciona la informaci\u00f3n necesaria que se le solicite, para determinar el monto de la multa a imponer, dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes al requerimiento formulado, se le aplicar\u00e1n las otras sanciones previstas en este art\u00edculo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La multa a imponer a una persona natural que colabore, facilite, autorice, ejecute o tolere conductas violatorias del r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios ser\u00e1 de 1 hasta 1.500 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes al momento de la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. El monto de la multa se graduar\u00e1 teniendo en cuenta:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La facultad para imponer sanciones por la violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios caducar\u00e1 a los cinco (5) a\u00f1os de producida la conducta, los cuales se contar\u00e1n a partir del d\u00eda siguiente de ocurrido el hecho generador de la sanci\u00f3n o de la \u00faltima infracci\u00f3n, si la conducta se prolonga en el tiempo\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
II. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
1. Edgardo Ignacio Torres S\u00e1enz demanda el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
2. Considera que la norma citada vulnera el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, por no existir unidad de materia entre esta y los presupuestos generales del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND). Con fundamento en los siguientes argumentos: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La disposici\u00f3n demandada comporta una modificaci\u00f3n del art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. No existe una relaci\u00f3n directa, inmediata y no conjetural, entre lo dispuesto en el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 y los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo \u201cPacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El referido Plan Nacional de Desarrollo parte de varios objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica, que se traducen en tres pactos estructurales: i) legalidad, ii) emprendimiento y iii) equidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El logro de tales objetivos estructurales requiere de algunas condiciones habilitantes que hagan posible el cambio social y que se ven reflejadas en varios pactos transversales, entre los que se encuentra el \u201cPacto por la calidad y eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, con el que la norma demandada guarda una relaci\u00f3n tem\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. No obstante lo anterior, de la revisi\u00f3n del diagn\u00f3stico, los objetivos, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo relacionados con dicho pacto transversal, se concluye que hay una desarticulaci\u00f3n del art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 respecto de dichos componentes del Plan. Lo cual resulta evidente dado que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. En las bases del Plan Nacional de Desarrollo, adoptado en la Ley 1955 de 2019, se advierte que gran parte de la poblaci\u00f3n que habita zonas rurales apartadas no cuenta con acceso a servicios p\u00fablicos de calidad, por lo que uno de los ejes centrales del pacto en menci\u00f3n radica en corregir dicha situaci\u00f3n. La medida contenida en la norma demandada, consistente en el incremento de las multas que puede imponer la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, no representa ning\u00fan aporte al logro de dicho fin. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Uno de los dos proyectos que integra el pacto transversal referido se denomina \u201cEnerg\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d y en \u00e9l se incluye un objetivo tendiente al fortalecimiento de la mencionada Superintendencia, indicando que dicho organismo \u201cdeber\u00e1 fortalecer su capacidad t\u00e9cnica, sancionatoria y de vigilancia del desempe\u00f1o operativo y financiero de las empresas reguladas, y dar las se\u00f1ales para evitar el incumplimiento de la regulaci\u00f3n, complementando estas acciones con el ajuste en el valor para las sanciones hoy previstas en el art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, cambiando su valor hasta 2.000 SMMLV aplicados de manera general a una sanci\u00f3n diferencial para personas naturales hasta 1.500 SMMLV y para las personas jur\u00eddicas hasta 100.000 SMMLV\u201d. La inclusi\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo de un incremento tan considerable en las multas imponibles no puede justificarse bajo el argumento de la necesidad de \u201cdar se\u00f1ales para evitar el incumplimiento de la regulaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La norma demandada no tiene relaci\u00f3n con ninguna de las metas de extensi\u00f3n de cobertura que se encuentran contempladas en las Bases del Plan, respecto del pacto transversal referido. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El art\u00edculo 19 no se relaciona con ninguna de las estrategias formuladas para el desarrollo del pacto. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Por lo tanto, no existe una relaci\u00f3n teleol\u00f3gica entre la disposici\u00f3n acusada, las bases y ejes centrales del Plan Nacional de Desarrollo y los motivos que justifiquen la medida. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. En la Sentencia C-092 de 2018 se indic\u00f3 que las normas de tipo sancionatorio requieren de un mayor grado de transparencia y deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica que la mera inclusi\u00f3n aislada y coyuntural en el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Una medida de naturaleza permanente, como la contemplada en la norma en cuesti\u00f3n, no puede ser incluida en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, atendiendo a su naturaleza transitoria. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. En consecuencia, solicita declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
4. De manera conjunta, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica4, la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios5 y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n6, presentaron escrito de intervenci\u00f3n en el cual solicitan a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandado. \u00a0<\/p>\n
5. Sostienen que el ajuste de las sanciones que puede imponer la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (en adelante SSPD) a quienes violen las normas a las que deben estar sujetos tiene como fin verificable cumplir los objetivos y metas generales del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. Espec\u00edficamente, la norma acusada persigue alcanzar los objetivos del \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, establecidos en el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d y su prop\u00f3sito de fortalecer la SSPD, concretamente \u201c(\u2026) su capacidad t\u00e9cnica, sancionatoria y de vigilancia del desempe\u00f1o operativo y financiero de las empresas reguladas, y dar las se\u00f1ales para evitar el incumplimiento de la regulaci\u00f3n\u201d. As\u00ed mimo, la disposici\u00f3n demandada pretende \u201c(\u2026) extender el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de regulaci\u00f3n, vigilancia y control a aquellos nuevos agentes que inciden en la prestaci\u00f3n de los servicios\u201d. \u00a0<\/p>\n
6. Aducen que el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 supera el juicio de conexidad dispuesto por la jurisprudencia constitucional para las normas que se incorporan a las leyes aprobatorias del PND, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Es un mecanismo de ejecuci\u00f3n del PND, en tanto pretende precisar los montos y los criterios de graduaci\u00f3n de las sanciones para garantizar el ejercicio de las facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la SSPD, para lograr que los prestadores de estos servicios cumplan con la regulaci\u00f3n, se garantice su efectiva prestaci\u00f3n y se alcancen los cometidos estatales y los objetivos trazados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el incremento de las sanciones se ejecuta y se consigue el mejoramiento y fortalecimiento institucional de la instancia de vigilancia y control en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, para cumplir con los objetivos y estrategias del \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Existe un v\u00ednculo entre los objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan con los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. En efecto, la disposici\u00f3n acusada se encuentra vinculada, desde la exposici\u00f3n de motivos y desde las bases del Plan, con el pacto mencionado, espec\u00edficamente en lo relacionado con el mejoramiento y fortalecimiento institucional de la instancia de vigilancia y control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Existe una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos y la norma instrumental que se demanda. El mejoramiento y fortalecimiento institucional de la instancia de vigilancia y control en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios exige, como se indica en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, precisar o ajustar los elementos sancionatorios en caso de incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la efectiva y eficiente prestaci\u00f3n de estos servicios para fortalecer la capacidad del Estado de hacer cumplir la regulaci\u00f3n y lograr el correcto ejercicio y desarrollo de los fundamentos del Estado Social de Derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cobertura de los servicios p\u00fablicos se garantiza mediante el mejoramiento y fortalecimiento institucional de las instancias encargadas de las funciones de regulaci\u00f3n y vigilancia y control de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Existe un v\u00ednculo directo e inmediato entre los objetivos del PND y la norma que se acusa de inconstitucional. La relaci\u00f3n entre la disposici\u00f3n demandada y la parte general del plan resulta necesaria e inmediata, pues de no precisarse o ajustarse un r\u00e9gimen sancionatorio con medidas fortalecidas, no se podr\u00eda alcanzar el mejoramiento y fortalecimiento institucional de la instancia de vigilancia y control en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, impidiendo la efectiva materializaci\u00f3n de los objetivos dise\u00f1ados en el PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La medida contenida en la norma impugnada es un mecanismo id\u00f3neo para dotar al Estado de los instrumentos necesarios para garantizar la prestaci\u00f3n oportuna y eficaz de los servicios mencionados que tienen una connotaci\u00f3n social, ya que pretenden el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas. \u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
7. El Procurador General de la Naci\u00f3n (en adelante PGN) solicita estarse a lo resuelto en la Sentencia C-092 de 2018, que declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d y, en consecuencia, pide que se declare la inexequibilidad del art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 -Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad-\u201d. \u00a0<\/p>\n
