\u00a0 \u00a0 Sentencia C-063\/21\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de consecutividad e identidad flexible\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
PLANEACION-Antecedentes constitucionales y legales \u00a0<\/p>\n
PLANEACION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Modelo participativo y vinculante\/PLANEACION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 introdujo un modelo de planeaci\u00f3n participativa y vinculante que se distancia de las experiencias de planeaci\u00f3n previas. El sistema de planeaci\u00f3n adoptado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 se diferencia del anterior en cuanto: a) propicia la transparencia b) incrementa la participaci\u00f3n de las entidades territoriales y los diferentes sectores econ\u00f3micos, sociales y culturales; y, c) prev\u00e9 herramientas para hacer realidad los instrumentos de planeaci\u00f3n, esto es, los planes y programas de desarrollo y la institucionalidad requerida para su formulaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Unidad de materia y conexi\u00f3n tem\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexi\u00f3n teleol\u00f3gica entre objetivos, metas y estrategias y disposiciones instrumentales que contiene \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de identidad tem\u00e1tica respecto de las disposiciones de car\u00e1cter instrumental contenida en el plan de inversiones \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES PUBLICAS-Objetivo \u00a0<\/p>\n
PROCESO DE PLANEACION-Principio de coherencia \u00a0<\/p>\n
La coherencia del proceso de planeaci\u00f3n, as\u00ed como las posibilidades reales de ejecutar lo que de \u00e9ste resulte, dependen de que el Plan Nacional de Desarrollo y con \u00e9l del Plan Nacional de Inversiones, sea un instrumento preciso de orientaci\u00f3n o direcci\u00f3n del Estado de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE INVERSIONES-Principio de coherencia \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE INVERSIONES-Alcance \u00a0<\/p>\n
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Expedici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo previsto en los art\u00edculos 339 y 341 de la Constituci\u00f3n vigente, el Plan Nacional de Inversiones debe estar contenido en una ley, cuya elaboraci\u00f3n le corresponde a la administraci\u00f3n ejecutiva y para lo cual debe (i) activar los mecanismos institucionales que le permitan contar con las implicaciones fiscales del proyecto y las directrices econ\u00f3micas y sociales a trav\u00e9s del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal CONFIS y del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES y el CONPES Social, respectivamente; (ii) coordinar la obtenci\u00f3n de las recomendaciones y sugerencias de todo el aparato estatal, incluidas las entidades territoriales a trav\u00e9s de sus representantes; (iii) tramitar y obtener el concepto y recomendaciones del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n; y, (iv) ajustar y presentar el proyecto de ley a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica a m\u00e1s tardar seis meses despu\u00e9s de la posesi\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, esto es, el 7 de febrero cada cuatro a\u00f1os y convocarlo a sesiones extraordinarias para tal efecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aspectos sobre los que versa \u00a0<\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Reglamentaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios a considerar \u00a0<\/p>\n
ENERGIA ELECTRICA-Car\u00e1cter indispensable para desarrollo de actividades sociales y econ\u00f3micas \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido \u00a0<\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Eficiencia y universalidad en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos dentro de un esquema de libre competencia \u00a0<\/p>\n
ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
INTERVENCION ECONOMICA EN LIBERTAD DE EMPRESA-L\u00edmites constitucionales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LIBRE COMPETENCIA-No es obst\u00e1culo a la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda ni al logro de los fines del Estado social de derecho \u00a0<\/p>\n
REGULACION CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA POSICION DOMINANTE DE LAS EMPRESAS EN EL MERCADO-Finalidad\/POSICION DOMINANTE-Controles de abuso por el Estado \u00a0<\/p>\n
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Obligaci\u00f3n del Estado de evitar o controlar cualquier abuso en el mercado nacional \u00a0<\/p>\n
Cuando se presenta una situaci\u00f3n de posici\u00f3n dominante, el Estado, en ejercicio de su poder de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, tiene el deber de impedir su abuso mediante una serie de controles e instrumentos, orientados a evitar conductas o pr\u00e1cticas contrarias a la honestidad y lealtad comercial. En otras palabras, la Constituci\u00f3n impone al Estado la obligaci\u00f3n de evitar y controlar los abusos de la posici\u00f3n dominante, pero no la adquisici\u00f3n de la posici\u00f3n de dominio a la que puede llegarse mediante actos de competici\u00f3n transparentes e irreprochables. En la sentencia C-228 de 2010, la Corte aclar\u00f3 que lo que est\u00e1 prohibido por mandato constitucional no es el logro u obtenci\u00f3n de una posici\u00f3n dominante en un mercado, sino el abuso de esta mediante pr\u00e1cticas desleales que restrinjan de forma indebida la libre competencia de la que se benefician los dem\u00e1s agentes del mercado y los usuarios (\u2026) \u00a0<\/p>\n
INTERVENCION EN LA ECONOMIA-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad \u00a0<\/p>\n
LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA EN COLOMBIA-Desarrollo dentro de una econom\u00eda social de mercado \u00a0<\/p>\n
EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE ENERGIA ELECTRICA-Mecanismos legales para evitar abuso de la posici\u00f3n dominante y garantizar acceso al servicio \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-13545 \u00a0<\/p>\n
Actor: Hugo Palacios Mej\u00eda \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, \u201cPor el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019.\u201d \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas por los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Decreto Extraordinario 2067 de 1991, profiere la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en los art\u00edculos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Hugo Palacios Mej\u00eda solicit\u00f3 de la Corte declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, \u201cPor el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante Auto del 8 de noviembre de 2019, la Corte Constitucional (i) admiti\u00f3 la demanda, (ii) orden\u00f3 fijar en lista por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnarla o defenderla; (iii) orden\u00f3 comunicar el inicio del proceso a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica; al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo; al Ministerio de Minas y Energ\u00eda; al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n; a la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios; a la Superintendencia de Industria y Comercio; a la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas; a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; a la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresas de Servicios P\u00fablicos y Comunicaciones (ANDESCO); a la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI); a la Confederaci\u00f3n Colombiana de Consumidores; a la Defensor\u00eda del Pueblo; a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios; a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Generadores de Energ\u00eda El\u00e9ctrica (ASOCODIS); al Centro de Estudios en Derecho de la Competencia de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana (CEDEC); y, a las facultades de Derecho de la Universidades Rosario, Externado de Colombia, Libre, Sabana, Sergio Arboleda, del Norte y Nari\u00f1o, para que, si lo consideraran conveniente, intervinieran en el presente proceso con el prop\u00f3sito de impugnar o defender la disposici\u00f3n acusada; (iv) orden\u00f3 comunicar la demanda al Presidente del Congreso; (v) dio traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n; y, (vi) orden\u00f3 oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes para que remitieran documentaci\u00f3n relacionada con el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la Ley 1955 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma demandada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La siguiente corresponde a la transcripci\u00f3n del art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, respecto de la cual se admiti\u00f3 la demanda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(mayo 25)1 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0<\/p>\n
Decreta: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 298. Actividades relacionadas con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica. Sustit\u00fayase el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994 por el siguiente: \u00a0<\/p>\n
\u201cLas Empresas de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios que tengan por objeto la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica y que hagan parte del Sistema Interconectado Nacional, podr\u00e1n desarrollar las actividades de generaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de energ\u00eda de manera integrada. \u00a0Esta disposici\u00f3n aplicar\u00e1 tambi\u00e9n para las empresas que tengan el mismo controlante o entre las cuales exista situaci\u00f3n de control en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 260 del C\u00f3digo de Comercio y el art\u00edculo 45 del Decreto 2153 de 1992, o las normas que las modifiquen o adicionen \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas establecer\u00e1 la regulaci\u00f3n diferencial que fuere pertinente para la promoci\u00f3n de la competencia y la mitigaci\u00f3n de los conflictos de inter\u00e9s en los casos de que trata el presente art\u00edculo y en los casos en que la Integraci\u00f3n existiere previamente a la expedici\u00f3n de la presente ley. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1. La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas deber\u00e1 adoptar medidas para la adecuada implementaci\u00f3n de lo dispuesto en el presente art\u00edculo, en relaci\u00f3n con la concurrencia de actividades de comercializaci\u00f3n, generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n en una misma empresa o en empresas con el mismo controlante o entre las cuales exista situaci\u00f3n de control, incluyendo posibles conflictos de inter\u00e9s, conductas anticompetitivas y abusos de posici\u00f3n dominante y las dem\u00e1s \u00a0condiciones que busquen proteger a los usuarios finales. \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2. Ninguna empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios que desarrolle en forma combinada las actividades de generaci\u00f3n de energ\u00eda, y\/o la de comercializaci\u00f3n y\/o la de distribuci\u00f3n, que represente m\u00e1s del 25% del total de la demanda del Sistema Interconectado Nacional, podr\u00e1 cubrir con energ\u00eda propia o con energ\u00eda de filiales o empresas controladas, m\u00e1s del 40% de la energ\u00eda requerida para atender la demanda de su mercado regulado. Esta restricci\u00f3n no aplicar\u00e1 a los contratos bilaterales que sean asignados en procesos competitivos en los que expresamente el Ministerio de Minas y Energ\u00eda o la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas en ejercicio de las funciones delegadas, dispongan que est\u00e1n exceptuados de esta restricci\u00f3n. El Gobierno nacional o la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas en ejercicio de las funciones delegadas, podr\u00e1 establecer un porcentaje inferior a este 40%.\u201d \u00a0<\/p>\n
La demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor se\u00f1al\u00f3 que la norma acusada vulnera los art\u00edculos 2, 93, 157, 158, 333, 341, 342, 365 y 369 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En concreto, formul\u00f3 cuatro cargos contra la disposici\u00f3n demandada: (i) desconocimiento del principio de consecutividad; (ii) desconocimiento del principio de unidad de materia; (iii) desconocimiento del derecho a la libre competencia y a la prevenci\u00f3n del abuso de la posici\u00f3n dominante; y, (iv) desconocimiento del principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad en materia de derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por razones metodol\u00f3gicas, y a fin de aportar claridad a la sentencia, el contenido de los cargos, el an\u00e1lisis de su aptitud sustantiva en los eventos en que haya suscitado dudas a los intervinientes o a la Sala, y las intervenciones ciudadanas formuladas en relaci\u00f3n con cada uno ser\u00e1n abordados por la Corte por separado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el tr\u00e1mite de fijaci\u00f3n en lista se recibieron 6 escritos de intervenci\u00f3n2. Cinco (5) intervinientes defendieron la constitucionalidad del art\u00edculo 298 acusado y uno (1) coadyuv\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad. En las consideraciones de cada cargo se expondr\u00e1n de forma detallada los argumentos formulados por los intervinientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 19 de octubre de 2020, el Procurador General de la Naci\u00f3n en su concepto solicit\u00f3 a la Corte Constitucional inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo respecto de los cargos tercero de infracci\u00f3n al derecho a la libre competencia y a la prevenci\u00f3n del abuso de la posici\u00f3n dominante, y cuarto relativo a la regresividad en su protecci\u00f3n; ambos, a su juicio, por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente, solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada en virtud de los art\u00edculos 241.4 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en tanto se trata de una acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra una norma contenida en una Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estructura de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al estudiar cada uno de los cargos formulados contra el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, la Corte (i) expondr\u00e1 en detalle los argumentos propuestos por el accionante para fundamentarlo; (ii) los argumentos propuestos por los intervinientes para impugnarlo o coadyuvarlo; (iii) el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n; (iv) la cuesti\u00f3n previa de la aptitud sustantiva de la demanda; (v) el problema jur\u00eddico y la ruta de decisi\u00f3n; y, (vi) resolver\u00e1 en cada caso el problema jur\u00eddico formulado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primer cargo. Presunto desconocimiento del principio de consecutividad \u00a0<\/p>\n
El cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante se\u00f1ala que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, viola los art\u00edculos 157, 341 y 342 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto \u201ctodos los art\u00edculos de una ley deben referirse a temas que se han planteado en los distintos debates previstos para ella\u201d. A su juicio, \u201c[e]l art\u00edculo 298 del PND es inconstitucional porque fue introducido para el segundo debate de la Ley del PND, y su contenido particular es un asunto nuevo frente a los planteamientos originales que se hicieron en la exposici\u00f3n de motivos y en las Bases del Plan. En efecto, la posibilidad de \u2018integraci\u00f3n vertical\u2019 entre los distintos actores que hacen parte del sistema de energ\u00eda nacional no hab\u00eda sido discutido ni planteado con anterioridad en el tr\u00e1mite legislativo de la ley del Plan, hasta la introducci\u00f3n del art\u00edculo demandado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor se\u00f1ala que el Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 compuesto por una parte general y por un plan de inversiones. Si bien el Plan es de estricta iniciativa gubernamental, durante el tr\u00e1mite legislativo, el Congreso de la Rep\u00fablica puede introducir modificaciones al texto siempre que se refieran exclusivamente al Plan Nacional de Inversiones,3 es decir que, tal posibilidad est\u00e1 limitada en el sentido de precisar que el tema del art\u00edculo nuevo debe haber figurado en el primer debate. Esta es una manifestaci\u00f3n del principio de consecutividad referido a la continuidad y relativa coincidencia en el tr\u00e1mite de los proyectos de ley respecto de los asuntos materia del proyecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante se\u00f1ala que los d\u00edas 3, 4, 8, 9, 10, 11 y 23 de abril de 2019, los ponentes y coordinadores se reunieron con el equipo del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico (en adelante MHCP) y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (en adelante, DNP) \u201ccon el fin de definir la metodolog\u00eda para la discusi\u00f3n en segundo debate del articulado aprobado en primer debate y de las proposiciones presentadas sobre cada uno de los art\u00edculos, as\u00ed como definir la inclusi\u00f3n de art\u00edculos nuevos\u201d. Posteriormente, los ponentes propusieron ajustes al proyecto aprobado, y plantearon el texto del art\u00edculo nuevo, que posteriormente vendr\u00eda a ser el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019.4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El accionante resalta que el art\u00edculo 298 se ocupa de la \u201cestructura de la industria el\u00e9ctrica\u201d en el pa\u00eds, mientras que los otros art\u00edculos sobre asuntos del sector el\u00e9ctrico versan sobre la forma de organizar los contratos de compra de energ\u00eda, la estructura tarifaria especial para el mercado de Electricaribe, los tributos para el consumo de energ\u00eda o para la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios y las Comisiones de Regulaci\u00f3n. Por lo tanto, en su opini\u00f3n, no es posible afirmar que el art\u00edculo 298 fuera necesario para la adecuada comprensi\u00f3n o desarrollo de los objetivos que aparecen en las Bases, ni de los art\u00edculos aprobados en primer debate y relativos al sector. Concluye que la medida demandada habr\u00eda podido ser parte de un proyecto de ley independiente que reformara la Ley 143 de 1994 y el r\u00e9gimen legal aplicable al servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica; o -inclusive de un proyecto de un solo art\u00edculo- sobre integraciones verticales en la industria. Concluye que el art\u00edculo 298 demandado no tiene \u201cconexidad clara y espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente\u201d con las bases generales ni con los art\u00edculos que se hab\u00edan discutido y aprobado en el primer debate. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda y la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios se\u00f1alaron que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible. Aseguran que, por regla general, estos principios exigen que las iniciativas legislativas se tramiten en cuatro debates, y permiten las modificaciones en el articulado en segundo debate si se refieren a la misma materia discutida en el primer debate. En lo que respecta a la ley del Plan Nacional de Desarrollo se permite la introducci\u00f3n de disposiciones nuevas en segundo debate sin violar autom\u00e1ticamente los principios de consecutividad e identidad flexible, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i) que los temas incluidos en los art\u00edculos nuevos hayan sido objeto de discusi\u00f3n en el primer debate; y, (ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estas entidades advirtieron que, revisados los antecedentes del proceso legislativo relacionado con el proyecto de Ley 227 de 2019-Senado y 311 de 2019-C\u00e1mara y que concluy\u00f3 con la expedici\u00f3n de la norma acusada, no se encuentran acreditadas las presuntas irregularidades indicadas por el actor. Afirmaron por el contrario que, si bien el art\u00edculo demandado fue introducido como nuevo en segundo debate, no resultaba, en ninguna circunstancia, un tema que no hubiese sido objeto de discusi\u00f3n en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos de cada C\u00e1mara. En particular, resaltaron que el art\u00edculo 162 de la iniciativa original (numerado 152 en el texto aprobado en primer debate) se ocupaba de un tema relativo a la introducci\u00f3n de nuevos agentes y actividades a la cadena de prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda, de manera que la materia regulada en el art\u00edculo demandado no fue ajena desde el inicio al debate legislativo. As\u00ed mismo, se\u00f1alaron que la disposici\u00f3n acusada se relaciona con el tema general debatido en el proyecto de ley en conjunto, con lo que queda confirmado que no hubo un desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Procurador General de la Naci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que, de acuerdo con los documentos que soportan el proceso legislativo, el proyecto que origin\u00f3 la Ley 1955 de 2019 fue de iniciativa gubernamental e inici\u00f3 su tr\u00e1mite en las Comisiones conjuntas Econ\u00f3micas Tercera y Cuarta tanto de la C\u00e1mara de Representantes como del Senado de la Rep\u00fablica. El mismo, se\u00f1ala, incluy\u00f3 el pacto estructural \u201cEquidad\u201d y el transversal \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d; en el Cap\u00edtulo II (Mecanismos de ejecuci\u00f3n del plan), la Secci\u00f3n III (Pacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados); y, en la Subsecci\u00f3n 6 (Equidad en los servicios p\u00fablicos), dispuso reglas espec\u00edficas atinentes a la prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Procurador se\u00f1al\u00f3 igualmente que, desde la presentaci\u00f3n del proyecto de ley, en la estrategia transversal \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d se identific\u00f3 la necesidad de garantizar la prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica, resaltando la importancia que para estos efectos tiene el aumento de la competencia y su incidencia en los modelos y estructuras de las cadenas de prestaci\u00f3n del servicio. En consecuencia, dijo, en la l\u00ednea \u201cA. Energ\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d, de dicho Pacto, se trazaron objetivos particulares (Objetivos 1 y 2) tendientes a posibilitar una mayor participaci\u00f3n y la inclusi\u00f3n de nuevas actividades y agentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Procurador indica as\u00ed mismo que, tal como lo rese\u00f1a el mismo actor, el texto propuesto para segundo debate incluy\u00f3 una previsi\u00f3n para sustituir el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994, el cual, seg\u00fan los soportes del tr\u00e1mite, se present\u00f3 por el Gobierno como una f\u00f3rmula que respond\u00eda a la necesidad de promover la sostenibilidad y la competencia en el sector energ\u00e9tico, en procura de precios m\u00e1s competitivos y eficientes. As\u00ed, se\u00f1ala, se consolid\u00f3 entonces la manera de fomentar la competencia entre los agentes, al permitir que las empresas, con independencia de la fecha de su constituci\u00f3n, desarrollen en conjunto actividades de comercializaci\u00f3n, generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de energ\u00eda, y se cre\u00f3 un marco que permita el dinamismo del mercado, al tiempo que controlar\u00e1 y evitar\u00e1 los abusos de posici\u00f3n dominante por medio de las facultades de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas -CREG- y la imposici\u00f3n de condiciones. Luego de adicionar esta disposici\u00f3n, dijo, se adelant\u00f3 el estudio, discusi\u00f3n y votaci\u00f3n del proyecto y se mantuvo en coherencia con las estrategias planteadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Procurador considera que el tema incluido en el nuevo art\u00edculo fue objeto de estudio en cada uno de los debates y que se relaciona con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo, define aspectos de este y reafirma posturas adoptadas al respecto. Se\u00f1ala que el proyecto de ley presentado cumpli\u00f3 con los debates establecidos en el procedimiento legislativo y, en observancia del principio de identidad flexible, la norma acusada no desconoci\u00f3 el principio de consecutividad, puesto que desarrolla aspectos de un tema central debatido y se relaciona con el contenido general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, en relaci\u00f3n con el argumento planteado por el demandante seg\u00fan el cual la disposici\u00f3n acusada \u201cse opone en forma directa\u201d al citado Objetivo 2 de la L\u00ednea A del Pacto VIII, al establecer que \u201cla CREG podr\u00e1 hacer uso de sus facultades establecidas en el art\u00edculo 73.13. de la Ley 142 de 1994\u201d reitera que la competencia all\u00ed establecida, que se refiere a la orden de escisi\u00f3n ante el uso de la posici\u00f3n dominante o la adopci\u00f3n de pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia, en nada ri\u00f1e con la posibilidad de ampliar el \u00e1mbito de integraci\u00f3n de las empresas seg\u00fan el alcance dado al art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019; por lo que considera que el art\u00edculo demandado no desconoce los principios de consecutividad, en conexidad con identidad flexible, ni de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y ruta de soluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este punto, la Sala debe resolver si el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, que regula las actividades relacionadas con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica, desconoce o no el principio de consecutividad (art\u00edculos 157, 341 y 342 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el efecto, la Corte (i) precisar\u00e1 el alcance del principio de consecutividad, y su relaci\u00f3n con los principios de identidad flexible y unidad de materia, en particular en lo que tiene que ver con las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Inversiones previsto en el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; y, (ii) resolver\u00e1 el caso concreto con base en la revisi\u00f3n del proceso legislativo surtido en primer y segundo debate que dio lugar a la incorporaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada en el texto final de la Ley 1955 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los principios de consecutividad y de identidad flexible \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos 157, 160, 161 y 162 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagran los requisitos generales para la existencia de una ley en sentido formal, los cuales informan, tambi\u00e9n de manera general, las reglas del proceso legislativo ordinario que se desarrollan luego en la ley org\u00e1nica del Congreso, as\u00ed:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 157. Ning\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin los requisitos siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada c\u00e1mara. El reglamento del Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas c\u00e1maras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Haber sido aprobado en cada c\u00e1mara en segundo debate.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 160.\u00a0Entre el primero y el segundo debate deber\u00e1 mediar un lapso no inferior a ocho d\u00edas, y entre la aprobaci\u00f3n del proyecto en una de las c\u00e1maras y la iniciaci\u00f3n del debate en la otra, deber\u00e1n transcurrir por lo menos quince d\u00edas. \u00a0<\/p>\n
\u201cDurante el segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el informe a la C\u00e1mara plena para segundo debate, el ponente deber\u00e1 consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisi\u00f3n y las razones que determinaron su rechazo. \u00a0<\/p>\n
\u201cTodo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deber\u00e1 tener informe de ponencia en la respectiva comisi\u00f3n encargada de tramitarlo, y deber\u00e1 d\u00e1rsele el curso correspondiente. \u00a0<\/p>\n
\u201cNing\u00fan proyecto de ley ser\u00e1 sometido a votaci\u00f3n en sesi\u00f3n diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto ser\u00e1 sometido a votaci\u00f3n lo dar\u00e1 la Presidencia de cada C\u00e1mara o Comisi\u00f3n en sesi\u00f3n distinta a aquella en la cual se realizar\u00e1 la votaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 161.\u00a0Cuando surgieren discrepancias en las C\u00e1maras respecto de un proyecto, ambas integrar\u00e1n comisiones de conciliadores conformadas por un mismo n\u00famero de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurar\u00e1n conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definir\u00e1n por mayor\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u201cPrevia publicaci\u00f3n por lo menos con un d\u00eda de anticipaci\u00f3n, el texto escogido se someter\u00e1 a debate y aprobaci\u00f3n de las respectivas plenarias. Si despu\u00e9s de la repetici\u00f3n del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 162.\u00a0Los proyectos de ley que no hubieren completado su tr\u00e1mite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las c\u00e1maras, continuar\u00e1n su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren. Ning\u00fan proyecto podr\u00e1 ser considerado en m\u00e1s de dos legislaturas.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 157, en cada etapa del proceso legislativo, las comisiones constitucionales permanentes respectivas y las plenarias de cada corporaci\u00f3n, se deben estudiar y debatir todos los temas puestos a su consideraci\u00f3n,5 de manera que \u201clos asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisi\u00f3n y\/o plenaria que estudi\u00f3 el proyecto con anterioridad.\u201d6 Por tal raz\u00f3n, cuando surjan discrepancias sustanciales entre el texto de un proyecto de ley aprobado en una y otra c\u00e1maras, deber\u00e1 volver a primer debate a la c\u00e1mara de origen. En cambio, cuando surjan discrepancias no sustanciales en las c\u00e1maras respecto de un proyecto de ley, el art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que ambas integrar\u00e1n comisiones de conciliadores conformadas por un mismo n\u00famero de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurar\u00e1n conciliar los textos y, en caso de no ser posible, definir\u00e1n por mayor\u00eda el texto escogido que, previa publicaci\u00f3n por lo menos con un d\u00eda de anticipaci\u00f3n, se someter\u00e1 a debate y aprobaci\u00f3n de las respectivas plenarias con lo cual se repetir\u00e1 en cada una de ellas el segundo debate del proyecto para de esa manera dirimir las citadas discrepancias o diferencias; si despu\u00e9s de la repetici\u00f3n del segundo debate persiste la diferencia, la misma norma constitucional establece que se considerar\u00e1 negado el proyecto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al revisar el contenido y alcance del citado art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n, la jurisprudencia constitucional ha inferido la existencia del principio de consecutividad el cual supone que, en lo que se refiere al tr\u00e1mite que debe surtirse en el Congreso de la Rep\u00fablica, la aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley debe agotarse, por regla general, luego de surtidos cuatro debates, en forma ordenada y sucesiva, a saber: el primer debate, en la comisi\u00f3n constitucional permanente en la c\u00e1mara en la cual el proyecto tiene origen; seguidamente, el segundo debate, en la plenaria de esa misma corporaci\u00f3n; el primer debate subsiguiente en la comisi\u00f3n constitucional permanente hom\u00f3loga de la otra c\u00e1mara; y, finalmente, el segundo debate ulterior en la plenaria de esta segunda corporaci\u00f3n. Esta regla general tiene su excepci\u00f3n en aquellos eventos en que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica exija o admita, seg\u00fan el caso, que el primer debate se surta en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes. As\u00ed, por ejemplo, en desarrollo de lo previsto en los art\u00edculos 151, 341, 346 y 361 de la Constituci\u00f3n, las Leyes Org\u00e1nicas 5 de 1992, 152 de 1994, 179 de 1994, 225 de 1995 y 2056 de 2020, prev\u00e9n que las Comisiones de asuntos econ\u00f3micos de las dos C\u00e1maras deliberar\u00e1n en forma conjunta para dar primer debate a los proyectos de ley que contengan el Plan Nacional de Inversiones, la Ley anual de Presupuesto y la Ley bianual del Sistema General de Regal\u00edas, respectivamente. As\u00ed mismo, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 163 de la Constituci\u00f3n, la Ley 5 de 1992, org\u00e1nica del Congreso, se\u00f1ala que las Comisiones Permanentes hom\u00f3logas de una y otra C\u00e1mara sesionar\u00e1n conjuntamente para dar primer debate a cualquier proyecto de ley cuando el Presidente de la Rep\u00fablica env\u00ede un mensaje para su tr\u00e1mite de urgencia.7\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el principio de identidad flexible se infiere del inciso segundo del art\u00edculo 160 constitucional seg\u00fan el cual: \u201c(\u2026) [d]urante el segundo debate cada c\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias\u201d, con lo cual, la misma Constituci\u00f3n admite que no toda disposici\u00f3n contenida en un proyecto de ley debe haber sido aprobada desde el inicio del proceso legislativo y con id\u00e9ntico contenido hasta su culminaci\u00f3n.8 En todo caso, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que el ejercicio de esta facultad demanda una carga de coherencia, en virtud de la cual, los cambios que se incorporen durante los debates posteriores, deben estar relacionados con el contenido tem\u00e1tico de la iniciativa objeto de discusi\u00f3n. Por lo tanto, en todos los debates del proceso legislativo debe abordarse o discutirse el tema frente al cual finalmente se presenta la modificaci\u00f3n.9\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, la Corte ha considerado que, como parte de la garant\u00eda del car\u00e1cter representativo y deliberativo de una democracia constitucional, el principio de identidad flexible permite que el sentido de las decisiones que se adopten al t\u00e9rmino de cada una de las etapas con las cuales se cierran los debates legislativos sea diferente -incluso contrario-, siempre que el objeto corresponda a una misma tem\u00e1tica.10 Dicho de otro modo, los textos que se aprueben en cada comisi\u00f3n y plenaria correspondiente al t\u00e9rmino de los respectivos debates, no deben ser necesariamente iguales. Por esa misma raz\u00f3n es que, precisamente si hay modificaciones sustanciales por una c\u00e1mara al proyecto que inicialmente fue aprobado por la otra, debe volver a esta para que decida si acoge o no tales modificaciones; y, trat\u00e1ndose de modificaciones no sustanciales, el citado art\u00edculo 161 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 la forma como deben conciliarse los textos aprobados en una y otra c\u00e1maras, de tal manera que, surtido el proceso legislativo en el Congreso, el texto definitivo sea id\u00e9ntico, que es el que, en consecuencia, se env\u00eda al Presidente de la Rep\u00fablica para su sanci\u00f3n y ulterior promulgaci\u00f3n. Si no hay identidad final, no habr\u00e1 texto que sancionar y promulgar o, seg\u00fan el caso, objetar si a ello hubiere lugar. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Debe admitirse que, durante una \u00e9poca, en reiterada jurisprudencia la Corte se\u00f1al\u00f3 que los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, abordan objetos aut\u00f3nomos.11\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aun as\u00ed, recientemente, la Corte Constitucional ha analizado de forma conjunta los principios de consecutividad y de identidad flexible a que se refieren los art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica12 y ha se\u00f1alado su estrecho v\u00ednculo con el principio de transparencia que gu\u00eda el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica13 seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 209 de la misma Constituci\u00f3n, as\u00ed como con el principio democr\u00e1tico.14\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Del mismo modo, tambi\u00e9n recientemente la Corte Constitucional ha considerado que existe una conexi\u00f3n instrumental entre los principios de consecutividad e identidad flexible con el principio de unidad de materia, en virtud de la cual, es admisible introducir y discutir modificaciones al proyecto sin necesidad de repetir el tr\u00e1mite legislativo, siempre que se demuestre su unidad tem\u00e1tica con el resto de la iniciativa. Desde esta perspectiva, el principio de unidad de materia sirve \u201cpara establecer si durante el tr\u00e1mite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad.\u201d15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en esta tesis, en las sentencias C-852 de 2005 y C-896 de 2012, la Corte consider\u00f3 que el cumplimiento del principio de consecutividad puede ser integrado al an\u00e1lisis de un cargo por presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia. Para el efecto, formul\u00f3 una subregla, seg\u00fan la cual: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl an\u00e1lisis del principio de unidad de materia no puede ser, entonces, ni muy r\u00edgido, ni muy flexible. Para ello debe tenerse en cuenta que la fijaci\u00f3n del n\u00facleo tem\u00e1tico de una ley, a partir del cual es posible derivar las relaciones de conexidad entre las distintas disposiciones que la integran, no se da en abstracto, sino que se realiza por el propio legislador en el caso concreto, al establecer el contenido del proyecto, el prop\u00f3sito del mismo, las partes que lo integran, todo lo cual encuentra expresi\u00f3n, en primer lugar en el texto del proyecto inicial y en el de las modificaciones y adiciones que se le hagan, y luego, en el contenido de la exposici\u00f3n de motivos, las ponencias y los distintos debates.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl grado de flexibilidad en la aproximaci\u00f3n del tema, entonces, depende de las circunstancias concretas en las que se desenvuelve cada proyecto de ley. As\u00ed, por ejemplo, en el momento de ejercer el control de constitucionalidad desde la perspectiva del principio de unidad de materia, es m\u00e1s flexible la apreciaci\u00f3n de las relaciones de conexidad que puedan existir entre las disposiciones que hagan parte de una ley, si las mismas estaban incluidas desde el origen del proyecto de ley, su presencia se desprende claramente del texto y fueron objeto de deliberaci\u00f3n expl\u00edcita, al paso que la flexibilidad es menor cuando se trata disposiciones que se introducen despu\u00e9s, sin clara advertencia y sin suficiente debate, o cuyo contenido normativo no es f\u00e1cilmente inteligible en una aproximaci\u00f3n desprevenida a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese contexto pueden considerarse parte de la materia de un proyecto asuntos aparentemente faltos de conexidad entre s\u00ed, pero que s\u00ed la tienen en funci\u00f3n del objetivo espec\u00edfico del legislador. Esto es, el concepto de \u2018materia\u2019 es definido por el propio \u00e1mbito del proyecto, que puede incluir asuntos con diversos niveles de conexidad. En sentido opuesto, materias que en principio parecer\u00edan ser afines y estrechamente relacionadas, pueden no serlo, desde la perspectiva del principio de unidad de materia, si se incluyen en un determinado proyecto, en raz\u00f3n, por ejemplo, del nivel de especificidad en el que el mismo se desenvuelve.\u201d16 (subrayas fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta tesis fue reproducida en la sentencia C-016 de 2016 con la cual se adelant\u00f3 el control de constitucionalidad de la Ley 1753 de 2015, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 \u2018Todos por un nuevo pa\u00eds\u2019\u201d17 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en estos antecedentes, a partir de la sentencia C-105 de 2016, la Corte apunt\u00f3 una nueva regla de an\u00e1lisis y decisi\u00f3n en el control de constitucionalidad formal de la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones a que se refiere el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n. En concreto, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201ces posible incluir art\u00edculos nuevos durante el segundo debate de las plenarias del Congreso de la Rep\u00fablica, si se cumplen dos requisitos, a saber: i)\u00a0que los temas incluidos en los art\u00edculos nuevos hayan sido objeto de discusi\u00f3n en cada uno de los debates, y ii) que dichos temas se encuentren en armon\u00eda con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta regla fue reiterada para el estudio de la Ley 1753 de 2015, en las sentencias C-359 de 2016, C-519 de 2016 y C-044 de 2017, y en el examen parcial del art\u00edculo 336 de la Ley 1955 de 2019, que la Corte adelant\u00f3 en la sentencia C-440 de 2020. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, si bien es cierto los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible guardan una estrecha relaci\u00f3n, de forma que su operaci\u00f3n conjunta permite garantizar la transparencia del debate democr\u00e1tico, cada uno impone exigencias diferentes al ejercicio de la funci\u00f3n legislativa que incluye la expedici\u00f3n de la ley del Plan Nacional de Inversiones en los t\u00e9rminos del citado art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Por tal raz\u00f3n, se le impone al presidente de la respectiva comisi\u00f3n, el deber constitucional de rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones son apelables ante la misma comisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, en virtud del principio de unidad de materia las disposiciones instrumentales previstas en la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones deben guardar conexidad teleol\u00f3gica directa e inmediata con los proyectos y programas en \u00e9l incorporados (cfr., p\u00e1rrafos 80 a 87 infra). A su vez, en virtud del principio de consecutividad, todos los art\u00edculos que hacen parte de la Ley deben corresponder al an\u00e1lisis y al debate realizado del texto inicialmente presentado as\u00ed como de las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, tanto en primer debate en las Comisiones conjuntas de Asuntos Econ\u00f3micos de una y otra C\u00e1mara18, como en segundo debate en las Plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes, respectivamente, as\u00ed ellos hubieren sido inicialmente negados, de manera que finalmente aprobados, sean el resultado de la discusi\u00f3n de los temas de que tratan y que fueron planteados en todas y cada una de las etapas del proceso legislativo; a su turno, el principio de identidad flexible permite la aplicaci\u00f3n del principio de consecutividad sin que este se convierta en un obst\u00e1culo irrazonable al proceso de formaci\u00f3n dial\u00e9ctica de la ley. Por lo tanto, en aplicaci\u00f3n del principio de identidad flexible, las modificaciones o adiciones que surjan en las plenarias deben referirse a los asuntos o temas que se plantearon, discutieron y votaron en primer debate, independientemente que hubieren sido aprobados o negados en esta etapa.19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, las obligaciones que surgen del principio de unidad de materia no se acreditan por el hecho que una disposici\u00f3n hubiere sido incluida en el proyecto de ley original o discutida en todos las etapas y debates reglamentarios. Dicho de otro modo, ser\u00e1 violatoria del principio de unidad de materia aquella disposici\u00f3n instrumental que no guarde conexidad inmediata y directa tanto con los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal de mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno, todos ellos previstos en la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo como, de manera concreta, con los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n dentro del marco que garantice la sostenibilidad fiscal contenidos en el Plan de Inversiones P\u00fablicas, aun cuando hubiera sido propuesta en el proyecto de ley original sometido por el Gobierno a la aprobaci\u00f3n del Congreso, y hubiere sido aprobada en primer debate por las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos y en segundo debate por las plenarias de cada c\u00e1mara20. En cambio, desconoce el principio de consecutividad aquella disposici\u00f3n que, habiendo sido introducida en segundo debate no se refiera a las tem\u00e1ticas y asuntos debatidos en las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos, aun cuando \u00e9sta guarde conexi\u00f3n directa con la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, la Sala Plena advierte que el objeto de an\u00e1lisis derivado de los principios de consecutividad e identidad flexible respecto del tr\u00e1mite de la ley del Plan Nacional de Inversiones supone verificar: (i) si se surtieron los debates exigidos tanto en las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos de cada C\u00e1mara como en las Plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, respectivamente; y, (ii) si la tem\u00e1tica sobre la que recae la disposici\u00f3n demandada fue debatida en todas y cada una estas etapas. De presentarse nuevos asuntos incluidos en el texto del proyecto durante etapas m\u00e1s adelantadas del proceso legislativo, la Corte tendr\u00e1 que examinar la cercan\u00eda tem\u00e1tica entre la nueva proposici\u00f3n y lo estudiado en los primeros debates. Por lo tanto, se entiende que una disposici\u00f3n desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible cuando, habiendo sido introducida en el segundo debate, implica, en lo fundamental, \u201cuna materia aut\u00f3noma e independiente\u201d21 de lo discutido en primer debate. La relaci\u00f3n material debe ser valorada a partir del contenido general del proyecto, y de la iniciativa aprobada en el primer debate, garantizando que exista una conexidad clara, espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Espec\u00edficamente, la jurisprudencia ya ha precisado supuestos o pautas que permiten orientar la labor de la Corte en este proceso de control abstracto y formal de las normas, a saber:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico; (iv) no constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema.\u201d22 \u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala estima que en el tr\u00e1mite legislativo de la disposici\u00f3n demandada no se desconoci\u00f3 el principio de consecutividad en tanto que, a pesar de haber sido introducida en el segundo debate, su tem\u00e1tica central ya hab\u00eda sido examinada por las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos de cada una las C\u00e1maras en el primer debate surtido de manera conjunta por \u00e9stas. En efecto, la Sala observa que (i) el art\u00edculo 162 del proyecto presentado inicialmente por el Gobierno ya conten\u00eda una propuesta para promover la libre competencia en el mercado de energ\u00eda el\u00e9ctrica, entre otros; (ii) durante el primer debate, varios congresistas manifestaron su preocupaci\u00f3n por la crisis del sector energ\u00e9tico y se\u00f1alaron la urgencia de adoptar medidas integrales a nivel nacional para superarla, lo mismo que la importancia de promover su competitividad; y, (iii) en los informes para segundo debate se argument\u00f3 que la inclusi\u00f3n de este nuevo art\u00edculo responde a las exigencias expresadas durante el primer debate y a la necesidad de promover la sostenibilidad y la libre competencia de la industria energ\u00e9tica. Para ilustrar lo anterior, a continuaci\u00f3n, la Sala proceder\u00e1: primero, a verificar los debates que se adelantaron para aprobar la Ley 1955 de 2019; y, segundo, pasar\u00e1 a explicar la cercan\u00eda material que existe entre el art\u00edculo 298 y los asuntos que fueron analizados en las primeras etapas del tr\u00e1mite legislativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero, la Corte advierte que, en el tr\u00e1mite legislativo para su aprobaci\u00f3n, la Ley 1955 de 2019 surti\u00f3 el n\u00famero de debates exigidos por el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n en tanto que, por mandato de los art\u00edculos 341 y 342 de la misma, el primer debate tuvo lugar en sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos de ambas C\u00e1maras23 y, los dos restantes, se adelantaron ante las plenarias de cada una de las c\u00e1maras, raz\u00f3n por la cual, la Sala Plena estima acreditada la aplicaci\u00f3n del principio de consecutividad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo, aunque la Corte observa que el art\u00edculo aprobado como n\u00famero 298 de la Ley 1955 de 2019 fue propuesto por el Gobierno Nacional como una disposici\u00f3n nueva para el segundo debate,24 ello no implica de forma autom\u00e1tica el desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible. A fin de determinar si en la inclusi\u00f3n de este art\u00edculo se observaron tales principios, la Sala Plena procede a evaluar si en el primer debate adelantado de forma conjunta por las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos de cada una de las C\u00e1maras, se cumpli\u00f3 con las exigencias derivadas de los principios de consecutividad y de identidad flexible en los t\u00e9rminos atr\u00e1s se\u00f1alados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 298 se inserta dentro del conjunto de normas que en la Ley 1955 de 2019 tienen por objetivo garantizar la calidad, equidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos, algunas de las cuales ya han sido revisadas por esta Corte mediante las sentencias C-415 de 2020, C-464 de 2020, C-484 de 2020, C-485 de 2020, C-504 de 2020, C-030 de 2021 y C-056 de 2021.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera concreta, el art\u00edculo 298 contiene una medida de promoci\u00f3n de la libre competencia y la eficiencia del mercado energ\u00e9tico mediante la admisi\u00f3n de nuevos agentes por efecto de la flexibilizaci\u00f3n de las reglas de integraci\u00f3n vertical para el desarrollo de las diferentes actividades que integran la cadena de prestaci\u00f3n del servicio (cfr., secci\u00f3n \u201cContexto y alcance de la disposici\u00f3n demandada\u201d p\u00e1rrafos 88 a 98 infra). Con el objetivo de garantizar la calidad, equidad y eficiencia del servicio p\u00fablico de energ\u00eda, entre otros, en el proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso de la Rep\u00fablica, se propusieron algunos art\u00edculos que ten\u00edan como finalidad impactar de manera positiva la prestaci\u00f3n y acceso a dicho servicio (Subsecci\u00f3n 6. Equidad en los servicios p\u00fablicos, art\u00edculos 158 a 162).25 Dentro de estos, se destaca la disposici\u00f3n identificada originalmente con el n\u00famero 162 que, tal como fue indicado por la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de Presidencia, facultaba a la CREG para expedir regulaci\u00f3n administrativa sobre nuevas actividades, eslabones, o agentes que pudieren participar en los mercados de energ\u00eda el\u00e9ctrica y Gas Licuado de Petr\u00f3leo con el fin de \u201cgarantizar la prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico, de promover la competencia, evitar los abusos de posici\u00f3n dominante y garantizar los derechos de los usuarios, dentro de la regulaci\u00f3n sobre servicios de gas combustible, energ\u00eda el\u00e9ctrica, alumbrado p\u00fablico y el sector de combustibles l\u00edquidos (\u2026)\u201d26. Esta iniciativa fue aprobada tanto por las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos en sesiones conjuntas como por las plenarias de cada una de las c\u00e1maras y luego de sancionada se convirti\u00f3 en el art\u00edculo 290 de la Ley 1955 de 2019. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ese art\u00edculo guarda identidad tem\u00e1tica con el art\u00edculo demandado en esta oportunidad en el sentido que se refer\u00eda acerca de facultades de regulaci\u00f3n espec\u00edficas en cabeza de la CREG para dinamizar el mercado energ\u00e9tico, mediante la eliminaci\u00f3n de barreras para la entrada de nuevas actividades o agentes en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio. Al respecto la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de Presidencia de la Rep\u00fablica en su intervenci\u00f3n en este proceso se\u00f1al\u00f3:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[c]uando el precitado texto habla de la eventual regulaci\u00f3n sobre nuevas actividades de la cadena de valor se hace alusi\u00f3n, obviamente, a nuevas actividades de generaci\u00f3n, transmisi\u00f3n, distribuci\u00f3n o comercializaci\u00f3n (\u2026) Por lo tanto, lo que se pretend\u00eda era precisamente hablar de la posibilidad de que se pudiesen desarrollar actividades nuevas por parte de algunos agentes del sector, que ya estuvieran establecidas en la ley como pertenecientes a la cadena de valor del servicio p\u00fablico. Esto solo podr\u00eda lograrse a trav\u00e9s de una integraci\u00f3n vertical, porque de otra forma no habr\u00eda raz\u00f3n para se\u00f1alar de manera precisa en una ley el deber se la CREG de incluir dentro de su reglamentaci\u00f3n de estos asuntos concretamente, cuando ella hoy ya ostenta la facultad de promover la libre competencia y prevenir el abuso de posici\u00f3n dominante.\u201d27 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, la inclusi\u00f3n del art\u00edculo demandado en el proyecto de ley obedeci\u00f3 al inter\u00e9s de permitir la participaci\u00f3n de nuevos agentes en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio, que se refiere al mismo tema general y al que de manera concreta se dirig\u00eda el art\u00edculo 162 original transcrito aprobado tanto en primer como en segundo debate por ambas C\u00e1maras. Dentro de la ponencia para segundo debate en plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, los ponentes informaron que en sesi\u00f3n del 23 de abril de 2019 los delegados del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n expusieron las modificaciones avaladas por el Gobierno al articulado aprobado en primer debate, as\u00ed como los art\u00edculos nuevos que se debatir\u00edan en la plenaria de ambas c\u00e1maras. En relaci\u00f3n con el que termin\u00f3 siendo el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, se expuso lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO NUEVO. ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA PRESTACI\u00d3N DEL SERVICIO P\u00daBLICO DE ENERG\u00cdA EL\u00c9CTRICA. En la actualidad y de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994, s\u00f3lo las empresas que se hayan constituido con posterioridad a la vigencia de dicha ley, tienen prohibido desarrollar las actividades de comercializaci\u00f3n y al tiempo las de generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de energ\u00eda, toda vez que, seg\u00fan la restricci\u00f3n contenida en esa norma, las empresas comercializadoras, s\u00f3lo pueden desarrollar dicha actividad en conjunto con una de las dos actividades. \u00a0<\/p>\n
