\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sentencia C-051\/21 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de correspondencia entre acusaci\u00f3n y texto demandado\/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Sala precisa que la adici\u00f3n de un cargo a la demanda inicialmente planteada no constituye una coadyuvancia sino, precisamente, la presentaci\u00f3n de un nuevo elemento de juicio que no ha sido conocido por los dem\u00e1s intervinientes del proceso ni ha sido sometido a un estudio de admisibilidad por parte de la Corte Constitucional. Aceptar un cargo adicional a los planteados por los actores desde el inicio del proceso, implicar\u00eda aceptar la modificaci\u00f3n y eventual desconocimiento de los precisos t\u00e9rminos y plazos establecidos en el art\u00edculo 241 superior y del Decreto Ley 2067 de 1991, respecto del proceso de control abstracto de las normas con fuerza material de ley que adelanta esta Corte. \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-13733 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2 y 3 (parciales) del Decreto Ley 2111 de 2019\u201cPor el cual se crea una sociedad que se denominar\u00e1 Grupo Bicentenario\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado sustanciador:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y agotado el procedimiento1 previsto en el Decreto Ley 2067 de 19912, decide sobre la demanda presentada por los ciudadanos Diana G\u00f3mez y Andr\u00e9s Felipe S\u00e1nchez en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 40-6 de la Constituci\u00f3n, contra los art\u00edculos 2 y 3 (parciales) del Decreto 2111 de 2019 \u201cPor el cual se crea una sociedad que se denominar\u00e1 Grupo Bicentenario\u201d, cuyos textos son del siguiente tenor: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. TEXTO DE LAS NORMAS OBJETO DE REVISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 51.147 de 24 de noviembre 2019 y se subrayan y resaltan en negrilla los apartes demandados:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETO LEY 2111 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se crea una sociedad que se denominar\u00e1 Grupo Bicentenario. \u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el art\u00edculo\u00a0331\u00a0de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d, y \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba. Objeto. La Sociedad Grupo Bicentenario tendr\u00e1 por objeto servir como matriz o controlante de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 260 del C\u00f3digo de Comercio, de las sociedades o entidades que el Gobierno nacional defina, para desarrollar aquellas actividades incluidas en los estatutos sociales de la Sociedad Grupo Bicentenario que sean necesarias para el cumplimiento de las finalidades establecidas en el art\u00edculo 331 de la Ley 1955 de 2019. \u00a0<\/p>\n
Las sociedades o entidades de las cuales la Sociedad Grupo Bicentenario sea matriz o controlante, deber\u00e1n integrar la Rama Ejecutiva del orden nacional y estar sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia o desarrollar actividades conexas al servicio financiero p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
No har\u00e1n parte de la Sociedad Grupo Bicentenario todas las empresas administradoras de seguridad social de pensiones y salud con participaci\u00f3n p\u00fablica, tales como Nueva Empresa Promotora de Salud S. A – Nueva E.P.S. y Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00ba. Integraci\u00f3n del Capital. La naci\u00f3n podr\u00e1 capitalizar la Sociedad Grupo Bicentenario con acciones de propiedad de organismos o entidades que integren la Rama Ejecutiva del orden nacional vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o que desarrollen actividades conexas al servicio financiero p\u00fablico. En este evento, las acciones de la capitalizaci\u00f3n ser\u00e1n emitidas a nombre y a favor de la Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
El capital social inicial de la Sociedad Grupo Bicentenario estar\u00e1 integrado por los recursos producto de la escisi\u00f3n de entidades p\u00fablicas que ejerzan actividades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y\/o que desarrollen actividades conexas al servicio financiero p\u00fablico, o por los aportes en dinero o en especie de la naci\u00f3n o de organismos o entidades que integren la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el auto admisorio de la demanda fueron admitidos dos cargos que se resumen a continuaci\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A juicio de los accionantes, el presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 el uso de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas en el art\u00edculo 331 de la Ley 1955 de 2019 al definir el objeto y la forma de integraci\u00f3n del capital de la sociedad Grupo Bicentenario (en adelante la Sociedad), pues permiten a la Sociedad modificar la estructura de la administraci\u00f3n a pesar de que la ley habilitante no contempla tal posibilidad. Este efecto se materializa en el hecho de que el ejercicio de dicho objeto, es decir, \u201cservir como matriz o controlante [\u2026] de las sociedades o entidades que el Gobierno nacional defina\u201d3 y la potencial capitalizaci\u00f3n de la Sociedad con las acciones de las subordinadas, implica la p\u00e9rdida de sus recursos y la eliminaci\u00f3n de su autonom\u00eda administrativa y financiera y, por ende, la modificaci\u00f3n de su objeto y de su estructura org\u00e1nica. Adem\u00e1s, dicha subordinaci\u00f3n a la voluntad de la Sociedad es, en s\u00ed misma, contraria a la autonom\u00eda se\u00f1alada en las leyes que las crean. En consecuencia, sostienen los demandantes, esta coexistencia entre dos conceptos normativos encontrados requiere de la intervenci\u00f3n de la Corte para resolver la contradicci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, teniendo en cuenta que el art\u00edculo 2\u00ba demandado establece que corresponde al gobierno nacional definir cu\u00e1les ser\u00e1n las entidades subordinadas a la Sociedad, ello no ocurre de forma inmediata en virtud del contenido normativo del Decreto demandado, sino con posterioridad a su expedici\u00f3n cuando se defina, efectivamente, el conjunto de entidades que quedar\u00e1n subordinadas lo cual ocurrir\u00eda vencido el plazo de los 6 meses con los que se revisti\u00f3 de facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En palabras de los accionantes \u201c[e]l determinar cu\u00e1les entidades quedan subordinadas y pierden su autonom\u00eda administrativa y financiera y cu\u00e1les no, implica cambiar la estructura de la administraci\u00f3n central, y eso es competencia exclusiva del congreso, y su delegaci\u00f3n no se dio a futuro, ni en abstracto\u201d4, de manera tal que \u201csi el decreto 2111 se otorga (sic) la facultad de expropiar o pasar acciones, recursos, y de definir el actuar de entidades en raz\u00f3n de la subordinaci\u00f3n, est\u00e1 violando las facultades precisas otorgadas por el legislador, que implica violar las competencias del art. 150.7 y 150.10\u201d5. