C-063-97<\/p>\n
Sentencia C-063\/97 <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulaci\u00f3n normativa de ingreso\/CARRERA ADMINISTRATIVA-Inexistencia de derechos subjetivos laborales <\/p>\n
La regulaci\u00f3n normativa del ingreso a la carrera administrativa ser\u00e1 siempre de concurso p\u00fablico abierto, pues los objetivos de la carrera a desarrollar no son otros que el principio de igualdad de oportunidades para acceder a la gesti\u00f3n p\u00fablica y la b\u00fasqueda de eficiencia y eficacia del servicio. En efecto, en tales eventos no juegan ning\u00fan papel los derechos subjetivos laborales derivados de la carrera, pues las personas son simplemente aspirantes y a\u00fan no se encuentran escalafonadas. <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Libertad de configuraci\u00f3n en el ascenso\/CONCURSO CERRADO-Ascenso de servidores escalafonados <\/p>\n
La libertad de configuraci\u00f3n en el ascenso en los cargos de carrera es m\u00e1s amplia, en la medida en que el Legislador se coloca frente a tres objetivos con igual peso jur\u00eddico y fuerza vinculante, lo cual permite desarrollar un campo numeroso de opciones leg\u00edtimas, seg\u00fan la razonable ponderaci\u00f3n que efect\u00fae el \u00f3rgano pol\u00edtico. As\u00ed, en determinadas ocasiones, puede la ley consagrar formas de concurso cerrado con el fin de proteger de manera preferente las expectativas de ascenso de los servidores ya escalafonados. Este procedimiento podr\u00eda denominarse un concurso de ascenso en estricto sentido, pues desde un punto de vista puramente l\u00f3gico y sem\u00e1ntico, s\u00f3lo pueden ascender en el escalaf\u00f3n quienes ya han ingresado a \u00e9l, ya que un ascenso significa pasar de un nivel inferior a uno superior dentro de una misma jerarqu\u00eda, lo cual supone que la persona ya hace parte de la organizaci\u00f3n. <\/p>\n
Es perfectamente leg\u00edtimo que en determinadas entidades y para ciertas organizaciones la ley ordene que todo concurso sea abierto, esto es, que los servidores p\u00fablicos que pretenden ascender a otro nivel superior en el escalaf\u00f3n deben concursar con personas que pueden no estar todav\u00eda incorporadas en la carrera administrativa. Estos concursos, que podr\u00edan denominarse mixtos, pues para algunas personas pueden significar el ingreso a la carrera y para otros constituyen una posibilidad de ascenso, son perfectamente leg\u00edtimos, pues en tales casos el Legislador privilegia la eficiencia de la administraci\u00f3n y la igualdad de oportunidades, sin anular los derechos subjetivos de los ya escalafonados, pues de todos modos estos servidores pueden concursar y su propia experiencia en la entidad les confiere una razonable posibilidad de \u00e9xito en relaci\u00f3n con las aspirantes externos. <\/p>\n
CONCURSO MIXTO-Ascenso en cargos de administraci\u00f3n <\/p>\n
El concurso mixto para el ascenso en los cargos de la administraci\u00f3n es un sistema adecuado y razonable directamente relacionado con la finalidad misma de la carrera, pues encuentra sustento en la igualdad de oportunidades para el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica como instrumento para la b\u00fasqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio, principios que se originan directamente de la Constituci\u00f3n. Por consiguiente, la noci\u00f3n de concurso mixto para los cargos de ascenso no atenta en s\u00ed misma contra la filosof\u00eda de la carrera, pues esa disposici\u00f3n simplemente favorece la eficiencia y el m\u00e9rito en el desempe\u00f1o de cargos de la administraci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA-Establecimiento de requisitos y l\u00edmites por legislador <\/p>\n
El Legislador es un \u00f3rgano que act\u00faa libremente en el marco de la Constituci\u00f3n, dentro del cual goza de facultad para determinar los requisitos y l\u00edmites de la carrera administrativa. Por consiguiente, el hecho de que se haya declarado la constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso no exige al Legislador que ordene que todos los concursos de ascenso a la funci\u00f3n p\u00fablica deben ser de ese tipo, pues la Corte simplemente se\u00f1al\u00f3 que Legislador puede establecer un concurso cerrado para el ascenso, no que tenga que hacerlo en todos los casos de ascenso en la administraci\u00f3n. <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Ascenso <\/p>\n
CONCURSO ABIERTO EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Finalidad\/ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Igualdad de oportunidades <\/p>\n