8. Sostiene que la Corte Constitucional ha considerado que, de conformidad con el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n, ninguna autoridad puede reproducir el contenido material de un acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan las disposiciones que originaron esta decisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Se\u00f1ala que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional7 este tipo de cosa juzgada material se estructura a partir de cuatro requisitos que encuentra acreditados en el caso concreto. As\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Que un acto jur\u00eddico haya sido previamente declarado inexequible. Se cumple, por cuanto el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 fue declarado inexequible en su integridad en la Sentencia C-092 de 2018. En el ordinal segundo de la parte resolutiva de esa decisi\u00f3n se consign\u00f3: \u201cSEGUNDO. – Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 \u201cPor la cual se expide el Plan nacional de Desarrollo \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Que la disposici\u00f3n demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jur\u00eddico, esto es, que lo reproduzca (\u2026). Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacci\u00f3n de los art\u00edculos como el contexto dentro del cual se ubica la disposici\u00f3n demandada, de tal forma que si la redacci\u00f3n es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el PGN los art\u00edculos 19 de la Ley 1955 de 2019 (norma demandada) y 208 de la Ley 1753 de 2015 (norma declarada inexequible en la Sentencia C-092 de 2018) tienen, en esencia, el mismo contenido normativo, pues establecen un r\u00e9gimen sancionatorio de car\u00e1cter administrativo para personas que infrinjan las normas que regulan la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos como fuente de financiamiento del Fondo empresarial creado por la Ley 812 de 2003; raz\u00f3n por la cual, regulan el mismo aspecto que fue declarado inconstitucional. Sin embargo, reconoce que existen diferencias en la configuraci\u00f3n de ambas disposiciones, pues no tienen una redacci\u00f3n id\u00e9ntica y algunos aspectos de la regulaci\u00f3n son distintos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIFERENCIAS \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ley 1955 de 2019, art\u00edculo 19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ley 1753 de 2015, art\u00edculo 208 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Modificaci\u00f3n general del art\u00edculo 81.2 de la Ley 142 de 1994, sin adicionar par\u00e1grafos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Modificaci\u00f3n del art\u00edculo 81.2 de la Ley 142 de 1994 y adici\u00f3n de dos par\u00e1grafos. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Regulaci\u00f3n espec\u00edfica sobre la graduaci\u00f3n de las sanciones contempladas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
No conten\u00eda ninguna graduaci\u00f3n de las sanciones contempladas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Monto de las multas: desde 1 hasta 100.000 SMMLV. Para personas naturales, entre 1 y 1.500 SMMLV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Monto de las multas: hasta 2.000 SMMLV para personas naturales y hasta 100.000 SMMLV para personas jur\u00eddicas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
No menciona de forma expresa a las personas jur\u00eddicas como sujetos sancionables. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Menciona de forma expresa a las personas jur\u00eddicas como sujetos sancionables. \u00a0\u00a0<\/p>\n
No hace referencia a la acci\u00f3n de repetici\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Conten\u00eda una regla sobre la acci\u00f3n de repetici\u00f3n (que fue declarada inexequible en la Sentencia C-957 de 2014). \u00a0<\/p>\n
Fuente: Elaboraci\u00f3n propia a partir de lo expuesto por el PGN. \u00a0<\/p>\n
Ley 1955 de 2019, art\u00edculo 19 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ley 1753 de 2015, art\u00edculo 208 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Modificaci\u00f3n del ordinal 2\u00ba del art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Establecimiento de multas para personas naturales por conductas violatorias del r\u00e9gimen de servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Definici\u00f3n de los montos de las multas y su destinaci\u00f3n en favor del Fondo Empresarial creado en la Ley 812 de 2003. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se fijan reglas en relaci\u00f3n con el infractor. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se regula el t\u00e9rmino de caducidad para la imposici\u00f3n de las multas. \u00a0<\/p>\n
Fuente: Elaboraci\u00f3n propia a partir de lo expuesto por el PGN. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la \u201creproducci\u00f3n\u201d haya sido declarado inconstitucional por \u201crazones de fondo\u201d (\u2026). El art\u00edculo 208 fue declarado inexequible en la Sentencia C-092 de 2018 por razones de fondo, esto es, por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declar\u00f3 la inexequibilidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se cumple, dado que el par\u00e1metro de control con el que la Corte llev\u00f3 a cabo el juicio a la norma previamente declarada inconstitucional y cuyo texto normativo se reproduce en la disposici\u00f3n que actualmente se analiza permanece vigente en la Constituci\u00f3n, por cuanto los art\u00edculos 158 y 339 superiores que establecen el principio de unidad de materia en relaci\u00f3n con la ley del plan, no han sido objeto de reforma constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
A. La competencia \u00a0<\/p>\n
10. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0<\/p>\n
B. Cuestiones previas \u00a0<\/p>\n
11. Previo a resolver el asunto bajo examen, la Sala se pronunciar\u00e1 sobre (i) la ausencia de cosa juzgada; y (ii) el control de constitucionalidad de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Ausencia de cosa juzgada respecto de la disposici\u00f3n objeto de control \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Dado que en la demanda se indica que la disposici\u00f3n acusada reproduce, aunque en t\u00e9rminos y en condiciones diferentes, pero con el mismo sentido, lo dispuesto en el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015, norma que fue declarada inexequible en la Sentencia C-092 de 2018 y que en concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n ha operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. Resulta pertinente traer a colaci\u00f3n la Sentencia C-560 de 2019, en la que se se\u00f1al\u00f3 que para la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada material se requiere la conjunci\u00f3n de los siguientes cuatro presupuestos8:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Que un acto jur\u00eddico haya sido previamente declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
2. Que la disposici\u00f3n demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jur\u00eddico, esto es, que lo reproduzca ya que el\u00a0contenido material\u00a0del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacci\u00f3n de los art\u00edculos como el contexto dentro del cual se ubica la disposici\u00f3n demandada, de tal forma que si la redacci\u00f3n es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la \u201creproducci\u00f3n\u201d haya sido declarado inconstitucional por\u00a0\u201crazones de fondo\u201d, lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma. \u00a0<\/p>\n
4. Que\u00a0subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declar\u00f3 la inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando estos cuatro elementos se presentan, se est\u00e1 ante el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional material y, en consecuencia, la norma reproducida, tambi\u00e9n debe ser declarada inexequible por la violaci\u00f3n del mandato dispuesto en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues \u00e9ste limita la competencia del legislador para expedir la norma ya declarada contraria a la Carta Fundamental.\u201d \u00a0<\/p>\n
13. En relaci\u00f3n con la efectiva configuraci\u00f3n de los presupuestos citados, cabe indicar que: i) el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 fue, efectivamente, declarado inexequible en la Sentencia C-092 de 2018. \u00a0<\/p>\n
14. No obstante, ii) no se cumple el segundo de los requisitos, en la medida en que, aun cuando se advierte la existencia de m\u00faltiples aspectos comunes entre la disposici\u00f3n declarada inexequible en la Sentencia C-092 de 2018 y el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019, entre ellos la materia regulada, el objetivo de ambas normas (incremento de multas por la infracci\u00f3n del r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios) y los sujetos destinatarios (personas naturales o jur\u00eddicas), la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que no basta con la verificaci\u00f3n de la coincidencia material de las dos disposiciones contrastadas, sino que, adicionalmente, debe valorarse el \u201ccontexto dentro del cual se ubican\u201d, aspecto que cobra a\u00fan m\u00e1s relevancia en eventos en los que, como el presente, se solicita la declaratoria de inexequibilidad por la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
15. En efecto, en relaci\u00f3n con el contexto en el cual se ubic\u00f3 inicialmente el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015, debe se\u00f1alarse que dicha norma fue incluida como disposici\u00f3n instrumental en la mencionada ley \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d y que, frente a la existencia de una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con lo se\u00f1alado en la parte general del Plan adoptado para ese periodo constitucional, la Corte se pronunci\u00f3 en el siguiente sentido: \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones el art\u00edculo 208 no tiene relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias se\u00f1alados en la Ley 1753 de 2015, porque ninguno de estos hace referencia a las relaciones entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios p\u00fablicos domiciliarios, todo lo cual conduce a la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia\u201d. \u00a0<\/p>\n
16. Es decir, que la disposici\u00f3n que fue declarada inexequible en la Sentencia C-092 de 2018 vulner\u00f3 el principio constitucional de unidad de materia en el contexto de la Ley 1753 de 2015, por no contar con una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con lo se\u00f1alado en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo adoptado mediante dicho instrumento legal. \u00a0<\/p>\n
17. Por lo tanto, resulta clara la inexistencia de una identidad entre el contexto normativo en el que se encontraba incluido el art\u00edculo 208 de la Ley 1753 de 2015 y el de la disposici\u00f3n acusada en el presente proceso, puesto que la relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata que le resulta exigible a la norma demandada en aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia ha de analizarse respecto del texto legal que integra. \u00a0<\/p>\n
18. As\u00ed las cosas, al no cumplirse el segundo de los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional, la Corte advierte que no se configura la cosa juzgada material, por lo que no resulta necesario pronunciarse sobre los dem\u00e1s presupuestos establecidos para el efecto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El control de constitucionalidad de ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Desde sus inicios, esta materia ha sido objeto de m\u00faltiples pronunciamientos por parte de la Corte, siendo uno de los m\u00e1s recientes la Sentencia C-415 de 2020. En dicha providencia se expuso, entre otros asuntos, el estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre los Planes Nacionales de Desarrollo como instrumentos de planeaci\u00f3n y se hizo referencia a los or\u00edgenes de los Planes de Desarrollo en Colombia y su regulaci\u00f3n constitucional antes de 19919, a sus fundamentos constitucionales y org\u00e1nicos10, a su naturaleza y alcance11 y al principio de unidad de materia12, criterios de decisi\u00f3n a los que se acudir\u00e1 en esta providencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. La Sala har\u00e1 algunas referencias previas en torno, primero, al Plan Nacional de Desarrollo en la Asamblea Nacional Constituyente; segundo, al Plan y su ley aprobatoria; y tercero, al principio de unidad de materia, como par\u00e1metro de constitucionalidad respecto de la ley aprobatoria del Plan, en particular, por constituirse en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico y del adecuado ejercicio de las competencias ordinarias constitucionalmente asignadas al legislador. \u00a0<\/p>\n
a. Breve referencia a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo en la Asamblea Nacional Constituyente \u00a0<\/p>\n
21. Sobre el particular, cabe indicar que, en el proyecto de articulado presentado por el Gobierno, se dijo: \u00a0<\/p>\n