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El segundo cargo consiste en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 40, 114 y del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n por no existir \u201cnecesidad ni conveniencia p\u00fablica\u201d que justificara la delegaci\u00f3n o traslado de competencias\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideran los accionantes que \u201c[l]a Constituci\u00f3n establece que la administraci\u00f3n central la realizar\u00e1 el Congreso a trav\u00e9s de Leyes, es (sic) para que sea un debate democr\u00e1tico con garant\u00edas para la oposici\u00f3n o para la participaci\u00f3n ciudadana (a trav\u00e9s de sus representantes) se defina la forma de funcionamiento, estructura o (sic) objetivos. El art. 150.10 trae una excepci\u00f3n, pero esta exige que se otorguen facultades cuando \u00abla necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje\u00bb\u201d6. En ese sentido, advierten que \u201c[p]ara crear a el Grupo Bicentenario (entidad subordinante) como entidad de la administraci\u00f3n central se utiliz\u00f3 una v\u00eda diferente a la ley, sin debate pol\u00edtico, ni garant\u00edas democr\u00e1ticas, sin participaci\u00f3n o representaci\u00f3n. Si no existe justificaci\u00f3n de la (sic) \u00abla necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje\u00bb Se (sic) genera una violaci\u00f3n al principio democr\u00e1tico, modificaci\u00f3n de la estructura y funcionamiento de la administraci\u00f3n central sin ejercicio de control ciudadano ni del congreso\u201d7. \u00a0<\/p>\n
En su opini\u00f3n, la determinaci\u00f3n de la estructura y funciones de la administraci\u00f3n precisa de un debate democr\u00e1tico en su foro natural que es el Congreso de la Rep\u00fablica. Por lo anterior, partiendo de su entendimiento de que el Decreto 2111 de 2019 contempla una autorizaci\u00f3n para que la sociedad que all\u00ed se crea modifique la estructura de la administraci\u00f3n por medio de la ejecuci\u00f3n de su objeto, tal autorizaci\u00f3n desconoce el principio democr\u00e1tico que debe primar en la conformaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y, de paso, la facultad de los ciudadanos de participar en el ejercicio y control del poder pol\u00edtico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el tr\u00e1mite del presente asunto se presentaron diez (10) intervenciones. \u00a0Dos (2) intervinientes presentaron argumentos a favor de una inhibici\u00f3n de la Corte Constitucional por ineptitud sustantiva de la demanda y solicitaron, de manera subsidiaria, la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas; un (1) interviniente solicit\u00f3 la exequibilidad total del Decreto demandado; cinco (5) pidieron la inexequibilidad total de las disposiciones acusadas; y dos (2) presentaron intervenciones extempor\u00e1neas8. A continuaci\u00f3n, se resumen los planteamientos de los intervinientes e invitados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitudes de adoptar decisi\u00f3n inhibitoria o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la norma \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Director Jur\u00eddico del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica -DAFP-9, advierte sobre la falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de la demanda, y solicita declarar la exequibilidad de las normas acusadas, conforme a los siguientes argumentos. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, explica el objetivo de las facultades extraordinarias de las que se revisti\u00f3 al presidente en la Ley 1955 de 2019, y se\u00f1ala las bondades de la creaci\u00f3n del Holding estatal en tanto \u201cla sociedad Grupo Bicentenario se erige en una instancia de encauzamiento de directrices para mejorar la administraci\u00f3n de las entidades financieras del Estado, -sujeta a controles-, que ampl\u00eda el portafolio y la calidad de sus servicios, sin menoscabar la autonom\u00eda de las sociedades subsidiarias que forman parte del mismo o comprometer la modificaci\u00f3n de su estructura org\u00e1nica o su marco funcional\u201d. En este sentido, subraya la importancia del control de tutela que mantiene la administraci\u00f3n central frente a la autonom\u00eda de las entidades descentralizadas por servicios, de lo que concluye que la demanda es inepta porque la acusaci\u00f3n planteada por los accionantes, basada en la alegada modificaci\u00f3n a la estructura de la administraci\u00f3n, ignora \u201cla funci\u00f3n de optimizar \u201clas inversiones de la Naci\u00f3n en las entidades de servicios financieros sin que se ponga en riesgo la fortaleza patrimonial de las mismas, y que centralice los derechos de propiedad de la Naci\u00f3n\u201d, a que alude la parte considerativa del Decreto Ley 2111 de 2019, con la posibilidad de modificar el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las entidades que integran el referido conglomerado financiero\u201d. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, frente a la capitalizaci\u00f3n de la Sociedad y a la presunta afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda administrativa y financiera de las entidades que la integren, se\u00f1ala que \u201csi bien el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto Ley 2111 de 2019 prev\u00e9 que: \u00abla Naci\u00f3n podr\u00e1 capitalizar la sociedad Grupo Bicentenario con acciones de propiedad de organismos o entidades que integren la Rama Ejecutiva del orden nacional vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o que desarrollen actividades conexas al servicio financiero p\u00fablico\u00bb, ello en modo alguno entra\u00f1a o comporta una modificaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica de las entidades descentralizadas que hacen parte del conglomerado financiero (art. 50 Ley 489\/98), en tanto que esta norma se limita a conceder una autorizaci\u00f3n a la Naci\u00f3n para efectuar capitalizaciones a la sociedad Grupo Bicentenario, mediante la trasferencia de acciones de entidades respecto de las cuales la Rama Ejecutiva ya es titular y, en consecuencia, esa participaci\u00f3n accionaria seguir\u00e1 en cabeza de la Naci\u00f3n – Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, que ciertamente es el accionista mayoritario del Grupo Bicentenario\u201d. \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, manifiesta que la demanda no acredita el cumplimiento de los requisitos que habiliten un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n por cuanto, a su juicio, \u201cno existe ning\u00fan argumento que demuestre la inconstitucionalidad de la norma y\/o que requiere ser condicionada, por su oposici\u00f3n a la Carta Fundamental, sino por el contrario una serie de argumentaciones subjetivas que no son pertinentes [\u2026] por lo que como lo ha dicho la misma Corte Constitucional, la simple denuncia de una contradicci\u00f3n sin argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones confusas del ordenamiento jur\u00eddico vigente sin relevancia constitucional, no obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulaci\u00f3n concreta del concepto de la violaci\u00f3n constitucional de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva en la demanda\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Presidencia de la Rep\u00fablica y Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (conjunta) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Secretaria Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y la jefa de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicitan la declaratoria de exequibilidad de los art\u00edculos demandados. \u00a0<\/p>\n