El inciso seg\u00fan el cual todo concurso en la Contralor\u00eda ser\u00e1 abierto, y en \u00e9l podr\u00e1n participar no s\u00f3lo quienes pertenecen a la carrera, sino tambi\u00e9n personas ajenas a la misma, persigue finalidades leg\u00edtimas e importantes, ya que se pretende asegurar la igualdad de oportunidades de acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica as\u00ed como mejorar la eficiencia del servicio en esa entidad. Adem\u00e1s, se trata de una norma que no afecta de manera desproporcionada los derechos subjetivos de los trabajadores ya vinculados a la carrera en la Contralor\u00eda, ya que estos servidores no s\u00f3lo mantienen su estabilidad y pueden participar de tales concursos sino que, adem\u00e1s, en la pr\u00e1ctica tienen ciertas ventajas comparativas en tales procesos de selecci\u00f3n. <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA DE ENTIDADES DEL ESTADO-Reg\u00edmenes especiales\/CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-R\u00e9gimen especial <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no ordena que la carrera administrativa de todas las entidades del Estado debe ser id\u00e9ntica, pues admite la existencia de reg\u00edmenes especiales. As\u00ed, en relaci\u00f3n con la Contralor\u00eda, la propia Carta se\u00f1ala de manera expresa que la ley debe determinar un r\u00e9gimen especial para la selecci\u00f3n, promoci\u00f3n y retiro de sus funcionarios. Por ello para la Corte es claro que el punto de comparaci\u00f3n que se realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia potestad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Legislador, \u00e9ste puede privilegiar el objetivo de la carrera administrativa que considere pertinente. Por consiguiente, el juicio de igualdad deber\u00e1 analizar las diferencias y similitudes de los cargos de carrera de una misma entidad estatal, toda vez que ah\u00ed es donde nos encontramos frente a sujetos con igual status jur\u00eddico. Es pues perfectamente leg\u00edtimo que la ley establezca una modalidad de concurso de ascenso en la carrera administrativa especial de la Contralor\u00eda que sea diferente del que fue consagrado para la Registradur\u00eda. <\/p>\n
Norma acusada: Inciso 2\u00ba del Art\u00edculo 123 de la Ley 106 de 1993. <\/p>\n
Demandante: Pedro P. Huertas Pestana <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Finalidades de la carrera administrativa y concurso para ingreso y ascenso al escalaf\u00f3n. <\/p>\n
Juicio de igualdad , libertad de configuraci\u00f3n del Legislador y carreras administrativas especiales. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, (11) once de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Pedro Huertas Pestana presenta demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 123 de la Ley 106 de 1993, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1387. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo 123 de la Ley 106 de 1993, y se subraya el aparte demandado: <\/p>\n
“Ley 106 de 1993 <\/p>\n
(Diciembre 30) <\/p>\n
Por la cual se dictan normas sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se establece su estructura org\u00e1nica, se determina la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Auditor\u00eda Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
CAP\u00cdTULO TERCERO <\/p>\n
Del proceso de selecci\u00f3n <\/p>\n
Art\u00edculo 123. Provisi\u00f3n de los empleos de Carrera Administrativa. La provisi\u00f3n de los empleos comprendidos en la carrera administrativa especial de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, se har\u00e1 por el sistema de m\u00e9rito y comprende la convocatoria, el concurso y per\u00edodo de prueba, de acuerdo con los reglamentos que expida el Contralor General de la Rep\u00fablica previa aprobaci\u00f3n del Consejo Superior de Carrera Administrativa. <\/p>\n
Todo concurso ser\u00e1 abierto y podr\u00e1n participar quienes pertenecen a la carrera, al servicio o personas ajenas a ellos. <\/p>\n
Los procesos de selecci\u00f3n del personal para el ingreso a la carrera administrativa especial de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ser\u00e1n de competencia de la Oficina de Administraci\u00f3n de Carrera Administrativa. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
De otra parte, el ciudadano demandante se\u00f1ala que la Ley 27 de 1992, o ley general de la carrera administrativa, diferenci\u00f3 dos clases de concursos, el primero abierto que regula el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica y, el segundo cerrado para el ascenso en ella, diferenciaci\u00f3n que fue avalada por la Corte Constitucional en sentencia C-011 de 1996. En consecuencia para el actor, la existencia de dos reg\u00edmenes jur\u00eddicos para empleados de carrera escalafonados bajo la vigencia de la Ley 27 de 1992 y para los trabajadores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, hace que dos status similares tengan un trato desigual, que es por lo tanto discriminatorio. <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS <\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica <\/p>\n
El ciudadano Miguel Antonio Ch\u00eda Rodr\u00edguez, en representaci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