\u201cSe prev\u00e9 un plan con dos partes: Una parte program\u00e1tica y otra compuesta por planes sectoriales de Inversi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La primera no requiere aprobaci\u00f3n del Parlamento porque ya lo apoyaron los electores en la campa\u00f1a. \u00a0<\/p>\n
Una Ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n permitir\u00e1 tener los procedimientos para que dichos planes se incorporen con flexibilidad en los presupuestos anuales de la Naci\u00f3n, igualmente. se crear\u00e1n normas para la Planeaci\u00f3n Departamental y Municipal\u201d. \u00a0<\/p>\n
22. Por otra parte, en relaci\u00f3n con la necesidad de dotar de fuerza vinculante a la ley aprobatoria del plan, en la Asamblea Nacional Constituyente se se\u00f1al\u00f313: \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Plan aprobado debe otorgar al Gobierno los instrumentos necesarios para su ejecuci\u00f3n, por eso, resulta fundamental que contenga no solamente las orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social \u201cart\u00edculo 2 literal a)\u201d y las metas de cobertura y calidad de los servicios p\u00fablicos \u201cliteral b)\u201d, sino tambi\u00e9n las normas de car\u00e1cter legal necesarias para su ejecuci\u00f3n \u201cliteral e)\u201d. \u00a0<\/p>\n
23. En relaci\u00f3n con la incorporaci\u00f3n de tal modificaci\u00f3n respecto de la naturaleza y el contenido del Plan, se indic\u00f3 que con ella se pretend\u00eda: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) la m\u00e1xima eficiencia legislativa, de tal manera que la discusi\u00f3n del Plan conduzca no solamente a la aprobaci\u00f3n de unas orientaciones de tipo general, sino que, adem\u00e1s, dote al Gobierno de todos los instrumentos legales necesarios para ponerlos en ejecuci\u00f3n. Constituir\u00eda una enorme p\u00e9rdida de tiempo y energ\u00edas el que, despu\u00e9s de varios meses de discusi\u00f3n, el Plan no tenga poder vinculante, ni tampoco otorgue instrumento legal alguno al gobierno para su ejecuci\u00f3n y se deba recurrir a leyes separadas para este fin\u201d (Negrilla propia). \u00a0<\/p>\n
24. Por otra parte, en el informe de ponencia de la Subcomisi\u00f3n 2\u00aa de la Comisi\u00f3n V de la Asamblea Nacional Constituyente, se dijo sobre la concordancia entre el plan y el presupuesto, que: \u00a0<\/p>\n
\u201cDebe observarse que en varios de los proyectos de la reforma constitucional se hace referencia a la concordancia que ha de existir entre los Planes y los Presupuestos de la naci\u00f3n, (…) \u00a0<\/p>\n
La clave jur\u00eddica para asegurar esta concordancia parece encontrarse en la fuerza de Ley que proponen numerosos proyectos de reforma para el Plan Nacional de Desarrollo. Para este fin se prev\u00e9, en muchos de ellos, que si el Congreso no llegare a dar aprobaci\u00f3n para convertir en Ley a dicho Plan, \u00e9ste podr\u00e1 ser adoptado como Decreto-Ley por el Ejecutivo. Se a\u00f1ade en los proyectos mencionados la advertencia de que la Ley del Plan tendr\u00e1 supremac\u00eda sobre las dem\u00e1s con lo cual se quiere decir, seg\u00fan lo entiendo, que a ella deber\u00e1n ajustarse las dem\u00e1s que se expidan para el desarrollo del Plan y en especial para formar el Presupuesto anual de la Naci\u00f3n, tanto para inversi\u00f3n como para funcionamiento\u201d. \u00a0<\/p>\n
25. Estos argumentos se reflejaron luego en la redacci\u00f3n final de los art\u00edculos 341 y 342 de la Constituci\u00f3n, cuya parte pertinente se puede resumir as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
(i) Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no ser\u00e1n obst\u00e1culo para que el gobierno ejecute las pol\u00edticas propuestas en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general del plan deber\u00e1 seguir el procedimiento indicado en el art\u00edculo siguiente. \u00a0<\/p>\n
(ii) El Plan Nacional de Inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley: \u00a0<\/p>\n
(a) Que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; en consecuencia; \u00a0<\/p>\n
(b) Sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podr\u00e1n aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan; \u00a0<\/p>\n
(c) Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas en un t\u00e9rmino de tres meses despu\u00e9s de presentado, el gobierno podr\u00e1 ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
26. En el art\u00edculo 342 de la Constituci\u00f3n se incorpor\u00f3 un mandato al legislador para que en la ley org\u00e1nica del plan se dispusieran los mecanismos apropiados para la sujeci\u00f3n de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. Cabe recordar que en la Constituci\u00f3n anterior, el proceso de fijaci\u00f3n del plan por parte del Congreso consist\u00eda en un conjunto de mecanismos y procedimientos complejos y dispendiosos que ten\u00eda lugar mediante un procedimiento legislativo de 3 debates consecutivos que deb\u00edan adelantarse en un plazo de 11 meses (5 meses para el primer debate en la Comisi\u00f3n Especial, 3 meses para el segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes y 3 meses para su aprobaci\u00f3n en el Senado de la Rep\u00fablica), a cuyo vencimiento, si no hubiere decisi\u00f3n, el gobierno pod\u00eda poner en vigencia mediante decreto con fuerza de ley el proyecto presentado por el gobierno. Para efectos del primer debate la Constituci\u00f3n contemplaba una Comisi\u00f3n Especial Permanente integrada por senadores y representantes por departamento, elegidos por las c\u00e1maras en proporci\u00f3n a la representaci\u00f3n de los partidos. As\u00ed mismo, se se\u00f1alaba que correspond\u00eda al legislador, al adoptar la ley del plan, determinar \u201clos recursos e inversiones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n\u201d y \u201clas medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. \u00a0<\/p>\n
28. La nueva regulaci\u00f3n constitucional, a partir de los debates citados, presenta las siguientes caracter\u00edsticas: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La elaboraci\u00f3n del plan se encuentra regulada en detalle como un procedimiento participativo que involucra autoridades nacionales y territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajos diversas formas de asociaci\u00f3n. El proceso de elaboraci\u00f3n tiene una duraci\u00f3n de 6 meses, equivalente al doble de la prevista para su tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n en el Congreso de la Rep\u00fablica que es de 3 meses. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La parte general fija los objetivos, metas, estrategias y orientaciones de la pol\u00edtica que el gobierno ejecutar\u00e1 durante su per\u00edodo, lo cual explica que en su aprobaci\u00f3n el Congreso carezca de competencia para modificarla y que las diferencias que el Congreso pueda tener con dicha parte no impidan que el Gobierno la ejecute en lo de su competencia. Su falta de aprobaci\u00f3n por el Congreso no requiere su adopci\u00f3n mediante decreto con fuerza de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El plan de inversiones se concibe como la concretizaci\u00f3n o materializaci\u00f3n de la parte general, raz\u00f3n por la que se le confiere fuerza vinculante a sus mandatos. Dado que se trata de la determinaci\u00f3n de los programas y proyectos que se ejecutar\u00e1n dentro del per\u00edodo del gobierno, de la correspondiente asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, en su aprobaci\u00f3n se garantiza la competencia del Congreso para introducirle modificaciones y de la adopci\u00f3n de las disposiciones normativas necesarias para impulsar la ejecuci\u00f3n del Plan. Requiere su aprobaci\u00f3n mediante ley y, por lo mismo, si el Congreso no lo hace, el gobierno puede adoptar mediante decreto con fuerza de ley el proyecto de plan de inversiones presentado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. Lo se\u00f1alado tambi\u00e9n es producto del mayor \u00e9nfasis brindado en la Asamblea Constituyente a la discusi\u00f3n sobre el alcance de la competencia del Congreso para aprobar los planes de desarrollo, sobre lo cual se dijo en la Asamblea (ver transcripci\u00f3n sesi\u00f3n junio 11 de 1991), y luego en la Comisi\u00f3n codificadora (junio 14 de 1991), lo siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) la intenci\u00f3n, al menos en las discusiones en la comisi\u00f3n, era la de circunscribir la funci\u00f3n del Congreso, la funci\u00f3n legislativa, a la aprobaci\u00f3n, por considerar que el verbo fijar ten\u00eda una connotaci\u00f3n m\u00e1s amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
30. En la misma sesi\u00f3n de la comisi\u00f3n codificadora, se hizo alusi\u00f3n a la redacci\u00f3n del numeral 4 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n anterior, para explicar los motivos que impulsaron el cambio de la palabra \u201cfijar\u201d por la expresi\u00f3n \u201caprobar\u201d: \u00a0<\/p>\n
\u201c(…) est\u00e1 m\u00e1s preciso el numeral cuarto actual del art\u00edculo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisi\u00f3n Quinta en lugar de dejar la expresi\u00f3n fijar los planes que tiene el art\u00edculo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso\u201d (Subrayados y resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
b. El Plan Nacional de Desarrollo y su aprobaci\u00f3n mediante ley \u00a0<\/p>\n
32. En relaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, cabe se\u00f1alar que la jurisprudencia constitucional ha establecido que \u201csirve de base y provee los lineamientos estrat\u00e9gicos de las pol\u00edticas p\u00fablicas formuladas por el presidente de la Rep\u00fablica, por medio de su equipo de gobierno (\u2026)14\u201d. A su vez, en relaci\u00f3n con su naturaleza, se ha advertido que se trata de \u201cun instrumento (\u2026) a trav\u00e9s del cual se trazan los objetivos del Gobierno, permitiendo la subsecuente evaluaci\u00f3n de su gesti\u00f3n. Se trata del principal instrumento de planeaci\u00f3n en Colombia y esto se debe a que (\u2026) define y prioriza la direcci\u00f3n, los objetivos y las principales pol\u00edticas (\u2026)15\u201d econ\u00f3micas, sociales y ambientales, que desarrollar\u00e1 el gobierno durante el periodo de su mandato. Constituye igualmente una de las herramientas con que cuenta el Estado para el ejercicio de la funci\u00f3n de direcci\u00f3n general de la econom\u00eda, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 334 superior, conforme al modelo de Estado Social de Derecho dise\u00f1ado por el Constituyente16. \u00a0<\/p>\n
33. En la Constituci\u00f3n se establece directamente la conformaci\u00f3n del plan (art\u00edculo 339), se dispone la creaci\u00f3n e integraci\u00f3n del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n como foro para su discusi\u00f3n (art\u00edculo 340), y se se\u00f1alan los aspectos b\u00e1sicos de su elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n (art\u00edculo 341). \u00a0<\/p>\n
34. La regulaci\u00f3n de lo no previsto en la Constituci\u00f3n en cuanto a su elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n, fue reservada al legislador org\u00e1nico, al cual corresponde disponer, as\u00ed mismo, los mecanismos apropiados para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales (art\u00edculos 342, 343 y 344 de la Constituci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
