\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-094\/21 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, tambi\u00e9n denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o de responsabilidad por el acto propio, consiste en que un sujeto \u00fanicamente puede ser sancionado por actos u omisiones propias. Por lo tanto, al momento de imponer una sanci\u00f3n, no es posible transferir la responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Manifestaci\u00f3n del ius puniendi del Estado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Principio de legalidad y principio de tipicidad \u00a0<\/p>\n
De manera reiterada, la Corte ha explicado que los principios de legalidad y tipicidad tienen un alcance distinto en el derecho administrativo sancionador, en comparaci\u00f3n con el derecho penal, a pesar de que este tambi\u00e9n es una rama del derecho mediante la cual el Estado ejerce el ius puniendi. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA TRIBUTARIA-Naturaleza \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION ADMINISTRATIVA-Tipificaci\u00f3n\/SANCION ADMINISTRATIVA-Determinaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE JUSTICIA TRIBUTARIA-Equidad, progresividad y eficiencia \u00a0<\/p>\n
DEBER DE TRIBUTACION-Naturaleza \u00a0<\/p>\n
OBLIGACION TRIBUTARIA-Efectividad\/OBLIGACION TRIBUTARIA-Responsables directos del pago del tributo o los contribuyentes \u00a0<\/p>\n
LEGISLADOR-Competencia para establecimiento de obligaciones tributarias \u00a0<\/p>\n
IMPUESTO AL CONSUMO-Elementos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0IMPUESTO AL CONSUMO-Sujeto pasivo \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Sala resalta que, en el r\u00e9gimen del impuesto al consumo, el sujeto pasivo tiene a cargo diversos deberes, pues es quien determina las condiciones de comercializaci\u00f3n, movilizaci\u00f3n y venta de los productos que produce, importa o distribuye. En cabeza de este sujeto recae, principalmente, el deber constitucional de \u201c[c]ontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad\u201d. Como consecuencia, tiene la obligaci\u00f3n material de tributar y de cumplir una serie obligaciones tributarias formales, incluidas aquellas relacionadas con la movilizaci\u00f3n de los productos, que buscan garantizar el recaudo efectivo del impuesto al consumo, as\u00ed como facilitar su fiscalizaci\u00f3n por los entes territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY SOBRE LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Sanciones administrativas para combatir la evasi\u00f3n tributaria en materia de consumo \u00a0<\/p>\n
LEY SOBRE LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Procedimientos para la imposici\u00f3n de sanciones \u00a0<\/p>\n
(\u2026) desde la expedici\u00f3n de la Ley 1762 de 2015, los departamentos y el Distrito Capital cuentan con un r\u00e9gimen sancionatorio administrativo relacionado con el impuesto al consumo, que prev\u00e9 una serie de infracciones administrativas, el procedimiento mediante el cual se determina la responsabilidad de los sujetos sancionables y las sanciones correspondientes. Se trata de un procedimiento que, en principio, descarta la aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva. \u00a0<\/p>\n
MOVILIZACION DE PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO-Sujeto pasivo responsable \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, como se explic\u00f3 previamente, cuando el art\u00edculo 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016 menciona a \u201clos transportadores\u201d, se refiere a los productores, importadores, y\/o distribuidores o transportadores facultados para movilizar las mercanc\u00edas y, de otro lado, la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda gravada, en principio, es una actividad de la que no se desprende el sujeto pasivo del impuesto al consumo, aunque sea un tercero quien la lleve a cabo, dado que de esta depende el debido cumplimiento de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial a su cargo. En esa medida, dicho sujeto, prima facie, es responsable de que la mercanc\u00eda se movilice \u201ca m\u00e1s tardar, dentro del siguiente d\u00eda h\u00e1bil\u201d a la fecha en que se expida la tornagu\u00eda. Entender lo contrario, esto es, que el sujeto pasivo no participa y se desvincula de esta actividad, implicar\u00eda alterar por v\u00eda jurisprudencial las disposiciones legales de causaci\u00f3n, facturaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n y recaudo del impuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MOVILIZACION DE PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO-Responsable de la radicaci\u00f3n de tornagu\u00edas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En suma, toda vez que el sujeto pasivo s\u00ed participa en la actividad de radicar las tornagu\u00edas, el hecho de que se le considere como uno de los sujetos destinatarios de la sanci\u00f3n por haberse omitido esa actuaci\u00f3n, en principio, no viola el principio de responsabilidad personal de las sanciones administrativas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Corte advierte que, en todo caso, la regulaci\u00f3n especial en materia de transporte de los productos gravados con impuesto al consumo puede dar lugar a que en ciertos eventos intervengan otros sujetos en la movilizaci\u00f3n del producto. Por lo tanto, la Sala considera necesario, en aras de salvaguardar el respeto por el principio de responsabilidad personal de las sanciones, condicionar la norma, en el entendido de que la sanci\u00f3n es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que este efectivamente tenga la responsabilidad de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No se vulner\u00f3\/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No se vulnera cuando la falta o infracci\u00f3n est\u00e1 descrita de manera espec\u00edfica y precisa, o sea determinable \u00a0<\/p>\n
A juicio de la Sala, los principios de tipicidad y legalidad no exigen que el Legislador deba acudir a la t\u00e9cnica de m\u00ednimos y m\u00e1ximos siempre que fije el monto de las sanciones administrativas. Si bien esta t\u00e9cnica ha sido ampliamente utilizada y avalada por la Corte, no se trata de un requisito sine qua non para que las sanciones administrativas se ajusten a dichos principios, pues basta con que su monto est\u00e9 determinado o sea determinable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0SANCION TRIBUTARIA-No vulnera principios de equidad y justicia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13709 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, \u201cPor medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasi\u00f3n fiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Camilo Francisco Zarama Mart\u00ednez \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., quince (15) de abril de dos mil veintiuno (2021) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales,\u00a0en especial de la prevista por el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, profiere la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en los art\u00edculos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Camilo Francisco Zarama Mart\u00ednez present\u00f3 demanda en contra de los art\u00edculos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, \u201c[p]or medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasi\u00f3n fiscal\u201d1.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto de 28 de abril de 2020, se inadmiti\u00f3 la demanda, porque no satisfizo los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 6 de mayo de 2020, dentro de la oportunidad legal, el demandante present\u00f3 el escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda2.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto de 21 de mayo de 2020, fueron admitidos los cargos primero y segundo, formulados en contra de los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, respectivamente, \u201cpor el presunto desconocimiento de los principios de presunci\u00f3n de inocencia y proscripci\u00f3n de la responsabilidad objetiva\u201d3, y se rechaz\u00f3 el cargo tercero, dirigido contra los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por la presunta vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad y los principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad, tipicidad, equidad, justicia tributaria y seguridad jur\u00eddica. As\u00ed mismo, se orden\u00f3 dar traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n y fijar en lista el proceso; comunicar el inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica; invitar a participar a diferentes entidades y facultades de derecho y suspender los t\u00e9rminos, de conformidad con lo ordenado por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 121 de 20204. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 28 de mayo de 2020, el demandante present\u00f3 recurso de s\u00faplica contra la decisi\u00f3n de rechazo del cargo tercero, formulado contra los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 20155. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante el Auto 202 de 17 de junio de 2020, la Sala Plena resolvi\u00f3 el recurso de s\u00faplica y decidi\u00f3 \u201cREVOCAR, por las razones expuestas, el numeral segundo del Auto de 21 de mayo de 2020, que decidi\u00f3 rechazar el tercer cargo de la demanda de la referencia y, en su lugar, ADMITIR la acusaci\u00f3n dirigida contra los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por el desconocimiento de los art\u00edculos 29, 95-3 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, respecto de los argumentos por violaci\u00f3n a los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia\u201d6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por medio del auto de 27 de agosto de 2020, se orden\u00f3 levantar la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos y dar cumplimiento a las \u00f3rdenes previstas en los numerales cuarto a octavo del auto de 21 de mayo de 2020, relativas a fijar en lista el proceso; correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n; comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablica y al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, e invitar a participar a las entidades y facultades de derecho convocadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Norma demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcriben los art\u00edculos demandados, conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 49.565 del 6 de julio de 2015: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1762 DE 2015 \u00a0<\/p>\n
(julio 6) \u00a0<\/p>\n
por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasi\u00f3n fiscal \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 20. SANCI\u00d3N DE MULTA POR EXTEMPORANEIDAD EN EL REGISTRO.\u00a0Los responsables del impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 obligados a registrarse ante las Secretar\u00edas de Hacienda de los departamentos y del Distrito Capital que se inscriban con posterioridad al plazo establecido en el literal a) del art\u00edculo 215\u00a0de la Ley 223 de 1995 deber\u00e1n liquidar y cancelar una sanci\u00f3n equivalente a doscientas veintiocho (228) UVT por cada mes o fracci\u00f3n de mes de retardo en la inscripci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cuando la inscripci\u00f3n se haga de oficio, existiendo obligaci\u00f3n legal para registrarse, se aplicar\u00e1 una sanci\u00f3n de cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT por cada mes o fracci\u00f3n de mes de retardo en la inscripci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 21. SANCI\u00d3N DE MULTA POR NO MOVILIZAR MERCANC\u00cdAS DENTRO DEL T\u00c9RMINO LEGAL.\u00a0Sin perjuicio de la aprehensi\u00f3n y decomiso de los productos, en los eventos en que procedan, si una vez expedida la tornagu\u00eda, no se llevare a cabo la movilizaci\u00f3n de los productos gravados con impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 dentro del plazo se\u00f1alado por la normativa vigente, el sujeto pasivo ser\u00e1 sancionado por la Secretar\u00eda de Hacienda Departamental o por la Secretar\u00eda de Hacienda del Distrito Capital seg\u00fan corresponda, con cuarenta y seis (46) UVT por cada d\u00eda de demora. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 22. SANCI\u00d3N DE MULTA POR NO RADICAR TORNAGU\u00cdAS PARA LEGALIZACI\u00d3N.\u00a0El transportador encargado de radicar ante las autoridades la tornagu\u00eda de productos con respecto a los cuales deba pagarse impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercanc\u00eda transportada por el transportador, ser\u00e1n sancionados cada uno con multa equivalente a cuarenta y seis (46) UVT por d\u00eda transcurrido, sin que el monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercanc\u00eda transportada, cuando no radiquen las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo casos de fuerza mayor o caso fortuito. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor solicita que la Corte Constitucional declare inexequibles los art\u00edculos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, porque, en su criterio, vulneran los art\u00edculos 29, 95.9 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargos de inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Surtido el tr\u00e1mite descrito en los p\u00e1rrafos 1 al 8 supra, los cargos admitidos para llevar a cabo el control de constitucionalidad propuesto son los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primer cargo: el art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan el actor, el art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque infringe la prohibici\u00f3n de establecer un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionatorio y desconoce la presunci\u00f3n de inocencia7.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En su criterio, el art\u00edculo demandado prev\u00e9 una sanci\u00f3n al sujeto pasivo del impuesto al consumo, por una infracci\u00f3n que no necesariamente cometen todas aquellas personas que son consideradas como sujetos pasivos de ese impuesto. Por lo tanto, \u201ces una norma que consagra una responsabilidad objetiva en cabeza de quien, al no haber cometido la conducta sancionable, no pudo tener culpabilidad\u201d8.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para sustentar su acusaci\u00f3n, indica que, de acuerdo con los art\u00edculos 1879, 20310 y 20811 de la Ley 223 de 1995, son sujetos pasivos o responsables del impuesto al consumo los productores, los importadores, los distribuidores, los transportadores y los expendedores al detal. Con base en ello, explica que, \u201cen un esquema normal de producci\u00f3n, importaci\u00f3n, distribuci\u00f3n y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo no todos estos sujetos tienen a su cargo la movilizaci\u00f3n del producto gravado. As\u00ed, si bien varios son los sujetos pasivos del impuesto al consumo, no todos ellos pueden cometer la conducta \u2013 omisi\u00f3n – sancionable dispuesta en el art\u00edculo demandado\u201d12.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En desarrollo del cargo, el actor trae a colaci\u00f3n el Decreto 3071 de 199713, que reglament\u00f3 el sistema \u00fanico nacional de control de transporte de productos generadores del impuesto al consumo14. De acuerdo con el art\u00edculo 5 de ese decreto, \u201c[e]xpedida la tornagu\u00eda, los transportadores iniciar\u00e1n la movilizaci\u00f3n de los productos, a m\u00e1s tardar, dentro del siguiente d\u00eda h\u00e1bil a la fecha de su expedici\u00f3n\u201d. Con base en esta norma, afirma que \u201cquien transporta la mercanc\u00eda es necesariamente el transportador\u201d y, \u201c[d]e este modo, el hecho de que la sanci\u00f3n haga referencia al sujeto pasivo (tal vez del impuesto) que no es necesariamente quien transporta la mercanc\u00eda (y, en consecuencia, quien incurre en la omisi\u00f3n que da lugar a la sanci\u00f3n) resulta tambi\u00e9n inconstitucional\u201d15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, se refiere a una sentencia del Consejo de Estado16 que declar\u00f3 la nulidad del art\u00edculo 188 del Estatuto Tributario de Risaralda17, cuyo tenor literal, seg\u00fan el demandante, es similar al del art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015. Esto, con el prop\u00f3sito de demostrar que \u201cel problema de las normas \u2013 tanto la analizada por el Consejo de Estado como la que se demanda en esta oportunidad \u2013 no es de interpretaci\u00f3n o conveniencia, sino que se refiere a la constitucionalidad de las mismas\u201d18.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, se\u00f1ala que, en el asunto sub examine, el desconocimiento de la prohibici\u00f3n de establecer un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador se desprende de una interpretaci\u00f3n posible del art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 201519. As\u00ed mismo, advierte que \u201csi en gracia de discusi\u00f3n, no se aceptara su inconstitucionalidad\u201d, podr\u00eda \u201cproferirse una sentencia de exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que la norma se debe interpretar en el sentido que permita que la sanci\u00f3n \u00fanicamente sea impuesta al sujeto\u201d20, aunque no precisa a cu\u00e1l sujeto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo cargo: el art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan indica, la sanci\u00f3n prevista en el art\u00edculo demandado por no radicar las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda para que sean legalizadas por la autoridad competente se puede imponer, de forma concurrente, tanto al transportador de la mercanc\u00eda, que es el encargado de radicar las tornagu\u00edas, como a los sujetos pasivos del impuesto, que \u201cno tienen responsabilidad alguna en la infracci\u00f3n sancionable\u201d22.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En su criterio, este art\u00edculo establece expresamente \u201cque el sujeto responsable de radicar la tornagu\u00eda para la legalizaci\u00f3n es el TRANSPORTADOR de la misma\u201d23 (may\u00fasculas y negrillas originales), como tambi\u00e9n se infiere del art\u00edculo 9 del Decreto 3071 de 199724. En ese sentido, advierte que el transportador es el \u00fanico sujeto al que se le puede reprochar la omisi\u00f3n del deber de radicar las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda. Por lo tanto, considera que imponerle al sujeto pasivo del impuesto al consumo la misma sanci\u00f3n que se impone al transportador por la omisi\u00f3n descrita \u201cresulta contrario a los principios de presunci\u00f3n de inocencia y proscripci\u00f3n de la responsabilidad objetiva que se derivan del principio de culpabilidad dispuesto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica [sic]\u201d25. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercer cargo: los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 vulneran los art\u00edculos 29, 95.9 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el Auto 202 de 17 de junio de 2020, la Sala Plena decidi\u00f3 admitir el tercer cargo formulado en la demanda de inconstitucionalidad, contra los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, que hab\u00eda sido inicialmente rechazado. Sin embargo, no lo hizo respecto de todos los argumentos expuestos por el demandante, pues consider\u00f3 que la decisi\u00f3n de rechazo fue parcialmente acertada26. En consecuencia, admiti\u00f3 el cargo \u201cpor el desconocimiento de los art\u00edculos 29, 95-3 (sic) y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en relaci\u00f3n con los argumentos por violaci\u00f3n a los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia\u201d27.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de la presunta vulneraci\u00f3n del principio de legalidad, el demandante argumenta que los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 fijan una sanci\u00f3n \u201cpor el retardo en el cumplimiento de obligaciones meramente formales\u201d28, que \u201cno contienen una cuant\u00eda m\u00e1xima para la misma ni permiten que la Autoridad [sic] \u2013 responsable de imponer la sanci\u00f3n – grad\u00fae la sanci\u00f3n de acuerdo con la gravedad de la conducta concreta cometida\u201d29.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan explica, el art\u00edculo 20 se\u00f1ala que el sujeto que incurra en la conducta reprochada deber\u00e1 liquidar y cancelar una sanci\u00f3n equivalente a 228 UVT por cada mes o fracci\u00f3n de mes de retardo en la inscripci\u00f3n. Por su parte, el art\u00edculo 21 prev\u00e9 que quien incurra en la conducta sancionable ser\u00e1 sancionado con \u201ccon cuarenta y seis (46) UVT por cada d\u00eda de demora\u201d. En su criterio, el valor de estas sanciones \u201caumenta infinitamente en cuanto transcurra el tiempo, sin tener un tope\u201d30 y no cuentan con un criterio para graduar la sanci\u00f3n \u201cm\u00e1s all\u00e1 del paso del tiempo\u201d31. Esto, a su juicio, viola los principios de legalidad y tipicidad, que exigen que la sanci\u00f3n se\u00f1ale expresamente un tope m\u00e1ximo, como se expuso en las sentencias C-738 de 2006, C-742 de 2010 y C-412 de 2015.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la posible violaci\u00f3n de los principios de justicia y equidad, previstos en los art\u00edculos 95.9 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, argumenta, en primer lugar, que \u201cel contribuyente debe aportar al financiamiento de las cargas del estado de acuerdo con su capacidad contributiva, es decir, su capacidad econ\u00f3mica\u201d32. En segundo lugar, cita la sentencia C-160 de 1998 y advierte que estos principios se aplican a las sanciones en materia tributaria, tanto \u201cpor el incumplimiento de obligaciones materiales, como en sanciones impuestas por el incumplimiento de obligaciones accesorias\u201d33. Para la imposici\u00f3n de estas \u00faltimas, advierte, se debe tener en cuenta la capacidad contributiva del infractor34. Por lo tanto, considera que la sanci\u00f3n \u201cdeber\u00eda tomar criterios particulares en consideraci\u00f3n (tales como la capacidad contributiva, la afectaci\u00f3n del sistema tributario, etc.), dado que son estos los que permitir\u00edan que la misma resulte adecuada a los principios de equidad y justicia dispuestos en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d35.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, para el demandante, \u201caunque las obligaciones formales que dan lugar a las sanciones contenidas en la Ley 1762 de 2015 sean obligaciones meramente formales y no relacionadas con el pago del impuesto, lo cierto es que son obligaciones accesorias, que buscan \u2013directa o indirectamente – garantizar el cumplimiento de la obligaci\u00f3n material del contribuyente. En este sentido, son obligaciones establecidas como parte del sistema dispuesto para lograr el pago de impuestos y, por tanto, su cuantificaci\u00f3n debe responder a la capacidad contributiva de los sujetos sancionados, de acuerdo con los principios de equidad y justicia en los cuales se funda ese sistema tributario\u201d36.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en estos argumentos, solicita declarar inexequibles los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 y, subsidiariamente, modular estas normas, \u201cse\u00f1alando un tope o l\u00edmite m\u00e1ximo de cuant\u00eda en las sanciones contenidas en los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 aqu\u00ed demandados. En este \u00faltimo caso, [propone] que se module facultando para que se dosifique o grad\u00fae la sanci\u00f3n tomando como referencia el valor de la mercanc\u00eda o del impuesto\u201d37.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, que inici\u00f3 el 31 de agosto de 2020 y finaliz\u00f3 el 11 de septiembre de 2020, se presentaron las intervenciones del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia y, de forma conjunta, de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico38. Adicionalmente, el 23 de septiembre de 2020, cuando ya estaba vencido el t\u00e9rmino para participar en el proceso, se recibi\u00f3 la intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos39. La Sala no tendr\u00e1 en cuenta esta \u00faltima intervenci\u00f3n dado que se present\u00f3 de forma extempor\u00e1nea. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u2013ICDT\u201340 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El ICDT solicit\u00f3 declarar inexequibles los art\u00edculos 20, 21 y 22 (parcial) de la Ley 1762 de 2015. En su intervenci\u00f3n, cit\u00f3 los art\u00edculos 187 y 208 de la Ley 223 de 1995, con el fin de precisar qui\u00e9nes son los sujetos pasivos del impuesto al consumo, y los art\u00edculos 197 de la Ley 223 de 1995 y 3 y 5 del Decreto 3071 de 1997, para indicar que el transportador es el responsable de movilizar las mercanc\u00edas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan el instituto, el art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015 incurre en una contradicci\u00f3n insalvable. Primero, porque el transportador solo se considera sujeto pasivo del impuesto al consumo \u201ccuando no pueda justificar la procedencia de los productos que transporta\u201d, tal como lo disponen los art\u00edculos 187 y 208 de la Ley 223 de 1995. Por lo tanto, no puede ser el destinatario de la sanci\u00f3n por no movilizar la mercanc\u00eda. Segundo, porque los dem\u00e1s sujetos pasivos del impuesto al consumo tampoco podr\u00edan ser sancionados por una conducta que les resulta ajena. As\u00ed las cosas, ambas posibilidades ser\u00edan antijur\u00eddicas e il\u00f3gicas, lo que desconoce el principio de legalidad previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. A juicio del interviniente, sancionar a un sujeto por un acto que no es de su autor\u00eda no solo desconoce la prohibici\u00f3n de la responsabilidad objetiva, sino que adem\u00e1s implica una violaci\u00f3n al Estado de derecho y a la dignidad humana. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otro lado, el ICDT considera que el art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015 sanciona a sujetos pasivos del impuesto al consumo distintos al responsable de transportar los productos. Por lo tanto, solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones \u201cy el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercanc\u00eda transportada por el transportador\u201d y \u201ccada uno\u201d41, contenidas en esa disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, apoya la inexequibilidad de los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, pues, a su juicio, no dan certeza sobre el l\u00edmite m\u00e1ximo del monto de la multa, \u201clo cual es de la esencia del principio de legalidad garantizado por el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n\u201d42. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios43 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios solicit\u00f3 declarar exequibles los art\u00edculos demandados. En su criterio, el demandante no plantea un problema de constitucionalidad de la norma, sino de su aplicaci\u00f3n. Adem\u00e1s, explica que \u201cparece razonable entender que la norma alude al sujeto pasivo infractor, m\u00e1xime si salta a la vista que en ella se opt\u00f3 por el singular y no por el plural, pese a la evidencia de que las m\u00e1s de las veces son varios los responsables del pago del impuesto\u201d44. Agreg\u00f3 que, en caso de que se considere que las normas demandadas predican un sistema de responsabilidad administrativa objetiva, este es constitucional, pues concurren los requisitos establecidos por la Corte para admitir de forma excepcional dicho r\u00e9gimen de responsabilidad45. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia46 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia argument\u00f3 que los art\u00edculos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 \u201cno determinan de manera clara la conducta o el hecho de reproche o sanci\u00f3n\u201d47 y, por lo tanto, deben ser declarados inexequibles.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la expresi\u00f3n sujeto pasivo, explic\u00f3 que es una calidad que \u201cpuede recaer sobre una pluralidad de personas que realizan acciones sumamente diferentes (\u2026) y que podr\u00eda adicionalmente sancionarse a varias a la vez solo por tener tal condici\u00f3n y no necesariamente por haber incurrido en una conducta reprochable\u201d48. A su juicio, la indeterminaci\u00f3n en cuanto a qui\u00e9n es el sujeto responsable de la conducta y la sanci\u00f3n previstas en los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 es inconstitucional, porque viola el principio de legalidad. As\u00ed mismo, advirti\u00f3 que aplicar una sanci\u00f3n por el simple hecho de tener una condici\u00f3n tributaria es inconstitucional, pues la responsabilidad objetiva est\u00e1 limitada a situaciones excepcionales y justificadas, dentro de las que no se enmarcan las normas demandadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, en cuanto al cargo formulado en contra de los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 por no fijar un tope m\u00e1ximo de la sanci\u00f3n, cit\u00f3, al igual que el demandante, la sentencia C-738 de 2006, \u201cla cual establece la necesidad de fijar unos montos m\u00ednimos y m\u00e1ximos dentro de la graduaci\u00f3n punitiva\u201d49, que responden al principio de proporcionalidad que rige la actividad administrativa sancionadora. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico50 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y la Jefe de la Oficina Asesora de Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico presentaron una intervenci\u00f3n conjunta, en la que solicitaron declarar exequibles los art\u00edculos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto al art\u00edculo 21, explicaron que los art\u00edculos 187, 203 y 208 de la Ley 223 de 1995 diferencian a los sujetos pasivos de los responsables del impuesto. Los primeros son los productores e importadores, con la solidaridad de los distribuidores, mientras que los segundos son los transportadores y los expendedores al detal. La calidad de sujetos pasivos, precisaron los intervinientes, \u201cdeviene de su v\u00ednculo directo con los elementos estructurales del impuesto y con las obligaciones formales y sustanciales propias del mismo\u201d51, mientras que la calidad de los responsables del impuesto \u201cdepende de situaciones particulares aparejadas a la imposibilidad de demostrar el origen legal de los productos que transportan o expenden\u201d52. Por lo tanto, concluyeron que \u201cla norma s\u00ed establece de manera espec\u00edfica quien es el sujeto de la sanci\u00f3n, que para el caso concreto, ser\u00e1n los productores e importadores en calidad de \u2018sujetos pasivos\u2019 del impuesto al consumo\u201d53.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre la supuesta ausencia de intervenci\u00f3n del sujeto pasivo en la conducta sancionable, indicaron que si bien el art\u00edculo 5 del Decreto 3071 de 1997 se\u00f1ala que el transportador es quien inicia la movilizaci\u00f3n, \u201ces igualmente cierto que la tornagu\u00eda se expide a \u00f3rdenes del \u2018sujeto pasivo\u2019 (productor o importador), siendo entonces a \u00e9ste a quien le corresponde hacer entrega de la mercanc\u00eda y de la tornagu\u00eda que la (sic) ampara al transportador\u201d54. En esa medida, la conducta del transportador tiene una relaci\u00f3n directa con la conducta del sujeto pasivo, \u201cpues el inicio oportuno de la movilizaci\u00f3n depende directamente de que se le haga entrega oportuna de la mercanc\u00eda y de la tornagu\u00eda\u201d55.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los intervinientes agregaron que nada impide que el Legislador, en ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa, \u201chaya se\u00f1alado como sujeto de la sanci\u00f3n al sujeto pasivo del impuesto\u201d56. Adem\u00e1s, afirmaron que la presunci\u00f3n de inocencia no se vulnera per se, ya que la sanci\u00f3n se impone una vez se agote el proceso sancionatorio al que se refiere el art\u00edculo 25 de la Ley 1762 de 2015, en el que el sujeto pasivo puede hacer valer sus derechos de defensa y contradicci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente al cargo formulado contra el art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015, reiteraron que si bien el sujeto pasivo no interviene directamente en la radicaci\u00f3n de las tornagu\u00edas, \u201cello no lo libera de la relaci\u00f3n directa que tiene con el debido cumplimiento de las obligaciones del transportador [\u2026] m\u00e1xime cuando del cumplimiento de ellas se deriva el debido cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales aparejadas al impuesto\u201d57. Por lo tanto, en su criterio, se justifica que el Legislador haya incluido al sujeto pasivo como posible responsable de la conducta y sanci\u00f3n se\u00f1aladas en esa norma.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, sobre el tercer cargo, formulado en contra de los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, consideraron, por una parte, que de los principios de legalidad y tipicidad \u201cno se desprende un deber para el legislador de contemplar l\u00edmites m\u00e1ximos y otros par\u00e1metros en la imposici\u00f3n de las sanciones para su adecuado cumplimiento\u201d58. Adem\u00e1s, en el caso concreto, la manera como est\u00e1n previstas las sanciones no es irrazonable ni desproporcionada, en atenci\u00f3n a los fines que persiguen, que son, en t\u00e9rminos generales, la lucha contra el contrabando y la evasi\u00f3n fiscal. As\u00ed mismo, indicaron que \u201ctampoco se desconocen los principios de justicia y equidad, al haber quedado demostrado que no se exige una carga desproporcionada con ocasi\u00f3n de las comentadas sanciones\u201d59, teniendo en cuenta los fines que persiguen y que \u201clas sanciones no se extienden en el tiempo de forma indefinida o infinita [\u2026] puesto que la misma cesa o deja de causarse cuando se cumple la obligaci\u00f3n respectiva\u201d60. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n (e)61 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Viceprocuradora General de la Naci\u00f3n, encargada de las funciones de Procurador General de la Naci\u00f3n62, solicit\u00f3 que la Corte se inhiba \u201cpara conocer de fondo de la presente demanda contra los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, en relaci\u00f3n con el cargo de violaci\u00f3n de los principios de presunci\u00f3n de inocencia y proscripci\u00f3n de responsabilidad objetiva, por ineptitud sustantiva de la demanda\u201d63. Subsidiariamente, solicit\u00f3 que los art\u00edculos demandados sean declarados exequibles por los cargos analizados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente al cargo contra el art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015, se\u00f1al\u00f3 que si bien el sujeto pasivo no interviene en la radicaci\u00f3n de la tornagu\u00eda, \u201cesto no excluye su relaci\u00f3n directa con el cumplimiento de las obligaciones del transportador\u201d66, pues la tornagu\u00eda se expide a su nombre y, por lo tanto, \u201cdebe velar por el cumplimiento de los obligaciones (sic) del transportador, m\u00e1s cuando de la observancia de estos deberes se desprende el cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales que implica el impuesto, debido a que sobre la informaci\u00f3n de las tornagu\u00edas el sujeto pasivo debe presentar sus declaraciones y pagos conforme a los productos con la tornagu\u00eda de movilizaci\u00f3n\u201d67. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, expuso que los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 no prev\u00e9n un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva, pues el art\u00edculo 25 de esa misma ley se\u00f1ala que el procedimiento sancionatorio aplicable es el previsto en el Decreto 2685 de 1999 \u201cy las normas que lo modifiquen o sustituyan\u201d, \u201clo que implica que la sanci\u00f3n solo se impone una vez se surta todo el procedimiento\u201d68.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, frente al cargo tercero, se\u00f1al\u00f3 que los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 prev\u00e9n sanciones precisas y espec\u00edficas calculadas con base en la UVT. A su juicio, estas sanciones se enmarcan en la libertad de configuraci\u00f3n legislativa y son proporcionales, teniendo en cuenta los fines perseguidos de lucha contra el contrabando y la evasi\u00f3n fiscal. Adem\u00e1s, \u201ctampoco se vulneran los principios de equidad y justicia, teniendo en cuenta su razonabilidad y proporcionalidad [\u2026] y no son indefinidas en el tiempo, porque finalizan con el cumplimiento de la obligaci\u00f3n omitida\u201d69.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Si bien en las Sentencias C-208 de 2016 y C-360 de 2016, la Corte se pronunci\u00f3 acerca de la exequibilidad de la Ley 1762 de 2015, lo hizo frente a cargos por la presunta violaci\u00f3n de las reglas constitucionales que rigen el proceso de formaci\u00f3n de las leyes. Por ende, con fundamento en el art\u00edculo 21 del Decreto 2067 de 199170, la Corte es competente para pronunciarse en esta ocasi\u00f3n respecto de los cargos propuestos, dado que estos suponen un estudio de fondo y no de vicios formales de la ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuesti\u00f3n previa: an\u00e1lisis de aptitud sustancial de los cargos primero y segundo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En criterio de la Viceprocuradora General de la Naci\u00f3n, los cargos primero y segundo, formulados en contra de los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 por la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no son aptos para llevar a cabo el control de constitucionalidad propuesto por el demandante, porque carecen de certeza, especificidad y suficiencia. Si bien, en el tr\u00e1mite de admisi\u00f3n de la demanda, se consider\u00f3 que la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad fue correctamente formulada, la Sala analizar\u00e1 su aptitud sustancial, para determinar si le asiste raz\u00f3n a la Viceprocuradora y, por lo tanto, le corresponde emitir una decisi\u00f3n inhibitoria al respecto. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que las demandas presentadas en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad deben exponer argumentos claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes, que, de manera razonable, logren \u201cponer en duda la compatibilidad entre el ordenamiento superior y el precepto demandado\u201d71. En particular, a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte ha explicado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[H]ay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada72. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan la Procuradora General de la Naci\u00f3n (e), los cargos primero y segundo carecen de certeza, porque se basan en una \u201capreciaci\u00f3n subjetiva del accionante sobre las disposiciones acusadas\u201d73. Para sustentarlo, expone dos argumentos. En primer lugar, advierte que la conducta sancionable prevista por el art\u00edculo 21 no es ajena al sujeto pasivo del impuesto al consumo. A su juicio, si bien el transportador es quien inicia la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda, su conducta est\u00e1 directamente relacionada con la del sujeto pasivo, porque dicha movilizaci\u00f3n no se puede llevar a cabo mientras este no le entregue al transportador los productos y la tornagu\u00eda respectiva. En consecuencia, la conducta tipificada en la norma demandada depende del actuar del sujeto pasivo y, por lo tanto \u201cdicho sujeto es sancionable\u201d74.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, con relaci\u00f3n al art\u00edculo 22, sostiene que, \u201ca pesar de que el sujeto pasivo no interviene directamente en la radicaci\u00f3n de la tornagu\u00eda para legalizaci\u00f3n, esto no excluye su relaci\u00f3n directa con el cumplimiento de las obligaciones del transportador\u201d75. Para sustentarlo, se\u00f1ala que el sujeto pasivo debe velar por que el transportador cumpla con su obligaci\u00f3n de radicar las tornagu\u00edas, especialmente porque \u201csobre la informaci\u00f3n de las tornagu\u00edas el sujeto pasivo debe presentar sus declaraciones y pagos conforme a los productos introducidos con la tornagu\u00eda de movilizaci\u00f3n\u201d76. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otro lado, argumenta que los cargos carecen de especificidad, \u201cporque no es posible demostrar en qu\u00e9 sentido la disposici\u00f3n censurada vulnera la carta\u201d77. De igual manera, indica que incumplen el requisito de suficiencia, pues \u201cno se expresan argumentos que permitan establecer una discrepancia de relevancia constitucional que desvirt\u00fa[e] la presunci\u00f3n de constitucionalidad de las disposiciones acusadas\u201d78.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala constata que, contrario a lo expuesto por la Viceprocuradora General de la Naci\u00f3n, los cargos primero y segundo satisfacen los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en los t\u00e9rminos exigidos por la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero, el cargo formulado en contra del art\u00edculo 21 cuestiona una proposici\u00f3n jur\u00eddica contenida en esa disposici\u00f3n. Por lo tanto, la acusaci\u00f3n es cierta. En efecto, dicho art\u00edculo prev\u00e9 una sanci\u00f3n para el sujeto pasivo del impuesto al consumo, cuando, expedida la tornagu\u00eda respectiva79, los productos gravados no sean movilizados en el plazo se\u00f1alado en las normas vigentes. De esa previsi\u00f3n no se deriva que necesariamente el sujeto pasivo del impuesto al consumo est\u00e9 a cargo de la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda o que participe o tenga alg\u00fan deber directamente relacionado con esa movilizaci\u00f3n, como lo infiere la Viceprocuradora. Precisamente, esa falta de responsabilidad o participaci\u00f3n del sujeto pasivo en la conducta sancionable es lo que cuestiona el demandante, a la luz del principio de presunci\u00f3n de inocencia y de la prohibici\u00f3n de la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador. En esa medida, su interpretaci\u00f3n del alcance de la disposici\u00f3n acusada es razonable y el cargo de inconstitucionalidad satisface el requisito de certeza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual manera, el cargo formulado contra el art\u00edculo 22 se dirige contra una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, y no simplemente inferida por el demandante. Por lo tanto, la acusaci\u00f3n es cierta. En efecto, dicho art\u00edculo prev\u00e9 una sanci\u00f3n para el transportador y para el sujeto pasivo del impuesto al consumo, cuando las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n no son radicadas ante la autoridad competente para su legalizaci\u00f3n. El demandante reprocha que el sujeto pasivo del impuesto al consumo sea objeto de una sanci\u00f3n por la no radicaci\u00f3n de las tornagu\u00edas, a pesar de que, al igual que la movilizaci\u00f3n de las mercanc\u00edas, no es una conducta en la que participe o le corresponda ejecutar. En la medida en que el art\u00edculo demandando incluye al sujeto pasivo del impuesto al consumo como uno de los destinatarios de la sanci\u00f3n y que de su tenor literal no se deriva necesariamente su participaci\u00f3n o responsabilidad en la conducta sancionable, el cargo cumple el requisito de certeza.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo, los cargos formulados contra los art\u00edculos 21 y 22 se basan en argumentos concretos, y no en afirmaciones vagas, abstractas o generales. Por lo tanto, cumplen con el requisito de especificidad. En efecto, el demandante advierte que estas disposiciones desconocen el principio de presunci\u00f3n de inocencia y la prohibici\u00f3n de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, porque prev\u00e9n sanciones en contra del sujeto pasivo del impuesto al consumo, a pesar de que, en su criterio, este no participa en la ejecuci\u00f3n de las conductas tipificadas, esto es, la movilizaci\u00f3n de las mercanc\u00edas gravadas y la radicaci\u00f3n de las tornagu\u00edas para su correspondiente legalizaci\u00f3n. Seg\u00fan el demandante, tanto la movilizaci\u00f3n de las mercanc\u00edas como la radicaci\u00f3n de las tornagu\u00edas son actividades que est\u00e1n en cabeza del transportador, que es un sujeto distinto al productor, al importador y al distribuidor, que son sujetos pasivos del impuesto al consumo. As\u00ed las cosas, las razones de inconstitucionalidad que expone el demandante son precisas y permiten verificar si existe una oposici\u00f3n objetiva entre las disposiciones acusadas y los mandatos del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que considera vulnerados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercero, en la medida en que los argumentos expuestos por el demandante son claros y pertinentes, como se advirti\u00f3 en el auto que admiti\u00f3 la demanda, y adem\u00e1s son ciertos y espec\u00edficos, como se constat\u00f3 en los p\u00e1rrafos anteriores, son suficientes para generar, al menos, una duda inicial sobre la constitucionalidad de los art\u00edculos 21 y 22 demandados, por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de presunci\u00f3n de inocencia y de la prohibici\u00f3n de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, que se derivan del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por lo tanto, cumplen con el requisito de suficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Delimitaci\u00f3n del caso, problemas jur\u00eddicos y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se expuso previamente, en principio, el asunto sub examine versa sobre (i) la presunta vulneraci\u00f3n del principio de presunci\u00f3n de inocencia y la prohibici\u00f3n de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, que se derivan del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por parte de los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015. As\u00ed mismo, se refiere a (ii) la presunta vulneraci\u00f3n de los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia tributaria, que se derivan de los art\u00edculos 29, 95.9 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por parte de los art\u00edculos 20 y 21 de la misma ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, el demandante cuestiona la constitucionalidad de los art\u00edculos 21 y 22, porque, en su criterio, prev\u00e9n sanciones dirigidas a un sujeto que no participa en las conductas sancionables. As\u00ed, en criterio del actor, en la medida en que \u201cla ley establecer\u00eda la responsabilidad de un sujeto con respecto al cual, al no haberse configurado la conducta sancionable, no evalu\u00f3 tampoco su responsabilidad subjetiva\u201d80, las disposiciones acusadas establecer\u00edan una responsabilidad objetiva, que est\u00e1 proscrita por la Constituci\u00f3n y que, adem\u00e1s, desconoce el principio de presunci\u00f3n de inocencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la Sala, los argumentos del demandante plantean, ante todo, un problema de responsabilidad personal en materia sancionatoria, que no de responsabilidad objetiva. En efecto, como lo explic\u00f3 esta Corte en la Sentencia C-038 de 202081, \u201c[el] principio de imputabilidad personal o responsabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o responsabilidad por el acto propio implica que s\u00f3lo se pueda sancionar o reprochar al infractor y, por lo tanto, en materia administrativa sancionatoria, no es posible separar la autor\u00eda, de la responsabilidad\u201d82. Este \u201cprincipio de personalidad de las sanciones o responsabilidad por la conducta propia, no puede confundirse con la responsabilidad por culpa o responsabilidad subjetiva\u201d83, que valora el dolo o la culpa con la que se realiza la conducta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, la responsabilidad objetiva, que solo est\u00e1 permitida excepcionalmente en materia sancionatoria84, se refiere a aquellos eventos \u201cen los que no se requiere el examen del dolo o la culpa del infractor, como elemento constitutivo de la responsabilidad y, por lo tanto, resulta impertinente el estudio o la prueba de la diligencia o cuidado con el que actu\u00f3 el infractor en la comisi\u00f3n de la falta\u201d85. En otras palabras, el r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva no se refiere a la participaci\u00f3n del sujeto en la conducta, ya que esto es propio del principio de responsabilidad personal de las sanciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el demandante, el art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015, al prever que el sujeto pasivo del impuesto al consumo sea sancionado por la conducta descrita, \u201cconsagra una sanci\u00f3n que se puede imponer a un sujeto, aunque esta le sea completamente ajena\u201d86 (cargo primero). En similar sentido, argumenta que \u201cel art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015 claramente establece que la sanci\u00f3n por una conducta sancionable se puede imponer a varios sujetos de forma simult\u00e1nea o concurrente, esto es: al responsable de la conducta sancionable y al sujeto pasivo del impuesto, que no tiene responsabilidad en la ocurrencia de la conducta sancionable\u201d87 (cargo segundo). Respecto a estos argumentos, la Sala considera que, a partir de la diferencia conceptual entre la responsabilidad objetiva y el principio de responsabilidad personal de las sanciones, es claro que los reparos formulados por el demandante en los cargos primero y segundo tratan realmente sobre un posible desconocimiento del principio de responsabilidad personal, que no de la prohibici\u00f3n de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria88.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a estas acusaciones de inconstitucionalidad, la Sala deber\u00e1 resolver el siguiente problema jur\u00eddico: (i) \u00bflos art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 vulneran el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al prever sanciones en contra de un sujeto que no participa en las conductas sancionables? Para responder este interrogante, examinar\u00e1 si los sujetos pasivos del impuesto al consumo participan o tienen alguna responsabilidad relacionada con la movilizaci\u00f3n de los productos gravados y la radicaci\u00f3n de las tornagu\u00edas respectivas, cuya omisi\u00f3n implicar\u00eda la imposici\u00f3n de las sanciones previstas en las normas demandadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, el demandante sostiene que las sanciones previstas en los art\u00edculos 20 y 21 vulneran el principio de legalidad, porque carecen de un tope m\u00e1ximo que limite la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n. Adem\u00e1s, advierte sobre una posible vulneraci\u00f3n de los principios de razonabilidad y proporcionalidad89, pues, en su criterio, las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones tributarias formales deben responder a la capacidad contributiva del infractor90.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Un estudio minucioso de los argumentos del demandante, permite a la Sala comprender que el cargo tercero integra realmente dos cargos de inconstitucionalidad diferenciables. El primero de estos, que la Corte denominar\u00e1 cargo tercero, consiste en que las sanciones se\u00f1aladas en los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 violan el principio de legalidad (art. 29 de la C.P.) por cuanto no establecen un tope m\u00e1ximo que sirva como l\u00edmite a la administraci\u00f3n al momento de tasar la sanci\u00f3n correspondiente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El segundo de estos, est\u00e1 encaminado a cuestionar la falta de criterios de graduaci\u00f3n de las sanciones. Seg\u00fan las explicaciones que ofreci\u00f3 el demandante, este se fundamenta en una posible violaci\u00f3n a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que, por tratarse de sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones tributarias formales, deben corresponder con la capacidad contributiva del infractor. En palabras del demandante, \u201c[d]e modo general, en la demanda se se\u00f1ala que las sanciones violan los principios de equidad y justicia tributaria toda vez que no resulta (sic) proporcionadas o razonables a la capacidad contributiva del sujeto sancionables\u201d91. En ese sentido, la Sala estudiar\u00e1 en un cargo separado, que denominar\u00e1 cargo cuarto, si los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 violan los art\u00edculos 95-9 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, relacionados con la capacidad contributiva del destinatario de la sanci\u00f3n, a efectos de graduar la sanci\u00f3n correspondiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente a las acusaciones descritas, por una parte, la Sala deber\u00e1 responder los siguientes problemas jur\u00eddicos: (ii) \u00bflos art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 vulneran el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque no prev\u00e9n un tope m\u00e1ximo que limite el monto de las sanciones previstas en ellos? Para resolver este interrogante, examinar\u00e1 qu\u00e9 presupuestos debe cumplir una sanci\u00f3n administrativa para ser respetuosa del principio de legalidad y, en concreto, si aquellos incluyen el deber de se\u00f1alar expresamente un l\u00edmite m\u00e1ximo para determinar el monto de la sanci\u00f3n aplicable.