A partir de un an\u00e1lisis sobre el car\u00e1cter especial de la carrera administrativa de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el interviniente considera que la consagraci\u00f3n de concursos abiertos como forma de ingreso y ascenso para la funci\u00f3n p\u00fablica “es la forma m\u00e1s constitucional, legal y democr\u00e1tica no solamente de acceder a un empleo de carrera en la Contralor\u00eda por primera vez sino la de quienes ya se encuentran al servicio de ella”. As\u00ed pues, a su juicio, el aparte demandado no s\u00f3lo es constitucional sino que es indispensable para el desarrollo de la Carta, pues en caso de que se declare la inconstitucionalidad de la norma “nos encontrar\u00edamos frente al hecho de que en la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica s\u00f3lo podr\u00edan llevarse a cabo concursos de ascenso”. De esa manera se niega el derecho de otros ciudadanos a acceder y desempe\u00f1ar cargos p\u00fablicos (C.P. art. 40) en igualdad de oportunidades, lo cual se traduce en un trato discriminatorio y preferencial para los empleados de esa entidad, con lo cual se vulnera el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica <\/p>\n
El ciudadano Germ\u00e1n Eduardo Palacio Z\u00fa\u00f1iga, Jefe de la Oficina Jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada. <\/p>\n
Seg\u00fan el criterio del interviniente, la modalidad de concursos de ascenso prevista en la Ley 27 de 1992 como “elemento din\u00e1mico de la carrera”, respeta el beneficio de la estabilidad en el empleo de los servidores p\u00fablicos propio del sistema de carrera administrativa. Sin embargo esta forma de acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica se instituye principalmente como instrumento para el logro de la eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios a cargo de la administraci\u00f3n. En tales circunstancias, el interviniente considera que este tipo de concurso es un claro ejemplo de lo que la doctrina ha denominado “derechos reflejos”, toda vez que la norma se propone como un derecho individual pero su fin \u00faltimo es el inter\u00e9s general en la eficiencia en el servicio. <\/p>\n
Pese a lo expuesto, el interviniente se\u00f1ala que si bien la forma m\u00e1s n\u00edtida de ascenso dentro de la funci\u00f3n p\u00fablica es el concurso abierto, este no puede ser indiscriminado, pues tal y como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 224 del Decreto 1950 de 1973, la administraci\u00f3n debe buscar cierta afinidad funcional que garantice la experiencia y el eficaz desempe\u00f1o en el cargo a proveer. Por lo tanto la aplicaci\u00f3n sistem\u00e1tica del precepto impugnado y de las normas relativas a los concursos dentro de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica garantizan la plena realizaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
De otro lado, el interviniente considera que el aparte demandado no s\u00f3lo busca dar iguales oportunidades a todas las personas que re\u00fanen los requisitos para la convocatoria, sino que garantiza la mejor calidad en la prestaci\u00f3n del servicio, puesto que ampl\u00eda el n\u00famero de personas para la selecci\u00f3n, de tal forma que al preservar el inter\u00e9s general otorga una igualdad de trato a todas las personas con los m\u00e9ritos y calidades suficientes para el eficiente desempe\u00f1o en la funci\u00f3n p\u00fablica. (C.P. art. 13 y 125). <\/p>\n
Finalmente, el ciudadano sostiene que la norma acusada no desconoce los derechos de los empleados escalafonados en la carrera administrativa de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues de acuerdo con el art\u00edculo 141 de la Ley 106 de 1993, existen una serie de privilegios, tales como el sistema de prelaci\u00f3n en los ascensos para empleados de esa entidad en donde se tienen en cuenta factores como la antig\u00fcedad al servicio de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, que en su conjunto preservan la integridad de la Carta. <\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, el demandante en su calidad de ciudadano, alleg\u00f3 un escrito para realizar algunas precisiones en relaci\u00f3n con la defensa presentada por el representante del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica. Por consiguiente, la Corte entiende que el escrito no es una modificaci\u00f3n, ni una aclaraci\u00f3n de la demanda, sino una actuaci\u00f3n en ejercicio del derecho de intervenci\u00f3n ciudadana, que es por ende admisible, pues la propia Carta se\u00f1ala que cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control (CP art. 242). <\/p>\n
Seg\u00fan su criterio, tanto el art\u00edculo 125 superior como la Ley 27 de 1992 propugnan por la permanencia, estabilidad y ascenso en los empleos de los cargos de carrera administrativa, por lo cual considera que los trabajadores escalafonados en carrera gozan de prelaci\u00f3n para acceder a cargos vacantes de la entidad donde laboran. Por consiguiente, para el actor “suprimir el concurso de ascenso y confundirlo con el concurso de ingreso o abierto, es negar el sentido y la filosof\u00eda que inspira la carrera administrativa”. <\/p>\n