35. El proceso de elaboraci\u00f3n de los planes de desarrollo, por mandato constitucional, es de car\u00e1cter participativo, conforme a las siguientes disposiciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El art\u00edculo 34017 establece que habr\u00e1 un Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores econ\u00f3micos, sociales, ecol\u00f3gicos, comunitarios y culturales, el cual tendr\u00e1 car\u00e1cter consultivo y servir\u00e1 de foro para la discusi\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El art\u00edculo 34118 dispone que el gobierno (i) elaborar\u00e1 el Plan Nacional de Desarrollo con participaci\u00f3n de las autoridades de planeaci\u00f3n, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someter\u00e1 el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n; y (iii) efectuar\u00e1 las enmiendas que considere pertinentes luego de o\u00edda la opini\u00f3n del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El art\u00edculo 34219 se\u00f1ala que la ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n determinar\u00e1 los procedimientos conforme a los cuales se har\u00e1 efectiva la participaci\u00f3n ciudadana en la discusi\u00f3n de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. El Plan de Desarrollo, en cuanto principal instrumento de pol\u00edtica \u201cgubernamental\u201d20, es elaborado por el gobierno durante los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del respectivo per\u00edodo presidencial, en cuatro fases, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Formulaci\u00f3n inicial. Se adelanta bajo la coordinaci\u00f3n del director del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, a partir de la elecci\u00f3n del presidente de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Presentaci\u00f3n al CONPES. Una vez formulada la propuesta inicial del Plan, el director del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n lo presenta a consideraci\u00f3n del CONPES ampliado, previo concepto del CONFIS21 sobre las implicaciones fiscales del componente correspondiente al plan de inversiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos de la aprobaci\u00f3n del Plan, el CONPES se ampl\u00eda con el CONPES SOCIAL y con la representaci\u00f3n de cinco (5) gobernadores y de cinco (5) alcaldes, en correspondencia con la jurisdicci\u00f3n territorial de cada uno de los cinco Corpes entonces existentes, y el presidente del Consejo Superior de la Judicatura22. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Concepto del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n23.\u00a0El proyecto del Plan, como documento consolidado en sus diferentes componentes, ser\u00e1 sometido por el presidente de la Rep\u00fablica al concepto del CNP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Proyecto definitivo24.\u00a0O\u00edda la opini\u00f3n del CNP, el CONPES efectuar\u00e1 las enmiendas que considere pertinentes, luego de lo cual el Gobierno a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico presentar\u00e1 el proyecto a consideraci\u00f3n del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocar\u00e1 a sesiones extraordinarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37. El Plan Nacional de Desarrollo tiene, por otra parte, un contenido determinado por el art\u00edculo 339 superior, en el que se dispone que se encuentra formado por dos partes25: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Una parte general, en la que deber\u00e1n contemplarse \u201ci) los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, ii) las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y iii) las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno\u201d y \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Un plan de inversiones p\u00fablicas que deber\u00e1 contener \u201ci) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y ii) la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. En concordancia con dicha disposici\u00f3n, en el art\u00edculo 3\u00ba, apartado n), de la Ley 152 de 199426, se consagra, como uno de los principios que rigen las actuaciones de las autoridades en materia de planeaci\u00f3n, el de la conformaci\u00f3n, y se\u00f1ala que los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estar\u00e1n conformados por (i) una parte general de car\u00e1cter estrat\u00e9gico y (ii) por un plan de inversiones de car\u00e1cter operativo. De otro lado, el art\u00edculo 4\u00ba reitera que \u201cDe conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Plan Nacional de Desarrollo estar\u00e1 conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
39. Por su parte, el art\u00edculo 5 se\u00f1ala que la parte general del PND estar\u00e1 compuesta por: \u00a0<\/p>\n
a)Los objetivos nacionales y sectoriales de la acci\u00f3n estatal a mediano y largo plazo seg\u00fan resulte del diagn\u00f3stico general de la econom\u00eda y de sus principales sectores y grupos sociales; \u00a0<\/p>\n
b) Las metas nacionales y sectoriales de la acci\u00f3n estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; \u00a0<\/p>\n
c) Las estrategias y pol\u00edticas en materia econ\u00f3mica, social y ambiental que guiar\u00e1n la acci\u00f3n del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; \u00a0<\/p>\n
d) El se\u00f1alamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n nacional con la planeaci\u00f3n sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales ind\u00edgenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicaci\u00f3n de las normas constitucionales vigentes\u201d. \u00a0<\/p>\n
40. Y respecto del plan de inversiones, el art\u00edculo 6\u00ba dispone que contendr\u00e1: \u00a0<\/p>\n
a) La proyecci\u00f3n de los recursos financieros disponibles para su ejecuci\u00f3n y su armonizaci\u00f3n con los planes de gasto p\u00fablico; \u00a0<\/p>\n
c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectar\u00e1n en los costos de los programas m\u00e1s importantes de inversi\u00f3n p\u00fablica contemplados en la parte general; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) La especificaci\u00f3n de los mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n. (\u2026)\u201d \u00a0<\/p>\n
41. En cuanto a su aprobaci\u00f3n, el art\u00edculo 150.3 de la Constituci\u00f3n establece que corresponde al Congreso \u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42. Los Art\u00edculos 341 de la Constituci\u00f3n y 20 a 25 de la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo, regulan, por su parte, el procedimiento legislativo especial27 que ha de seguirse para la expedici\u00f3n de la ley aprobatoria del plan, el cual consta de las siguientes etapas: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Presentaci\u00f3n. El Gobierno a trav\u00e9s del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico presentar\u00e1 el proyecto a consideraci\u00f3n del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocar\u00e1 a sesiones extraordinarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Primer debate. Se le dar\u00e1 primer debate en las comisiones de asuntos econ\u00f3micos de ambas C\u00e1maras en sesi\u00f3n conjunta, en un t\u00e9rmino improrrogable de cuarenta y cinco d\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Segundo debate.\u00a0Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos, cada una de las C\u00e1maras en sesi\u00f3n plenaria discutir\u00e1 y decidir\u00e1 sobre el proyecto presentado en un t\u00e9rmino improrrogable de cuarenta y cinco d\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Modificaciones por parte del Congreso.\u00a0Previa aprobaci\u00f3n por escrito del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Congreso podr\u00e1 introducir modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Modificaciones por parte del gobierno nacional.\u00a0El Gobierno podr\u00e1 introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Aprobaci\u00f3n del plan por decreto.\u00a0Si el Congreso no aprueba el Plan de Inversiones P\u00fablicas en el t\u00e9rmino de tres meses, el Gobierno podr\u00e1 poner en vigencia, mediante decreto con fuerza de Ley, el proyecto presentado por \u00e9ste. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Desacuerdos con el contenido de la parte general. no ser\u00e1n obst\u00e1culo para que el gobierno ejecute las pol\u00edticas propuestas en lo que sea de su competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43. El constituyente estableci\u00f3 un plazo de 6 meses para la elaboraci\u00f3n del plan por parte del gobierno y uno de 3 meses para su aprobaci\u00f3n por parte del Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44. Ahora bien, el proceso de aprobaci\u00f3n de la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobaci\u00f3n del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las pol\u00edticas que el gobierno ejecutar\u00e1 durante su cuatrienio, las cuales, por regla general, no requieren aprobaci\u00f3n del Congreso. \u00a0<\/p>\n
45. En efecto, (i) mientras el gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso s\u00f3lo puede introducirlas respecto del plan de inversiones siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero, y requerir\u00e1 previa aprobaci\u00f3n del gobierno cuando se incrementen las autorizaciones de endeudamiento o se incluyan nuevos proyectos de inversi\u00f3n; (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no constituyen un obst\u00e1culo para que el gobierno ejecute las pol\u00edticas propuestas en lo que sea de su competencia; y (iii) la falta de aprobaci\u00f3n de la parte general, no requiere su adopci\u00f3n mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el Plan Nacional de Inversiones siempre deber\u00e1 ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley. \u00a0<\/p>\n
46. La necesidad de dotar de fuerza vinculante al instrumento legal mediante el cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo y m\u00e1s espec\u00edficamente el plan de inversiones, condujo a la adopci\u00f3n de la regulaci\u00f3n contenida en el inciso tercero del art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n en el sentido de que la ley que apruebe el plan de inversiones (i) tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; (ii) sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n, y (iii) suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores. \u00a0<\/p>\n
47. Cabe concluir, conforme a lo hasta aqu\u00ed expuesto, que el Plan Nacional de Desarrollo (i) establece, en la parte general, los objetivos y metas estatales, nacionales y sectoriales, de mediano y largo plazo; establece las estrategias y orientaciones de las pol\u00edticas que guiar\u00e1n la acci\u00f3n del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas as\u00ed definidos, y (ii) determina, en el Plan de Inversiones, los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n necesarios para su materializaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
48. La ley aprobatoria, por su parte, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150-3 de la Constituci\u00f3n, adem\u00e1s de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones p\u00fablicas, determina los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de estos. \u00a0<\/p>\n
49. En relaci\u00f3n con las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del Plan, es preciso tener en cuenta que, de conformidad con los art\u00edculos 5 y 6 de la Ley 152 de 1994, en la parte general del Plan se se\u00f1alar\u00e1n los procedimientos y mecanismos generales para lograr los objetivos y metas de la acci\u00f3n estatal (art\u00edculo 5-b), y en el Plan de Inversiones se especificar\u00e1n los mecanismos id\u00f3neos para la ejecuci\u00f3n de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n (art\u00edculo 6-d). \u00a0<\/p>\n
c. El principio de unidad de materia, como par\u00e1metro de constitucionalidad de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
50. El principio de unidad de materia encuentra fundamento en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica28 y tiene por objeto racionalizar y tecnificar el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, para garantizar la expedici\u00f3n de textos normativos dotados de coherencia interna y claridad29 e impedir la aparici\u00f3n subrepticia de normas inconexas con la materia principal de cada ley, que pretendan escapar al riguroso proceso de construcci\u00f3n legislativa que se debe surtir en el seno del Congreso30. Por tanto, el principio de unidad de materia guarda relaci\u00f3n con el principio democr\u00e1tico, al propender por la defensa del debate parlamentario31. \u00a0<\/p>\n
51. Por otra parte, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, trat\u00e1ndose del principio de unidad de materia, el control de constitucionalidad de las leyes en general, y salvo algunas excepciones, como se ver\u00e1, no debe aplicarse con una rigurosidad excesiva32 con el fin de que no se desconozca, en primer lugar, el car\u00e1cter amplio con el que se ha entendido la noci\u00f3n de materia, en la cual pueden incluirse diferentes temas que guarden relaci\u00f3n con la materia objeto de regulaci\u00f3n33, y en segundo t\u00e9rmino, la prevalencia del principio democr\u00e1tico, en virtud del cual debe tenderse hacia la conservaci\u00f3n de la labor legislativa desarrollada por el Congreso de la Rep\u00fablica34. \u00a0<\/p>\n