\u201cSe tiene, sin embargo, que dicha restricci\u00f3n aplica actualmente para muy pocas empresas, toda vez que la mayor\u00eda de los participantes en el mercado de energ\u00eda el\u00e9ctrico en Colombia, se constituyeron con anterioridad a la Ley 143 de 1994. Se ha identificado en esa medida, que dicha disposici\u00f3n genera una distorsi\u00f3n y unas desigualdades en el mercado de energ\u00eda, que no fomentan la existencia de m\u00e1s competencia en condiciones de paridad para todos los agentes. \u00a0<\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta lo anterior, se considera que con el fin de promover la sostenibilidad y la competencia en el sector energ\u00e9tico colombiano, de forma que todos los agentes compitan en igualdad de condiciones, y que con ello haya m\u00e1s participantes que permitan continuar expandiendo el servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en Colombia, se permita que las empresas comercializadoras de energ\u00eda, puedan tambi\u00e9n adelantar las actividades de distribuci\u00f3n y\/o generaci\u00f3n, de forma que dicha posibilidad sea la misma para empresas constituidas antes y despu\u00e9s de la Ley 143 de 1994. \u00a0<\/p>\n
\u201cLo anterior bajo el entendido de que la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, debe establecer las condiciones necesarias para que dicha integraci\u00f3n no genere efectos nocivos para la competencia. Lo anterior en la medida en que es m\u00e1s eficiente para el mercado de energ\u00eda, que no se establezca un l\u00edmite absolutamente r\u00edgido, sino en su lugar, pol\u00edticas y regulaciones que atiendan a la realidad m\u00f3vil y din\u00e1mica del mercado de energ\u00eda, lo que a su vez requiere que las disposiciones por las cuales se protege la competencia atiendan a dicho dinamismo. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn ese mismo orden, teniendo en cuenta esta posibilidad de integraci\u00f3n, y con el fin de asegurar que no existan abusos de posici\u00f3n dominante en el mercado de energ\u00eda, se establece una limitaci\u00f3n para las empresas con una participaci\u00f3n importante en el mercado, de forma que no puedan comprar m\u00e1s de un porcentaje espec\u00edfico de la energ\u00eda que estas mismas generan o que generan empresas afiliadas a su mismo grupo empresarial, para atender la energ\u00eda demandada por su mercado relevante. Con esto se permite que los precios de la energ\u00eda sean m\u00e1s competitivos y eficientes\u201d28. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, la Sala observa que durante el primer debate del proyecto de ley sub examine s\u00ed se discutieron alternativas para permitir la operaci\u00f3n de nuevos agentes en el mercado de energ\u00eda el\u00e9ctrica, y que la inclusi\u00f3n del art\u00edculo demandado dentro de las nuevas medidas a discutir en el segundo debate obedece a la misma racionalidad, esto es, versa sobre una tem\u00e1tica abordada en el primer debate surtido conjuntamente por las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aunque el art\u00edculo 162 original dio lugar a un precepto normativo aut\u00f3nomo en el texto aprobado de la Ley 1955 de 2019, lo cierto es que el hecho de que se encontrara en el proyecto inicial demuestra que el Gobierno nacional y el Congreso de la Rep\u00fablica estaban buscando alternativas para introducir cambios en el mercado de energ\u00eda el\u00e9ctrica con el objeto de promover la libre competencia en ese sector. Iniciativa que, en consonancia con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, requiri\u00f3 de una nueva aproximaci\u00f3n, atendiendo a las solicitudes y exigencias de varias congresistas elevadas durante el primer debate, tal como pasa a exponerse.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el primer debate surtido por las Comisiones conjuntas de Asuntos Econ\u00f3micos, consignado en las Actas 12, 13 y 14 de 2019,29 se hicieron las siguientes referencias sobre aspectos relacionados con la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica y la necesidad de mejorar la competencia de la industria energ\u00e9tica:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Congresista \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Observaciones \u00a0\u00a0<\/p>\n
David Ricardo Racero Mayorca \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Acta 12 de 2019\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(G. 651\/19, p. 17) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Representante consider\u00f3 que el proyecto de ley del PND, como fue propuesta por el Gobierno, no conten\u00eda suficientes mecanismos para promover mayor competitividad de los diversos sectores del pa\u00eds a nivel internacional que, a su vez, le permitiera a Colombia generar m\u00e1s empleo.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Mar\u00eda del Rosario Guerra de la Espriella \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Acta 12 de 2019\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(G. 651\/19, p. 25) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Senadora mencion\u00f3 la necesidad de intervenir para \u201csalvar el servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica de la regi\u00f3n caribe colombiana\u201d, por lo que era necesario promover proyectos estrat\u00e9gicos y dar apoyo a las empresas del sector, como ya se hab\u00eda realizado con otros sectores econ\u00f3micos en el pasado.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Acta 12 de 2019\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(G. 651\/19, p. 37) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Representante manifest\u00f3: \u201cLo que le estamos diciendo al pa\u00eds, todos los que hemos trabajado en competitividad, sabemos que una de las razones que le quita competitividad a Colombia (sic) es el alto costo de la energ\u00eda y la soluci\u00f3n es meterle cuatro pesos m\u00e1s por kilovatio (\u2026)\u201d \u00a0\u00a0<\/p>\n
John Milton Rodr\u00edguez Gonz\u00e1lez \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Acta 13 de 2019 (G.652\/19, p. 21) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Senador reconoci\u00f3 la crisis por la que atraviesa el pa\u00eds en el sector energ\u00e9tico.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Christian Jos\u00e9 Moreno Villamizar \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Acta 14 de 2019 (G.430\/19, p. 12) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Representante enfatiz\u00f3 en la necesidad \u201cde darle un apoyo importante al problema de energ\u00eda el\u00e9ctrica en la Costa Caribe, (\u2026) a muchos habitantes de la regi\u00f3n Caribe que hoy nos est\u00e1n pidiendo a gritos que se le d\u00e9 una soluci\u00f3n sustancial al problema de energ\u00eda el\u00e9ctrica (\u2026)\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Efra\u00edn Cepeda Sarabia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Acta 14 de 2019 (G.430\/19, p. 18) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Senador se\u00f1al\u00f3: \u201cLos temas de Electricaribe, yo quiero hacer una pausa, se\u00f1or Presidente, en esto; porque aqu\u00ed lo que se ha dicho es que hay paquete de art\u00edculos, para que el tema de energ\u00eda el\u00e9ctrica del Caribe colombiano se solucione. (sic) Quiero decirlo en tono menor, pero muy firme, este es un problema que afecta hoy, al 25%, a la cuarta parte de los usuarios del pa\u00eds; pero que, si no se soluciona, tendr\u00e1 un efecto domino (sic) en el desarrollo nacional y en el presupuesto general de la naci\u00f3n. \u00bfCon qu\u00e9 recursos va a comprar Electricaribe la energ\u00eda el\u00e9ctrica? Afectar\u00eda de manera inmediata a las hidroel\u00e9ctricas y a las termoel\u00e9ctricas, porque es la cuarta parte de los recursos en compra de energ\u00eda, que estar\u00edan ausentes o muy deficitario. De manera que el c\u00e1ncer Electricaribe, del sistema de energ\u00eda el\u00e9ctrica, se extender\u00eda a lo largo y ancho de la naci\u00f3n, solo pensando en ese tema.\u201d \u00a0\u00a0<\/p>\n
G.273\/19, p. 30 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En esta Gaceta tambi\u00e9n se recogi\u00f3 esta intervenci\u00f3n del Senador de acuerdo con el siguiente texto: \u201cIndica que el Plan Nacional de Desarrollo tratar\u00eda lo correspondiente a Electricaribe, cuyos art\u00edculos permiten generar y proveer energ\u00eda el\u00e9ctrica de todo el pa\u00eds. Por lo anterior, si no se soluciona esta problem\u00e1tica generar\u00eda un impacto negativo a la econom\u00eda del pa\u00eds, lo que ocasionar\u00eda aumento en el desempleo y, por consiguiente, mayor desigualdad en el pa\u00eds.\u201d \u00a0\u00a0<\/p>\n
Carlos Abraham Jim\u00e9nez L\u00f3pez \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Acta 14 de 2019 (G.430\/19, p. 66) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Representante inform\u00f3: \u201cPresidente, y a todos los amigos de estas Comisiones, la Bancada del Valle del Cauca tuvo que votar negativo, porque ustedes quieren salvar una empresa que van a vender, que van a tomar el pasivo para la d\u00e1rselo a un privado. El Valle del Cauca tiene esa misma dificultad, con una empresa p\u00fablica, que jam\u00e1s ha recibido recursos del Gobierno nacional. Desde el primer momento dijimos que ese art\u00edculo ven\u00eda mal redactado, porque es una soluci\u00f3n transicional, hay una falla y quiero que lo anoten bien mis amigos de la costa, en diez a\u00f1os por la estructura del mercado energ\u00e9tico nacional, el privado que les compra la empresa, le va a estar pidiendo al gobierno de turno plata, porque como est\u00e1 dise\u00f1ado el sistema van a volver los altos costos para la regi\u00f3n Caribe; pero tambi\u00e9n para Emcali. Quer\u00edamos hacer esto para demostrar tambi\u00e9n, que queremos una soluci\u00f3n integral de pa\u00eds. Que la soluci\u00f3n no es solo para la costa.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De las citas recogidas en el anterior cuadro, se encuentran algunos extractos de los cuales se puede inferir que, dentro de las preocupaciones que se presentaron en el marco del primer debate surtido del proyecto convertido luego en la Ley 1955 de 2019, se encontraba la necesidad de aumentar la competitividad de diversos sectores del pa\u00eds, y resolver la crisis energ\u00e9tica representada principalmente en las circunstancias que rodeaban a Electricaribe. Para ello, se dijo, era necesario adoptar soluciones integrales a nivel nacional que reformaran la estructura del mercado energ\u00e9tico. De ah\u00ed se evidencia una relaci\u00f3n material transversal del contenido del art\u00edculo 298 objeto de an\u00e1lisis, con lo debatido en el primer debate de las sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, en el mismo sentido en que lo destac\u00f3 el Procurador General de la Naci\u00f3n en su concepto rendido a esta Corte, de los informes de ponencia para segundo debate es posible inferir la conexidad tem\u00e1tica ya advertida en los dos puntos anteriores, aunque desde el punto de vista estrictamente formal, la Sala observa que en la justificaci\u00f3n y explicaci\u00f3n al pliego de modificaciones se inform\u00f3 expresamente que los ajustes incluidos desde esta etapa del proceso hab\u00edan surgido tanto de los debates de las Comisiones conjuntas de Asuntos Econ\u00f3micos, como de las reuniones posteriores entre el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y los Ponentes del Proyecto.30\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El reproche formulado por el demandante en el sentido que este art\u00edculo estaba dirigido a salvaguardar los intereses afectados por la situaci\u00f3n de Electricaribe, precisamente da cuenta de que esa circunstancia pudo detonar la necesidad de buscar una alternativa directamente encaminada a la sostenibilidad del mercado energ\u00e9tico como parte de la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social del Gobierno. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, la Sala estima que la disposici\u00f3n demandada, aunque fue introducida en el segundo debate del proceso legislativo no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible31. En este caso, el nuevo art\u00edculo, introducido en los informes de ponencia para segundo debate, prev\u00e9 un mecanismo para permitir la entrada de nuevos agentes al mercado energ\u00e9tico y por esa v\u00eda, promover la libre competencia y la eficiencia de este, asuntos que fueron abordados durante el primer debate del proyecto adelantado conjuntamente por las Comisiones Constitucionales de Asuntos Econ\u00f3micos. La inclusi\u00f3n en el segundo debate de una disposici\u00f3n nueva para dar soluci\u00f3n a un problema discutido en el primer debate al proyecto de ley puede considerarse el resultado natural esperado, del car\u00e1cter dial\u00f3gico del proceso de formaci\u00f3n de la ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo. Presunto desconocimiento del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
El cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor afirma que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 vulnera los art\u00edculos 157, 158, 341 y 342 de la Constituci\u00f3n por cuanto \u201csu contenido particular no tiene conexi\u00f3n directa e inmediata con las Bases [del Plan Nacional de Desarrollo], ni con sus otros elementos, especialmente en lo que se relaciona con la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos. En efecto, aunque las Bases del Plan contienen objetivos relacionados con mejorar la prestaci\u00f3n de tales servicios, en ninguna parte de ellas se indic\u00f3 que la manera de hacerlo ser\u00eda permitiendo la integraci\u00f3n vertical entre las distintas empresas que hacen parte del sector de energ\u00eda el\u00e9ctrica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El accionante expone que el Plan Nacional de Desarrollo tiene tres tipos de elementos o componentes: las Bases Generales, el Plan Nacional de Inversiones y las disposiciones instrumentales. Afirma que, en relaci\u00f3n con la ley que aprueba el Plan Nacional de Inversiones, la Corte Constitucional le ha dado un alcance especial al principio de unidad de materia que surge del hecho de que el citado Plan se refiere a m\u00faltiples materias.32 \u00a0Sin embargo, asegura que, es necesario que frente a esta ley se efect\u00fae un an\u00e1lisis real del principio, por varias razones: (i) la importancia de la Ley del Plan en el sistema de fuentes del derecho; (ii) las excepciones al principio democr\u00e1tico que se aplican al origen y tr\u00e1mite del proyecto de ley en el Congreso de la Rep\u00fablica que habr\u00e1 de contener el Plan Nacional de Inversiones; y, (iii) la necesidad de que la multiplicidad de asuntos propios del Plan Nacional de Inversiones no haga inoperante el principio mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio del demandante, en este caso es necesario aplicar de modo estricto el principio de unidad de materia respecto de la Ley, para lo cual debe tenerse en cuenta que, seg\u00fan el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n, el Plan Nacional de Inversiones -la \u00fanica parte del Plan que seg\u00fan la Constituci\u00f3n debe expresarse por medio de una ley que tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes-, debe incluir mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, el Plan Nacional de Inversiones puede contener art\u00edculos que en tal caso obran como elementos instrumentales o mecanismos id\u00f3neos para la ejecuci\u00f3n de los programas del citado Plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo anterior, asegura que una parte de la jurisprudencia constitucional extiende a todo el Plan Nacional de Desarrollo el privilegio de incluir mandatos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n, privilegio que, seg\u00fan el art\u00edculo 341.3 de la Constituci\u00f3n, solo ser\u00eda predicable del Plan Nacional de Inversiones. Aun as\u00ed, los art\u00edculos que contienen disposiciones instrumentales, ya se trate de instrumentos presupuestales o simplemente normativos, deben guardar una unidad tem\u00e1tica con los otros elementos del Plan Nacional de Desarrollo, en la medida en que sirvan para su ejecuci\u00f3n. Ello quiere decir que, las disposiciones instrumentales deben guardar unidad de materia con las Bases del PND, esto es, deben ser directa e inmediatamente adecuadas para hacer efectivos los objetivos y metas del plan.33 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Palacios Mej\u00eda asegura que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 es inconstitucional en raz\u00f3n a que, dice, no tiene conexi\u00f3n directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo sobre la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos. En su opini\u00f3n, la disposici\u00f3n no tiene conexidad con las bases y los pactos que hacen parte del Plan. Se\u00f1ala que el art\u00edculo 298, en sus dos primeros incisos sustituye por completo el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994 y elimina una restricci\u00f3n establecida originalmente en \u00e9ste, con respecto a la posibilidad de integraci\u00f3n vertical entre empresas que desarrollan diferentes actividades en el sector de energ\u00eda el\u00e9ctrica. Sin embargo, advierte que, a su juicio, no existen en las Bases del Plan menciones que se refieran en forma directa e inmediata a la integraci\u00f3n vertical entre empresas del sector energ\u00e9tico.34\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para demostrar su aserto, indica que las \u00fanicas veces en la que se encuentra la ra\u00edz \u201cintegrar\u201d en el documento de Bases del Plan, su uso se relaciona con la necesidad de integrar la informaci\u00f3n del sector de agua potable y saneamiento b\u00e1sico, (p. 693); en una bibliograf\u00eda sobre el sector de acueducto (p. 699); en relaci\u00f3n con la integraci\u00f3n de la econom\u00eda naranja en los mercados internacionales (p. 735); la integraci\u00f3n regional y tratamientos de rehabilitaci\u00f3n de regiones y para v\u00edctimas (pp. 803 y 1178); respecto de la integraci\u00f3n de comunidades negras (p. 957); y al referirse a la integraci\u00f3n para equidad de g\u00e9nero (p. 1032). As\u00ed, el actor concluye que la palabra \u201cintegraci\u00f3n\u201d respecto del sector el\u00e9ctrico solo aparece una vez para referirse a la integraci\u00f3n de energ\u00edas renovables no convencionales.35 La falta de alusi\u00f3n expresa a la figura de la integraci\u00f3n vertical en materia energ\u00e9tica en el documento de Bases del Plan, se\u00f1ala, conlleva que la disposici\u00f3n demandada no guarda conexidad con \u00e9ste y, por lo mismo, desconoce el principio de unidad de materia, del que depende su validez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda y la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, consideran que la norma acusada no desconoce el principio de unidad de materia, toda vez que la autorizaci\u00f3n a las empresas de servicio p\u00fablicos domiciliarios que tengan por objeto la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica y que hagan parte del Sistema Interconectado Nacional (en adelante SIN), para que desarrollen las actividades de generaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de energ\u00eda de manera integrada, tiene como fin verificable cumplir los prop\u00f3sitos, objetivos y metas generales del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, afirman que en el documento denominado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 -2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d, se incluye la secci\u00f3n \u201cVIII. Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, que contempla, entre otras, las siguientes l\u00edneas: \u201cA. Energ\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d; y, \u201cB. Agua limpia y saneamiento b\u00e1sico adecuado: hacia una gesti\u00f3n responsable, sostenible y equitativa\u201d. As\u00ed, a juicio de tales entidades, desde la formulaci\u00f3n del Plan se tuvo presente promover la competencia en el mercado energ\u00e9tico y revisar los modelos y estructuras actuales, teniendo claro que una de las formas de alcanzarlo era precisamente la integraci\u00f3n vertical y prueba de ello es que se estableci\u00f3 que el regulador deb\u00eda revisar lo relativo a esta figura. Concluyen que el art\u00edculo demandado permitir\u00e1 cumplir con los objetivos de diferentes Pactos incluidos en las Bases del Plan de Desarrollo citadas, en especial lo relativo a la promoci\u00f3n de la competencia de los mercados y la b\u00fasqueda de la eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, al aumentar la participaci\u00f3n de agentes en cada uno de los mercados, permitir el ingreso de nuevos agentes en determinada actividad y generar condiciones de competencia que, como en cualquier mercado, favorecen esencialmente al consumidor o usuario final. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios consider\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada guarda relaci\u00f3n clara, espec\u00edfica y estrecha con las dem\u00e1s normas de la ley del Plan. A juicio de la Federaci\u00f3n, no es posible, y menos cuando se trata de una ley tan omnicomprensiva como la del PND, exigir tal intimidad o cercan\u00eda entre los temas que pr\u00e1cticamente el art\u00edculo nuevo tenga que limitarse tan s\u00f3lo a la materia puntual y precisa de que se ocupaban aqu\u00e9llos a los que se pretende adicionarlo. Se\u00f1ala que el mismo demandante reconoce que la promoci\u00f3n de la competencia y del desarrollo de negocios descentralizados hace parte del programa \u201cA energ\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d, que a su vez se inscribe dentro del pacto \u201cVIII (\u2026) por la calidad y eficiencia de servicios p\u00fablicos agua y energ\u00eda\u201d. En su opini\u00f3n, precisamente esa constataci\u00f3n demuestra la existencia de la relaci\u00f3n de conexidad entre las Bases del Plan y el texto que fue incorporado y cuya inexequibilidad se est\u00e1 solicitando. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En contraste, el ciudadano Ramiro Cubillos coadyuva el cargo formulado por el demandante por el desconocimiento del principio de unidad de materia. Es su opini\u00f3n que el contenido del art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 no guarda relaci\u00f3n con las Bases del Plan, no desarrolla sus objetivos y, de hecho, se\u00f1ala, los contradice. Empero, al desarrollar su argumento, el interviniente parece referirse a una norma diferente a la que es objeto de examen en este proceso pues expone razones relacionadas con una medida que prev\u00e9 sanciones en materia de tr\u00e1nsito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Ministerio P\u00fablico destaca que la valoraci\u00f3n de un cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia en la ley del Plan exige analizar si las normas instrumentales que integran el Plan Nacional de Inversiones (normativas y presupuestales) tienen una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos, prop\u00f3sitos y metas generales contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Para tal efecto, se\u00f1ala que, corresponde seguir la metodolog\u00eda hasta ahora adoptada por la Corte consistente en determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la disposici\u00f3n demandada a fin de identificar si esta tiene car\u00e1cter instrumental; detectar si existen objetivos, metas, planes o estrategias que conforman la parte general del Plan relacionadas con el art\u00edculo demandado y caracterizarlo; y, finalmente, establecer si la norma tiene conexidad directa e inmediata con los objetivos descritos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Procurador General de la Naci\u00f3n se\u00f1ala que el art\u00edculo 298 est\u00e1 ubicado en el Cap\u00edtulo II que regula los mecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan, y hace parte de la Secci\u00f3n III de este cap\u00edtulo que se ocupa, de manera general, de regular el pacto por la equidad. Este ac\u00e1pite se divide en subsecciones; la subsecci\u00f3n 6, en la que se encuentra el art\u00edculo acusado, establece las previsiones relativas a la equidad en los servicios p\u00fablicos. As\u00ed las cosas, se\u00f1ala, el legislador estableci\u00f3 lo atinente a las actividades relacionadas con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica como una medida de ejecuci\u00f3n del pacto por la equidad, en armon\u00eda con el pacto transversal \u201cpor la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Procurador General advierte que en el documento de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se incluyeron aspectos concretos referidos al servicio de energ\u00eda, que aludieron a la necesidad de aumentar la competencia, y de revisar los modelos y estructuras de las cadenas de prestaci\u00f3n del servicio para permitir una mayor participaci\u00f3n de los agentes y la inclusi\u00f3n de nuevas actividades, todo lo cual, se\u00f1ala, se concret\u00f3 de modo particular en los objetivos 1 y 2 de la L\u00ednea A del Pacto VIII del Plan. As\u00ed, dice, la adici\u00f3n de un art\u00edculo en el texto propuesto para segundo debate que sustituyera el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994 y ampliara la posibilidad de las empresas para desarrollar en conjunto las actividades de comercializaci\u00f3n, generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de energ\u00eda, sin limitar su participaci\u00f3n a la fecha de constituci\u00f3n, no resulta ajeno al objetivo y a las finalidades del Plan. Por el contrario, tiene relaci\u00f3n con las Bases del Plan, que forma parte de la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones, y que se presentaron a consideraci\u00f3n del Congreso desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Procurador se\u00f1ala, a manera de conclusi\u00f3n, que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 tiene car\u00e1cter instrumental y guarda relaci\u00f3n con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Por \u00faltimo, indica que la sustituci\u00f3n del art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994, tal como qued\u00f3 incorporada en el art\u00edculo demandado, viabiliza la inclusi\u00f3n de nuevos agentes, lo cual favorece la libre competencia y es instrumental al logro de los objetivos del Plan en materia de servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y ruta de soluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver este problema jur\u00eddico, la Sala se referir\u00e1: (i) a los antecedentes de la regulaci\u00f3n constitucional de la planeaci\u00f3n en Colombia; (ii) al contenido y estructura del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones y al concepto de la Ley del Plan Nacional de Inversiones en el sistema de fuentes del derecho; (iii) al respeto del principio democr\u00e1tico en el tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n del proyecto de ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones; (iv) al principio de unidad de materia de las normas instrumentales contenidas en ley del Plan Nacional de Inversiones y a la necesidad de que las materias que solo pueden y deben estar contenidas en el Plan Nacional de Inversiones no haga inoperante el principio democr\u00e1tico; (v) al contexto y alcance de la disposici\u00f3n demandada; (vi) a los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversiones 2018-2022 en relaci\u00f3n con el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica; y, (vii) a la soluci\u00f3n al problema jur\u00eddico propuesto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los antecedentes de la regulaci\u00f3n constitucional de la planeaci\u00f3n en Colombia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La incorporaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de normas relacionadas con la direcci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda y su principal herramienta que es la planeaci\u00f3n y con ella la exigencia tanto de un Plan Nacional de Desarrollo que incluye el Plan Nacional de Inversiones p\u00fablicas, como de planes territoriales de desarrollo que igualmente incluye un plan de inversiones, da cuenta de su importancia para la actuaci\u00f3n que el Estado debe cumplir en la econom\u00eda para el logro de los fines del Estado Social de Derecho conforme al eje axial o tem\u00e1tico de Econom\u00eda Social de Mercado que permea la Carta vigente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La planeaci\u00f3n y con ella la necesidad de adoptar un plan de desarrollo como instrumento de direcci\u00f3n de la econom\u00eda fue prevista en Colombia a partir del Acto Legislativo No. 1 de 1945 en el cual se previ\u00f3 en el numeral 4 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n, como atribuci\u00f3n del Congreso, mediante la expedici\u00f3n de una ley, la de fijar los planes y programas a que deb\u00eda someterse el fomento de la econom\u00eda nacional, y los planes y programas de todas las obras p\u00fablicas que hubieran de emprenderse o continuarse. De conformidad con lo anterior, la Misi\u00f3n Econ\u00f3mica Especial del Banco Internacional de Reconstrucci\u00f3n y Fomento liderada por el profesor Lauchlin Currie y auspiciada por el Banco de la Rep\u00fablica, en 1950 present\u00f3 \u201cLas Bases de un Programa de Fomento para Colombia\u201d36 y, posteriormente, entre 1954 y 1958, la Misi\u00f3n \u201cEconom\u00eda y Humanismo\u201d liderada por el R.P. Louis Joseph Lebret, elabor\u00f3 el \u201cEstudio sobre las condiciones del Desarrollo en Colombia\u201d.37 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. A partir de all\u00ed, mediante la Ley 19 de 1958, se previ\u00f3 que la reorganizaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica ten\u00eda por objeto asegurar mejor la coordinaci\u00f3n y la continuidad de la acci\u00f3n oficial conforme a los planes de desarrollo progresivo establecidos o que se establecieran por la ley; la estabilidad y preparaci\u00f3n t\u00e9cnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de los servicios p\u00fablicos y la descentralizaci\u00f3n de aquellos que pudieran funcionar m\u00e1s eficazmente bajo la direcci\u00f3n de la autoridades locales; la simplificaci\u00f3n y econom\u00eda en los tr\u00e1mites y procedimientos; evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas; y, propiciar el ejercicio de un adecuado control administrativo. Para coadyuvar al desarrollo del plan en ella contemplado, dicha Ley cre\u00f3 el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n -hoy denominado Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES-, que bajo la personal direcci\u00f3n del Presidente de la Republica, y sin perjuicio de las atribuciones constitucionales del Congreso, tendr\u00eda por objeto estudiar y proponer la pol\u00edtica econ\u00f3mica del Estado y coordinar sus diferentes aspectos, lo mismo que las actividades de los organismos encargados de adelantarla; vigilar la econom\u00eda nacional y el proceso de su desenvolvimiento; intervenir como superior autoridad t\u00e9cnica en la proyecci\u00f3n de los planes generales de desarrollo econ\u00f3mico, los parciales referentes a la inversi\u00f3n y al consumo p\u00fablico y las medidas de orientaci\u00f3n de las inversiones y el consumo privados; organizar el mejor aprovechamiento de la asistencia t\u00e9cnica prestada por otros Estados y las entidades internacionales, y armonizar el desarrollo de los planes del sector p\u00fablico con la pol\u00edtica presupuestal y de cr\u00e9dito p\u00fablico interno y externo.38\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Empero, en el per\u00edodo comprendido entre 1960 \u2013 1970, no se expidi\u00f3 ley alguna mediante la cual se hubiera fijado un Plan Nacional de Desarrollo. Durante el Gobierno del Presidente Alberto Lleras Camargo se expidi\u00f3 s\u00ed el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social (1961-1970), conocido como Plan Decenal, como un programa de Gobierno, el cual fue posteriormente ajustado por el Presidente Carlos Lleras Restrepo con varias iniciativas dentro de su prop\u00f3sito de Encuadernar tanto la organizaci\u00f3n estatal como la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el Acto Legislativo No. 1 de 1968 se adicionaron las funciones del Congreso de la Rep\u00fablica previstas en el art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n y en el numeral 4\u00b0 se le atribuy\u00f3 la de fijar los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social a que deb\u00eda someterse la econom\u00eda nacional, y los de las obras p\u00fablicas, que hubieran de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos e inversiones que se autorizaran para su ejecuci\u00f3n, y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. La citada reforma previ\u00f3 en el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n que habr\u00eda una Comisi\u00f3n Especial Permanente encargada de dar primer debate a los proyectos a que se refer\u00eda el ordinal 4\u00ba del Art\u00edculo 76 y de vigilar la ejecuci\u00f3n de los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social, lo mismo que la evoluci\u00f3n del gasto p\u00fablico.39\u00a0En el primer debate de los proyecto de ley sobre las materias del ordinal 4\u00ba del Art\u00edculo 76, cualquier miembro de las C\u00e1maras podr\u00eda presentar ante la Comisi\u00f3n Especial Permanente, la propuesta de que una determinada inversi\u00f3n o la creaci\u00f3n de un servicio nuevo fueran incluidos en los planes y programas. Si la inversi\u00f3n o el servicio hab\u00edan sido ya objeto de estudios de factibilidad que mostraran su costo beneficio con relaci\u00f3n a las posibles alternativas y su utilidad social y econ\u00f3mica, y la Comisi\u00f3n, previo estudio de su organismo asesor, las acogiere por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, pasar\u00eda al Gobierno para que se incluyera en los planes y programas o en sus reajustes, si los hubiere. Si un proyecto no contare a\u00fan con los estudios mencionados, la Comisi\u00f3n podr\u00eda incluir la realizaci\u00f3n de los mismos dentro del plan. Con todo, si el Gobierno juzgaba inaceptable la iniciativa, informar\u00eda a la Comisi\u00f3n en un t\u00e9rmino de diez d\u00edas sobre las razones que motivaron su rechazo. Si con la misma votaci\u00f3n la Comisi\u00f3n insistiere, el Gobierno proceder\u00eda a efectuar los reajustes pertinentes.\u00a0La Comisi\u00f3n Especial Permanente tendr\u00eda cinco meses para decidir sobre los proyectos de planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de las obras p\u00fablicas, a partir de la fecha en que le fueran presentados por el Gobierno, a cuyo vencimiento perder\u00eda la competencia, la cual autom\u00e1ticamente corresponder\u00eda a la C\u00e1mara de Representantes hasta por tres meses de sesiones, para decidir en un s\u00f3lo debate. Aprobado por la C\u00e1mara, o transcurrido el t\u00e9rmino se\u00f1alado sin que hubiere decidido, pasar\u00eda ipso facto al conocimiento del Senado con un plazo igual, a cuyo vencimiento, si no hubiere decisi\u00f3n, el Gobierno podr\u00eda poner en vigencia el proyecto mediante decreto con fuerza de ley.40\u00a0Complementariamente, en el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n se previ\u00f3 que en la Ley de Apropiaciones no podr\u00eda incluirse partida alguna que no hubiera sido propuesta a las respectivas Comisiones y que no correspondiera a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme ley anterior, o destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo de que trataba el ordinal 4 del Art\u00edculo 76, al tiempo que en el art\u00edculo 211 se determin\u00f3 que el Congreso podr\u00eda eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesitaran para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado, la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la administraci\u00f3n y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refer\u00eda el ordinal 4\u00ba del Art\u00edculo 76.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A\u00f1os m\u00e1s tarde, el Acto Legislativo No. 1 de 1979, que previ\u00f3 un modelo de planeaci\u00f3n concertada, al modificar el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 76, determin\u00f3 que le corresponder\u00eda al Congreso, mediante ley, \u201cEstablecer el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social que se prev\u00e9 en el art\u00edculo 80 y los de obras p\u00fablicas que haya de emprenderse o continuarse, con los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su vez, como no se hab\u00eda podido integrar la Comisi\u00f3n del Plan prevista desde 1968, el Acto Legislativo 1 de 1979, al reformar el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n, precis\u00f3 que habr\u00eda un Plan Nacional de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social, presentado por el Gobierno y aprobado por el Congreso, que comprender\u00eda una parte general en la cual se se\u00f1alar\u00edan los prop\u00f3sitos nacionales y las metas y prioridades de la acci\u00f3n del Estado de acuerdo con el art\u00edculo 32 -que preve\u00eda la direcci\u00f3n y la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda-, las inversiones para impulsar el desarrollo regional y la participaci\u00f3n que se dar\u00eda a los diversos sectores de la sociedad y de la econom\u00eda; y, una parte program\u00e1tica que determinar\u00eda los recursos, medios y sistemas para su ejecuci\u00f3n.\u00a0La ley del plan tendr\u00eda supremac\u00eda sobre las que se expidieran para asegurar su cumplimiento y toda modificaci\u00f3n que implicara una carga econ\u00f3mica para el Estado o que variara el inventario de sus recursos requerir\u00eda concepto previo favorable de los organismos de planificaci\u00f3n. El Gobierno, durante los primeros cien d\u00edas de cada per\u00edodo constitucional, presentar\u00eda al Congreso un proyecto con los cambios que en su concepto requerir\u00eda la Parte General del Plan y, de conformidad con tales cambios, podr\u00eda en todo tiempo, proponer al Congreso las modificaciones que se hicieran indispensables en su parte program\u00e1tica.\u00a0As\u00ed mismo, se previ\u00f3 la expedici\u00f3n de una ley normativa u org\u00e1nica, la cual definir\u00eda la forma de concertaci\u00f3n de las fuerzas econ\u00f3micas y sociales en los organismos de planeaci\u00f3n y los procedimientos para elaborar el plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para tal efecto, se expidi\u00f3 la Ley 38 de 1981, por la cual se definieron las formas de concertaci\u00f3n de las fuerzas econ\u00f3micas y sociales en los organismos de planeaci\u00f3n y los procedimientos para elaborar el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social de que trataba el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n. En dicha ley se determin\u00f3 que el Plan Nacional de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social ten\u00eda como objetivos principales se\u00f1alar los prop\u00f3sitos nacionales, establecer las prioridades sectoriales y regionales y acordar los programas de gasto p\u00fablico para impulsar el desarrollo nacional y regional, en los \u00f3rdenes econ\u00f3mico y social. As\u00ed mismo determin\u00f3 que el Plan tendr\u00eda una parte general y una parte program\u00e1tica. La parte general del Plan comprender\u00eda principalmente: a) Un diagn\u00f3stico general sobre la econom\u00eda y sus principales sectores, la situaci\u00f3n social y la incidencia de los factores internacionales en el desarrollo interno del pa\u00eds;\u00a0b) Los prop\u00f3sitos nacionales objeto del Plan; c) Las metas y prioridades de la acci\u00f3n del Estado;\u00a0d) La fijaci\u00f3n de pol\u00edticas y estrategias de desarrollo global;\u00a0e) La conciliaci\u00f3n de las metas del Plan con los objetivos de la pol\u00edtica econ\u00f3mica en general y con la pol\u00edtica fiscal y monetaria en particular;\u00a0f) La magnitud del gasto p\u00fablico para impulsar el desarrollo nacional y regional, en los \u00f3rdenes econ\u00f3mico y social; y,\u00a0g) La participaci\u00f3n relativa que en el plan tendr\u00edan los diversos sectores de la econom\u00eda y de la sociedad.\u00a0A su vez, la parte program\u00e1tica del Plan comprender\u00eda: a) La determinaci\u00f3n de los recursos del financiamiento requerido por el Plan;\u00a0b) La indicaci\u00f3n de los medios, sistemas e instrumentos legales e institucionales que el Plan exig\u00eda;\u00a0c) El detalle de las pol\u00edticas y programas sectoriales y regionales del Plan;\u00a0d) La forma como, dentro del marco de la pol\u00edtica econ\u00f3mica en general y fiscal en particular, el Presupuesto Nacional deb\u00eda expresar y traducir en apropiaciones las metas, objetivos y prioridades del Plan; y, e) El se\u00f1alamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n de la planeaci\u00f3n nacional con la planeaci\u00f3n sectorial, regional, municipal, distrital o metropolitana.