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otro lado, la Sala responder\u00e1 si (iii) \u00bflos art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 violan los art\u00edculos 95.9 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por no tener en cuenta la capacidad contributiva del sujeto sancionable para determinar la sanci\u00f3n que se le debe imponer? Para responder a este interrogante, examinar\u00e1 si las sanciones previstas por los art\u00edculos cuestionados afectan de una manera irrazonable y desproporcionada los principios de equidad y justicia tributaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, la Sala se referir\u00e1 a: (i) el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria; (ii) los principios de legalidad y tipicidad de las sanciones administrativas; (iii) los principios de equidad y justicia tributaria; (iv) la clasificaci\u00f3n de las obligaciones tributarias en sustanciales y formales; (v) el r\u00e9gimen del impuesto al consumo de licores, cigarrillos y productos similares; (vi) el r\u00e9gimen sancionatorio com\u00fan para los productos sometidos al impuesto al consumo y (vii) a la soluci\u00f3n del caso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, tambi\u00e9n denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o de responsabilidad por el acto propio, consiste en que un sujeto \u00fanicamente puede ser sancionado por actos u omisiones propias. Por lo tanto, al momento de imponer una sanci\u00f3n, no es posible transferir la responsabilidad. Al respecto, la Corte ha sostenido: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[E]n materia administrativa sancionatoria, la responsabilidad \u00fanicamente puede establecerse a partir de juicios de reproche personal\u00edsimos, lo que implica que, en trat\u00e1ndose de sanciones, \u00e9stas s\u00f3lo proceden respecto de quien cometi\u00f3 la infracci\u00f3n por acci\u00f3n o por omisi\u00f3n\u202692. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este principio tiene fundamento en los art\u00edculos 6 y 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el principio constitucional de necesidad de las sanciones. El art\u00edculo 6 superior prev\u00e9 que \u201c[l]os particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes\u201d; el art\u00edculo 29 ibidem advierte que \u201c[n]adie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa\u201d, y el principio de necesidad de las sanciones se\u00f1ala que la facultad sancionadora del Estado solo es leg\u00edtima frente a sujetos que merecen un juicio de reproche por sus actos u omisiones. Tal como lo indic\u00f3 esta Corte en la Sentencia C-038 de 2020:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La exigencia de imputaci\u00f3n personal se deriva asimismo del principio constitucional de necesidad de las sanciones, como garant\u00eda del valor, principio y derecho a la libertad, en la medida en que en la configuraci\u00f3n de la pol\u00edtica punitiva del Estado y, en el ejercicio concreto del poder estatal de sanci\u00f3n, \u00fanicamente resulta constitucionalmente leg\u00edtimo establecer e imponer sanciones suficientemente justificadas, en trat\u00e1ndose de restricciones a las libertades93. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, la sanci\u00f3n administrativa debe ser la consecuencia de una conducta \u2013activa u omisiva\u2013 reprochable a su autor, de manera que \u201cno es posible separar la autor\u00eda, de la responsabilidad\u201d94. Adem\u00e1s, \u201cel poder de sanci\u00f3n no se transmite por los v\u00ednculos que existan con el autor de la infracci\u00f3n o con el objeto con el cual se cometi\u00f3 la misma, porque esto implicar\u00eda un reproche por la relaci\u00f3n o la situaci\u00f3n jur\u00eddica, mas no por el acto, acci\u00f3n u omisi\u00f3n\u201d95. De all\u00ed la importancia de que el ordenamiento jur\u00eddico prevea sanciones por conductas que \u00fanicamente se les puedan reprochar a los sujetos que las llevan a cabo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los principios de legalidad y tipicidad de las sanciones administrativas\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El derecho administrativo sancionador \u201ces una manifestaci\u00f3n del ius puniendi estatal\u201d96, esto es, de la facultad que tiene el Estado para sancionar las conductas que se consideran reprochables. Dada su naturaleza, es una rama del derecho p\u00fablico que est\u00e1 sometida a unos principios \u201cque operan como l\u00edmite\u201d97, entre ellos, los principios de legalidad y tipicidad98. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera reiterada, la Corte ha explicado que los principios de legalidad y tipicidad tienen un alcance distinto en el derecho administrativo sancionador, en comparaci\u00f3n con el derecho penal, a pesar de que este tambi\u00e9n es una rama del derecho mediante la cual el Estado ejerce el ius puniendi. Por ejemplo, en la Sentencia C-860 de 2006, se\u00f1al\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[S]i bien los comportamientos sancionables por la Administraci\u00f3n deben estar previamente definidos de manera suficientemente clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal [\u2026]. En esa medida el principio de legalidad consagrado en la Constituci\u00f3n adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate y aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuaci\u00f3n administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jur\u00eddicos involucrados y la teleolog\u00eda de las facultades sancionatorias en estos casos hace posible tambi\u00e9n una flexibilizaci\u00f3n razonable de la descripci\u00f3n t\u00edpica. \u00a0<\/p>\n
Tal flexibilidad en materia de legalidad y tipicidad se ha justificado por la variabilidad y el car\u00e1cter t\u00e9cnico de las conductas sancionables, que dificultar\u00eda en grado sumo la redacci\u00f3n de un listado minucioso por parte del legislador, as\u00ed como el se\u00f1alamiento en cada caso de dichos supuestos t\u00e9cnicos o espec\u00edficos que permitan al propio tiempo determinar los criterios para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n. Adicionalmente en ciertas \u00e1reas sujetas al control de la Administraci\u00f3n, que se caracterizan por su constante evoluci\u00f3n t\u00e9cnica, la exigencia rigurosa del principio de legalidad acarrear\u00eda en definitiva la impunidad y la imposibilidad de cumplir con las finalidades estatales99. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, la Corte ha reconocido la existencia del derecho administrativo sancionador tributario, como manifestaci\u00f3n espec\u00edfica de la facultad sancionadora del Estado, cuyo prop\u00f3sito es dotar a la Administraci\u00f3n de instrumentos que le permitan exigir el cumplimiento del deber constitucional de contribuir con la financiaci\u00f3n de los gastos del Estado (art. 95 num. 9\u00ba C.P.)100. Respecto del alcance del principio de legalidad en esta modalidad del derecho administrativo sancionador, la Corte ha indicado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] la protecci\u00f3n del principio de legalidad tambi\u00e9n comprende las normas tributarias de car\u00e1cter sancionatorio. En tal caso, es imperioso que el juez constitucional evite situaciones de incertidumbre jur\u00eddica para las personas. No obstante, como lo ha reiterado en m\u00faltiples ocasiones la jurisprudencia, la aplicaci\u00f3n de los principios constitucionales que rigen el derecho sancionatorio, no se aplican con el celo y el rigor con el que se aplican cuando las normas analizadas contemplan sanciones de tipo penal. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
[\u2026] la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n se diferencia, sustancialmente, de la potestad para imponer sanciones penales. Concretamente, con relaci\u00f3n a la aplicaci\u00f3n del [sic] los principios constitucionales del derecho sancionador, en el contexto del derecho tributario, la Corte Constitucional ha resaltado las diferencias propias de uno y otro \u00e1mbito, dentro de las cuales se encuentran el que unas se imponen en un contexto judicial (las sanciones penales) y las otras en uno administrativo (las sanciones tributarias)101.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de legalidad est\u00e1 contenido en el inciso segundo del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual \u201c[n]adie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa\u201d. Se trata de un principio que exige que \u201cla falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma \u2013lex scripta\u2013 con anterioridad a los hechos materia de la investigaci\u00f3n \u2013lex previa\u2013\u201d102.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el principio de tipicidad, que se desprende del principio de legalidad, \u201chace referencia a la obligaci\u00f3n que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisi\u00f3n constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisi\u00f3n de la misma las implicaciones que acarrea su transgresi\u00f3n\u201d103. As\u00ed, el principio de tipicidad se predica tanto de la conducta que se reprocha como de las consecuencias de incurrir en ella104.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, en lo que ata\u00f1e a la determinaci\u00f3n de las sanciones, la Corte ha se\u00f1alado que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, el legislador dispone de un margen de configuraci\u00f3n de las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad de sectores de la administraci\u00f3n y de las necesidades y particularidades en cada uno de ellos105.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, toda vez que el principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador es menos exigente que en el derecho penal, es posible que en la tipificaci\u00f3n de las infracciones administrativas se haga una remisi\u00f3n a otras normas que complementen el contenido de la infracci\u00f3n106. \u00a0No obstante, el Legislador debe se\u00f1alar, como m\u00ednimo, el \u201ccontenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisi\u00f3n de cada conducta, as\u00ed como la correlaci\u00f3n entre unas y otras\u201d107. De all\u00ed que no le est\u00e9 permitido delegar en el Ejecutivo la creaci\u00f3n de infracciones administrativas, a menos que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, entre ellos, \u201cla determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, incluyendo el t\u00e9rmino o la cuant\u00eda de la misma\u201d108.\u00a0En otras palabras:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte ha indicado que el Legislador debe \u201cpredeterminar la sanci\u00f3n indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el t\u00e9rmino, la cuant\u00eda, o el m\u00ednimo y el m\u00e1ximo dentro del cual ella puede fijarse\u201d110. De igual manera, ha dicho que \u201cle corresponde [al legislador] indicar los aspectos relativos a su n\u00facleo esencial, a saber: clase, t\u00e9rmino, cuant\u00eda y el tope m\u00e1ximo\u201d111. A prop\u00f3sito del deber de determinar plenamente la sanci\u00f3n, ha sostenido que esto \u201cno impide que el legislador dise\u00f1e mecanismos que permitan la gradaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, como el se\u00f1alamiento de topes m\u00e1ximos o m\u00ednimos\u201d112. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese sentido, la Corte le ha dado valor al hecho de que la sanci\u00f3n sea determinada por m\u00ednimos y m\u00e1ximos o, al menos, por m\u00e1ximos, de manera que el funcionario encargado de imponerla pueda establecer su monto con base en par\u00e1metros predefinidos, lo que previene el ejercicio arbitrario de la facultad sancionadora. No obstante, de ello no se deriva que el Legislador est\u00e9 obligado a se\u00f1alar montos m\u00ednimos y m\u00e1ximos espec\u00edficos en todos los casos, sino que debe determinar o establecer los criterios de determinaci\u00f3n del monto de la sanci\u00f3n aplicable. Esto es as\u00ed, porque la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n \u201cbusca recortar al m\u00e1ximo la facultad discrecional de la administraci\u00f3n en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio\u201d113, lo que \u201cse predica no s\u00f3lo de la descripci\u00f3n de la conducta, sino de la sanci\u00f3n misma\u201d114.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A manera de ejemplo, en la Sentencia C-564 de 2000, la Corte estudi\u00f3, a la luz del principio de legalidad, la constitucionalidad de la expresi\u00f3n que permit\u00eda imponer multas de \u201chasta el 200% del monto de la infracci\u00f3n\u201d, contenida en el art\u00edculo 3 del Decreto 1746 de 1991115. Al respecto, concluy\u00f3 que ese apartado normativo no era inconstitucional, porque la misma disposici\u00f3n establec\u00eda que la sanci\u00f3n deb\u00eda atender \u201ca las circunstancias objetivas que rodearon la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n\u201d y, como tal, la facultad del funcionario administrativo estaba limitada. Adem\u00e1s, consider\u00f3 que el par\u00e1metro del tope m\u00e1ximo se\u00f1alado en la expresi\u00f3n demandada \u201ces garant\u00eda suficiente del principio de legalidad de la sanci\u00f3n\u201d116. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, en la Sentencia C-921 de 2001, la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad, entre otros, del numeral 23 del Decreto Ley 1259 de 1994117, que facultaba a la Superintendencia de Salud para imponer multas sucesivas de 1.000 salarios m\u00ednimos mensuales, cuando las instituciones respecto de las cuales tuviera funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia o los administradores, empleados o revisores fiscales de estas desobedecieran las instrucciones u \u00f3rdenes impartidas por esa superintendencia. En esa ocasi\u00f3n, consider\u00f3 que la sanci\u00f3n estaba determinada, pues se conoc\u00eda \u201cla cuant\u00eda de la misma, a saber: multas sucesivas hasta de mil salarios m\u00ednimos legales vigentes al momento de imponer la sanci\u00f3n\u201d118. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte tambi\u00e9n estudi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 14 de la Ley 1010 de 2006119, que previ\u00f3 una sanci\u00f3n de multa por temeridad en la interposici\u00f3n de la queja por acoso laboral, fijada en una cuant\u00eda de entre medio y tres salarios m\u00ednimos mensuales. En esa oportunidad, consider\u00f3 que la sanci\u00f3n respetaba el principio de legalidad, porque \u201cla ley se\u00f1ala los m\u00e1ximos y m\u00ednimos dentro de los que puede moverse el operador sancionatorio para imponer la multa, lo cual garantiza, como primera medida, el principio de tipicidad de la sanci\u00f3n, pero tambi\u00e9n deja la determinaci\u00f3n del\u00a0quantum\u00a0de la misma al criterio de la autoridad, criterio que, como se dijo, puede ser de todos modos impugnado mediante los recursos procedentes\u201d120. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, el Legislador goza de una amplia facultad para determinar las sanciones administrativas, encaminada a que el funcionario administrativo se oriente por criterios objetivos al momento de imponer una sanci\u00f3n, lo que evita que act\u00fae de forma arbitraria. Como m\u00ednimo, las sanciones deben estar materialmente determinadas en cuanto a su clase, cuant\u00eda y t\u00e9rmino. As\u00ed, el sujeto que incurre en la conducta tipificada puede tener certeza de las consecuencias que tiene su actuar reprochable. La manera como se determina la clase de sanci\u00f3n, su cuant\u00eda y su t\u00e9rmino es potestativa del Legislador, tal como lo ha sostenido la Corte en distintas oportunidades. Para ello, no es indispensable que establezca montos m\u00ednimos y m\u00e1ximos espec\u00edficos. Lo importante es que la sanci\u00f3n est\u00e9 determinada o sea determinable, incluso en su l\u00edmite m\u00e1ximo, y que el administrado tenga un conocimiento cierto de esta. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los principios de equidad y justicia tributaria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de equidad tributaria, instituido en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica121, opera como l\u00edmite formal y material del ejercicio del poder tributario122. Es decir, se trata de un mandato que el Legislador debe observar en la configuraci\u00f3n del sistema tributario123, pues sirve como criterio orientador para \u201cponderar la distribuci\u00f3n de las cargas y de los beneficios [fiscales] entre los contribuyentes, para lo cual resulta relevante la valoraci\u00f3n de su capacidad econ\u00f3mica\u201d124.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con el contenido y alcance del principio de equidad tributaria, la Corte ha precisado:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[C]onstituye claro l\u00edmite formal y material del poder tributario estatal y, por consiguiente, las reglas que en \u00e9l se inspiran se orientan decididamente a poner coto a la arbitrariedad y a la desmesura. No se trata de establecer una igualdad aritm\u00e9tica. La tributaci\u00f3n tiene que reparar en las diferencias de renta y riqueza existentes en la sociedad, de modo que el deber fiscal, expresi\u00f3n de la solidaridad social, tome en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos y grupos y, conforme a ella, determine la carga fiscal, la que ha de asignar con criterios de progresividad, a fin de alcanzar grados cada vez mayores de redistribuci\u00f3n del ingreso nacional125.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior quiere decir que, en virtud del principio de equidad, los tributos \u201cdeben ser aplicados a todos los sujetos que tengan capacidad contributiva y que se hallen bajo las mismas circunstancias de hecho, con lo que se garantiza el sostenimiento del equilibrio frente a las cargas p\u00fablicas\u201d. Con todo, esto no significa que el Legislador no pueda prever (i) algunos beneficios tributarios, siempre que est\u00e9n debidamente justificados por circunstancias particulares de orden fiscal o extrafiscal, y (ii) un trato diferente a grupos determinados, cuando la medida se adecua a alg\u00fan prop\u00f3sito constitucional o legal126. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, los mandatos derivados del principio de equidad se explican a partir de las denominadas dimensiones horizontal y vertical. La dimensi\u00f3n horizontal implica que los contribuyentes que est\u00e9n en una misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica deben contribuir de manera equivalente. Por su parte, la dimensi\u00f3n vertical les impone un mayor peso en el deber de contribuir a quienes tienen una mayor capacidad econ\u00f3mica. Esta dimensi\u00f3n del principio de equidad corresponde, a su vez, al principio de progresividad en la tributaci\u00f3n127. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por expreso mandado constitucional, el principio de equidad tributaria\u00a0\u201cse predic[a] del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular\u201d. A pesar de la preponderancia de ese componente estructural, la doble dimensi\u00f3n de este principio permite analizar la constitucionalidad de un tributo o de alguno de sus elementos, a la luz del principio de progresividad. Dicho an\u00e1lisis no consiste en determinar si un tributo o elemento, individualmente considerado, respeta el principio de progresividad, sino en verificar si \u201cpodr\u00eda aportar al sistema una dosis de manifiesta [\u2026] regresividad\u201d128. Por tanto, aunque una medida tributaria pueda constituir, en principio, alg\u00fan grado de sacrificio en t\u00e9rminos de equidad, es posible que se ajuste a la Constituci\u00f3n, si es razonable y est\u00e1 justificada por la persecuci\u00f3n de otros objetivos tributarios o econ\u00f3micos constitucionalmente relevantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En l\u00ednea con lo anterior, la Corte ha identificado una serie de supuestos que, sin tener un car\u00e1cter taxativo, configuran vulneraciones al principio de equidad tributaria129. El primero se configura cuando \u201cel monto a pagar por concepto del tributo se define sin atender la capacidad de pago del contribuyente\u201d130. El segundo, cuando se \u201cgrava de manera dis\u00edmil a sujetos o situaciones jur\u00eddicas an\u00e1logas, sin que concurr[a] una justificaci\u00f3n constitucionalmente atendible para ello\u201d131, pues \u201clos sujetos o grupos de sujetos en iguales condiciones, a la luz del principio de capacidad de pago, deben como regla ser gravados de manera igual\u201d132. El tercer supuesto ocurre cuando el tributo tiene \u201cimplicaciones confiscatorias\u201d133. Finalmente, el cuarto supuesto tiene lugar cuando el Legislador prescribe \u201ctratamientos jur\u00eddicos irrazonables, porque la obligaci\u00f3n fiscal se bas[a] en criterios abiertamente inequitativos, infundados o que privilegian al contribuyente moroso y en perjuicio de quienes cumplieron oportunamente con el deber constitucional de concurrir con el financiamiento de los gastos del Estado\u201d134.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otro lado, la Corte ha interpretado el principio de justicia tributaria, derivado del art\u00edculo 95.9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, \u201ccomo una s\u00edntesis de todas las exigencias constitucionales que enmarcan el ejercicio del poder impositivo del Estado\u201d135. Adem\u00e1s de incorporar las exigencias de equidad y progresividad, el principio de justicia tributaria \u201creclama un sistema tributario eficiente, capaz de asegurar un efectivo control de la recaudaci\u00f3n de los dineros p\u00fablicos\u201d136. Esto es as\u00ed, entre otras cosas, porque \u201cal lado de la equidad y la progresividad, la eficiencia tambi\u00e9n constituye un componente medular de la justicia tributaria, dado que la ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta distribuci\u00f3n de la carga fiscal, en tanto el incumplimiento de sus obligaciones por parte de algunos contribuyentes conduce a que el sostenimiento de los gastos e inversiones p\u00fablicas s\u00f3lo se haga a costa de los contribuyentes cumplidos\u201d137.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo anterior, la Corte ha sostenido que \u201cexiste una relaci\u00f3n estrecha entre los\u00a0principios del sistema tributario y la\u00a0justicia tributaria\u201d138. En ese sentido, esta \u00faltima es un mandato general con el que se busca garantizar un orden justo a trav\u00e9s del tratamiento equitativo entre los contribuyentes y frente a los hechos generadores del tributo, al igual que en la eficacia en el recaudo fiscal139. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las obligaciones tributarias sustanciales y formales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las obligaciones tributarias sustanciales tienen por objeto el pago del tributo, una vez el sujeto obligado ha realizado el presupuesto o los presupuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos previstos en la ley como hechos generadores. Estas obligaciones se fundamentan principalmente en el art\u00edculo 95.9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica140, que prev\u00e9 como un deber de la persona y del ciudadano \u201ccontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad\u201d. Tal como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional, este mandato superior \u201cimpone a los contribuyentes el deber material [o sustancial] de tributaci\u00f3n\u201d141, que, en todo caso, \u201cdebe consultar las posibilidades econ\u00f3micas de los contribuyentes a fin de lograr un mayor grado de redistribuci\u00f3n de la riqueza\u201d142.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, el establecimiento de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial puede ser insuficiente para que la obligaci\u00f3n de tributar \u201cse traduzca en un ingreso l\u00edquido para las arcas p\u00fablicas\u201d143. Por esa raz\u00f3n, el Legislador ha previsto una serie de obligaciones formales o accesorias asociadas directamente al pago del tributo, que est\u00e1n a cargo de los contribuyentes y que tienen por objeto, entre otros, asegurar el cumplimiento de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las obligaciones tributarias formales o accesorias cumplen un papel trascendental en materia fiscal, porque \u201csatisfacen la necesidad que tiene la administraci\u00f3n tributaria de disponer de mecanismos para obtener la informaci\u00f3n fidedigna, necesaria y suficiente para cuantificar y determinar adecuadamente las deudas impositivas\u201d144. Lo anterior, habida cuenta del \u201cdesarrollo y perfeccionamiento cada vez m\u00e1s creciente del sistema tributario\u201d145, que genera \u201cla gran preocupaci\u00f3n por el control a la evasi\u00f3n tributaria y al contrabando, entre otros asuntos\u201d146, y hace necesario \u201ccontar con herramientas de informaci\u00f3n sobre la realidad econ\u00f3mica y personal de los contribuyentes\u201d147. Al respecto, la Corte ha se\u00f1alado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[E]l cumplimiento de las obligaciones tributarias formales hoy en d\u00eda ha adquirido una relevancia propia (\u2026), pues permite hacer efectivo el deber material de tributaci\u00f3n consagrado en el art\u00edculo 95-9 de la Constituci\u00f3n as\u00ed como los principios esenciales del sistema tributario como son los de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en el art\u00edculo 363 de la Carta Pol\u00edtica, por lo que es imprescindible que dichos deberes formales sean cumplidos con todo rigor148. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La creaci\u00f3n de obligaciones tributarias formales o accesorias es una facultad que se enmarca en la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador149, que, si bien es amplia, debe ser ejercida dentro de los l\u00edmites constitucionales150. Se trata de una potestad impositiva que no se circunscribe al \u201cestablecimiento de normas jur\u00eddicas objetivas que crean tributos y posibilitan su cobro a los obligados, sino que tambi\u00e9n comporta la posibilidad de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes o responsables directos del pago del tributo, a fin de que el tributo legalmente creado se transforme en tributo f\u00edsicamente percibido\u201d151. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual manera, el incumplimiento de las obligaciones tributarias, tanto sustanciales como formales o accesorias, acarrea la imposici\u00f3n de sanciones que, en todo caso, deben estar enmarcadas en criterios de proporcionalidad y razonabilidad que legitimen el poder sancionador de la administraci\u00f3n152.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, mientras las obligaciones sustanciales se refieren al pago del tributo, las obligaciones formales o accesorias tienen por objeto, entre otros, asegurar ese pago. De all\u00ed que, para el cumplimiento de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial, el Legislador haya previsto, mediante la ley o el reglamento, una serie de obligaciones formales o accesorias que deben ser cumplidas por los contribuyentes o los responsables directos del tributo. El incumplimiento de estas obligaciones puede acarrear sanciones, que, en todo caso, deben atender a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El r\u00e9gimen del impuesto al consumo de licores, cigarrillos y productos similares \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015 hacen parte del r\u00e9gimen sancionatorio de las infracciones relacionadas con el impuesto al consumo regulado por la Ley 223 de 1995153. En concreto, se trata infracciones referidas al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos154; de licores, vinos, aperitivos y similares155, y de cigarrillo y tabaco elaborado156.