Exponen los objetivos de la creaci\u00f3n de la Sociedad y los beneficios pretendidos con la norma en cuesti\u00f3n. Dentro de estos, advierten que la \u201cconsolidaci\u00f3n de las entidades financieras bajo la coordinaci\u00f3n de un solo grupo permitir\u00e1 facilitar el acceso al cr\u00e9dito, la inclusi\u00f3n financiera, el otorgamiento de cr\u00e9ditos en mejores condiciones, la alineaci\u00f3n estrat\u00e9gica, la correcci\u00f3n de fallas de mercado, la creaci\u00f3n de nuevos productos financieros, el aumento en el n\u00famero de usuarios y clientes, la optimizaci\u00f3n de los portafolios de inversi\u00f3n, la mejora en la productividad de las empresas, la disminuci\u00f3n en tiempos de respuesta a los clientes, y el fortalecimiento de la capacidad del Grupo Bicentenario para competir en el mercado frente al sector financiero privado\u201d, todo en beneficio de los usuarios de dichas entidades. \u00a0<\/p>\n
Advierten, que en ning\u00fan art\u00edculo del Decreto acusado es posible observar que la creaci\u00f3n de la Sociedad haya modificado o se le haya permitido modificar la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica, m\u00e1s a\u00fan, cuando -de manera cierta- no modifica ninguna de las leyes de creaci\u00f3n de las entidades posiblemente subordinadas al holding estatal. En efecto, ninguna de las disposiciones acusadas del art\u00edculo 2 del Decreto 2111 de 2019 modifica la estructura de la administraci\u00f3n ni elimina la autonom\u00eda administrativa de las entidades subordinadas, pues dichas entidades \u201cmantendr\u00e1n sus instancias decisorias y de administraci\u00f3n aut\u00f3nomas con las que fueron creadas y han venido desarrollando sus actividades; sin embargo, adoptar\u00e1n al interior de las organizaciones los lineamientos que en materia corporativa establezca el Grupo Bicentenario como sociedad matriz controlante vinculada al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en busca de la eficiencia que ordena el art\u00edculo 311 de la Ley 1955 de 2019\u201d. Y sobre la autonom\u00eda financiera \u201centendida como la posibilidad de “contratar y determinar la utilizaci\u00f3n de los recursos econ\u00f3micos asignados por la Ley o que son percibidos por los servicios a su cargo” no se desconoce por la referida operaci\u00f3n de capitalizaci\u00f3n, en el entendido que las entidades que hagan parte del Grupo Bicentenario mantendr\u00e1n sus instancias decisorias y de administraci\u00f3n con las que fueron creadas y con las que han venido desarrollando sus actividades, incluyendo las decisiones relacionadas con la planeaci\u00f3n financiera propia de la entidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1alan que, a su juicio, los demandantes \u201cno explican de manera cierta, precisa y detallada, por qu\u00e9 la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del Grupo Bicentenario cuya creaci\u00f3n autoriza el legislador, como son su objeto y la integraci\u00f3n de su capital, desconoce o excede la competencia otorgada, cuando es claro que la facultad de crear una entidad conlleva la de determinar sus elementos m\u00ednimos de funcionamiento\u201d. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, frente al alegato de los demandantes sobre la inexistencia de una justificaci\u00f3n sobre la necesidad o conveniencia de las facultades extraordinarias para expedir el Decreto 2111 de 2019, las intervinientes sostienen que \u201cdicho reproche en realidad va dirigido en contra de la concesi\u00f3n misma de facultades, caso en el cual se debi\u00f3 demandar el art\u00edculo 331 de la Ley del Plan y no el Decreto Legislativo (sic) que se expide en virtud de esta disposici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud de declarar la exequibilidad de la norma demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Superintendencia Financiera de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Subdirector de Defensa Jur\u00eddica de la Superintendencia Financiera de Colombia10, solicita la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Sostiene que la creaci\u00f3n de la Sociedad no involucra un cambio del objeto ni de la naturaleza p\u00fablica de las entidades que har\u00e1n parte de ese conglomerado financiero, las cuales seguir\u00e1n desarrollando su objeto social conforme a su ley de creaci\u00f3n y marco normativo que las regula. En efecto, \u201cla creaci\u00f3n del Grupo Bicentenario no busca afectar la autonom\u00eda de las entidades que integran el conglomerado y mucho menos su privatizaci\u00f3n, sino que constituye una alternativa de centralizaci\u00f3n de directrices que permite al estado mejorar la administraci\u00f3n de sus empresas, ampliar el portafolio y la calidad de sus servicios, como ocurrir\u00eda en cualquier grupo empresarial, sin que ello represente la p\u00e9rdida de autonom\u00eda de las sociedades subsidiarias o modificaciones en su objeto, naturaleza, r\u00e9gimen legal, entre otros aspectos\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud de declarar la inexequibilidad de la norma demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia11 no realiza una solicitud en particular; sin embargo, expone argumentos a favor de la inexequibilidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes razones. \u00a0<\/p>\n
Por un lado, indica que la autorizaci\u00f3n que se otorga a trav\u00e9s del art. 331 de la Ley 1955 de 2019 no implica \u201cla composici\u00f3n de grupos empresariales, a pesar de estar incluida la potestad para hacer modificaciones a las entidades a trav\u00e9s de fusiones\u201d. En consecuencia, dado que la ley habilitante no incluy\u00f3 de manera precisa esta facultad, el presidente se excedi\u00f3 en el uso de las facultades que le fueron otorgadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el otro, \u201cel decreto demandado sustituye el control administrativo por la situaci\u00f3n de control, y modifica la estructura del Estado, viol\u00e1ndose en consecuencia el numeral 7 del Art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. En concordancia con lo anterior, afirma que la Sociedad s\u00ed tiene la facultad para modificar la estructura de la administraci\u00f3n ya que, en su criterio, la creaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de las entidades estatales quedar\u00eda sujeta a las \u201cfacultades estatutarias de la empresa, sin la