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Dicha reforma constitucional y legal, modific\u00f3 las reglas para la integraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Constitucional Permanente encargada de dar primer debate a los proyectos de ley a que se refer\u00eda el art\u00edculo 80, la cual, adem\u00e1s, vigilar\u00eda la ejecuci\u00f3n del Plan y la evoluci\u00f3n y los resultados del gasto p\u00fablico. Estar\u00eda compuesta por veintisiete (27) miembros en representaci\u00f3n de los departamentos, el entonces Distrito Especial de Bogot\u00e1 y los Territorios Nacionales, trece (13) de los cuales ser\u00edan elegidos por el Senado, uno de ellos en representaci\u00f3n de Bogot\u00e1 y catorce por la C\u00e1mara, cuatro de ellos por los Territorios Nacionales, a raz\u00f3n de uno por cada circunscripci\u00f3n electoral para la C\u00e1mara, teniendo en cuenta la proporci\u00f3n en que los partidos pol\u00edticos estaban representados en cada una de ellas.41 Si el plan no era aprobado por el Congreso en los cien d\u00edas siguientes de sesiones ordinarias o extraordinarias a su presentaci\u00f3n, el Gobierno podr\u00eda poner en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley.\u00a0Las leyes del plan deb\u00edan ser tramitadas y decididas por las C\u00e1maras con prelaci\u00f3n sobre cualquier otro asunto. Integrada as\u00ed la Comisi\u00f3n del Plan y expedida la Ley normativa de la planeaci\u00f3n, a partir de 1982 deb\u00eda establecerse por ley el Plan de Desarrollo Econ\u00f3mico y Social y los de obras p\u00fablicas que habr\u00edan de emprenderse o continuarse, con los recursos e inversiones que se autorizaran para su ejecuci\u00f3n y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Empero, la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo No. 1 de 1979 fue declarada inexequible mediante la Sentencia No. 786 proferida el 3 de noviembre de 1981 por la Corte Suprema de Justicia -la cual obraba entonces como tribunal constitucional-, motivo por el cual desapareci\u00f3 el anterior soporte normativo constitucional y legal y revivieron las normas anteriores.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, nunca se pudo integrar la Comisi\u00f3n del Plan por lo que entre 1970 y 1991, ning\u00fan plan de desarrollo fue llevado al Congreso para su aprobaci\u00f3n y por ello \u00e9ste, en esa \u00e9poca, no estren\u00f3 nunca la competencia para mediante ley, a iniciativa del Gobierno, fijar los planes y programas de desarrollo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Gobierno, entonces, expidi\u00f3 programas suyos que conten\u00edan la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social del cada Gobierno sin participaci\u00f3n alguna del Congreso de la Rep\u00fablica en su formulaci\u00f3n, tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n. En efecto, el Gobierno del Presidente Misael Pastrana Borrero adopt\u00f3 el Plan de Las Cuatro Estrategias, con \u00e9nfasis en la construcci\u00f3n; el Gobierno del Presidente Alfonso L\u00f3pez Michelsen adopt\u00f3 el Plan para Cerrar la brecha el cual incluy\u00f3 el Plan Nacional de Alimentaci\u00f3n y Nutrici\u00f3n y el Plan de Desarrollo Rural Integrado; \u00a0el Gobierno del Presidente Julio C\u00e9sar Turbay Ayala adopt\u00f3 el Plan de Integraci\u00f3n Nacional PIN para la descentralizaci\u00f3n econ\u00f3mica y la autonom\u00eda regional, por medio del mejoramiento de la infraestructura de v\u00edas y medios de comunicaci\u00f3n, as\u00ed como el incremento de la inversi\u00f3n en el sector energ\u00e9tico y minero; el Gobierno del Presidente Belisario Betancur Cuartas adopt\u00f3 el Plan Cambio con equidad para la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica con estabilidad de precios; el Gobierno del Presidente Virgilio Barco Vargas adopt\u00f3 el Plan de Econom\u00eda Social, para la erradicaci\u00f3n de la pobreza absoluta, la rehabilitaci\u00f3n nacional y el desarrollo integral campesino; y, el Gobierno del Presidente C\u00e9sar Gaviria Trujillo adopt\u00f3 el Plan La revoluci\u00f3n pac\u00edfica, para impulsar la apertura econ\u00f3mica y social. Ninguno de tales planes fue expedido mediante ley, pero fueron considerados verdaderos programas de gobierno de cada administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Constituci\u00f3n de 1991 introdujo un modelo de planeaci\u00f3n participativa y vinculante que se distancia de las experiencias de planeaci\u00f3n previas. El sistema de planeaci\u00f3n adoptado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 se diferencia del anterior en cuanto: a) propicia la transparencia b) incrementa la participaci\u00f3n de las entidades territoriales y los diferentes sectores econ\u00f3micos, sociales y culturales; y, c) prev\u00e9 herramientas para hacer realidad los instrumentos de planeaci\u00f3n, esto es, los planes y programas de desarrollo y la institucionalidad requerida para su formulaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n. As\u00ed, los art\u00edculos 150.3, 300.3, 313.2, 334, 339, 341 y 342 prev\u00e9n las principales reglas generales en materia de planeaci\u00f3n y de manera especial las que se refieren al Plan Nacional de Desarrollo, al Plan Nacional de Inversiones y a los planes de desarrollo de las entidades territoriales que deben estar conformados por una parte estrat\u00e9gica y un plan de inversiones; la creaci\u00f3n y composici\u00f3n del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n y los consejos territoriales de planeaci\u00f3n y su interacci\u00f3n con los Gobiernos Nacional y territoriales, el Congreso de la Rep\u00fablica, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales en la preparaci\u00f3n, consultas, tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de tales planes; y, determinan con precisi\u00f3n el contenido del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones, as\u00ed como los elementos m\u00ednimos que deben contener los planes de desarrollo de las entidades territoriales, de lo cual se infiere un contenido prefijado de tales planes, el reconocimiento de su car\u00e1cter vinculante y la posibilidad de adoptar medidas instrumentales para su ejecuci\u00f3n, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n, de todo lo cual se infiere la necesidad identificada en la Asamblea Nacional Constituyente de que los planes de desarrollo sean los principales instrumentos reales de direcci\u00f3n estatal de la econom\u00eda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El contenido y estructura del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones. La Ley del Plan Nacional de Inversiones en el sistema de fuentes del derecho. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El numeral 3 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n le atribuye al Congreso de la Rep\u00fablica la facultad de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones P\u00fablicas que haya de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de estos. A su vez, el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n, modificado por el art\u00edculo\u00a02 del Acto Legislativo 3 de 2011, se\u00f1ala que el Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 conformado por una Parte General y un Plan de Inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la Parte General se deben se\u00f1alar los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. A su vez, el Plan de Inversiones P\u00fablicas debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, los incisos tercero y cuarto del art\u00edculo 341 determinan que (i) el Plan Nacional de Inversiones se expedir\u00e1 mediante una ley que tendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes; (ii) que, en consecuencia, sus mandatos constituir\u00e1n mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplir\u00e1n los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores; (iii) que, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podr\u00e1n aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan; (iv) que, si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas en un t\u00e9rmino de tres meses despu\u00e9s de presentado, el Gobierno podr\u00e1 ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley; (v) que el Congreso podr\u00e1 modificar el Plan de Inversiones P\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero; y, (vi) que cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 342 determina que (i) la correspondiente ley org\u00e1nica reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo y dispondr\u00e1 los mecanismos apropiados para su armonizaci\u00f3n y para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales; y, (ii) determinar\u00e1, igualmente, la organizaci\u00f3n y funciones del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n y de los consejos territoriales, as\u00ed como los procedimientos conforme a los cuales se har\u00e1 efectiva la participaci\u00f3n ciudadana en la discusi\u00f3n \u00a0de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constituci\u00f3n. Igualmente, el art\u00edculo 343 establece que la entidad nacional de planeaci\u00f3n que se\u00f1ale la ley, tendr\u00e1 a su cargo el dise\u00f1o y la organizaci\u00f3n de los sistemas de evaluaci\u00f3n de gesti\u00f3n y resultados de la administraci\u00f3n p\u00fablica, tanto en lo relacionado con pol\u00edticas como con proyectos de inversi\u00f3n, en las condiciones que ella determine.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Complementariamente, el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n establece que el Gobierno debe formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el cual deber\u00e1 elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. As\u00ed mismo establece que en la Ley de Apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. A su turno, el inciso segundo del art\u00edculo 351 de la Constituci\u00f3n determina que durante la discusi\u00f3n y tr\u00e1mite del proyecto de ley de presupuesto, el Congreso podr\u00e1 eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesitan para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado, la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la administraci\u00f3n y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el art\u00edculo 341. Por su parte, en el art\u00edculo 352 se contemplan los contenidos de la ley org\u00e1nica de presupuesto, entre los que se destaca la regulaci\u00f3n de lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo. El art\u00edculo 355 permite que el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, con recursos de los respectivos presupuestos, celebre contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De la lectura arm\u00f3nica de estas disposiciones constitucionales, se puede concluir que el Plan Nacional de Desarrollo debe estar integrado por tres partes predefinidas que, a su vez, deben contemplar los contenidos a que se refieren esas mismas normas, as\u00ed:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Una Parte General, que debe contener los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, los cuales deben incluir los sectoriales, seg\u00fan resulte del diagn\u00f3stico general de la econom\u00eda y de sus principales sectores y grupos sociales y de la consulta que se realiza o verifica con el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n en el cual tienen participaci\u00f3n representantes de los sectores econ\u00f3micos, sociales, ecol\u00f3gicos, comunitarios y culturales; las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo -esto es, las que persiguen en el Plan Nacional todas las entidades que integran las ramas y organizaciones y dem\u00e1s \u00f3rganos del poder p\u00fablico \u00a0en todos sus niveles- y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; y, las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) El Plan Nacional de Inversiones, que es el \u00fanico que est\u00e1 contenido en una ley, con las caracter\u00edsticas y tr\u00e1mite para su expedici\u00f3n previstos en los precisos t\u00e9rminos de los art\u00edculos 150 numeral 3, 339, 341 y 342 de la Constituci\u00f3n, o en un Decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno Nacional si aquella no se expide, el cual debe contener los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, lo cual implica su determinaci\u00f3n o descripci\u00f3n concreta o detallada y no una simple enunciaci\u00f3n general; y, los presupuestos plurianuales de tales principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) Los mecanismos instrumentales id\u00f3neos o apropiados para su armonizaci\u00f3n y para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales, con la especificaci\u00f3n de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento o ejecuci\u00f3n de los mismos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase presente que, igualmente, los planes de desarrollo de las entidades territoriales deben estar conformados por una parte estrat\u00e9gica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo. En el caso de los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y los de obras p\u00fablicas departamentales, deben ser adoptados de acuerdo con la ley, con la determinaci\u00f3n de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecuci\u00f3n y asegurar su complimiento (C. Pol. Art. 300. 3). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dado que el Plan Nacional de Desarrollo y su componente principal, el Plan Nacional de Inversiones, es por excelencia, una herramienta t\u00e9cnica de planeaci\u00f3n y m\u00e1s precisamente, el principal instrumento de direcci\u00f3n de la econom\u00eda y, en casos excepcionales que sean conexos con \u00e9l, de regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n de actividades econ\u00f3micas o de los sujetos que se dedican a realizarlas, la concreci\u00f3n de los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de todos, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno Nacional es lo que permite planificar y priorizar (i) tanto las acciones del Estado, como (ii) la formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos p\u00fablicos. Precisamente, desde la Sentencia C-337 de 1993 esta Corte se\u00f1al\u00f3 que “La actuaci\u00f3n macroecon\u00f3mica del Estado, adel\u00e1ntese \u00e9sta bajo la forma de intervenci\u00f3n legal econ\u00f3mica (art. 334 C.P.), o bajo la forma de la acci\u00f3n permanente del ejecutivo en materias econ\u00f3micas de regulaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n e inspecci\u00f3n o en la distribuci\u00f3n y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideraci\u00f3n las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios, as\u00ed como las exigencias sectoriales. Estas pautas ser\u00e1n las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresi\u00f3n suprema de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n. Esta debe adelantarse de la base hacia arriba, pues el plan se elaborar\u00e1 con la participaci\u00f3n de las autoridades de planeaci\u00f3n de las entidades territoriales (art. 341 C.P.), y se someter\u00e1 al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n (art. 340), donde tienen asiento las entidades territoriales al lado de representantes de intereses econ\u00f3micos y de otros compartimentos de la sociedad. Este Consejo, junto con los consejos territoriales de planeaci\u00f3n, conforman el sistema nacional de planeaci\u00f3n. Se trata de una funci\u00f3n nacional que debe operar de manera democr\u00e1tica, sin imposici\u00f3n de criterios centralistas, sino por el contrario, teniendo en cuenta los intereses y necesidades de los entes territoriales.\u201d44 M\u00e1s recientemente, en la Sentencia C-415 de 2020, la Corte se\u00f1al\u00f3 que el Plan Nacional de Desarrollo \u201ces el principal instrumento de planeaci\u00f3n en Colombia, al radicar su importancia en que define y prioriza la direcci\u00f3n, los objetivos y las principales pol\u00edticas del Gobierno de turno.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, el dise\u00f1o constitucional del Plan Nacional de Desarrollo permite identificar un modelo de planeaci\u00f3n escalonada que va de lo m\u00e1s general de largo plazo a lo particular y de corto plazo con el fin de que aportar claridad y coherencia a la acci\u00f3n estatal. Por ello, el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala que el Plan Nacional de Inversiones se expide mediante una ley que tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes, cuyos mandatos constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n y suplen los existentes sin necesidad de la expedici\u00f3n de leyes posteriores. Esta disposici\u00f3n es consistente con el objetivo del constituyente de darle car\u00e1cter vinculante al proceso de planeaci\u00f3n, y proveer las herramientas normativas necesarias para que los programas y proyectos en \u00e9l contenidos se materialicen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La coherencia del proceso de planeaci\u00f3n, as\u00ed como las posibilidades reales de ejecutar lo que de \u00e9ste resulte, dependen de que el Plan Nacional de Desarrollo y con \u00e9l del Plan Nacional de Inversiones, sea un instrumento preciso de orientaci\u00f3n o direcci\u00f3n del Estado de la econom\u00eda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde la citada sentencia C-337 de 1993, la Corte Constitucional reconoci\u00f3 igualmente que, aunque el plan se formule cada cuatro a\u00f1os, es connatural a la funci\u00f3n de planear \u201cprever a largo plazo, y por ello la parte general del Plan nacional de desarrollo ha de contar tanto con los prop\u00f3sitos como con los objetivos a largo plazo\u201d. As\u00ed mismo, se\u00f1al\u00f3 que \u201cEl prop\u00f3sito hace relaci\u00f3n al fin mediato, al paso que los objetivos se refieren a los fines inmediatos, de manera coordinada -como etapas interrelacionadas causalmente las anteriores con las posteriores-, de manera escalonada para llegar al fin previsto.\/\/ Estos prop\u00f3sitos y objetivos nacionales deben estar desarrollados por la acci\u00f3n estatal, que al respecto estar\u00e1 determinada por la ley del Plan, de suerte que se se\u00f1alan las metas y, sobre todo, las prioridades a mediano plazo. Asimismo, debe preverse las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. \/\/ Es de la naturaleza del plan de inversiones p\u00fablicas -de acuerdo con el art\u00edculo 399 superior- establecer presupuestos plurianuales. Pero debe agregarse que dicha caracter\u00edstica es por la funci\u00f3n propia de la ley del Plan y por ello la plurianualidad se refiere a los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, donde es necesario especificar los recursos financieros para su ejecuci\u00f3n\u201d45 (subrayas fuera del texto original).46 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera que no son los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales, las metas y prioridades, las estrategias y las orientaciones generales los que deben instrumentalizarse mediante la parte dispositiva de la ley mediante la cual se expide el Plan Nacional de Inversiones PND, sino que son los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y los presupuestos plurianuales de tales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, los que los materializan y que se deben detallar en dicha ley, los cuales demandan o exigen un correlato jur\u00eddico mediante la adopci\u00f3n de medidas y dem\u00e1s mecanismos id\u00f3neos y necesarios que garanticen su ejecuci\u00f3n o cumplimiento precisamente en las normas instrumentales del Plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para definir el alcance del principio de unidad de materia, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la conexidad que deb\u00eda existir entre las disposiciones instrumentales previstas en la Ley del Plan Nacional de Inversiones y la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, entendida como un todo en el que no se distingu\u00edan los objetivos, prop\u00f3sitos y metas de los planes, y los programas y proyectos concretos mediante los cuales se pretend\u00eda su cumplimiento y que fue el est\u00e1ndar por muchos a\u00f1os utilizado para analizar las normas instrumentales demandadas. Sin embargo, este est\u00e1ndar se ha venido precisado -como se ha hecho desde la Sentencia C-415 de 2020, reiterada por la Sentencia C-030 de 2021-, con el objeto de garantizar la rigurosa y debida aplicaci\u00f3n y respeto de las normas constitucionales en materia de planeaci\u00f3n, de manera que el principio de unidad de materia acerca de las medidas y dem\u00e1s mecanismos id\u00f3neos y necesarios previstos en la parte instrumental del Plan para garantizar su ejecuci\u00f3n o cumplimiento, recientemente se viene predicando tanto de la Parte General del Plan Nacional de Desarrollo como de los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, definidos de manera detallada en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, en la Sentencia C-415 de 2020, luego reiterada recientemente por la Sentencia C-030 de 2021, la Corte se\u00f1al\u00f3 que el grado de eficacia del principio de unidad de materia debe responder a un est\u00e1ndar m\u00e1s exigente, para lo cual debe cumplir los siguientes presupuestos47:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo48. Por consiguiente, para que una disposici\u00f3n demandada supere el juicio de unidad de materia debe tener un car\u00e1cter instrumental (de medio a fin) con las metas previstas en la parte general del plan49. As\u00ed mismo, habr\u00e1 de tener como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio50, y as\u00ed no sea considerada extra\u00f1a a la materia de una ley cuatrienal de planeaci\u00f3n51.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(ii) La ley aprobatoria del plan impone una conexi\u00f3n directa e inmediata (estrecha y verificable)52 entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y aquellas que reproducen los instrumentos de ejecuci\u00f3n a trav\u00e9s de los cuales los mismos se buscan materializar, siendo necesario que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequ\u00edvocamente a la realizaci\u00f3n de las metas generales del plan53.Tal v\u00ednculo de conexidad se exige debido a que al aplicar un est\u00e1ndar ordinario se vaciar\u00eda de contenido el principio de unidad de materia, por cuanto en el caso de la ley aprobatoria del plan, \u2018no es posible, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante de la ley -m\u00e1s all\u00e1 del tema gen\u00e9rico de la planeaci\u00f3n-, dado que se ocupa de regular muy variadas \u00e1reas y sectores de la vida estatal y comunitaria\u201954. Una conclusi\u00f3n contraria habilitar\u00eda que \u2018cualquier norma resultare conexa con los contenidos de la parte general, los cuales al referir sobre los prop\u00f3sitos y objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica durante el cuatrienio cubren virtualmente todas las facetas de la acci\u00f3n estatal\u201955.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe busca proscribir que la conexidad sea eventual o mediata. En la sentencia C-305 de 2004 se explic\u00f3 que \u2018la conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determina los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es\u00a0eventual\u00a0si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural o hipot\u00e9tica.\u00a0Ahora bien, la conexidad es\u00a0mediata\u00a0cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia\u201956.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cY as\u00ed, en la sentencia C-026 de 2020, se reiter\u00f3 que se debe demostrar el v\u00ednculo directo y no simplemente eventual o mediato entre las normas instrumentales y los objetivos generales del plan, de tal forma que se compruebe que \u2018no se utilice la ley del plan para incorporar normas que tengan como objetivo el (\u2026) llenar vac\u00edos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los objetivos y metas de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n57\u2019. \u00a0<\/p>\n
\u201c(iii) Debe existir una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan y las normas instrumentales que contiene, de tal manera que se verifique la relaci\u00f3n entre los medios y los fines, en donde se evidencie que la realizaci\u00f3n de los planes generales tiene relaci\u00f3n directa e inmediata con los contenidos de las normas instrumentales que se consagran. \u00a0<\/p>\n
\u201c(iv) Se debe realizar un juicio de constitucionalidad m\u00e1s estricto para verificar la conexi\u00f3n estrecha entre las metas y prop\u00f3sitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. El car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo del plan no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexi\u00f3n estrecha directa e inmediata, dado que el principio democr\u00e1tico se encuentra restringido en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificaci\u00f3n del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas, el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n del plan es reducido y la especial prevalencia del plan nacional de inversiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor \u00faltimo, en lo que respecta al juicio que debe llevar a cabo la Corte se ha determinado que consta de tres etapas60. En la primera, se debe determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposici\u00f3n instrumental. En la segunda, se debe definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En la tercera, se ha de constatar que exista conexidad estrecha directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan.\u201d61\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, al referirse a la regla general de respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes, en dicha Sentencia C-415 de 2020, la Corte se\u00f1al\u00f3 que\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c103. El principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobaci\u00f3n de reglas que modifiquen normas de car\u00e1cter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulaci\u00f3n sobre todas las materias que al Congreso de la Rep\u00fablica corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podr\u00eda incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicar\u00eda que la atribuci\u00f3n asignada al Congreso de la Rep\u00fablica por el numeral 362 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las dem\u00e1s funciones constitucionales del legislador (24 restantes).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c104. No es la ley del plan una herramienta \u00fanica de gobernabilidad. El presidente de la rep\u00fablica y sus ministros cuentan con la posibilidad de acudir a la ley ordinaria -iniciativa legislativa-, a trav\u00e9s del \u00f3rgano democr\u00e1tico por excelencia. Entonces, el ejecutivo conserva intacta la capacidad de regular legislativamente la econom\u00eda mediante el uso de las dem\u00e1s facultades ordinarias y extraordinarias que le confiere la Constituci\u00f3n (arts. 150 y 20063), al igual que puede emplear la potestad reglamentaria (nums. 12 y 25, art. 189)64.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c105. As\u00ed, el control de constitucionalidad debe cuidar que la expedici\u00f3n de la ley del plan no se constituya en un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirti\u00e9ndola en una herramienta para la soluci\u00f3n de todas las urgencias legales que precise el Gobierno de turno; en fin, trasformando una ley con claros alcances y l\u00edmites constitucionales, en una especie de caj\u00f3n de sastre que desplaza por completo la competencia ordinaria y permanente del Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c106. De esta manera, la Corte va perfilando su jurisprudencia constitucional en el sentido de que en la ley del plan no se pueden contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinci\u00f3n cualquier medida de pol\u00edtica principalmente econ\u00f3mica tendr\u00eda siempre conexi\u00f3n -as\u00ed fuera remota- con el Plan Nacional de Desarrollo. La pretensi\u00f3n de instaurar pol\u00edticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la Rep\u00fablica, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c107.Esta postura, se insiste, busca reivindicar las competencias constitucionales del Congreso de la Rep\u00fablica, dada la relevancia de la forma organizativa de Estado social de derecho y los principios superiores de la democracia, la participaci\u00f3n, el pluralismo, la separaci\u00f3n de poderes y los derechos de las minor\u00edas (arts. 1\u00ba y 113 C. Pol.).\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, en lo que se refiere a la regla general de temporalidad de la ley del Plan Nacional de Inversiones, en la Sentencia C-415 de 2020 la Corte se\u00f1al\u00f3 que, en principio, este Tribunal en su jurisprudencia m\u00e1s reciente \u201cha hecho \u00e9nfasis en el car\u00e1cter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarrollo65. En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, \u2018por su naturaleza, deben tener vocaci\u00f3n de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia \u00b4aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio\u00b466\u2019 Ya en la sentencia C-068 de 2020 la Corte hab\u00eda manifestado que la regla de la temporalidad \u2018es un elemento adicional que refuerza o desvirt\u00faa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene\u2019, postura que vendr\u00eda a ser reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que \u2018la temporalidad y el car\u00e1cter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democr\u00e1tico\u2019.\u201d Empero, en la misma Sentencia la Corte se\u00f1al\u00f3 as\u00ed mismo que, \u201cConforme a lo explicado, en principio se trata de una vigencia de las disposiciones all\u00ed adoptadas por 4 a\u00f1os (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponder\u00e1 a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar.\u201d En contraste, se\u00f1al\u00f3 que \u201cal corresponder a la regla general, la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones con car\u00e1cter permanente por carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan, v. grat. las que buscan introducir regulaciones aisladas que llenan vac\u00edos de regulaciones tem\u00e1ticamente independientes o modifican estatutos o c\u00f3digos67.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora, a partir de esta providencia es necesario reiterar y precisar que, aunque el fin \u00faltimo de la acci\u00f3n estatal es el cumplimiento de los prop\u00f3sitos y objetivos, las metas y prioridades, las estrategias y las orientaciones generales contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, dado que estos son naturalmente abstractos y se refieren a multiplicidad de temas, son los programas y proyectos inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones, los que concretan los derroteros de la acci\u00f3n estatal por el per\u00edodo plurianual al que se refiere cada Plan Nacional de Desarrollo e inclusive a m\u00e1s largo plazo en el caso de los programas y proyectos que requieran un periodo mucho mayor. Esta interpretaci\u00f3n es consistente tanto con lo previsto en el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como con el principio de coherencia previsto en el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 152 de 1994, seg\u00fan el cual \u201c[l]os programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u201d, cuya aplicaci\u00f3n constituye un mandato constitucional previsto en el art\u00edculo 342 superior. Esta disposici\u00f3n hace evidente la estructura escalonada del plan identificada por la jurisprudencia temprana de esta Corte y que podr\u00eda resumirse as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, entonces, son los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones, los que permiten determinar de forma t\u00e9cnica y objetiva si las disposiciones instrumentales que se prev\u00e9n para su ejecuci\u00f3n en la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones, respetan el principio de coherencia previsto en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 152 de 1994, y satisfacen el mandato contenido en el art\u00edculo 150.3 seg\u00fan el cual la ley debe contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Corte es claro que la pol\u00edtica econ\u00f3mica que se concreta en los programas y proyectos adoptados mediante el Plan Nacional de Inversiones, demanda el compromiso de recursos p\u00fablicos para el logro de los fines econ\u00f3micos, sociales, ambientales y culturales68, o bien la adopci\u00f3n de disposiciones que regulen o intervengan, por excepci\u00f3n y de forma puntual, alg\u00fan sector de la econom\u00eda, para garantizar su adecuado funcionamiento. En la estructura general del Plan Nacional de Inversiones, lo primero se garantiza mediante la proyecci\u00f3n de los recursos financieros disponibles para la ejecuci\u00f3n de los proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica y el costo esperado de los mismos, mientras que lo segundo demanda la inclusi\u00f3n de disposiciones instrumentales para impulsar su cumplimiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El respeto del principio democr\u00e1tico en el tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n del proyecto de ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como atr\u00e1s se vio, la Constituci\u00f3n de 1991 introdujo un modelo de planeaci\u00f3n participativa y vinculante que se distancia de las experiencias de planeaci\u00f3n previas que solo tuvieron por objeto moldear programas de gobierno como sucedi\u00f3, a partir de la Ley 19 de 1958, con los planes y programas gubernamentales adoptados entre 1960 y 1994, en cuya formulaci\u00f3n, discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n no particip\u00f3 la sociedad ni siquiera a trav\u00e9s de sus representantes en las distintas corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo previsto en los art\u00edculos 339 y 341 de la Constituci\u00f3n vigente, el Plan Nacional de Inversiones debe estar contenido en una ley, cuya elaboraci\u00f3n le corresponde a la administraci\u00f3n ejecutiva y para lo cual debe (i) activar los mecanismos institucionales que le permitan contar con las implicaciones fiscales del proyecto y las directrices econ\u00f3micas y sociales a trav\u00e9s del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal CONFIS y del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES y el CONPES Social, respectivamente; (ii) coordinar la obtenci\u00f3n de las recomendaciones y sugerencias de todo el aparato estatal, incluidas las entidades territoriales a trav\u00e9s de sus representantes; (iii) tramitar y obtener el concepto y recomendaciones del Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n; y, (iv) ajustar y presentar el proyecto de ley a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica a m\u00e1s tardar seis meses despu\u00e9s de la posesi\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, esto es, el 7 de febrero cada cuatro a\u00f1os y convocarlo a sesiones extraordinarias para tal efecto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Congreso dispone de tres meses contados a partir de la presentaci\u00f3n del proyecto para debatirlo y aprobarlo, para lo cual: (i) las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos de cada una de las C\u00e1maras -que est\u00e1n conformadas por las Comisiones Terceras y Cuartas de tales corporaciones-, deber\u00e1n darle primer debate en sesiones conjuntas, en un t\u00e9rmino improrrogable de cuarenta y cinco d\u00edas, debate en el cual senadores y representantes de una y otra comisiones participan con la plenitud de sus facultades congresariales; (ii) con base en el informe rendido en primer debate, cada una de las C\u00e1maras en sesi\u00f3n plenaria debe discutir y decidir sobre el proyecto presentado en un t\u00e9rmino improrrogable de cuarenta y cinco d\u00edas, debate en el cual igualmente los senadores y representantes de una y otra c\u00e1maras participan con la plenitud de sus facultades congresariales; (iii) tal y como lo permite el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n y as\u00ed lo prev\u00e9 el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994, org\u00e1nica de planeaci\u00f3n, en cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, los congresistas pueden proponer y el Congreso puede introducir modificaciones al Plan Nacional de Inversiones, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. En efecto, el art\u00edculo 341 superior, en su inciso cuarto, se\u00f1ala: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Congreso podr\u00e1 modificar el Plan de Inversiones P\u00fablicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto bueno del Gobierno Nacional.\u201d \u00a0<\/p>\n
A su vez, el art\u00edculo 22 de la Ley 152 org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n se\u00f1ala:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 22. Modificaciones por parte del Congreso: En cualquier momento durante el tr\u00e1mite legislativo, el Congreso podr\u00e1 introducir modificaciones al Plan de Inversiones P\u00fablicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. para las modificaciones o la inclusi\u00f3n de nuevos programas o proyectos de inversi\u00f3n, se requerir\u00e1 aprobaci\u00f3n por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta \u00faltima previsi\u00f3n legal fue declarada exequible por la Corte mediante la Sentencia C-094 de 1996, en la cual se\u00f1al\u00f3 que \u201cNo puede aducirse la inconstitucionalidad de un desarrollo pr\u00e1cticamente textual de la Carta, sobre todo en un tema tan espec\u00edfico como el de la modificaci\u00f3n del Plan de Inversiones P\u00fablicas.\u201d69 \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en lo anterior, en la Sentencia C-415 de 2020, la Corte dej\u00f3 por sentado que \u201cla introducci\u00f3n de un art\u00edculo nuevo en el segundo debate, al tratarse de la ley del plan, no ser\u00e1 necesario su retorno a las comisiones, pero requerir\u00e1 siempre la aprobaci\u00f3n de la otra c\u00e1mara70, lo cual no implica por s\u00ed mismo el desconocimiento del principio de consecutividad, dado que el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n admite que \u2018durante el segundo debate cada c\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias\u201971\u201d, al tiempo que se\u00f1al\u00f3 que \u201cEl acatamiento del precepto superior en que se funda el principio de consecutividad, por lo tanto, \u2018no implica la imposibilidad absoluta de introducir ajustes al proyecto en construcci\u00f3n\u201972, lo que encuentra justificaci\u00f3n en que como lo afirma este Tribunal73:\u2019la formaci\u00f3n de la ley debe estar abierta \u00b4a la expresi\u00f3n de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de c\u00e1maras (\u2026)74. Por lo cual, \u00b4las normas que regulan el tr\u00e1mite de la adopci\u00f3n de la ley tienen como finalidad, no solo el examen puntual y especializado llevado a cabo en las comisiones, sino tambi\u00e9n permitir este proceso abierto a todas las corrientes de opini\u00f3n representadas en las plenarias, de manera que la opci\u00f3n finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexi\u00f3n y de una confrontaci\u00f3n abierta de posici\u00f3n, que resultar\u00eda truncada si a la plenarias \u00fanicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo75\u2019.\u201d76 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, al referirse al \u201cfortalecimiento del principio democr\u00e1tico: el Congreso de la Rep\u00fablica como espacio de reflexi\u00f3n p\u00fablica\u201d, en dicha Sentencia la Corte se\u00f1al\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c90. La Corte77 [se] ha referido a la importancia del debate parlamentario en la realizaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico, al reiterar que \u2018en los reg\u00edmenes democr\u00e1ticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formaci\u00f3n y determinaci\u00f3n de la voluntad del legislador en cada f\u00f3rmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontaci\u00f3n de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representaci\u00f3n popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constituci\u00f3n como en la ley org\u00e1nica del Reglamento del Congreso regulan el tr\u00e1mite de la adopci\u00f3n de la ley, est\u00e1n dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opci\u00f3n regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexi\u00f3n\u201978.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c91. En una democracia participativa y pluralista como la colombiana (pre\u00e1mbulo y art. 1 C. Pol.), la planeaci\u00f3n no debe ser entendida solamente como una operaci\u00f3n t\u00e9cnica, sino que, atendiendo la naturaleza organizativa de Estado social de derecho soportado en la activa participaci\u00f3n de todos, constituye \u2018un ejercicio de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, por medio del cual el Estado y la sociedad interact\u00faan para construir una visi\u00f3n de futuro que permita orientar las acciones estatales y sociales del presente\u201979. Entonces, la planeaci\u00f3n es un punto de encuentro entre los criterios t\u00e9cnicos de asignaci\u00f3n de recursos y los criterios pol\u00edticos, econ\u00f3micos, sociales y culturales de articulaci\u00f3n de intereses80.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c92. La Carta Pol\u00edtica reconoce el car\u00e1cter democr\u00e1tico y participativo del proceso de planeaci\u00f3n. No solo el proyecto de ley del plan ser\u00e1 elaborado con la participaci\u00f3n activa de las entidades territoriales y habr\u00e1 de consultarse al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n (etapa prelegislativa), sino que tambi\u00e9n ser\u00e1 sometido a aprobaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, como instancia de planeaci\u00f3n (arts. 341 y 150.3 C. Pol.), al constituir el \u00f3rgano de discusi\u00f3n democr\u00e1tica, participativa y pluralista por excelencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c93. Existe, por consiguiente, un estrecho v\u00ednculo entre democracia, participaci\u00f3n y desarrollo81. Este Tribunal ha referido a la importancia de una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica: \u2018el plan, entonces, no es el resultado exclusivo de trabajos t\u00e9cnicos y econ\u00f3micos elaborados al interior del Gobierno, ni tampoco el de las deliberaciones que tienen lugar en las c\u00e1maras, sino que incorpora, por mandato constitucional, el concepto y an\u00e1lisis de un foro deliberante y libre que representa a los asociados, cuyo inter\u00e9s en el proceso de planeaci\u00f3n es incontrovertible en cuantos los afecta de modo directo\u201982.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c94. En el modelo de planeaci\u00f3n dise\u00f1ado por la Carta Pol\u00edtica, ha sostenido la Corte83, existe un sistema de competencias concurrentes que permite, de una parte, \u2018a la administraci\u00f3n de turno encontrar una correspondencia entre la formulaci\u00f3n de las metas econ\u00f3micas y sociales y los principales proyectos a ejecutar y la orientaci\u00f3n pol\u00edtica del programa de gobierno propuesto a los electores\u2019 y, de otro lado, \u2018da cabida a la concertaci\u00f3n con los dem\u00e1s sectores pol\u00edticos representados en el Congreso (\u2026), quienes encuentran espacio para la deliberaci\u00f3n y posterior intervenci\u00f3n en la configuraci\u00f3n definitiva del Plan de Desarrollo cuatrienal\u2019.\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c95. El Congreso de la Rep\u00fablica, al participar en la deliberaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de la ley del plan, ejerce \u2018una funci\u00f3n delimitadora del marco de acci\u00f3n del ejecutivo y de control, no solo pol\u00edtico sino tambi\u00e9n econ\u00f3mico y presupuestal (\u2026), garantizando la transparencia de la gesti\u00f3n gubernamental. De ah\u00ed la importancia de la intervenci\u00f3n responsable del legislativo en la adopci\u00f3n definitiva del Plan de Desarrollo cada cuatro a\u00f1os\u201984.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c96. Conforme a lo expuesto, aunque la aprobaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo se revista de ciertas particularidades en tanto la iniciativa es gubernamental, la posibilidad de modificaci\u00f3n del proyecto se encuentra limitada y el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n es reducido, lo que ocasiona en principio una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica m\u00e1s restringida, pero para la Corte ello no libera al Congreso de la Rep\u00fablica de realizar el proceso necesario de reflexi\u00f3n p\u00fablica -debate parlamentario-, para garant\u00eda de los principios superiores de la democracia, la participaci\u00f3n y el pluralismo, as\u00ed como los derechos de las minor\u00edas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c97. Es claro para la Corte que el \u00f3rgano democr\u00e1tico no queda desprovisto de sus facultades constitucionales y org\u00e1nicas para generar el espacio de discusi\u00f3n p\u00fablica indispensable sobre los contenidos de la ley del plan, tampoco para llevar a feliz t\u00e9rmino los fines sociales y esenciales del Estado, como expresi\u00f3n del equilibrio entre las diversas ramas del poder p\u00fablico y la salvaguarda del inter\u00e9s general.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c98. Al contrario, la importancia de que la aprobaci\u00f3n del plan de desarrollo est\u00e9 precedida del fortalecimiento del principio democr\u00e1tico -debate democr\u00e1tico-, permite un desarrollo oportuno y adecuado de la funci\u00f3n constitucional a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica. La importancia de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n impone una intervenci\u00f3n responsable -deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica- del \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, al estar en juego los lineamientos estrat\u00e9gicos de las pol\u00edticas p\u00fablicas y objetivos de corto, mediano y largo plazo, as\u00ed como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar las metas que se ha propuesto alcanzar el Gobierno de turno. El respeto del principio democr\u00e1tico encuentra un fundamento adicional en el hecho de que la ley mediante la cual se expida el plan de inversiones tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes y sus mandatos constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n, sin que se requiera para ello la expedici\u00f3n de nuevas leyes (art. 341 de la Constituci\u00f3n). \u00a0<\/p>\n