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El estudio de los cargos formulados por el demandante exige la comprensi\u00f3n de la din\u00e1mica de este tributo, pues solo as\u00ed es posible determinar (i) si el sujeto pasivo sancionado por incurrir en las conductas descritas en los art\u00edculos 21 y 22 en efecto participa en ellas y (ii) si las sanciones previstas en los art\u00edculos 20 y 21 violan los principios de tipicidad y legalidad de las sanciones administrativas. Por lo tanto, a continuaci\u00f3n, la Sala se referir\u00e1 a los elementos del dise\u00f1o tributario del impuesto al consumo que resultan relevantes para el an\u00e1lisis de los cargos de inconstitucionalidad formulados. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hecho generador. El hecho generador del impuesto al consumo al que se refiere la Ley 223 de 1995 es el consumo de cualquiera de los productos se\u00f1alados, ya sea en el territorio nacional o en la jurisdicci\u00f3n de los departamentos o del Distrito Capital157. El dinero recaudado por este concepto est\u00e1 destinado, entre otros fines, a financiar el sistema de salud158 y el deporte159. Se trata de un impuesto nacional cedido a los departamentos y al Distrito Capital, en proporci\u00f3n a lo que se consuma en su respectiva jurisdicci\u00f3n160.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sujetos pasivos. El impuesto al consumo es un impuesto indirecto, pues grava un hecho espec\u00edfico, el consumo de un producto, sin perjuicio del sujeto que realiza el hecho gravado161. Como lo ha explicado esta Corte, \u201cen esta clase de impuesto opera un fen\u00f3meno denominado en la hacienda p\u00fablica \u2018incidencia o traslaci\u00f3n del impuesto\u2019, seg\u00fan el cual, los impuestos de acuerdo con su clase, pueden dar lugar a la existencia de dos contribuyentes, uno que es el denominado contribuyente de jure o deudor legal, y otro que es el contribuyente de facto o destinatario econ\u00f3mico del gravamen\u201d162.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este caso, el Legislador dispuso que el sujeto pasivo de jure fuera el productor, el importador y, solidariamente con ellos, el distribuidor163, quienes \u201clogran trasladar esa carga econ\u00f3mica al consumidor final del producto, en el precio de venta, raz\u00f3n por la que el consumidor termina pagando el tributo correspondiente\u201d164. Por su parte, los transportadores o expendedores al detal de los productos gravados con el impuesto al consumo son considerados responsables del impuesto, \u00fanicamente cuando no puedan justificar la procedencia de los productos que transportan o expenden165. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, como lo explic\u00f3 el Consejo de Estado, se determin\u00f3 como sujeto pasivo a quien \u201cpor su situaci\u00f3n especial dentro de las distintas relaciones jur\u00eddicas y econ\u00f3micas, est\u00e1n en capacidad de repercutir el tributo sobre el titular de la capacidad econ\u00f3mica que el legislador quiere gravar\u201d166.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo anterior, los productores, importadores y distribuidores de los productos167 tienen la \u201cobligaci\u00f3n formal\u201d168 de registrarse ante las oficinas competentes de los departamentos o del Distrito Capital, seg\u00fan el caso, ya fuera dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia de la Ley 223 de 1995 o al inicio de la actividad gravada169. A su turno, la autoridad territorial tiene la potestad de \u201cincluir oficiosamente en sus registros a los productores, importadores y distribuidores de cervezas, sifones, refajos y mezclas\u201d170.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sujeto activo. La entidad territorial en la que son puestos los productos para su consumo es el sujeto activo del impuesto, pues en ella ocurre el hecho gravado. En consecuencia, la fiscalizaci\u00f3n, la liquidaci\u00f3n oficial, el cobro y el recaudo del impuesto sobre estos productos171 corresponden a los departamentos y al Distrito Capital, seg\u00fan el caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Causaci\u00f3n. Si bien el hecho gravado es el consumo del producto, el impuesto se causa, en el caso de productos nacionales, \u201cen el momento en que el productor los entrega en f\u00e1brica o en planta para su distribuci\u00f3n, venta o permuta en el pa\u00eds, o para publicidad, promoci\u00f3n, donaci\u00f3n, comisi\u00f3n o los destina a autoconsumo\u201d172. Si se trata de productos extranjeros, \u201cel impuesto se causa en el momento en que los mismos se introducen al pa\u00eds, salvo cuando se trate de productos en tr\u00e1nsito hacia otro pa\u00eds\u201d173. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, el Legislador estableci\u00f3 una causaci\u00f3n anticipada del impuesto. \u00a0Entre las razones que motivaron este dise\u00f1o tributario, se expuso que \u201c[l]as normas propuestas apuntan esencialmente a corregir deficiencias t\u00e9cnicas en el dise\u00f1o de estos impuestos\u201d174. En ese sentido, para la expedici\u00f3n de la Ley 1559 de 2012175, se puso de presente que \u201cla relaci\u00f3n jur\u00eddica con todos los contribuyentes consumidores es compleja\u201d176 y, por ello, en aras de la eficiencia en el recaudo del impuesto, se fij\u00f3 su causaci\u00f3n en \u201cun presupuesto de hecho distinto del hecho generador\u201d177. Adicionalmente, se explic\u00f3 que \u201c[l]a funci\u00f3n de control que se entrega a los fabricantes, importadores y solidariamente a los distribuidores, junto con la responsabilidad de pago; tiene su origen en que los productos se vend\u00edan en los \u2018estancos\u2019 [\u2026] [a]l estanco hab\u00eda que acudir para la compra y ese era el momento en que se cobraba el tributo\u201d178. Por lo que se consider\u00f3 que era mas f\u00e1cil \u201cel recaudo de los productores, cobr\u00e1ndolo al distribuidor, que cobrarlo en las tiendas al consumidor\u201d179. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En criterio del Consejo de Estado, \u201c[e]l legislador en su amplio margen de configuraci\u00f3n tributaria, por razones de eficiencia en el recaudo, ha utilizado la estructura de los tributos indirectos, anticipando el recaudo del impuesto al consumo a trav\u00e9s de los distribuidores o importadores\u201d180. De all\u00ed que la obligaci\u00f3n tributaria nace en el momento en que se entrega el producto en f\u00e1brica, trat\u00e1ndose de productos nacionales, o cuando el producto ingresa al pa\u00eds, en el caso de los productos extranjeros181. Pues, en ese momento se genera una \u201cpresunci\u00f3n\u201d de consumo182. En ese sentido, cuando se causa el impuesto se determinan, en principio, los elementos de la obligaci\u00f3n sustancial, tales como el sujeto activo y la base gravable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Declaraci\u00f3n y pago. En el caso de los productos nacionales, los productores tienen la obligaci\u00f3n de declarar el impuesto ante las secretar\u00edas de Hacienda departamentales o del Distrito Capital, seg\u00fan el caso, o en las entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de los 5 o los 15 d\u00edas siguientes al vencimiento de cada per\u00edodo gravable, de acuerdo con el producto gravado183. La declaraci\u00f3n se realiza \u201csobre los despachos, entregas o retiros de productos nacionales para distribuci\u00f3n, venta, permuta, publicidad, comisi\u00f3n, donaci\u00f3n o autoconsumo, efectuados en el periodo gravable en la respectiva entidad territorial, incluidos los adquiridos en la enajenaci\u00f3n de productos nacionales decomisados o declarados en abandono\u201d184. En ella, debe constar la liquidaci\u00f3n privada del gravamen correspondiente a los despachos, entregas o retiros efectuados en el mes anterior, en el caso de las cervezas, sifones y refajos185, o en la quincena anterior, en el de los licores, vinos, aperitivos y similares o cigarrillos y tabaco elaborado186. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efectos de liquidaci\u00f3n y recaudo, los productores facturar\u00e1n, liquidar\u00e1n y recaudar\u00e1n al momento de la entrega en f\u00e1brica de los productos despachados para otros departamentos el valor del impuesto al consumo o la participaci\u00f3n, seg\u00fan el caso. || Los productores declarar\u00e1n y pagar\u00e1n el impuesto o la participaci\u00f3n, en los per\u00edodos y dentro de los plazos establecidos en la ley o en las ordenanzas, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Cuando se trata de licores, vinos, aperitivos y similares y cigarrillo y tabaco elaborado, \u201clos departamentos y el Distrito Capital podr\u00e1n fijar en cabeza de los distribuidores la obligaci\u00f3n de declarar y pagar directamente el impuesto correspondiente\u201d188. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, en el caso de los productos extranjeros, los importadores deben declarar y pagar el impuesto al consumo, a \u00f3rdenes del Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, de forma simult\u00e1nea con los impuestos y derechos nacionales que se causen en la importaci\u00f3n189. Lo anterior, sin perjuicio de que los importadores y distribuidores deban declarar ante las secretar\u00edas de Hacienda correspondientes la introducci\u00f3n del producto a la entidad territorial190. De esta manera, el sujeto pasivo tiene la obligaci\u00f3n de presentar la declaraci\u00f3n al fondo-cuenta, \u201cpor los productos extranjeros introducidos al pa\u00eds, a zonas de r\u00e9gimen aduanero especial, o adquiridos en la enajenaci\u00f3n de productos extranjeros decomisados o declarados en abandono\u201d191, y al departamento o el Distrito Capital, seg\u00fan el caso, \u201cde los productos extranjeros introducidos para distribuci\u00f3n, venta, permuta, publicidad, donaci\u00f3n o comisi\u00f3n y por los retiros para autoconsumo, en la respectiva entidad territorial, incluidos los adquiridos en la enajenaci\u00f3n de productos extranjeros decomisados o declarados en abandono\u201d192.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La distribuci\u00f3n entre las entidades territoriales del dinero recaudado por concepto del impuesto al consumo de productos extranjeros, cuyo pago se hace en una sola cuenta193, se lleva a cabo en proporci\u00f3n al consumo efectuado en cada una de ellas194. De all\u00ed que sea importante conocer la trazabilidad y el destino final del producto. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Movilizaci\u00f3n de los productos gravados. Los productos destinados al consumo son movilizados por el territorio nacional, para ser puestos a disposici\u00f3n de los consumidores en las distintas entidades territoriales. Del lugar donde se consuma el producto depender\u00e1, entonces, la titularidad para percibir el impuesto al consumo. En ese sentido, la movilizaci\u00f3n de los productos incide en la obligaci\u00f3n tributaria sustancial. Por ello es relevante, por una parte, conocer las distintas eventualidades que se presentan despu\u00e9s de que el impuesto se ha causado y, por otra, contar con mecanismos y sistemas de control interjurisdiccionales que le permitan al ente territorial, entre otras cosas, conocer que determinados productos llegan a su jurisdicci\u00f3n para ser consumidos, realizar o reclamar el recaudo del impuesto, adelantar la labor de fiscalizaci\u00f3n y evitar el contrabando y la evasi\u00f3n fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Circunstancias como (i) el cambio de destino de los productos gravados195, (ii) los reenv\u00edos196 y (iii) las devoluciones197 afectan la obligaci\u00f3n tributaria sustancial y, en consecuencia, pueden motivar una devoluci\u00f3n o descuento en el pago del impuesto. Estas eventualidades se materializan o repercuten en el curso de la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda. De all\u00ed que el debido cumplimiento y fiscalizaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria est\u00e9 ligada a la movilizaci\u00f3n del producto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por ello, tanto el Legislador como el Ejecutivo han regulado mecanismos encaminados a controlar esta operaci\u00f3n, entre ellos, el sistema \u00fanico nacional de control de transporte de los productos generadores del impuesto al consumo, creado por la Ley 223 de 1995. Este sistema permite fiscalizar el recorrido de la mercanc\u00eda gravada, desde que sale de la f\u00e1brica o planta, si la mercanc\u00eda es nacional, o desde que es introducida al pa\u00eds, si es extranjera, hasta que llega al lugar donde ser\u00e1n consumidos los productos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Decreto 1625 de 2016, que compila, entre otros, el Decreto 3071 de 1997, establece que \u201c[n]ing\u00fan productor, importador, y\/o distribuidor o transportador podr\u00e1 movilizar mercanc\u00edas gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rent\u00edstico de licores, entre departamentos o entre estos y el Distrito Capital, sin la autorizaci\u00f3n que para el efecto emita la autoridad competente\u201d198. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior implica que el sujeto pasivo del impuesto al consumo (esto es, el productor, el importador y, solidariamente, el distribuidor) puede movilizar la mercanc\u00eda, ya sea por cuenta propia o por medio de un tercero, si cuenta con la respectiva autorizaci\u00f3n para desarrollar esa actividad199. El tercero que moviliza la mercanc\u00eda es a quien la norma citada identifica como transportador, que, como se explic\u00f3 previamente, no tiene la calidad de sujeto pasivo del impuesto200, sino, al igual que el expendedor al detal, de responsable directo del mismo, pero solo \u201ccuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden\u201d201. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La entrada, salida y movilizaci\u00f3n de los productos gravados con el impuesto al consumo es autorizada y controlada por medio de una tornagu\u00eda expedida por las autoridades competentes de los departamentos y del Distrito Capital202. De acuerdo con el Decreto 1625 de 2016, ning\u00fan producto gravado \u201cpodr\u00e1 ser retirado de f\u00e1brica o planta, del puerto, aeropuerto o de la Aduana Nacional mientras no cuente con la respectiva tornagu\u00eda expedida por la autoridad competente\u201d203, que puede ser de tres clases: de movilizaci\u00f3n204, de reenv\u00edos y de tr\u00e1nsito205. As\u00ed mismo, la tornagu\u00eda sirve como mecanismo de control del transporte de la mercanc\u00eda, pues acredita la procedencia de los productos206. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por regla general, la expedici\u00f3n de la tornagu\u00eda es gestionada por el propietario de la mercanc\u00eda, es decir, por el sujeto pasivo del impuesto. Seg\u00fan, el art\u00edculo 2.2.1.3.6. del Decreto 1625 de 2016, esa tornagu\u00eda debe contener, entre otra informaci\u00f3n, (i) la ciudad y fecha de expedici\u00f3n; (ii) la identificaci\u00f3n del propietario y responsable de la mercanc\u00eda; (iii) el lugar de destino de la mercanc\u00eda, y (iv) la fecha l\u00edmite para su legalizaci\u00f3n207. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con el art\u00edculo 2.2.1.3.14. del Decreto 1625 de 2016, las tornagu\u00edas se pueden autorizar \u201csobre las facturas que amparen el despacho de las mercanc\u00edas o sobre las relaciones de productos en tr\u00e1nsito hacia otro pa\u00eds y de aquellos que deban ser transportados hacia las bodegas o entre bodegas del productor o importador\u201d. La expedici\u00f3n de facturas es una obligaci\u00f3n de los sujetos pasivos del impuesto208. Sobre su contenido y el de las relaciones de productos gravados, el art\u00edculo 2.2.1.3.15. del Decreto 1625 de 2016 prev\u00e9 que debe incluir, entre otra informaci\u00f3n, (i) la ubicaci\u00f3n de la f\u00e1brica, planta o bodega desde donde se despachan los productos; (ii) los datos de identificaci\u00f3n y ubicaci\u00f3n del destinatario de los productos; (iii) la descripci\u00f3n de la mercanc\u00eda y (iv) el medio de transporte y los datos del transportador209. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De la informaci\u00f3n que debe constar en la tornagu\u00eda y en las facturas o relaciones de los productos gravados con el impuesto al consumo, as\u00ed como de la din\u00e1mica comercial de estos productos, es posible concluir que el sujeto pasivo, como productor, importador o distribuidor de la mercanc\u00eda, determina las circunstancias de su comercializaci\u00f3n, movilizaci\u00f3n y venta. De all\u00ed que, adem\u00e1s, tenga la obligaci\u00f3n de llevar un sistema contable que permita determinar, entre otros aspectos, los inventarios, los despachos, los retiros y el monto de las ventas efectuadas en cada entidad territorial, como lo prev\u00e9n los art\u00edculos 194, literal a), y 215, literal b), de la Ley 223 de 1995210. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, de acuerdo con el art\u00edculo 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016, los transportadores deben movilizar la mercanc\u00eda gravada, a m\u00e1s tardar, dentro del siguiente d\u00eda h\u00e1bil a la fecha de expedici\u00f3n de la tornagu\u00eda211. La menci\u00f3n que esta norma hace a los transportadores debe entenderse en armon\u00eda con (i) el art\u00edculo 2.2.1.3.2. del Decreto 1625 de 2016212, que regula la autorizaci\u00f3n para el transporte de mercanc\u00edas gravadas y faculta a los productores, importadores, y\/o distribuidores o transportadores para movilizar las mercanc\u00edas, (ii) el dise\u00f1o del impuesto al consumo, seg\u00fan el cual, el sujeto pasivo del impuesto (a) conoce y determina el destino del producto, esto es, el lugar donde se generar\u00e1 el hecho gravado, y (b) cobra, declara y paga el impuesto y (iii) la relaci\u00f3n inescindible entre la configuraci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial y la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, es posible entender, de un lado, que el transportador, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016, es cualquiera de los sujetos enunciados en el art\u00edculo 2.2.1.3.2. del Decreto 1625 de 2016 y, de otro lado, que la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda gravada es una actividad de la que no se desprende el sujeto pasivo del impuesto al consumo, aunque sea un tercero quien la lleve a cabo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Una vez la mercanc\u00eda llega a la entidad territorial de destino, las tornagu\u00edas deben ser legalizadas por el funcionario competente, quien \u201cda fe de que [en efecto] tales mercanc\u00edas han llegado a la entidad territorial propuesta\u201d213. Para el efecto, el transportador debe dejarle a dicho funcionario \u201cuna copia de la factura o relaci\u00f3n\u201d214. De acuerdo con el art\u00edculo 2.2.1.3.10. del Decreto 1625 de 2016215, toda tornagu\u00eda debe ser legalizada dentro de los 15 d\u00edas siguientes a la fecha de su expedici\u00f3n, a menos que se trate de tornagu\u00edas de tr\u00e1nsito, caso en el cual el t\u00e9rmino m\u00e1ximo para la legalizaci\u00f3n ser\u00e1 de 10 d\u00edas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s de servir como mecanismo de autorizaci\u00f3n y control de la entrada, salida y movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda216, la tornagu\u00eda permite determinar el momento en que se causa el impuesto, cuando no hay certeza sobre la fecha de causaci\u00f3n. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual manera, en raz\u00f3n a la din\u00e1mica del recorrido de los productos gravados, el Consejo de Estado le ha dado valor probatorio a las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n, cuando el sujeto pasivo pretenda un descuento en la cuota tributaria por concepto de cambio de destino del producto porque la mercanc\u00eda transportada no ha sido declarada en la entidad territorial de origen. En ese sentido, ha se\u00f1alado:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[L]a Sala fija como criterio de decisi\u00f3n jurisprudencial, con fundamento en los art\u00edculos 185, 194 198 y 199 de la Ley 223 de 1995, la admisibilidad de los descuentos en la cuota tributaria del impuesto bajo an\u00e1lisis por concepto de \u201ccambios de destino\u201d, con motivo de la movilizaci\u00f3n de productos gravados, hacia otras jurisdicciones que son sujetos activos del impuesto, que est\u00e9 documentada en tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n en aquellos eventos en que las mercanc\u00edas transportadas, de una jurisdicci\u00f3n a otra, no han sido declaradas en la entidad territorial de origen218.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera que la expedici\u00f3n de la tornagu\u00eda, su porte durante el recorrido de la mercanc\u00eda y su legalizaci\u00f3n son actos necesarios y obligatorios para garantizar, entre otras cosas, el recaudo efectivo del impuesto al consumo por parte de los entes territoriales que realmente deben percibir el tributo dado que en estos se realiza el consumo. Adem\u00e1s, permiten prevenir el contrabando y la evasi\u00f3n fiscal. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Otros sistemas de control. Tanto el Legislativo como el Ejecutivo han expedido regulaciones para implementar sistemas de informaci\u00f3n nacionales e interconectados, con el fin de conocer toda la informaci\u00f3n relevante de los productos gravados con el impuesto al consumo y hacerles seguimiento. Entre otros, se destaca el Sistema \u00danico de Informaci\u00f3n y Rastreo \u2013Sunir\u2013, creado por la Ley 1450 de 2011219 y reglamentado por el Decreto 602 de 2013220. Con este sistema, que finalmente no entr\u00f3 en operaci\u00f3n221, se buscaba \u201cobtener y centralizar la informaci\u00f3n sobre la importaci\u00f3n, producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, consumo y exportaci\u00f3n de los bienes sujetos al impuesto al consumo (\u2026), as\u00ed como disponer de los instrumentos t\u00e9cnicos y tecnol\u00f3gicos que permitan el control eficiente y la trazabilidad de la circulaci\u00f3n de los [esos] productos\u201d222. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la reglamentaci\u00f3n de ese sistema, se establecieron obligaciones relevantes para entender el control que se ejerce sobre la cadena de los productos gravados con el impuesto al consumo con el fin de garantizar su recaudo. A los sujetos pasivos se les impuso, entre otras, la obligaci\u00f3n de suministrar \u201cla informaci\u00f3n de destino de cada uno de los productos, datos relacionados con la autorizaci\u00f3n de la movilizaci\u00f3n de los productos (tornagu\u00eda), fecha de inicio de la movilizaci\u00f3n y fecha de llegada al departamento de destino, datos del veh\u00edculo o medio de transporte utilizado para movilizar la mercanc\u00eda (placa, n\u00famero de vuelo, empresa de transporte, etc.) [e] informaci\u00f3n de identificaci\u00f3n del conductor o conductores, cuando haya lugar\u201d223. As\u00ed mismo, \u201cregistrar en el SUNIR o mediante interfaces web seguras entre los sistemas de informaci\u00f3n existentes y el SUNIR, la informaci\u00f3n de destino de cada uno de los productos nacionales o importados gravados con el impuesto al consumo o sujetos a las participaciones econ\u00f3micas del monopolio de licores destilados, as\u00ed como los cambios de destino, cuando hubiere lugar\u201d224. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Recientemente, se cre\u00f3 el Sistema Integrado de Apoyo al Control de Impuestos al Consumo \u2013Sianco\u2013, con el fin de \u201csimplificar y suprimir tr\u00e1mites, procesos y procedimientos innecesarios en relaci\u00f3n con los impuestos al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares; cervezas, sifones, refajos y mezclas; de cigarrillos y tabaco elaborado\u201d225. Este sistema, que est\u00e1 en proceso de implementaci\u00f3n226, busca \u201cfacilitar, agilizar, estandarizar y unificar la codificaci\u00f3n, registro, trazabilidad y manejo de toda la informaci\u00f3n correspondiente a las actividades de producci\u00f3n, importaci\u00f3n, exportaci\u00f3n, distribuci\u00f3n, tornagu\u00edas, bodegaje, consumo, declaraci\u00f3n, pago, se\u00f1alizaci\u00f3n y movilizaci\u00f3n, seg\u00fan la normatividad vigente\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, la Sala resalta que, en el r\u00e9gimen del impuesto al consumo, el sujeto pasivo tiene a cargo diversos deberes, pues es quien determina las condiciones de comercializaci\u00f3n, movilizaci\u00f3n y venta de los productos que produce, importa o distribuye. En cabeza de este sujeto recae, principalmente, el deber constitucional de \u201c[c]ontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad\u201d227. Como consecuencia, tiene la obligaci\u00f3n material de tributar y de cumplir una serie obligaciones tributarias formales, incluidas aquellas relacionadas con la movilizaci\u00f3n de los productos, que buscan garantizar el recaudo efectivo del impuesto al consumo, as\u00ed como facilitar su fiscalizaci\u00f3n por los entes territoriales. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El r\u00e9gimen sancionatorio com\u00fan para los productos sometidos al impuesto al consumo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Antecedentes. La Ley 1762 de 2015228 fue expedida en respuesta a complejos fen\u00f3menos que afectan el orden econ\u00f3mico y social, la competencia comercial en condiciones equitativas y la sostenibilidad financiera del sector p\u00fablico, entre otros. De acuerdo con su exposici\u00f3n de motivos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La comisi\u00f3n sistem\u00e1tica de las Conductas Perseguidas[229], el traslado de las ganancias derivadas de esas acciones a los grupos armados o delincuenciales, y la utilizaci\u00f3n de dichos recursos por parte de esas estructuras organizadas del crimen, pone en grave riesgo la integridad del Estado colombiano y la de sus ciudadanos, as\u00ed como la preservaci\u00f3n y buen funcionamiento del Estado de Derecho y de sus instituciones230.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estas conductas, seg\u00fan la exposici\u00f3n de motivos de la ley, impactan las finanzas de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[L]a afectaci\u00f3n al Estado colombiano se da en dos niveles: el nacional y el territorial. Por un lado, la Naci\u00f3n deja de recibir cada a\u00f1o importantes recursos que deber\u00edan entrar a sus arcas por medio del recaudo de aranceles, impuesto de valor agregado e impuesto a la renta. Por su lado, las entidades territoriales dejan de recibir cada a\u00f1o recursos muy significativos que deber\u00edan percibir por medio del recaudo del impuesto al consumo sobre productos tales como cigarrillos y licores231.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tal como lo resalt\u00f3 esta Corte en la Sentencia C-403 de 2016, \u201c[l]a falta de pago del impuesto al consumo de bebidas alcoh\u00f3licas y cigarrillos, en violaci\u00f3n de lo previsto por la Ley 223 de 1995, implica dejar de pagar cuantiosos recursos que deber\u00edan servir para financiar el sistema de salud y de apoyo al deporte de los departamentos\u201d232.