existencia del control pol\u00edtico o legislativo que ordena la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sindicato Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compa\u00f1\u00eda de Seguros -SINTRAPREVI \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Mediante su representante legal, coadyuva la demanda, solicita la inexequibilidad de las normas acusadas12 y adiciona un cargo por la presunta \u201cviolaci\u00f3n de los derechos de los trabajadores, espec\u00edficamente de los trabajadores oficiales establecidos en los art\u00edculos Pre\u00e1mbulo, los art\u00edculos 1, 2, 25, 39, 48, 53, 55, 56, 57, 58 y 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. Se\u00f1ala que \u201c[c]on la creaci\u00f3n de esta nueva entidad, se podr\u00e1n alterar los empleos y condiciones laborales de m\u00e1s de 13.000 trabajadores y de paso afectar negativamente a sus familias\u201d. En su opini\u00f3n, la creaci\u00f3n de la Sociedad \u201cpuede tener efectos futuros funestos sobre la estabilidad laboral, las condiciones de trabajo y de vida de las personas vinculadas al sector\u201d y, tras formular varias preguntas sobre los efectos de su creaci\u00f3n en los trabajadores, concluye que \u201cel Decreto 2111 lleva impl\u00edcita una reforma laboral soterrada, la cual no fue concertada con los trabajadores, que tienen derecho a participar de las decisiones que los afectan, vulnerando lo establecido en los art\u00edculos 2 y 56 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la Ley 278 de 1996\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Uni\u00f3n Sindical Obrera de la Industria del Petr\u00f3leo -USO \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El presidente y Representante Legal de la Uni\u00f3n Sindical Obrera de la Industria del Petr\u00f3leo (USO) considera que hay un exceso en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente en la Ley 1955 de 2019, en la medida en que la ley habilitante fue precisa al referirse a la creaci\u00f3n de una entidad encargada de la gesti\u00f3n del servicio financiero p\u00fablico y no contempl\u00f3 la posibilidad de \u201ccrear una entidad con el poder de decisi\u00f3n frente a entidades p\u00fablicas del sector financiero, que fueron creadas, precisamente a trav\u00e9s de ley de la Rep\u00fablica y con expresa autonom\u00eda administrativa y financiera para su funcionamiento\u201d. En desarrollo de lo anterior, se\u00f1ala que el presidente no desarroll\u00f3 el mandato contenido en la ley, al dejar de lado la mejor gesti\u00f3n del servicio financiero y crear una entidad controlante que no apoya el cumplimiento de dicho objetivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Confederaci\u00f3n de Trabajadores de Colombia -CTC\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El presidente y representante legal de la Confederaci\u00f3n de Trabajadores de Colombia -CTC, solicita la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, coincide con las intervenciones realizadas por la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Uni\u00f3n Sindical Obrera de la Industria del Petr\u00f3leo -USO y el Sindicato Nacional de trabajadores de la Previsora S.A. Compa\u00f1\u00eda de Seguros -SINTRAPREVI.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, se\u00f1ala que la creaci\u00f3n de la Sociedad implica un ejercicio de centralizaci\u00f3n absoluta de entidades y recursos, y advierte que \u201c[d]icha centralizaci\u00f3n adem\u00e1s no se hace bajo las reglas del derecho administrativo ni del derecho p\u00fablico, los recursos y formas de decisiones pasar\u00e1n a ser dependientes de una peque\u00f1a junta directiva privada, regida por derecho de sociedades privadas, en las cuales no podr\u00e1 ni (sic) ministerio de hacienda, presidencia u otros ministerios controlar de manera alguna\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, subraya que \u201cla delegaci\u00f3n de funciones realizada por el Congreso dista mucho de las ejercidas o las que se han atribuido por el decreto 2111, modifica la estructura (al modificar la forma de toma de decisiones y al imponer subordinaci\u00f3n privada sobre entidades p\u00fablicas)\u201d y expresa su preocupaci\u00f3n por \u201cla forma de delegar estas funciones del congreso, pues fue imprecisa y sin lograr consolidar un mandato espec\u00edfico, pero adem\u00e1s realizaron un mandato diferente al solicitado, que no tiene nada que ver con lograr mayor eficiencia en la virtualizaci\u00f3n o bancarizaci\u00f3n que mencionaban en el proyecto de ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n ciudadana del Senador Wilson Neber Arias Castillo \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Solicita la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
En su opini\u00f3n, el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2111 de 2019 viola el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n, toda vez que el Decreto demandado no cumpli\u00f3 a cabalidad con el mandato dispuesto por el legislador. En efecto, el Decreto no contiene \u201cuna motivaci\u00f3n suficiente de necesidad y conveniencia de fusionar entidades p\u00fablicas del sector financiero y conforme al art\u00edculo 2 de la Ley 790 de 2002 [\u2026] que permita determinar la necesidad y la conveniencia p\u00fablicas de la fusi\u00f3n de las entidades que de manera general menciona la ley habilitante, que si bien es una exigencia que inicialmente recae sobre dicha ley, el decreto que las materializa no puede prescindir de tal justificaci\u00f3n porque de hacerlo deviene en un acto discrecional del gobierno, que es un par\u00e1metro ajeno a los mandatos del articulo 150 -10 de la constituci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Y, en lo referente a la postergaci\u00f3n de la definici\u00f3n de las entidades que habr\u00edan de integrar la Sociedad, considera que hubo igualmente un exceso en el uso de las facultades otorgadas en la medida que \u201cla definici\u00f3n de las sociedades o entidades que el Gobierno nacional fusionar\u00eda debi\u00f3 hacerlo dentro del mencionado t\u00e9rmino de seis meses\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Procuradora General de la Naci\u00f3n (e) propone el siguiente problema jur\u00eddico:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00bfLos apartes demandados de los art\u00edculos 2 y 3 del Decreto Ley 2111 de 2019, que tienen relaci\u00f3n con la definici\u00f3n del objeto del Grupo Bicentenario (servir de matriz o controlante de las sociedades o entidades que el Gobierno nacional defina, para desarrollar aquellas actividades incluidas en los estatutos sociales de la Sociedad Grupo Bicentenario) y la integraci\u00f3n del capital del Grupo bicentenario (acciones de propiedad de organismos o entidades que integren la Rama Ejecutiva del orden nacional, o aportes en dinero o en especie), desconocen las competencias constitucionales del Congreso (art. 150-7), exceden el alcance de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica (art. 150-10) y, en consecuencia, el principio democr\u00e1tico y el control pol\u00edtico (arts. 40 y 114 CP)?