\u201c99. En consecuencia, la Sala Plena considera que aun cuando la ley del plan posea ciertas particularidades, esto no la exonera del indispensable proceso de discusi\u00f3n p\u00fablica que se debe generar y agotar al interior del Congreso de la Rep\u00fablica, a fin de que se materialicen los ideales del Estado social de derecho, la democracia, la participaci\u00f3n, el pluralismo y los derechos de las minor\u00edas.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de tales disposiciones constitucionales y con plena aplicaci\u00f3n y respeto del principio democr\u00e1tico, en vigencia del nuevo modelo de planeaci\u00f3n previsto en la Constituci\u00f3n de 1991, se ha expedido la Ley 188 de 1995 que aprob\u00f3 el Plan \u201cEl Salto Social\u201d del Gobierno del Presidente Ernesto Samper Pizano; la Ley 588 de 1999 que aprob\u00f3 el Plan \u201cCambio para Construir la Paz\u201d del Gobierno del Presidente Andr\u00e9s Pastrana Arango; las Leyes 812 de 2003 y 1151 de 2007 que aprobaron los Planes \u201cHacia un Estado Comunitario\u201d y \u201cEstado Comunitario, Desarrollo para Todos\u201d del Gobierno del Presidente \u00c1lvaro Uribe V\u00e9lez; las Leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015, aprobaron los Planes \u201cProsperidad para Todos\u201d y \u201cTodos por un Nuevo Pa\u00eds\u201d del Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos Calder\u00f3n y la Ley 1955 de 2019 aprob\u00f3 el Plan \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d del Gobierno del Presidente Iv\u00e1n Duque M\u00e1rquez. Por su parte, en cada una de las entidades territoriales -departamentos, distritos y municipios-, tambi\u00e9n desde 1994 se han expedido planes de inversiones p\u00fablicas territoriales en cada administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia de las normas instrumentales contenidas en ley del Plan Nacional de Inversiones y la necesidad de que las materias que solo pueden y deben estar contenidas en el Plan Nacional de Inversiones no haga inoperante el principio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los precedentes jurisprudenciales se han ocupado de precisar el alcance del principio de unidad de materia y la forma en que este se proyecta en la ley mediante la cual se expide el Plan Nacional de Inversiones. Para tal efecto, ha se\u00f1alado que este principio, previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica85 es un l\u00edmite expreso al ejercicio de la facultad de configuraci\u00f3n legislativa del Congreso y, un par\u00e1metro de control de la constitucionalidad de las leyes86, en virtud del cual debe verificarse que exista una conexidad interna entre las diferentes disposiciones que integran una ley. El principio de unidad de materia contribuye al logro del principio democr\u00e1tico, en tanto (i) impide que se incluyan disposiciones extra\u00f1as al objeto general de la ley87 y, (ii) contribuye a que la deliberaci\u00f3n legislativa sea ordenada, coherente, informada y productiva.88 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia no debe conducir a la restricci\u00f3n del principio democr\u00e1tico al cual tributa; por lo tanto, al juzgar la constitucionalidad de una disposici\u00f3n por la eventual infracci\u00f3n de la unidad de materia, el juez constitucional debe guiarse por criterios de razonabilidad y proporcionalidad a fin de verificar la conexi\u00f3n entre las disposiciones que integran el conjunto normativo y, el n\u00facleo, o n\u00facleos, de su contenido. La conexidad puede ser tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica, metodol\u00f3gica o sistem\u00e1tica89. As\u00ed, \u201cel v\u00ednculo o relaci\u00f3n puede darse en funci\u00f3n de (\u2026) (i) el \u00e1rea de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexi\u00f3n tem\u00e1tica-; (ii) las causas que motivan su expedici\u00f3n -conexi\u00f3n causal-; (iii) las finalidades, prop\u00f3sitos o efectos que se pretende conseguir con la adopci\u00f3n de la ley -conexi\u00f3n teleol\u00f3gica-; (iv) las necesidades de t\u00e9cnica legislativa que justifiquen la incorporaci\u00f3n de una determinada disposici\u00f3n -conexidad metodol\u00f3gica-; (v) los contenidos de\u00a0todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexi\u00f3n sistem\u00e1tica-\u201d90. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su turno, el principio democr\u00e1tico que cimenta la organizaci\u00f3n del Estado colombiano91, demanda que la elaboraci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo y con \u00e9l del Plan Nacional de Inversiones ocurra con la audiencia de los diferentes sectores de la sociedad que confluyen en el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n,92 y la aprobaci\u00f3n de este \u00faltimo suceda en el seno del Congreso de la Rep\u00fablica, \u00f3rgano de discusi\u00f3n democr\u00e1tica y pluralista por excelencia. La tensi\u00f3n entre el contenido t\u00e9cnico que debe tener el Plan Nacional de Inversiones y la garant\u00eda de participaci\u00f3n en su aprobaci\u00f3n y ulterior ejecuci\u00f3n y evaluaci\u00f3n, es resuelta en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la Ley Org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n.93 As\u00ed, el art\u00edculo 341 constitucional le atribuye al Gobierno (i) ejecutar las propuestas contenidas en la parte general del plan, en lo que sea de su competencia, aun si \u00e9stas generen desacuerdo en el seno del Legislativo; (ii) adoptar el Plan Nacional de Inversiones mediante Decreto con fuerza de Ley si el Congreso no lo aprueba en los tres meses siguientes a su presentaci\u00f3n; (iii) conceder o no visto bueno para que el Congreso incremente las autorizaciones de endeudamiento, o incluya nuevos proyectos de inversi\u00f3n. A su turno, el Congreso est\u00e1 autorizado para: (i) modificar el Plan Nacional de Inversiones en el curso del tr\u00e1mite legislativo siempre que se mantenga su equilibrio financiero94; (ii) las modificaciones que se introduzcan en las plenarias de las c\u00e1maras no requieren que el proyecto retorne a las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos que agotaron el primer debate y si fuere necesario cuando quiera que el texto de una y otra c\u00e1mara sea diferente, se sujete a conciliaci\u00f3n y se repita el segundo debate en las plenarias de la Corporaci\u00f3n.95 Este reparto de competencias da cuenta de que la acci\u00f3n del Congreso se encuentra levemente limitada en el proceso de aprobaci\u00f3n del Plan Nacional de Inversiones, lo cual demanda la cualificaci\u00f3n del control de constitucionalidad para juzgar la validez de los contenidos normativos que se adoptan como disposiciones instrumentales en la misma, pues solo un juicio riguroso en este sentido permitir\u00e1 garantizar el principio democr\u00e1tico en un escenario en el que este se ha reducido para el logro de un objetivo constitucionalmente relevante.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, en relaci\u00f3n con la ley mediante la cual se expide el Plan Nacional de Inversiones, el an\u00e1lisis del cumplimiento del principio de unidad de materia se cualifica. Dado que por definici\u00f3n esta ley tiene un car\u00e1cter multitem\u00e1tico, en la medida en que debe existir un conjunto de programas y proyectos, descritos en ella de manera concreta, espec\u00edfica y detallada junto con el respectivo plan financiero para cumplir los objetivos y las metas, y una serie de medidas que contengan los mecanismos o instrumentos id\u00f3neos para lograr su ejecuci\u00f3n o cumplimiento, el juez constitucional debe ser especialmente cuidadoso al analizar su constitucionalidad por la eventual violaci\u00f3n del principio de unidad de materia pues flexibilizar la aplicaci\u00f3n del principio en este tipo de leyes implicar\u00eda vaciar de contenido el mandato constitucional y, por lo mismo, debilitar el logro del principio democr\u00e1tico en el proceso de planeaci\u00f3n.96 Dicho de otro modo, el hecho de que la ley del Plan se dirija al logro de diferentes objetivos en asuntos variados, no implica que el Gobierno o el legislador, puedan valerse de ella para regular cualquier asunto,97 o llenar vac\u00edos e inconsistencias que presenten otras leyes que regulan materias sustancialmente diferentes.98\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al describir los pasos que deb\u00eda seguir el juicio de constitucionalidad cuando se evaluaba el cumplimiento del principio de unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Inversiones, se requer\u00eda, dijo esta Corte: \u201c(i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen metas incorporadas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente es necesario (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y las metas de la parte general del Plan existe una conexidad directa e inmediata\u201d99. Esta metodolog\u00eda, aunque contribuy\u00f3 a la objetividad del juicio de constitucionalidad por presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia en una ley del Plan Nacional de Inversiones, como atr\u00e1s qued\u00f3 demostrado, no aportaba certeza al control constitucional100 en tanto que, en su aplicaci\u00f3n concreta significaba sujetar la validez de una disposici\u00f3n instrumental a su conexidad con documentos abstractos de pol\u00edtica p\u00fablica, que por su extensi\u00f3n y generalidad pod\u00edan ser interpretados de forma que justificaban la adopci\u00f3n de cualquier tipo de norma instrumental.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La insuficiencia de este m\u00e9todo se derivaba precisamente de que la naturaleza del referente de comparaci\u00f3n (los objetivos y metas del plan) es de una abstracci\u00f3n tal que impide tener certeza sobre si la norma juzgada es o no instrumental para su materializaci\u00f3n.101 Sumado a lo anterior, el hecho de que la Constituci\u00f3n admita que los objetivos y metas consignados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo sean de mediano y largo plazo, \u00a0genera incertidumbre en relaci\u00f3n con el alcance temporal que pueden tener las disposiciones instrumentales cuando estas se juzgan en funci\u00f3n de la parte general del plan y no de los proyectos o programas que la concretan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo previsto en los art\u00edculos 150.3, 339, 341 y 342 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica cuyo contenido normativo fue detallado en la secci\u00f3n precedente (cfr., \u201cEl contenido y estructura del plan nacional de desarrollo y el plan nacional de inversiones\u201d, supra), y con el objetivo de dotar de certeza el juicio de constitucionalidad por presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia en leyes mediante las cuales se expide el Plan Nacional de Inversiones, la Sala precisa la regla de decisi\u00f3n en el sentido de se\u00f1alar que las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional descritos de manera espec\u00edfica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones. As\u00ed, para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia es necesario: (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, espec\u00edfica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, entonces, el principio de unidad de materia de las normas instrumentales contenidas en ley del Plan Nacional de Inversiones exige aplicarse en relaci\u00f3n con los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, definidos de manera concreta y detallada en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones, previsto de manera precisa en el art\u00edculo 341 de la misma, cuyo contenido y expedici\u00f3n se concreta en los t\u00e9rminos que se\u00f1ala dicha norma constitucional y la Ley 152 de 1994, org\u00e1nica de planeaci\u00f3n, seg\u00fan lo exigen los art\u00edculos 151 y 342 de la Constituci\u00f3n con el prop\u00f3sito de materializar los objetivos, metas y prop\u00f3sitos generales del Plan Nacional de Desarrollo previsto en el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, en el caso materia de examen, para efectos de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia, el control de constitucionalidad de las normas instrumentales demandadas, tomar\u00e1 como referente los programas o proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, definidos de manera concreta y detallada en la Ley 1955 de 2019 que contiene el Plan Nacional de Inversiones para el logro de los prop\u00f3sitos, objetivos y metas previstos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y que est\u00e1n contenidos en el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contexto y alcance de la disposici\u00f3n demandada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A fin de precisar el alcance de la disposici\u00f3n demandada es necesario describir el contexto jur\u00eddico en el que esta se inserta, de forma que sea posible dilucidar el contenido normativo que se somete al control de constitucionalidad. As\u00ed mismo, con el prop\u00f3sito de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia es preciso acudir a varios instrumentos normativos para explicar el funcionamiento del mercado energ\u00e9tico desde 1994, las estrategias del Plan Nacional de Inversiones contenido en la Ley 1955 de 2019 para garantizar su competitividad y las medidas instrumentales adoptadas en el art\u00edculo 298 de esa misma Ley para garantizar su ejecuci\u00f3n y cumplimiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 confiri\u00f3 especial relevancia a los servicios p\u00fablicos se\u00f1alando que es deber del Estado su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional bien sea que esta se ejecute por el Estado de forma directa o indirecta, por comunidades organizadas o por particulares (art. 365). En particular, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, el art\u00edculo 367 de la Constituci\u00f3n reserv\u00f3 a los municipios la competencia de prestaci\u00f3n directa \u201ccuando las caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas y econ\u00f3micas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen\u201d, y confi\u00f3 a la ley la fijaci\u00f3n de competencias y responsabilidades relativas al r\u00e9gimen tarifario, la prestaci\u00f3n, cobertura, calidad y financiaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En desarrollo de los mandatos constitucionales referidos, la Ley 142 de 1994 fij\u00f3 el r\u00e9gimen general de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, y la Ley 143 de 1994 establece el r\u00e9gimen para la generaci\u00f3n, interconexi\u00f3n, transmisi\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de electricidad. En particular, el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 142 de 1994 prev\u00e9 que la intervenci\u00f3n estatal en materia de servicios p\u00fablicos se dirige al logro de la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos, la libertad de competencia y no utilizaci\u00f3n abusiva de la posici\u00f3n dominante y, a la obtenci\u00f3n de econom\u00edas de escala comprobables, entre otros. Por su parte, la Ley 143 de 1994 regula las actividades m\u00e1s importantes de la cadena de prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, a saber: generaci\u00f3n, interconexi\u00f3n, transmisi\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n. Para el efecto, prev\u00e9 disposiciones que habilitan, restringen o imponen condiciones para el desarrollo de cada una de estas actividades por los diferentes agentes que intervienen en la cadena.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El dise\u00f1o estructural del mercado energ\u00e9tico previsto en la Ley 143 de 1994 se basa en la libertad de entrada de agentes privados al mercado energ\u00e9tico en un contexto de libre competencia,102 sujeta a algunas condiciones y restricciones. Por ello, en relaci\u00f3n con el servicio p\u00fablico de electricidad, el art\u00edculo 3 de dicha Ley determina que al Estado le corresponde: a) Promover la libre competencia en las actividades del sector; b) Impedir pr\u00e1cticas que constituyan competencia desleal o abuso de posici\u00f3n dominante en el mercado; c) Regular aquellas situaciones en que por razones de monopolio natural, la libre competencia no garantice su prestaci\u00f3n eficiente en t\u00e9rminos econ\u00f3micos; d) Asegurar la protecci\u00f3n de los derechos de los usuarios y el cumplimiento de sus deberes; e) Asegurar la adecuada incorporaci\u00f3n de los aspectos ambientales en la planeaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las actividades del sector; f) Alcanzar una cobertura en los servicios de electricidad a las diferentes regiones y sectores del pa\u00eds, que garantice la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de los usuarios de los estratos I, II y III y los de menores recursos del \u00e1rea rural, a trav\u00e9s de los diversos agentes p\u00fablicos y privados que presten el servicio; y, g) Asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios otorgados a los usuarios de los estratos I,II y III y los de menores ingresos del \u00e1rea rural, para atender sus necesidades b\u00e1sicas de electricidad. \u00a0As\u00ed mismo, el art\u00edculo 4 de la citada Ley dispone que el Estado, en relaci\u00f3n con el servicio de electricidad tendr\u00e1 los siguientes objetivos en el cumplimiento de sus funciones: a) Abastecer la demanda de electricidad de la comunidad bajo criterios econ\u00f3micos y de viabilidad financiera, asegurando su cubrimiento en un marco de uso racional y eficiente de los diferentes recursos energ\u00e9ticos del pa\u00eds; b) Asegurar una operaci\u00f3n eficiente, segura y confiable en las actividades del sector; y, c) Mantener y operar sus instalaciones preservando la integridad de las personas, de los bienes y del medio ambiente y manteniendo los niveles de calidad y seguridad establecidos. Si los diversos agentes econ\u00f3micos desean participar en las actividades de electricidad, deben sujetarse al cumplimiento de los anteriores objetivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Igualmente, la ley se\u00f1ala que las actividades relacionadas con el servicio de electricidad se regir\u00e1n por principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad, solidaridad y equidad. El principio de eficiencia obliga a la correcta asignaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n de los recursos de tal forma que se garantice la prestaci\u00f3n del servicio al menor costo econ\u00f3mico; en virtud del principio de calidad, el servicio prestado debe cumplir los requisitos t\u00e9cnicos que se establezcan para \u00e9l; el principio de continuidad implica que el servicio se deber\u00e1 prestar a\u00fan en casos de quiebra, liquidaci\u00f3n, intervenci\u00f3n, sustituci\u00f3n o terminaci\u00f3n de contratos de las empresas responsables del mismo, sin interrupciones diferentes a las programadas por razones t\u00e9cnicas, fuerza mayor, caso fortuito, o por las sanciones impuestas al usuario por el incumplimiento de sus obligaciones; el principio de adaptabilidad conduce a la incorporaci\u00f3n de los avances de la ciencia y de la tecnolog\u00eda que aporten mayor calidad y eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio al menor costo econ\u00f3mico; el principio de neutralidad exige, dentro de las mismas condiciones, un tratamiento igual para los usuarios, sin discriminaciones diferentes a las derivadas de su condici\u00f3n social o de las condiciones y caracter\u00edsticas t\u00e9cnicas de la prestaci\u00f3n del servicio; por solidaridad y redistribuci\u00f3n del ingreso se entiende que al dise\u00f1ar el r\u00e9gimen tarifario se tendr\u00e1 en cuenta el establecimiento de unos factores para que los sectores de consumo de mayores ingresos ayuden a que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los consumos de electricidad que cubran sus necesidades b\u00e1sicas; y, por el principio de equidad el Estado propender\u00e1 por alcanzar una cobertura equilibrada y adecuada en los servicios de energ\u00eda en las diferentes regiones y sectores del pa\u00eds, para garantizar la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de toda la poblaci\u00f3n (Art. 6). \u00a0<\/p>\n
Entonces, la generaci\u00f3n, interconexi\u00f3n transmisi\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de electricidad est\u00e1n destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente y, por esta raz\u00f3n, son consideradas servicios p\u00fablicos de car\u00e1cter esencial, obligatorio y solidario, y de utilidad p\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
De manera particular, el art\u00edculo 7\u00b0 prev\u00e9 que (i) en las actividades del sector podr\u00e1n participar diferentes agentes econ\u00f3micos, p\u00fablicos, privados o mixtos, los cuales gozar\u00e1n de libertad para desarrollar sus funciones en un contexto de libre competencia, de conformidad con los art\u00edculos 333, 334\u00a0y el inciso pen\u00faltimo del art\u00edculo\u00a0336 de la Constituci\u00f3n, y el art\u00edculo\u00a03o. de esa Ley; (ii) en los casos se\u00f1alados por la ley, para operar o poner en funcionamiento los proyectos, se deber\u00e1n obtener de las autoridades competentes los permisos respectivos en materia ambiental, sanitaria, uso de aguas y los de orden municipal que sean exigibles; y, (iii) que la actividad de comercializaci\u00f3n s\u00f3lo puede ser desarrollada por aquellos agentes econ\u00f3micos que realicen algunas de las actividades de generaci\u00f3n o distribuci\u00f3n y por los agentes independientes que cumplan las disposiciones que expida la comisi\u00f3n de regulaci\u00f3n de energ\u00eda y gas. Complementariamente, el art\u00edculo 21 determina que la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n por parte del Estado tiene como objetivo b\u00e1sico asegurar una adecuada prestaci\u00f3n del servicio mediante el aprovechamiento eficiente de los diferentes recursos energ\u00e9ticos, en beneficio del usuario en t\u00e9rminos de calidad, oportunidad y costo del servicio. Para el logro de este objetivo, promover\u00e1 la competencia, crear\u00e1 y preservar\u00e1 las condiciones que la hagan posible. \u00a0<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 44 de la Ley 143 establece que el r\u00e9gimen tarifario para usuarios finales regulados de una misma empresa estar\u00e1 orientado por los criterios de eficiencia econ\u00f3mica, suficiencia financiera, neutralidad, solidaridad y redistribuci\u00f3n del ingreso, simplicidad y transparencia. Por eficiencia econ\u00f3mica se entiende que el r\u00e9gimen de tarifas procurar\u00e1 que \u00e9stas se aproximen a lo que ser\u00edan los precios de un mercado competitivo, garantiz\u00e1ndose una asignaci\u00f3n eficiente de recursos en la econom\u00eda, manteniendo a la vez el principio de solidaridad y redistribuci\u00f3n del ingreso mediante la estratificaci\u00f3n de las tarifa; por suficiencia financiera se entiende que las empresas eficientes tendr\u00e1n garantizada la recuperaci\u00f3n de sus costos de inversi\u00f3n y sus gastos de administraci\u00f3n, operaci\u00f3n y mantenimiento, con el valor de las ventas de electricidad y el monto de los subsidios que reciban en compensaci\u00f3n por atender a usuarios residenciales de menores ingresos; por neutralidad se entiende que usuarios residenciales de la misma condici\u00f3n socioecon\u00f3mica o usuarios no residenciales del servicio de electricidad, seg\u00fan niveles de voltaje, se les dar\u00e1 el mismo tratamiento de tarifas y se le aplicar\u00e1n las mismas contribuciones o subsidios; en virtud del principio de neutralidad, no pueden existir diferencias tarifarias para el sector residencial de estratos I, II y III, entre regiones ni entre empresas que desarrollen actividades relacionadas con la prestaci\u00f3n del servicio el\u00e9ctrico, para lo cual la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas debe definir el per\u00edodo de transici\u00f3n y la estrategia de ajuste correspondiente; en virtud del principio de solidaridad y redistribuci\u00f3n del ingreso, las autoridades competentes al fijar el r\u00e9gimen tarifario deben tener en cuenta el mandato consagrado en el art\u00edculo\u00a06\u00b0, inciso s\u00e9ptimo de esa Ley, relacionado con el principio de solidaridad y redistribuci\u00f3n del ingreso; por simplicidad se entiende que las tarifas ser\u00e1n dise\u00f1adas de tal manera que se facilite su comprensi\u00f3n, aplicaci\u00f3n y control; y, por transparencia se entiende que el r\u00e9gimen tarifario ser\u00e1 expl\u00edcito y p\u00fablico para todas las partes involucradas en la prestaci\u00f3n del servicio y para los usuarios. Finalmente, la ley establece que los costos de distribuci\u00f3n que servir\u00e1n de base para la definici\u00f3n de tarifas a los usuarios regulados del servicio de electricidad, por parte de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, tendr\u00e1n en cuenta empresas eficientes de referencia seg\u00fan \u00e1reas de distribuci\u00f3n comparables, teniendo en cuenta las caracter\u00edsticas propias de la regi\u00f3n, tomar\u00e1n en cuenta los costos de inversi\u00f3n de las redes de distribuci\u00f3n, incluido el costo de oportunidad de capital y los costos de administraci\u00f3n, operaci\u00f3n y mantenimiento por unidad de potencia m\u00e1xima suministrada. Adem\u00e1s, tendr\u00e1n en cuenta niveles de p\u00e9rdidas de energ\u00eda y potencia caracter\u00edsticos de empresas eficientes comparables (Art. 45) \u00a0<\/p>\n
Dentro de este contexto normativo, el art\u00edculo 74 original de la Ley 143 de 1994 limitaba la integraci\u00f3n vertical de las empresas de servicios p\u00fablicos (en adelante ESPD) de electricidad constituidas con posterioridad al 12 de julio de 1994, de forma que estas solo podr\u00edan desarrollar una de las actividades de la cadena de prestaci\u00f3n del servicio con excepci\u00f3n de la comercializaci\u00f3n, que podr\u00eda realizarse de forma combinada, bien con la actividad de generaci\u00f3n o con la de distribuci\u00f3n. Al examinar el alcance de esta disposici\u00f3n, en sentencia del 2 de mayo de 2007, la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u201cDe la simple lectura del texto legal trascrito se deducen los presupuestos que la norma estableci\u00f3 para su aplicaci\u00f3n: i) que se trate de empresas prestadoras del servicio p\u00fablico de electricidad que se constituyan con posterioridad a la vigencia de la Ley 143 (sujetos de la norma); ii) que no podr\u00e1n tener m\u00e1s de una de las actividades relacionadas con el mismo, con excepci\u00f3n de la comercializaci\u00f3n que puede realizarse en forma combinada con una de las actividades de generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n (condiciones de aplicabilidad) \u00a0<\/p>\n
\u201c4.1. Sujetos de la norma: \u00bfa qu\u00e9 empresas se aplica la restricci\u00f3n contenida en el precepto? En cuanto hace al primer presupuesto rese\u00f1ado, la norma en comento establece tres condiciones: i) que se trate de empresas que tengan por objeto prestar el servicio p\u00fablico de electricidad; ii) que se constituyan con posterioridad a la vigencia de la Ley 143 y iii) que hagan parte del sistema interconectado nacional, esto es, la norma no aplica a las empresas que prestan el servicio en zonas no interconectadas-ZNI. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl precepto es claro en imponer este l\u00edmite a la libertad econ\u00f3mica s\u00f3lo para los nuevos operadores del servicio de electricidad que hagan parte del Sistema Interconectado Nacional-SIN que se constituyan a partir de la promulgaci\u00f3n de la ley (art. 93), la cual tuvo lugar el 12 de julio de 1994 (Diario Oficial 41.434), dejando por fuera de su aplicaci\u00f3n a los prestadores que -contrario sensu- se hayan constituido con anterioridad a la vigencia de la misma. \u00a0<\/p>\n
\u201c4.2. Condiciones de aplicabilidad: restricci\u00f3n de actividades integradas. El art\u00edculo 74 de la Ley 143 que se estudia prev\u00e9 un segundo presupuesto de aplicaci\u00f3n: no podr\u00e1n tener m\u00e1s de una de las actividades relacionadas con el mismo con excepci\u00f3n de la comercializaci\u00f3n que puede realizarse en forma combinada con una de las actividades de generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n.\u201d 103 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, es posible afirmar que antes de la Ley 1955 de 2019, la integraci\u00f3n vertical en el mercado de energ\u00eda el\u00e9ctrica en Colombia solo estaba restringida para las empresas constituidas con posterioridad al 12 de julio de 1994. Dicho de otro modo, las empresas constituidas con antelaci\u00f3n a esa fecha podr\u00edan desarrollar dos o m\u00e1s actividades de la cadena de servicio de energ\u00eda, lo cual no implicaba que la integraci\u00f3n vertical pudiera ser ejercida sin condici\u00f3n alguna.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La integraci\u00f3n vertical ofrece ventajas y riesgos para un mercado como el de la energ\u00eda el\u00e9ctrica. En todo caso se espera que la realizaci\u00f3n de varias actividades de la cadena por el mismo agente reduzca el precio final que soporta el consumidor en tanto: (i) la integraci\u00f3n vertical evita la doble marginalizaci\u00f3n, esto es que cada uno de los agentes que participa en cada una de las actividades de la cadena de valor genere ganancias por su actividad; y, (ii) reduce los costos de transacci\u00f3n y coordinaci\u00f3n, dado que un mismo agente puede interiorizar procesos similares de cada actividad y reducir costos por ese efecto. Por otro lado, la integraci\u00f3n vertical representa riesgos importantes para: (iii) la competencia, particularmente cuando el agente integrado participa simult\u00e1neamente en eslabones monop\u00f3licos (transmisi\u00f3n) y en eslabones de competencia (comercializaci\u00f3n) pues en estos eventos el agente integrado tiene incentivos para adoptar comportamientos estrat\u00e9gicos anticompetitivos que perjudican a los dem\u00e1s participantes del eslab\u00f3n competitivo; y, (iv) el sistema en tanto una falla del agente integrado puede impactar a otros agentes o a la prestaci\u00f3n misma del servicio. En particular, cuando por efecto de la integraci\u00f3n un agente es muy grande en relaci\u00f3n con el mercado, o con los dem\u00e1s agentes, es posible que asuma que cuenta con el respaldo del Estado ante fallas eventuales, lo cual reduce los incentivos para gestionar de manera eficiente los riesgos de su operaci\u00f3n.104 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el objetivo de mitigar los riesgos descritos, adem\u00e1s de otorgarle competencias para la regulaci\u00f3n de las tarifas, la ley ha facultado a las Comisiones de Regulaci\u00f3n para \u201c[e]stablecer los mecanismos indispensables para evitar concentraci\u00f3n de la propiedad accionaria en empresas con actividades complementarias en un mismo sector o sectores afines en la prestaci\u00f3n de cada servicio p\u00fablico\u201d105 y, \u201cordenar que una empresa de servicios p\u00fablicos se escinda en otras que tengan el mismo objeto de la que se escinde, o cuyo objeto se limite a una actividad complementaria, cuando se encuentre que la empresa que debe escindirse usa su posici\u00f3n dominante para impedir el desarrollo de la competencia en un mercado donde ella es posible; o que la empresa que debe escindirse otorga subsidios con el producto de uno de sus servicios que no tiene amplia competencia a otro servicio que s\u00ed la tiene; o, en general, que adopta pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia.\u201d106 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de esas competencias, la CREG ha emitido regulaciones imponiendo l\u00edmites a la integraci\u00f3n vertical de aquellos agentes a quienes la ley ha permitido la realizaci\u00f3n de varias actividades de la cadena de servicio. As\u00ed, por ejemplo, mediante la Resoluci\u00f3n 01 de 2006 se adoptaron l\u00edmites m\u00e1ximos de participaci\u00f3n en las actividades de generaci\u00f3n, comercializaci\u00f3n107 y transmisi\u00f3n con el fin de evitar abusos de la posici\u00f3n dominante de las empresas que participan en estos eslabones de la cadena.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En todo caso, la Ley 1340 de 2009108 prev\u00e9 reglas generales de protecci\u00f3n de la competencia en operaciones de integraci\u00f3n empresarial. Seg\u00fan estas, las empresas que proyecten fusionarse, consolidarse, adquirir el control o integrarse cualquiera sea la forma jur\u00eddica de la operaci\u00f3n proyectada, y que cumplan ciertas condiciones adicionales, deben informar tal intenci\u00f3n a la Superintendencia de Industria y Comercio. Una vez agotado el procedimiento administrativo reglado en el art\u00edculo 10 de la referida ley, la Superintendencia podr\u00e1 autorizar, objetar, o formular condicionamientos a la integraci\u00f3n. La autorizaci\u00f3n sin condiciones proceder\u00e1 cuando los interesados demuestren, con estudios fundamentados en metodolog\u00edas de reconocido valor t\u00e9cnico que los efectos ben\u00e9ficos de la operaci\u00f3n para los consumidores exceden el posible impacto negativo sobre la competencia, que tales efectos no pueden alcanzarse por otros medios, y se comprometan a trasladar estos efectos ben\u00e9ficos a los consumidores. Esta autorizaci\u00f3n se entiende condicionada al cumplimiento de tales compromisos, al punto que la SIC puede exigir el otorgamiento de garant\u00edas que respalden su seriedad y cumplimiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan la informaci\u00f3n recaudada y que forma parte del Expediente que contiene la demanda con la cual se ejercit\u00f3 la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, el mercado energ\u00e9tico actual se atiende, en su mayor\u00eda, por agentes cuya integraci\u00f3n vertical fue autorizada por el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994109 \u00a0y seg\u00fan la precisa informaci\u00f3n aportada por la Oficina de Asuntos Regulatorios del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, los agentes con mayor participaci\u00f3n dentro del mercado, en actividades de generaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n se encuentran integrados verticalmente, lo cual significa que tal situaci\u00f3n existe y que estaba permitida y regulada por las Leyes 142 y 143 de 1994, en particular por el art\u00edculo 74 original de esta \u00faltima Ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Fue en ese contexto que se expidi\u00f3 el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, mediante el cual se sustituy\u00f3 el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994 e introdujo las siguientes modificaciones a la norma vigente en materia de integraci\u00f3n vertical: (i) Extendi\u00f3 a todas las ESPD que tengan por objeto la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica la posibilidad de desarrollar las actividades de generaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de manera integrada, incluidas las empresas que tengan el mismo controlante o entre las cuales exista situaci\u00f3n de control, sin distinguirlas en funci\u00f3n de la fecha de su constituci\u00f3n. (ii) Excluy\u00f3 la actividad de transmisi\u00f3n de aquellas que pueden ser ejercidas de forma integrada. (iii) Impuso a la CREG el deber de expedir regulaci\u00f3n diferencial y adoptar medidas para la promoci\u00f3n de la competencia, la mitigaci\u00f3n de conflictos de inter\u00e9s y la protecci\u00f3n de los usuarios finales en las integraciones verticales ocurridas antes y despu\u00e9s de la modificaci\u00f3n normativa. (iv) Dispuso que las ESPD que representen m\u00e1s del 25% del total de la demanda del SIN podr\u00edan cubrir con energ\u00eda propia, de filiales o controladas hasta el 40% de la energ\u00eda requerida para atender la demanda de su mercado regulado; dicho de otro modo, estas empresas est\u00e1n obligadas a comprar a terceros por lo menos el 60% de esa demanda. Por \u00faltimo, (v) facult\u00f3 a la CREG para establecer un porcentaje menor al referido 40%, o para exceptuar de esta regla a los contratos bilaterales que sean asignados en procesos competitivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El citado art\u00edculo 298 estudiado hace parte de la secci\u00f3n 3 de la Ley 1955 de 2019 que contiene un Programa o Proyecto del Plan Nacional de Inversiones titulado \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d y espec\u00edficamente se encuentra dentro de la subsecci\u00f3n 6 denominada \u201cEquidad en los servicios p\u00fablicos\u201d. Esta subsecci\u00f3n comprende 26 art\u00edculos mediante los cuales se adoptan medidas en relaci\u00f3n con los servicios de energ\u00eda, acueducto y alcantarillado, transporte y telecomunicaciones. En particular, los art\u00edculos relacionados con el Servicios P\u00fablico de Energ\u00eda El\u00e9ctrica: (i) disponen inversiones p\u00fablicas en infraestructura (tanto en \u00e1reas cubiertas por el SIN, como en ZNI)110, auditor\u00eda energ\u00e9tica de entidades p\u00fablicas, y subsidios; e (ii) introducen modificaciones a la regulaci\u00f3n del mercado energ\u00e9tico en relaci\u00f3n con las reglas de transferencias del sector el\u00e9ctrico,111 \u00a0la regulaci\u00f3n de nuevos agentes y nuevas actividades en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio112 y las acciones necesarias para contar con una matriz energ\u00e9tica complementaria.113 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la disposici\u00f3n demandada que modifica el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994, tiene un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n de un proyecto o programa concreto descrito en el Plan Nacional de Inversiones que a su vez tiene por finalidad cumplir los prop\u00f3sitos, objetivos y metas previstos en esta materia en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y, por lo mismo, contiene un r\u00e9gimen regulatorio orientado a prevenir el abuso de la posici\u00f3n dominante y promover la competencia mediante la introducci\u00f3n de l\u00edmites r\u00edgidos a la integraci\u00f3n vertical, la adopci\u00f3n de controles a la operaci\u00f3n de monopolios en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios cuando la competencia no es posible, y la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Identificado el contexto en el que se inserta la disposici\u00f3n estudiada, y detallado el alcance de su contenido normativo es posible concluir que se trata de una medida de regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n en el mercado energ\u00e9tico que forma parte del proyecto o programa concreto del Plan Nacional de Inversiones contenido en la Ley 1955 de 2019 que: (i) iguala, para efectos de la integraci\u00f3n vertical, las condiciones de los agentes que intervienen en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, sin importar la fecha de su constituci\u00f3n; (ii) limita la integraci\u00f3n para evitar riesgos evidentes de abuso de la posici\u00f3n dominante al excluir de la integraci\u00f3n la actividad de transmisi\u00f3n, que es por definici\u00f3n una actividad monop\u00f3lica cuya realizaci\u00f3n integrada genera los mayores riesgos de abuso de la posici\u00f3n dominante y pr\u00e1cticas no competitivas; y, (iii) fija condiciones expl\u00edcitas para precaver el abuso de la posici\u00f3n dominante de los agentes integrados al imponerles cuotas m\u00ednimas de compra de energ\u00eda a terceros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversiones 2018-2022 en relaci\u00f3n con el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1955 de 2019 integra al Plan Nacional de Desarrollo y con \u00e9l al Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas el documento denominado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d. A su turno, el art\u00edculo 3\u00b0 indica que el Plan est\u00e1 compuesto por \u201cobjetivos de pol\u00edtica p\u00fablica denominados pactos\u201d que se articulan alrededor de tres pactos estructurales: legalidad, emprendimiento y equidad. Dentro del pacto estructural por la equidad, el referido art\u00edculo 3\u00b0 incluye uno denominado \u201c8. [p]acto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d. Seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 4\u00b0 de la misma ley, el Plan de Inversiones P\u00fablicas 2019-2022 comprende inversiones en el referido pacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos del orden de 45,3 billones de pesos, de los cuales 24,6 corresponden al programa denominado \u201c[e]nerg\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d. De los 1.09,1 billones de pesos a los que asciende el plan plurianual de inversiones, la Ley se\u00f1ala que 81.5 billones corresponden a \u201cgasto privado transversal al Plan Nacional de Desarrollo y otros\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, las Bases del Plan le dedican una secci\u00f3n al referido pacto \u201cpor la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d. En esta se anuncia que, aunque los servicios de energ\u00eda, agua y saneamiento est\u00e1n en la base del aumento de la productividad y el bienestar de los individuos, el pa\u00eds enfrenta retos en eficiencia, calidad y costo de estos servicios. Para lo que interesa a este caso, en relaci\u00f3n con el servicio de energ\u00eda, el documento anuncia dentro de sus objetivos que \u201cse debe aumentar la competencia de los mercados energ\u00e9ticos\u201d, \u201cadoptar medidas t\u00e9cnicas habilitantes para acomodar la innovaci\u00f3n\u201d, \u201celiminar las barreras a la inversi\u00f3n y transacciones con recursos distribuidos\u201d, simplificar la regulaci\u00f3n y \u201crevisar las normas de acceso y operaci\u00f3n de los mercados transaccionales\u201d114. En particular, las bases se\u00f1alan que \u201clos problemas de baja competencia en los mercados energ\u00e9ticos, la falta de condiciones para la entrada de negocios descentralizados y los cambios requeridos por la incorporaci\u00f3n de nuevas tecnolog\u00edas, requieren acciones para adaptarse de forma apropiada a los nuevos retos y revisar los modelos y las estructuras de las cadenas de prestaci\u00f3n del servicio\u201d115 (subrayas fuera del texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hecho el diagn\u00f3stico de las fallas que presenta el sector energ\u00e9tico, el documento de Bases se\u00f1ala que la estrategia en materia energ\u00e9tica denominada \u201cenerg\u00eda que transforma\u201d se enfoca en los siguientes objetivos: \u201c(1) la modernizaci\u00f3n de los mercados actuales y promoci\u00f3n de la innovaci\u00f3n; (2) la promoci\u00f3n de la competencia y del desarrollo de negocios descentralizados; (3) la mejora de la regulaci\u00f3n y vigilancia en los mercados energ\u00e9ticos; y (4) el cierre de brechas en cobertura de energ\u00e9ticos\u201d116 (subrayas fuera del texto original) .\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Revisado el documento anexo a la Ley 1955 de 2019 denominado \u201cPlan Plurianual de inversiones 2018-2022\u201d \u00e9l contiene una secci\u00f3n denominada \u201cGrandes apuestas sectoriales y transversales\u201d en la que, aunque no se detalla el contenido de los diferentes programas y proyectos incluidos en el PNI, se hace expl\u00edcito el destino de las inversiones a realizar en cumplimiento de los diferentes pactos que componen el PND. En particular, se se\u00f1ala que para el sector de minas y energ\u00eda se contemplan inversiones por $122.5 billones, y se anuncia que \u201cse fomentar\u00e1 la competencia en el sector energ\u00e9tico, la inversi\u00f3n en innovaci\u00f3n y el fomento al uso de nuevas tecnolog\u00edas para la prestaci\u00f3n del servicio y el aumento de cobertura\u201d. De forma que, dentro de las limitaciones que tiene la formulaci\u00f3n de este PNI en relaci\u00f3n con el contenido y alcance espec\u00edfico de los programas y proyectos en los que se concreta la planeaci\u00f3n del cuatrienio, es posible identificar dentro de estas iniciativas las de fomento de la competitividad en el sector energ\u00e9tico que se materializan principalmente en: inversiones en innovaci\u00f3n, fomento a nuevas tecnolog\u00edas y revisi\u00f3n de la regulaci\u00f3n para promocionar la competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la Sala Plena, el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 se relaciona de forma directa e inmediata con los programas y proyectos en los que se concentra el Plan Nacional de Inversiones 2018-2022, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica. Esto, por cuanto (i) es una medida instrumental para aumentar la competencia en los mercados energ\u00e9ticos, (ii) facilita la participaci\u00f3n de m\u00e1s jugadores en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica y, en todo caso (iii) prev\u00e9 mecanismos de control para promover la competencia, y reducir el riesgo de opacidad en las transacciones del mercado. Todas estas son acciones que est\u00e1n se\u00f1aladas de forma expl\u00edcita en las Bases del plan como medios para cumplir los objetivos generales planteados en relaci\u00f3n con el servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala observa que, dadas las condiciones propias del mercado energ\u00e9tico, la introducci\u00f3n de nuevos actores a la cadena de prestaci\u00f3n del servicio puede obedecer a la innovaci\u00f3n tecnol\u00f3gica en el sector, o bien a la modificaci\u00f3n de las reglas de entrada y operaci\u00f3n de los actores existentes. El art\u00edculo 298 estudiado es una manifestaci\u00f3n de la segunda alternativa. Tal como se expuso en la secci\u00f3n \u201cContexto y alcance de la disposici\u00f3n demandada\u201d (cfr., supra), la disposici\u00f3n demandada elimina barreras para que los agentes constituidos con posterioridad a 1994 puedan desarrollar m\u00e1s de una actividad de la cadena de prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda, posibilidad que estaba permitida \u00fanicamente a aquellos constituidos antes de la expedici\u00f3n de la Ley 143 de 1994. Se trata entonces de una medida que tiene un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n de un proyecto o programa concreto descrito en el Plan Nacional de Inversiones, que contiene una medida de regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n econ\u00f3mica excepcional, que modifica las reglas de operaci\u00f3n de quienes participan en el mercado energ\u00e9tico y, por esa v\u00eda, contribuye al aumento de la competencia, todo con la finalidad cumplir los prop\u00f3sitos, objetivos y metas previstos en esta materia en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo anterior, la eliminaci\u00f3n de la restricci\u00f3n a la integraci\u00f3n vertical en funci\u00f3n de la fecha de constituci\u00f3n del agente puede atraer nuevos actores al mercado. En efecto, dado que las inversiones necesarias para entrar al mercado energ\u00e9tico son cuantiosas, es posible que un escenario de integraci\u00f3n vertical m\u00e1s flexible atraiga inversiones de nuevos actores con la promesa de poder participar en varias actividades de la cadena de prestaci\u00f3n de servicios que beneficie el mercado y con \u00e9l a los usuarios de los servicios.