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una de las recomendaciones que precedi\u00f3 al debate que dio origen a la Ley 1762 de 2015 fue adoptar \u201c[n]ormas para atacar la evasi\u00f3n fiscal a nivel nacional y departamental, particularmente para atacar la evasi\u00f3n de impuestos al consumo\u201d233. La ley, en efecto, incluy\u00f3 normas para \u201cprevenir, controlar y sancionar\u201d234 este tipo de conductas, como las sanciones administrativas previstas en los art\u00edculos 20, 21 y 22 demandados235. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre este r\u00e9gimen sancionatorio, la exposici\u00f3n de motivos explic\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[S]e verifica que existe una base de personas que est\u00e1n llamadas a responder por la defraudaci\u00f3n del impuesto al consumo, pero en la actualidad los departamentos no cuentan con medidas adecuadas para hacer frente a este fen\u00f3meno de absoluta solvencia \u2026236. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La propuesta de establecer este r\u00e9gimen parti\u00f3 \u201cdel reconocimiento de que las modalidades de comercio ilegal en [el nivel departamental] com\u00fanmente aparejan el fen\u00f3meno del contrabando concurriendo con fen\u00f3menos de defraudaci\u00f3n tributaria\u201d237. En esa medida, se pretend\u00eda \u201cunificar los reg\u00edmenes sancionatorios que variaban seg\u00fan el r\u00e9gimen impuesto por cada uno de los departamentos y el Distrito Capital\u201d238. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-403 de 2016, la Corte puso de presente que:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[E]n el punto 3.2.5. de la \u201cExposici\u00f3n de Motivos\u201d se contempla la necesidad de crear un \u201cR\u00e9gimen sancionatorio propio m\u00e1s robusto para el control en materia de defraudaci\u00f3n al impuesto al consumo\u201d. En dicho numeral se establece que los departamentos y el Distrito Capital de Bogot\u00e1 gozar\u00e1n de unas normas sancionatorias espec\u00edficas que les permitir\u00e1n tener herramientas adicionales para combatir diversos fen\u00f3menos en materia de comercio de bienes sujetos al impuesto al consumo que se comercializan ilegalmente, y que en gran medida derivan de actividades de contrabando. Se indica que se consagran sanciones que anteriormente no exist\u00edan para este tipo de conductas, y se revisan por esta v\u00eda algunas otras que requieren ajustes239. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la explicaci\u00f3n de las principales propuestas, se advirti\u00f3 acerca de la problem\u00e1tica generada por el uso indebido de la reglamentaci\u00f3n de las tornagu\u00edas, as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una de las razones principales por las que logran ingresar al pa\u00eds muchos cigarrillos y licores de manera ilegal, se basa en que existe cierta laxitud en materia de controles de las tornagu\u00edas. Estas tornagu\u00edas fueron creadas para efectos de controlar el movimiento de mercanc\u00edas sujetas al impuesto al consumo para poder verificar la salida de determinado departamento, y la llegada a otro. La indebida utilizaci\u00f3n de las tornagu\u00edas permite en ciertos casos mostrar un posible movimiento de la mercanc\u00eda, cuando en realidad las tornagu\u00edas no son presentadas para legalizaci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual la entidad territorial a la que llega el producto, no conoce de la llegada de los productos y resulta defraudada frente al pago del impuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El proyecto de ley contempla normas que establecen medidas sancionatorias derivadas del incumplimiento en materia de normatividad de tornagu\u00edas240.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Durante los debates legislativos, se insisti\u00f3 en la importancia de promover una respuesta eficiente a los fen\u00f3menos que estaban afectando seriamente a la econom\u00eda nacional. En ese sentido, en la Sentencia C-403 de 2016, la Corte resalt\u00f3 que \u201c[e]n el debate ante la plenaria del Senado se insisti\u00f3 por parte del Senador Evelio Rosero, que el contrabando le implica al pa\u00eds alrededor de 12.5 billones de pesos de p\u00e9rdidas en impuestos, y que si estas mercanc\u00edas se importaran legalmente pagar\u00edan alrededor de 1.500 millones de d\u00f3lares anuales en impuestos, que equivale al 0.5% del Producto Interno Bruto. Entre otros ejemplos, explica que con el contrabando del cigarrillo se pierden 200 millones de d\u00f3lares en impuestos al a\u00f1o, que pueden ser invertidos en salud\u201d241. As\u00ed mismo, del debate que se dio ante la Comisi\u00f3n Primera del Senado, la Corte destac\u00f3 que \u201c[s]e insisti\u00f3 por parte [del senador Carlos Abraham Jim\u00e9nez L\u00f3pez] que lo que se quiere es evitar la evasi\u00f3n fiscal y el lavado de activos, que da lugar a que se afecten sectores de la econom\u00eda nacional y el pago de impuestos en sectores sensibles como la salud para los departamentos\u201d242. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cabe anotar que el proyecto de ley inclu\u00eda un componente de sanciones relacionadas con el funcionamiento del Sunir243. Sin embargo, fue eliminado en el segundo debate en la plenaria del Senado, porque ese sistema no hab\u00eda sido implementado y, por lo tanto, se estar\u00edan creando sanciones inocuas244. A pesar de ello, la Sala resalta que la iniciativa legislativa pretend\u00eda dotar de mecanismos sancionatorios a los entes territoriales, frente a las infracciones relacionadas con ese sistema, que pretend\u00eda controlar la trazabilidad de la mercanc\u00eda gravada con el impuesto al consumo. Su importancia radicaba en que \u201cel dise\u00f1o, la implementaci\u00f3n y la administraci\u00f3n del Sunir [requer\u00eda] de diferentes tipos de medidas que [deber\u00edan] ser cumplidas tanto por las entidades territoriales que son sujetos activos del impuesto al consumo, como por los sujetos pasivos de este impuesto\u201d245.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Procedimiento administrativo sancionatorio. El r\u00e9gimen sancionatorio del impuesto al consumo est\u00e1 compuesto por 13 art\u00edculos, que tipifican varias conductas y se\u00f1alan el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 14 de la Ley 1762 de 2015 prev\u00e9 cuatro clases de sanciones por \u201c[e]l incumplimiento de las obligaciones y deberes relativos al impuesto al consumo de que trata la Ley\u00a0223\u00a0de 1995, o el incumplimiento de deberes espec\u00edficos de control de mercanc\u00edas sujetas al impuesto al consumo\u201d246: (i) decomiso de la mercanc\u00eda; (ii) cierre del establecimiento de comercio; (iii) suspensi\u00f3n o cancelaci\u00f3n definitiva de licencias, concesiones, autorizaciones o registros, y (iv) multa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos 20, 21 y 22 de esa ley, demandados en el asunto sub examine, previeron como sujetos destinatarios de las sanciones, principalmente, a los sujetos pasivos del impuesto247. Esto no cambi\u00f3 ni fue objeto de debate durante el tr\u00e1mite legislativo248. Inicialmente, las sanciones previstas en esos art\u00edculos estaban determinadas en salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, pero, finalmente, se fijaron en unidades de valor tributario (UVT), \u201ctoda vez que esta medida refleja la variaci\u00f3n real de la moneda\u201d249.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 25 de la Ley 1762 de 2015 prev\u00e9 que \u201cpara la aplicaci\u00f3n de las multas de que tratan los art\u00edculos 20 a 22 de la presente ley, se seguir\u00e1 el procedimiento sancionatorio previsto en el Decreto n\u00famero 2685 de 1999 y las normas que lo modifiquen o sustituyan\u201d. En este momento, el Decreto 1165 de 2019 es el que regula el procedimiento administrativo sancionatorio, en la medida en que derog\u00f3 el Decreto 2685 de 1999 y, parcialmente, el Decreto 390 de 2016, los cuales establec\u00edan el procedimiento administrativo sancionatorio por infracciones aduaneras250. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Decreto 1165 de 2019 se\u00f1ala que el procedimiento se iniciar\u00e1 con un requerimiento especial aduanero, cuya notificaci\u00f3n da inicio formal al proceso administrativo correspondiente251. El requerimiento especial aduanero deber\u00e1 ser expedido a m\u00e1s tardar dentro de los treinta (30) d\u00edas siguientes a la fecha en que se haya establecido la presunta comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n administrativa o se haya identificado la inexactitud de la declaraci\u00f3n \u201cque dan lugar a la expedici\u00f3n de Liquidaciones Oficiales\u201d252.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ese acto debe contener, entre otros, \u201clos hechos que constituyen la infracci\u00f3n; y las normas en que se sustentan\u201d.253. Respecto a este, se debe surtir un proceso de notificaci\u00f3n y respuesta254, en el que es posible solicitar las pruebas que se pretendan hacer valer en el proceso255. Adem\u00e1s, el procedimiento cuenta con un periodo probatorio256. Las pruebas deben ser decretadas mediante de auto motivado, que se notifica por estado o por v\u00eda electr\u00f3nica, cuando sea el caso257. Culminada la etapa probatoria, se debe proferir un acto administrativo que decida de fondo sobre la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n258. En contra de esa decisi\u00f3n procede el recurso de reconsideraci\u00f3n259.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, desde la expedici\u00f3n de la Ley 1762 de 2015, los departamentos y el Distrito Capital cuentan con un r\u00e9gimen sancionatorio administrativo relacionado con el impuesto al consumo, que prev\u00e9 una serie de infracciones administrativas, el procedimiento mediante el cual se determina la responsabilidad de los sujetos sancionables y las sanciones correspondientes. Se trata de un procedimiento que, en principio, descarta la aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva260. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Soluci\u00f3n del caso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargo primero \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El cargo primero de la demanda de la referencia se dirige contra el art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015, que sanciona al sujeto pasivo del impuesto al consumo con una multa de 46 UVT por cada d\u00eda de demora si, expedida la tornagu\u00eda, no se lleva a cabo la movilizaci\u00f3n de los productos gravados dentro del plazo legal, esto es, a m\u00e1s tardar, dentro del siguiente d\u00eda h\u00e1bil a la fecha de su expedici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante sostiene que el sujeto pasivo del impuesto al consumo no es \u201cel sujeto obligado a movilizar las mercanc\u00edas\u201d261 o no tiene \u201ca su cargo la movilizaci\u00f3n del producto gravado\u201d262. Por lo tanto, a su juicio, la norma acusada permitir\u00eda sancionar a una persona que no participa en la conducta reprochada, lo que vulnerar\u00eda el principio de responsabilidad personal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta aseveraci\u00f3n se fundamenta, principalmente, en el art\u00edculo 5 del Decreto 3071 de 1997, hoy art\u00edculo 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016, seg\u00fan el cual, \u201c[e]xpedida la tornagu\u00eda, los transportadores iniciar\u00e1n la movilizaci\u00f3n de los productos\u201d. Para el demandante, de lo anterior es posible inferir que \u201cquien transporta la mercanc\u00eda es necesariamente el transportador\u201d263, que no es sujeto pasivo del impuesto al consumo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, el demandante indica que el Consejo de Estado declar\u00f3 la nulidad de una norma de un estatuto tributario departamental, cuyo tenor literal es similar al del art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015 y, por ende, el resultado del an\u00e1lisis de constitucionalidad de este \u00faltimo deber\u00eda ser la extracci\u00f3n de la norma del ordenamiento jur\u00eddico o, al menos, el de una declaratoria de constitucionalidad condicionada264. Frente a este argumento, la Sala Plena constat\u00f3 que la raz\u00f3n por la cual el Consejo de Estado en su momento declar\u00f3 la nulidad de la norma reglamentaria fue por falta de competencia de la Asamblea Departamental para crear conductas sancionables, no por la posible violaci\u00f3n al principio de responsabilidad personal de las sanciones265. Por esta raz\u00f3n, no es dable para la Sala Plena tener en cuenta este precedente invocado por el demandante como fundamento del cargo objeto de an\u00e1lisis. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, contrario a lo que afirma el demandante, la Sala constata que, como se indic\u00f3 en el ep\u00edgrafe 8 supra, los sujetos pasivos del impuesto al consumo tienen a su cargo la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda que comercializan, ya sea por cuenta propia o por medio de un tercero, esto es, de un transportador debidamente autorizado para llevar a cabo esa actividad. De igual manera, advierte que estos no se pueden desprender de esta actividad en la medida en que de esta depende la debida configuraci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial a cargo de ellos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por una parte, el sujeto pasivo es quien determina el lugar donde se pondr\u00e1 el producto para el consumo. De all\u00ed que la factura que acredita la transacci\u00f3n sobre la mercanc\u00eda o las relaciones de productos gravados, cuando sean objeto de tornagu\u00eda, deba contener, entre otros, los datos del destinatario de la mercanc\u00eda, el lugar de destino y los datos del transportador266. Por la misma raz\u00f3n, la tornagu\u00eda que ampara la mercanc\u00eda para su movilizaci\u00f3n debe incluir \u201cel nombre e identificaci\u00f3n del propietario y responsable de las mercanc\u00edas || [l]ugar de destino de las mercanc\u00edas [y] fecha l\u00edmite de legalizaci\u00f3n\u201d267. Adem\u00e1s, el sistema contable que debe llevar el sujeto pasivo debe permitir que se conozcan los inventarios, los despachos, los retiros y las ventas efectuadas en cada ente territorial268.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ninguno de estos aspectos es determinado por el transportador, que moviliza la mercanc\u00eda previo acuerdo con el sujeto pasivo del impuesto al consumo269, quien es el propietario de los productos y quien no se desprende de la responsabilidad que tiene sobre estos, hasta que lleguen a su destino. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, la participaci\u00f3n del sujeto pasivo en la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda se desprende de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la estructura normativa que rige al impuesto en estudio. As\u00ed, seg\u00fan la estructura de las reglas de causaci\u00f3n del tributo, el impuesto se causa en el momento en que el productor entrega los productos en f\u00e1brica o en planta, cuando estos son de origen nacional, o en el momento en que los productos ingresan al pa\u00eds, si son de procedencia extranjera. Esta obligaci\u00f3n tributaria sustancial que se causa se puede ver afectada por circunstancias que se presentan durante el proceso de movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda \u2013cambio de destino de los productos gravados, reenv\u00edos y devoluciones\u2013. Por esta raz\u00f3n, el sujeto pasivo, como responsable del tributo, no se puede desvincular de la actividad de movilizar la mercanc\u00eda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, tampoco se puede desprender de las conductas sancionadas porque del control de la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda depende el debido cumplimiento de su deber de declarar. Recu\u00e9rdese que, de conformidad con la Ley 223 de 1995, el transportador solo es responsable directo del impuesto cuando no pueda justificar, estando obligado a ello, la procedencia de los bienes que transporta. En tal sentido, se puede afirmar que por regla general su rol se limita a transmitir la voluntad del sujeto pasivo, por su cuenta y riesgo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, como se explic\u00f3 previamente, cuando el art\u00edculo 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016 menciona a \u201clos transportadores\u201d, se refiere a los productores, importadores, y\/o distribuidores o transportadores facultados para movilizar las mercanc\u00edas270 y, de otro lado, la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda gravada, en principio, es una actividad de la que no se desprende el sujeto pasivo del impuesto al consumo, aunque sea un tercero quien la lleve a cabo, dado que de esta depende el debido cumplimiento de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial a su cargo. En esa medida, dicho sujeto, prima facie, es responsable de que la mercanc\u00eda se movilice \u201ca m\u00e1s tardar, dentro del siguiente d\u00eda h\u00e1bil\u201d271 a la fecha en que se expida la tornagu\u00eda. Entender lo contrario, esto es, que el sujeto pasivo no participa y se desvincula de esta actividad, implicar\u00eda alterar por v\u00eda jurisprudencial las disposiciones legales de causaci\u00f3n, facturaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n y recaudo del impuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo tanto, el hecho de que el Legislador, en el marco de su libertad de configuraci\u00f3n normativa, haya considerado al sujeto pasivo como destinatario de una sanci\u00f3n cuando, \u201cuna vez expedida la tornagu\u00eda, no se llevare a cabo la movilizaci\u00f3n de los productos gravados con impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 dentro del plazo se\u00f1alado por la normatividad vigente\u201d, en principio, no viola el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, la Corte advierte que, en todo caso, la regulaci\u00f3n especial en materia de transporte de los productos gravados con impuesto al consumo puede dar lugar a que en ciertos eventos intervengan otros sujetos en la movilizaci\u00f3n del producto. Por lo tanto, la Sala considera necesario, en aras de salvaguardar el respeto por el principio de responsabilidad personal de las sanciones, condicionar la norma, en el entendido de que la sanci\u00f3n es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que este efectivamente tenga la responsabilidad de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sumado a lo anterior, el sujeto pasivo del impuesto al consumo no podr\u00e1 ser sancionado de forma autom\u00e1tica, una vez configurada la infracci\u00f3n. Para ello, de acuerdo con el art\u00edculo 25 de la Ley 1762 de 2015272, es necesario surtir el procedimiento sancionatorio previsto en el Decreto 1165 de 2019. En este, tambi\u00e9n en atenci\u00f3n al principio de responsabilidad personal de las sanciones, se debe examinar en cada caso concreto la forma y grado de participaci\u00f3n del sujeto investigado en la conducta, para evitar reproches generalizados y escenarios de responsabilidad objetiva.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, la normativa establece que el procedimiento inicia con un requerimiento especial273, frente al cual el sujeto pasivo puede presentar una respuesta274. Adem\u00e1s, cuenta con una etapa probatoria275, al t\u00e9rmino de la cual el ente territorial emite un acto administrativo motivado en el que decide de fondo sobre la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n276. Contra este auto, procede el recurso de reconsideraci\u00f3n277. De manera que la responsabilidad personal del sujeto pasivo solo podr\u00e1 ser determinada una vez se surtan todas las etapas del procedimiento administrativo descrito.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015, en el entendido de que la sanci\u00f3n es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que este sea responsable de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargo segundo \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El cargo segundo se dirige contra el art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015, que sanciona al transportador y al sujeto pasivo del impuesto al consumo con una multa de 46 UVT por d\u00eda transcurrido, cuando no radiquen las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo en los casos de fuerza mayor o caso fortuito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan el demandante, la radicaci\u00f3n de la tornagu\u00eda es responsabilidad del transportador, y no del sujeto pasivo del impuesto al consumo. As\u00ed lo deriva de (i) la expresi\u00f3n \u201c[e]l transportador encargado de radicar ante las autoridades la tornagu\u00eda\u201d contenida en el art\u00edculo demandando y (ii) el art\u00edculo 9 del Decreto 3071 de 1997, hoy art\u00edculo 2.2.1.3.9. del Decreto 1625 de 2016, seg\u00fan el cual, \u201cel transportador dejar\u00e1 una copia de la factura o relaci\u00f3n al funcionario competente para legalizar la tornagu\u00eda\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contrario a lo que sostiene el demandante, la Sala constata que el sujeto pasivo del impuesto al consumo s\u00ed participa en la radicaci\u00f3n de las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n, cuya responsabilidad no est\u00e1 exclusivamente a cargo del transportador.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Como se explic\u00f3 en el ep\u00edgrafe 8 supra, las circunstancias de la movilizaci\u00f3n inciden en la configuraci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial causada de forma anticipada y el sujeto pasivo del impuesto al consumo es responsable de la cadena que siguen los productos gravados que produce, importa o distribuye, hasta que llegan a su lugar de destino. La determinaci\u00f3n precisa de este lugar es un aspecto relevante, porque de ello depende que el tributo sea efectivamente percibido por el ente territorial en cuya jurisdicci\u00f3n se consumen dichos productos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n a las que se refiere el art\u00edculo 22 demandado, \u201cse autoriza el transporte de mercanc\u00edas gravadas con impuestos al consumo (\u2026), entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos\u201d278. La radicaci\u00f3n de estas tornagu\u00edas para efectos de su legalizaci\u00f3n es relevante, porque, de esta manera, los entes territoriales pueden ejercer un control integral sobre la cadena y el recorrido de los productos gravados. Como se indic\u00f3 previamente, el acto de legalizaci\u00f3n es \u201cla actuaci\u00f3n del Jefe de Rentas o funcionario competente de la entidad territorial de destino de las mercanc\u00edas amparadas con tornagu\u00eda, a trav\u00e9s de la cual dicho funcionario da fe de que tales mercanc\u00edas han llegado a la entidad territorial propuesta\u201d279.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Cabe anotar que una de las razones por las cuales se expidi\u00f3 el r\u00e9gimen sancionatorio de la Ley 1762 de 2015 fue \u201c[l]a indebida utilizaci\u00f3n de tornagu\u00edas [que] permite en ciertos casos mostrar un posible movimiento de la mercanc\u00eda, cuando en realidad las tornagu\u00edas no son presentadas, raz\u00f3n por la cual la entidad territorial a la que llega el producto, no conoce de la llegada de los productos y resulta defraudada frente al pago del impuesto\u201d280, que est\u00e1 a cargo del sujeto pasivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, las tornagu\u00edas son un elemento relevante para la fiscalizaci\u00f3n del impuesto al consumo, pues sirven para determinar la fecha de entrega de la mercanc\u00eda, que corresponde a la fecha en la que se causa el impuesto. Por lo tanto, permiten la determinaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria281 a cargo del sujeto pasivo. As\u00ed mismo, sirven como soporte para el descuento de la cuota tributaria del impuesto por cambio de destino, cuando la mercanc\u00eda no ha sido declarada en la entidad territorial del origen282.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed que, contrario a lo que afirma el demandante, el sujeto pasivo del impuesto al consumo, como responsable de la cadena del producto y de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial, que se puede ver afectada por alguna circunstancia que incida en el lugar de radicaci\u00f3n de las tornagu\u00edas, es responsable de que estas sean debidamente radicadas para su legalizaci\u00f3n. En efecto, en la medida en que la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda, por regla general, est\u00e1 a cargo del sujeto pasivo, este tambi\u00e9n es responsable de que las tornagu\u00edas se radiquen en la entidad territorial de destino, para cumplir a cabalidad con la obligaci\u00f3n tributaria material. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, toda vez que el sujeto pasivo s\u00ed participa en la actividad de radicar las tornagu\u00edas, el hecho de que se le considere como uno de los sujetos destinatarios de la sanci\u00f3n por haberse omitido esa actuaci\u00f3n, en principio, no viola el principio de responsabilidad personal de las sanciones administrativas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, en la medida en que la regulaci\u00f3n en materia de transporte de los productos gravados con impuesto al consumo puede dar lugar a que intervengan otros sujetos en la movilizaci\u00f3n del producto, la Sala considera necesario condicionar la norma en el entendido de que la sanci\u00f3n es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que este tenga efectivamente la responsabilidad de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, cabe destacar que, frente a esta infracci\u00f3n en concreto, la responsabilidad personal de cada uno de los sujetos involucrados solo se puede determinar una vez adelantado el correspondiente procedimiento administrativo sancionatorio. En efecto, a la luz de los art\u00edculos 6 y 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como del principio de necesidad de las sanciones, una sanci\u00f3n solo puede ser impuesta a quien, con su actuar doloso o culposo, incurri\u00f3 en la conducta sancionable. Esa responsabilidad se determina en el marco de dicho proceso, en el que los sujetos vinculados tienen la oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015 por el cargo estudiado, en el entendido de que la sanci\u00f3n al sujeto pasivo es aplicable solo en el evento en que este sea responsable de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargo tercero\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante afirma que los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 vulneran los principios de legalidad y tipicidad que se derivan del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque el Legislador no fij\u00f3 \u201cun valor m\u00e1ximo de la sanci\u00f3n que puede ser interpuesta por el incumplimiento de las obligaciones formales [\u2026]. As\u00ed, el valor de la sanci\u00f3n aumenta infinitamente en cuanto transcurra el tiempo, sin tener un tope\u201d283.