\u201d13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para resolverlo, se apoya en dos l\u00edneas argumentativas: \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, sostiene la ineptitud de la demanda, especialmente en lo referente a la presunta modificaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n, pues los accionantes parten de una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente en la medida en que \u201cinterpretan que la creaci\u00f3n del Grupo Bicentenario como sociedad matriz de sociedades o entidades definidas por el Gobierno Nacional, tiene como consecuencia la eliminaci\u00f3n de la autonom\u00eda administrativa y financiera de estas \u00faltimas\u201d, al considerar que \u201cla categor\u00eda de autonom\u00eda administrativa y financiera, que no est\u00e1 definida en la Constituci\u00f3n sino en la ley, tiene impacto en la estructura de la administraci\u00f3n nacional\u201d. No obstante, se\u00f1ala que \u201clas normas acusadas no modifican la naturaleza de las entidades que hagan parte del grupo empresarial, pues en ninguno de los segmentos acusados se establece que el presidente de la Rep\u00fablica pueda modificar la estructura de las entidades, esto es, su r\u00e9gimen jur\u00eddico, sus caracter\u00edsticas (entidades descentralizadas) y su naturaleza jur\u00eddica (modificar los actos de constituci\u00f3n autorizados por la ley o la creaci\u00f3n por parte del legislador)\u201d. En consecuencia, advierte que el cargo formulado por los demandantes \u201cparte de una indebida interpretaci\u00f3n del alcance de la norma y no de un presupuesto jur\u00eddico real que genere la inexequibilidad de las expresiones demandadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Respecto del segundo cargo, a diferencia del resto de intervinientes, la Procuradur\u00eda considera que versa sobre la presunta extralimitaci\u00f3n de las facultades otorgadas por el Congreso al Ejecutivo, ocasionada por la superaci\u00f3n del l\u00edmite temporal contenido en la Constituci\u00f3n para ejercer las mencionadas facultades, por haber constituido un grupo financiero sin que el legislador lo haya autorizado expresamente (art. 150-10 CP) y, la consecuente vulneraci\u00f3n del principio democr\u00e1tico y la ausencia de control pol\u00edtico (art. 40 y 114 CP).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas porque \u201cel hecho de que no se haya se\u00f1alado de forma expresa la autorizaci\u00f3n para la conformaci\u00f3n de un holding financiero que act\u00fae como una sociedad matriz en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 260 del C\u00f3digo de Comercio, no deriva en la inconstitucionalidad de las normas acusadas\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En virtud de lo expuesto, concluye que \u201cla creaci\u00f3n del Grupo Bicentenario, con las caracter\u00edsticas contenidas en los art\u00edculos 2 y 3 parcialmente demandados, es exequible porque materializa las potestades otorgadas por el Congreso al Presidente de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s del art\u00edculo 331 de la Ley 1955 de 2019, en el que se estableci\u00f3 el campo normativo delimitado sobre el cual deb\u00eda actuar el Gobierno, sin que se requiera una descripci\u00f3n expresa sobre la conformaci\u00f3n de una sociedad matriz, pues es evidente que la norma enuncia de forma general la materia a legislar, adem\u00e1s de los objetivos y fines que se pretenden alcanzar, lo que permite establecer inequ\u00edvocamente el marco de acci\u00f3n y regulaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo establecido en el numeral 5 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primer asunto previo\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compa\u00f1\u00eda de Seguros -SINTRAPREVI propuso un nuevo cargo soportado en la supuesta vulneraci\u00f3n \u201cde los derechos de los trabajadores, espec\u00edficamente de los trabajadores oficiales establecidos en los art\u00edculos Pre\u00e1mbulo, los art\u00edculos 1, 2, 25, 39, 48, 53, 55, 56, 57, 58 y 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Sala precisa que la adici\u00f3n de un cargo a la demanda inicialmente planteada no constituye una coadyuvancia sino, precisamente, la presentaci\u00f3n de un nuevo elemento de juicio que no ha sido conocido por los dem\u00e1s intervinientes del proceso ni ha sido sometido a un estudio de admisibilidad por parte de la Corte Constitucional. Aceptar un cargo adicional a los planteados por los actores desde el inicio del proceso, implicar\u00eda aceptar la modificaci\u00f3n y eventual desconocimiento de los precisos t\u00e9rminos y plazos establecidos en el art\u00edculo 241 superior y del Decreto Ley 2067 de 1991, respecto del proceso de control abstracto de las normas con fuerza material de ley que adelanta esta Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como bien lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n14: \u00a0<\/p>\n
\u201cUn pronunciamiento fundado en el an\u00e1lisis de asuntos introducidos al proceso en las intervenciones o en los escritos de coadyuvancia conducir\u00eda a soslayar las etapas del proceso de constitucionalidad y a desvirtuar sus finalidades. En efecto, en relaci\u00f3n con las pretensiones y cargos de tal manera esgrimidos ya no se puede proveer sobre su admisi\u00f3n o inadmisi\u00f3n, tampoco es viable comunicar a las autoridades o las personas interesadas en intervenir, ni requerir en relaci\u00f3n con esas pretensiones y cargos el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n\u201d15. \u00a0<\/p>\n
En igual sentido se pronunci\u00f3 esta Corte en la Sentencia C-194 de 2013:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAl respecto debe insistirse en que el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control autom\u00e1tico, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes. \u00a0Esta restricci\u00f3n opera en el presente proceso incluso frente a lo planteado por los intervinientes ciudadanos. \u00a0Esto debido a, al menos, dos razones principales. En primer lugar, el debate democr\u00e1tico y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio P\u00fablico pueden expresar sus diversas posturas. \u00a0En segundo t\u00e9rmino, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son \u00fatiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de configurar cargos aut\u00f3nomos y diferentes a los contenidos en la demanda\u201d. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la intervenci\u00f3n del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compa\u00f1\u00eda de Seguros ser\u00e1 tenida en cuenta en la medida que coadyuve los argumentos expuestos en la demanda, m\u00e1s no frente al cargo adicionado. \u00a0<\/p>\n