52. As\u00ed, en la mayor\u00eda de los casos bastar\u00e1 con establecer la existencia de una conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica, metodol\u00f3gica o sistem\u00e1tica35 entre la disposici\u00f3n legal objeto de control y el n\u00facleo tem\u00e1tico del cuerpo normativo al que pertenece36, para considerar que no se ha transgredido el principio de unidad de materia, transgresi\u00f3n que, de haberse configurado, constituye un vicio de car\u00e1cter sustancial, puesto que, si bien se trata de una irregularidad surgida en el marco del tr\u00e1mite legislativo y que se configura como consecuencia de un exceso en el ejercicio de la competencia del legislador37, ata\u00f1e directamente al contenido de la norma acusada38. Por tanto, la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia no es subsanable, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 242 (numeral 3), del texto constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54. Por tal motivo, el principio de unidad de materia que se predica de las leyes en general y que respecto de la mayor\u00eda de estas su aplicaci\u00f3n privilegia el principio democr\u00e1tico, no resulta aplicable en los mismos t\u00e9rminos al tratarse de las leyes aprobatorias del PND, puesto que ello derivar\u00eda en su desnaturalizaci\u00f3n, al permitirse la inclusi\u00f3n de casi cualquier contenido normativo, en atenci\u00f3n a las caracter\u00edsticas se\u00f1aladas. \u00a0<\/p>\n
55. Es decir, dada la espec\u00edfica regulaci\u00f3n constitucional y org\u00e1nica que existe sobre la ley del Plan, el juez constitucional debe aplicar un est\u00e1ndar m\u00e1s exigente en relaci\u00f3n con la posible vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia para este tipo de leyes40.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56. Por tales razones, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una serie de reglas sobre el control riguroso y estricto en relaci\u00f3n del principio de unidad de materia respecto de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, cuyo objetivo central corresponde a la determinaci\u00f3n de la existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposici\u00f3n objeto de control y los contenidos constitucionalmente asignados a dichas leyes. \u00a0<\/p>\n
57. En la Sentencia C-415 de 2020, la Corte recogi\u00f3 y sistematiz\u00f3 su jurisprudencia en relaci\u00f3n con esta materia, a partir de cuatro reglas generales, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El control de constitucionalidad con fundamento en el principio de unidad de materia, no puede realizarse respecto de los contenidos integrantes de la parte general del Plan, sino exclusivamente sobre \u201clos programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento\u201d, que forman parte del Plan de Inversiones y que deben encontrar un referente en los objetivos, metas, estrategias y orientaciones previstas en la parte general de dicho instrumento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En el desarrollo de dicho control, debe establecerse la existencia de una \u201cconexi\u00f3n directa e inmediata (estrecha y verificable)\u201d entre la parte general del Plan y las disposiciones destinadas a su implementaci\u00f3n; por tanto, las normas instrumentales objeto de an\u00e1lisis deber\u00e1n llevar inequ\u00edvocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general. Sobre el particular, la Corte formul\u00f3 las siguientes subreglas: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* No resulta suficiente el establecimiento de una conexi\u00f3n eventual o mediata entre la norma objeto de control y los contenidos de la parte general del Plan. Por lo tanto, s\u00f3lo existir\u00e1 una verdadera conexidad directa e inmediata cuando de la implementaci\u00f3n de la disposici\u00f3n instrumental revisada se desprenda de manera inequ\u00edvoca la efectividad de lo contemplado en la parte general, sin que medien otras condiciones o circunstancias ajenas al contenido del Plan, como presupuesto para ello. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo no pueden ser utilizadas para llenar vac\u00edos o inconsistencias contenidas en leyes precedentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tampoco puede utilizarse dicho instrumento para invadir y suplantar la competencia legislativa ordinaria encomendada al Congreso de la Rep\u00fablica, para cuyo ejercicio se disponen unas condiciones y procedimientos que garantizan en mayor medida el principio democr\u00e1tico y la participaci\u00f3n de las diversas fuerzas pol\u00edticas representadas en el legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Las disposiciones incorporadas en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo deben perseguir, en todo caso, el logro de los objetivos y metas relacionados con la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La ley aprobatoria del Plan no debe contener, en principio, normas de car\u00e1cter sancionatorio, que deroguen o modifiquen normas sustantivas u org\u00e1nicas, o que cuenten con una vocaci\u00f3n de permanencia superior a la vigencia de dicho Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Las disposiciones instrumentales deben guardar igualmente una relaci\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha con los contenidos de la parte general del Plan, es decir, que \u201cla realizaci\u00f3n de los planes generales (tenga) relaci\u00f3n directa e inmediata con los contenidos de las normas instrumentales que se consagran\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En atenci\u00f3n al car\u00e1cter heterog\u00e9neo y multitem\u00e1tico de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el examen sobre el debido acatamiento del principio de unidad de materia debe ser m\u00e1s estricto que el que se realiza respecto de otros tipos de leyes. Pues de otro modo, se permitir\u00eda la inclusi\u00f3n de normas que no guarden un v\u00ednculo estrecho, directo e inmediato con los contenidos de la parte general del Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Permitir otra interpretaci\u00f3n del contenido de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, dar\u00eda lugar a un desconocimiento de las garant\u00edas derivadas del principio democr\u00e1tico para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, en atenci\u00f3n a las particularidades con que cuenta el procedimiento establecido para la presentaci\u00f3n, discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n de este tipo de leyes. \u00a0<\/p>\n
c.1. El principio democr\u00e1tico en el marco del proceso de elaboraci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0<\/p>\n
58. En relaci\u00f3n con el principio democr\u00e1tico en el marco del tr\u00e1mite de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha puesto de presente que el ejercicio de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n no es un escenario aislado a la aplicaci\u00f3n de dicho principio; por el contrario, la normatividad constitucional y org\u00e1nica que establece el proceso de elaboraci\u00f3n del Plan prev\u00e9 m\u00faltiples escenarios en los que se advierte su materializaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Carta Pol\u00edtica reconoce el car\u00e1cter democr\u00e1tico y participativo del proceso de planeaci\u00f3n. No solo el proyecto de ley del plan ser\u00e1 elaborado con la participaci\u00f3n de las entidades territoriales y habr\u00e1 de consultarse al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n (etapa prelegislativa), sino que tambi\u00e9n ser\u00e1 sometido a aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, como instancia de planeaci\u00f3n (arts. 341 y 150.3 C. Pol.), al constituir el \u00f3rgano de discusi\u00f3n democr\u00e1tica, participativa y pluralista por excelencia\u201d41. \u00a0<\/p>\n
59. As\u00ed las cosas, se ha reconocido la existencia de una concurrencia entre el ejercicio de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n por parte del Gobierno Nacional, manifestada en la formulaci\u00f3n de metas y proyectos tendientes a desarrollar la propuesta pol\u00edtica elegida por los votantes, y las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica, consistentes en la deliberaci\u00f3n e intervenci\u00f3n en la configuraci\u00f3n definitiva del Plan, dando lugar a espacios de concertaci\u00f3n con todas las fuerzas pol\u00edticas presentes en el Congreso. \u00a0<\/p>\n
c.2. El respeto por el ejercicio ordinario de competencias legislativas por parte del Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
60. Igualmente, en la Sentencia C-415 de 2020, la corporaci\u00f3n puso de presente que el rigor en la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia respecto de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, corresponde a su naturaleza diferenciada, por cuanto \u201cest\u00e1 orientada a cumplir los objetivos que el Gobierno en funciones quiere promover, por lo que su vigencia es temporal e igualmente su tr\u00e1mite es m\u00e1s breve, y est\u00e1 sujeto a condiciones constitucionales especiales en las que el Gobierno tiene mayor injerencia en la decisi\u00f3n del legislativo, en los t\u00e9rminos regulados por el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n\u201d. Por ello, aun cuando se trata de una ley de car\u00e1cter ordinario (no estatutaria ni org\u00e1nica), no es posible utilizarla para incorporar o modificar normas cuya expedici\u00f3n se encuentra sujeta al ejercicio de otras competencias contempladas en el art\u00edculo 150 superior, diferentes a la se\u00f1alada en el numeral 3\u00ba. \u00a0<\/p>\n
61. As\u00ed mismo, se advierte que la inclusi\u00f3n de disposiciones tendientes a corregir inconsistencias contenidas en textos legales de car\u00e1cter permanente desconoce la naturaleza primordialmente temporal de las leyes aprobatorias del plan. De tal modo, que, s\u00f3lo ser\u00e1 posible la modificaci\u00f3n de normas como las se\u00f1aladas cuando dicha \u201cmodificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal\u201d. \u00a0<\/p>\n
62. Por otra parte, se recuerda que el gobierno cuenta con instrumentos de gobernanza adicionales al Plan Nacional de Desarrollo, como la iniciativa legislativa, las facultades extraordinarias y el ejercicio de la potestad reglamentaria, por lo que no debe acudir indefectiblemente a la ley aprobatoria del Plan como \u00fanico instrumento para la regulaci\u00f3n normativa de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
A modo de conclusi\u00f3n la Corte indic\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 el control de constitucionalidad debe cuidar que la expedici\u00f3n de la ley del plan no se constituya en un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirti\u00e9ndola en una herramienta para la soluci\u00f3n de todas las urgencias legales que precise el Gobierno de turno; (\u2026) \u00a0<\/p>\n
De esta manera, la Corte va perfilando su jurisprudencia constitucional en el sentido de que en la ley del plan no se puede contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, (\u2026) pues, de no hacerse esta distinci\u00f3n cualquier medida de pol\u00edtica principalmente econ\u00f3mica tendr\u00eda siempre conexi\u00f3n -as\u00ed fuera remota – con el Plan Nacional de Desarrollo. La pretensi\u00f3n de instaurar pol\u00edticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la Rep\u00fablica, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico42\u201d. \u00a0<\/p>\n
63. Finalmente, la Corte ha hecho claridad sobre la existencia de una prohibici\u00f3n constitucional, en virtud de la cual no pueden incluirse en el Plan Nacional de Desarrollo disposiciones de cualquier naturaleza; por el contrario, s\u00f3lo pueden incorporarse aquellas disposiciones normativas que respondan al ejercicio de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n y tengan por objeto impulsar el cumplimiento del plan. \u00a0<\/p>\n
C. Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