Agrega el demandante que la declaratoria de inexequibilidad de la norma impugnada es la consecuencia de la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 125 superior, y que la protecci\u00f3n del derecho a la igualdad de los trabajadores escalafonados se hace efectiva con la aplicaci\u00f3n de la Ley 27 de 1992, disposici\u00f3n que garantiza el derecho de ascenso de los empleados vinculados a la carrera administrativa, puesto que de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 150 de la Ley 106 de 1993, en caso de vac\u00edo legal se aplicar\u00e1 la Ley 27 en menci\u00f3n. <\/p>\n
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n (E) Luis Eduardo Montoya Medina, rinde el concepto fiscal de rigor y solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del aparte acusado. <\/p>\n
La Vista Fiscal considera que la obligaci\u00f3n constitucional de desarrollar la carrera administrativa como regla general de ingreso a la funci\u00f3n p\u00fablica implica que el legislador debe regular con criterios uniformes y preestablecidos los empleos de id\u00e9ntica naturaleza. Por lo tanto, la igualdad jur\u00eddica en el tratamiento de situaciones laborales ser\u00e1 el factor determinante para el fallo que la Corte debe proferir, decisi\u00f3n que sin duda debe mirar los criterios razonables y racionales de la diferenciaci\u00f3n. <\/p>\n
Por lo anterior el Ministerio P\u00fablico considera que el ingreso y ascenso en el servicio no pueden ser tratados de id\u00e9ntica forma, pues son dos momentos diferentes en el contexto de la funci\u00f3n p\u00fablica. El primero corresponde al derecho fundamental consagrado en el art\u00edculo 40 superior, esto es al derecho ciudadano a conformar, ejercer y controlar el poder pol\u00edtico, y el segundo alude a situaciones “jur\u00eddico-f\u00e1cticas” que exigen un trato diferencial al ingreso en beneficio de la comunidad, de la Entidad y de los escalafonados. En estas circunstancias, opina el Procurador General (E) que el hecho de que la Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n se rija por un sistema de carrera administrativa especial no justifica un trato diferente para situaciones id\u00e9nticas, toda vez que la Constituci\u00f3n precept\u00faa id\u00e9ntico trato para los empleados de igual naturaleza jur\u00eddica. <\/p>\n
As\u00ed pues, para la Vista Fiscal, la noci\u00f3n esencial de carrera administrativa comprende el derecho a gozar del “status de escalafonado”, pues como presupuestos b\u00e1sicos a considerar en la promoci\u00f3n laboral se encuentran criterios como el tiempo de servicios o, los factores “enraizados en el pasado institucional” que hacen que “el escalafonamiento otorga una serie de privilegios objetivos, y de derechos que impiden equiparar a un funcionario escalafonado con una persona que no ha ingresado a la carrera administrativa”. Por lo tanto, a juicio del Ministerio P\u00fablico, la norma que se acusa vulnera el art\u00edculo 13 superior. <\/p>\n
VII. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 123 (parcial) de la Ley 106 de 1993, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma que hace parte de una ley. <\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n y los temas jur\u00eddicos a tratar <\/p>\n
2. Tanto para el actor como para el Ministerio P\u00fablico, la norma acusada desconoce el principio de igualdad y el sentido de la carrera administrativa, por cuanto la Constituci\u00f3n distingue el ingreso y el ascenso en la carrera administrativa. Esto, seg\u00fan su criterio, exige una diferencia de trato en la regulaci\u00f3n legal de los aspirantes vinculados y los no vinculados al servicio, ya que los primeros gozan del derecho de preferencia que otorga el status de escalafonado, mientras que los no vinculados carecen de experiencia laboral, que es requisito fundamental para la ocupaci\u00f3n de un cargo de mayor jerarqu\u00eda en la administraci\u00f3n. En cambio, los ciudadanos intervinientes opinan que la existencia de concursos abiertos para el ascenso es no s\u00f3lo la mejor forma de garantizar la igualdad de oportunidades para el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica sino que, adem\u00e1s, constituye un sistema id\u00f3neo para la b\u00fasqueda de la eficiencia en el servicio, condiciones de inter\u00e9s general que deben prevalecer respecto de los derechos subjetivos derivados de la carrera. Como vemos, el problema central en esta sentencia reside en determinar si pueden existir concursos abiertos para el ascenso de los servidores p\u00fablicos, o si \u00e9stos desconocen el principio de igualdad y los derechos protegidos por la carrera administrativa. <\/p>\n