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contrario a lo que afirma el demandante, la Sala constata que las sanciones previstas en estos art\u00edculos no se oponen a los principios de legalidad y tipicidad, como se explica a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 20 prev\u00e9 una sanci\u00f3n equivalente a 228 UVT, por cada mes o fracci\u00f3n de mes de retardo, para los responsables del impuesto al consumo que se inscriban ante las secretar\u00edas de Hacienda departamentales y del Distrito Capital con posterioridad al plazo previsto en el literal a) del art\u00edculo 215 de la Ley 233 de 1995, esto es, despu\u00e9s del mes siguiente a la entrada en vigencia de esa ley o del inicio de la actividad gravada. Si la inscripci\u00f3n se hace de oficio, la sanci\u00f3n ser\u00e1 de 456 UVT, por cada mes o fracci\u00f3n de mes de retardo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el art\u00edculo 21 prev\u00e9 una sanci\u00f3n de 46 UVT, por cada d\u00eda de retardo, para el sujeto pasivo del impuesto al consumo, cuando, una vez expedida la tornagu\u00eda correspondiente, no se lleve a cabo la movilizaci\u00f3n de los productos gravados dentro del plazo legal, es decir, a m\u00e1s tardar, dentro del d\u00eda h\u00e1bil siguiente a la fecha de expedici\u00f3n de la tornagu\u00eda 284. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la Sala, las sanciones descritas fueron debidamente determinadas por el Legislador en su naturaleza, cuant\u00eda y t\u00e9rmino. Por lo tanto, no dan lugar a la subjetividad de la administraci\u00f3n al momento de imponerlas y se ajustan plenamente a los principios de legalidad y tipicidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero, en cuanto a su naturaleza, es claro que tanto las sanciones previstas por el art\u00edculo 20 como la prevista por el art\u00edculo 21 son multas, pues se refieren al pago de una suma de dinero, calculada en UVT, por la comisi\u00f3n de una conducta sancionable previamente determinada, en este caso: (i) inscribirse de manera extempor\u00e1nea ante las secretar\u00edas de Hacienda o ser inscrito de oficio, a pesar de tener la obligaci\u00f3n de hacerlo motu proprio, (art. 20) y (ii) no movilizar la mercanc\u00eda dentro del plazo se\u00f1alado para ello (art. 21).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo, la cuant\u00eda de estas multas fue expresamente se\u00f1alada por el Legislador, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n en materia sancionatoria administrativa. En el caso de las infracciones a las que se refiere el art\u00edculo 20, el Legislador fij\u00f3 la cuant\u00eda de la multa en \u201cdoscientos veintiocho (228) UVT por cada mes o fracci\u00f3n de mes de retardo\u201d, cuando la inscripci\u00f3n se realiza de manera extempor\u00e1nea, y en \u201ccuatrocientos cincuenta y seis (456) UVT por cada mes o fracci\u00f3n de mes de retardo\u201d, cuando la inscripci\u00f3n se lleva a cabo de oficio. De igual manera, en el caso de la infracci\u00f3n a la que se refiere el art\u00edculo 21, fij\u00f3 la cuant\u00eda de la multa por no movilizar a tiempo las mercanc\u00edas en \u201ccuarenta y seis (46) UVT por cada d\u00eda de demora\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cabe anotar que la cuant\u00eda de la multa aumenta con el paso del tiempo, mientras persista la conducta sancionable, esto es, (i) no realizar la inscripci\u00f3n ante la secretar\u00eda de Hacienda correspondiente o (ii) no movilizar las mercanc\u00edas, seg\u00fan el caso. Por ejemplo, en el caso del art\u00edculo 20, si el sujeto obligado tarda dos meses en cumplir con su deber de realizar la inscripci\u00f3n ante la secretar\u00eda de Hacienda, el valor total de la multa ascender\u00e1 de 456 UVT. De igual manera, en el caso del art\u00edculo 21, si el obligado tarda cinco d\u00edas en movilizar la mercanc\u00eda, el valor de la multa ascender\u00e1 a 230 UVT. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, la determinaci\u00f3n del valor de la multa imponible permite, de un lado, que los administrados conozcan de antemano la magnitud de la sanci\u00f3n a la que se exponen si incurren en cualquiera de las conductas sancionables y, de otro lado, que la administraci\u00f3n cuente con par\u00e1metros claros y objetivos para fijar el monto de la sanci\u00f3n que le corresponde imponer en cada caso concreto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la Sala, los principios de tipicidad y legalidad no exigen que el Legislador deba acudir a la t\u00e9cnica de m\u00ednimos y m\u00e1ximos siempre que fije el monto de las sanciones administrativas. Si bien esta t\u00e9cnica ha sido ampliamente utilizada y avalada por la Corte, no se trata de un requisito sine qua non para que las sanciones administrativas se ajusten a dichos principios, pues basta con que su monto est\u00e9 determinado o sea determinable.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercero, el t\u00e9rmino durante el cual se aplican las sanciones previstas por los art\u00edculos 20 y 21 est\u00e1 claramente limitado. En el caso del art\u00edculo 20, dicho t\u00e9rmino est\u00e1 limitado por dos momentos: (i) cuando el infractor se inscribe ante la secretar\u00eda de Hacienda correspondiente y (ii) cuando la inscripci\u00f3n se hace de oficio. As\u00ed mismo, en el caso del art\u00edculo 21, el t\u00e9rmino de la sanci\u00f3n est\u00e1 limitado por el momento en que se da inicio a la movilizaci\u00f3n de las mercanc\u00edas. Una vez ocurre cualquiera de estos supuestos, finaliza el t\u00e9rmino durante el cual se aplica la multa. De esta manera, el infractor puede determinar con certeza el momento hasta el cual se le aplicar\u00e1 la multa prevista para la conducta sancionable en que haya incurrido, as\u00ed como el monto al que ascender\u00e1 dicha sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aunado a lo anterior, la sanci\u00f3n administrativa solo ser\u00e1 impuesta una vez se surta el respectivo proceso sancionatorio. En este, el funcionario correspondiente deber\u00e1 atender el debido proceso y, dado el caso, imponer la sanci\u00f3n correspondiente, conforme a los par\u00e1metros previstos por el Legislador. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que los art\u00edculos 20 y 21 vulneran los principios de legalidad y tipicidad que se derivan del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia, la Sala declarar\u00e1 exequibles los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por el cargo analizado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargo cuarto \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante sostiene que las sanciones previstas en los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 \u201c(i) no fijan un valor m\u00e1ximo de la sanci\u00f3n que puede ser impuesta al sujeto sancionable por el incumplimiento o infracci\u00f3n\u201d285 y \u201c(ii) no fijan un criterio para graduar las sanciones m\u00e1s all\u00e1 del paso del tiempo\u201d286. Por lo tanto, vulneran los principios de equidad y justicia tributaria, pues \u201cno resultan proporcionadas o razonables a la capacidad contributiva del sujeto sancionable\u201d287.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En opini\u00f3n del actor, las sanciones objeto de control \u201cdeber\u00eda[n] tomar criterios particulares en consideraci\u00f3n (tales como la capacidad contributiva, la afectaci\u00f3n del sistema tributario, etc.), dado que son estos los que permitir\u00edan que la misma resulte adecuada a los principios de equidad y justicia dispuestos en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d288.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con este cargo, corresponde a la Sala resolver si las sanciones consagradas en los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 vulneran los principios de equidad y justicia tributaria previstos por los art\u00edculos 95.9 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala considera que las sanciones previstas por los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 son compatibles con dichos principios. Al respecto, advierte que el an\u00e1lisis constitucional de los casos en los que se plantea una afectaci\u00f3n prima facie al principio de equidad tributaria, bien sea en su dimensi\u00f3n horizontal o vertical, ha determinado que el tratamiento diferenciado que otorga el Legislador en relaci\u00f3n con la configuraci\u00f3n del sistema tributario289 no se opone a los principios que orientan dicho sistema, siempre que sea razonable y est\u00e9 justificado \u201cen la persecuci\u00f3n de otros objetivos tributarios o econ\u00f3micos constitucionalmente relevantes\u201d290. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera pac\u00edfica que, en estos casos, el juez constitucional debe llevar a cabo un test de proporcionalidad de intensidad leve291, que implica valorar (i) la razonabilidad de la medida, es decir, que persiga un fin que no est\u00e9 prohibido constitucionalmente, y (ii) su idoneidad para alcanzar dicho fin292. Adem\u00e1s, en el asunto sub examine, la intensidad leve del test se justifica por el amplio margen de configuraci\u00f3n normativa que tiene el Legislador en asuntos tributarios, ya sean sustanciales, es decir, relacionados con el cumplimiento efectivo de la obligaci\u00f3n tributaria, o formales y sancionatorios, como ocurre en este caso293.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala constata, en primer lugar, que las normas demandadas son razonables, porque el fin que persiguen no est\u00e1 constitucionalmente prohibido. Por el contrario, se trata de un fin leg\u00edtimo y constitucionalmente relevante.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, habida cuenta de que las infracciones tributarias implican un incumplimiento del deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, as\u00ed como de las obligaciones accesorias o formales que se derivan de ese deber, es leg\u00edtimo y, por contera, est\u00e1 permitido que el Legislador imponga sanciones, generalmente de car\u00e1cter patrimonial, a los sujetos incumplidos. Esto es as\u00ed, porque las sanciones previstas para este tipo de situaciones buscan, entre otros objetivos, prevenir y reprimir conductas que lesionen o pongan en peligro el inter\u00e9s general, como el contrabando, el lavado de activos y la evasi\u00f3n fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, la Sala constata que las normas demandadas son id\u00f3neas para alcanzar esas finalidades. En efecto, a partir de la valoraci\u00f3n de las razones que motivaron la creaci\u00f3n de estas sanciones, la Sala encuentra que estas contribuyen a prevenir las modalidades empleadas por los sujetos pasivos y\/o responsables del impuesto al consumo para incumplir con el pago de este gravamen en contrav\u00eda de lo previsto por la Ley 223 de 1995294, esto es, el contrabando y la evasi\u00f3n fiscal. Esas conductas afectan las finanzas de los departamentos y del Distrito Capital, pues implican menos presupuesto para inversi\u00f3n en salud y deporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, la Sala constata que, al adoptar estas medidas, el Legislador contaba con elementos de juicio suficientes para considerar, de manera razonable, que por medio de ellas podr\u00eda prevenir, controlar y sancionar el contrabando y la evasi\u00f3n fiscal en el impuesto al consumo. As\u00ed mismo, observa que no existe evidencia que demuestre que, al momento adoptar las medidas cuestionadas, existieran otras alternativas menos lesivas de los principios de equidad y justicia tributaria que fueran igualmente id\u00f3neas, adecuadas y conducentes para prevenir una de las modalidades empleadas para incumplir con el pago del impuesto al consumo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De hecho, la Sala considera que la aplicaci\u00f3n de las medidas analizadas tiene una ventaja comparativa en relaci\u00f3n con los eventuales perjuicios advertidos por el accionante. Esto, por cuanto las sanciones previstas por los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, a diferencia de lo que sostiene el demandante, prev\u00e9n una variable temporal como par\u00e1metro de tasaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, que se acompasa con los principios de equidad y justicia tributaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De un lado, el art\u00edculo 20 prev\u00e9 que los responsables del impuesto al consumo obligados a registrarse ante las secretar\u00edas de Hacienda de los departamentos y del Distrito Capital que se inscriban con posterioridad al plazo legal deber\u00e1n liquidar y cancelar una sanci\u00f3n equivalente a 228 UVT \u201cpor cada mes o fracci\u00f3n de mes de retardo en la inscripci\u00f3n\u201d. En consecuencia, entre mayor sea el retardo \u2013incumplimiento\u2013, mayor ser\u00e1 la sanci\u00f3n. De otro lado, el art\u00edculo 21 prev\u00e9 que si una vez expedida la tornagu\u00eda, no se lleva a cabo la movilizaci\u00f3n de los productos gravados con el impuesto al consumo dentro del plazo se\u00f1alado por la normativa vigente, el sujeto pasivo ser\u00e1 sancionado por la secretar\u00eda de Hacienda departamental o del Distrito Capital, seg\u00fan el caso, con 46 UVT \u201cpor cada d\u00eda de demora\u201d. De igual manera, entre mayor sea el retardo -incumplimiento-, mayor ser\u00e1 la sanci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo tanto, para la Sala, las normas demandadas reconocen el principio de equidad tributaria, tanto en su dimensi\u00f3n horizontal como en su dimensi\u00f3n vertical. De un lado, las sanciones cuestionadas estandarizan un valor m\u00ednimo -previsto en UVT- para el c\u00e1lculo de la sanci\u00f3n, respecto de dos sujetos que est\u00e1n en una situaci\u00f3n jur\u00eddica an\u00e1loga, que consiste en la comisi\u00f3n de la misma infracci\u00f3n tributaria (dimensi\u00f3n horizontal).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otro lado, a partir de la variable temporal prevista por las normas demandadas, es posible determinar la progresividad de la sanci\u00f3n. En efecto, el mayor valor que se debe pagar se fija en atenci\u00f3n al periodo durante el cual la deuda se mantiene insoluta por parte del deudor, de manera que ese mayor valor depende exclusivamente del infractor o, lo que es lo mismo, del retardo en el cumplimiento de la obligaci\u00f3n a cargo del sujeto incumplido. En otros t\u00e9rminos, dado que el mayor valor de la sanci\u00f3n depende exclusivamente del responsable de la obligaci\u00f3n tributaria \u2013que en este caso es de car\u00e1cter formal\u2013, las normas cuestionadas no resultan desproporcionadas o confiscatorias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, declarar\u00e1 exequibles los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 por el cargo analizado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala estudi\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, por la eventual vulneraci\u00f3n del principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria (cargos primero y segundo). En concreto, analiz\u00f3 si el sujeto pasivo del impuesto al consumo participa en las actividades de movilizar la mercanc\u00eda gravada y radicar las tornagu\u00edas para su legalizaci\u00f3n, con el fin de determinar la constitucionalidad de las normas demandadas, a la luz de dicho principio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el efecto, la Sala estudi\u00f3 el dise\u00f1o del impuesto al consumo y, con base en las normas legales y reglamentarias que rigen la materia, concluy\u00f3 que, por regla general, el sujeto pasivo del impuesto es responsable de la cadena que surte el producto que produce, importa o distribuye, hasta que llega al lugar en el que ser\u00e1 consumido. Por una parte, el sujeto pasivo es quien determina las condiciones en que se moviliza la mercanc\u00eda de su propiedad. Si bien esa movilizaci\u00f3n se puede llevar a cabo por medio de un tercero, esto es, de un transportador, esto no necesariamente releva al sujeto pasivo de su responsabilidad sobre el producto hasta que es puesto en el lugar de destino. Por otro lado, la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda gravada es una actividad de la que no se desprende el sujeto pasivo del impuesto al consumo, debido a que de esta depende el debido cumplimiento de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial a su cargo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, la Sala consider\u00f3 que el sujeto pasivo del impuesto al consumo es responsable de la movilizaci\u00f3n de los productos gravados y, como tal, debe garantizar que la mercanc\u00eda se movilice dentro del plazo legal (cargo primero) y que las tornagu\u00edas correspondientes sean radicadas para su legalizaci\u00f3n ante las autoridades competentes (cargo segundo).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En todo caso, dado que la regulaci\u00f3n especial en materia de transporte de los productos gravados con impuesto al consumo puede dar lugar a que en ciertos eventos intervengan otros sujetos en la movilizaci\u00f3n del producto, la Sala considera necesario, en aras de salvaguardar el respeto por el principio de responsabilidad personal de las sanciones, condicionar los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, en el entendido de que la sanci\u00f3n es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que este tenga la responsabilidad de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicionalmente, la Sala consider\u00f3 que la responsabilidad personal del sujeto pasivo del impuesto al consumo se debe determinar en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio previsto por el Decreto 1165 de 2019.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, la Corte analiz\u00f3 si los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 vulneran los principios de legalidad y tipicidad de las sanciones administrativas porque, seg\u00fan el demandante, no prev\u00e9n un tope m\u00e1ximo y, por lo tanto, pueden ser infinitas (cargo tercero).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, la Sala consider\u00f3 que, contrario a lo expuesto por el demandante, las sanciones previstas en los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 fueron debidamente determinadas por el Legislador en su naturaleza, cuant\u00eda y t\u00e9rmino. Primero, se trata de multas. Segundo, la cuant\u00eda se fij\u00f3 en determinadas unidades de valor tributario. Tercero, se previ\u00f3 que la cuant\u00eda de la multa aumente mientras persista la conducta sancionable, es decir, hasta que el sujeto responsable ejecute las conductas cuya omisi\u00f3n se reprocha. Sumado a lo anterior, la sanci\u00f3n solo se impondr\u00e1 una vez surtido el respectivo proceso administrativo sancionatorio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, la Corte concluy\u00f3 que los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 no violan los principios de tipicidad y legalidad de las sanciones administrativas. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, la Sala valor\u00f3 si las sanciones previstas en los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 violan los principios de equidad y justicia tributaria. Con ese fin, llev\u00f3 a cabo un test de proporcionalidad de intensidad leve, pues se trata de un asunto relacionado con materias econ\u00f3micas y tributarias (cargo cuarto).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese sentido, consider\u00f3 que las medidas sub examine son leg\u00edtimas y constitucionalmente relevantes, porque se trata de sanciones de car\u00e1cter patrimonial que responden a la infracci\u00f3n del deber constitucional de contribuir con el funcionamiento de los gastos e inversiones del Estado y cuyo objetivo es prevenir y reprimir las conductas que lesionen o pongan en peligro el inter\u00e9s general. As\u00ed mismo, concluy\u00f3 que son medidas id\u00f3neas, toda vez que contribuyen a prevenir las modalidades empleadas por los sujetos pasivos y\/o responsables del impuesto al consumo para incumplir con el pago de este tributo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo tanto, la Corte concluy\u00f3 que los art\u00edculos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 son compatibles con los principios de equidad y justicia tributarias y, como tales, son exequibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015, \u201cpor medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasi\u00f3n fiscal\u201d, en el entendido de que la sanci\u00f3n al sujeto pasivo es aplicable solo en el evento en que este sea responsable de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. \u00a0<\/p>\n
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES el art\u00edculo 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, \u201cpor medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasi\u00f3n fiscal\u201d, por los cargos y las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comun\u00edquese y c\u00famplase, \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IBA\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La demanda fue presentada el 5 de marzo de 2020. \u00a0<\/p>\n
2 El escrito de subsanaci\u00f3n fue remitido al correo electr\u00f3nico secretaria3@corteconstitucional.gov.co. \u00a0<\/p>\n
3 Auto de 21 de mayo de 2020, pp. 5 y 7.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 En el resolutivo primero del Auto 121 de 2020, la Sala Plena dispuso: \u201cLEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura PARA ADELANTAR LA ETAPA DE ADMISIBILIDAD de las demandas de inconstitucionalidad. En estos asuntos, los t\u00e9rminos judiciales quedar\u00e1n nuevamente suspendidos una vez se decida acerca de la admisi\u00f3n, correcci\u00f3n o rechazo de la demanda o el recurso de s\u00faplica, seg\u00fan corresponda, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 El recurso de s\u00faplica fue remitido al correo al secretaria3@corteconstitucional.gov.co. \u00a0<\/p>\n
6 Auto 202 de 17 de junio de 2020, p. 12. \u00a0<\/p>\n
7 El demandante tambi\u00e9n aleg\u00f3 la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad, espec\u00edficamente, del principio de tipicidad (demanda de inconstitucionalidad, pp. 7 a 12). No obstante, este cargo no se admiti\u00f3 porque \u201cel actor no [propuso] una verdadera confrontaci\u00f3n constitucional entre el texto de la disposici\u00f3n demandada y la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues, [\u2026] los argumentos expuestos se limitan a ilustrar un problema de aplicaci\u00f3n de la ley tributaria\u201d (auto de 21 de mayo de 2020, p. 4).\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Demanda de inconstitucionalidad, p. 10. \u00a0<\/p>\n
9 El art\u00edculo 187 de la Ley 223 de 1995, que hace parte del cap\u00edtulo VII – Impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, dispone: \u201cSon sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Adem\u00e1s, son responsables directos del impuesto los transportadores y los expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden\u201d. \u00a0<\/p>\n
10 El art\u00edculo 203 de la Ley 223 de 1995, que hace parte del cap\u00edtulo VIII – Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, dispone: \u201cSon sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Adem\u00e1s, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden\u201d. \u00a0<\/p>\n
12 Demanda de inconstitucionalidad, p. 10. \u00a0<\/p>\n
13 Decreto 3071 de 23 de diciembre de 1997, \u201cpor medio del cual se reglamenta el Sistema \u00danico Nacional de control de transporte de productos gravados con impuesto al consumo y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
14 El art\u00edculo 197 de la Ley 223 de 1995 dispone que \u201c[e]l Gobierno Nacional reglamentar\u00e1 la adopci\u00f3n de un sistema \u00fanico nacional para el control del transporte de productos generadores del impuesto al consumo regulado en este Cap\u00edtulo\u201d. \u00a0<\/p>\n
15 Demanda de inconstitucionalidad, p. 10. \u00a0<\/p>\n
16 El demandante cita la \u201cSentencia de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, proferida el 23 de septiembre de 2013, con Ponencia del doctor Jorge Octavio Ram\u00edrez Ram\u00edrez, Ref. 660012331000200900154 01. Rad. 18610\u201d (demanda de inconstitucionalidad, p. 14.)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Ordenanza n\u00famero 009 de 18 de julio de 2006, \u201c[p]or medio de la cual se expide el nuevo estatuto de rentas del departamento de Risaralda\u201d. El art\u00edculo 188 dispone: \u201cSANCI\u00d3N POR NO MOVILIZACI\u00d3N DE MERCANC\u00cdAS DENTRO DEL T\u00c9RMINO LEGAL. Una vez expedida la tornagu\u00eda, si los transportadores no comienzan la movilizaci\u00f3n de los productos gravados con impuestos al consumo dentro del plazo se\u00f1alado en el Art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 3071 de 1997, el sujeto pasivo o responsable se har\u00e1 acreedor a una sanci\u00f3n equivalente al 5% del valor del impuesto de la mercanc\u00eda que est\u00e1 amparando la tornagu\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
18 Escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda presentado el 6 de mayo de 2020, p. 18. \u00a0<\/p>\n
19 Inicialmente, el demandante solicit\u00f3 que la Corte determinara \u201csi la norma \u2013que deja abierto a la interpretaci\u00f3n del lector (o aplicador) un elemento fundamental del tipo sancionatorio-, resulta o no constitucional\u201d (escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda, p. 11.). Esto, con base en una supuesta vulneraci\u00f3n del principio de tipicidad. Toda vez que estos argumentos fueron desestimados en la etapa de admisibilidad, el presente an\u00e1lisis se refiere \u00fanicamente a la posible vulneraci\u00f3n de la presunci\u00f3n de inocencia y la proscripci\u00f3n de la responsabilidad objetiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Demanda de inconstitucionalidad, p. 16. El argumento fue reiterado en el escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda, p. 19. \u00a0<\/p>\n
21 En la demanda, el actor tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 83, 95 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Frente al art\u00edculo 83, argument\u00f3 que el art\u00edculo demandado permite sancionar a quien no particip\u00f3 en la conducta sancionable, por ende, \u201cse presume su mala fe, sin dar lugar a la posibilidad de probar en contrario\u201d (demanda de inconstitucionalidad, p. 19.). Respecto a los art\u00edculos 95 y 363, refiri\u00f3 que \u201c[e]l hecho de que el Estado imponga una sanci\u00f3n pecuniaria a un contribuyente que no ha cometido ninguna infracci\u00f3n, resulta contrario a [los] principios [de equidad y proporcionalidad]\u201d (demanda de inconstitucionalidad, p. 19.). Tras la subsanaci\u00f3n de la demanda, el magistrado sustanciador consider\u00f3 que \u201clos argumentos seg\u00fan los cuales el art\u00edculo acusado vulnera los principios de buena fe y equidad tributaria no satisfacen los requisitos de especificidad y suficiencia necesarios para adelantar el examen de constitucionalidad propuesto\u201d (auto de 21 de mayo de 2020, p. 6). \u00a0<\/p>\n
22 Escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda, p. 19. \u00a0<\/p>\n
23 Ib., p. 20. \u00a0<\/p>\n