Se recuerda, en todo caso, que en la Sentencia C-200 de 2020, al realizar el control del Decreto Legislativo 492 de 2020, la Corte indic\u00f3 que \u201clas entidades de la rama Ejecutiva del orden nacional que van a hacer parte del Grupo Bicentenario no desaparecen, como lo da a entender el interviniente\u201d pues \u201cno ser\u00e1n suprimidas y, por ende, tampoco los cargos que ocupan sus trabajadores\u201d. Al efecto, puso de presente que el mismo \u201cpar\u00e1grafo del art\u00edculo 1 del Decreto 2111 de 2019, establece que la creaci\u00f3n de la sociedad Grupo Bicentenario como matriz o controlante \u00abno implicar\u00e1 la disminuci\u00f3n del n\u00famero de empleos de la planta de personal de las entidades que lo conformar\u00e1n, ni en la eventual reorganizaci\u00f3n empresarial que se llegare a realizar, ni afectar\u00e1 las condiciones laborales de los trabajadores\u00bb\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre la aptitud sustantiva de la demanda. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidaci\u00f3n de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusi\u00f3n a partir de la confrontaci\u00f3n del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional se ha se\u00f1alado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas est\u00e1 atada al cumplimiento de dos presupuestos b\u00e1sicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana re\u00fana los requisitos m\u00ednimos se\u00f1alados en el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2067 de 199116; y (ii) que las normas sometidas a control se encuentren vigentes o que, si no lo est\u00e1n, produzcan efectos o tengan vocaci\u00f3n de producirlos17. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de la demanda, se debe cumplir con los requisitos exigidos para la debida estructuraci\u00f3n de los cargos de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deber\u00e1n se\u00f1alar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que se discute sea el quebrantamiento del correcto tr\u00e1mite legislativo, se debe se\u00f1alar cu\u00e1l es el tr\u00e1mite que debi\u00f3 haberse observado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Particularmente, respecto del requisito consistente en expresar las razones por las cuales la disposici\u00f3n demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el concepto de la violaci\u00f3n. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional el concepto de la violaci\u00f3n es formulado adecuadamente cuando, adem\u00e1s de (i) identificar las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripci\u00f3n literal o inclusi\u00f3n por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones constitucionales que se alegan como vulneradas, en el sentido indicado en el p\u00e1rrafo anterior, (iii) se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposici\u00f3n de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este \u00faltimo requisito, la jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano \u201cuna carga de contenido material y no simplemente formal\u201d, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean \u201cclaras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes\u201d18. \u00danicamente con el cumplimiento de estas exigencias le ser\u00e1 posible al juez constitucional realizar la confrontaci\u00f3n de las normas impugnadas con el texto superior. \u00a0<\/p>\n
Este Tribunal ha definido el alcance de los m\u00ednimos argumentativos requeridos en los siguientes t\u00e9rminos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta;\u00a0certeza, cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional;\u00a0especificidad, cuando se define o se muestra c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Constituci\u00f3n;\u00a0pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y\u00a0suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada19. \u00a0<\/p>\n
Con el fin de evitar en lo posible un fallo inhibitorio, la apreciaci\u00f3n de tales requisitos debe realizarlo la Corte a la luz del principio\u00a0pro actione. La oportunidad para ello, en principio, corresponde al auto admisorio; no obstante, la Corporaci\u00f3n ha determinado que en tal providencia se plasma un primer an\u00e1lisis que responde a \u201cuna valoraci\u00f3n apenas sumaria de la acci\u00f3n, llevada a cabo \u00fanicamente por cuenta del Magistrado Ponente\u201d y en esa medida \u201cla misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la funci\u00f3n constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)\u201d20. \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, a la hora de realizar un an\u00e1lisis detallado de tales requerimientos y encontrarlos incumplidos, la Corte deber\u00e1 declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, de manera que se deje abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las normas acusadas y la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demanda es inepta\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Distintos intervinientes en el proceso expresaron que existe una ineptitud sustantiva de la demanda. De una parte, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica se\u00f1al\u00f3 que esta no cumple con los criterios de claridad, certeza, especificidad y pertinencia. De otra parte, la Secretaria Jur\u00eddica de Presidencia de la Rep\u00fablica y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, plantearon que la demanda no cumple con los requisitos de certeza y suficiencia. Por su parte, la Procuradora General de la Naci\u00f3n (e) sostuvo que el cargo \u201cpresentado por el presunto desconocimiento de las competencias del Congreso (art. 150-7 CP), en materia de determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n y la creaci\u00f3n, fusi\u00f3n y supresi\u00f3n de organismos\u201d21 no cumple con los requisitos de certeza y pertinencia que habiliten un pronunciamiento de fondo. Por ello, debe este Tribunal examinar la aptitud de la demanda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto, los demandantes elevaron dos cargos de inconstitucionalidad admitidos por la Corte. El primero de ellos versa sobre la presunta extralimitaci\u00f3n por parte del presidente de la Rep\u00fablica en el uso de las precisas facultades extraordinarias de las que fue revestido mediante el art\u00edculo 331 de la Ley 1955 de 2019, debido a que el Decreto expedido por el Ejecutivo contiene inmersa una autorizaci\u00f3n legal para que la Sociedad modifique la estructura de la administraci\u00f3n acorde con el alcance que el gobierno nacional determine al decidir las entidades que integrar\u00edan el grupo financiero estatal, adem\u00e1s de hacerlo con posterioridad al vencimiento del plazo de 6 meses concedidos al efecto. El segundo, apoyado en la argumentaci\u00f3n que sustenta el primero, consiste en que, dado que el presidente autoriz\u00f3 la modificaci\u00f3n a la estructura de la administraci\u00f3n, dicha modificaci\u00f3n ocurrir\u00eda sin un debate democr\u00e1tico previo y sin la participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda desconociendo los postulados de la Carta. \u00a0<\/p>\n