Ingreso, ascenso, modalidades de concurso y poder de regulaci\u00f3n del Legislador <\/p>\n
3- De acuerdo con lo preceptuado en el art\u00edculo 125 superior, la carrera administrativa se desarrolla en tres momentos diversos: el ingreso, el ascenso y finalmente el retiro. La Constituci\u00f3n distingue entonces efectivamente entre ingreso y ascenso, tal y como lo se\u00f1ala el actor. Sin embargo, la propia norma constitucional se\u00f1ala que el ingreso y el ascenso se efect\u00faan “previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar el m\u00e9rito y la calidad de los aspirantes”. En consecuencia, la Carta distingue estos distintos momentos de desarrollo de la carrera pero en principio confiere a la ley la precisi\u00f3n del procedimiento espec\u00edfico de selecci\u00f3n ya que \u00e9ste, por expresa disposici\u00f3n constitucional, es un asunto que se deja en manos del legislador, siempre y cuando el desarrollo legal se fundamente en el criterio de m\u00e9rito, que constituye la piedra angular de la carrera administrativa. Una pregunta natural surge: \u00bfla diferencia que la Carta establece entre los conceptos de ingreso y ascenso en la carrera administrativa limita a tal punto el poder de regulaci\u00f3n del Legislador, de tal suerte que no puede admitirse la existencia de concursos abiertos para el ascenso del personal escalafonado, tal y como lo sostiene el actor? <\/p>\n
4- Para responder a ese interrogante, la Corte considera necesario recordar las finalidades de la carrera administrativa, ya que de esa manera se puede comprender la l\u00f3gica de las distintas formas de concurso. As\u00ed, en reiteradas oportunidades esta Corporaci\u00f3n1 ha manifestado que la filosof\u00eda que inspira la carrera administrativa se caracteriza por tres aspectos fundamentales interrelacionados: de un lado, la b\u00fasqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio p\u00fablico, por lo cual la administraci\u00f3n debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el m\u00e9rito y su capacidad profesional. De otro lado, la protecci\u00f3n de la igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempe\u00f1o de cargos y funciones p\u00fablicas (CP art. 40). Y, finalmente, la protecci\u00f3n de los derechos subjetivos derivados de los art\u00edculos 53 y 125 de la Carta, tales como el principio de estabilidad en el empleo, el sistema para el retiro de la carrera y los beneficios propios de la condici\u00f3n de escalafonado, pues esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado2. <\/p>\n
En este orden de ideas, el an\u00e1lisis constitucional de una regulaci\u00f3n espec\u00edfica de la carrera administrativa debe tomar en consideraci\u00f3n no s\u00f3lo la libertad de configuraci\u00f3n que la Carta confiere a la ley sino tambi\u00e9n esta finalidades constitucionales propias de la carrera administrativa. As\u00ed, la Constituci\u00f3n permite al Legislador que se desplace dentro de los principios rectores de la carrera administrativa, pues cuando el Congreso reglamenta el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica tiene un margen de apreciaci\u00f3n y de regulaci\u00f3n que tan s\u00f3lo est\u00e1 limitado por la naturaleza de la carrera administrativa y los derechos y principios que \u00e9sta protege. Por lo tanto, el Legislador, dentro de su libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, est\u00e1 facultado para escoger libremente cu\u00e1l objetivo de la carrera se privilegia siempre y cuando no altere la esencia de la carrera. En esas circunstancias el control de constitucionalidad que sobre ella se haga ser\u00e1 un control de l\u00edmites de la competencia del Legislador3. <\/p>\n
5- Dentro de tal contexto, un an\u00e1lisis m\u00e1s detallado del art\u00edculo 125 superior permite concluir que la regulaci\u00f3n normativa del ingreso a la carrera administrativa ser\u00e1 siempre de concurso p\u00fablico abierto, pues los objetivos de la carrera a desarrollar no son otros que el principio de igualdad de oportunidades para acceder a la gesti\u00f3n p\u00fablica y la b\u00fasqueda de eficiencia y eficacia del servicio. En efecto, en tales eventos no juegan ning\u00fan papel los derechos subjetivos laborales derivados de la carrera, pues las personas son simplemente aspirantes y a\u00fan no se encuentran escalafonadas. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado en relaci\u00f3n con los concursos de ingreso: <\/p>\n
\u201cEl acceso a carrera mediante concurso dirigido a determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes (CP art. 125), es una manifestaci\u00f3n concreta del derecho a la igualdad (CP art. 13) y al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos (CP art. 40-7). La libertad del legislador para regular el sistema de concurso de modo que se garantice la adecuada prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, no puede desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes que se satisfacen mediante la participaci\u00f3n igualitaria en los procedimientos legales de selecci\u00f3n de los funcionarios del Estado. <\/p>\n