64. La Corte deber\u00e1 resolver la posible inconstitucionalidad del art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d, por el cargo de violaci\u00f3n al principio unidad de materia. Para lo cual, con base en la metodolog\u00eda desarrollada en la Sentencia C-415 de 202043, responder\u00e1 los siguientes interrogantes:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
a. \u00bfEl art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 es una norma instrumental? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u00bfExisten metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general\u00a0del PND que puedan tener relaci\u00f3n con la norma acusada? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u00bfExiste una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata entre el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 y las metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. El asunto bajo examen: La inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
65. El demandante considera que la inclusi\u00f3n de la norma acusada en la Ley 1955 de 2019, constituye una transgresi\u00f3n del principio constitucional de unidad de materia, por cuanto: i) modifica una disposici\u00f3n contenida en un texto legal precedente (art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994); ii) no existe relaci\u00f3n directa e inmediata entre la norma acusada y los objetivos, programas, metas y estrategias contemplados en la Ley 1955 de 2019, m\u00e1s concretamente respecto del \u201cPacto por la calidad y eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d; iii) no constituye una medida necesaria para impulsar el cumplimiento de dicho pacto; iv) no responde a ninguna de las estrategias previstas en el Plan para la implementaci\u00f3n del referido pacto; v), su naturaleza sancionatoria exige un tr\u00e1mite dotado de mayor transparencia y deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, que aquel que surten las leyes aprobatorias del PND; y vi) por \u00faltimo, su vocaci\u00f3n de permanencia, ri\u00f1e con el car\u00e1cter transitorio de dicho instrumento de planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
66. As\u00ed las cosas, con el fin de dar respuesta al problema jur\u00eddico planteado, el juicio de constitucionalidad de la disposici\u00f3n objeto de control se desarrollar\u00e1 en tres pasos44.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) \u00bfEl art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 es una norma instrumental? \u00a0<\/p>\n
67. Corresponde al juez constitucional determinar el car\u00e1cter instrumental de la norma acusada, dado que, de no tratarse de una disposici\u00f3n instrumental incorporada a la ley aprobatoria del Plan, no superar\u00eda el control constitucional en relaci\u00f3n con el principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
68. La disposici\u00f3n acusada se encuentra ubicada en el T\u00edtulo II de la Ley 1955 de 2019, el cual, aun cuando no tiene un t\u00edtulo espec\u00edfico, contiene las disposiciones relacionadas con el plan de inversiones; Cap\u00edtulo II \u201cMecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan\u201d; Secci\u00f3n I \u201cPacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia\u201d; Subsecci\u00f3n 1 \u201cLegalidad para el sector ambiental y minero energ\u00e9tico\u201d. \u00a0<\/p>\n
69. Por otra parte, la disposici\u00f3n demandada se limita a modificar el art\u00edculo 81.2 de la Ley 142 de 1994, mediante el establecimiento de los siguientes par\u00e1metros para la imposici\u00f3n de multas por parte de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Pueden imponerse multas por montos entre 1 y 100.000 SMLM vigentes en favor del Fondo Empresarial, cuando el infractor sancionado sea una persona jur\u00eddica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Las multas imponibles a las personas naturales que colaboren, faciliten, autoricen, ejecuten o toleren conductas violatorias del r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, deben oscilar entre 1 y 1.500 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La graduaci\u00f3n de tales multas se realizar\u00e1 tomando en consideraci\u00f3n: a) el impacto de la conducta sobre la buena marcha del servicio p\u00fablico o respecto del oportuno y efectivo ejercicio de las competencias de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control; b) la persistencia en la conducta; c) la reincidencia en dicho comportamiento dentro del a\u00f1o anterior a la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n; d) la colaboraci\u00f3n del sancionado respecto del ejercicio de las funciones de supervisi\u00f3n, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y e) el grado de participaci\u00f3n de la persona sancionada en la conducta infractora. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La facultad para imponer sanciones derivadas de la infracci\u00f3n al r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios caduca en un t\u00e9rmino de 5 a\u00f1os contado a partir de la ocurrencia de la conducta infractora o del \u00faltimo acto, en el evento de tratarse de una infracci\u00f3n continuada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
70. De acuerdo con lo anterior, para la Sala se trata de una norma de car\u00e1cter instrumental, habida cuenta de que, en primer lugar, se encuentra formalmente ubicada en el cap\u00edtulo en el que se ubican los mecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan (Cap\u00edtulo III); y, en segundo t\u00e9rmino, por su contenido material, la norma acusada pretende dotar a una entidad estatal de una potestad sancionatoria que se considera, seg\u00fan la misma ley, \u00fatil para combatir las infracciones al r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) \u00bfExisten metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general\u00a0del PND que puedan tener relaci\u00f3n con la norma acusada? \u00a0<\/p>\n
71. Debe establecerse si existen metas, planes, programas estrategias u orientaciones de pol\u00edtica econ\u00f3mica, social o ambiental, o programas o proyectos de inversi\u00f3n, incorporados en el Plan, que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n instrumental objeto de control. \u00a0<\/p>\n
72. De la revisi\u00f3n de la parte general contenida en el T\u00edtulo I de la Ley 1955 de 2019, se encuentra que s\u00f3lo est\u00e1 integrada por tres art\u00edculos. De estos, cabe destacar lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 3\u00ba, el cual transcribe a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 3o. PACTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO.\u00a0El Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 compuesto por objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica denominados pactos, concepto que refleja la importancia del aporte de todas las facetas de la sociedad en la construcci\u00f3n de una Colombia equitativa. \u00a0<\/p>\n
El Plan se basa en los siguientes tres pactos estructurales: \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0Legalidad.\u00a0El Plan establece las bases para la protecci\u00f3n de las libertades individuales y de los bienes p\u00fablicos, para el imperio de la Ley y la garant\u00eda de los derechos humanos, para una lucha certera contra la corrupci\u00f3n y para el fortalecimiento de la Rama Judicial. \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0Emprendimiento.\u00a0Sobre el sustento de la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a trav\u00e9s del est\u00edmulo al emprendimiento, la formalizaci\u00f3n del trabajo y las actividades econ\u00f3micas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las ciudades y en el campo. \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0Equidad. Como resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una pol\u00edtica social moderna orientada a lograr la inclusi\u00f3n social y la inclusi\u00f3n productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales veh\u00edculos para la construcci\u00f3n de lazos de solidaridad y de tejido social. \u00a0<\/p>\n
El logro de estos objetivos requiere de algunas condiciones habilitantes que permitan acelerar el cambio social. Por lo tanto, el Plan contempla los siguientes pactos que contienen estrategias transversales: \u00a0<\/p>\n
4. Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo. \u00a0<\/p>\n
6. Pacto por el transporte y la log\u00edstica para la competitividad y la integraci\u00f3n regional. \u00a0<\/p>\n
7. Pacto por la transformaci\u00f3n digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento. \u00a0<\/p>\n
8. Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos. (negrilla fuera de texto) \u00a0<\/p>\n
9. Pacto por los recursos minero-energ\u00e9ticos para el crecimiento sostenible y la expansi\u00f3n de oportunidades. \u00a0<\/p>\n
10. Pacto por la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de nuestra cultura y desarrollo de la econom\u00eda naranja. \u00a0<\/p>\n
11. Pacto por la construcci\u00f3n de paz: cultura de la legalidad, convivencia, estabilizaci\u00f3n y v\u00edctimas. \u00a0<\/p>\n
12. Pacto por la equidad de oportunidades para grupos ind\u00edgenas, negros, afros, raizales, palenqueros y rom. \u00a0<\/p>\n
13. Pacto por la inclusi\u00f3n de todas las personas con discapacidad. \u00a0<\/p>\n
14. Pacto por la equidad de las mujeres. \u00a0<\/p>\n
15. Pacto por una gesti\u00f3n p\u00fablica efectiva. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, el Plan integra una visi\u00f3n territorial basada en la importancia de conectar territorios, gobiernos y poblaciones. Esto se ve reflejado en los siguientes pactos: \u00a0<\/p>\n
16. Pacto por la descentralizaci\u00f3n: conectar territorios, gobiernos y poblaciones. \u00a0<\/p>\n
17 – 25. Pacto por la productividad y la equidad en las regiones: \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Pac\u00edfico: Diversidad para la equidad, la convivencia pac\u00edfica y el desarrollo sostenible. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Caribe: Una transformaci\u00f3n para la igualdad de oportunidades y la equidad. \u00a0<\/p>\n
– Seaflower Regi\u00f3n: Por una regi\u00f3n pr\u00f3spera, segura y sostenible. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Central: Centro de innovaci\u00f3n y nodo log\u00edstico de integraci\u00f3n productiva nacional e internacional. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Santanderes: Eje log\u00edstico, competitivo y sostenible de Colombia. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Amazonia: Desarrollo sostenible por una Amazonia viva. \u00a0<\/p>\n
– Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la competitividad y el desarrollo log\u00edstico sostenible. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Llanos – Orinoqu\u00eda: Conectar y potenciar la despensa sostenible de la regi\u00f3n con el pa\u00eds y el mundo. \u00a0<\/p>\n
– Regi\u00f3n Oc\u00e9anos: Colombia, potencia bioce\u00e1nica\u201d. \u00a0<\/p>\n
73. Para la Sala, aun cuando la terminolog\u00eda utilizada no se corresponde con la prevista en la normatividad constitucional ni org\u00e1nica, que define los componentes y contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, es claro que los denominados \u201cpactos que contienen estrategias transversales\u201d se traducen en las \u201cestrategias y pol\u00edticas en materia econ\u00f3mica, social y ambiental que guiar\u00e1n la acci\u00f3n del Gobierno\u201d a las que se refiere el art\u00edculo 5, apartado c) de la Ley 152 de 1994. \u00a0<\/p>\n
74. As\u00ed las cosas, se advierte que por la naturaleza de la medida y el sector econ\u00f3mico al cual se dirige, la norma acusada contiene una medida instrumental relacionada con la estrategia contemplada en el numeral 8 de la disposici\u00f3n citada, es decir el \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d. \u00a0<\/p>\n
75. En este orden de ideas, la Sala encuentra que existen estrategias incorporadas en la parte general del Plan que se relacionan prima facie con la disposici\u00f3n instrumental objeto de control. \u00a0<\/p>\n
(iii) \u00bfExiste una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata entre el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 y las metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo? \u00a0<\/p>\n