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Elevar a una norma con rango de ley la restricci\u00f3n que hab\u00eda sido adoptada por el ente regulador en relaci\u00f3n con la exclusi\u00f3n de la actividad de transmisi\u00f3n de aquellas que pueden ser realizadas por un agente integrado, e imponer un l\u00edmite estricto a la porci\u00f3n de la demanda que puede ser atendida con energ\u00eda propia, son mecanismos instrumentales para promover la competencia y reducir el riesgo que puede tener la integraci\u00f3n vertical para la fijaci\u00f3n de precios y la prestaci\u00f3n eficiente del servicio. Por ello, es razonable que el legislador haya adoptado esta medida que tiene un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n de un proyecto o programa concreto descrito en el Plan Nacional de Inversiones, como un medio para alcanzar los fines que se fij\u00f3 en las Bases del Plan consistentes en modernizar el mercado y promover la competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante resume el cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia as\u00ed: \u201caunque las Bases del Plan contienen objetivos relacionados con mejorar la prestaci\u00f3n de tales servicios, en ninguna parte de ellas se indic\u00f3 que la manera de hacerlo ser\u00eda permitiendo la integraci\u00f3n vertical entre las distintas empresas que hacen parte del sector de energ\u00eda el\u00e9ctrica\u201d. As\u00ed, a juicio del actor, la \u00fanica manera de cumplir con el principio de unidad de materia en la ley que aprueba el PND consiste en que la medida adoptada haya sido formulada de forma expresa en su parte general, de modo que toda acci\u00f3n concreta que no se incluya exactamente de la misma manera en que qued\u00f3 consignado en las disposiciones instrumentales carecer\u00e1 de unidad de materia con el PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte se aparta de la hip\u00f3tesis del accionante en raz\u00f3n a que, si bien el principio de unidad de materia demanda la conexidad directa e inmediata entre las disposiciones instrumentales adoptadas en la ley del plan y los programas y proyectos previstos en el Plan Nacional de Inversiones, de ello no se sigue que el articulado de la ley deba estar repetido de forma exacta en la descripci\u00f3n del alcance de los programas y proyectos. Aceptar la premisa del accionante implica desconocer que, en el proceso de formaci\u00f3n de la Ley es posible que, como consecuencia del debate p\u00fablico, el Gobierno y el Congreso: a) formulen de forma conjunta nuevas acciones que puedan integrarse a los programas y proyectos que concretan el PND, o incluso b) construyan en equipo nuevos planes y programas a los que se dirigir\u00e1 la acci\u00f3n estatal en el cuatrienio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este caso, el Gobierno, agotado el proceso participativo con el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 que el mejoramiento de la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda demandaba el aumento de la competencia en los mercados energ\u00e9ticos, la eliminaci\u00f3n de barreras a la inversi\u00f3n y la revisi\u00f3n de las normas de acceso y operaci\u00f3n en el mercado. Con base en eso, con un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n de un proyecto o programa concreto descrito en el Plan Nacional de Inversiones, plante\u00f3 acciones dentro de las que se encontraba la revisi\u00f3n de las reglas sobre competencia en el mercado, la ampliaci\u00f3n del \u00e1mbito de actuaci\u00f3n de los agentes regulados, y la generaci\u00f3n de facilidades para la participaci\u00f3n de m\u00e1s agentes en las actividades de la cadena de prestaci\u00f3n del servicio, todo ello, con el fin de lograr los prop\u00f3sitos, objetos y metas previstos en la parte general del Plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Sala entonces, es evidente que: (i) la eliminaci\u00f3n de restricciones en materia de integraci\u00f3n vertical derivadas de la fecha de constituci\u00f3n de la empresa; y, (ii) la introducci\u00f3n de limitaciones para garantizar la competencia y la fijaci\u00f3n eficiente de los precios en las actividades no competitivas que tiene un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n de un proyecto o programa concreto descrito en el Plan Nacional de Inversiones, contribuyen de forma directa e inmediata a la ejecuci\u00f3n de tales acciones. El hecho de que el documento de Bases del Plan no hubiera incluido textualmente la medida, por cuanto \u00e9l se refiere \u00fanicamente a los prop\u00f3sitos, objetivos y metas, luego prevista de manera concreta en el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, no genera el incumplimiento del principio de unidad de materia, porque dicha norma s\u00ed tiene por objeto, con un fin planificador, impulsar la ejecuci\u00f3n de un proyecto o programa concreto descrito en el citado Plan Nacional de Inversiones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Sala desestimar\u00e1 el segundo cargo propuesto y proceder\u00e1 al an\u00e1lisis de los cargos tercero y cuarto formulados por la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y los principios de progresividad y no regresividad del derecho a la libre competencia del que gozan los usuarios de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cargo por presunto desconocimiento del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante asegura que el art\u00edculo 298 de la Ley del Plan Nacional de Inversiones violar\u00eda los art\u00edculos 2, 3, incisos 1, 2, 4 y 5 del art\u00edculo 333 y 365 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto \u201c[e]l art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ordena limitar el derecho a la libre empresa, si es necesario para proteger el bien com\u00fan y el inter\u00e9s social del cual hace parte el derecho que tienen los usuarios de servicios p\u00fablicos a beneficiarse de la libre competencia; y ordena evitar los abusos que pueden surgir al crearse situaciones de posici\u00f3n dominante\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Manifiesta que el art\u00edculo 298 de la Ley del Plan Nacional de Inversiones es inconstitucional porque, en lugar de proteger el derecho a la competencia de los usuarios de servicios p\u00fablicos evitando las integraciones empresariales que pueden afectar la competencia en el sector el\u00e9ctrico y, conducir al abuso de la posici\u00f3n dominante, autoriza las integraciones verticales de modo previo, general e incondicional. Expone que cuando la Constituci\u00f3n declara que existe un derecho a la \u201clibre competencia econ\u00f3mica\u201d alude a que debe ser libre dentro de los l\u00edmites del \u201cbien com\u00fan\u201d, esto es, dentro de l\u00edmites impuestos por las autoridades y de conductas particulares que lo obstaculicen en la pr\u00e1ctica, aunque no hayan sido prohibidas en forma previa120. Sostiene que este derecho involucra una doble v\u00eda pues no solo es una prerrogativa para quienes quieran competir, sino que, adem\u00e1s, es un derecho de cada persona a adquirir bienes y servicios en mercados en los que haya competencia, es decir, incluye el derecho a beneficiarse de la competencia entre los competidores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aduce que el art\u00edculo 298 derog\u00f3 la prohibici\u00f3n de integraci\u00f3n que conten\u00eda el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994, para empresas constituidas con posterioridad al 12 de julio de 1994, lo cual, a su juicio desconoce el art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, debe ser eficiente. Sostiene que en el caso del sector el\u00e9ctrico colombiano las integraciones implican que salen del mercado o dejan de crearse en el mercado empresas cuyo objeto coincide con alguna de las tres actividades t\u00edpicas que contribuyen a la formaci\u00f3n de la oferta de electricidad para los usuarios. Aduce que la Corte Constitucional ha indicado que para la creaci\u00f3n de un mercado competitivo el r\u00e9gimen de competencia propicia \u201cla participaci\u00f3n de pluralidad de oferentes -controlando, por ejemplo, las integraciones empresariales o impidiendo el abuso de la posici\u00f3n dominante cuando ella tenga por objeto la eliminaci\u00f3n de los competidores\u201d 121. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante afirma que ahora las integraciones empresariales amenazan con desaparecer a los competidores reales o potenciales, sobre todo si una de las firmas integradas tiene gran poder de mercado, y por lo mismo puede crear barreras de entrada a un sector y fomentar conductas colusivas con otros competidores. \u00a0Sostiene que, dado que la Constituci\u00f3n dispone que el Estado evitar\u00e1 y controlar\u00e1 el abuso de la posici\u00f3n dominante, la ley no puede ser indiferente ante el riesgo de que se abuse del dominio del mercado, y debe crear condiciones para evitar tal riesgo. A\u00f1ade que la ley debe crear condiciones para controlar ese riesgo si ya est\u00e1 creado porque alguna empresa ya adquiri\u00f3 la posici\u00f3n dominante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, sostiene que, para ser consistente con lo previsto en el art\u00edculo 333 constitucional, el art\u00edculo 298 del Plan Nacional de Inversiones debi\u00f3 adoptar una actitud preventiva frente a las integraciones empresariales, no solo por el riesgo de que ellas afecten el bien com\u00fan del derecho a la competencia, sino porque el inciso quinto del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n obliga al legislador a evitar, no solo a controlar, abusos de posici\u00f3n dominante. En su criterio, la disposici\u00f3n demandada no evita que se creen posiciones dominantes pues no faculta a la CREG para impedir las integraciones en ning\u00fan caso, sino solo para controlarlas cuando hayan tenido lugar.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda y la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (en adelante SIC) sostienen que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 no viola el principio de prevenci\u00f3n para proteger el derecho a la competencia, en particular contra abusos de posici\u00f3n dominante. Se\u00f1alan que la norma demandada no pone en condiciones desiguales a los agentes no integrados verticalmente. Por el contrario, les genera la posibilidad de entrar a competir bajo este esquema, y el hecho de que en un mercado haya mayores competidores, sin duda genera mejores condiciones en la prestaci\u00f3n de un servicio, evento que beneficia al usuario final.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En particular, resaltan que la disposici\u00f3n previ\u00f3 un mecanismo para controlar la interferencia en la libre competencia y el abuso de la posici\u00f3n dominante. Afirman que no es cierto que la norma demandada haya derogado las facultades de la SIC para negar las autorizaciones de integraci\u00f3n empresarial que reciba, cuando ellas se refieran a empresas del sector el\u00e9ctrico. Por \u00faltimo, reiteran que estas competencias son concomitantes a las facultades de la CREG para regular eventos que pudieran poner en riesgo la libre competencia o la prestaci\u00f3n del servicio en condiciones de eficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, en su intervenci\u00f3n la SIC afirm\u00f3 que el cargo de inconstitucionalidad que expone el demandante carece de claridad en tanto su fundamentaci\u00f3n se da en un plano meramente te\u00f3rico y las explicaciones que presenta respecto a varios conceptos aducidos a lo largo del cargo no resultan del todo precisas. Sin perjuicio de lo anterior, defendi\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n, para lo cual afirm\u00f3 que: (i) el cargo desconoce que en el ordenamiento jur\u00eddico existen una serie de controles de orden preventivo y reactivo ante potenciales riesgos en materia de libre competencia econ\u00f3mica, los cuales abarcan no solo la actividad de los particulares, sino inclusive, la actividad del Estado en su calidad de regulador; (ii) las integraciones empresariales no est\u00e1n prohibidas por el ordenamiento colombiano; (iii) no es cierto que la presencia de facto de condiciones diferenciales entre los agentes que participan en un mercado sea un elemento suficiente que permita concluir una contradicci\u00f3n entre el texto constitucional y el art\u00edculo 298 del PND; y, (iv) las integraciones verticales no necesariamente generan una posici\u00f3n de dominio y menos a\u00fan un abuso de esta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Ramiro Cubillos manifest\u00f3 que existe una vulneraci\u00f3n a la libre empresa, y la generaci\u00f3n de situaciones monopol\u00edsticas de facto amparadas en la norma demandada, sin el cumplimiento del mandato constitucional para el resarcimiento o indemnizaci\u00f3n previa a todos los agentes de mercado. A su juicio, esto afecta el derecho social, prestacional, y econ\u00f3mico de todos los usuarios de servicios p\u00fablicos. Se\u00f1ala que el art\u00edculo 298 del PND vulnera los incisos primero y quinto del art\u00edculo 333 constitucional porque no impone l\u00edmites a la libertad de empresa para proteger los derechos de los usuarios del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica, prevenir las posiciones dominantes en el sector de servicios p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Procurador General de la Naci\u00f3n afirma que no existen razones para sostener que el art\u00edculo demandado contemple una integraci\u00f3n empresarial previa, general e incondicional como ha afirmado el demandante. Tampoco es dable concluir que la medida limite las competencias que la ley ha fijado en instancias como la CREG y la SIC para el control de pr\u00e1cticas restrictivas de competencia. Por el contrario, a su juicio, esta previsi\u00f3n viabiliza, que no exige, la realizaci\u00f3n de varias actividades para la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica por parte de un solo agente. De manera que las distintas empresas estar\u00e1n en la posibilidad de participar seg\u00fan las condiciones que consideren en cada caso, pero, adem\u00e1s, tendr\u00e1n que atender los par\u00e1metros que en particular se determinen en la misma ley y en su regulaci\u00f3n (inciso 2 y par\u00e1grafos 1 y 2 del art\u00edculo 298 del Plan Nacional de Inversiones).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La vista fiscal se\u00f1ala que la disposici\u00f3n demandada no modifica, ni deroga expresa o t\u00e1citamente las disposiciones legales que evitan o controlan los riesgos a los que alude el demandante. Sostiene que el marco constitucional no censura la posibilidad de realizar una integraci\u00f3n empresarial, sino que instituye ciertas reglas de control basadas en la necesaria intervenci\u00f3n estatal para evitar que determinados modos tengan \u201cun grado de incidencia del mercado que imposibilite la competencia efectiva entre oferentes y la garant\u00eda de los derechos de los consumidores\u201d. Aduce que la posici\u00f3n dominante \u201cno puede considerarse, en s\u00ed misma, como una infracci\u00f3n al derecho de competencia, restringi\u00e9ndose tal afectaci\u00f3n a los comportamientos del agente constitutivos de abuso de la posici\u00f3n de dominio\u201d122, por tanto, aunque dicha situaci\u00f3n no es una consecuencia directa de la integraci\u00f3n empresarial, en caso de presentarse, el agente que incurra en tales conductas se enfrentar\u00eda a la regulaci\u00f3n constitucional y legal que ha establecido una serie de controles e instrumentos de intervenci\u00f3n del Estado, y que es m\u00e1s intensa ante la posibilidad de que concurran particulares a la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa. La aptitud sustantiva del cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El concepto t\u00e9cnico rendido por el Ministerio P\u00fablico cuestiona la aptitud sustancial de la demanda respecto del cargo tercero pues considera que el concepto de la violaci\u00f3n no cumple el requisito de certeza que se exige para suscitar un juicio de constitucionalidad. Lo anterior, en raz\u00f3n a que el cargo se dirige a reprochar un contenido normativo que no se sigue de la disposici\u00f3n demandada, pues esta no contempla una integraci\u00f3n empresarial de las caracter\u00edsticas referidas en la acci\u00f3n (previa, general e incondicional), ni tampoco limita las competencias que la ley ha fijado en instancias como la CREG y la SIC para el control de pr\u00e1cticas restrictivas de competencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En vista de la anterior circunstancia, la Sala debe ocuparse de establecer, como cuesti\u00f3n previa, si este cargo tiene o no aptitud sustancial. Para este prop\u00f3sito, se dar\u00e1 cuenta brevemente de los requisitos que debe cumplir el concepto de la violaci\u00f3n de la demanda y, enseguida, se proceder\u00e1 a analizar el tercer cargo propuesto en la presente demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dentro de los requisitos que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad, conforme a lo previsto en los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991, est\u00e1 el de exponer las razones por las cuales las normas constitucionales se consideran violadas (art\u00edculo 2.3). Este requisito, que se conoce como concepto de la violaci\u00f3n, implica que el demandante debe formular al menos un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la norma demandada123.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si bien la aptitud de la demanda se verifica por el magistrado sustanciador al momento de decidir sobre su admisi\u00f3n, la Sala es competente para analizar dicha aptitud al momento de la sentencia. Esto es as\u00ed, por dos razones: Primera, porque la decisi\u00f3n del magistrado sustanciador no compromete a la Sala, en tanto es a ella a quien corresponde la competencia para decidir sobre la demanda presentada; y segunda, porque, en la pr\u00e1ctica, la Corte ha encontrado que en algunas ocasiones el incumplimiento de las exigencias propias de la demanda no es evidente, sino que requiere de un an\u00e1lisis m\u00e1s detenido y profundo, como el que corresponde al momento de proferir el fallo124. Si se establece que la demanda no tiene aptitud sustancial, lo que corresponde es \u201cadoptar una decisi\u00f3n inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley\u201d125. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si bien es posible controvertir las razones propuestas por el demandante para sustentar el cargo, no hay duda de que este es un reproche inteligible y claro contra la autorizaci\u00f3n de integraciones verticales prevista en el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 por la presunta violaci\u00f3n del derecho a la libre competencia, y la prohibici\u00f3n de abuso de la posici\u00f3n dominante previstos en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (claridad). \u00a0As\u00ed mismo, el demandante ofrece razones concretas para sustentar el presunto desconocimiento del derecho a la libre competencia, al identificar una aparente contradicci\u00f3n entre la disposici\u00f3n demandada y el alcance que tiene el derecho en relaci\u00f3n con los consumidores (especificidad). Al precisar el mandato constitucional que estima desconocido, el accionante propone razones de constitucionalidad y no de conveniencia, al se\u00f1alar que el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9 un deber espec\u00edfico del Legislador consistente en limitar la libertad de empresa cuando ello resulte necesario para la protecci\u00f3n del bien com\u00fan o el inter\u00e9s social, que a su juicio, est\u00e1 asociado al derecho de los consumidores a beneficiarse de la libre competencia (pertinencia). Todo esto es suficiente para suscitar una duda m\u00ednima de constitucionalidad que habilite la competencia de la Corte para decidir el asunto de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo sentido, para desvirtuar este cargo, la intervenci\u00f3n de la SIC entra a controvertir de fondo la correcci\u00f3n de los argumentos propuestos por el demandante, en relaci\u00f3n con el alcance de la disposici\u00f3n demandada y con el contenido del mandato constitucional aparentemente desconocido por \u00e9sta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, la Sala no encuentra razones que obliguen a declinar en el ejercicio de su competencia de control constitucional en relaci\u00f3n con este cargo. Es innegable que la demanda recae sobre una proposici\u00f3n real y existente, en la medida en que la norma demandada prev\u00e9 un cambio en el modelo de integraciones verticales entre los prestadores del servicio de energ\u00eda, generaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de energ\u00eda de manera integrada y los controles que frente a dichas actividades se ejerce, por lo que no ser\u00eda adecuado involucrar elementos propios de un an\u00e1lisis de fondo para desestimar estos cargos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y ruta de soluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Corresponde a la Sala decidir si la autorizaci\u00f3n general de integraciones verticales prevista en el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 vulnera el derecho a la libre competencia, y desconoce el deber de prevenir el abuso de la posici\u00f3n dominante previstos en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tanto que el contexto y alcance de la disposici\u00f3n demandada ya fueron fijados en esta sentencia (cfr., supra) la Corte se ocupar\u00e1 de: (i) el modelo de econom\u00eda social de mercado y la intervenci\u00f3n estatal de la econom\u00eda; (ii) la libertad econ\u00f3mica; (iii) el derecho a libre competencia en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda y (iv) la metodolog\u00eda adoptada por la Corte para adelantar un juicio de proporcionalidad en relaci\u00f3n con disposiciones que regulan materias econ\u00f3micas. Finalmente, conforme al est\u00e1ndar de constitucionalidad aplicable al caso concreto, la Sala (iv) resolver\u00e1 el problema propuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El modelo de econom\u00eda social de mercado y la intervenci\u00f3n estatal de la econom\u00eda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La f\u00f3rmula del Estado Social de Derecho y su compromiso con la realizaci\u00f3n de los derechos fundamentales y la dignidad humana demandan del Estado un papel activo en la econom\u00eda. La Constituci\u00f3n de 1991 adopt\u00f3 como eje axial del sistema econ\u00f3mico, el modelo de econom\u00eda social de mercado que reconoce un papel preponderante a la autonom\u00eda de la voluntad privada en ejercicio de los derechos de contenido econ\u00f3mico y social que ella garantiza y protege, al tiempo que le impone deberes al Estado para garantizar la efectividad de tales derechos; regular determinadas actividades econ\u00f3micas; ejercer la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre algunas actividades econ\u00f3micas y respecto de los sujetos que se dedican a realizarlas; dirigir la econom\u00eda y por mandato de la ley, intervenir en ella de forma que las diferentes expresiones de la actividad econ\u00f3mica sirvan a la sociedad como veh\u00edculos de mejoramiento de las condiciones de vida e impulsores del desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, el modelo econ\u00f3mico previsto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se erige sobre dos pilares: (i) la garant\u00eda y la efectividad de los derechos humanos en general y con ellos la garant\u00eda y respeto de los derechos econ\u00f3micos como el derecho de propiedad en todas sus modalidades; la garant\u00eda de escoger profesi\u00f3n u oficio; el derecho al trabajo; el derecho de asociaci\u00f3n; los derechos de los consumidores y usuarios; el derecho a la libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan, siendo obligaci\u00f3n del Estado, por mandato de la ley, impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica y evitar o controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posici\u00f3n dominante en el mercado nacional; el derecho a la libre competencia econ\u00f3mica que es de todos y que supone responsabilidades; el derecho a la legalidad de la imposici\u00f3n y el recaudo de las obligaciones tributarias conforme a los principios de justicia, equidad, generalidad, eficiencia, progresividad y no retroactividad; el derecho a asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos, que son inherentes a la finalidad social del Estado, a todos los habitantes del territorio nacional; y, el derecho a la capacidad adquisitiva de la moneda, la estabilidad monetaria y, en general, la moneda sana, entre otros (C. Pol. arts. 26, 34, 38, 58, 60, 61, 78, 88, 333, 338, 345, 363, 365 y 373 constitucionales), por una parte y, por la otra, (ii) la atribuci\u00f3n de competencias, potestades y atribuciones a las diferentes autoridades que integran la organizaci\u00f3n estatal para garantizar la efectividad de todos los derechos, entre ellos los derechos econ\u00f3micos y sociales; fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial; regular la actividad econ\u00f3mica; ejercer la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las actividades econ\u00f3micas y de los sujetos que se dedican a realizarlas; ejercer la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda y, por mandato de la ley, intervenir de manera general en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano; intervenir de manera especial, para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios b\u00e1sicos; tambi\u00e9n para promover la productividad y competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y \u00d3rganos del Poder P\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, al tiempo que dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. (C. Pol. arts. 150.21, 334, 365). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Ahora, corresponde a la ley autorizar la exigencia de permisos previos y requisitos para el ejercicio de la libertad econ\u00f3mica o delimitar su alcance cuando as\u00ed lo exijan el inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n. As\u00ed mismo, la empresa, como base del desarrollo, tiene una funci\u00f3n social que implica obligaciones. Igualmente, el ejercicio de las citadas potestades estatales en materia econ\u00f3mica tambi\u00e9n est\u00e1n sujetos a limitaciones y a los controles que impone el orden constitucional, sin perjuicio de tener en cuenta que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado y es objetivo fundamental de su actividad la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable, para lo cual, en los planes y programas de desarrollo, en los planes de inversiones p\u00fablicas y en \u00a0los presupuestos de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, el gasto p\u00fablico social tiene prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional, en la sentencia C-228 de 2010, reiterada en las sentencias C-830 de 2010, C-263 de 2011, C-032 de 2017, C-284 de 2017 y C-265 de 2019, caracteriz\u00f3 el modelo de econom\u00eda social de mercado, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Estado Constitucional colombiano es incompatible tanto con un modelo del liberalismo econ\u00f3mico cl\u00e1sico, en el que se proscribe la intervenci\u00f3n estatal, como con modalidades de econom\u00eda de planificaci\u00f3n centralizada en las que el Estado es el \u00fanico agente relevante del mercado y la producci\u00f3n de bienes y servicios es un monopolio p\u00fablico.\u00a0 En contrario, la Carta adopta un modelo de econom\u00eda social de mercado, que reconoce a la empresa y, en general, a la iniciativa privada, la condici\u00f3n de motor de la econom\u00eda, pero que limita razonable y proporcionalmente la libertad de empresa y la libre competencia econ\u00f3mica, con el \u00fanico prop\u00f3sito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El modelo del liberalismo econ\u00f3mico cl\u00e1sico sostiene que los mercados son los escenarios perfectos para la asignaci\u00f3n eficiente de los recursos. Productores, distribuidores y consumidores, actuando en igualdad de condiciones, en ejercicio de su racionalidad y en condiciones perfectas de informaci\u00f3n, participan de los mercados de factores de producci\u00f3n y de bienes y servicios, respectivamente, buscando la maximizaci\u00f3n de sus beneficios. La sumatoria de estas acciones individuales permitir\u00eda que las fuerzas del mercado operen en condiciones perfectas de forma tal que los precios se fijen y los bienes se distribuyan con m\u00e1xima eficiencia conforme a las reglas del mismo mercado.126 En un escenario como el descrito, la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda solo distorsionar\u00eda el funcionamiento de los mercados produciendo ineficiencias que perjudicar\u00edan a los distintos agentes que participan en \u00e9ste. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el modelo econ\u00f3mico previsto en el sistema constitucional colombiano, los agentes participan en toda clase de mercados de competencia perfecta e imperfecta y la organizaci\u00f3n estatal act\u00faa para evitar, controlar o corregir esas fallas y lograr: (i) los fines sociales que los mercados por s\u00ed mismos no alcanzar\u00edan y, (ii) los fines econ\u00f3micos para que los mercados funcionen adecuadamente en beneficio de todos.127\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La actuaci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda corre por cuenta de distintas autoridades p\u00fablicas y se ejerce por medio de diferentes instrumentos.128 En particular, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9 que el Congreso de la Rep\u00fablica, expida leyes que regulen determinadas actividades y servicios p\u00fablicos (C.Pol., art\u00edculos 150-23 y 365); regule el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control previstas en la Constituci\u00f3n (Art\u00edculo 150-8); e imponga mandatos de direcci\u00f3n e intervenci\u00f3n en la econom\u00eda (Art\u00edculos 150-21 y 334), todo lo cual cumple conforme a las atribuciones que la Constituci\u00f3n le confiere o en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia y, en general, mediante el ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n normativa en materia econ\u00f3mica.129 As\u00ed mismo, la Constituci\u00f3n y la ley le exige a las autoridades que ejerzan funciones administrativas y judiciales respetar y garantizar la efectividad de los derechos en general y los de contenido econ\u00f3mico en particular.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La confecci\u00f3n de planes y programas de desarrollo y la expedici\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas, permiten utilizar instrumentos de direcci\u00f3n de la econom\u00eda (arts. 334, 339 y 341), que materializan el concepto de planificaci\u00f3n como piedra angular de la funci\u00f3n p\u00fablica,130 as\u00ed como la intervenci\u00f3n (general o sectorial) de la econom\u00eda, se ejerce, previa la expedici\u00f3n de leyes que contienen mandatos para tal efecto, por las autoridades correspondientes. Las facultades de regulaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n y decisi\u00f3n general, tambi\u00e9n pueden ser ejercidas por agencias estatales mediante el empleo de competencias normativas de naturaleza administrativa, con sujeci\u00f3n a las reglas que se\u00f1ala la ley, en tanto que las atribuciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la actividad econ\u00f3mica como de los agentes econ\u00f3micos que se dedican a ellas, corresponde a autoridades que cumplen funciones de polic\u00eda administrativa en los t\u00e9rminos previstos en la ley. 131 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, entonces, las facultades de direcci\u00f3n e intervenci\u00f3n en la econom\u00eda est\u00e1n precedidas de mandatos legales, en los t\u00e9rminos previstos, por regla general, en los art\u00edculos 150-21 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en algunos casos de manera especial o excepcional en los art\u00edculos 335, 339, 341 y 365, entre otros, de la misma Carta fundamental. La relevancia que tiene la libertad econ\u00f3mica en el modelo de econom\u00eda social de mercado, demanda que su limitaci\u00f3n se decida exclusivamente por la ley en estricta sujeci\u00f3n al principio democr\u00e1tico, con la garant\u00eda de participaci\u00f3n de todas las fuerzas pol\u00edticas, en particular de las minor\u00edas. En consecuencia, por regla general, las normas que contengan mandatos de intervenci\u00f3n o adopten directamente medidas regulatorias y de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, deben respetar los principios de reserva de ley (Art\u00edculos 150-21, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n) y, en principio, no podr\u00edan estar contenidas en la ley del Plan Nacional de Inversiones que es un instrumento normativo de direcci\u00f3n de conformidad con su contenido prefigurado por la Constituci\u00f3n y la respectiva ley org\u00e1nica de planeaci\u00f3n, que no de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, de forma excepcional, un instrumento de direcci\u00f3n de la econom\u00eda, como es el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas, como atr\u00e1s se ha visto, s\u00ed puede contener medidas o instrumentos id\u00f3neos de regulaci\u00f3n y\/o de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica con un fin planificador, cuando ello es indispensable para garantizar la ejecuci\u00f3n o el cumplimiento de los programas y proyectos descritos de manera concreta, espec\u00edfica y detallada en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas propuesto por el Gobierno y expedido por el Legislador en el marco del proceso de planeaci\u00f3n. En efecto, la Corte ha admitido la inclusi\u00f3n en leyes del Plan Nacional de Inversiones de medidas de regulaci\u00f3n y de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica que hacen parte de una pol\u00edtica de mejoramiento de los servicios p\u00fablicos, cuando ellas guardan relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los programas adoptados mediante el Plan Nacional de Inversiones. As\u00ed, por ejemplo, en la sentencia C-1062 de 2008, la Corte concluy\u00f3 que una disposici\u00f3n incluida en la parte especial del Plan 2006-2010, relacionada con la adopci\u00f3n de un marco regulatorio para la prestaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas licuado de petr\u00f3leo (GLP) y, el establecimiento de un esquema de responsabilidad del distribuidor, no desconoc\u00eda el principio de unidad de materia en tanto el plan inclu\u00eda dentro de sus objetivos el mejoramiento de la regulaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de GLP. En sentencia C-714 de 2008, la Sala Plena concluy\u00f3 que una medida que obligaba a las EPS a destinar un porcentaje de la UPC al servicio de telemedicina ten\u00eda conexidad directa con un objetivo del Plan Nacional de Desarrollo relacionado con el mejoramiento de la cobertura del sistema de salud, en tanto permit\u00eda superar problemas derivados de las asimetr\u00edas de los usuarios de los servicios de salud derivadas de su ubicaci\u00f3n geogr\u00e1fica, los problemas de transporte o la pobreza rural que les imped\u00edan acceder a los servicios m\u00e9dicos en igualdad de condiciones con los dem\u00e1s usuarios de ese servicio. As\u00ed mismo, mediante la sentencia C-377 de 2008 se declar\u00f3 la exequibilidad de una disposici\u00f3n que autorizaba la adopci\u00f3n de un manual de tarifas m\u00ednimas para compra y venta de procedimientos en salud, en tanto la encontr\u00f3 directamente relacionada con el objetivo de mejorar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio de salud. Por \u00faltimo, en la sentencia C-620 de 2016, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de un art\u00edculo de la ley del Plan Nacional de Inversiones 2014-2018 que modificaba otra disposici\u00f3n del art\u00edculo 88 de la Ley 1438 de 2011, \u201cpor la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u201d para que el precio resultante de la negociaci\u00f3n de medicamentos, insumos y dispositivos efectuada por el Ministerio de Salud fuera vinculante para proveedores y compradores. En esta sentencia, la Corte se\u00f1al\u00f3 que, aunque esta no era una medida presupuestal, s\u00ed era una norma instrumental de pol\u00edtica p\u00fablica para mejorar el funcionamiento del servicio p\u00fablico de salud, objetivo previsto en las bases del PND. As\u00ed, es claro que el precedente constitucional admite la inclusi\u00f3n de normas de regulaci\u00f3n y\/o de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica en la ley que aprueba el PND siempre que ello guarde conexidad directa e inmediata con los objetivos que fundamentan el plan o con los programas que de manera detallada se precisan en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera que, aunque por regla general la intervenci\u00f3n de la econom\u00eda, mediante la regulaci\u00f3n integral de mercados espec\u00edficos, est\u00e1 reservada a leyes ordinarias, es posible que, con un fin planificador, la ejecuci\u00f3n de planes y programas de inversi\u00f3n demanden la introducci\u00f3n de ajustes puntuales a ciertas regulaciones. Someter la adopci\u00f3n de una disposici\u00f3n puntual de esta naturaleza a un proceso legislativo independiente supondr\u00eda una carga extraordinaria que podr\u00eda tornar ineficaz el instrumento mismo del Plan Nacional de Inversiones en tanto limitar\u00eda la operatividad del instrumento previsto por el Constituyente para la direcci\u00f3n de la econom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, aunque en principio, la vigencia de los planes plurianuales de inversiones est\u00e1 limitada en el tiempo, es posible que las normas de intervenci\u00f3n de los mercados previstas con fines de planificaci\u00f3n y por lo tanto necesarias para la ejecuci\u00f3n de los programas y los proyectos de inversi\u00f3n sean introducidas en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones sin limitaci\u00f3n temporal expresa, como es el caso, por ejemplo, en los que la inversi\u00f3n requiere un ajuste regulatorio estable de una porci\u00f3n de un mercado, como el que es objeto de examen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La libertad econ\u00f3mica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se ha expuesto, los art\u00edculos 150-21, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica orientan el ejercicio de la competencia legislativa en materia de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica a la garant\u00eda de la libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada lo mismo que a la libre competencia econ\u00f3mica para evitar o controlar el abuso de la posici\u00f3n dominante, la protecci\u00f3n del inter\u00e9s social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Naci\u00f3n. La Corte ha se\u00f1alado que conforme lo precisa la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el derecho a la libertad econ\u00f3mica, la iniciativa privada o la libertad de empresa es un derecho individual mientras que la libre competencia econ\u00f3mica es un derecho de todos y por lo tanto de car\u00e1cter colectivo.132 El primero ha sido definido por la jurisprudencia como la \u201cfacultad que tiene toda persona de realizar actividades de car\u00e1cter econ\u00f3mico, seg\u00fan sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio.\u201d133\u00a0Adem\u00e1s, es considerado como un valor colectivo objeto de especial protecci\u00f3n constitucional,134 en tanto que canaliza recursos hacia la promoci\u00f3n de intereses colectivos y la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos.135\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el derecho a la libre competencia supone la \u201clibertad de concurrir al mercado ofreciendo determinados bienes y servicios, en el marco de la regulaci\u00f3n y en la ausencia de barreras u obst\u00e1culos que impidan el despliegue de la actividad econ\u00f3mica l\u00edcita que ha sido escogida por el participante.\u201d136 Seg\u00fan la jurisprudencia, esta libertad comprende tres prerrogativas, a saber:\u00a0(i)\u00a0la posibilidad de concurrir al mercado;\u00a0(ii)\u00a0la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas; y, (iii)\u00a0la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario, por lo que se constituye tambi\u00e9n en una garant\u00eda para los consumidores, quienes, en virtud de ella, se benefician de las ventajas en t\u00e9rminos de precio y calidad de los bienes y servicios.137\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, el ejercicio de la libertad econ\u00f3mica no es absoluto. Este encuentra su verdadera definici\u00f3n en los l\u00edmites que le dan sentido, a saber: (i) la responsabilidad social en el ejercicio de la libertad de empresa;138 y, (ii) la protecci\u00f3n de la competencia en s\u00ed misma considerada.139 Estos l\u00edmites justifican la intervenci\u00f3n del Estado en el mercado, que es m\u00e1s intensa cuando se trata de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos,140 y cuando apunta a la correcci\u00f3n de desigualdades, inequidades y dem\u00e1s comportamientos lesivos para la satisfacci\u00f3n de garant\u00edas constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En Colombia, el deber de control y vigilancia sobre las empresas que gozan de una posici\u00f3n dominante en el mercado surgi\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 155 de 1959.141 Luego, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 elev\u00f3 a rango constitucional el deber del Estado de impedir las pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia como: (i) una garant\u00eda constitucional de la libertad de empresa; (ii) un instrumento para el impulso del desarrollo econ\u00f3mico y (iii) un mecanismo de protecci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico.142 En efecto, el constituyente reconoci\u00f3 que es posible que algunos mercados, entre ellos el de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, operen en condiciones de competencia imperfecta, esto es, que en ellos participen agentes que tienen la capacidad de alterar el precio con sus decisiones de compra o producci\u00f3n, y por esta v\u00eda impedir la asignaci\u00f3n eficiente de los recursos. As\u00ed, el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica parte del supuesto de que es posible que existan personas o empresas que se encuentren en posici\u00f3n dominante respecto de un mercado, y ordena al Estado que haga uso de la ley para impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica, y evite o controle el abuso de la posici\u00f3n dominante que puedan tener algunos agentes en los mercados locales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En desarrollo del mandato constitucional, el Decreto 2153 de 1992, en el inciso 5 del art\u00edculo 45, defini\u00f3 la posici\u00f3n dominante como \u201cla posibilidad de determinar, directa o indirectamente, las condiciones de un mercado\u201d. A su turno, la jurisprudencia constitucional ha definido esta figura como \u201c[u] n poder de mercado que le permite a un agente econ\u00f3mico actuar con independencia de sus competidores, por lo menos dentro de un grado relativamente amplio y apreciable.\u201d143 Adem\u00e1s, ha se\u00f1alado que \u201c[e]l poder de mercado implica menos participaci\u00f3n colectiva en la fijaci\u00f3n de los precios y cantidades y, correlativamente, mayor unilateralidad y relevancia de las decisiones que sobre estos extremos adopten las fuerzas dominantes que, de llegar a ser avasallantes, sustituyen los mecanismos de mercado.\u201d Por lo que, ha de entenderse que este poder econ\u00f3mico supone la virtualidad de influenciar notablemente el comportamiento y las decisiones en un determinado mercado.144\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuando se presenta una situaci\u00f3n de posici\u00f3n dominante, el Estado, en ejercicio de su poder de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, tiene el deber de impedir su abuso mediante una serie de controles e instrumentos, orientados a evitar conductas o pr\u00e1cticas contrarias a la honestidad y lealtad comercial. En otras palabras, la Constituci\u00f3n impone al Estado la obligaci\u00f3n de evitar y controlar los abusos de la posici\u00f3n dominante, pero no la adquisici\u00f3n de la posici\u00f3n de dominio a la que puede llegarse mediante actos de competici\u00f3n transparentes e irreprochables.145 En la sentencia C-228 de 2010, la Corte aclar\u00f3 que lo que est\u00e1 prohibido por mandato constitucional no es el logro u obtenci\u00f3n de una posici\u00f3n dominante en un mercado, sino el abuso de esta mediante pr\u00e1cticas desleales que restrinjan de forma indebida la libre competencia de la que se benefician los dem\u00e1s agentes del mercado y los usuarios. Vale la pena citar la consideraci\u00f3n expresada en la referida providencia al respecto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa posici\u00f3n dominante no puede considerarse, en s\u00ed misma, como una infracci\u00f3n al derecho de competencia, restringi\u00e9ndose tal afectaci\u00f3n a los comportamientos del agente constitutivos de abuso de la posici\u00f3n de dominio. Conforme a la misma normatividad, dichos actos refieren a (i) la disminuci\u00f3n de precios por debajo de los costos cuando tengan por objeto eliminar uno o varios competidores o prevenir la entrada o expansi\u00f3n de \u00e9stos; (ii) la aplicaci\u00f3n de condiciones discriminatorias para operaciones equivalentes, que coloquen a un consumidor o proveedor en situaci\u00f3n desventajosa frente a otro consumidor o proveedor de condiciones an\u00e1logas; (iii) las conductas que tengan por objeto o como efecto subordinar el suministro de un producto a la aceptaci\u00f3n de obligaciones adicionales, que por su naturaleza no constitu\u00edan el objeto del negocio, sin perjuicio de lo establecido por otras disposiciones; (iv) la venta a un comprador en condiciones diferentes de las que se ofrecen a otro comprador cuando sea con la intenci\u00f3n de disminuir o eliminar la competencia en el mercado; (v) vender o prestar servicios en alguna parte del territorio colombiano a un precio diferente a aquel al que se ofrece en otra parte del territorio colombiano, cuando la intenci\u00f3n o el efecto de la pr\u00e1ctica sea disminuir o eliminar la competencia en esa parte del pa\u00eds y el precio no corresponda a la estructura de costos de la transacci\u00f3n; y, (vi) obstruir o impedir a terceros, el acceso a los mercados o a los canales de comercializaci\u00f3n\u201d146. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, en esa misma sentencia se aclar\u00f3 que la forma de ejecutar el mandato de evitar o controlar el abuso de la posici\u00f3n dominante no fue predefinida en la Constituci\u00f3n; por lo tanto, el legislador, en ejercicio de sus competencias -sea expresas o derivadas de la cl\u00e1usula general de la cual es titular- y conforme al principio de libertad de configuraci\u00f3n normativa, puede determinar que el control del abuso de la posici\u00f3n dominante se materialice mediante la implementaci\u00f3n conjunta o exclusiva de acciones previas a su ocurrencia, o bien mediante la imposici\u00f3n de sanciones que persuadan a los actores de incurrir en tales pr\u00e1cticas y restablezcan la legalidad en los eventos en que ello ocurra.147 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El derecho a libre competencia en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda \u00a0<\/p>\n