El derecho a la igualdad no significa que el aspirante que toma parte en un concurso adquiere sin m\u00e1s el derecho a ser designado en el cargo. La ley est\u00e1 facultada para se\u00f1alar los requisitos y condiciones necesarios para ingresar a los cargos de carrera y para determinar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes (CP art. 125). El principio de igualdad, sin embargo, se opone a que la ley al regular el mecanismo de ingreso a la funci\u00f3n p\u00fablica, establezca requisitos o condiciones incompatibles y extra\u00f1os al m\u00e9rito y a la capacidad de los aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer, que ser\u00edan barreras ileg\u00edtimas y discriminatorias que obstruir\u00edan el ejercicio igualitario de los derechos fundamentales. Para asegurar la igualdad, de otra parte, es indispensable que las convocatorias sean generales y que los m\u00e9ritos y requisitos que se tomen en consideraci\u00f3n tengan suficiente fundamentaci\u00f3n objetiva y reciban, junto a las diferentes pruebas que se practiquen, una valoraci\u00f3n razonable y proporcional a su importancia intr\u00ednseca (subraya no originales)\u201d.4 <\/p>\n
6- Por el contrario, la libertad de configuraci\u00f3n en el ascenso en los cargos de carrera es m\u00e1s amplia, en la medida en que el Legislador se coloca frente a tres objetivos con igual peso jur\u00eddico y fuerza vinculante, lo cual permite desarrollar un campo numeroso de opciones leg\u00edtimas, seg\u00fan la razonable ponderaci\u00f3n que efect\u00fae el \u00f3rgano pol\u00edtico. As\u00ed, en determinadas ocasiones, puede la ley consagrar formas de concurso cerrado con el fin de proteger de manera preferente las expectativas de ascenso de los servidores ya escalafonados. Este procedimiento podr\u00eda denominarse un concurso de ascenso en estricto sentido, pues desde un punto de vista puramente l\u00f3gico y sem\u00e1ntico, s\u00f3lo pueden ascender en el escalaf\u00f3n quienes ya han ingresado a \u00e9l, ya que un ascenso significa pasar de un nivel inferior a uno superior dentro de una misma jerarqu\u00eda, lo cual supone que la persona ya hace parte de la organizaci\u00f3n. En ese orden de ideas, es razonable que el art\u00edculo 11 de la Ley 27 de 1992, la cual regula de manera general la carrera administrativa, se\u00f1ale que existen dos clases de concurso, abiertos para el ingreso a la carrera y de ascenso para el personal escalafonado. <\/p>\n
Sin embargo, la Corte tambi\u00e9n considera que es perfectamente leg\u00edtimo que en determinadas entidades y para ciertas organizaciones la ley ordene que todo concurso sea abierto, esto es, que los servidores p\u00fablicos que pretenden ascender a otro nivel superior en el escalaf\u00f3n deben concursar con personas que pueden no estar todav\u00eda incorporadas en la carrera administrativa. Estos concursos, que podr\u00edan denominarse mixtos, pues para algunas personas pueden significar el ingreso a la carrera y para otros constituyen una posibilidad de ascenso, son perfectamente leg\u00edtimos, pues en tales casos el Legislador privilegia la eficiencia de la administraci\u00f3n y la igualdad de oportunidades, sin anular los derechos subjetivos de los ya escalafonados, pues de todos modos estos servidores pueden concursar y su propia experiencia en la entidad les confiere una razonable posibilidad de \u00e9xito en relaci\u00f3n con las aspirantes externos. Adem\u00e1s, como la Corte ya lo ha se\u00f1alado, el status de carrera confiere ciertos derechos, como la estabilidad, pero no obliga a la Administraci\u00f3n a ascender a todos sus servidores, ya que \u00e9stos deben demostrar su m\u00e9rito y eficiencia para tal efecto. Por ende, ninguna objeci\u00f3n constitucional se puede aducir contra una regulaci\u00f3n legal que ordene que para la provisi\u00f3n de los cargos en una determinada entidad siempre se realice un concurso abierto, en el cual los aspirantes externos puedan demostrar que re\u00fanen mejores condiciones para acceder a un cargo que quienes se encuentran ya escalafonados, pues de esa manera se potencia la igualdad de oportunidades y se mejora la calidad de la funci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
7- Por lo expuesto, a juicio de la Corte, no existe obligaci\u00f3n constitucional de establecer un tipo de concurso cerrado como forma de ascenso en la carrera administrativa. El concurso mixto para el ascenso en los cargos de la administraci\u00f3n es un sistema adecuado y razonable directamente relacionado con la finalidad misma de la carrera, pues encuentra sustento en la igualdad de oportunidades para el acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica como instrumento para la b\u00fasqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio, principios que se originan directamente de la Constituci\u00f3n. Por consiguiente, la noci\u00f3n de concurso mixto para los cargos de ascenso no atenta en s\u00ed misma contra la filosof\u00eda de la carrera, pues esa disposici\u00f3n simplemente favorece la eficiencia y el m\u00e9rito en el desempe\u00f1o de cargos de la administraci\u00f3n p\u00fablica, ya que “con el sistema de carrera se realiza m\u00e1s la igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo”‘5. <\/p>\n