76. Establecida la existencia de estrategias o pol\u00edticas (pactos, en la terminolog\u00eda utilizada en la Ley 1955) formuladas en la parte general del referido Plan que tienen relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n objeto de control, corresponde en este punto determinar la efectiva existencia de un v\u00ednculo de conexidad directa e inmediata entre el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 y tales disposiciones de la parte general del Plan, aspecto que ser\u00e1 analizado a partir de cuatro criterios que deben encontrarse cabalmente acreditados, en su totalidad, para tener por existente la relaci\u00f3n de conexidad en los t\u00e9rminos exigidos por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
77. Para la Sala, prima facie, la norma en cuesti\u00f3n guarda relaci\u00f3n o conexidad con la estrategia contemplada en el numeral 8 del art\u00edculo 3 de la Ley 1955 de 2019, denominada \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d. \u00a0<\/p>\n
78. De tal suerte que corresponde en este punto examinar de manera m\u00e1s detallada el contenido del pacto mencionado, con el fin de advertir si, m\u00e1s all\u00e1 de la existencia aparente de una relaci\u00f3n entre este y la norma instrumental objeto de control, existe una verdadera conexidad tem\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
79. Al respecto, aun cuando la parte general del Plan no detalla de ninguna manera el contenido de la estrategia mencionada, el art\u00edculo 2 de la Ley 1955 de 2019 dispone que el documento contentivo de las Bases del Plan forma parte integral de ella, documento en el cual s\u00ed se encuentra mencionado el contenido de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
80. En efecto, de la lectura del anexo en menci\u00f3n, se advierte que el pacto referido se encuentra dividido en dos ac\u00e1pites: i) \u201cEnerg\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d; y ii) \u201cAgua limpia y saneamiento b\u00e1sico adecuado: hacia una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
81. En relaci\u00f3n con el primero, se incluyen igualmente una serie de \u201cObjetivos y Estrategias\u201d, entre ellos, la \u201c[m]ejora de la regulaci\u00f3n y vigilancia en los mercados energ\u00e9ticos\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
82. A su vez, de dicho objetivo se desprenden varias estrategias, entre las que se encuentra una relacionada con la \u201cmodernizaci\u00f3n institucional\u201d. As\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]a SSPD deber\u00e1 fortalecer su capacidad t\u00e9cnica, sancionatoria y de vigilancia del desempe\u00f1o operativo y financiero de las empresas reguladas, y dar las se\u00f1ales para evitar el incumplimiento de la regulaci\u00f3n, complementando estas acciones con el ajuste en el valor para las sanciones hoy previstas en el art\u00edculo 81 de la Ley 142 de 1994, cambiando su valor de hasta 2.000 SMMLV aplicados de manera general a una sanci\u00f3n diferencial para personas naturales hasta 1.500 SMMLV y para personas jur\u00eddicas hasta 100.000 SMMLV. Frente a los cambios en las actividades y roles de agentes en las cadenas de prestaci\u00f3n, es preciso extender el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de regulaci\u00f3n, vigilancia y control a aquellos nuevos agentes que inciden en la prestaci\u00f3n de los servicios\u201d45. \u00a0<\/p>\n
84. No obstante, tal y como se pone de presente en esta providencia, la existencia de una coincidencia tem\u00e1tica entre la disposici\u00f3n instrumental objeto de control y los contenidos de la parte general del Plan al cual fue incorporada, no resulta suficiente para dar soporte constitucional a su inclusi\u00f3n en la correspondiente ley aprobatoria, puesto que, a diferencia de lo ocurrido con otras tipolog\u00edas legislativas, el control de constitucionalidad respecto del principio de unidad de materia en casos como el presente ha de examinar la existencia de un v\u00ednculo de conexidad directo e inmediato. \u00a0<\/p>\n
85. Cabe entonces volver sobre las consideraciones de la Sentencia C-415 de 2020, en la que se indic\u00f3 que, mediante el examen de exequibilidad a la luz del principio de unidad de materia, \u201c[s]e busca proscribir que la conexidad sea eventual o mediata. En la sentencia C-305 de 2004 se explic\u00f3 que \u2018la conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determina los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural o hipot\u00e9tica. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia\u201d \u00a0<\/p>\n
86. En el asunto bajo examen, la disposici\u00f3n demandada presenta una conexi\u00f3n mediata respecto del logro de las estrategias contempladas en el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo para el cumplimiento del \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, m\u00e1s concretamente aquella relacionada con la modernizaci\u00f3n y fortalecimiento institucional de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, toda vez que para esta Sala la disposici\u00f3n instrumental objeto de control contiene una medida que no resulta suficiente para hacer efectivo el cumplimiento de la estrategia referida. \u00a0<\/p>\n
87. Sobre dicho aspecto, es pertinente recordar que la disposici\u00f3n acusada prev\u00e9 el aumento de los montos aplicables por concepto de multas, respecto de las conductas irregulares cometidas por personas naturales o jur\u00eddicas en el marco de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios, cuyo recaudo ser\u00e1 transferido en favor del Fondo Empresarial creado en el art\u00edculo 132 de la Ley 812 de 2003. \u00a0<\/p>\n
88. En dicha disposici\u00f3n se indica que el mencionado \u201cfondo podr\u00e1 apoyar, de conformidad con sus disponibilidades, a las empresas que contribuyen al Fondo, en los procesos de liquidaci\u00f3n ordenados por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, mediante la financiaci\u00f3n de los pagos para la satisfacci\u00f3n de los derechos de los trabajadores que se acojan a los planes de retiro voluntario y, en general, de aquellos a los cuales se les terminen los contratos de trabajo. El fondo tambi\u00e9n podr\u00e1 financiar las actividades profesionales requeridas para prestar apoyo econ\u00f3mico, t\u00e9cnico y log\u00edstico a la Superintendencia para analizar y desarrollar los procesos de toma de posesi\u00f3n con fines de liquidaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
89. De la lectura de la disposici\u00f3n citada, se advierte que los recursos con que cuenta el Fondo Empresarial tienen por objeto financiar a las empresas aportantes al Fondo que se vean sometidas a procesos de liquidaci\u00f3n, as\u00ed como sufragar el pago actividades de apoyo requeridas para realizar tales procesos. Por lo tanto, esos recursos no ingresar\u00e1n al presupuesto de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios ni podr\u00e1n servir como fuente para financiar ninguno de los rubros de funcionamiento o inversi\u00f3n que podr\u00edan financiar su modernizaci\u00f3n y fortalecimiento. \u00a0<\/p>\n
90. En efecto, la transferencia de los recursos recaudados por concepto de multas aplicadas con los nuevos montos incorporados en el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 hacia un fondo, administrado por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, pero destinado a sufragar conceptos que no guardan relaci\u00f3n con el logro de la estrategia de modernizaci\u00f3n y fortalecimiento de dicha entidad, de ninguna manera puede considerarse una disposici\u00f3n dotada de conexidad directa e inmediata con la efectiva materializaci\u00f3n de la estrategia contemplada en la parte general del Plan en tal sentido. \u00a0<\/p>\n
91. As\u00ed las cosas, lo se\u00f1alado hasta este punto basta para advertir que la disposici\u00f3n acusada no cuenta con conexidad directa e inmediata respecto de las disposiciones de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019, por lo que la Sala declarar\u00e1 su inexequibilidad a la luz de los mandatos del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
92. Por otra parte, la disposici\u00f3n demandada es de naturaleza sancionatoria, con lo cual se hace patente que al ser incluida en la Ley 1955 de 2019 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d, se incurri\u00f3 en un exceso en el ejercicio de la competencia atribuida al legislador en el art\u00edculo 150, numeral 3, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, habida cuenta de que las disposiciones de car\u00e1cter sancionatorio constituyen un ejercicio del ius puniendi que debe encontrarse sometido a un procedimiento de discusi\u00f3n y decisi\u00f3n legislativa dotado de las garant\u00edas que acompa\u00f1an la labor del legislador ordinario, en aplicaci\u00f3n de los principios democr\u00e1tico, participativo y pluralista que informan el texto superior. \u00a0<\/p>\n
93. As\u00ed, la incorporaci\u00f3n del art\u00edculo demandado al conjunto normativo bajo estudio resulta en un vaciamiento de la competencia del legislador ordinario, lesivo del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
94. Adem\u00e1s, la disposici\u00f3n acusada no responde a un ejercicio de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n, no tiene la finalidad de impulsar la ejecuci\u00f3n de los contenidos de la parte general del Plan, ni apropia o autoriza recursos para garantizar su cumplimiento. \u00a0<\/p>\n
95. Por tanto, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d, por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
E. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
96. La Corte resolvi\u00f3 el problema jur\u00eddico consistente en determinar si el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, vulner\u00f3 el principio de unidad de materia, contenido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
97. Examino\u0301, en primer lugar, el planteamiento del sen\u0303or Procurador en el sentido de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-092 de 2018, y concluyo\u0301 que no se configura la cosa juzgada de la disposicio\u0301n objeto de control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
98. En cuanto al desconocimiento del principio de unidad de materia encontro\u0301 que la disposicio\u0301n demandada (i) no tiene conexidad directa e inmediata con las estrategias y orientaciones de la poli\u0301tica pu\u0301blica del gobierno (contenida en la parte general), ni con los programas y proyectos del plan de inversiones. La Corte reitero\u0301 sobre el particular que la conexidad eventual o mediata no cumple los requisitos de la unidad de materia. Encontro\u0301 igualmente que la disposicio\u0301n (ii) no corresponde a la funcio\u0301n de planificacio\u0301n, (iii) no tiene por finalidad impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, ni (iv) constituye una autorizacio\u0301n de recursos o apropiaciones para la ejecucio\u0301n de este. Se trata, por el contrario, de una disposicio\u0301n de contenido sancionatorio, cuya inclusio\u0301n en la ley aprobatoria del Plan desborda las competencias del legislador previstas en el arti\u0301culo 150.3 de la Constitucio\u0301n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
99. Concluyo\u0301 que, por tales razones, la norma demandada no cumple con los requisitos establecidos en la Constitucio\u0301n ni en la Ley Orga\u0301nica del Plan, respecto de las normas que se pueden incorporar la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. DECISIO\u0301N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 19 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Seg\u00fan consta en el expediente, el 3 de marzo de 2020 el magistrado sustanciador, en virtud de lo establecido en los art\u00edculos 6 y 7 del Decreto 2067 de 1991, decidi\u00f3 mediante auto: i) admitir la demanda; ii) dar traslado del asunto al Procurador General de la Naci\u00f3n para que, dentro de un t\u00e9rmino de 30 d\u00edas rindiera concepto; iii) fijar en lista la norma acusada por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas, para que los ciudadanos interesados presentaran sus intervenciones, de impugnaci\u00f3n o defensa de la disposici\u00f3n objeto de control; iv) comunicar del inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 244 Superior, as\u00ed como a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, con fundamento en lo dispuesto en el art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991, para que, de estimarlo oportuno, presentaran por escrito, dentro de los 10 d\u00edas siguientes, las razones que justificaban la constitucionalidad de las normas sometidas a control; v) invitar a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, a la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI y a la Confederaci\u00f3n Colombiana de Consumidores para que, de estimarlo conveniente, intervinieran dentro del proceso. \u00a0<\/p>\n