A pesar de su admisi\u00f3n inicial, la Sala encuentra que la demanda no cumple con los requisitos para considerar que se ha expuesto de manera cierta, espec\u00edfica y pertinente un concepto de la violaci\u00f3n con la suficiencia argumentativa que ha precisado la jurisprudencia de este Tribunal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis del primer cargo de inconstitucionalidad (vulneraci\u00f3n del numerales 7 y 10 del art\u00edculo 150 CP) \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El cargo bajo examen no cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. \u00a0<\/p>\n
Esta Corte, en la Sentencia C-200 de 2020, resalt\u00f3 que \u201c[n]o hay en la conformaci\u00f3n del conglomerado una fusi\u00f3n de empresas como lo afirma uno de los intervinientes, pues, seg\u00fan se expuso, en este esquema financiero las sociedades que conforman el Grupo son independientes y prestan distintos tipos de servicios financieros. Su vinculaci\u00f3n al \u201cholding\u201d se da en t\u00e9rminos de gobierno empresarial y de control para el cumplimiento de las pol\u00edticas y directrices de la sociedad controlante. [\u2026] Lo anterior quiere decir que las entidades de la rama Ejecutiva del orden nacional que van a hacer parte del Grupo Bicentenario no desaparecen, como lo da a entender el interviniente\u201d (subrayas fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, para la Sala es claro que un acto de una sociedad matriz que se rige por el derecho privado, tal y como lo establece el art\u00edculo 9\u00ba del decreto ley demandado22, no tiene la fuerza normativa requerida para modificar la estructura org\u00e1nica de las entidades subordinadas del sector descentralizado del poder p\u00fablico, y mucho menos la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica, dada la naturaleza de gobierno empresarial de la vinculaci\u00f3n de dichas sociedades al conglomerado econ\u00f3mico. En esta l\u00ednea, conviene destacar que, tal como lo se\u00f1alaron en su intervenci\u00f3n conjunta el DAPRE y el Ministerio de Hacienda, ninguna de las disposiciones demandadas autoriza a la sociedad Grupo Bicentenario para modificar la estructura de la administraci\u00f3n ni modifica de manera alguna las leyes de creaci\u00f3n de las entidades susceptibles de ser subordinadas. De manera que, para la Sala, los accionantes asignaron un contenido a las normas acusadas que las mismas no contienen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otro lado, falta pertinencia cuando sostienen que \u201c[L]a subordinaci\u00f3n o control sobre el poder de decisi\u00f3n (art. 260 del C\u00f3digo de Comercio) es contraria a la autonom\u00eda administrativa y financiera (\u2026) Siendo dos normas contradictorias, no podr\u00e1n mantenerse al mismo tiempo como vigentes. Al estar ambas normas como vigentes (subordinaci\u00f3n y autonom\u00eda) pueden dar lugar a abusos de los funcionarios, presiones con responsabilidades disciplinarias, o modificaci\u00f3n de facto de las formas de funcionamiento y estructura que le hab\u00eda dado el legislador. Por lo tanto, la Corte Constitucional tiene que definir esta ambibalencia (sic), protegiendo la Constituci\u00f3n y la estructuraci\u00f3n de las entidades de la administraci\u00f3n central desde la ley (no desde las decisiones del Grupo Bicentenario)\u201d. Tales argumentos devienen inaceptables porque, adem\u00e1s de que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos de los demandantes, se basan en consideraciones puramente legales que exceden la competencia de la Corte, pues el presunto desconocimiento de la autonom\u00eda administrativa y financiera como consecuencia de la eventual subordinaci\u00f3n de las entidades descentralizadas provendr\u00eda de la ley y no de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, las razones expuestas por los demandantes no cumplen el requisito de suficiencia argumentativa que le permita a la Corte desatar el estudio encaminado a determinar si las normas demandadas vulneran la Constituci\u00f3n, precisamente porque no logran explicar c\u00f3mo la conformaci\u00f3n de un grupo empresarial en el cual los actos de la matriz se rigen por el derecho privado puede llegar a alterar la estructura org\u00e1nica de las entidades que lo conforman y, por ende, modificar la estructura de la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta forma, por las razones anteriormente expuestas el cargo resulta inepto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis del segundo cargo de inconstitucionalidad (vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 40, 114 y del numeral 10 del art\u00edculo 150 C.P.)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ahora, teniendo en cuenta que el fundamento de la objeci\u00f3n de los demandantes en el segundo cargo radica en la violaci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n ciudadana en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico, y del principio democr\u00e1tico en la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional, se entiende que al haber desvirtuado la aptitud del primer cargo, el presente es igualmente inepto debido a que al no haber podido constatar una modificaci\u00f3n a la estructura de la administraci\u00f3n nacional, cualquier exigencia a su respecto resulta in\u00fatil.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sumado a lo anterior, para la Corte los argumentos expuestos por los demandantes incumplen el requisito de especificidad\u00a0 en tanto no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan toda vez que a) contrario a lo argumentado en el primer cargo sobre la extralimitaci\u00f3n por parte del presidente en el uso de las facultades extraordinarias, en este cargo exponen que el reproche no es por extralimitaci\u00f3n sino porque dichas facultades fueron otorgadas sin necesidad que lo exigiera ni conveniencia p\u00fablica que lo aconsejara, y b) las facultades extraordinarias de las que se revisti\u00f3 al presidente est\u00e1n en el art\u00edculo 331 de la Ley 1955 de 2019 y no en el Decreto ahora demandado, por lo que no resulta posible establecer contra cu\u00e1l norma se dirigen los reproches. \u00a0<\/p>\n