24 El art\u00edculo 9 del Decreto 3071 de 1997 dispone: \u201cLl\u00e1mese legalizaci\u00f3n de las tornagu\u00edas la actuaci\u00f3n del Jefe de Rentas o funcionario competente de la entidad territorial de destino de las mercanc\u00edas amparadas con tornagu\u00eda, a trav\u00e9s de la cual dicho funcionario da fe de que tales mercanc\u00edas han llegado a la entidad territorial propuesta. Para tal efecto el transportador dejar\u00e1 una copia de la factura o relaci\u00f3n al funcionario competente para legalizar la tornagu\u00eda\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda, p. 23. \u00a0<\/p>\n
26 Auto de 17 de junio de 2020, p. 9. La Sala Plena comparti\u00f3 la conclusi\u00f3n del magistrado sustanciador en cuanto a que (i) el demandante no fundament\u00f3 de manera correcta la supuesta violaci\u00f3n del principio de igualdad material y (ii) no cumpli\u00f3 con los requisitos de especificidad y suficiencia respecto del presunto desconocimiento del principio de seguridad jur\u00eddica (auto de 17 de junio de 2020, pp. 10 y 11). \u00a0<\/p>\n
27 Auto de 17 de junio de 2020, p. 11. Aunque el resolutivo menciona el art\u00edculo \u201c95-3\u201d de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cargo se refiere al numeral 9 del inciso tercero del art\u00edculo 95. Para admitir este cargo, la Sala Plena consider\u00f3 que \u201c(i) el Magistrado sustanciador no estudi\u00f3 lo relativo a la necesidad de establecer l\u00edmites m\u00e1ximos para las sanciones en virtud del principio de legalidad; y (ii) en la demanda y su subsanaci\u00f3n no se aludi\u00f3 a que el desconocimiento del principio de equidad se debiera a lo referido en el Auto de rechazo, sino a que la cuantificaci\u00f3n de las obligaciones accesorias tambi\u00e9n deben tener en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos sancionados\u201d (auto de 17 de junio de 2020, pp. 10 y 11). \u00a0<\/p>\n
28 Demanda de inconstitucionalidad, p. 20. \u00a0<\/p>\n
29 Ib. \u00a0<\/p>\n
30 Ib., p. 22. \u00a0<\/p>\n
31 Ib. \u00a0<\/p>\n
32 Recurso de s\u00faplica, p. 12. El demandante reiter\u00f3 que \u201clos principios constitucionales de equidad y justicia dispuestos en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no deben ser tomados en consideraci\u00f3n exclusivamente en relaci\u00f3n con obligaciones sustanciales, sino tambi\u00e9n en aquellas obligaciones accesorias a \u00e9stas\u201d. \u00a0<\/p>\n
33 Ib. \u00a0<\/p>\n
34 Ib. \u00a0<\/p>\n
35 Ib., p. 13. \u00a0<\/p>\n
36 Ib., p. 12. \u00a0<\/p>\n
37 Demanda de inconstitucionalidad, p. 27. \u00a0<\/p>\n
38 Informe de la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional del 9 de octubre de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 La intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos fue recibida el 23 de septiembre de 2020, en el correo electr\u00f3nico secretaria3@corteconstitucional.gov.co.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 El ICDT present\u00f3 su escrito de intervenci\u00f3n dos veces. La primera, mediante correo electr\u00f3nico recibido el 6 de agosto de 2020 en el correo secretaria3@corteconstitucional.gov.co., la segunda, por el mismo conducto y en el mismo correo, el 28 de agosto de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Intervenci\u00f3n del ICDT, p. 8. \u00a0<\/p>\n
42 Ib., p. 9. \u00a0<\/p>\n
43 La intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios fue recibida el 2 de septiembre de 2020, en el correo electr\u00f3nico secretaria3@corteconstitucional.gov.co.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Intervenci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, p. 1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 En este punto, la federaci\u00f3n interviniente cit\u00f3 la sentencia C-595 de 2010. \u00a0<\/p>\n
46 La intervenci\u00f3n del Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia fue recibida el 11 de septiembre de 2020, en el correo electr\u00f3nico secretaria3@corteconstitucional.gov.co. \u00a0<\/p>\n
47 Intervenci\u00f3n del Centro Externadista de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, p. 5. \u00a0<\/p>\n
48 Ib. \u00a0<\/p>\n
49 Ib., p. 7. \u00a0<\/p>\n
50 La intervenci\u00f3n conjunta de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y de la Jefe de la Oficina Asesora de Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico fue recibida el 11 de septiembre de 2020, en el correo electr\u00f3nico secretaria3@corteconstitucional.gov.co. \u00a0<\/p>\n
51 Intervenci\u00f3n de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y de la Jefe de la Oficina Asesora de Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, p. 7. \u00a0<\/p>\n
52 Ib. \u00a0<\/p>\n
53 Ib., p. 8. \u00a0<\/p>\n
54 Ib. \u00a0<\/p>\n
55 Ib. \u00a0<\/p>\n
57 Ib., p. 9. \u00a0<\/p>\n
58 Ib., p. 12. \u00a0<\/p>\n
59 Ib., p. 16. \u00a0<\/p>\n
60 Ib. \u00a0<\/p>\n
61 El concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n (e) fue recibido el 9 de octubre de 2020, en el correo electr\u00f3nico secretaria3@corteconstitucional.gov.co\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Mediante el Decreto 945 de 2020, el Procurador General de la Naci\u00f3n encarg\u00f3 a la Viceprocuradora General de la Naci\u00f3n de las funciones de Procurador General de la Naci\u00f3n, entre los d\u00edas 3 y 10 de octubre de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Concepto de la Procuradora Generala de la Naci\u00f3n (e), p. 9. En concreto, la Procuradora (e) consider\u00f3 que \u201clos reproches formulados carecen del requisito sustancial de certeza, pues parten de la apreciaci\u00f3n subjetiva del accionante sobre las disposiciones acusadas; en esa medida tambi\u00e9n carecen de especificidad, porque no es posible demostrar en qu\u00e9 sentido la disposici\u00f3n censurada vulnera la carta; y tampoco cumplen el requisito de suficiencia, porque no expresan argumentos que permitan establecer una discrepancia de relevancia constitucional que desvirt\u00fae la presunci\u00f3n de constitucionalidad de las disposiciones acusadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
64 Ib., p. 6. \u00a0<\/p>\n
65 Ib. \u00a0<\/p>\n
66 Ib. \u00a0<\/p>\n
67 Ib. \u00a0<\/p>\n
68 Ib., p. 7. \u00a0<\/p>\n
69 Ib., p. 9. \u00a0<\/p>\n
70 El art\u00edculo 21 del Decreto 2067 de 1991 establece que \u201c[l]as sentencias que profiera la Corte Constitucional tendr\u00e1n el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares. || La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que \u00e9sta sea demandada posteriormente por razones de fondo (subraya fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
71 Sentencia C-247 de 2017. \u00a0<\/p>\n
72 Reiterada en las sentencias C-002 de 2018 y C-087 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n (e), p. 7. \u00a0<\/p>\n
74 Ib. \u00a0<\/p>\n
75 Ib. \u00a0<\/p>\n
76 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Ib. \u00a0<\/p>\n
78 Ib. \u00a0<\/p>\n
79 Actualmente, el plazo para movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo est\u00e1 definido en el art\u00edculo 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016, anteriormente, art\u00edculo 5 del Decreto 3071 de 1997, esto es, a m\u00e1s tardar dentro del siguiente d\u00eda h\u00e1bil a la fecha de la expedici\u00f3n de la tornagu\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80 Demanda de inconstitucionalidad, p. 9. En el mismo sentido, respecto del art\u00edculo 22 de la Ley 1762 de 2015, el demandante argument\u00f3 que \u201cel hecho de imponer una sanci\u00f3n a un sujeto que no cometi\u00f3 infracci\u00f3n alguna resulta contrario a los principios de presunci\u00f3n de inocencia y proscripci\u00f3n de la responsabilidad objetiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
81 La Sala Plena trae a colaci\u00f3n la Sentencia C-038 de 2020 con el fin de explicar la diferencia conceptual entre responsabilidad objetiva y el principio de responsabilidad personal. \u00a0<\/p>\n
82 Sentencia C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
83 Ib. \u00a0<\/p>\n
84 En la sentencia C-616 de 2002, la Corte afirm\u00f3 que \u201cLa imposici\u00f3n de sanciones por responsabilidad objetiva es de car\u00e1cter excepcional en el r\u00e9gimen constitucional colombiano, tal como fue ya visto en este fallo, y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisitos. En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama \u2018rescisorias\u2019, es decir, de sanciones que comprometen de manera espec\u00edfica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tenga un car\u00e1cter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en t\u00e9rminos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tr\u00e1nsito) o en t\u00e9rminos relativos (tal como sucede en el r\u00e9gimen cambiario donde la sanci\u00f3n corresponde a un porcentaje del monto de la infracci\u00f3n o en el caso del decomiso en el que la afectaci\u00f3n se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras)\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 Sentencia C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
86 Demanda de inconstitucionalidad, p. 10. \u00a0<\/p>\n
87 Ib., p. 17. \u00a0<\/p>\n
88 Sobre la confusi\u00f3n que suele haber en esta materia, la Corte Constitucional, en la sentencia C-038 de 2020, explic\u00f3 que \u201caunque en algunas ocasiones este tribunal ha utilizado como sin\u00f3nimos la imputabilidad del hecho o responsabilidad personal del infractor y la culpabilidad, en varias ocasiones ha diferenciado ambas categor\u00edas, reiterando que, la imputaci\u00f3n personal del hecho es predicable tanto en reg\u00edmenes subjetivos ordinarios y en los de presunci\u00f3n del dolo y culpa, como en los de responsabilidad objetiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
89 La Sala Plena consider\u00f3 que el cargo por la presunta vulneraci\u00f3n de los principios de razonabilidad y proporcionalidad no cumpl\u00eda con los requisitos de admisibilidad, porque \u201cel accionante no justific\u00f3 por qu\u00e9 los art\u00edculos demandados no superaban la proporcionalidad. En concreto, porque como lo indic\u00f3 el Magistrado sustanciador, no analiz\u00f3 si el grado de realizaci\u00f3n del objetivo pretendido con la disposici\u00f3n acusada compensaba o no el grado de afectaci\u00f3n que tendr\u00eda la aplicaci\u00f3n de la norma\u201d. No obstante, consider\u00f3 que los argumentos del demandante s\u00ed cumplieron con los requisitos de admisibilidad en cuanto a la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 29, 95.3 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues el demandante demostr\u00f3 que es necesario que el Legislador \u201cestablezca cuant\u00edas m\u00e1ximas en las sanciones y criterios de graduaci\u00f3n que permitan \u2013entre otras cosas\u2013 considerar la razonabilidad y proporcionalidad de las multas en funci\u00f3n de \u2013por ejemplo\u2013 el valor comercial de la mercanc\u00eda transportada, lo cual no se establece en los art\u00edculos 20 y 21 de la referida Ley, lo cual genera una duda m\u00ednima sobre su constitucionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
90 Recurso de s\u00faplica, p. 12. \u00a0<\/p>\n
91 Ib. \u00a0<\/p>\n
92 Sentencia C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
93 Ib. \u00a0<\/p>\n
95 Ib. \u00a0<\/p>\n
96 Sentencia C-412 de 2015. \u00a0<\/p>\n
97 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
98 La Corte Constitucional tambi\u00e9n ha considerado como principios del derecho administrativo sancionador el debido proceso, el principio de proporcionalidad y la independencia entre la sanci\u00f3n administrativa y la sanci\u00f3n penal (cfr., sentencia C-748 de 2011, citada por la sentencia C-412 de 2015).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
99 Sentencia C-860 de 2006, reiterada, entre otras, en la Sentencia C-032 de 2017. \u00a0<\/p>\n
100 En la Sentencia C-597 de 1996, la corte Constitucional indic\u00f3 que \u201c[u]na de las manifestaciones espec\u00edficas de esa potestad sancionadora del Estado se ejerce en el campo tributario, pues todas las personas deben contribuir a financiar, de acuerdo a criterios de equidad y justicia, los gastos del Estado (CP art. 95 ord 9\u00ba). Por consiguiente, es l\u00f3gico que el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos que permitan hacer exigible a los particulares esa obligaci\u00f3n constitucional, de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del Estado social de derecho, ya que “las autoridades p\u00fablicas requieren permanentemente de recursos, puesto que no s\u00f3lo ciertas necesidades s\u00f3lo pueden ser satisfechas mediante prestaciones p\u00fablicas sino que, adem\u00e1s, muchos de los derechos fundamentales que en apariencia implican un deber estatal de simple abstenci\u00f3n -los llamados derechos humanos de primera generaci\u00f3n o derechos civiles y pol\u00edticos- en la pr\u00e1ctica requieren tambi\u00e9n intervenciones constantes del Estado\u201d. En similar sentido, ver las Sentencias C-506 de 2002 y C-571 de 2010. \u00a0<\/p>\n
101 Sentencia C-571 de 2010. En similar sentido, ver la Sentencia C-506 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 Sentencia C-092 de 2018. \u00a0<\/p>\n
103 Sentencias C-092 de 2018 y C-412 de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
104 En otras palabras, la Corte ha se\u00f1alado que \u201c[e]l principio de legalidad, en t\u00e9rminos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanci\u00f3n y, el \u00a0segundo, en la precisi\u00f3n que se emple\u00e9 en \u00e9sta \u00a0para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanci\u00f3n que ha de imponerse\u201d (sentencia C-564 de 2000). \u00a0<\/p>\n
105 Sentencia C-616 de 2002, reiterada en la sentencia C-595 de 2010. \u00a0<\/p>\n
106 Al respecto, en la Sentencia C-564 de 2000, la Corte precis\u00f3: \u201c\u2026 a la pregunta de si resulta acorde con la Constituci\u00f3n que para la tipificaci\u00f3n de infracciones administrativas, el legislador haga uso a remisiones normativas que completen o determinen el contenido de \u00e9stas, [\u2026] la respuesta es afirmativa. [\u2026] || La exigencia de una clasificaci\u00f3n detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en donde no s\u00f3lo se haga una descripci\u00f3n exacta de la conducta que ser\u00e1 objeto de sanci\u00f3n sino de la sanci\u00f3n misma, modelo t\u00edpico del precepto penal, devendr\u00eda en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa\u201d. As\u00ed mismo, en la Sentencia C-092 de 2018, afirm\u00f3 que \u201c[d]e acuerdo con la jurisprudencia constitucional en materia de derecho administrativo sancionatorio, el legislador debe establecer unos criterios generales para la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, pero no tiene que hacer una regulaci\u00f3n exhaustiva al nivel de detalle, ya que para ello hay un marco general legislativo que debe atender. Por eso, cuando se delega parte de la regulaci\u00f3n, el legislador le impone al Gobierno unas directrices suficientemente claras que posteriormente puedan desarrollarse mediante actos administrativos\u201d. \u00a0<\/p>\n
107 Sentencia C-827 de 2001, reiterada, entre otras, en las sentencias C-343 de 2006, C-242 de 2010, C-412 de 2015 y C-032 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
108 Sentencia C-699 de 2015, reiterada en la sentencia C-092 de 2018. \u00a0<\/p>\n
109 Sentencia C-860 de 2006, reiterada en las sentencias SU-1010 de 2008, C-595 de 2010 y C-412 de 2015. \u00a0<\/p>\n
110 Sentencia C-921 de 2005, citada en la sentencia C-818 de 2005. En la sentencia C-742 de 2010, se afirm\u00f3 que \u201c[l]a Corte ha precisado que el principio de legalidad en el \u00e1mbito administrativo sancionatorio solamente exige la existencia de una norma con fuerza material de ley que contenga una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las conductas sancionables, sus tipos y las cuant\u00edas m\u00e1ximas de las sanciones, norma cuyo desarrollo puede ser remitido a actos administrativos expedidos por la administraci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
111 Sentencia C-412 de 2015. \u00a0<\/p>\n
112 Sentencia C-475 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
113 Sentencia C-564 de 2000. \u00a0<\/p>\n
114 Ib. \u00a0<\/p>\n
115 El art\u00edculo 3 del Decreto 1746 de 1991 establece que \u201c[l]as personas naturales o jur\u00eddicas que no sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el r\u00e9gimen cambiario, ser\u00e1n sancionadas con la imposici\u00f3n de multa a favor del Tesoro Nacional hasta el 200% del monto de la infracci\u00f3n cambiaria comprobada.\u00a0|| La multa se graduar\u00e1 atendiendo las circunstancias objetivas que rodearon la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n.\u00a0|| En caso de que una persona natural o jur\u00eddica infrinja reiteradamente el r\u00e9gimen cambiario, en forma tal que se infiera razonadamente que las operaciones de cambios han sido utilizadas ficticiamente para amparar ingresos o egresos de divisas que no correspondan a operaciones autorizadas, se podr\u00e1 imponer como sanci\u00f3n accesoria a la multa la prohibici\u00f3n para celebrar operaciones de cambio durante un t\u00e9rmino que no podr\u00e1 ser inferior a un (1) a\u00f1o ni superior a cinco (5)\u201d. \u00a0<\/p>\n
116 Sentencia C-564 de 2000. \u00a0<\/p>\n
117 El art\u00edculo 5 del Decreto 1259 de 1994 establece: \u201cFunciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud. Los objetivos antes se\u00f1alados los desarrollar\u00e1 la Superintendencia Nacional de Salud mediante el ejercicio y desarrollo de las siguientes funciones y facultades: [\u2026] || 23.\u00a0Imponer a las instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia, a los administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previa solicitud de explicaciones, multas sucesivas hasta de 1000 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanci\u00f3n a favor del Tesoro Nacional, cuando desobedezcan las instrucciones u \u00f3rdenes que imparta la Superintendencia. Esta facultad excluye conforme a las disposiciones legales a los funcionarios de elecci\u00f3n popular; || 24.\u00a0Imponer en desarrollo de sus funciones, las siguientes sanciones: [\u2026] || b. Multas sucesivas graduadas seg\u00fan la gravedad de la falta, a los representantes legales y dem\u00e1s funcionarios de las entidades vigiladas, entre cien (100) y mil (1000) salarios m\u00ednimos diarios legales vigentes en la fecha de expedici\u00f3n de la resoluci\u00f3n sancionatoria, y || c.\u00a0Multas sucesivas a las entidades y organismos vigilados hasta por una suma equivalente a diez mil (10000) salarios m\u00ednimos diarios legales vigentes en la fecha de expedici\u00f3n de la resoluci\u00f3n sancionatoria\u201d. \u00a0<\/p>\n
118 Sentencia C-921 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
119 El art\u00edculo 14 de la Ley 1010 de 2006 establece: \u201cCuando, a juicio del Ministerio P\u00fablico o del juez laboral competente, la queja de acoso laboral carezca de todo fundamento f\u00e1ctico o razonable, se impondr\u00e1 a quien la formul\u00f3 una sanci\u00f3n de multa entre medio y tres salarios m\u00ednimos legales mensuales. || Igual sanci\u00f3n se impondr\u00e1 a quien formule m\u00e1s de una denuncia o queja de acoso laboral con base en los mismos hechos. || Los dineros recaudados por tales multas se destinar\u00e1n a la entidad p\u00fablica a que pertenece la autoridad que la impuso\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
120 Sentencia C-738 de 2006. \u00a0<\/p>\n
121 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 363: \u201cEl sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. \/\/ Las leyes tributarias no se aplicar\u00e1n con retroactividad\u201d. \u00a0<\/p>\n
122 Cfr., sentencia C-183 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
123 En lo pertinente, la sentencia C-776 de 2003 se\u00f1ala que este principio implica\u00a0\u201cel deber de tomar en consideraci\u00f3n las diferencias de hecho existentes en la sociedad para no profundizar, con la medida impositiva, las desigualdades existentes: de profunda raigambre democr\u00e1tica, el principio de igualdad constituye claro l\u00edmite formal y material del poder tributario estatal y, por consiguiente, las reglas que en \u00e9l se inspiran se orientan decididamente a poner coto a la arbitrariedad y a la desmesura\u201d. \u00a0<\/p>\n
124 Sentencia C-748 de 2009.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
125 Sentencia C-183 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
126 Sentencia C-748 de 2009.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
127 Sentencia C-117 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
128 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
129 Sentencia C-010 de 2018, reiterada en la sentencia C-266 de 2019. \u00a0<\/p>\n
130 Sentencia C-266 de 2019. \u00a0<\/p>\n
131 Ib. \u00a0<\/p>\n
132 Ib. \u00a0<\/p>\n
133 Ib. \u00a0<\/p>\n
134 Ib. \u00a0<\/p>\n
135 Cfr., entre otras, sentencias C-690 de 1996, C-252 de 1997, C-1060 de 2001 y C-056 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
136 Ib. \u00a0<\/p>\n
137 Ib. \u00a0<\/p>\n
138 Sentencias C-129 de 2018 y C-521 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
139 Cfr. Ib. \u00a0<\/p>\n
140 En desarrollo de esta norma constitucional, el art\u00edculo 1\u00ba del E.T. dispone que la obligaci\u00f3n tributaria sustancial (i) se origina al realizarse el presupuesto o los presupuestos previstos en la ley como generadores del impuesto y (ii) tiene por objeto el pago del tributo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
141 Sentencia C-733 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
142 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
143 Ib. \u00a0<\/p>\n
144 Ib. \u00a0<\/p>\n
145 Ib. \u00a0<\/p>\n
146 Ib. \u00a0<\/p>\n
147 Ib. \u00a0<\/p>\n
149 Esta facultad legislativa se desprende de los art\u00edculos 15, 150.12 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
150 Especialmente, \u201cdentro de los l\u00edmites de razonabilidad y proporcionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
151 Sentencia C-733 de 2003. \u00a0<\/p>\n
152 Sentencia C-160 de 1998. \u00a0<\/p>\n
153 Por la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
154 Ley 223 de 1996, cap. VII, arts. 185 a 201. \u00a0<\/p>\n
155 Ib., cap. VIII, arts. 202 a 206. \u00a0<\/p>\n
156 Ib., cap. IX, arts. 207 a 212. \u00a0<\/p>\n
157 Cfr., Ib., arts. 186, 202 y 207.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
158 El par\u00e1grafo del art\u00edculo 190 de la Ley 223 de 1995 establece: \u201cDe la tarifa del 48% aplicable a las cervezas y sifones, ocho (8) puntos porcentuales se destinar\u00e1n a financiar la universalizaci\u00f3n en el aseguramiento, la unificaci\u00f3n de los planes obligatorios de salud de los reg\u00edmenes contributivo y subsidiado, los servicios prestados a la poblaci\u00f3n pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda y a la poblaci\u00f3n vinculada que se atienda a trav\u00e9s de la red hospitalaria p\u00fablica, de acuerdo con las condiciones y prioridades que para tal efecto defina la entidad territorial. || Los productores nacionales y el Fondo Cuenta de Impuestos al consumo de Productos Extranjeros girar\u00e1n directamente a los Fondos o Direcciones Seccionales de Salud y al Fondo Distrital de Salud, seg\u00fan el caso, el porcentaje mencionado dentro de los quince (15) d\u00edas calendario siguientes al vencimiento de cada periodo gravable. || Los recursos establecidos en el presente par\u00e1grafo tambi\u00e9n podr\u00e1n ser destinados para el pago de los servicios que se hayan prestado o se presten por concepto de urgencias a la poblaci\u00f3n migrante regular no afiliada o irregular. La Naci\u00f3n podr\u00e1 cofinanciar el pago de los mismos, siempre y cuando la entidad territorial certifique la auditor\u00eda de las cuentas y la insuficiencia de recursos para financiar dichas atenciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
159 El par\u00e1grafo del art\u00edculo 78 de Ley 181 de 1995 dispone: \u201cEl impuesto a los cigarrillos nacionales y extranjeros a que se refieren el art\u00edculo 2o. de la Ley 30 de 1971 y el art\u00edculo 79 de la Ley 14 de 1983, ser\u00e1 recaudado por las tesorer\u00edas departamentales. Ser\u00e1 causado y recaudado a partir del 1o. de enero de 1998 de acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 4\u00ba y 5o\u00a0del Decreto 1280 de 1994. Son responsables solidarios de este impuesto los fabricantes, distribuidores y los importadores. El valor efectivo del impuesto ser\u00e1 entregado, dentro de los cinco (5) d\u00edas siguientes a su recaudo, al ente deportivo departamental correspondiente definido en el art\u00edculo 65\u00a0de la presente Ley\u201d. \u00a0<\/p>\n
160 El art\u00edculo 185 de la Ley 223 de 1995 establece: \u201cEl impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcoh\u00f3licas, es de propiedad de la Naci\u00f3n y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y al Distrito Capital de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, en proporci\u00f3n al consumo de los productos gravados en sus jurisdicciones\u201d. Por su parte, el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 8 de 1909 se\u00f1ala que \u201cen lo sucesivo Rentas Departamentales, adem\u00e1s de las que lo eran antes de la expedici\u00f3n de la Ley 1 de 1908 y que no est\u00e9n cedidas a los Municipios, las de Licores Nacionales, Deg\u00fcello de Ganado Mayor, Registro y Anotaci\u00f3n\u201d. Finalmente, el art\u00edculo 1 de la Ley 19 de 1970 prev\u00e9: \u201cLos cigarrillos de procedencia extranjera estar\u00e1n sujetos a un impuesto de consumo a favor de los Departamentos, del Distrito Especial de Bogot\u00e1, de las Intendencias y de las Comisar\u00edas donde se expendan, igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producci\u00f3n nacional de mayor precio. Dicho impuesto ser\u00e1 liquidado y recaudado en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricaci\u00f3n nacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
161 En la sentencia C-197 de 1997, la Corte explic\u00f3 que \u201c[e]n el caso del impuesto al consumo, el hecho generador de la obligaci\u00f3n, es, valga la repetici\u00f3n, el consumo de un producto espec\u00edfico, independiente de las circunstancias individuales de quien ejecute el acto gravado. Por tanto, se puede afirmar que es un impuesto an\u00f3nimo o impersonal, sin consideraci\u00f3n del individuo gravado\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
162 Sentencia C-197 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
163 Cfr., art. 187 de la Ley 223 de 1995, sobre los sujetos pasivos y responsables del impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos; art. 203 Ib., sobre los sujetos pasivos y responsables del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y art. 208 Ib., sobre los sujetos pasivos y responsables del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
164 Sentencia C-197 de 1997. \u00a0<\/p>\n
165 En la exposici\u00f3n de motivos de la Ley 1762 de 2015, se explic\u00f3: \u201cEl art\u00edculo 187 de la Ley 223 de 1995 establece qui\u00e9nes son los sujetos pasivos y los responsables \u2013dos categor\u00edas distintas\u2013 del impuesto al consumo, es decir, qui\u00e9nes est\u00e1n llamados a responderles a los departamentos y al Distrito Capital, seg\u00fan sea el caso, por el ingreso o comercializaci\u00f3n de bienes sujetos a este impuesto\u201d. \u00a0<\/p>\n