El 16 de marzo de 2020 se suspendieron los t\u00e9rminos del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo No. PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura. El 31 de julio de 2020 se levant\u00f3 la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos del proceso, seg\u00fan lo dispuesto en el PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020. \u00a0<\/p>\n
El 13 de agosto de 2020, se recibi\u00f3 escrito conjunto de intervenci\u00f3n presentado por la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. El Procurador General de la Naci\u00f3n, rindi\u00f3 concepto mediante escrito presentado el 10 de septiembre de 2020. Desfijado en lista el proceso, no se presentaron intervenciones ciudadanas. \u00a0<\/p>\n
2 Mediante el cual se regula el \u201cr\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional\u201d, conforme a las disposiciones se\u00f1aladas en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019. \u00a0<\/p>\n
4 A trav\u00e9s de su secretaria jur\u00eddica, Clara Mar\u00eda Gonz\u00e1lez Zabala. \u00a0<\/p>\n
5 Por medio de su representante legal, la Superintendente Natasha Avenda\u00f1o Garc\u00eda. \u00a0<\/p>\n
6 Representado por la jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica, Marcela G\u00f3mez Mart\u00ednez. \u00a0<\/p>\n
7 Cita la Sentencia C-560 de 2019. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia en la que se reiteran los criterios de decisi\u00f3n de la Sentencia C-228 de 2008. \u00a0<\/p>\n
9 P\u00e1rrafos 30-37. \u00a0<\/p>\n
10 P\u00e1rrafos 42-46. \u00a0<\/p>\n
11 P\u00e1rrafos 47-56. \u00a0<\/p>\n
12 P\u00e1rrafos 88-110. \u00a0<\/p>\n
13 Proyecto de Acto Reformatorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica No. 60. Gaceta Constitucional del 18 de marzo de 1991.\u00a0 T\u00edtulo: planeaci\u00f3n econ\u00f3mica y social y presupuesto. Autores: Horacio Serpa, Guillermo Perry Y Eduardo Verano. \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-415 de 2020 (p\u00e1rrafo 50). \u00a0<\/p>\n
15 Ibid, p\u00e1rrafo 30. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencias C-557 de 2000 (f.j. 2), C-016 de 2016 (f.j. 3.1.1.) y C-415 de 2020 (p\u00e1rrafo 47). \u00a0<\/p>\n
17 \u201cHabr\u00e1 un Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores econ\u00f3micos, sociales, ecol\u00f3gicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendr\u00e1 car\u00e1cter consultivo y servir\u00e1 de foro para la discusi\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Los miembros del Consejo Nacional ser\u00e1n designados por el presidente de la Rep\u00fablica de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deber\u00e1n estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su per\u00edodo ser\u00e1 de ocho a\u00f1os y cada cuatro se renovar\u00e1 parcialmente en la forma que establezca la ley. \u00a0<\/p>\n
En las entidades territoriales habr\u00e1 tambi\u00e9n consejos de planeaci\u00f3n, seg\u00fan lo determine la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeaci\u00f3n constituyen el Sistema Nacional de Planeaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
18 \u201cEl gobierno elaborar\u00e1 el Plan Nacional de Desarrollo con participaci\u00f3n activa de las autoridades de planeaci\u00f3n, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someter\u00e1 el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n; o\u00edda la opini\u00f3n del Consejo proceder\u00e1 a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentar\u00e1 el proyecto a consideraci\u00f3n del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciaci\u00f3n del per\u00edodo presidencial respectivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
19 \u201cLa correspondiente ley org\u00e1nica reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo y dispondr\u00e1 los mecanismos apropiados para su armonizaci\u00f3n y para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Determinar\u00e1, igualmente, la organizaci\u00f3n y funciones del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n y de los consejos territoriales, as\u00ed como los procedimientos conforme a los cuales se har\u00e1 efectiva la participaci\u00f3n ciudadana en la discusi\u00f3n de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
21 Ib\u00edd, art\u00edculo 17. \u00a0<\/p>\n
22 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
23 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 340. \u201cHabr\u00e1 un Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores econ\u00f3micos, sociales, ecol\u00f3gicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendr\u00e1 car\u00e1cter consultivo y servir\u00e1 de foro para la discusi\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los miembros del Consejo Nacional ser\u00e1n designados por el Presidente de la Rep\u00fablica de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deber\u00e1n estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su per\u00edodo ser\u00e1 de ocho a\u00f1os y cada cuatro se renovar\u00e1 parcialmente en la forma que establezca la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las entidades territoriales habr\u00e1 tambi\u00e9n consejos de planeaci\u00f3n, seg\u00fan lo determine la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeaci\u00f3n constituyen el Sistema Nacional de Planeaci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Ley 152 de 1994, art\u00edculo 19 \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional. Sentencia C-068 de 2020 (p\u00e1rrafo 111). \u00a0<\/p>\n
26 Expedida en desarrollo del art\u00edculo 342 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
27 Seg\u00fan lo previsto en la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 150.3, 189 y 341, inciso 2\u00ba), la Ley 5\u00ba de 1992 (art\u00edculo 142) y la Ley 152 de 1994 (art\u00edculos 20-25). La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que se trata de: i) un proyecto de ley de exclusiva iniciativa gubernamental; ii) que debe aprobarse en tres debates que se surten en un plazo determinado; iii) el Congreso s\u00f3lo podr\u00e1 realizar modificaciones respecto del plan de inversiones p\u00fablicas \u2013a condici\u00f3n de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso a\u00f1adir que cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno nacional; iv) en caso de que el Congreso no apruebe en el t\u00e9rmino de tres meses el plan de inversiones p\u00fablicas, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley. En este sentido v\u00e9anse, entre otras, las Sentecia C-394 de 2012 (f.j. 3, parte final) \u00a0<\/p>\n
28 Corte Constitucional, Sentencias C-886 de 2002 (f.j. 3.3.1), C-152 de 2003, C-821 de 2006 (p\u00e1rr. 5), C-133 de 2012 (p\u00e1rrafos 3.2 y 3.3.), C-261 de 2015 (p\u00e1rrafos 5.2.1.1 y 5.2.1.2), C-721 de 2015 (p\u00e1rrafos 3.4.1 y 3.5.1), C-518 de 2016 (p\u00e1rrafos 3.1 y 3.3), C-438 de 2019 (ac\u00e1pite 4), C-415 de 2020 (p\u00e1rrafos 83). \u00a0<\/p>\n
29 Sobre el particular, v\u00e9anse las sentencias C- 025 de 1993 (p\u00e1rrafos 41 y ss.), C-531 de 1995 (f.j. 5), C-501 de 2001(f.j. D.), C-570 de 2003 (f.j. 6), C-188 de 2006 (f.j. 4), C-214 de 2007 (f.j. 4), C-400 de 2010 (f.j. 5.4.1.), C-102 de 2011(f.j. 4), C-133 de 2012 (f.j. 3.1 y 3.4.), C-518 de 2016 (f.j. 3.2), C-016 de 2016 (f.j. 3.2.2 y 3.2.3), C-438 de 2019 (f.j. 4) y C-453 de 2020 (p\u00e1rrafo 84). \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-657 de 2000 (f.j. 3). \u00a0<\/p>\n
31 Al respecto, v\u00e9anse las Sentencias C-473 de 2004 (p\u00e1rrafos 3.1 y siguientes), y C-415 de 2020 (p\u00e1rrafo 90) \u00a0<\/p>\n
32 Sobre el particular, v\u00e9anse las Sentencias C-567 de 2000, C-501 de 2001, C-277 de 2011, C-896 de 2012 y C-147 de 2015 \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-025 de 1993 (p\u00e1rrafo 43):\u201cel t\u00e9rmino \u2018materia\u2019, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente\u201d. En el mismo sentido, v\u00e9anse, entre otras, las Sentencias C-992 de 2001 (f.j. 2.4.2), C-211 de 2007 (f.j. 3.3.5.3.3), C-077 de 2012 (f.j. 4.1.5), C-204 de 2016 (p\u00e1rrafo 15), C-044 de 2017 (p\u00e1rrafo 63) y C-121 de 2020 (f.j. 7). \u00a0<\/p>\n
34 Corte Constitucional, Sentencias C-025 de 1993 y C-896 de 2012 \u00a0<\/p>\n
35 Tales criterios de conexidad fueron desarrollados en la Sentencia Sentencia C-896 de 2012 (f.j. 4.2.3.4). \u00a0<\/p>\n
36 En relaci\u00f3n con la determinaci\u00f3n del n\u00facleo tem\u00e1tico, ver Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2001, C-309 de 2002, C-133 de 2012, C-830 de 2013 y C-263 de 2016, entre otras. \u00a0<\/p>\n
37 Al respecto, v\u00e9anse las Sentencias C-501 de 2001 (f.j. D.), C-120 de 2006 (f.j. 1.1.) y C-214 de 2007 (f.j. 3.3.) C-812 de 2009 (f.j. 2), C-896 de 2012 (f.j. 4.2.3.3) y C-493 de 2020 (p\u00e1rrafo 109). \u00a0<\/p>\n
38 En relaci\u00f3n con el car\u00e1cter sustantivo del vicio en menci\u00f3n, ver las Sentencias C-025 de 1993, C-170 de 1994, C-531 de 1995 (f.j. 3), C-501 de 2001 (f.j. 11), C-570 de 2003 (f.j. 6), C-460 de 2004 (f.j. 5), C-133 de 2012 (f.j. 3.14), C-721 de 2015 (f.j. 3.5.2), C-518 de 2016 (f.j1.2.) y C-068 de 2020, entre otras. \u00a0<\/p>\n
39 Al respecto, v\u00e9anse, entre otras, las sentencias C-305 de 2004 (f.j. 14), C-795 de 2004 (f.j. 5.), C-377 de 2008 (f.j. 3.2), \u00a0C-714 de 2008 (f.j. 9.1), C-1062 de 2008 (p\u00e1rrafo 26), C-747 de 2012 (f.j. 5.2.2 y 5.2.3), C-016 de 2016 (f.j. 3.1.2 y 3.2.4), C-453 de 2016 (f.j. 6.1), C-008 de 2018 (p\u00e1rrafo 46), C-068 de 2020 (p\u00e1rrafo 112) y C-415 de 2020 (p\u00e1rrafo 55). \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-415 de 2020 (p\u00e1rrafo 87). \u00a0<\/p>\n
41 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
42 Cfr. Sentencia C-415 de 2020 (f.j. 105 y 106). \u00a0<\/p>\n
43 \u201cEn lo que respecta al juicio que debe llevar a cabo la Corte se ha determinado que consta de tres etapas. En la primera, se debe determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposici\u00f3n instrumental. En la segunda, se debe definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En la tercera, se ha de constatar que exista conexidad estrecha directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan\u201d (f.j. 88). Consideraciones reiteradas en las Sentencias C-440 y C-464, ambas de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Metodolog\u00eda elaborada tomando como punto de partida las Sentencias C-126 de 2020 (f.j. 4.6) y C-415 de 2020 (p\u00e1rrafo 88). \u00a0<\/p>\n
45 Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2013 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. P\u00e1g. 672. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-030\/21 \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presupuestos que la configuran \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuraci\u00f3n por contexto normativo distinto \u00a0 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consagraci\u00f3n constitucional \u00a0 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos \u00a0 LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeci\u00f3n a ley org\u00e1nica \u00a0 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participaci\u00f3n democr\u00e1tica en la fase de elaboraci\u00f3n \u00a0 PLAN NACIONAL […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27752","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27752","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27752"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27752\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27752"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27752"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27752"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}