1. La actuaci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda mediante la expedici\u00f3n de la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios es inherente a los postulados del Estado Social de Derecho. El art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n dispone que el Estado mantiene la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de los servicios p\u00fablicos, los cuales, seg\u00fan el marco constitucional que los prev\u00e9, tienen entre otras, las siguientes caracter\u00edsticas:148 (i) efectivizan otros derechos; (ii) son inherentes a la finalidad social del Estado; (iii) tienen vocaci\u00f3n de universalidad; (iv) pueden ser prestados por el Estado, por las comunidades organizadas, o por los particulares; (v) se encuentran en la esfera de lo p\u00fablico, por cuanto es el Estado el que debe asegurar su prestaci\u00f3n eficiente; (vi) se sujetan a un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial; (vii) su r\u00e9gimen tarifario debe ser congruente con los criterios de costos, solidaridad y redistribuci\u00f3n del ingreso; (viii) pueden ser estatizados por razones de soberan\u00eda o de inter\u00e9s social, siempre que se indemnice a los particulares afectados; y, (ix) su prestaci\u00f3n puede ser descentralizada \u201cpara corregir los errores de un mercado imperfecto y delimitar el ejercicio de la libertad de empresa, as\u00ed como para preservar la sana y transparente competencia, con el fin de lograr una mejor prestaci\u00f3n de aqu\u00e9llos.\u201d149 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Instrumentos internacionales por una parte y, por la otra, la jurisprudencia de esta Corte, han reconocido al servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica como un bien que sirve de instrumento para la garant\u00eda de otros derechos. Su funci\u00f3n es la de permitir m\u00ednimos de existencia digna y una mejor\u00eda en la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. Tal es su v\u00ednculo con el desarrollo de las sociedades, que su no prestaci\u00f3n suele asociarse \u2013las m\u00e1s de las veces\u2013 con la pobreza y la exclusi\u00f3n. De modo que la correcta prestaci\u00f3n del servicio sirve, tambi\u00e9n, al prop\u00f3sito de eliminar las brechas sociales.150\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el \u00e1mbito internacional, el servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica se ha vinculado con el derecho a la vivienda. Desde la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos de 1948, la ONU reconoci\u00f3 que toda persona tiene derecho a un nivel de vida digno, lo que presupone, de manera especial, contar con una vivienda adecuada.151 El Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, en su art\u00edculo 11, repiti\u00f3 la misma f\u00f3rmula.152 A su turno, el Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, resalt\u00f3 en su Observaci\u00f3n General No. 4 que por \u201cvivienda digna\u201d, habr\u00e1 de entenderse un lugar que, adem\u00e1s de contar con una infraestructura b\u00e1sica, goce de iluminaci\u00f3n, \u201cenerg\u00eda para la cocina, (\u2026) calefacci\u00f3n, [y tenga un espacio propicio para el] almacenamiento de alimentos\u201d.153 En lo que tiene que ver con la jurisprudencia constitucional, el servicio de energ\u00eda tambi\u00e9n se ha vinculado con el derecho a la salud, y a trav\u00e9s de acciones de tutela se ha ordenado su reconexi\u00f3n cuando con ello se supera la amenaza que se cierne sobre tal derecho.154 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cumplimiento de estos mandatos constitucionales, el legislador en uso de la potestad atribuida por el art\u00edculo 367 superior y en ejercicio de su funci\u00f3n de regulaci\u00f3n contenida en los art\u00edculos 150-23 y 365 de la Carta, expidi\u00f3 la Ley 142 de 1994, mediante la cual fij\u00f3 un r\u00e9gimen jur\u00eddico integral especial para la oferta y prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios. En ella determin\u00f3 que los objetivos de la intervenci\u00f3n estatal en esta materia son, entre otros:155 (i) garantizar la calidad del bien objeto del servicio p\u00fablico; (ii) asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios y la prestaci\u00f3n continua, ininterrumpida y eficiente del mismo; y, (iii) garantizar la libertad de competencia, previniendo el abuso de la posici\u00f3n dominante.156 Sobre este \u00faltimo punto, el art\u00edculo 14.13 de la ley 142 de 1994 se\u00f1ala que la posici\u00f3n dominante \u201ces la que tiene una empresa de servicios p\u00fablicos respecto a sus usuarios; y la que tiene una empresa, respecto al mercado de sus servicios y de los sustitutos pr\u00f3ximos de \u00e9ste, cuando sirve al 25% o m\u00e1s de los usuarios que conforman el mercado\u201d. Esto supone entender que la empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios (i) tiene per se una posici\u00f3n dominante frente a sus usuarios, y (ii) tiene una posici\u00f3n dominante respecto al mercado de sus servicios y de sus sustitutos pr\u00f3ximos cuando sirve a m\u00e1s del 25% de los usuarios. Por lo que, debe \u201casegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente\u201d, sin abusar de su posici\u00f3n,157 y absteni\u00e9ndose de toda pr\u00e1ctica que tenga la capacidad, el prop\u00f3sito, o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia.158 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su turno, por atribuci\u00f3n legal, son las comisiones de regulaci\u00f3n las encargadas de promover la competencia en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, a fin de que las operaciones sean eficientes, no impliquen abuso de la posici\u00f3n dominante y presten servicios de calidad.159 En concreto, el art\u00edculo 74 de la Ley 142 de 1994 dispone que las comisiones de regulaci\u00f3n est\u00e1n encargadas de: (i) regular el ejercicio de las actividades del sector y asegurar la oferta energ\u00e9tica eficiente; (ii) propiciar la competencia en el sector y proponer la adopci\u00f3n de medidas necesarias para impedir abusos de posici\u00f3n dominante; (iii) liberar de manera gradual los mercados hacia la libre competencia; (iv) adoptar reglas de comportamiento diferencial, seg\u00fan la posici\u00f3n de las empresas en el mercado; (v) expedir regulaciones espec\u00edficas para la autogeneraci\u00f3n y cogeneraci\u00f3n de electricidad y el uso eficiente de esta por parte de los consumidores y (vi) definir los criterios para la fijaci\u00f3n de compromisos de ventas garantizadas de energ\u00eda entre las empresas el\u00e9ctricas, y entre \u00e9stas y los grandes usuarios.160\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, pero no menos importante, el Decreto 2153 de facult\u00f3 a la SIC para investigar y sancionar las pr\u00e1cticas anticompetitivas. Para ello la entidad puede:161 (i) imponer condicionamientos estructurales o de comportamiento; y, (ii) objetar la operaci\u00f3n en caso de que los efectos de esta no puedan ser modulados mediante la primera herramienta jur\u00eddica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control de constitucionalidad de las medidas regulatorias y de intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda para delimitar el alcance de las libertades econ\u00f3micas \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Aunque la Constituci\u00f3n dot\u00f3 al legislador de un amplio margen de configuraci\u00f3n en materia econ\u00f3mica y de servicios p\u00fablicos domiciliarios, esta potestad no es absoluta. Para que la intervenci\u00f3n del Estado en estas materias se ajuste a la Constituci\u00f3n, la medida:162\u00a0(i) no debe afectar el contenido iusfundamental de la libertad,163 y (ii) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.164 Sobre esto \u00faltimo, la jurisprudencia ha previsto que el control de constitucionalidad de una medida que limita una libertad se ejerce mediante un juicio de proporcionalidad, que permita determinar si la finalidad de la medida y la idoneidad del medio elegido son acordes a la Constituci\u00f3n.165\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El juicio de proporcionalidad asegura que el poder p\u00fablico act\u00fae dentro de sus competencias y sin excederse en el ejercicio de sus funciones al limitar el goce de derechos constitucionales. Como herramienta de interpretaci\u00f3n en materia de control de constitucionalidad, este juicio permite constatar si una determinada medida genera una afectaci\u00f3n\u00a0ius fundamental\u00a0excesiva para el beneficio que reporta.166 Al respecto, la jurisprudencia Constitucional ha se\u00f1alado que el test de proporcionalidad adopta diversas modalidades seg\u00fan su grado de intensidad, a saber: leve, intermedia o estricta. El grado de intensidad, depender\u00e1 de la materia objeto de la disposici\u00f3n demandada.167 As\u00ed, cuando se trata de materias econ\u00f3micas,168 asuntos en los cuales existe un amplio margen de configuraci\u00f3n del legislador,169 o cuando existen poderes reforzados de intervenci\u00f3n estatal, como ocurre por ejemplo respecto de los servicios p\u00fablicos,170 la intensidad del juicio debe ser leve. En estos casos resultan m\u00e1s relevantes los poderes de intervenci\u00f3n estatal y la libertad de configuraci\u00f3n legislativa, que la limitaci\u00f3n de las libertades econ\u00f3micas que este tipo de medidas conllevan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El test, en su intensidad leve o d\u00e9bil, supone: (i) determinar la legitimidad del fin y del medio, es decir, se debe verificar si el fin y el medio no est\u00e1n constitucionalmente prohibidos; y, (ii) si el segundo es id\u00f3neo o adecuado para conseguir el primero, esto es, que se trata de un medio que persigue la realizaci\u00f3n del fin propuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante asegura que la disposici\u00f3n acusada viola los art\u00edculos 333 en sus incisos 1, 2, 4 y 5, y 365 de la Constituci\u00f3n. A su juicio, la disposici\u00f3n, contrario a proteger el derecho a la competencia de los usuarios del servicio p\u00fablico y evitar las integraciones empresariales cuando afecten la competencia del sector, autoriza las integraciones verticales de \u201cmodo previo, general e incondicional\u201d. Adem\u00e1s, en su opini\u00f3n, el art\u00edculo acusado desconoce la cl\u00e1usula de eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, prevista en el art\u00edculo 365 superior, y el deber de evitar el riesgo de abuso de la posici\u00f3n dominante, toda vez que la norma solo permite a la CREG un control posterior. Para el demandante, la disposici\u00f3n demandada genera distorsi\u00f3n y desigualdad entre las empresas integradas y los competidores que no est\u00e1n integrados en el mercado de energ\u00eda; y facilita la aparici\u00f3n de obst\u00e1culos y barreras de acceso al mercado, lo que, a su turno, supone la limitaci\u00f3n de la libertad de competencia de empresas y usuarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan el demandante, el hecho de que la disposici\u00f3n acusada elimine controles a la integraci\u00f3n vertical y, en consecuencia, suscite todas las consecuencias descritas, implica tambi\u00e9n la regresi\u00f3n en el \u00e1mbito de protecci\u00f3n del derecho a la libre competencia que ampara a los usuarios de los servicios p\u00fablicos domiciliarios para acceder a estos en condiciones de eficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala advierte que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, no se opone a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ni desconoce la prohibici\u00f3n de regresividad de derechos econ\u00f3micos sociales y culturales, por cuanto se trata de una medida razonable y proporcionada para la protecci\u00f3n del derecho a la libre competencia de los agentes que participan en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, y la materializaci\u00f3n de los derechos de los usuarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conforme a las consideraciones previamente expuestas, para determinar si la medida limita el derecho a libertad de competencia en el mercado el\u00e9ctrico, la Sala analizar\u00e1 si esta: (i) respeta el n\u00facleo esencial de la libertad involucrada; (ii) obedece a una finalidad prevista en la Constituci\u00f3n; y, (iii) responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.171 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala no encuentra motivos para considerar que la disposici\u00f3n acusada vulnera la referida libertad, toda vez que, contrario a lo argumentado por el accionante, como atr\u00e1s se ha se\u00f1alado de manera por dem\u00e1s prolija, las integraciones verticales no est\u00e1n prohibidas por el derecho colombiano, generan mayor participaci\u00f3n y eficiencia en el mercado, no siempre conllevan el abuso de la posici\u00f3n dominante, y, en el caso particular de la disposici\u00f3n acusada, posibilitan el acceso al mercado de los oferentes sin barreras injustificadas. Lo anterior, con fundamento en las siguientes razones:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero, aunque el derecho de la competencia prev\u00e9, en el art\u00edculo 18 de la Ley 142 de 1992, que las comisiones de regulaci\u00f3n podr\u00e1n obligar a las empresas prestadoras a tener un objeto \u00fanico, en los casos en que la multiplicidad de objetos limite la competencia, esto no supone de ninguna manera que las integraciones empresariales sean per se amenazas al derecho a la competencia. Por el contrario, esta Sala observa que la regla general reconocida por el referido art\u00edculo es que las ESPD pueden tener por objeto realizar una o varias de las actividades de la cadena de servicio, por lo que, no toda integraci\u00f3n genera desmedro de la competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo, las integraciones en el sector el\u00e9ctrico colombiano tampoco implican, \u201cpor definici\u00f3n\u201d, la salida del mercado de empresas cuyo objeto \u00fanico coincide con alguna de las tres actividades que pueden realizarse por un mismo agente. La jurisprudencia ha previsto que las integraciones, en la mayor\u00eda de los casos, generan eficiencias y efectos positivos para el mercado y la sociedad.173 De manera que, es la autoridad en cada caso la competente para: (i) verificar los beneficios, en t\u00e9rminos de eficiencia y bienestar de los consumidores; y, (ii) prevenir los riesgos que puedan generarse para la competencia, derivados del fortalecimiento de una posici\u00f3n de dominio.174 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercero, la Corte advierte que, contrario a lo afirmado por el accionante, en Colombia no existe una prohibici\u00f3n constitucional que impida que una empresa, como resultado de un proceso de sana competencia, logre una posici\u00f3n de dominio que le permita \u00a0actuar con independencia de sus competidores, por lo menos dentro de un grado relativamente amplio y apreciable para determinar las condiciones del mercado175, sino una obligaci\u00f3n derivada del art\u00edculo 333 superior, de evitar y controlar su abuso, para lo cual existen controles tanto preventivos como reactivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuarto, la Sala observa que la norma demandada, contrario a generar condiciones de acceso desiguales a los agentes no integrados del mercado, posibilita a todas las empresas de prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda para que entren a competir bajo este esquema de integraci\u00f3n empresarial, sin importar la fecha de constituci\u00f3n que tengan. Adem\u00e1s, el art\u00edculo acusado prev\u00e9 el deber de la CREG de promover la competencia en el mercado y regular las actividades restrictivas o de abuso de posici\u00f3n dominante, a fin de proteger la participaci\u00f3n de quienes decidan prestar el servicio bajo otra modalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Quinto, no existe prueba de que la autorizaci\u00f3n de integraciones verticales genere la operaci\u00f3n ineficiente de un mercado, en particular el aumento artificioso de los precios176. Por el contrario, la literatura econ\u00f3mica se\u00f1ala que, por regla general, como resultado de estas operaciones, los consumidores se benefician de la reducci\u00f3n de precios por la eliminaci\u00f3n de la doble marginalizaci\u00f3n, la simplificaci\u00f3n de los procesos y los costos de transacci\u00f3n entre una y otra actividad de la cadena de servicio.177\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, esta Sala advierte que la integraci\u00f3n vertical autorizada en la disposici\u00f3n demandada no vulnera el contenido ius fundamental del derecho a la libre competencia, ni reduce el \u00e1mbito de su protecci\u00f3n, en tanto: (i) aquellas que no cumplan los supuestos, subjetivo y objetivo, de que trata el art\u00edculo 9 de la Ley 1340 de 2009, se entienden autorizadas bajo el derecho de la competencia y (ii) existen en el ordenamiento jur\u00eddico controles que tienen por objeto evitar que se materialicen restricciones indebidas a la competencia, que podr\u00edan derivarse de la integraci\u00f3n empresarial que la medida estudiada autoriza. Por \u00faltimo, la Corte observa que la medida protege el acceso en condiciones iguales al mercado, por cuanto posibilita que todas las empresas, y no solo las constituidas con anterioridad a 1994, puedan prestar el servicio bajo un esquema de integraci\u00f3n empresarial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Sala concluye que el art\u00edculo acusado no vulnera el contenido ius fundamental del derecho a la libre competencia, en los t\u00e9rminos descritos por el accionante, toda vez que, en ning\u00fan momento obliga a una integraci\u00f3n vertical que conlleve la eliminaci\u00f3n de competidores o la imposici\u00f3n de barreras adicionales de acceso al mercado, sino que, deja a la autonom\u00eda del agente la elecci\u00f3n sobre la estructura de participaci\u00f3n que le resulte m\u00e1s provechosa en materia de competitividad, al tiempo que prev\u00e9 limitaciones expresas a la operaci\u00f3n de los agentes integrados. Adem\u00e1s, no existe evidencia de que esto genere aumentos de precios, o en general ineficiencias en la operaci\u00f3n del mercado energ\u00e9tico que perjudiquen a los usuarios del servicio p\u00fablico domiciliario de energ\u00eda el\u00e9ctrica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, la medida obedece a una finalidad expresamente se\u00f1alada en la Constituci\u00f3n. El art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 responde al fin leg\u00edtimo y constitucionalmente amparado por los art\u00edculos 333, 334 y 365 superiores, de generar mercados m\u00e1s competitivos y proteger el inter\u00e9s social. Adem\u00e1s, responde a la necesidad de hacer un mercado m\u00e1s eficiente en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico, como bien com\u00fan de los ciudadanos, lo que, redunda en una competencia paritaria, precios m\u00e1s eficientes y servicios con valor adicional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La medida busca adecuar las reglas de participaci\u00f3n en el mercado de energ\u00eda a las realidades actuales, en pro del bien com\u00fan. Lo anterior, toda vez que, hace casi tres d\u00e9cadas que el mercado de los servicios p\u00fablicos se puede desarrollar en libre competencia, por lo que resulta necesario situar en igualdad de condiciones a todos los agentes del sector, para que, aquellos constituidos con posterioridad a la Ley 143 de 1994, tengan la oportunidad de competir con los otros agentes que han venido prestando actividades de la cadena de valor de manera integrada desde la referida fecha.178\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, la Corte observa que la medida responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Para arribar a esta conclusi\u00f3n, la Corte aplicar\u00e1 un test de proporcionalidad de intensidad leve179 dado que la medida estudiada: (i) tiene contenido econ\u00f3mico; (ii) versa sobre un tema en el cual el Legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa;180 (iii) regula una materia respecto de la cual existen poderes estatales reforzados de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda; (iv) en casos semejantes el juez constitucional ha empleado un test de proporcionalidad leve; y, (v) la norma demandada no establece una clasificaci\u00f3n sospechosa, ni recae en personas o grupos especialmente protegidos por la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, la Sala comprobar\u00e1: (i) que el fin y el medio propuestos no est\u00e9n prohibidos por la constituci\u00f3n; y, (ii) la idoneidad del medio seleccionado para el logro del fin, esto es si razonablemente aquel guarda relaci\u00f3n positiva con este.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte advierte que el fin propuesto por la medida adem\u00e1s de no estar prohibido por la Constituci\u00f3n, tiende al logro de objetivos constitucionalmente valiosos. Lo anterior, toda vez que: (i) la medida permite la oferta de un servicio p\u00fablico de alto inter\u00e9s nacional bajo esquemas de eficiencia, de conformidad con los art\u00edculos 333 y 365 de la Constituci\u00f3n; (ii) promueve la sostenibilidad y la competencia en el sector energ\u00e9tico, de forma que todos los agentes compitan en igualdad de condiciones; (iii) genera mayor participaci\u00f3n y expansi\u00f3n del servicio de energ\u00eda en Colombia; y, (iv) sit\u00faa en condiciones de paridad a las empresas comercializadoras de energ\u00eda constituidas antes y despu\u00e9s de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, esta Sala observa que la sustituci\u00f3n del art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994, est\u00e1 justificada. Esto, por cuanto, adem\u00e1s de ser necesaria para generar igualdad entre los competidores, fomentar la existencia de competencia en condiciones de paridad y no estar prohibida por la constituci\u00f3n; responde al fin leg\u00edtimo y constitucionalmente amparado de garantizar una mejor calidad de vida y la prestaci\u00f3n eficiente del servicio de energ\u00eda. Por \u00faltimo, se advierte que la medida es asimismo leg\u00edtima, toda vez que, el art\u00edculo 334 superior habilita al Estado a intervenir en la econom\u00eda para regular los servicios p\u00fablicos, y propender por el inter\u00e9s general, por lo que no es posible entender que se encuentre prohibida por la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, la medida es id\u00f3nea para lograr el fin propuesto. Con fundamento en el eje tem\u00e1tico del sistema econ\u00f3mico consagrado en la Constituci\u00f3n, esto es, el modelo de econom\u00eda social de mercado, la jurisprudencia constitucional ha indicado que los mercados son el escenario preferente de despliegue de los derechos y libertades econ\u00f3micas, incluida la libre competencia que es un derecho de todos.183 Por lo tanto, la adopci\u00f3n de medidas encaminadas a fomentar el acceso al mercado por parte de todos los competidores en igualdad de condiciones es un mecanismo id\u00f3neo para la materializaci\u00f3n del logro de esas libertades.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se ha se\u00f1alado a lo largo de esta providencia, el art\u00edculo demandado posibilita la integraci\u00f3n vertical en todos los agentes del mercado y contempla en favor de los competidores no integrados, mecanismos para impedir que surjan pr\u00e1cticas restrictivas y de abuso de posici\u00f3n dominante. Estas medidas, contrario a reducir el control de pr\u00e1cticas anticompetitivas que ya prev\u00e9 el ordenamiento jur\u00eddico, lo adicionan y complementan. As\u00ed, la Sala advierte que la disposici\u00f3n acusada contempla tres (3) mecanismos para controlar el abuso de la posici\u00f3n dominante de integraciones empresariales en el mercado de energ\u00eda y garantizar el acceso sin obst\u00e1culos. Estas son: (i) la prohibici\u00f3n relativa a que ninguna empresa de servicios p\u00fablicos domiciliarios que: (a) desarrolle en forma combinada las actividades de generaci\u00f3n de energ\u00eda, y\/o comercializaci\u00f3n y\/o distribuci\u00f3n y (b) represente m\u00e1s del 25% del total de la demanda del SIN, pueda cubrir con energ\u00eda propia o con energ\u00eda de filiales o empresas controladas, m\u00e1s del 40% de la energ\u00eda requerida para atender la demanda de su mercado regulado; (ii) la obligaci\u00f3n de la CREG de adoptar medidas para garantizar la adecuada implementaci\u00f3n de la disposici\u00f3n, incluidas aquellas encaminada a evitar conductas anticompetitivas y abusos de posici\u00f3n dominante; y, (iii) la autorizaci\u00f3n para que el gobierno nacional, o en su defecto la CREG, prevean un porcentaje incluso inferior al l\u00edmite del 40% de la demanda, cuando as\u00ed se requiera para la protecci\u00f3n del mercado y la libre competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estos mecanismos deben leerse de manera arm\u00f3nica e integrada con las medidas de control dispuestas en el ordenamiento jur\u00eddico, como son: (i) el art\u00edculo 4 Ley 155 de 1959, que prev\u00e9 un control previo a las integraciones empresariales, con el objetivo de impedir que a trav\u00e9s de \u00e9stas se restrinja indebidamente la competencia; (ii) el art\u00edculo 9 de la Ley 1340 de 2009 que prev\u00e9 que las empresas que se dediquen a la misma actividad econ\u00f3mica o participen en la misma cadena de valor, y cumplan con las condiciones establecidas en dicha norma, estar\u00e1n obligadas a informar a la SIC sobre sus operaciones de fusi\u00f3n, consolidaci\u00f3n, control o integraci\u00f3n, cualquiera sea la forma jur\u00eddica de la operaci\u00f3n que proyectan realizar; y, (iii) el art\u00edculo 12 ibidem, que modifica el art\u00edculo 51 del Decreto 2153 de 1992, a fin de facultar a la autoridad de competencia para objetar un proyecto de integraci\u00f3n empresarial en los casos en que se pruebe la excepci\u00f3n de eficiencia.184 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Sala observa que: (i) existen una serie de controles de orden preventivo y reactivo ante potenciales riesgos en materia de libre competencia, los cuales abarcan no solo la actividad de los particulares, sino tambi\u00e9n, la actividad del Estado como regulador; y, (ii) la disposici\u00f3n prev\u00e9 mecanismos para controlar la interferencia en la libre competencia y el abuso de la posici\u00f3n dominante, sin que por ello se hayan derogado las facultades de la SIC para negar las autorizaciones de integraci\u00f3n a empresas del sector el\u00e9ctrico.185\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, la Corte advierte que el legislador no incurri\u00f3 en un error manifiesto en la apreciaci\u00f3n de la medida, puesto que esta guarda una relaci\u00f3n positiva con el fin propuesto de generar mercados m\u00e1s competitivos y proteger el inter\u00e9s social. A diferencia de lo afirmado por el actor, la Sala no observa que la norma contemple una integraci\u00f3n empresarial previa, general e incondicional, ni que limite las competencias que la ley ha fijado en instancias como la CREG y la SIC para el control de pr\u00e1cticas restrictivas de competencia. Por el contrario, la Corte encuentra que es razonable que el legislador considerara que autorizar las integraciones empresariales podr\u00eda generar una mayor eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio y en la conformaci\u00f3n de precios, sin que se desconozcan, sino que se adicionen, los mecanismos de prevenci\u00f3n y control de pr\u00e1cticas restrictivas y de abuso de posici\u00f3n dominante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo tanto, la Sala concluye que la disposici\u00f3n que se estudia: (i) no desconoce el contenido ius fundamental del derecho a la libre competencia, sino que, por el contrario, lo maximiza y protege; (ii) no supone una autorizaci\u00f3n previa, general e incondicional, ni limita las competencias que la ley ha fijado en instancias como la CREG y la SIC, sino que las complementa y adiciona; y, (iii) resulta razonable y proporcionada al fin que se propone, el cual, como se ha visto, no est\u00e1 prohibido por la Constituci\u00f3n y no supone una diferencia de trato arbitraria o injustificada, por cuanto guarda una relaci\u00f3n positiva con el fin propuesto, motivo por el cual, se desestima el cargo tercero propuesto, y se confirma que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, no viola el derecho a la libre competencia y se ajusta a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuarto cargo. Presunto desconocimiento de los principios de progresividad y no regresividad en materia de servicios p\u00fablicos domiciliarios. \u00a0<\/p>\n
El cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor sostiene que el art\u00edculo 298 demandado es regresivo en la medida en que reduce el \u00e1mbito de protecci\u00f3n de los usuarios respecto de los efectos del abuso de la posici\u00f3n dominante en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. A su juicio, esto viola los art\u00edculos 2 y 93, los incisos 1, 2 y 4 del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n y los art\u00edculos 1, 2, 3, 4 y 5 del Protocolo adicional a la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales186, Protocolo de \u201cSan Salvador\u201d (en adelante, el Protocolo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Manifiesta que en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica existe un derecho social, prestacional y econ\u00f3mico de todas las personas y de los usuarios de servicios p\u00fablicos, a que la ley, para proteger el bien com\u00fan y el inter\u00e9s social limite la libertad econ\u00f3mica de las personas y empresas, garantice el derecho a la competencia y, en relaci\u00f3n con ella, evite el abuso de la posici\u00f3n dominante de quienes prestan los servicios p\u00fablicos en el mercado nacional. Aduce que, aunque muchos de los derechos que protege el Protocolo tienen un car\u00e1cter prestacional, la Corte Constitucional reconoci\u00f3 que no todos ellos deben tener ese car\u00e1cter187.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Expone que, para proteger el derecho de los usuarios de los servicios p\u00fablicos a la competencia y contra el riesgo de abusos de la posici\u00f3n dominante, el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994 conten\u00eda una prohibici\u00f3n general de las integraciones verticales en el sector energ\u00e9tico, salvo en lo relativo a la posibilidad de combinar la comercializaci\u00f3n con las otras actividades. Sin embargo, el art\u00edculo 298 opt\u00f3 por la alternativa contraria, regresiva desde la perspectiva del derecho de los usuarios de los servicios p\u00fablicos a la competencia y contra el riesgo de abusos de la posici\u00f3n dominante: esto es, la de dar una autorizaci\u00f3n general, sujeta a controles posteriores. A\u00f1ade que, en aplicaci\u00f3n de su propio precedente, en este caso la Corte debe comprobar si existen \u201cimperiosas razones que hacen necesario un paso regresivo en el desarrollo de un derecho\u201d188.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para completar el cargo, el demandante se\u00f1ala que, en particular el par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo demandado constituye una regresi\u00f3n en el nivel de protecci\u00f3n del derecho a la libre competencia si se le compara con la regulaci\u00f3n que adopt\u00f3 la CREG en 1996 para limitar la porci\u00f3n de energ\u00eda que una empresa integrada verticalmente debe comprar a otros agentes cuando ostenta una posici\u00f3n dominante en el mercado energ\u00e9tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda y la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios afirman que el art\u00edculo demandado no es “regresivo” en la protecci\u00f3n del derecho de los usuarios a la competencia y a que el Estado evite el abuso de la posici\u00f3n dominante en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. Por el contrario, la norma responde, entre otras, a la necesidad de hacer un mercado m\u00e1s competitivo que permita al final una prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico, siendo esto \u00faltimo ese bien com\u00fan que establece la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica como limitante de la libertad econ\u00f3mica. Exponen que el contenido demandado es sin duda el desarrollo del principio de progresividad en el mercado y no puede por ende hablarse de una regresi\u00f3n en desmedro de los usuarios, cuando la norma misma estableci\u00f3 las reglas para evitar un abuso de posici\u00f3n dominante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio del Procurador General de la Naci\u00f3n, este cargo no cumple con los requisitos de certeza, pertinencia, ni suficiencia. La demanda asume que el art\u00edculo 298 del Plan Nacional de Inversiones permite una integraci\u00f3n empresarial general e incondicional que, en una cadena de deducciones elaborada a partir de conjeturas e incontrastables reglas de experiencia, se presenta como restrictiva a la libre competencia y favorable al abuso de la posici\u00f3n dominante. En su opini\u00f3n, las razones propuestas para fundamentar el cargo (i) son contradictorias e impiden tener una l\u00ednea s\u00f3lida de la demanda, y (ii) se encaminan a contrastar disposiciones de un nivel distinto al constitucional. En consecuencia, el Ministerio P\u00fablico solicita a la Corte que se inhiba para emitir pronunciamiento de fondo sobre este referido cargo, por ineptitud parcial de la demanda presentada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa. La aptitud sustantiva del cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dado que el concepto rendido por el Ministerio P\u00fablico cuestiona la aptitud sustancial de la demanda respecto del cuarto cargo propuesto, por incumplir los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia que exige la jurisprudencia constitucional para suscitar un juicio de constitucionalidad, la Sala debe ocuparse de establecer, como cuesti\u00f3n previa, si este cargo tiene o no aptitud sustancial. Para este prop\u00f3sito, se dar\u00e1 cuenta brevemente de los requisitos que debe cumplir el concepto de la violaci\u00f3n de la demanda y, enseguida, se proceder\u00e1 a analizar si el cuarto cargo propuesto por el ciudadano Hugo Palacios cumple la carga argumentativa m\u00ednima que se exige para generar un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de progresividad en el goce de un derecho econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto al requisito de presentar las razones por las cuales se consideran violadas las normas constitucionales, la Corte ha reiterado que las demandas deben satisfacer unas condiciones m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n a efectos de posibilitar el control de constitucionalidad189. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violaci\u00f3n se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas \u2013lo cual implica se\u00f1alar aquellos elementos materiales que se estiman violados\u2013190 y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, las razones que sustentan la violaci\u00f3n deben ser: (i) claras, esto es, que siguen una exposici\u00f3n comprensible y presentan un razonamiento de f\u00e1cil entendimiento; (ii) ciertas, es decir, que recaen directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada, no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor, ni sobre interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables; (iii) espec\u00edficas, al mostrar de forma di\u00e1fana la manera como la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica, lo cual excluye argumentos vagos o gen\u00e9ricos; (iv) pertinentes, es decir, que planteen un problema de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, de forma que contengan elementos f\u00e1cticos y probatorios que susciten por lo menos una sospecha o duda m\u00ednima sobre la inconstitucionalidad del precepto impugnado191. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte ha sido enf\u00e1tica al se\u00f1alar que la exigencia de una carga argumentativa m\u00ednima de la acci\u00f3n de constitucionalidad no contradice el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n. Por el contrario, responden a la necesidad de garantizar el cumplimiento eficaz de las funciones que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha confiado a la Corte Constitucional192. En todo caso, la introducci\u00f3n de requisitos para la demanda de constitucionalidad se ve limitado con la aplicaci\u00f3n del principio pro actione \u201cque obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisi\u00f3n de fondo antes de la inhibitoria, pues esta \u00faltima podr\u00eda restringir el derecho de participaci\u00f3n ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegaci\u00f3n de justicia constitucional\u201d193. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es preciso se\u00f1alar que existe una diferencia entre los requisitos procesales previstos en el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 para admitir la demanda, que son verificados al inicio del proceso constitucional; y los presupuestos materiales para resolver o decidir de m\u00e9rito los cargos de inconstitucionalidad conforme a las reglas previstas en los art\u00edculos 14 a 22 del mismo Decreto, luego de recibir las intervenciones de los ciudadanos, las autoridades p\u00fablicas y los expertos la Naci\u00f3n que intervienen en la acci\u00f3n, as\u00ed como el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. As\u00ed, cumplido el examen de la demanda, las intervenciones, las pruebas practicadas en el expediente y el concepto del Ministerio P\u00fablico, corresponde a la Sala Plena examinar: (i) si definitivamente es competente o no para fallar la demanda; (ii) si la acci\u00f3n no ha caducado; (iii) si la norma demandada existe y est\u00e1 vigente; (iv) si a pesar de haberse derogado, a\u00fan produce efectos; (v) si no ha operado la cosa juzgada; (vi) si se configur\u00f3 por lo menos un cargo de inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el caso que nos ocupa, el cuarto cargo fue admitido en virtud del principio pro actione mediante el auto de 8 de noviembre de 2019 proferido por el entonces Magistrado sustanciador. Recibidas las intervenciones ciudadanas, y estudiado con mayor detalle su contenido se observa que el cargo carece de aptitud para habilitar la competencia de la Corte y generar una decisi\u00f3n de fondo. La Sala estima que el reproche formulado en este punto por el demandante no configura un cargo de inconstitucionalidad, pues no cumple los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero, el cargo no recae sobre el contenido cierto de la disposici\u00f3n demandada sino sobre una interpretaci\u00f3n sesgada del accionante seg\u00fan la cual la medida implica un \u00e1mbito de protecci\u00f3n menor al derecho a la libre competencia que el que operaba antes de la expedici\u00f3n de la Ley 1955 de 2019. Al respecto la Corte observa que esta conclusi\u00f3n no se sigue de la lectura integral del art\u00edculo demandado pues elude el hecho de que la disposici\u00f3n, a diferencia del art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994 sustituido, impone restricciones a las acciones que puede desarrollar el agente integrado y que podr\u00edan constituir pr\u00e1cticas anticompetitivas o de abuso de la posici\u00f3n dominante. As\u00ed, el par\u00e1grafo segundo impone una obligaci\u00f3n cierta, y hasta ahora inexistente en el r\u00e9gimen jur\u00eddico del mercado energ\u00e9tico que obliga al agente integrado a comprar por lo menos el 60% de la energ\u00eda necesaria para atender la demanda de su mercado regulado, condici\u00f3n inexistente en la legislaci\u00f3n anterior y que hace parte integral de la disposici\u00f3n demandada. En efecto, en este caso el demandante asume que como consecuencia de la disposici\u00f3n demandada los usuarios de los servicios p\u00fablicos se ver\u00e1n perjudicados porque los agentes que se integren verticalmente, y que por ello adquieran una posici\u00f3n dominante en el mercado energ\u00e9tico, indefectiblemente abusar\u00e1n de esa posici\u00f3n, afectaran la libre competencia, y comprometer\u00e1n los derechos de los usuarios a quienes prestan el servicio. Todas estas son conjeturas del accionante que no se sostienen al hacer una lectura integral de la disposici\u00f3n demandada, y por lo mismo, no pueden ser consideradas como premisas v\u00e1lidas para suscitar un debate constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo, el cargo no cumple el requisito de especificidad. Al identificar el par\u00e1metro de control constitucional, el accionante indica que existe un derecho social, prestacional y econ\u00f3mico cuyo \u00e1mbito de protecci\u00f3n ha sido reducido por efecto de la disposici\u00f3n demandada. Dado que los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales est\u00e1n protegidos por el principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad, el accionante concluye que las integraciones verticales que el art\u00edculo demandado autoriza constituyen una violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n y al Bloque de Constitucionalidad, integrado para este caso por el Protocolo de San Salvador. Para nombrar el derecho objeto de la garant\u00eda de no regresi\u00f3n, el accionante cita los art\u00edculos 2, 365, 333 y 369 de la Constituci\u00f3n y, concluye que de su lectura conjunta se sigue \u201cun derecho social, prestacional, y econ\u00f3mico, de todas las personas y, de los usuarios de servicios p\u00fablicos, a que la ley, para proteger el “bien com\u00fan” y el “inter\u00e9s social” limite la libertad econ\u00f3mica de las personas y empresas, garantice el derecho a, la competencia y, en relaci\u00f3n con ella, evite el abuso de la posici\u00f3n dominante de quienes prestan los servicios p\u00fablicos en el mercado nacional\u201d. En consecuencia, seg\u00fan el demandante, si una disposici\u00f3n elimina alguna limitaci\u00f3n de la libertad econ\u00f3mica viola la prohibici\u00f3n de regresividad en relaci\u00f3n con el derecho econ\u00f3mico y social enunciado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala considera que el derecho constitucional que se\u00f1ala el accionante como par\u00e1metro de control no corresponde con el alcance que la Constituci\u00f3n, y la jurisprudencia constitucional, han dado al derecho a la libre competencia, ni con el deber del Estado de asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos a todos los habitantes del territorio. Si bien la Corte Constitucional ha reconocido la libre competencia como un derecho individual a favor de los competidores, y un derecho colectivo, a favor de los consumidores, del que se siguen deberes regulatorios, de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo del Estado; de ello no se sigue que exista un mandato constitucional de implementaci\u00f3n progresiva de limitaciones a la iniciativa privada que se desconozca por la adopci\u00f3n de leyes que eliminen barreras para la participaci\u00f3n de agentes en los distintos mercados, incluido el mercado de los servicios p\u00fablicos. Por lo tanto, el cargo no se basa en un contenido normativo constitucional espec\u00edfico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercero, el cargo carece de pertinencia. Aunque al formular este cargo el demandante anuncia que la demanda \u201cno se funda en la oposici\u00f3n del art\u00edculo 298 de la Ley PND con otros textos legales de derecho interno colombiano\u201d, lo cierto es que justifica el contenido del mandato constitucional supuestamente violado en disposiciones que no tienen rango supra legal. En efecto, el demandante se\u00f1ala que el contenido del derecho constitucional se comprueba con la lectura de los art\u00edculos 2, 11, y 74.1 de la Ley 142 de 1994, y 3, 5, 30 y 43 de la Ley 143 de 1994. As\u00ed, el problema propuesto no es de naturaleza constitucional sino a lo sumo legal o de conveniencia, sobre cu\u00e1l es la norma que mejor protege el modelo de mercado que interesa al actor, y no sobre si la disposici\u00f3n demandada desconoce alg\u00fan mandato constitucional cierto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuarto, este cargo es insuficiente toda vez que no genera ni siquiera una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n en tanto no logra apuntar a ninguna previsi\u00f3n constitucional que resulte vulnerada por la modificaci\u00f3n de las condiciones para la integraci\u00f3n vertical de las empresas del sector energ\u00e9tico. Si bien el demandante se\u00f1ala que la libre competencia, al ser un derecho econ\u00f3mico, est\u00e1 amparada por el principio de progresividad, no logra demostrar en forma m\u00ednima c\u00f3mo es que la disposici\u00f3n demandada reduce el \u00e1mbito de protecci\u00f3n de este derecho. Para la Sala es claro que, no basta con decir de forma inespec\u00edfica que una norma constituye un retroceso en el goce de un derecho econ\u00f3mico, social o cultural para activar la competencia de control constitucional. En esos casos es necesario que el demandante demuestre, con m\u00ednima suficiencia, que en efecto la norma demandada retrocede en el goce del derecho sin ofrecer ning\u00fan beneficio correlativo. Aceptar un cargo que no cumpla con esta exigencia demandar\u00eda de la Corte la construcci\u00f3n aut\u00f3noma de un cargo de inconstitucionalidad, para ser fallado por ella misma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Corte se abstiene de pronunciarse de fondo sobre el cuarto cargo formulado en la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este caso, la Corte conoci\u00f3 la demanda formulada contra el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019, que contiene el Plan Nacional de Inversiones 2018-2022. El accionante formul\u00f3 cuatro cargos contra la disposici\u00f3n demandada, dos de naturaleza formal y dos de car\u00e1cter sustancial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero, la Sala estudi\u00f3 el cargo formulado en relaci\u00f3n con el presunto desconocimiento del principio de consecutividad. Para el efecto, se\u00f1al\u00f3 que el principio de consecutividad tiene un contenido aut\u00f3nomo propio distinguible del principio de unidad de materia. Estudi\u00f3 el cargo en concreto y concluy\u00f3 que la medida sub judice no vulner\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible, en tanto se formul\u00f3 como respuesta a una problem\u00e1tica ampliamente abordada en el primer debate del proyecto de ley: la necesidad de promover la competencia y la entrada de nuevos actores al mercado de energ\u00eda el\u00e9ctrica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo, el demandante acus\u00f3 al art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 de haber sido aprobado con desconocimiento del principio de unidad de materia. Para resolver el cargo la Sala estudi\u00f3 las disposiciones constitucionales y org\u00e1nicas que prefiguran el contenido del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones, y concluy\u00f3 que las disposiciones instrumentales que deben ser incorporadas en esta \u00faltima corresponden a aquellas necesarias para dar cumplimiento a los proyectos y programas que de manera detallada, precisa y concreta deben estar incluidos en ella, mediante los cuales se concreta la planeaci\u00f3n propuesta por el Gobierno al Congreso de la Rep\u00fablica. En consecuencia, reiter\u00f3 y precis\u00f3 la regla de decisi\u00f3n aplicable al an\u00e1lisis de los cargos presentados por desconocimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas. Hecho esto, resolvi\u00f3 el caso concret\u00f3 y concluy\u00f3 que, contrario a lo afirmado por el accionante, la disposici\u00f3n demandada guarda conexidad directa e inmediata con los proyectos y programas incorporados al Plan Nacional de Desarrollo y su respectivo Plan Nacional de Inversiones. En efecto, la Corte encontr\u00f3 que esta es una norma instrumental que, con fines de planificaci\u00f3n, se relaciona de forma directa e inmediata con una gran apuesta sectorial incorporada a un proyecto o programa concreto previsto en dicho Plan Nacional de Inversiones para el mejoramiento de la competitividad en materia de servicios p\u00fablicos, la inclusi\u00f3n de nuevos actores en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio, y el aumento de la eficiencia del mercado energ\u00e9tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercero, la Sala estudi\u00f3 el cargo tercero formulado contra el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 por presunta vulneraci\u00f3n del derecho a la libre competencia. Para resolverlo, la Corte reiter\u00f3 que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica adopt\u00f3 un modelo de econom\u00eda social de mercado basado en la garant\u00eda de la libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, as\u00ed como en la actuaci\u00f3n estatal de la econom\u00eda para el logro del bienestar general. Adem\u00e1s, reiter\u00f3 el precedente constitucional para se\u00f1alar que el derecho a la libre competencia y la prevenci\u00f3n del abuso de la posici\u00f3n dominante no implican que en Colombia est\u00e9 prohibido que una empresa logre tener una posici\u00f3n dominante respecto del mercado en el que participa, sino que generan en el Estado la obligaci\u00f3n de adoptar medidas de diversa naturaleza para evitar que esta posici\u00f3n dominante se traduzca en conductas anticompetitivas que perjudiquen a los dem\u00e1s actores del mercado, incluidos los usuarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dicho esto, la Corte examin\u00f3 la disposici\u00f3n demandada a la luz de un test de proporcionalidad de intensidad leve y concluy\u00f3 que la medida: (i) persigue un fin que no est\u00e1 prohibido en la Constituci\u00f3n; y, (ii) es id\u00f3nea para el logro de ese objetivo. En consecuencia, concluy\u00f3 que el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 no desconoce el derecho a la libre competencia ni la prohibici\u00f3n de abuso de la posici\u00f3n dominante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, la Corte estim\u00f3 que el cuarto cargo formulado en la demanda carec\u00eda de certeza, pertinencia y suficiencia, por lo cual decidi\u00f3 abstenerse de pronunciarse de fondo al respecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en las consideraciones expuestas, la Sala proceder\u00e1 a declarar exequible la disposici\u00f3n demandada por los cargos formulados en su contra por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, el principio de consecutividad, el derecho a la libre competencia y el principio de progresividad en materia de derechos econ\u00f3micos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de\u00a0lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.-. Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d por los cargos estudiados en esta sentencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese y c\u00famplase, \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-063\/21194 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento (Salvamento de Voto) \u00a0<\/p>\n
(\u2026) no se acredita la unidad de materia del art\u00edculo demandado ya que la disposici\u00f3n (i) introduce una modificaci\u00f3n intensa, estructural y permanente a la normativa fundamental del sector energ\u00e9tico colombiano, (ii) que no puede adscribirse a una finalidad relacionada con la planificaci\u00f3n y, muy por el contrario, (iii) se trata de una materia propia del procedimiento legislativo ordinario, escenario id\u00f3neo para garantizar el principio democr\u00e1tico \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar mi voto en la decisi\u00f3n de la referencia ya que a diferencia de la tesis que adopt\u00f3 la mayor\u00eda de la Sala Plena, el art\u00edculo 298 de Ley 1955 de 2019, \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d, ha debido declararse inexequible al desconocer la exigencia de unidad de materia de que trata el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por la particular regulaci\u00f3n constitucional y org\u00e1nica de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia como par\u00e1metro de constitucionalidad de las disposiciones que la integran tiene un car\u00e1cter \u201cestricto\u201d195. En la Sentencia C-415 de 2020, la Corte Constitucional avanz\u00f3 en la definici\u00f3n del est\u00e1ndar aplicable para la valorar la exigencia de unidad de materia en las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, y precis\u00f3 que dichas disposiciones deben ser expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n, tener por objeto impulsar el plan de desarrollo y corresponder a la competencia espec\u00edfica relacionada con la aprobaci\u00f3n del plan. \u00a0<\/p>\n