166 Consejo de Estado, Sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 25000232700020100012901(19350). \u00a0<\/p>\n
167 El cap\u00edtulo X de la Ley 223 de 1995 establece las \u201c[d]isposiciones comunes al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado\u201d. \u00a0<\/p>\n
168 Decreto 2141 de 1996, art. 22.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
169 Cfr., Ley 223 de 1995, art. 215-a y Decreto 2141 de 1996, art. 22. \u00a0<\/p>\n
170 Decreto 2141 de 1996, art. 22. \u00a0<\/p>\n
171 Cfr., Ley 223 de 1995, arts. 199 y 221. \u00a0<\/p>\n
172 Ley 223 de 1995, arts. 188, 204 y 209. \u00a0<\/p>\n
173 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
174 Exposici\u00f3n de motivos de la Ley 223 de 1995. (Gaceta del Congreso 218 del 2 de agosto de 1995, p. 14). \u00a0<\/p>\n
175 Por medio de la cual se define la base gravable para efecto del Impuesto de Industria y Comercio para productos gravados con el impuesto al consumo. \u00a0<\/p>\n
176 Exposici\u00f3n de motivos de la Ley 1559 de 2012 (Gaceta del Congreso 776 del 14 de octubre de 2010, p. 1). \u00a0<\/p>\n
177 Ib. \u00a0<\/p>\n
178 Ib., p. 2. \u00a0<\/p>\n
179 Ib., p. 3. \u00a0<\/p>\n
180 Consejo de Estado, Sentencia del 23 de noviembre de 2018, Rad. 080012333000201200407-01 (21357). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
181 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 3 de diciembre de 2009, Rad. 730012331000200502632-01(16527); Sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 25000-232700020100012901(19350) y Sentencia del 26 de abril de 2020, Rad. 08001233100020080033901
(23573).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
182 Cfr. Consejo de Estado, Sentencia del 3 de diciembre de 2009, Rad. 73001-23-31-000-2005-02632-01(16527) y Sentencia del 23 de noviembre de 2018, Rad. 08001-23-33-000-2012-00407-01 (21357). Incluso, en esta \u00faltima decisi\u00f3n se sostuvo que, en el entendido de que la entrega en f\u00e1brica permite presumir el consumo, el almacenamiento provisional de la mercanc\u00eda en bodega no aplaza \u201cel nacimiento de la obligaci\u00f3n tributaria, toda vez que la vocaci\u00f3n del producto desde que [sale] de f\u00e1brica [es] su distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
183 Seg\u00fan el art\u00edculo 191 de la Ley 223 de 1995, cuando se trata de cervezas, sifones y refajos, la declaraci\u00f3n debe realizarse dentro de los 15 d\u00edas siguientes al vencimiento de cada periodo gravable. Por su parte, trat\u00e1ndose de licores, vinos, aperitivos y similares o de cigarrillos y tabaco elaborado, la declaraci\u00f3n debe realizarse dentro de los 5 d\u00edas siguientes al vencimiento de cada periodo gravable, de conformidad con el art\u00edculo 213 de la Ley 223 de 1995. Al respecto, ver tambi\u00e9n el art\u00edculo 6, numeral 3\u00ba, del Decreto 2141 de 1996. \u00a0<\/p>\n
184 Decreto 2141 de 1996, art. 6, num. 3. \u00a0<\/p>\n
185 Ley 223 de 1995, art. 191. \u00a0<\/p>\n
187 Cfr., Ib., arts. 191 y 213. Ver tambi\u00e9n, art. 20 del Decreto 2141 de 1996.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
188 Cfr., Ib., art. 213. \u00a0<\/p>\n
189 Cfr., Ib., arts. 192, inc. 2\u00ba y 213, inc. 2\u00ba. \u00a0<\/p>\n
190 Ib. \u00a0<\/p>\n
191 Decreto 2141 de 1996, art. 6, num. 1. \u00a0<\/p>\n
192 Ib., art. 6, num. 2. \u00a0<\/p>\n
193 El art\u00edculo 224 de la Ley 1762 dispone: \u201cCr\u00e9ase un fondo-cuenta especial dentro del presupuesto de la corporaci\u00f3n conferencia nacional de gobernadores, en el cual se depositar\u00e1n los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros. La administraci\u00f3n, la destinaci\u00f3n de los rendimientos financieros y la adopci\u00f3n de mecanismos para dirimir las diferencias que surjan por la distribuci\u00f3n de los recursos del Fondo-Cuenta ser\u00e1 establecida por la Asamblea de Gobernadores y del Alcalde del Distrito Capital, mediante acuerdo de la mayor\u00eda absoluta\u201d. \u00a0<\/p>\n
194 Cfr. Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.1.5., que recogi\u00f3 el art\u00edculo 5 del Decreto 1640 de 1996. \u00a0<\/p>\n
195 El presupuesto de cambio de destino de los productos est\u00e1 regulado en los art\u00edculos 198 y 220 de la Ley 223 de 1995. \u00a0Seg\u00fan estos, cuya redacci\u00f3n es casi id\u00e9ntica, todo cambio de destino de los productos debe ser informado por el distribuidor al sujeto pasivo a efectos de que este modifique su declaraci\u00f3n del impuesto. De no ser informado, el distribuidor ser\u00e1 el \u00fanico responsable por el pago del impuesto al consumo. Seg\u00fan el Consejo de Estado, \u201ccabe descontar de la cuota tributaria los importes correspondientes a \u2018cambios de destino\u2019\u201d, dado que hay una modificaci\u00f3n del sujeto activo del impuesto al consumo. Por ello, esta autoridad judicial fij\u00f3 \u201ccomo criterio de decisi\u00f3n jurisprudencial, con fundamento en los art\u00edculos 185, 194 198 y 199 de la Ley 223 de 1995, la admisibilidad de los descuentos en la cuota tributaria del impuesto bajo an\u00e1lisis por concepto de \u2018cambios de destino\u2019, con motivo de la movilizaci\u00f3n de productos gravados, hacia otras jurisdicciones que son sujetos activos del impuesto, que est\u00e9 documentada en tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n en aquellos eventos en que las mercanc\u00edas transportadas, de una jurisdicci\u00f3n a otra, no han sido declaradas en la entidad territorial de origen\u201d. Consejo de Estado, Sentencia del 25 de junio de 2020, Rad. 08001233300020140066801 (22771). Postura reiterada en la Sentencia del 24 de septiembre de 2020, Rad. 15001233100020080052601 (24393). \u00a0<\/p>\n
196 El art\u00edculo 13 del Decreto 2141 de 1996 indica: \u201centi\u00e9ndese por reenv\u00edos las operaciones de traslado de los productos de una entidad territorial (Departamento o Distrito Capital) a otra u otras, cuando dichos productos han sido declarados inicialmente ante la entidad territorial donde se origina la operaci\u00f3n de traslado\u201d. Para efectos de la declaraci\u00f3n de estas operaciones, el art\u00edculo 14 del mismo decreto se\u00f1ala: \u201cse requiere que las operaciones se encuentren debidamente respaldadas en la contabilidad del responsable y que los productos hayan sido declarados y pagados en declaraciones anteriores y se haya efectuado la legalizaci\u00f3n de la respectiva tornagu\u00eda en la entidad territorial de destino\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
197 Frente a las devoluciones y destrucci\u00f3n de los productos, el Consejo de Estado ha explicado que estas \u201cpueden afectar la obligaci\u00f3n sustancial de pago del tributo, pues no se puede predicar la igualdad en las cargas fiscales cuando el importador o productor asume un gravamen sobre la base de una capacidad contributiva inexistente o ajena a la realidad impiden que el consumo se haya efectuado. En esa medida, para la Sala resulta v\u00e1lido que en dichas situaciones y siempre y cuando est\u00e9n plenamente demostradas, no sea exigible el pago del tributo al contribuyente\u201d. Consejo de Estado, Sentencia del 22 de febrero de 2018, Rad. 15001-23-33-000-2012-00254-01(20978). \u00a0<\/p>\n
198 Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.2, anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 2, inc. 1\u00ba. \u00a0<\/p>\n
199 A manera de ejemplo, la normativa que rige el servicio p\u00fablico de transporte terrestre automotor de carga est\u00e1 conformada, entre otros, por el Decreto 173 de 2001, el Decreto 2092 de 2011, la Resoluci\u00f3n 0000377 de 2013 y el Decreto 2228 de 2013. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
200 Ley 223 de 1995, arts. 187, 203 y 208. \u00a0<\/p>\n
201 Ib., art. 187. \u00a0<\/p>\n
202 Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.3., anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
203 Ib,, art. 2.2.1.3.2., inc. 2\u00ba, anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 2, inc. 2\u00ba. \u00a0<\/p>\n
204 Frente a las tornagu\u00edas de movilizaci\u00f3n, el Consejo de estado ha indicado que \u201c[t]eniendo en cuenta, adem\u00e1s, que la causaci\u00f3n del impuesto al consumo, en el caso de los productos nacionales, se presenta en el momento en que el productor los entrega en f\u00e1brica o en planta, para garantizar que el departamento sujeto activo del impuesto al consumo ha recibido el tributo antes de la movilizaci\u00f3n de la mercanc\u00eda hacia otro departamento, resulta necesario ejercer un control de las mercanc\u00edas, el que se logra mediante la expedici\u00f3n de las tornagu\u00edas [\u2026]\u201d (Consejo de Estado, Sentencia del 22 de junio de 2000, Rad. 5546).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
205 Seg\u00fan el art\u00edculo 2.2.1.3.8. del Decreto 1625 de 2016, anteriormente art\u00edculo 8 del Decreto 3071 de 1997, \u201c[l]as tornagu\u00edas de Movilizaci\u00f3n (sic) son aquellas a trav\u00e9s de las cuales se autoriza el transporte de mercanc\u00edas gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rent\u00edstico de licores, entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos. Estos productos deben estar destinados para consumo en la respectiva Entidad Territorial\u201d; \u201c[l]as tornagu\u00edas de reenv\u00edos son aquellas a trav\u00e9s de las cuales se autoriza el transporte de mercanc\u00edas gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rent\u00edstico de licores, entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos, cuando dichas mercanc\u00edas hab\u00edan sido declaradas para consumo en la entidad territorial de origen\u201d y \u201c[l]as tornagu\u00edas de tr\u00e1nsito son aquellas a trav\u00e9s de las cuales autoriza el transporte de mercanc\u00edas al interior de la misma entidad territorial, cuando sea del caso, o de mercanc\u00edas en tr\u00e1nsito hacia otro pa\u00eds, de conformidad con las disposiciones aduaneras pertinentes. Igualmente las tornagu\u00edas de tr\u00e1nsito amparan la movilizaci\u00f3n de mercanc\u00edas gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rent\u00edstico de licores, entre aduanas o entre zonas francas o entre aduanas y zonas francas\u201d. \u00a0<\/p>\n
206 El par\u00e1grafo del art\u00edculo 194 de la Ley 223 de 1995 establece que \u201c[e]l transportador est\u00e1 obligado a demostrar la procedencia de los productos. Con ese fin deber\u00e1 portar la respectiva tornagu\u00eda electr\u00f3nica o el documento que haga sus veces, y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea requerida\u201d. De igual manera, el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 215 de la Ley 223 de 1995 establece que \u201c[e[l transportador est\u00e1 obligado a demostrar la procedencia de los productos\u201d.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
207 Cfr. Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.6., anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 6. \u00a0<\/p>\n
208 Ley 223 de 1995, arts. 194-b y 215-c. \u00a0<\/p>\n
209 Cfr. Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.14., anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 14. \u00a0<\/p>\n
210 En efecto, estas normas disponen que los sujetos pasivos del impuesto al consumo tienen la obligaci\u00f3n de llevar un sistema contable que permita establecer, entre otros aspectos, el volumen de producci\u00f3n, el volumen de importaci\u00f3n, los inventarios, los despachos y retiros y el monto de las ventas efectuadas en cada departamento y en el Distrito Capital. \u00a0<\/p>\n
211 Anteriormente, art. 5 del Decreto 3071 de 1997. \u00a0<\/p>\n
212 Anteriormente, art. 2 del Decreto 3071 de 1997. \u00a0<\/p>\n
213 Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.9., anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 9. \u00a0<\/p>\n
214 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
215 Anteriormente, art. 10 del Decreto 3071 de 1997. \u00a0<\/p>\n
216 Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.3. \u00a0<\/p>\n
218 Consejo de Estado, Sentencia del 25 de junio de 2020, Rad. 08001-23-33-000-2014-00668-01 (22771).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
219 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. \u00a0<\/p>\n
220 Por el cual se reglamenta el Sistema \u00danico Nacional de Informaci\u00f3n y Rastreo (SUNIR), establecido por el Par\u00e1grafo 4\u00b0 del art\u00edculo 227 de la Ley 1450 de 2011 y se dictan otras disposiciones. Este decreto derog\u00f3 el Decreto 2462 de 2010 (D. 602 de 2013, art. 37), que hab\u00eda creado el Sistema \u00danico de Se\u00f1alizaci\u00f3n Integral y Rastreo \u2013Susir\u2013, que ten\u00eda por objeto \u201cidentificar y controlar mediante seguimiento y rastreo los productos sujetos a impuestos del orden nacional y departamental, garantizando su pago y evitando el ingreso ilegal al territorio aduanero nacional\u201d (D. 2462 de 2010, art. 2)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
221 Aunque el Sunir fue creado legalmente, no se implement\u00f3. Cfr. Gaceta del Congreso 148 de 1995, p. 51. \u00a0<\/p>\n
222 Decreto 602 de 2013, art. 1.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
223 Ib., art. 6, num. 10.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
224 Ib., art. 22.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
225 Decreto 2106 de 2019, art. 25.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
226 Mediante el Decreto 2106 de 2019, se cre\u00f3 el Sistema Integrado de apoyo al Control de Impuestos al Consumo \u2013Sianco\u2013. Su implementaci\u00f3n implica el cargue de la informaci\u00f3n hist\u00f3rica relacionada con el impuesto al consumo. Mediante la Circular Conjunta No. 100-002-20 del 28 de febrero de 2020, la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos y el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica requirieron a los gobernadores y a la alcaldesa de Bogot\u00e1 su concurso para adelantar de manera correcta el cargue de la informaci\u00f3n. As\u00ed mismo, mediante el Decreto 1691 del 18 de diciembre 2020, se reglament\u00f3 \u201cel procedimiento para el registro \u00fanico de los productores, importadores, comercializadores o distribuidores y transformadores de alcohol potable y no potable ante los departamentos, a trav\u00e9s del sistema SIANCO, las exigencias y r\u00e9gimen aplicable en cuanto al reporte de la informaci\u00f3n sobre la producci\u00f3n, importaci\u00f3n, introducci\u00f3n y transacciones, as\u00ed como para contribuir con el efectivo control a la evasi\u00f3n fiscal, salvaguardar la salud de la poblaci\u00f3n y establecer los par\u00e1metros para la desnaturalizaci\u00f3n del alcohol potable no destinado al consumo humano\u201d. \u00a0<\/p>\n
227 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art. 95-9. \u00a0<\/p>\n
228 Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasi\u00f3n fiscal. Esta ley tiene por objeto \u201cmodernizar y adecuar la normativa existente a la necesidad de fortalecer la lucha contra la competencia desleal realizada por personas y organizaciones incursas en operaciones ilegales de contrabando, lavado de activos y defraudaci\u00f3n fiscal\u201d (Ley 1762 de 2015, art. 1). \u00a0<\/p>\n
229 El t\u00e9rmino conductas perseguidas es utilizado en la exposici\u00f3n de motivos para referirse al contrabando, el lavado de activos y la evasi\u00f3n fiscal. (Cfr., Gaceta del Congreso 744 de 2013, p. 249) \u00a0<\/p>\n
230 Gaceta del Congreso 744 de 2013, p. 250. \u00a0<\/p>\n
231 Ib., p. 249. \u00a0<\/p>\n
232 Ib., p. 255. \u00a0<\/p>\n
233 Ib. p. 258. \u00a0<\/p>\n
234 Ley 1762 de 2015, art. 1, inc. 2\u00ba.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
235 La Corte Constitucional, en la sentencia C-403 de 2015, afirm\u00f3 que \u201cen el Cap\u00edtulo II de la [L]ey [1762 de 2015] se establecen las sanciones de tipo administrativo para combatir la evasi\u00f3n tributaria en materia de consumo\u201d. Los art\u00edculos demandados dentro de este proceso hacen parte del Cap\u00edtulo II de la Ley 1762 de 2015.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
236 Gaceta del Congreso 744 de 2013, p. 267. \u00a0<\/p>\n
237 Ib., p. 272. \u00a0<\/p>\n
238 Sentencia C-403 de 2016. \u00a0<\/p>\n
239 Ib. \u00a0<\/p>\n
240 Gaceta del Congreso 744 de 2013, p. 273. \u00a0<\/p>\n
241 Sentencia C-403 de 2016. \u00a0<\/p>\n
242 Ib. \u00a0<\/p>\n
243 En la exposici\u00f3n de motivos se explic\u00f3 que \u201c[u]no de los puntos que el Gobierno ha establecido para solucionar [la problem\u00e1tica] es la creaci\u00f3n del Sistema \u00danico Nacional de Informaci\u00f3n y Rastreo (Sunir), que desarrolla todo un esquema de seguimiento destinado a controlar de manera efectiva el contrabando de bienes sometidos al impuesto al consumo\u201d (Gaceta del Congreso 744 de 2013). \u00a0<\/p>\n
244 Gaceta del Congreso 148 de 2015, p. 51. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
245 Gaceta del Congreso 744 de 2013, p. 268. \u00a0<\/p>\n
246 Ley 1762 de 2015, art. 14. \u00a0<\/p>\n
247 Cfr., Gaceta del Congreso 744 de 2013, pp. 240 y 241. \u00a0<\/p>\n
248 Cfr., Gacetas del Congreso 218, 355, 801 y 846 de 2014 y 148, 298, 412 y 413 de 2015. \u00a0<\/p>\n
249 Gaceta del Congreso 298 de 2015, p. 5. \u00a0<\/p>\n
250 El Decreto 1165 de 2019 entr\u00f3 en vigencia el 2 de agosto de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
251 Decreto 1165 de 2019, art. 680. \u00a0<\/p>\n
252 Ib., art. 681. \u00a0<\/p>\n
253 Ib., art. 683. \u00a0<\/p>\n
254 Ib., art. 684. \u00a0<\/p>\n
255 Ib. \u00a0<\/p>\n
256 Ib., art. 685. \u00a0<\/p>\n
257 Ib. \u00a0<\/p>\n
258 Ib. arts. 686 y s.s.. \u00a0<\/p>\n
259 Ib. arts. 699. \u00a0<\/p>\n
260 En la sentencia C-038 de 2020, la Corte explic\u00f3 que un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva es aquel en el que \u201cno se requiere el examen del dolo o la culpa del infractor, como elemento constitutivo de la responsabilidad y, por lo tanto, resulta impertinente el estudio o la prueba de la diligencia o cuidado con el que actu\u00f3 el infractor en la comisi\u00f3n de la falta\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
261 Demanda de inconstitucionalidad, p. 9. \u00a0<\/p>\n
262 Ib., p. 10. \u00a0<\/p>\n
263 Ib. \u00a0<\/p>\n
264 El demandante cita la Sentencia del Consejo de Estado del 23 de septiembre de 2013, rad. 18610, en la que esa Corporaci\u00f3n analiz\u00f3 una demanda de nulidad interpuesta en contra, entre otros, del art\u00edculo 188 del Estatuto Tributario del departamento de Risaralda que a la letra expresaba: \u201cSANCI\u00d3N POR NO MOVILIZACI\u00d3N DE MERCANC\u00cdAS DENTRO DEL T\u00c9RMINO LEGAL. Una vez expedida la tornagu\u00eda, si los transportadores no comienzan la movilizaci\u00f3n de los productos gravados con impuestos al consumo dentro del plazo se\u00f1alado en el Art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 3071 de 1997, el sujeto pasivo o responsable se har\u00e1 acreedor a una sanci\u00f3n equivalente al 5% del valor del impuesto de la mercanc\u00eda que est\u00e1 amparando la tornagu\u00eda\u201d. \u00a0<\/p>\n
265 Adicionalmente, el Consejo de Estado, para abundar en razones, indic\u00f3 que la norma tampoco atend\u00eda el principio de tipicidad de las infracciones y las sanciones, el cual no es objeto de an\u00e1lisis en el presente caso. En concreto, ese Tribunal consider\u00f3: \u201c[e]l art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 3071 de 1997 [hoy art. 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016], establece que una vez expedida la tornagu\u00eda, los transportadores iniciar\u00e1n la movilizaci\u00f3n de los productos, a m\u00e1s tardar, dentro del siguiente d\u00eda h\u00e1bil a la fecha de su expedici\u00f3n, sin embargo el art\u00edculo 188 de la Ordenanza 009 de 2006, al definir qui\u00e9n se hace acreedor a la sanci\u00f3n por la no movilizaci\u00f3n de las mercanc\u00edas, la impone al sujeto pasivo o responsable, cuando la obligaci\u00f3n de hacer estipulada en el art\u00edculo 5 antes citado se circunscribi\u00f3 exclusivamente al transportador, \u00a0lo que desconoce el principio de tipicidad, seg\u00fan el cual la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequ\u00edvocamente tanto la conducta como los sujetos que pueden ser sancionados\u201d. \u00a0<\/p>\n
266 Cfr. Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.15., anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 15. \u00a0<\/p>\n
267 Ib., 2.2.1.3.6., anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 6. \u00a0<\/p>\n
268 Ley 223 de 1995, arts. 194-a y 215-b. \u00a0<\/p>\n
270 Cfr., Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.2., anteriormente, Decreto 3071 de 19 \u00a0<\/p>\n
97, art. 2. \u00a0<\/p>\n
272 El art\u00edculo 25 de la Ley 1762 de 2015 establece: \u201cART\u00cdCULO 25. PROCEDIMIENTO APLICABLE PARA LA IMPOSICI\u00d3N DE LA SANCI\u00d3N DE MULTA.\u00a0Para la aplicaci\u00f3n de las multas de que tratan los art\u00edculos 20 a 22\u00a0de la presente ley, se seguir\u00e1 el procedimiento sancionatorio previsto en el Decreto n\u00famero 2685 de 1999 y las normas que lo modifiquen o sustituyan\u201d. \u00a0<\/p>\n
273 Decreto 1165 de 2019, art. 680. \u00a0<\/p>\n
274 Ib., art. 684. \u00a0<\/p>\n
275 Ib., art. 685. \u00a0<\/p>\n
276 Ib., arts. 686 y ss. \u00a0<\/p>\n
277 Ib., art. 699.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
278 Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.8., anteriormente, Decreto 3071 de 1992, art. 8. \u00a0<\/p>\n
279 Ib., art. 2.2.1.3.9., anteriormente, Decreto 3071 de 1992, art. 9. \u00a0<\/p>\n
280 Gaceta del Congreso 744 de 2013, p. 273. \u00a0<\/p>\n
281 Consejo de Estado, Sentencia del 25 de junio de 2020, Rad. 08001-23-33-000-2014-00668-01 (22771). \u00a0<\/p>\n
282 Consejo de Estado, Sentencia del 29 de septiembre de 2015, Rad. 7300123331000200900532 01 (19763).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
283 Demanda de inconstitucionalidad, p. 22. El demandante tambi\u00e9n argument\u00f3 que estas normas no cuentan con criterios para graduar la sanci\u00f3n, \u201cm\u00e1s all\u00e1 del paso del tiempo\u201d, por lo que violan los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad (cfr., demanda de inconstitucionalidad, pp. 22 a 27). Al resolver el recurso de s\u00faplica, la Sala Plena consider\u00f3 que estos argumentos \u201cestaban orientados a justificar un mismo cargo\u201d, pues la demanda planteaba la necesidad de que el Legislador \u201cestablezca cuant\u00edas m\u00e1ximas en las sanciones y criterios de graduaci\u00f3n que permitan -entre otras cosas- considerar la razonabilidad y proporcionalidad de las multas\u201d (auto de 17 de junio de 2020, p. 11). \u00a0<\/p>\n
284 Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.5., anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 5. \u201cT\u00e9rmino para iniciar la movilizaci\u00f3n de las mercanc\u00edas amparadas por Tornagu\u00edas. Expedida la tornagu\u00eda, los transportadores iniciar\u00e1n la movilizaci\u00f3n de los productos, a m\u00e1s tardar, dentro del siguiente d\u00eda h\u00e1bil a la fecha de su expedici\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
285 Recurso de s\u00faplica, p. 1. \u00a0<\/p>\n
286 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
287 Ib., p. 12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
288 Ib., p. 13. \u00a0<\/p>\n
289 Cfr., Sentencias C-109 de 2020, C-521 de 2019 y C-129 de 2018, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
290 Sentencias C-409 de 1996 y C-264 de 2013. \u00a0<\/p>\n
291 En la Sentencia C-673 de 2001, reiterada por la Sentencia C-345 de 2019, la Corte record\u00f3 las hip\u00f3tesis en las que ha aplicado el escrutinio de intensidad leve, por ejemplo, en casos relacionados (i) con materias econ\u00f3micas y tributarias, (ii) con pol\u00edtica internacional, (iii) cuando est\u00e1 de por medio una competencia espec\u00edfica definida por la Constituci\u00f3n en cabeza de un \u00f3rgano constitucional, (iv) cuando se examina una norma preconstitucional derogada que a\u00fan produce efectos y (v) cuando no se aprecia, en principio, una amenaza para el derecho en cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
292 En la Sentencia C-345 de 2019, la Corte precis\u00f3 que el juicio d\u00e9bil o leve aplica para verificar que la actividad legislativa se ejerza \u201cdentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias o caprichosas\u201d. As\u00ed, en este juicio, el juez debe valorar la razonabilidad de la medida, para lo cual debe constatar si (i) persigue una finalidad que no est\u00e1 \u201cconstitucionalmente prohibida\u201d y (ii) es \u201cid\u00f3nea o adecuada\u201d en alg\u00fan grado para contribuir a alcanzar la finalidad perseguida. Por regla general, este juicio ha sido aplicado a regulaciones econ\u00f3micas o tributarias. Cfr., entre otras, las sentencias C-521 de 2019, C-139 de 2019, C-069 de 2017, C-114 de 2017 y C-104 de 2016. \u00a0<\/p>\n
293 Sentencias C-056 de 2019, C-060 de 2018 y C-119 de 2018. \u00a0<\/p>\n
294 De acuerdo con la exposici\u00f3n de motivos de la Ley 1762 de 2015: \u201cSeg\u00fan c\u00e1lculos de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, organizaci\u00f3n que agrupa a los departamentos del pa\u00eds, y que cuenta con un programa especial de lucha contra el contrabando de bienes sometidos al impuesto al consumo, los departamentos del pa\u00eds est\u00e1n perdiendo alrededor de un (1) bill\u00f3n de pesos por causa del contrabando de licores, cerveza y cigarrillos, como consecuencia de la evasi\u00f3n al impuesto al consumo que le es correlativo. En ocasiones, se realiza el ingreso de cigarrillos y licores a trav\u00e9s de zonas de r\u00e9gimen aduanero especial, desde las cuales deber\u00edan ser reexportadas, sin que la reexportaci\u00f3n realmente ocurra (\u2026). Otra manera en que se ha venido haciendo esto es utilizando las tornagu\u00edas de transporte de este tipo de mercanc\u00edas, que autorizan el paso de mercanc\u00eda de un departamento a otro, pero sin que esas tornagu\u00edas se legalicen ante las autoridades correspondientes. Esto implica que la mercanc\u00eda pueda ser transportada libremente, pero no necesariamente se da el pago del impuesto en el departamento de llegada, al no existir un seguimiento de estas tornagu\u00edas\u201d (negrilla por fuera del texto original). Cfr., Gaceta del Congreso 744 de 2013, p. 225. \u00a0<\/p>\n
295 Sentencia C-266 de 2019.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-094\/21 \u00a0 PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance\u00a0 \u00a0 El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, tambi\u00e9n denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o de responsabilidad por el acto propio, consiste en que un sujeto \u00fanicamente puede ser sancionado por actos u omisiones […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27785","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27785","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27785"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27785\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27785"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27785"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27785"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}