8- Las anteriores consideraciones obligan a hacer una precisi\u00f3n pues la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso en los cargos de la administraci\u00f3n, como es el caso de la carrera administrativa en la Registradur\u00eda General del Estado Civil, en donde la Corporaci\u00f3n consider\u00f3 que la f\u00f3rmula legislativa escogida para el caso era conforme a la Carta. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
“El art\u00edculo 48 del Decreto Ley 3492 de 1986 establece que para la provisi\u00f3n de empleos de carrera de la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil debe realizarse primero el concurso de ascenso con el personal escalafonado de esa entidad, y s\u00f3lo cuando los participantes no tengan las calificaciones necesarias para ascender, se convocar\u00e1 a concurso abierto; norma que a juicio de esta Corte, est\u00e1 en armon\u00eda con los mandatos constitucionales, en la medida en que los funcionarios que pertenecen a la carrera administrativa son acreedores de los derechos adquiridos (art\u00edculo 58 de la C.P.), que en ning\u00fan momento se oponen al derecho de todas las personas de participar en la gesti\u00f3n p\u00fablica y de acceder, en consecuencia, al servicio p\u00fablico a trav\u00e9s de la modalidad de la carrera administrativa, sino que se complementan, por cuanto el ingreso a \u00e9sta dio lugar a la misma protecci\u00f3n de los derechos de los empleados inscritos, siempre que re\u00fanan los requisitos establecidos por la Constituci\u00f3n y la Ley, que como ya se anot\u00f3, tienen su fundamento principal en el m\u00e9rito de unos y otros. <\/p>\n
As\u00ed pues, al momento de presentarse una vacante en la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, rige el derecho de preferencia adquirido por el personal de carrera administrativa, debiendo iniciarse la provisi\u00f3n, en primer lugar, con los funcionarios escalafonados de esa instituci\u00f3n, mediante el concurso que constitucional y legalmente se ha implementado, es decir, con el concurso cerrado o de ascenso, y luego, si no han sido llenados dichos cargos, se deber\u00e1, en consecuencia, proseguir con el concurso abierto para dar igual oportunidad a aquellos que no pertenecen a la carrera administrativa. Los art\u00edculos, en sus partes acusadas, en nada vulneran la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues, antes por el contrario se ajustan a los principios generales de la carrera reconocidos en la Carta; adem\u00e1s de que protegen los derechos de preferencia y los derechos adquiridos de quienes pretendan ascender, y de aquellas que deseen aspirar a ingresar a la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil.6 <\/p>\n
Sin embargo, lo anterior no quiere decir que la declaratoria de constitucionalidad de esa norma implica que deben ser id\u00e9nticas todas las regulaciones legales posteriores de acceso por m\u00e9rito a la funci\u00f3n p\u00fablica, pues el Legislador es un \u00f3rgano que act\u00faa libremente en el marco de la Constituci\u00f3n, dentro del cual goza de facultad para determinar los requisitos y l\u00edmites de la carrera administrativa. Por consiguiente, el hecho de que se haya declarado la constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso no exige al Legislador que ordene que todos los concursos de ascenso a la funci\u00f3n p\u00fablica deben ser de ese tipo, pues la Corte simplemente se\u00f1al\u00f3 que Legislador puede establecer un concurso cerrado para el ascenso, no que tenga que hacerlo en todos los casos de ascenso en la administraci\u00f3n. En consecuencia, no es de recibo el argumento del actor, seg\u00fan el cual la declaratoria de constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso en los cargos de la Registradur\u00eda General del Estado Civil, necesariamente conduce a la inexequibilidad de la norma objeto de estudio. <\/p>\n
Principio de igualdad y diversidad de concursos de ascenso. <\/p>\n
10- Un trato legal diferente no implica autom\u00e1ticamente una violaci\u00f3n de la igualdad, siempre y cuando el Legislador persiga objetivos constitucionales leg\u00edtimos y la diferencia de trato constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable para la consecuci\u00f3n de la finalidad perseguida7. El principio de la igualdad no puede ser entendido como una prohibici\u00f3n de las diferencias, sino como una exigencia de que las distinciones que se establezcan tengan una justificaci\u00f3n objetiva y razonable. En otras palabras, el principio de igualdad tan s\u00f3lo veda la arbitrariedad en las diferencias de trato. <\/p>\n