A partir de este est\u00e1ndar, no se acredita la unidad de materia del art\u00edculo demandado ya que la disposici\u00f3n (i) introduce una modificaci\u00f3n intensa, estructural y permanente a la normativa fundamental del sector energ\u00e9tico colombiano, (ii) que no puede adscribirse a una finalidad relacionada con la planificaci\u00f3n y, muy por el contrario, (iii) se trata de una materia propia del procedimiento legislativo ordinario, escenario id\u00f3neo para garantizar el principio democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el primer aspecto, la disposici\u00f3n permite la integraci\u00f3n vertical de las distintas actividades del sector energ\u00e9tico colombiano, prohibida desde 1994 (salvo para las empresas integradas para aquella \u00e9poca). Por tanto, redefine de manera permanente el esquema empresarial de prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de energ\u00eda el\u00e9ctrica. En consecuencia, la Sala ha debido seguir el precedente de la Sentencia C-415 de 2020 que, entre otras cosas, fortalece \u201cla severidad del control estricto\u201d, \u201cTrat\u00e1ndose de la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ordinaria y permanente [\u2026] cuando se alega la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia\u201d. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el segundo aspecto, dado que la disposici\u00f3n modifica de manera estructural el esquema de prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, no es posible inferir que contribuya al fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal que debe caracterizar las disposiciones que lo integran. Lo dicho es coherente con una de las razones a partir de las cuales en la Sentencia C-415 de 2020 la Corte justific\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cel art\u00edculo 110 de la Ley 1943 de 2018\u201d, prevista en el art\u00edculo 336 de la Ley 1955 de 2019, al introducir una modificaci\u00f3n permanente al ordenamiento jur\u00eddico: \u00a0<\/p>\n
\u201c211. Ahora bien, el art\u00edculo 336 de la Ley 1955 de 2019, deroga el art\u00edculo 110 de la Ley 1943 de 2018, por lo tanto, modifica una legislaci\u00f3n ordinaria comprometiendo la vocaci\u00f3n de transitoriedad de la ley del plan. Por lo tanto, se ha desplazado la competencia ordinaria del Congreso de la Rep\u00fablica, sin que se pueda identificar que con ello se busca materializar de manera inexorable una pol\u00edtica de largo plazo conexa (de forma directa e inmediata) con la ley o las Bases del plan, si no, por el contrario, corregir un problema normativo de legislaci\u00f3n permanente preexistente\u201d (negrillas del original)196. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el tercer aspecto, la inferencia de que da cuenta el apartado anterior se corrobora si se tiene en cuenta que un cambio normativo permanente de esta magnitud exige una alta deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, conforme se deriva de los art\u00edculos 365, 367 y 150.23 de la Constituci\u00f3n197. Este est\u00e1ndar no es posible satisfacerlo en el tr\u00e1mite aprobatorio de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, m\u00e1xime cuando la medida se introduce para su aprobaci\u00f3n luego del debate en las comisiones econ\u00f3micas del Congreso. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-063\/21 \u00a0<\/p>\n
1. Acompa\u00f1o la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-063 de 2021,198 que declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d, al concluir que no desconoce el principio de unidad de materia, los principios de consecutividad e identidad flexible, el derecho a la libre competencia y el principio de progresividad en materia de derechos econ\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
2. Pese a lo anterior, discrepo de algunas de las consideraciones relacionadas con el an\u00e1lisis del cargo por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, y estimo necesario exponer las razones que condujeron a que acompa\u00f1ara el estudio que se realiz\u00f3 respecto del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. En lo relacionado con el cargo por vulneraci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, la Sentencia C-063 opt\u00f3 por seguir las reglas fijadas en la Sentencia C-084 de 2019. De modo que, en la soluci\u00f3n del cargo se aplic\u00f3 este precedente como consta en los p\u00e1rrafos 38 y 53 de la providencia: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, la Sala Plena advierte que el objeto de an\u00e1lisis derivado de los principios de consecutividad e identidad flexible respecto del tr\u00e1mite de la ley del Plan Nacional de Inversiones supone verificar:\u00a0(i)\u00a0si se surtieron los debates exigidos tanto en las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos de cada C\u00e1mara como en las Plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, respectivamente; y,\u00a0(ii)\u00a0si la tem\u00e1tica sobre la que recae la disposici\u00f3n demandada fue debatida en todas y cada una estas etapas. De presentarse nuevos asuntos incluidos en el texto del proyecto durante etapas m\u00e1s adelantadas del proceso legislativo, la Corte tendr\u00e1 que examinar la cercan\u00eda tem\u00e1tica entre la nueva proposici\u00f3n y lo estudiado en los primeros debates. Por lo tanto, se entiende que una disposici\u00f3n desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible cuando, habiendo sido introducida en el segundo debate, implica, en lo fundamental, \u201cuna materia aut\u00f3noma e independiente\u201d199 de lo discutido en primer debate. La relaci\u00f3n material debe ser valorada a partir del contenido general del proyecto, y de la iniciativa aprobada en el primer debate, garantizando que exista una conexidad clara, espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
53.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0En conclusi\u00f3n, la Sala estima que la disposici\u00f3n demandada, aunque fue introducida en el segundo debate del proceso legislativo no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible200. En este caso, el nuevo art\u00edculo, introducido en los informes de ponencia para segundo debate, prev\u00e9 un mecanismo para permitir la entrada de nuevos agentes al mercado energ\u00e9tico y por esa v\u00eda, promover la libre competencia y la eficiencia de este, asuntos que fueron abordados durante el primer debate del proyecto adelantado conjuntamente por las Comisiones Constitucionales de Asuntos Econ\u00f3micos. La inclusi\u00f3n en el segundo debate de una disposici\u00f3n nueva para dar soluci\u00f3n a un problema discutido en el primer debate al proyecto de ley puede considerarse el resultado natural esperado, del car\u00e1cter dial\u00f3gico del proceso de formaci\u00f3n de la ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
4. A mi juicio, aunque similares, las reglas jurisprudenciales aplicables para la soluci\u00f3n del problema jur\u00eddico relacionado con la vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad e identidad flexible, deb\u00edan reiterar lo previsto en la Sentencia C-415 de 2020, a saber: \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00a081. En relaci\u00f3n con la aprobaci\u00f3n de la ley del PND, la jurisprudencia constitucional ha informado que en virtud de la aplicaci\u00f3n arm\u00f3nica entre los principios de consecutividad y de identidad flexible, lo que se exige es que\u00a0\u201cse lleve a cabo el n\u00famero de debates reglamentarios de manera sucesiva en relaci\u00f3n con los temas de que trata el proyecto de ley (\u2026) y no sobre cada una de sus normas en particular. (\u2026) La Corte ha puesto especial \u00e9nfasis en el punto de la conexidad tem\u00e1tica que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los (\u2026) objeto del proyecto correspondiente.\u201d201\u00a0 \u00a0<\/p>\n
82.\u00a0\u00a0Por estas razones,\u00a0tales principios constitucionales adquieren algunas connotaciones particulares que se derivan de la naturaleza especial de la ley del Plan Nacional de Desarrollo\u00a0-funci\u00f3n de planeaci\u00f3n en s\u00ed misma considerada-202. Siguiendo este criterio es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, seg\u00fan las normas generales y especiales que regulan la aprobaci\u00f3n de la ley del plan,\u00a0 siempre que se trate de normas de car\u00e1cter instrumental que cumplan dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en el art\u00edculo nuevo hayan sido objeto de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n en cada uno de los debates -comprende el primer debate en comisiones- y ii) que dichos temas se encuentren relacionados -v\u00ednculo razonable- con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo203.\u00a0Conviene precisar, sin embargo,\u00a0(i) que mientras el Gobierno puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso solo puede introducirlas, previa aprobaci\u00f3n del Gobierno, respecto del plan de inversiones, (ii) que los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no ser\u00e1n obst\u00e1culo para que el Gobierno ejecute las pol\u00edticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) que la falta de aprobaci\u00f3n de la parte general no requiere su adopci\u00f3n mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el Plan Nacional de Inversiones siempre deber\u00e1 ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
5. Sobre el alcance del principio de unidad de materia respecto de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo, la Sentencia C-063 de 2021 retom\u00f3 ampliamente la l\u00ednea jurisprudencial vigente,204 precisando que, con el objeto de dotar de certeza el examen a cargo de la Corte Constitucional, la conexidad directa e inmediata que se predica de una norma instrumental del Plan debe tener como par\u00e1metro los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos consignados en el Plan Nacional de Inversiones. En este sentido, afirm\u00f3 la Sala Plena en el fundamento jur\u00eddico No. 107 que: \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia es necesario:\u00a0(i)\u00a0determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental;\u00a0(ii)\u00a0establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, espec\u00edfica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente, se debe,\u00a0(iii)\u00a0determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.\u201d \u00a0<\/p>\n
6. En mi concepto, esta estructura del examen presupone un hecho incontrovertible que estimo necesario resaltar para que no pase inadvertido. El dise\u00f1o constitucional econ\u00f3mico acogido en el a\u00f1o 1991, bajo la direcci\u00f3n del Estado, encuentra en la planeaci\u00f3n un elemento transversal, que se expresa en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. Su configuraci\u00f3n, participativa y multinivel, involucra la sujeci\u00f3n a un principio fundamental, previsto en el literal m) del art\u00edculo 3 de la Ley 152 de 1994, el de coherencia. De conformidad con este: \u201c[l]os programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste.\u201d \u00a0<\/p>\n
7. A partir de lo afirmado, por virtud del principio de coherencia, son claros los nexos existentes entre los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y los presupuestos asignados a los mismos que se ubican en el Plan Nacional de Inversiones, por un lado, y los prop\u00f3sitos y objetivos, metas y prioridades, estrategias y orientaciones de la parte general del Plan, por el otro; \u00a0esto es, es indudable que los primeros necesariamente deben encontrar un referente en los segundos. Por lo tanto, el escrutinio propuesto en la Sentencia C-063 de 2021 tambi\u00e9n se vale de la parte general del Plan y, por ende, de los contenidos de pol\u00edtica p\u00fablica que pueden determinarse con mayor claridad a trav\u00e9s de la consulta del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo para su elaboraci\u00f3n, pues los componentes del Plan Nacional de Inversiones obedecen y reflejan los elementos de la parte general de este instrumento de planeaci\u00f3n econ\u00f3mica que adopta cada Gobierno. \u00a0<\/p>\n
8. Esta comprensi\u00f3n, en consecuencia, se compadece con la l\u00ednea general de estudio que la Corte Constitucional ha venido realizando en su jurisprudencia, y que tiene como sustento primario la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
9. Por las razones expuestas y en los precisos t\u00e9rminos aqu\u00ed indicados, aclaro mi voto respecto al alcance que la Sentencia C-063 de 2021 confiri\u00f3 al estudio de los principios de consecutividad e identidad flexible, y de unidad de materia de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-063\/21 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado y debido respeto por las determinaciones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, presento las razones de mi disenso a la Sentencia C-063 de 2021. Se trata de la decisi\u00f3n de declarar exequible el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019. Esa disposici\u00f3n habilit\u00f3 de manera permanente la integraci\u00f3n vertical de las empresas del sector energ\u00e9tico mediante una modificaci\u00f3n a la prohibici\u00f3n que exist\u00eda a ese tipo de operaciones desde el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena consider\u00f3 que el proceso de aprobaci\u00f3n de esa disposici\u00f3n no vulner\u00f3 los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Asimismo, la Corte indic\u00f3 que esa norma no era contraria ni al derecho a la libre competencia ni a la prohibici\u00f3n de abuso de la posici\u00f3n dominante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El eje de mi disenso se basa en una lectura deliberativa del procedimiento legislativo y de los principios que lo orientan como una garant\u00eda del funcionamiento democr\u00e1tico del Congreso de la Rep\u00fablica y de las credenciales democr\u00e1ticas de los actos normativos aprobados por el legislador. Adem\u00e1s, considero que la informaci\u00f3n aportada al proceso de control de constitucionalidad permit\u00eda inferir que el Parlamento no deliber\u00f3 adecuadamente sobre los fundamentos y las consecuencias para los derechos de los ciudadanos de la habilitaci\u00f3n de la integraci\u00f3n vertical de las empresas que operan en el sector energ\u00e9tico. Finalmente, resaltar\u00e9 la conexi\u00f3n entre la organizaci\u00f3n del mercado energ\u00e9tico y la garant\u00eda del derecho humano al acceso a la energ\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La implementaci\u00f3n del modelo de integraci\u00f3n vertical en el mercado de la energ\u00eda el\u00e9ctrica viol\u00f3 el principio de unidad de materia y despoj\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica de la funci\u00f3n legislativa ordinaria y permanente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, considero oportuno resaltar que el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994 fue aprobado con base en los numerales 21 y 23 del art\u00edculo 150 y en concordancia con los art\u00edculos 333 y 334 de la Constituci\u00f3n. Eso significa que el Congreso de la Rep\u00fablica ejerci\u00f3 sus facultades (ordinarias) para regular la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos e intervenir en la econom\u00eda con el objetivo de garantizar la iniciativa privada, pero con el respeto por la libre competencia. Esos fueron los fundamentos de la disposici\u00f3n que fue reformada por medio de la Ley 1955 de 2019 que expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) 2018-2022 y que constitu\u00eda el objeto del proceso de control de constitucionalidad resuelto en la Sentencia C-063 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una de las finalidades de la Ley (ordinaria y permanente) 143 de 1994 era garantizar la separaci\u00f3n vertical de las actividades, promover la competencia y evitar la concentraci\u00f3n accionaria de las empresas del sector el\u00e9ctrico. De acuerdo con esa norma, se establec\u00edan l\u00edmites para que las generadoras no tuvieran a su cargo m\u00e1s de una actividad relacionada con ese mercado. La \u00fanica excepci\u00f3n a este pilar fundamental se refer\u00eda a la comercializaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante, el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 sustituy\u00f3 tal prohibici\u00f3n contenida en una ley ordinaria por una habilitaci\u00f3n a la integraci\u00f3n vertical. Esta tiene por finalidad y por efecto la concentraci\u00f3n de los mercados porque permite la integraci\u00f3n empresarial cuando se trata de la generaci\u00f3n, la distribuci\u00f3n y la comercializaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre este aspecto quiero advertir que se trata de un esquema, no solo nuevo sino totalmente contrario al que exist\u00eda previamente, de manera que constituye una modificaci\u00f3n estructural a la arquitectura legal y a la regulaci\u00f3n de la competencia en el mercado de la energ\u00eda el\u00e9ctrica. Como advert\u00ed en la deliberaci\u00f3n, todo cambio en la estructura del mercado de los servicios p\u00fablicos compromete la promoci\u00f3n de la competencia, la posibilidad de mitigar los conflictos de inter\u00e9s y, lo que resulta m\u00e1s importante, la garant\u00eda de los derechos de los usuarios del servicio p\u00fablico en condiciones de calidad, accesibilidad, asequibilidad, continuidad y eficiencia205.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El nuevo modelo favorece los monopolios, las pr\u00e1cticas anticompetitivas, los abusos de la posici\u00f3n de dominio y los acuerdos colusorios. Estos no solo repercuten en los costes y en el precio final de la electricidad, sino que son claramente contrarios a los mandatos de la Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n con los servicios p\u00fablicos y la direcci\u00f3n de la econom\u00eda. Esto lo sostiene tambi\u00e9n la doctrina especializada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde luego, bajo la perspectiva econ\u00f3mica y financiera se pueden discutir las ventajas (estrategias de concentraci\u00f3n) y desventajas de dicha pol\u00edtica de integraci\u00f3n vertical. Sin embargo, bajo la \u00f3ptica constitucional, resulta claro que la magnitud de la reforma introducida tard\u00edamente en el PND causa tensiones entre la libre competencia y la intervenci\u00f3n del Estado. Estas comprometen el inter\u00e9s p\u00fablico. Por esa raz\u00f3n, era indispensable que el nuevo modelo de organizaci\u00f3n del mercado de energ\u00eda el\u00e9ctrica fuera objeto de una amplia deliberaci\u00f3n institucional y social. Esta \u00faltima solo era alcanzable mediante el mecanismo de las atribuciones legislativas ordinarias y no bajo una disposici\u00f3n excepcional que fue expedida en ejercicio de las facultades legislativas temporales de aprobaci\u00f3n del PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, la norma declarada exequible tiene como prop\u00f3sito establecer reglas de integraci\u00f3n vertical207. A partir de este objetivo espec\u00edfico se debi\u00f3 examinar el cumplimiento del principio de unidad de materia208. En la Sentencia C-1041 de 2007, la Corte hab\u00eda sostenido que la integraci\u00f3n vertical implicaba un estilo de propiedad y de control sobre las empresas. En este esquema, el empresario se convierte en un coordinador de los recursos y en un controlador de las diversas actividades que conforman una misma cadena de producci\u00f3n209. Esa concentraci\u00f3n de funciones, dominio y poder sugieren que debe ser el legislador ordinario el que adopte la decisi\u00f3n de implementar permanentemente esa pol\u00edtica de regulaci\u00f3n en el mercado el\u00e9ctrico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicionalmente, en este caso se excedi\u00f3 la reserva de ley ordinaria. Ello fue as\u00ed porque se apel\u00f3 a una ley de vigencia temporal para modificar leyes ordinarias. Si el objetivo de la pol\u00edtica estatal sobre el mercado el\u00e9ctrico era enfrentar una falencia estructural, esa pol\u00edtica legislativa debi\u00f3 ser aprobada mediante una ley ordinaria permanente. Solo de esa forma se salvaguarda el principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por el contrario, en este caso, la Corte no pudo establecer si en el tr\u00e1mite legislativo los congresistas tuvieron la informaci\u00f3n suficiente o si realizaron un debate sobre las consecuencias de la integraci\u00f3n vertical en el mercado el\u00e9ctrico. De manera que, al comprometer una competencia legislativa ordinaria con car\u00e1cter permanente, era necesario que tal disposici\u00f3n acusada estuviere precedida de la carga de argumentaci\u00f3n suficiente para su incorporaci\u00f3n en la ley del PND. Al menos, era imprescindible que se determinara con claridad que: i) constitu\u00eda una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n, ii) era una norma instrumental destinada a impulsar el cumplimiento del plan, iii) institu\u00eda un mecanismo id\u00f3neo para la ejecuci\u00f3n del plan de inversiones y iv) era posible establecer una conexidad estrecha y directa entre la norma demandada y los programas y objetivos espec\u00edficos del plan210. Dado que no se satisfizo ninguno de esos requisitos, la disposici\u00f3n objeto de este proceso de control de constitucionalidad resultaba inexequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La relaci\u00f3n entre las normas de funcionamiento del mercado energ\u00e9tico y la garant\u00eda del derecho humano al acceso a la energ\u00eda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la mayor parte de mis votos he sostenido que los procesos de control de constitucionalidad deben incorporar una perspectiva de derechos humanos. Esa es la forma como la Corte Constitucional conecta sus funciones de revisi\u00f3n judicial de los actos proferidos por el legislador con su muy importante rol de garante de los derechos establecidos en la Constituci\u00f3n. En este caso se debi\u00f3 hacer referencia al impacto de la norma objeto de la demanda en el derecho humano al acceso a la energ\u00eda. Esa es la perspectiva que mejor interpreta las disposiciones constitucionales sobre los servicios p\u00fablicos (i.e. art\u00edculos 365 y 367) y la forma como esos postulados constitucionales sugieren la mayor y m\u00e1s libre competencia cuando se trata de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los principios para la prestaci\u00f3n efectiva, eficaz, eficiente, adaptable, neutral, solidaria, continua y equitativa del servicio el\u00e9ctrico adquieren su mayor trascendencia constitucional cuando se entienden en el marco del derecho humano al acceso a la energ\u00eda. La eficacia de esos principios y, en \u00faltimas, del derecho humano al acceso a la energ\u00eda requiere un dise\u00f1o institucional que lo favorezca. La prohibici\u00f3n de integraci\u00f3n vertical de las empresas de energ\u00eda era una medida que apuntaba en ese sentido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La modificaci\u00f3n, derogaci\u00f3n y anulaci\u00f3n de esa prohibici\u00f3n requer\u00eda un est\u00e1ndar deliberativo compatible con el impacto de esa reforma en un derecho humano. Con ello solo quiero insistir en que las reservas de ley no son solo reservas de competencia, sino que implican mandatos deliberativos para las autoridades. La exigencia de una ley ordinaria, estatutaria u org\u00e1nica para regular ciertas materias trasciende los elementos formales de las mayor\u00edas, tiempos y n\u00famero de debates al plano del debate democr\u00e1tico: cu\u00e1nto m\u00e1s importante es la materia, la Constituci\u00f3n ordena mayor deliberaci\u00f3n en su regulaci\u00f3n. Por esa raz\u00f3n, insisto, esta modificaci\u00f3n estructural del mercado de energ\u00eda no se pod\u00eda realizar mediante la ley aprobatoria del PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Todav\u00eda m\u00e1s importante, la inaplicaci\u00f3n de la perspectiva de derechos humanos omiti\u00f3 elementos fundamentales para el an\u00e1lisis completo del juicio de control de constitucionalidad. Por ejemplo, la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda de la Sala Plena no evalu\u00f3 el impacto de la norma objeto de la demanda en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (en adelante ODS) de la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas (en adelante ONU). En especial, el objetivo n\u00famero siete que se refiere a la energ\u00eda asequible y sostenible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ODS n\u00famero siete establece el deber de los Estados de garantizar el acceso a una energ\u00eda asequible, segura, sostenible y moderna para todos. Sin duda, las normas sobre la libre competencia e integraci\u00f3n empresarial pueden contribuir a avanzar u obstaculizar el logro de ese objetivo. En mi criterio, la modificaci\u00f3n introducida es contraria al logro del ODS n\u00famero siete. Pero, insisto, el punto fundamental es que el tribunal constitucional debe realizar una lectura de las normas objeto de revisi\u00f3n judicial bajo una perspectiva de derechos humanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin duda, el ODS n\u00famero siete y la regulaci\u00f3n nacional del mercado de energ\u00eda son fundamentales en un contexto global en el que el 13% de la poblaci\u00f3n mundial no tiene acceso a los servicios modernos de electricidad y 3000 millones de personas dependen de la madera, el carb\u00f3n, el carb\u00f3n vegetal o los desechos de origen animal para cocinar y calentar la comida211. Como indica la ONU, la energ\u00eda es el factor que contribuye principalmente al cambio clim\u00e1tico y representa alrededor del 60% de todas las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero212. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s de ese contexto global, el derecho humano a la energ\u00eda tiene una conexi\u00f3n con la vida digna, el derecho a la alimentaci\u00f3n, el acceso a los servicios y la superaci\u00f3n de la pobreza. De all\u00ed que se afirme que el \u201cacceso a la energ\u00eda, y en particular a la electricidad, constituye el centro sobre el cual gira la vida moderna y, por lo tanto, [es un] componente fundamental para una vida digna\u201d213. A eso se suma la conexi\u00f3n entre el acceso a la energ\u00eda y su relaci\u00f3n con la posibilidad de reducir el hambre y la malnutrici\u00f3n. Como indican algunos estudios, el acceso inequitativo a la energ\u00eda es un reflejo de la desigualdad global de manera que \u201cun habitante de un pa\u00eds desarrollado consume diez veces m\u00e1s energ\u00eda primeria que uno de un pa\u00eds pobre\u201d214. En ese sentido, se ha denominado pobreza energ\u00e9tica a \u201cla incapacidad para un hogar de obtener una cantidad adecuada de servicios energ\u00e9ticos cuanto estos superan el 10% de sus ingresos\u201d215. Con el fin de enfrentar la pobreza energ\u00e9tica se ha hecho referencia a la necesidad de establecer un m\u00ednimo de acceso existencial a la energ\u00eda216. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta es la perspectiva que han aplicado tanto la Comisi\u00f3n como la Corte Interamericana de Derechos Humanos en las decisiones relacionadas con proyectos energ\u00e9ticos217. En mi criterio, la decisi\u00f3n de la Sala Plena omiti\u00f3 este enfoque y por ello aval\u00f3 una reforma a la regulaci\u00f3n del mercado de energ\u00eda sin el an\u00e1lisis global sobre el impacto de esa modificaci\u00f3n en los derechos humanos y en los valores p\u00fablicos de la Constituci\u00f3n tanto sobre la intervenci\u00f3n en la econom\u00eda como sobre la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, considero que la Corte Constitucional debe proteger las reglas procedimentales del sistema democr\u00e1tico. Estas son el pilar que nos permite tramitar los desacuerdos sociales de manera que los resultados de esos procesos sean aceptados tanto por quienes los comparten como por quienes disienten. Ahora bien, esa protecci\u00f3n debe tener un enfoque deliberativo que reivindique el di\u00e1logo entre iguales y que trascienda de una democracia procedimental a una democracia deliberativa. En este caso, ello implicaba preservar la reserva de ley ordinaria y el debate sobre el impacto de la norma objeto del control de constitucionalidad en el derecho humano al acceso a la energ\u00eda. De all\u00ed que considere que la Corte ha debido declarar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Cfr. Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019. \u00a0<\/p>\n
2 Se presentaron las intervenciones (i) conjunta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda y la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios; (ii) de la Superintendencia de Industria y Comercio; (iii) de la Federaci\u00f3n Nacional de Municipios; (iv) de Acolgen; (v) del ciudadano Ramiro Cubillos Velandia; y, (vi) del ciudadano Juan David Castro. \u00a0<\/p>\n
3 Cfr. Sentencia C-305 de 2004. \u00a0<\/p>\n
4 \u201cART\u00cdCULO NUEVO. ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA PRESTACI\u00d3N DEL SERVICIO P\u00daBLICO DE ENERG\u00cdA EL\u00c9CTRICA. En la actualidad y de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 74 de la Ley 143 de 1994, s\u00f3lo las empresas que se hayan constituido con posterioridad a la vigencia de dicha ley, tienen prohibido desarrollar las actividades de comercializaci\u00f3n y al tiempo las de generaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de energ\u00eda, toda vez que, seg\u00fan la restricci\u00f3n contenida en esa norma, las empresas comercializadoras, s\u00f3lo pueden desarrollar dicha actividad en conjunto con una de las dos actividades. Se tiene, sin embargo, que dicha restricci\u00f3n aplica actualmente para muy pocas empresas, toda vez que la mayor\u00eda de los participantes en el mercado de energ\u00eda el\u00e9ctrico en Colombia, se constituyeron con anterioridad a la Ley 143 de 1994. Se ha identificado en esa medida, que dicha disposici\u00f3n genera una distorsi\u00f3n y unas desigualdades en el mercado de energ\u00eda, que no fomentan la existencia de m\u00e1s competencia en condiciones de paridad para todos los agentes. \/\/ Teniendo en cuenta lo anterior, se considera que con el fin de promover la sostenibilidad y la competencia en el sector energ\u00e9tico colombiano, de forma que todos los agentes compitan en igualdad de condiciones, y que con ello haya m\u00e1s participantes que permitan continuar expandiendo el servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en Colombia, se permita que las empresas comercializadoras de energ\u00eda, puedan tambi\u00e9n adelantar las actividades de distribuci\u00f3n y\/o generaci\u00f3n, de forma que dicha posibilidad sea la misma para empresas constituidas antes y despu\u00e9s de la Ley 143 de 1994. Lo anterior bajo el entendido de que la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, debe establecer las condiciones necesarias para que dicha integraci\u00f3n no genere efectos nocivos para la competencia. \/\/ Lo anterior en la medida en que es m\u00e1s eficiente para el mercado de energ\u00eda, que no se establezca un l\u00edmite absolutamente r\u00edgido, sino en su lugar, pol\u00edticas y regulaciones que atiendan a la realidad m\u00f3vil y din\u00e1mica del mercado de energ\u00eda, lo que a su vez requiere que las disposiciones por las cuales se protege la competencia atiendan a dicho dinamismo. \/\/ En ese mismo orden, teniendo en cuenta esta posibilidad de integraci\u00f3n, y con el fin de asegurar que no existan abusos de posici\u00f3n dominante en el mercado de energ\u00eda, se establece una limitaci\u00f3n para las empresas con una participaci\u00f3n importante en el mercado, de forma que no puedan comprar m\u00e1s de un porcentaje espec\u00edfico de la energ\u00eda que estas mismas generan o que generan empresas afiliadas a su mismo grupo empresarial, para atender la energ\u00eda demandada por su mercado relevante. Con esto se permite que los precios de la energ\u00eda sean m\u00e1s competitivos y eficientes\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-726 de 2015 y C-674 de 2017. \u00a0<\/p>\n
6 Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 V\u00e9ase al respecto lo dicho por la Corte Constitucional en las Sentencias C-801 de 2003, C-940 de 2003, C-1147 de 2003, C-372 de 2004, C-084 de 2013, C-225 de 2014 y C-882 de 2014, entre otras. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-084 de 2019. \u00a0<\/p>\n
9 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-674 de 2017 y C-084 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-084 de 2013, C-882 de 2014 y C-084 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Cfr., Corte Constitucional C-1113 de 2003, C-305 de 2004, C-573 de 2004, C-208 de 2005, C-188 de 2006, C-376 de 2008, C-539 de 2008, C-394 de 2012 y C-850 de 2013. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-273 de 2011, C-277 de 2011, C-084 de 2013, C-882 de 2014, C-726 de 2015, C-674 de 2017, C-084 de 2019, C-590 de 2019, C-121 de 2020 y C-440 de 2020. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-551 de 2003, C-713 de 2008, C-540 de 2012 y C-674 de 2017. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-277 de 2011, C-726 de 2015, C-044 de 2017 y C-121 de 2020. \u00a0<\/p>\n
15 Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003. \u00a0<\/p>\n
16 Corte Constitucional, Sentencia C-852 de 2005. V\u00e9ase, igualmente, la Sentencia C-896 de 2012. \u00a0<\/p>\n
17 En concreto, en la sentencia se precis\u00f3: \u201cEs relevante advertir que la jurisprudencia constitucional ha indicado que en aquellos casos en los que existe evidencia suficiente acerca de que la disposici\u00f3n acusada fue objeto de debates calificados durante su tr\u00e1mite en el Congreso, el juicio de unidad de materia puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica se ha producido correctamente[101]. \/\/ No obstante que el an\u00e1lisis previo evidencia la total compatibilidad de la norma acusada con el principio de unidad de materia, del examen del tr\u00e1mite legislativo puede concluirse que alrededor de esta disposici\u00f3n se desarroll\u00f3 un importante proceso de deliberaci\u00f3n y concertaci\u00f3n. En efecto, el Gobierno propuso al Congreso de la Republica en el proyecto original la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 65 de la Ley 1341 de 2009 estableciendo, en lo relativo a las multas para las personas jur\u00eddicas, un valor hasta\u00a0por el equivalente a cien mil (100.000) smlmv, susceptible de ser incrementado si la utilidad derivada de la conducta por parte del infractor resultaba ser mayor a tal valor[102].\u00a0En el informe de ponencia para primer y tercer debate (sic) se propuso eliminar el incremento de la sanci\u00f3n en funci\u00f3n de la utilidad obtenida[103]. Posteriormente, el proyecto aprobado en sesiones conjuntas dispuso establecer una multa de m\u00e1ximo 50.000 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes[104]. Luego la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes aprob\u00f3 que la cuant\u00eda m\u00e1xima de las multas fuera de 25.000\u00a0smlmv[105]. Finalmente la plenaria del Senado de la Republica[106], en propuesta que ser\u00eda luego acogida por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n[107], aprob\u00f3 el texto actualmente vigente que establece una multa de m\u00e1ximo 15.000 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes para las personas jur\u00eddicas.\u201d \u00a0<\/p>\n
18 En los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el art\u00edculo 4 de la Ley 3 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Todas las citas realizadas en este p\u00e1rrafo fueron tomadas de: Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 En los t\u00e9rminos en que lo plante\u00f3 la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado en su salvamento parcial de voto a la sentencia C-359 de 2016, \u201c[l]a inobservancia del principio de unidad de materia no puede ser saneada por el paso del tiempo ni mucho menos por haber sido debatida durante el proceso legislativo, pues se trata de una irregularidad sustancial que afecta la constitucionalidad de las normas jur\u00eddicas censuradas, pues la misma carece de conexidad y coherencia con los contenidos de la ley\u201d. En el mismo salvamento de voto, la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado mencion\u00f3: \u201cEl an\u00e1lisis descrito desnaturaliz\u00f3 el principio de unidad de materia, pues cre\u00f3 un presupuesto de an\u00e1lisis que pertenece a la esencia de la consecutividad. En efecto, la verificaci\u00f3n de la mayor o menor intensidad de los debates al interior del Congreso sobre la norma objeto de censura constitucional, no puede constituir un par\u00e1metro de control que deba ser utilizado por esta Corporaci\u00f3n para acreditar la coherencia normativa interna entre la disposici\u00f3n jur\u00eddica acusada y el cuerpo de la ley del Plan. \/\/ Esta situaci\u00f3n puede generar el siguiente escenario: un proyecto de ley que inicia su tr\u00e1mite parlamentario contiene un vicio relacional-sustancial, pues se introdujo en su texto una disposici\u00f3n normativa manifiestamente extra\u00f1a al cuerpo de la ley. Sin embargo, con fundamento en la subregla jurisprudencial expuesta previamente, quedar\u00eda \u201csaneado\u201d por haber sido objeto de debate en las Comisiones y Plenarias respectivas.\u201d \u00a0<\/p>\n
21 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019. Cfr., Sentencias C-722 de 2015, C-198 de 2002 y C-490 de 2011. \u00a0<\/p>\n
23 En relaci\u00f3n con la obligatoriedad de surtir el tr\u00e1mite de la ley del PND a trav\u00e9s de comisiones conjuntas, pueden consultarse las siguientes normas: (i) Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u201cArt\u00edculo 341 (\u2026) Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos econ\u00f3micos, cada corporaci\u00f3n discutir\u00e1 y evaluar\u00e1 el plan en sesi\u00f3n plenaria. (\u2026).\u00a0 Art\u00edculo 342.\u00a0La correspondiente ley org\u00e1nica reglamentar\u00e1 todo lo relacionado con los procedimientos de elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo y dispondr\u00e1 los mecanismos apropiados para su armonizaci\u00f3n y para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales (\u2026); (ii) Ley 3 de 1992, \u201cArt\u00edculo 4o.\u00a0Para los efectos previstos en los art\u00edculos\u00a0342\u00a0(\u2026)\u00a0de la Constituci\u00f3n Nacional ser\u00e1n de asuntos econ\u00f3micos las Comisiones Tercera y Cuarta. Dentro de los veinte (20) d\u00edas siguientes a la presentaci\u00f3n de los proyectos de presupuestos, de rentas y apropiaciones, plan nacional de desarrollo y plan de inversiones, cada comisi\u00f3n rendir\u00e1 informes y recomendaciones sobre los temas de su conocimiento a las Comisiones Econ\u00f3micas Tercera y Cuarta.\u201d Y, (iii) Ley 5 de 1992, \u201cArt\u00edculo 169.\u00a0Comisiones de ambas C\u00e1maras o de la misma. Las Comisiones Permanentes hom\u00f3logas de una y otra C\u00e1mara sesionar\u00e1n conjuntamente:\u00a0 \/\/ 1. Por disposici\u00f3n constitucional. Las Comisiones de asuntos econ\u00f3micos de las dos C\u00e1maras deliberar\u00e1n en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.\u00a0\/\/ Las mismas comisiones elaborar\u00e1n un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que ser\u00e1 sometido a la discusi\u00f3n y evaluaci\u00f3n de las Plenarias de las C\u00e1maras.\u00a0 (\u2026). \u00a0<\/p>\n
24 Tal como consta en las Gacetas del Congreso Nos. 33, 136, 211, 430, 651 y 652, el art\u00edculo en cuesti\u00f3n no se encontraba como norma aut\u00f3noma en la exposici\u00f3n de motivos, ni en los informes de ponencia para primer debate. Mientras que en los informes de ponencia para segundo debate (Gacetas del Congreso Nos. 272 y 273), s\u00ed aparece la propuesta como un nuevo art\u00edculo titulado \u201cACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA PRESTACI\u00d3N DEL SERVICIO P\u00daBLICO DE ENERG\u00cdA EL\u00c9CTRICA.\u201d \u00a0<\/p>\n
25 Gaceta del Congreso No. 33 del 7 de febrero de 2019, Senado y C\u00e1mara, p. 50.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 \u201cArt\u00edculo 162. Nuevos agentes. La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, en el marco de la funci\u00f3n de garantizar la prestaci\u00f3n eficiente del servicio p\u00fablico, de promover la competencia, evitar los abusos de posici\u00f3n dominante y garantizar los derechos de los usuarios, dentro de la regulaci\u00f3n sobre servicios de gas combustible, energ\u00eda el\u00e9ctrica, alumbrado p\u00fablico y el sector de combustibles l\u00edquidos, incluir\u00e1: 1. Definici\u00f3n de nuevas actividades o eslabones en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio, las cuales estar\u00e1n sujetas a la regulaci\u00f3n vigente. 2. Definici\u00f3n nuevos agentes en la cadena de cada actividad, los cuales estar\u00e1n sujetos a la regulaci\u00f3n vigente. 3. Determinaci\u00f3n de la actividad o actividades en que cada agente de la cadena puede participar. 4. Definici\u00f3n de las reglas sobre la gobernanza de datos e informaci\u00f3n que se produzca como resultado del ejercicio de las actividades de los agentes que interact\u00faan en los servicios p\u00fablicos. 5. Optimizaci\u00f3n de los requerimientos de informaci\u00f3n y su validaci\u00f3n a los agentes de los sectores regulados. Par\u00e1grafo. No obstante, lo dispuesto en el art\u00edculo 126 de la Ley 142 de 1994, la CREG podr\u00e1 modificar las f\u00f3rmulas tarifarias durante su vigencia cuando ello sea estrictamente necesario y debidamente motivado, cumpliendo con los criterios establecidos en dicho art\u00edculo para la implementaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n, de conformidad con la delegaci\u00f3n que para el efecto realice el Ministerio de Minas y Energ\u00eda.\u201d \u00a0<\/p>\n
27 Intervenci\u00f3n presentada por la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica el 18 de septiembre de 2020. \u00a0<\/p>\n
28 Gaceta del Congreso No. 273 del 26 de abril de 2019, p. 12. \u00a0<\/p>\n
29 Estas actas fueron publicadas en la Gacetas del Congreso Nos. 651 y 652 del 22 de julio de 2019, y en la 430 del 29 de mayo de 2019 (C\u00e1mara de Representantes). \u00a0<\/p>\n
30 Gaceta del Congreso No. 272 del 26 de abril de 2019, p. 5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019: \u201c(i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico; (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, Sentencias C-092 de 2018, C-305 de 2004 y C-016 de 2016. \u00a0<\/p>\n
34 En todo caso, el actor se\u00f1ala que las Bases del Plan Nacional de Desarrollo incluye, con el n\u00famero VIII, un \u201cPacto por la calidad y eficiencia de los servicios p\u00fablicos domiciliarios: agua y energ\u00eda para promover la competitividad y el bienestar de todos\u201d, con detalles a partir de la p\u00e1gina 671. Otros \u201cPactos\u201d, dice, a lo largo del documento coinciden con algunos de los objetivos del primero. Seg\u00fan el art\u00edculo 3 de la Ley del PND, el \u201cPacto por la calidad y eficiencia…\u201d incluye objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica. En la p\u00e1gina 15 del documento que explica las Bases del PND se enuncia el objetivo de tener un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo. En la p\u00e1gina 44 se observa que ese \u201cPacto por la calidad y eficiencia…\u201d incluye 4 programas relacionados con energ\u00eda, entre los cuales aparece uno denominado \u201cConsolidaci\u00f3n productiva del sector de energ\u00eda el\u00e9ctrica”, el cual se relaciona en las metas del “Pacto por la calidad y eficiencia…\u201d con los \u201cindicadores de producto\u201d, con el aumento de los usuarios beneficiados con programas de eficiencia energ\u00e9tica (p. 683). M\u00e1s no se observa, dice, alusi\u00f3n alguna a la autorizaci\u00f3n legal general para la \u201cintegraci\u00f3n\u201d de las empresas prestadoras. En relaci\u00f3n con otros Pactos que se coordinan con el \u201cPacto por la calidad y eficiencia…\u201d en la p\u00e1gina 1388 del documento de Bases se observan los \u201cindicadores de resultados\u201d (relacionados con las interrupciones del servicio el\u00e9ctrico), y los \u201cindicadores de producto\u201d (relacionados con el n\u00famero de usuarios de los servicios), con \u201cNuevos usuarios con servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica en municipios PDET\u201d (p. 1412), y con la \u201cNueva infraestructura energ\u00e9tica para comercio internacional\u201d (pp. 728 y 730). Tampoco se observa, dice, alusi\u00f3n alguna a una autorizaci\u00f3n legal general a la \u201cIntegraci\u00f3n\u201d de las empresas prestadoras. \u00a0<\/p>\n
35 Se\u00f1ala que en la introducci\u00f3n al \u201cPacto por la calidad y eficiencia…\u201d se hacen numerosas referencias al prop\u00f3sito de aumentar la competencia en el sector; y se enuncia el prop\u00f3sito de \u201cllegar a un nuevo sistema con apertura a esquemas de contrataci\u00f3n de largo plazo, con mayores niveles de competencia de tal manera que se facilite la introducci\u00f3n de nuevas tecnolog\u00edas, con tarifas eficientes…\u201d (p. 673). Sin embargo, se\u00f1ala. no se menciona para nada, como un prop\u00f3sito la integraci\u00f3n entre empresas del sector. \u00a0<\/p>\n
36 Banco de la Rep\u00fablica. Bases de un Programa de Fomento para Colombia. Informe de una Misi\u00f3n dirigida por Lauchlin Currie y auspiciada por el Banco Internacional de Reconstrucci\u00f3n y Fomento en colaboraci\u00f3n con el Gobierno de Colombia. Segunda edici\u00f3n, Bogot\u00e1, 1951 \u00a0<\/p>\n
37 Presidencia de la Rep\u00fablica, Comit\u00e9 Nacional de Planeaci\u00f3n. Estudio sobre las condiciones del desarrollo de Colombia. Misi\u00f3n \u201cEconom\u00eda y Humanismo\u201d. AEDITA, Editores, Bogot\u00e1, D.E., octubre de 1958.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Esta Ley cre\u00f3 tambi\u00e9n el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n y Servicios T\u00e9cnicos, que hoy se denomina Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, como Secretar\u00eda T\u00e9cnica del CONPES, cuyas funciones principales ser\u00edan, entre otras, las de: a) Recoger y analizar el resultado de las investigaciones y estudios econ\u00f3micos que se realizaran por las oficinas p\u00fablicas y otras entidades p\u00fablicas o privadas, y que fueran de inter\u00e9s para la formulaci\u00f3n de la pol\u00edtica nacional y la elaboraci\u00f3n de los planes de desarrollo econ\u00f3mico; b) Elaborar programas y determinar las t\u00e9cnicas para la formaci\u00f3n y reajuste del Plan General de Desarrollo Econ\u00f3mico, as\u00ed como de los planes parciales, y someterlos a la previa consideraci\u00f3n del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n, y a la del Gobierno Nacional; c) Preparar y presentar al Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n, informes peri\u00f3dicos u ocasionales sobre la situaci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds, sobre las medidas que estimare fuere \u00a0conveniente adoptar y sobre las que sometieran a su examen el Consejo, las diversas dependencias del Gobierno y las entidades p\u00fablicas; d) Programar, determinar e implantar las t\u00e9cnicas para la informaci\u00f3n y reajuste del Plan General de Desarrollo Econ\u00f3mico y de los planes parciales;\u00a0e) Impartir instrucciones a los Ministerios, Departamentos Administrativos, institutos y otras entidades semip\u00fablicas, lo mismo que a los Departamentos y los Municipios, para la organizaci\u00f3n de las oficinas encargadas de la planeaci\u00f3n de los distintos aspectos de las inversiones p\u00fablicas, y prescribir las normas t\u00e9cnicas que deb\u00edan seguirse para la preparaci\u00f3n de cada proyecto en particular, conforme a la naturaleza de la respectiva inversi\u00f3n;\u00a0f) Recolectar los planes parciales que deb\u00edan remitirse por las oficinas y entidades mencionadas, estudiarlos y coordinarlos en planes de conjunto que se someter\u00edan a la consideraci\u00f3n del Consejo de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n;\u00a0g) Prescribir la forma, contenido y periodicidad de los informes que deb\u00edan rendirle las mismas oficinas y entidades acerca de la ejecuci\u00f3n de los planes que estaban adelantando, y, en general, de las inversiones p\u00fablicas que realizaran, para mejor control de dicha ejecuci\u00f3n;\u00a0h) Prospectar y proponer programas cuatrienales de las inversiones p\u00fablicas que debieran desarrollarse dentro del programa general con recursos del Presupuesto Nacional, a efectos de que al ser aprobados sirvieran de base para votar las respectivas apropiaciones en el presupuesto;\u00a0i) Presentar peri\u00f3dicamente al Presidente de la Rep\u00fablica, un informe relativo a la ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo econ\u00f3mico y de las inversiones p\u00fablicas;\u00a0j) Prescribir las investigaciones que deb\u00edan realizarse y determinar los servicios t\u00e9cnicos que deb\u00edan implantarse para el estudio de los distintos factores que influyeran en el desarrollo econ\u00f3mico nacional, o que fueran indispensables para la preparaci\u00f3n t\u00e9cnica de determinados planes;\u00a0k) Adelantar directamente las investigaciones que se juzgaran indispensables para el estudio de la pol\u00edtica y de los planes de desarrollo, y que no pudieran ser realizadas por otras dependencias oficiales u organizaciones semip\u00fablicas o privadas; l) Solicitar el parecer de los distintos gremios econ\u00f3micos, academias, universidades, etc., acerca de los problemas econ\u00f3micos nacionales y de los planes de desarrollo;\u00a0y, m) Presentar al Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n, los proyectos que estimare convenientes en relaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica nacional, y con los planes de desarrollo econ\u00f3mico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Esta Comisi\u00f3n estar\u00eda formada por un Senador y un Representante de cada Departamento y dos Representantes m\u00e1s de las Intendencias y Comisar\u00edas, todos elegidos por dichas corporaciones en la proporci\u00f3n en que estaban representados los partidos en las C\u00e1maras. Durante el receso del Congreso, podr\u00eda sesionar, por iniciativa propia o convocatoria del Gobierno, y rendir\u00eda los informes que determinara la ley o los que las C\u00e1maras le solicitaran. \u00a0<\/p>\n