En efecto, afirman los demandantes que \u201c[L]a ley 1955 de 2019 no trae una motivaci\u00f3n expresa sobre la necesidad o la conveniencia de crear un grupo financiero, se limita a afirmar que se buscar\u00e1 mayores niveles de eficiencia\u201d. Agregan que, \u201c[E]l decreto 2111 de 2019 afirm\u00f3 en sus consideraciones que el valor patrimonial de las entidades que pretende subordinar \u201crepresenta un gran potencial para la consolidaci\u00f3n de grupos de servicios financieros equiparable a los conglomerados de car\u00e1cter privado\u201d; a su vez que el fortalecer los servicios financieros es una alternativa para ampliar el acceso a los servicios con \u00e9nfasis en poblaci\u00f3n vulnerable, que busca ser crear (sic) una entidad mas (sic) competitiva, aumentar el valor de las empresas, eficiencia en la prestaci\u00f3n de diversos servicios\u201d. Y concluyen que, \u201clamentablemente esos considerandos no se ven reflejados en ninguna norma dentro del articulado ni dentro de los decretos que posteriormente se han expedido, no se ha creado ninguna medida que facilite el acceso a servicios ni que haga a a (sic) las entidades mas (sic) competitivas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Los anteriores argumentos, en consecuencia, a pesar de que se dirigen a sustentar la pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad de los art\u00edculos demandados del Decreto 2111 de 2019, parecen cuestionar la habilitaci\u00f3n del legislador al Gobierno para emitir el decreto ley demandado en la Ley 1955 de 2019. Por esta raz\u00f3n al no definir con claridad la manera como la disposici\u00f3n acusada desconoce o vulnera la Carta Pol\u00edtica en la medida que sus argumentos versan sobre una norma distinta a la demandada, este cargo tambi\u00e9n es inepto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo frente a los cargos formulados contra los art\u00edculos 2 y 3 (parciales) del Decreto Ley 2111 de 2019, por ineptitud sustantiva de la demanda. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IBA\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS RIOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Consta en el expediente que el 23 de abril de 2020, los ciudadanos Diana G\u00f3mez y Andr\u00e9s Felipe S\u00e1nchez presentaron acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra algunos apartes de los art\u00edculos 2 y 3 del Decreto Ley 2111 de 2019, \u201cPor el cual se crea una sociedad que se denominar\u00e1 Grupo Bicentenario\u201d. El 17 de mayo de 2019, el magistrado sustanciador, mediante auto de tr\u00e1mite, (i) inadmiti\u00f3 la demanda en contra de los art\u00edculos 2 y 3 (parciales) del Decreto Ley 2111 de 2019 por la presunta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 29, 40, 114 y 150 numerales 7 y 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en lo relativo a los cargos por violaci\u00f3n de las competencias asignadas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y desconocimiento del principio democr\u00e1tico al modificar la estructura del Estado sin control ciudadano ni del Congreso y vulneraci\u00f3n al debido proceso, y concedi\u00f3 a los accionantes el t\u00e9rmino de tres (3) d\u00edas h\u00e1biles para corregirla. Los accionantes presentaron correcci\u00f3n de la demanda dentro del t\u00e9rmino legal, raz\u00f3n por la que mediante auto del 18 de junio de 2020, se procedi\u00f3 a (i) admitir la demanda en lo relativo al cargo formulado en contra de los art\u00edculos 2 y 3 del Decreto Ley 2111 de 2019 por la presunta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 40, 114 y 150 numerales 7 y 10 de la Constituci\u00f3n debido a la falta de competencia del Presidente para, en sus palabras, modificar la estructura del Estado omitiendo el debate legislativo y el control ciudadano; (ii) rechazar el cargo en contra de varias expresiones contenidas en los art\u00edculos 2 y 3 del Decreto Ley 2111 de 2019, por la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (iii) comunicar la admisi\u00f3n de la demanda al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Director del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica; (vi) invitar al Grupo Bicentenario S.A.S.; al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n; a la Superintendencia Financiera; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Banco Agrario de Colombia; al Fondo Nacional del Ahorro \u2013 FNA\u2013; a la Financiera de Desarrollo Nacional \u2013FDN\u2013; a BANCOLDEX; al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario \u2013FINAGRO\u2013; a la Banca de Desarrollo Territorial \u2013FINDETER\u2013; al Fondo Nacional de Garant\u00edas \u2013FNG\u201312; y a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, Externado, Libre \u2013Sede Bogot\u00e1\u2013, EAFIT y Javeriana para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el prop\u00f3sito de presentar su concepto t\u00e9cnico respecto de los cargos expuestos en la demanda y en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s aspectos de la controversia que consideren necesarios; (iv) fijar en lista de la norma acusada, por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, para la intervenci\u00f3n ciudadana; (v) ordenar correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n por un t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas h\u00e1biles para que rindiera su concepto de rigor; e, (vii) invitar a otras autoridades p\u00fablicas, a Universidades, centros acad\u00e9micos, organizaciones de derechos humanos y de la sociedad civil, as\u00ed como a organismos especializados para que, de estimarlo conveniente, rindieran concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
2 Mediante el cual se regula el \u201cr\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional\u201d, conforme a las disposiciones se\u00f1aladas en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4 Folio 16 de la demanda. \u00a0<\/p>\n
5 Ibid. \u00a0<\/p>\n
6 Ibid. \u00a0<\/p>\n
7 Folio 22 de la demanda. \u00a0<\/p>\n
8 Seg\u00fan informe secretarial de 5 de octubre de 2020, el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista corri\u00f3 del 25 de agosto al 7 de septiembre de 2020. Estos escritos fueron presentados el 8 de septiembre por los ciudadanos Israel Alberto Z\u00fa\u00f1iga Iriarte y Aida Avella Esquivel. Dada su extemporaneidad dichas intervenciones no ser\u00e1n tenidas en cuenta. \u00a0<\/p>\n
9 Armando L\u00f3pez Cort\u00e9s, en ejercicio de las funciones de representaci\u00f3n judicial que le fueron conferidas en el numeral 10 del art\u00edculo 16 del Decreto 430 de 2016. \u00a0<\/p>\n
11 Augusto Trujillo Mu\u00f1oz. \u00a0<\/p>\n
12 Jose\u0301 Antonio Becerra Camargo, Presidente y Representante Legal del Sindicato Nacional de trabajadores de la Previsora S.A. Compa\u00f1\u00eda de Seguros -SINTRAPREVI \u00a0<\/p>\n
13 P\u00e1gina 3 del Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
14 Ver tambi\u00e9n, entre otras, las sentencias C-017 de 2016, C-053 de 2018, C-277 de 2019 y C-269 de 2019. \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-930 de 2007. \u00a0<\/p>\n
16 Cfr. Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996. \u00a0<\/p>\n
17 Cfr. Sentencia C-699 de 2016. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. En dicho fallo la Corte sistematiz\u00f3 la jurisprudencia existente sobre el tema de los requisitos de procedibilidad de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-220 de 2019. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Sentencia C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013, C-281 de 2013 y C-165 de 2019. \u00a0<\/p>\n
21 P\u00e1gina 4 del Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
22 Decreto Ley 2111 de 2019: \u201cArt\u00edculo 9. R\u00c9GIMEN DE LOS ACTOS Y CONTRATOS. Todos los actos jur\u00eddicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de la Sociedad Grupo Bicentenario se regir\u00e1n por las reglas del derecho privado\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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