La Corte recuerda adem\u00e1s que en \u00e1mbitos en donde el Legislador dispone de amplia libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente es el caso que se estudia, el control de constitucionalidad se hace m\u00e1s flexible con el fin de no contrariar la libre acci\u00f3n del Legislador. As\u00ed pues, no es asunto del juez constitucional examinar si el Legislador dict\u00f3 una regulaci\u00f3n conveniente o injusta, siempre y cuando se respeten los l\u00edmites constitucionales extremos. En tales eventos, el juicio de igualdad debe ser menos estricto, y por ende, son leg\u00edtimas todas aquellas diferenciaciones que se adec\u00faan razonablemente a la finalidad permitida, esto es, no prohibida por la Constituci\u00f3n. 8 <\/p>\n
11- En ese orden de ideas, para la Corte es claro que, conforme a lo estudiado en los numerales anteriores de esta sentencia, el inciso acusado, seg\u00fan el cual todo concurso en la Contralor\u00eda ser\u00e1 abierto, y en \u00e9l podr\u00e1n participar no s\u00f3lo quienes pertenecen a la carrera, sino tambi\u00e9n personas ajenas a la misma, persigue finalidades leg\u00edtimas e importantes, ya que se pretende asegurar la igualdad de oportunidades de acceso a la funci\u00f3n p\u00fablica as\u00ed como mejorar la eficiencia del servicio en esa entidad. Adem\u00e1s, se trata de una norma que no afecta de manera desproporcionada los derechos subjetivos de los trabajadores ya vinculados a la carrera en la Contralor\u00eda, ya que estos servidores no s\u00f3lo mantienen su estabilidad y pueden participar de tales concursos sino que, adem\u00e1s, y como bien lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, en la pr\u00e1ctica tienen ciertas ventajas comparativas en tales procesos de selecci\u00f3n. <\/p>\n
12- Finalmente, la Constituci\u00f3n no ordena que la carrera administrativa de todas las entidades del Estado debe ser id\u00e9ntica, pues admite la existencia de reg\u00edmenes especiales, tal y como lo se\u00f1ala de manera expresa el art\u00edculo 130 superior. En diversas sentencias esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que pueden existir carreras epseciales, como la carrera diplom\u00e1tica y consular, las cuales tienen algunos principios y reglas particulares, debido a la naturaleza especial del servicio9. As\u00ed, en relaci\u00f3n con la Contralor\u00eda, la propia Carta se\u00f1ala de manera expresa que la ley debe determinar un r\u00e9gimen especial para la selecci\u00f3n, promoci\u00f3n y retiro de sus funcionarios (CP art. 268 ord 10). Por ello para la Corte es claro que el punto de comparaci\u00f3n que se realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia potestad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Legislador, \u00e9ste puede privilegiar el objetivo de la carrera administrativa que considere pertinente. Por consiguiente, el juicio de igualdad deber\u00e1 analizar las diferencias y similitudes de los cargos de carrera de una misma entidad estatal, toda vez que ah\u00ed es donde nos encontramos frente a sujetos con igual status jur\u00eddico. Es pues perfectamente leg\u00edtimo que la ley establezca una modalidad de concurso de ascenso en la carrera administrativa especial de la Contralor\u00eda que sea diferente del que fue consagrado para la Registradur\u00eda, por lo cual la Corte no considera de recibo el cargo de la Vista Fiscal. <\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo acusado del art\u00edculo 123 de la Ley 106 de 1993. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ JOSE GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1Al respecto pueden verse, entre otras las sentencias C-479 de 1992, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero, C-391 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara, C-527 de 1994, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero C-040 del 9 de febrero de 1995. M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz <\/p>\n
2Ver entre otras, las sentencias T-419\/92 y C-479\/92 <\/p>\n
3Sobre el tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-038 de 1995, C-600A de 1995 y C-081 de 1996. <\/p>\n
4Sentencia C-041 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
5Corte Constitucional, sentencia C-195 de abril 21 de 1994. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
7Al respecto puede verse la sentencia C-527\/94 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
8El tema se estudi\u00f3, entre otras en las sentencias T-563 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-265 de 1994 y C-445 de 1995. M. P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
9Ver sentencias C-129\/94 y C-616\/96. <\/p>\n
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