40 La Comisi\u00f3n designar\u00eda tres Senadores y tres Representantes para que concurrieran, con car\u00e1cter informativo, ante los organismos nacionales encargados de preparar los planes y programas. \u00a0<\/p>\n
41 Esta Comisi\u00f3n funcionar\u00eda tambi\u00e9n durante el receso del Congreso con la plenitud de sus atribuciones propias y de las establecidas por la Constituci\u00f3n para las dem\u00e1s Comisiones Permanentes. \u00a0<\/p>\n
42 En la sentencia C-095 de 2020, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3: \u201cEn suma, concurre una precisa regulaci\u00f3n constitucional y org\u00e1nica que predefine la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Ello responde a la jerarqu\u00eda normativa que la Constituci\u00f3n reconoce al plan, en tanto elemento central para la planeaci\u00f3n de la acci\u00f3n del Gobierno durante su ejercicio\u201d. \u00a0<\/p>\n
43 La sentencia C-126 de 2020 concluy\u00f3 que \u201cla ley del plan no est\u00e1 dise\u00f1ada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con aptitud para modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades previstas en el art\u00edculo 150\u201d. A su turno, la sentencia C-493 de 2020, reiter\u00f3 lo expresado en las sentencias C-464 y C-415 de 2020 en el sentido de que \u201cla ley del plan no puede ser empleada para llenar vac\u00edos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones y tampoco puede contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinci\u00f3n cualquier medida de pol\u00edtica econ\u00f3mica tendr\u00eda siempre relaci\u00f3n \u2013as\u00ed fuera remota- con el PND.\u201d \u00a0<\/p>\n
44 Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Corte Constitucional, sentencia C-337 de 1993, reiterada en la sentencia C-094 de 1996 \u00a0<\/p>\n
46 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
47 En la sentencia C-453 de 2016, la Corte hab\u00eda sostenido que: \u201ca. La Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vac\u00edos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso m\u00e1s all\u00e1 de los objetivos, metas y estrategias de la espec\u00edfica pol\u00edtica de planeaci\u00f3n del respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene \u2018normas de orientaci\u00f3n\u2019 o \u2018normas de contenido instrumental\u2019. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categor\u00edas ha de ser excluida. || b. El examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relaci\u00f3n de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de la pol\u00edtica del Plan. De no verificarse tal circunstancia quedar\u00e1 puesto de presente el quebrantamiento del principio y tendr\u00e1 lugar la inexequibilidad se ha sentado que una norma instrumental que aut\u00f3nomamente no establezca condiciones suficientes para la materializaci\u00f3n del objetivo al que sirve o, no es inequ\u00edvocamente efectiva para la realizaci\u00f3n del programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad de materia. || c.\u00a0Igualmente, se ha fijado que debe existir una conexidad teleol\u00f3gica entre el\u00a0telos\u00a0del Plan y la preceptiva instrumental del mismo. || d. Tambi\u00e9n se ha valorado que, si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u201d. \u00a0<\/p>\n
48 \u201cSentencia C-008 de 2018.\u201d \u00a0<\/p>\n
49 \u201cVulneran el principio de unidad de materia aquellas disposiciones de car\u00e1cter instrumental que \u2018no sean inequ\u00edvocamente efectivas\u2019 para la realizaci\u00f3n de los programas previstos en la parte general del plan o que \u2018no establezcan condiciones suficientes\u2019 para la materializaci\u00f3n de las metas y objetivos trazados (sentencia C-394 de 2012).\u201d \u00a0<\/p>\n
50 \u201cSentencia C-394 de 2012.\u201d \u00a0<\/p>\n
51 \u201cSentencia C-305 de 2004. Una pauta orientadora que permite inferir la conexidad en este riguroso nivel, est\u00e1 dada por el hecho de que la norma impugnada hubiera permanecido durante todo el tr\u00e1mite legislativo, evento en el cual se puede presumir -aunque no de manera concluyente- que est\u00e1 al servicio de los programas de la parte general de la ley del plan (sentencias C-095 y C-068 de 2020).\u201d \u00a0<\/p>\n
52 \u201cSentencias C-026 de 2020 y C-016 de 2016.\u201d \u00a0<\/p>\n
53 \u201cEn la sentencia C-095 de 2020 se indic\u00f3: \u2018(\u2026) la misma regulaci\u00f3n constitucional ha se\u00f1alado que existe una relaci\u00f3n de instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de ejecuci\u00f3n del PND y la parte general. Esto quiere decir que aquellas previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta relaci\u00f3n de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la lectura de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica la cual al describir los contenidos del plan de inversiones del PND incluye los \u2018mecanismos id\u00f3neos\u2019 para la ejecuci\u00f3n de los planes contenidos en la parte general\u2019.\u201d \u00a0<\/p>\n
54 \u201cSentencia C-016 de 2016.\u201d \u00a0<\/p>\n
55 \u201cSentencia C-095 de 2020.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 \u201cCfr. sentencias C-008 de 2018, C-016 de 2016, entre otras.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 \u201cSentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008, y C-394 de 2012.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 \u201cSentencias C-092 y C-008 de 2018.\u201d \u00a0<\/p>\n
59 \u201cSi bien en esta sentencia se analiz\u00f3 una ley de presupuesto, se cita para efectos de la relevancia en la l\u00ednea de la unidad de materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
60 \u201cSentencias C-095 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016.\u201d \u00a0<\/p>\n
61 \u201cCorte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020.\u201d \u00a0<\/p>\n
62 \u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. \u00a0<\/p>\n
63 \u201cCorresponde al Gobierno, en relaci\u00f3n con el Congreso: 1. Concurrir a la formaci\u00f3n de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constituci\u00f3n. 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias. 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 150. 4. Enviar a la C\u00e1mara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 \u201cSentencia C-478 de 1992.\u201d \u00a0<\/p>\n
65 \u201cSentencias C-026, C-068 y C-126 de 2020.\u201d \u00a0<\/p>\n
66 \u201cSentencia C-394 de 2012. Se apoy\u00f3 la Corte, en esa oportunidad, en las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-376 de 2008 y C-377 de 2008.\u201d \u00a0<\/p>\n
67 \u201cEn las sentencias C-219 de 2019 y C-068 de 2020 se resolvieron unas demandas de inconstitucionalidad sobre disposiciones legales que regulaban el Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n (IBC) para trabajadores independientes. En ambas oportunidades, comprendiendo planes de desarrollo distintos, la Corte evidenci\u00f3 que se trataba de disposiciones aisladas ante la tem\u00e1tica regulada en los objetivos generales y de forma espec\u00edfica en los cap\u00edtulos previstos. En el primer asunto, se evidenci\u00f3 que la regulaci\u00f3n del IBC no se relacionaba con el mecanismo de ejecuci\u00f3n y, a su vez, la conexi\u00f3n de esta disposici\u00f3n con los objetivos generales era meramente hipot\u00e9tica, conjetural e indirecta, en tanto no pod\u00eda predicarse una relaci\u00f3n estrecha, siendo claro que el objetivo era llenar un vac\u00edo en la regulaci\u00f3n sobre la cotizaci\u00f3n de los independientes que qued\u00f3 de una ley anterior. En el segundo asunto, al estudiar una norma similar, se pudo observar su ubicaci\u00f3n en un pacto y que no era instrumental los cometidos propuestos, tampoco contribu\u00eda directamente a la materializaci\u00f3n de las metas previstas en el plan.\u201d \u00a0<\/p>\n
68 La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la inversi\u00f3n p\u00fablica tiene el objetivo de mejorar las condiciones y la calidad de vida de la poblaci\u00f3n en general o de un sector de la misma, sin pretender recuperar espec\u00edfica y directamente lo invertido ni lograr una ganancia para el que realiz\u00f3 la inversi\u00f3n. En efecto, el art\u00edculo 2\u00b0 de la Carta se\u00f1ala que uno de los fines esenciales del Estado consiste en \u201cpromover la prosperidad general\u201d y el art\u00edculo 334 indica el Estado intervendr\u00e1 en la econom\u00eda, entre otros, para \u201cconseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes\u201d y para que haya una \u201cdistribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo\u201d. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-734 de 2002. \u00a0<\/p>\n
69 Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 1996. \u00a0<\/p>\n
70 \u201cRegla especial prevista en el art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994. Modificaciones por parte del Congreso. En la sentencia C-539 de 2008 se adujo: \u201cla posibilidad de incluir art\u00edculos nuevos est\u00e1 condicionada a que el tema en el tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
71 \u201cCfr. art\u00edculo 178 de la Ley 5\u00aa de 1992: \u2018Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 160, inciso 2o., de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, \u00e9stas podr\u00e1n resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisi\u00f3n permanente\u2019.\u201d \u00a0<\/p>\n
72 \u201cSentencia C-519 de 2016.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 \u201cSentencia C-376 de 2008.\u201d \u00a0<\/p>\n
74 \u201cSentencia C-305 de 2004.\u201d \u00a0<\/p>\n
75 \u201cCfr. sentencias C-305 de 2004 y C-760 de 2001.\u201d \u00a0<\/p>\n
76 Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
77 \u201cSentencia C-473 de 2004, declar\u00f3 exequible la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006.\u201d \u00a0<\/p>\n
78 \u201cSentencia C-760 de 2001.\u201d \u00a0<\/p>\n
79 \u201cSentencia C-191 de 1996.\u201d \u00a0<\/p>\n
80 \u201cIbidem.\u201d \u00a0<\/p>\n
81 \u201cIbidem.\u201d \u00a0<\/p>\n
82 \u201cSentencia C-015 de 1996.\u201d \u00a0<\/p>\n
83 \u201cSentencia C-557 de 2000, que declar\u00f3 inexequible la Ley 508 de 1999, Plan Nacional de Desarrollo 1999-2002.\u201d \u00a0<\/p>\n
84 \u201cSentencia C-557 de 2000. Concluy\u00f3 esta decisi\u00f3n \u2018el proceso de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica involucra distintos niveles de decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y al Congreso (\u2026), y (\u2026) est\u00e1 regido por principios que emanan de la propia Carta, entre los cuales cabe destacar los de prevalencia del inter\u00e9s por el gasto p\u00fablico social (\u2026), el de participaci\u00f3n ciudadana (\u2026) y el de concertaci\u00f3n entre las autoridades nacionales y territoriales (\u2026)\u2019.\u201d \u00a0<\/p>\n
86 Sentencia C-188 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
87 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016. \u00a0<\/p>\n
88 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-620 de 2016 \u00a0<\/p>\n
89 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-025 de 1993, C-1185 de 2000, C-714 de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-016 de 2016, C-620 de 2016, C-126 de 2020. \u00a0<\/p>\n
90 Corte Constitucional, Sentencia C-896 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
91 La participaci\u00f3n democr\u00e1tica, es un valor incorporado al pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n, un principio del Estado colombiano (CP art. 1\u00ba), uno de sus fines (CP art. 2\u00ba) y un derecho de todo ciudadano (CP art. 40). \u00a0<\/p>\n
92 Art\u00edculo 340 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y Art\u00edculos 13 al 19 de la Ley 152 de 1994. \u00a0<\/p>\n
93 Ley 152 de 1994 \u201cPor la cual se establece la Ley Org\u00e1nica del Plan de Desarrollo\u201d. \u00a0<\/p>\n
94 Inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
95 Art\u00edculo 22 de la Ley 152 de 1994. \u00a0<\/p>\n
96 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-377 de 2008 y C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
97 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-573 de 2004 y C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
98 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-795 de 2004 y C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
99 Corte Constitucional, Sentencia C-016 de 2016. Esta metodolog\u00eda ha sido reiterada desde entonces en las sentencias que analizan cargos por presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia en leyes aprobatorias del PND. \u00a0<\/p>\n
100 Por citar apenas un ejemplo, de las 9 sentencias proferidas en el a\u00f1o 2020 que decidieron cargos por presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia en la Ley 1955 de 2019, 3 suscitaron salvamentos de voto por uno o m\u00e1s miembros de la Sala porque la generalidad de las bases del plan que sirvieron para juzgar la conexidad de la disposici\u00f3n examinada no permit\u00eda determinar con certeza si en efecto la medida era instrumental a la ejecuci\u00f3n del plan de desarrollo. As\u00ed, en la sentencia C-095 de 2020, las Magistradas Gloria Ort\u00edz y Cristina Pardo salvaron su voto porque estimaron que la pr\u00f3rroga de la entrada en vigor del C\u00f3digo General Disciplinario no guardaba conexi\u00f3n con el objetivo \u201cfortalecer la lucha contra la corrupci\u00f3n\u201d consignado en las bases del PND 2018-2022, sino que le era contrario, mientras que la Sala Plena estim\u00f3 lo contrario. Por su parte, en la sentencia C-068 de 2020, el Magistrado Carlos Bernal se apart\u00f3 de la decisi\u00f3n mayoritaria que declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 244 de la Ley 1955 de 2019 por desconocimiento del principio de unidad de materia, al estimar que la disposici\u00f3n demandada s\u00ed ten\u00eda conexi\u00f3n directa e inmediata con el objetivo denominado \u201csalud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todo\u201d. Por \u00faltimo, el Magistrado (E) Richard Ram\u00edrez se apart\u00f3 de la decisi\u00f3n adoptada en la sentencia C-464 de 2020 porque, a su juicio, la creaci\u00f3n de una sobretasa por kw\/hora consumido guardaba conexidad directa e inmediata con los objetivos [e]stablecer las medidas y condiciones necesarias para la sostenibilidad financiera del Fondo Empresarial administrado por la SSPD\u201d, e \u201c[i]ncorporar las modificaciones pertinentes al esquema y capacidad institucional del sector, para mejorar la ejecuci\u00f3n de proyectos y fortalecer la vigilancia y regulaci\u00f3n oportuna y diferenciada a las empresas\u201d consignados en las bases del PND 2018-2022. \u00a0<\/p>\n
101 En los distintos PND aprobados a partir de 1994 se observa una variaci\u00f3n en el contenido de las leyes aprobatorias relacionadas con: (i) el se\u00f1alamiento expreso del contenido de los programas y proyectos que integran el PNI, (ii) la extensi\u00f3n de los documentos de pol\u00edtica p\u00fablica elaborados por el Gobierno y aprobados por el Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n que se incorporan como anexos de la ley. En efecto, se observa que en las leyes aprobatorias de los PND del periodo 1995 a 2007 (Leyes 188 de 1995, 508 de 1999, 812 de 2003 y 1151 de 2007) dentro del articulado se hac\u00eda expl\u00edcito el contenido de los programas y proyectos de inversi\u00f3n que inclu\u00edan medidas no solo de inyecci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, sino de regulaci\u00f3n laboral, de protecci\u00f3n social, seguridad, medidas anticorrupci\u00f3n, etc. En contraste, a partir de 2011 (Leyes 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019) la especificaci\u00f3n del contenido de los programas y proyectos desaparece del articulado de la ley aprobatoria del plan de desarrollo. En su lugar, los documentos de pol\u00edtica p\u00fablica anexos a las leyes aprobatorias del plan tienen una extensi\u00f3n cercana a las mil p\u00e1ginas en las que se consignan los diagn\u00f3sticos por sector, objetivos y metas del plan sin hacer expl\u00edcito el contenido de los programas y proyectos que concretan el PND y el PNI. Evidentemente la extensi\u00f3n de los documentos de pol\u00edtica no incide en la validez de los planes, sin embargo, s\u00ed da cuenta de la generalidad del referente respecto del cual se determina la conexidad de las disposiciones instrumentales incluidas en la ley aprobatoria del plan. Para consultar los documentos de pol\u00edtica de los PND consultar: https:\/\/www.dnp.gov.co\/DNPN\/Plan-Nacional-de-Desarrollo\/Paginas\/Planes-de-Desarrollo-anteriores.aspx\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 Ley 142 de 1994, \u201cArt\u00edculo 7o.\u00a0En las actividades del sector podr\u00e1n participar diferentes agentes econ\u00f3micos, p\u00fablicos, privados o mixtos, los cuales gozar\u00e1n de libertad para desarrollar sus funciones en un contexto de libre competencia, de conformidad con los art\u00edculos\u00a0333, 334\u00a0y el inciso pen\u00faltimo del art\u00edculo\u00a0336 de la Constituci\u00f3n Nacional, y el art\u00edculo\u00a03o. de esta Ley. \/\/ En los casos se\u00f1alados por la ley, para operar o poner en funcionamiento los proyectos, se deber\u00e1n obtener de las autoridades competentes los permisos respectivos en materia ambiental, sanitaria, uso de aguas y los de orden municipal que sean exigibles.\u201d \u00a0<\/p>\n
103 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Sentencia del 02 de mayo de 2007, Rad. 16257, Consejera Ponente\u00a0Ruth Stella\u00a0Correa Palacio. \u00a0<\/p>\n
104 Cfr., \u201cL\u00edmites de integraci\u00f3n vertical y participaci\u00f3n de mercado las actividades de las cadenas de valor de los servicios p\u00fablicos de energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas combustible\u201d publicado por la CREG mediante Circular 103 de 2018. Recuperado de http:\/\/apolo.creg.gov.co\/Publicac.nsf\/52188526a7290f8505256eee0072eba7\/9548e4f02d52edab0525836a007acb38?OpenDocument \u00a0<\/p>\n
105 Ley 142 de 1994, art\u00edculo 73.25. \u00a0<\/p>\n
106 Ley 142 de 1994, art\u00edculo 73.13. \u00a0<\/p>\n
107 Los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 de la Resoluci\u00f3n 001 de 2006 modificaron los art\u00edculos 3\u00b0 y 4\u00b0 de la Resoluci\u00f3n 128 de 1996, y fijaron una regla seg\u00fan la cual ninguna empresa podr\u00e1 tener, directa o indirectamente, una participaci\u00f3n superior al 25% en la generaci\u00f3n, ni en la comercializaci\u00f3n de electricidad. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 8\u00b0 determin\u00f3 que los generadores, distribuidores y comercializadores, o las empresas integradas verticalmente no podr\u00e1n tener acciones, cuotas o partes de inter\u00e9s social que representen m\u00e1s del quince por ciento (15%) del capital social de una empresa de Transmisi\u00f3n Nacional existente o futura, ni podr\u00e1n con respecto a esa empresa, tener posici\u00f3n de controlada y\/o controlante. \u00a0<\/p>\n
108 \u201cPor medio de la cual se dictan normas en materia de protecci\u00f3n de la competencia\u201d \u00a0<\/p>\n
109 Intervenci\u00f3n presentada por la Secretaria Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica el 18 de septiembre de 2020. pp 42-43. \u00a0<\/p>\n
110 El art\u00edculo 286 ordena la inversi\u00f3n de recursos p\u00fablicos en infraestructura concesionada en \u00e1reas de servicio exclusivo.\u00a0Los art\u00edculos 287 y 288 regulan la prestaci\u00f3n del servicio en Zonas No Interconectadas ZNI. El art\u00edculo 291 prev\u00e9 la continuidad del programa de energizaci\u00f3n para la regi\u00f3n pac\u00edfica. El art\u00edculo 292 ordena la implementaci\u00f3n de auditor\u00edas y la reducci\u00f3n del consumo de energ\u00eda en edificios pertenecientes a las administraciones p\u00fablicas.\u00a0 Por \u00faltimo, el art\u00edculo 297 prorroga los subsidios de energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas previstos en leyes anteriores \u00a0<\/p>\n
111 El art\u00edculo 289 modifica el art\u00edculo 54 de la Ley 143 de 1994 en relaci\u00f3n con las transferencias del sector el\u00e9ctrico. \u00a0<\/p>\n
112 El art\u00edculo 290 ordena a la CREG incluir en su regulaci\u00f3n la definici\u00f3n de nuevas actividades y agentes en la cadena de prestaci\u00f3n del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica, as\u00ed como los l\u00edmites a las actividades que aquellos pueden realizar y reglas de gobernanza de datos en ese nuevo escenario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
113 \u201cART\u00cdCULO 296. MATRIZ ENERG\u00c9TICA.\u00a0En cumplimiento del objetivo de contar con una matriz energ\u00e9tica complementaria, resiliente y comprometida con la reducci\u00f3n de emisiones de carbono, los agentes comercializadores del Mercado de Energ\u00eda Mayorista estar\u00e1n obligados a que entre el 8 y el 10% de sus compras de energ\u00eda provengan de fuentes no convencionales de energ\u00eda renovable, a trav\u00e9s de contratos de largo plazo asignados en determinados mecanismos de mercado que la regulaci\u00f3n establezca. Lo anterior, sin perjuicio de que los agentes comercializadores puedan tener un porcentaje superior al dispuesto en este art\u00edculo. \/\/ El Ministerio de Minas y Energ\u00eda, o la entidad a la que este delegue, reglamentar\u00e1 mediante resoluci\u00f3n el alcance de la obligaci\u00f3n establecida en el presente art\u00edculo, as\u00ed como los mecanismos de seguimiento y control, sin perjuicio de la funci\u00f3n sancionatoria de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (SSPD). Las condiciones de inicio y vigencia de la obligaci\u00f3n ser\u00e1n definidas en dicha reglamentaci\u00f3n\u201d. Esta norma fue declarada exequible por la Corte mediante sentencia proferida el 11 de marzo de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
114 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la equidad\u201d. Recuperado de https:\/\/www.dnp.gov.co\/Plan-Nacional-de-Desarrollo\/Paginas\/Bases-del-Plan-Nacional-de-Desarrollo-2018-2022.aspx. p. 663. \u00a0<\/p>\n
115 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
116 Ibidem, p. 667. \u00a0<\/p>\n
117 Ibidem, p. 668. \u00a0<\/p>\n
118 Ibidem, p. 670. \u00a0<\/p>\n
119 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
121 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 2017. \u00a0<\/p>\n
122 \u00cddem. \u00a0<\/p>\n
123 Cfr., entre otras, las Sentencias C-509 de 1996, C-447 de 1997 y C-236 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
124 Cfr., entre otras, las Sentencias C-874 de 2002, C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013 \u00a0<\/p>\n
125 Sentencia C-1298 de 2001 \u00a0<\/p>\n
126 Cfr., Randall, Alan. “The problem of market failure.”\u00a0Natural Resources Journal\u00a023.1 (1983): 131-148. Bator, Francis M. “The anatomy of market failure.”\u00a0The quarterly journal of economics\u00a072.3 (1958): 351-379. \u00a0<\/p>\n
127 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003 \u00a0<\/p>\n
128 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1041 de 2007. \u00a0<\/p>\n
129 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculos 150.21 y 334. \u00a0<\/p>\n
130 \u201cEl arquetipo de Estado que propone la Constituci\u00f3n que nos rige, incluye como piedra angular de la funci\u00f3n p\u00fablica el concepto de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica y social, concebida como el instrumento m\u00e1s importante para el manejo econ\u00f3mico p\u00fablico. En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientaci\u00f3n de la pol\u00edtica administrativa hacia la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, con miras a lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no s\u00f3lo en nuestro orden jur\u00eddico fundamental, sino tambi\u00e9n en el de las principales democracias constitucionales del mundo.\/\/Ya desde los albores del siglo XX aparece en el pensamiento pol\u00edtico colombiano la noci\u00f3n de \u201cEstado Bienestar\u201d, seg\u00fan la cual corresponde al poder p\u00fablico garantizar la satisfacci\u00f3n de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades b\u00e1sicas colectivas como la salud, el trabajo, la educaci\u00f3n, la alimentaci\u00f3n, la seguridad, el adecuado suministro de los servicios p\u00fablicos, etc. As\u00ed, el antiguo modelo de Estado gendarme concebido por el liberalismo cl\u00e1sico, m\u00e1s reducido en sus deberes y en sus funciones, cedi\u00f3 paso para el advenimiento del Estado social, verdadero promotor de la din\u00e1mica colectiva y responsable del acceso de todos los ciudadanos a las condiciones m\u00ednimas de vida que garantizan el respeto de la dignidad humana y de los derechos fundamentales. En este sentido nuestra Carta fundamental es elocuente cuando expresa: “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado.\u201d Corte Constitucional, Sentencia C-557 de 2000. \u00a0<\/p>\n
131 Constitucional. Sentencia C-228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
132 Corte Constitucional. Sentencias C-978 de 2010, C-524 de 1995 y C-616 de 2001. \u00a0<\/p>\n
133 Corte Constitucional. Sentencias T-425 de 1992 y C-616 de 2001. \u00a0<\/p>\n
134 Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001. \u00a0<\/p>\n
135 Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001 y C-228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
136 Corte Constitucional. Sentencias C-909 de 2012, C-197 de 2012, C-992 de 2006, C-616 de 2001, C-815 de 2001 y C-389 de 2002. \u00a0<\/p>\n
137 Corte Constitucional. Sentencias C-032 de 2017 y C-228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
138 Es decir, la necesidad de regular las disconformidades del mercado que restringen la posibilidad de acceso equitativo a los distintos agentes econ\u00f3micos. \u00a0<\/p>\n
139 Esta limitaci\u00f3n, surge de la necesidad de hacer compatible la iniciativa privada con los intereses de la sociedad, lo que supone que los agentes de mercado auto restrinjan sus actividades en el mercado, con el fin de evitar un uso abusivo de las libertades constitucionales. La jurisprudencia ha se\u00f1alado que la naturaleza estructural de la competencia en la econom\u00eda le ha impuesto al Estado el deber de impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica y de evitar el abuso de la posici\u00f3n dominante en el mercado. As\u00ed, la regulaci\u00f3n legal orientada a preservar la libre y honesta competencia se refiere a tres tipos\u00a0de pr\u00e1cticas deshonestas: (i) las pr\u00e1cticas colusorias entre empresarios para restringir la competencia; (ii) el abuso de posici\u00f3n dominante; y (iii) la competencia desleal entre empresarios. \u00a0<\/p>\n
140 Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001. \u00a0<\/p>\n
141 \u201c[l]as empresas que produzcan, abastezcan, distribuyan o consuman determinado art\u00edculo o servicio, y que tengan capacidad para determinar los precios en el mercado, por la cantidad que controlen del respectivo art\u00edculo o servicio, estar\u00e1n sometidas a la vigilancia del Estado para los efectos de la presente ley.\u201d Ley 155 de 1959. Art\u00edculo 2. \u00a0<\/p>\n
142 Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001. \u00a0<\/p>\n
143 Corte Constitucional. Sentencia T-375 de 1997. \u00a0<\/p>\n
144 Corte Constitucional. Sentencia C-616 de 2001. \u00a0<\/p>\n
145 Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
146 Corte Constitucional, sentencia C-228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
147 En la sentencia C-228 de 2010, la Corte analiz\u00f3 una demanda de constitucionalidad promovida contra varias disposiciones de la Ley 1340 de 2009 que prev\u00e9n un mecanismo de control previo a las integraciones empresariales, y conceden facultades a la SIC para sancionar o reversar ese tipo de operaciones cuando se encuentre que estas producen una indebida restricci\u00f3n a la libre competencia. En este caso, el demandante sosten\u00eda que la aplicaci\u00f3n de controles previos a la integraci\u00f3n vertical limitaba de forma desproporcionada la libertad econ\u00f3mica y presum\u00eda la mala fe de las empresas integradas. A su juicio, el control a cargo del Estado solo podr\u00eda ser posterior a la operaci\u00f3n de integraci\u00f3n. En esa sentencia, la Corte advirti\u00f3 que \u201cel grado de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda bien puede mostrarse desde una perspectiva sancionatoria de las pr\u00e1cticas contrarias de la libre competencia econ\u00f3mica, como tambi\u00e9n de la prevenci\u00f3n de actuaciones que por su naturaleza y potencial grado de influencia en la facultad de concurrencia de los agentes que concurren al mercado, puedan afectar dicha libertad\u201d. \u00a0<\/p>\n
148 Corte Constitucional. Sentencia C-741 de 2003: \u201cEl marco constitucional para la regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos est\u00e1 compuesto por varios de los principios fundamentales consagrados en el T\u00edtulo I de la Constituci\u00f3n (Art\u00edculos 1, 2 y 5, CP); por ciertos derechos espec\u00edficos consagrados en el T\u00edtulo II de la misma (Art\u00edculos 48, 49, 56, 58, 60, 64, 67, 76, 77 y 78, CP.); por las disposiciones relativas a la potestad de configuraci\u00f3n del legislador y la potestad reglamentaria del Presidente en materia de servicios p\u00fablicos (Art\u00edculos 150, numeral 23 y 189, numeral 22, respectivamente, CP); por las normas relativas a las competencias de las entidades territoriales en materia de servicios p\u00fablicos (Art\u00edculos 106, 289, 302, 311 y 319, CP); por las normas del r\u00e9gimen econ\u00f3mico y de hacienda p\u00fablica (Art\u00edculos 333 y 334, CP) y, por las disposiciones del T\u00edtulo XII, cap\u00edtulo 5 de la Constituci\u00f3n, que definen “la Finalidad Social del Estado y de los Servicios P\u00fablicos” (Art\u00edculos 365 a 370, CP)\u201d. \u00a0<\/p>\n
149 Corte Constitucional. Sentencia C-1162 de 2000. \u00a0<\/p>\n
150 Cfr., Sentencia T-761 de 2015. Fundamento jur\u00eddico No. 4. Al respecto, y como posible soluci\u00f3n al problema de la pobreza energ\u00e9tica, la Organizaci\u00f3n de Naciones Unidas se propuso, en el Objetivo de Desarrollo Sostenible No. 7, lograr para el a\u00f1o 2030 \u201cel acceso universal a servicios energ\u00e9ticos asequibles, fiables y modernos\u201d. \u00a0<\/p>\n
152 Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. Art\u00edculo 11, numeral 1. \u201cLos Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s\u00ed y su familia, incluso alimentaci\u00f3n, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia\u201d. \u00a0<\/p>\n
153 Comit\u00e9 de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. Observaci\u00f3n General No. 4. El derecho a una vivienda adecuada. De otro lado, valga recordar que, de manera m\u00e1s directa, la Convenci\u00f3n sobre la Eliminaci\u00f3n de Todas las Formas de Discriminaci\u00f3n contra la Mujer, a\u00f1adi\u00f3 en su art\u00edculo 14 que las mujeres que habitan zonas rurales tienen derecho a \u201cgozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
154 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-270 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
155 Ley 142 de 1994. Art\u00edculo 2\u00ba numerales 2.1, 2.4, 2.5 y 2.6. \u00a0<\/p>\n
156 Ley 142 de 1994. Art\u00edculo 2.6. \u00a0<\/p>\n
157 Ley 142 de 1994. Art\u00edculos 11.1. y 11.2. \u00a0<\/p>\n
158 El art\u00edculo 133 dispone expresamente unas cl\u00e1usulas de los contratos de servicios p\u00fablicos en los que se presume el abuso de la posici\u00f3n dominante de la empresa de servicios p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
159 Ley 142 de 1994. Art\u00edculo 73. \u00a0<\/p>\n
160 Estas facultades de regulaci\u00f3n administrativa fueron analizadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-150 de 2003, C-560 de 2004, C-1120 de 2005 y C-263 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
161 Escrito presentado por la Superintendencia de Industria y Comercio, el 4 de septiembre de 2020, p. 13. \u00a0<\/p>\n
162 Corte Constitucional. Sentencia C-615 de 2002. \u00a0<\/p>\n
163 Al respecto, la jurisprudencia ha previsto que contenido iusfundametal de\u00a0libertad econ\u00f3mica incluye, entre otros:\u00a0(i)\u00a0el derecho a un tratamiento igual y no discriminatorio entre competidores que se hallan en la misma posici\u00f3n;\u00a0(ii)\u00a0el derecho a concurrir al mercado o retirarse;\u00a0(iii)\u00a0la libertad de organizaci\u00f3n y el derecho a que el Estado no interfiera en los asuntos internos de la empresa y m\u00e9todos de gesti\u00f3n; y\u00a0(iv)\u00a0el derecho a recibir un beneficio econ\u00f3mico razonable. Corte Constitucional. Sentencia T-291 de 1994. \u00a0<\/p>\n
164 Corte Constitucional. Sentencia C-398 de 1995. \u00a0<\/p>\n
165 El operador judicial deber\u00e1 evaluar:\u00a0\u201c(i) si la limitaci\u00f3n, o prohibici\u00f3n, persiguen una finalidad que no se encuentre prohibida en la Constituci\u00f3n; (ii) si la restricci\u00f3n impuesta es potencialmente adecuada para conseguir el fin propuesto, y (iii) si hay proporcionalidad en esa relaci\u00f3n, esto es que la restricci\u00f3n no sea manifiestamente innecesaria o claramente desproporcionada. Adicionalmente (iv) debe la Corte examinar si el n\u00facleo esencial del derecho fue desconocido con la restricci\u00f3n legal o su operatividad se mantiene inc\u00f3lume. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-624 de 1998, C-332 de 2000 y C-392 de 2007. \u00a0<\/p>\n
166 Corte Constitucional. Sentencias C-822 de 2005,\u00a0C-838 de 2013 y C-144 de 2015. \u00a0<\/p>\n
167 Corte Constitucional. Sentencias C-404 de 2001, C-505 de 2001, C-048 de 2001, C-579 de 2001, C-540 de 2001y C-199 de 2001. \u00a0<\/p>\n
168 Corte Constitucional. Sentencias C-1041 de 2007 y C-265 de 1994. \u00a0<\/p>\n
169 La Corte en sentencias C-1041 de 2007 y C- 392 de 2007 consider\u00f3 que: \u201cEsta Corporaci\u00f3n ha desarrollado una significativa l\u00ednea jurisprudencial en el sentido que en materia econ\u00f3mica el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n,\u00a0y correlativamente no opera un control de constitucionalidad estricto, debido a que la Constituci\u00f3n consagra la direcci\u00f3n de la econom\u00eda por el Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
170 Corte Constitucional. Sentencia C- 616 de 2001. \u00a0<\/p>\n
171 Corte Constitucional. Sentencia C-263 de 2011. \u00a0<\/p>\n
172 Corte Constitucional. Sentencia C228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
173 Corte Constitucional. Sentencia C-1041 de 2007. \u00a0<\/p>\n
174 Corte Constitucional. Sentencia C-1041 de 2007. \u00a0<\/p>\n
175 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-375 de 1997. Al respecto ver tambi\u00e9n: SIC. \u201cPr\u00e1cticas restrictivas de la competencia\u201d. Tomado de https:\/\/www.sic.gov.co\/practicas-restrictivas-de-la-competencia el 17 de febrero de 2021. \u00a0<\/p>\n
176 En un caso emblem\u00e1tico de integraci\u00f3n vertical (Sycamore Partners II, L.P., Staples, Inc. and Essendant Inc.) de la Comisi\u00f3n Federal de comercio de los Estados Unidos de Am\u00e9rica (FTC por sus siglas en ingl\u00e9s), se dio un interesante debate en relaci\u00f3n con los beneficios o inconvenientes que, en abstracto, generan las integraciones verticales. La opini\u00f3n de una de las comisionadas, expresada en lo que en la jurisprudencia colombiana se conocer\u00eda como una aclaraci\u00f3n de voto, aclara de forma sencilla que los inconvenientes que se suele adjudicar a las integraciones verticales, no se derivan de la operaci\u00f3n en s\u00ed misma, sino de la falla en la aplicaci\u00f3n de regulaciones orientadas a la eliminaci\u00f3n de pr\u00e1cticas anticompetitivas. Ver: Wilson, Christine S., Statement of Commissioner Wilson In the Matter of Sycamore Partners II, L.P., Staples, Inc. and Essendant Inc. Tomado de \u00a0 https:\/\/www.ftc.gov\/system\/files\/documents\/public_statements\/1448307\/181_0180_staples_essendant_wilson_statement.pdf\u00a0 \u00a0<\/p>\n
178 Escrito allegado al proceso por la Presidencia de la Rep\u00fablica, del 18 de septiembre de 2020, pp. 37-39. \u00a0<\/p>\n
179 Si bien la Corte Constitucional en la Sentencia C-673 de 2001 dispone que la intensidad del test debe ser intermedia cuando se analizan materia relacionadas con la libre competencia, en esta oportunidad la Sala se separa de esta regla, en tanto que no se advierte una violaci\u00f3n de naturaleza ostensible y arbitraria de esta garant\u00eda constitucional. \u00a0<\/p>\n
180 \u201cLa regla general en el control de constitucionalidad es la aplicaci\u00f3n de un test leve de proporcionalidad en el examen de una medida legislativa, no obstante, la Corte lo ha aplicado en casos que versan exclusivamente sobre materias 1) econ\u00f3micas, 2) tributarias, o, 3) de pol\u00edtica internacional, entre otros\u201d. Corte Constitucional. Sentencia C- 354 de 2009. \u00a0<\/p>\n
181 Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, del 19 de octubre de 2020, p. 15. \u00a0<\/p>\n
182 Escrito allegado al proceso por la Presidencia de la Rep\u00fablica, del 18 de septiembre de 2020, p. 31. \u00a0<\/p>\n
183 Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
184 Esta excepci\u00f3n se estructura cuando los interesados dentro del proceso demuestran, con estudios fundamentados en metodolog\u00edas de reconocido valor t\u00e9cnico, que los efectos ben\u00e9ficos de la operaci\u00f3n para los consumidores exceden el posible impacto negativo sobre la competencia, los cuales no pueden alcanzarse por otros medios. Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010. \u00a0<\/p>\n
185Escrito allegado al proceso por la Presidencia, del 18 de septiembre de 2020. P\u00e1gs. 33-34. \u00a0<\/p>\n
186 Se\u00f1ala que el derecho de los usuarios p\u00fablicos a la protecci\u00f3n de su derecho a la competencia, y a que el Estado por medio de la ley, evite el abuso de la posici\u00f3n dominante, est\u00e1 amparado por tales normas, y porque ambos derechos entraron a hacer parte del bloque de constitucionalidad cuando la Ley 319 del 20 de septiembre de 1996 aprob\u00f3 el Protocolo adicional a la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador). \u00a0<\/p>\n
187 Cfr. sentencias C-251 de 1997 y C-115 de 2017. \u00a0<\/p>\n
188 Cfr. Sentencia C-727 de 2009. \u00a0<\/p>\n
189 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-1115 de 2004 y C-437 de 2019. \u00a0<\/p>\n
190 Cfr., Corte Constitucional, Auto 300 de 2008 y Sentencia C-089 de 2020. \u00a0<\/p>\n
191 En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte sistematiz\u00f3 las condiciones m\u00ednimas rese\u00f1adas supra. \u00a0<\/p>\n
192 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-980 de 2005 y C-501 de 2014, entre otras. \u00a0<\/p>\n
193 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-542 de 2007 y C-372 de 2009. \u00a0<\/p>\n
194 Expediente: D-13.545. La sustanciaci\u00f3n de la providencia le correspondi\u00f3 al Magistrado Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar. \u00a0<\/p>\n
195 En relaci\u00f3n con este est\u00e1ndar, cfr., en particular, las sentencias C-305 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-1062 de 2008, C-747 de 2012, C-016 de 2016, C-453 de 2016, C-008 de 2018, C-068 de 2020, C-415 de 2020, C-440 de 2020 y C-030 de 2021. \u00a0<\/p>\n
196 A partir de razones semejantes, en la Sentencia C-440 de 2020 la Sala justific\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cel art\u00edculo 167 de la Ley 769 de 2002\u201d, contenida en el art\u00edculo 336 de la Ley 1955 de 2019, as\u00ed: \u201cAdem\u00e1s, la Corte advierte que, dada la materia que regula la disposici\u00f3n acusada, esta tiene por objeto llenar las inconsistencias que presentan leyes anteriores, en este caso la Ley 769 de 2002 y, adem\u00e1s, tiene vocaci\u00f3n de permanencia, lo cual desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica. En efecto, la derogatoria del art\u00edculo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorga responsabilidades de administraci\u00f3n a la Direcci\u00f3n Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a veh\u00edculos inmovilizados por orden judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de veh\u00edculos. De ah\u00ed que, para la Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto \u00fanicamente articular el nuevo orden jur\u00eddico que impone la regulaci\u00f3n introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulaci\u00f3n propia del cuatrienio\u201d. \u00a0<\/p>\n
197 De manera especial\u00edsima, el Constituyente regul\u00f3 en un cap\u00edtulo independiente el esquema organizativo de los servicios p\u00fablicos, y, en particular, de los domiciliarios. Luego de precisar que son \u201cinherentes a la finalidad social del Estado\u201d, dispuso que estar\u00edan \u201csometidos al r\u00e9gimen jur\u00eddico que fije la ley\u201d (art\u00edculo 365), adem\u00e1s de prescribir que, \u201cLa ley fijar\u00e1 las competencias y responsabilidades relativas a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d (art\u00edculo 367). De manera consecuente, el art\u00edculo 150.23 dispuso que corresponde al Congreso \u201cExpedir las leyes que regir\u00e1n (\u2026) la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos\u201d. A partir de este conjunto de disposiciones no es posible inferir que el debate ampliamente democr\u00e1tico que exige la regulaci\u00f3n del servicio p\u00fablico domiciliario de energ\u00eda el\u00e9ctrica se satisfaga en aquel que de manera restringida posibilita la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
198 M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar. \u00a0<\/p>\n
199 \u00a0Sentencia C-084 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. \u00a0<\/p>\n
200 Sentencia C-084 de 2019 (M.P. Diana Fajardo Rivera): \u201c(i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico; (\u2026).\u201d \u00a0<\/p>\n
201 Sentencias C-105 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-942 de 2008. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa. \u00a0<\/p>\n
202 Cfr. sentencia C-535 de 2008. Adem\u00e1s, en tal decisi\u00f3n se sostuvo: \u201cla inclusi\u00f3n de art\u00edculos nuevos durante el segundo debate parlamentario resulta constitucionalmente posible, seg\u00fan las normas generales y especiales que regulan la aprobaci\u00f3n de la ley del plan, siempre y cuando se observe el principio de identidad tem\u00e1tica concebido en t\u00e9rminos que consulten las particularidades del r\u00e9gimen constitucional y legal del proceso de planeaci\u00f3n\u201d. Cfr. Sentencia C-305 de 2004. M.P.Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
203 En la Sentencia C-376 de 2008 \u00a0(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) se concluy\u00f3 que la inclusi\u00f3n de art\u00edculos nuevos por las plenarias no lleva a la inconstitucionalidad a condici\u00f3n de que el tema general sobre el cual versa haya sido tratado por las comisiones y la otra plenaria, y corresponda al general de la ley. Cfr. Sentencia C-539 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
204 Recientemente sistematizada en la Sentencia C-415 de 2020. M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. \u00a0<\/p>\n
205 Luis Ferney Moreno Castillo y Ana Paola Guti\u00e9rrez Rico. \u201cNovedades del derecho de competencia y de los usuarios del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica como consecuencia de la incorporaci\u00f3n de las tecnolog\u00edas disruptivas en Colombia\u201d. En: Anuario iberoamericano de derecho de la energ\u00eda. Volumen II. Regulaci\u00f3n de la transici\u00f3n energ\u00e9tica, Universidad Externado de Colombia, Bogot\u00e1, 2019, pp. 317-347. \u00a0<\/p>\n
206 Regulaci\u00f3n y desintegraci\u00f3n vertical: Algunas consideraciones para el sector el\u00e9ctrico colombiano. John Jairo Garc\u00eda Rend\u00f3n-Sim\u00f3n P\u00e9rez Botero. Recuperado de file:\/\/\/C:\/Users\/Jos%C3%A9%20Fernando\/Downloads\/Dialnet-RegulacionYDesintegracionVerticalAlgunasConsiderac-4024371.pdf el 20\/10\/2021 \u00a0<\/p>\n
207 Aitor Zurimendi Isla. \u201cIntegraci\u00f3n vertical en el mercado el\u00e9ctrico espa\u00f1ol\u201d. Revista para el an\u00e1lisis del Derecho Indret, n\u00fam. 3, 2017, pp. 1-22. \u00a0<\/p>\n
209 Coase, R.H. \u201cThe Nature of the Firm\u201d. Economica, New Series, vol. 4, n\u00fam. 16, 1937, pp. 386-405. \u00a0<\/p>\n
210 Sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
211 ONU. Asamblea General. Resoluci\u00f3n 70\/1 Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. 25 de septiembre de 2015. Disponible en: https:\/\/www.un.org\/ga\/search\/view_doc.asp?symbol=A\/RES\/70\/1&Lang=S (15.10.2021) \u00a0<\/p>\n
212 https:\/\/www.un.org\/sustainabledevelopment\/es\/energy\/ (15.10.2021) \u00a0<\/p>\n
213 Henry Jim\u00e9nez Guanipa. \u201cEl acceso a la energ\u00eda como un derecho humano\u201d. En: Florian Huber (coord.). Cambio clim\u00e1tico, energ\u00eda y derechos humanos. Heinrich B\u00f6ll Stiftung, Barranquilla, 2017, p. 257. \u00a0<\/p>\n
214 Henry Jim\u00e9nez Guanipa. \u201cEl acceso a la energ\u00eda como un derecho humano\u201d. op. cit., p. 265. \u00a0<\/p>\n
215 Henry Jim\u00e9nez Guanipa. \u201cEl acceso a la energ\u00eda como un derecho humano\u201d. op. cit., p. 266. \u00a0<\/p>\n
216 Xiomara Lorena Romero P\u00e9rez. \u201cPobreza energ\u00e9tica y derechos humanos en Am\u00e9rica Latina y el Caribe Insular\u201d. En: Florian Huber (coord.). Energ\u00eda, cambio clim\u00e1tico y desarrollo sostenible. Heinrich B\u00f6ll Stiftung, Paraguay, 2018, pp. 185-225. \u00a0<\/p>\n
217 CIDH. MC-382-10 Comunidades Ind\u00edgenas de Bacia do Rio Xing\u00fa (Par\u00e1), Resoluci\u00f3n de 1 de abril de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-063\/21\u00a0 \u00a0 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de consecutividad e identidad flexible\u00a0 \u00a0 PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance \u00a0 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance \u00a0 PLANEACION-Antecedentes constitucionales y legales \u00a0 PLANEACION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Modelo participativo y vinculante\/PLANEACION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Caracter\u00edsticas \u00a0 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27774","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27774","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27774"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27774\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27774"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27774"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27774"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}