\u00a0 \u00a0 Sentencia C-127\/21 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el art\u00edculo 127 constitucional establece que, por regla general, a los empleados del Estado \u00ables est\u00e1 prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas\u00bb, en forma absoluta, a los que se desempe\u00f1en en la rama judicial, los \u00f3rganos electorales, de control y de seguridad, y los dem\u00e1s, s\u00f3lo podr\u00e1n hacerlo en las condiciones que se\u00f1ale la ley estatutaria. As\u00ed, en atenci\u00f3n a que los funcionarios al servicio de las corporaciones (Senado y C\u00e1mara de Representantes) se denominan empleados de la Rama Legislativa del Poder P\u00fablico, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 384 de la Ley 5\u00aa de 1992, se debe entender que al ser los miembros de las UTL empleados de la rama legislativa, su participaci\u00f3n en pol\u00edtica o en actividades pol\u00edticas est\u00e1 condicionada a los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la respectiva ley estatutaria, que hasta la fecha no se ha expedido. \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n de la ley\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, no existe duda en cuanto a que el Congreso de la Rep\u00fablica se extralimit\u00f3 en el ejercicio de la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n de la ley, prevista en el numeral 1 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues con el pretexto de proferir una norma que permitiera aclarar las dudas acerca de si los integrantes de las UTL deben laborar dentro de las instalaciones del Congreso, o si pueden hacerlo desde cualquier otro lugar del territorio nacional, especialmente desde las regiones en donde los congresistas fueron electos o tienen simpatizantes, procedi\u00f3 a establecer un nuevo mandato que habilita a los funcionarios de las UTL a participaci\u00f3n en actividades y controversias pol\u00edticas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestaci\u00f3n del derecho fundamental a la participaci\u00f3n ciudadana \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ejercicio \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Condiciones para que se consolide el cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos exigidos en cargo por violaci\u00f3n al principio de igualdad \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos \u00a0<\/p>\n
UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO-Instrumento previsto por la ley 5\u00aa de 1992 para adelantar labor legislativa \u00a0<\/p>\n
UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO-Finalidad \u00a0<\/p>\n
LEY INTERPRETATIVA-Alcance\/LEY INTERPRETATIVA-Requisitos\/LEY INTERPRETATIVA-Contenido \u00a0<\/p>\n
LEY INTERPRETATIVA-No puede introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la funci\u00f3n legislativa de interpretaci\u00f3n se concreta en el respeto de los par\u00e1metros constitucionales que condicionan el ejercicio dicha funci\u00f3n, esto es, en la obligaci\u00f3n de expedir normas que aclaren o determinen el sentido exacto de las disposiciones oscuras, vagas o imprecisas y, por ende, hacer posible su f\u00e1cil y correcto entendimiento. De ah\u00ed que, en el desarrollo de esta funci\u00f3n, no le este permitido al legislador establecer nuevos mandatos o prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo consagrado en las leyes anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Alcance conforme art\u00edculo 127 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Clases de empleados destinatarios de la medida conforme acto legislativo 2 de 2004 \u00a0<\/p>\n
PROHIBICION DE PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Objeto \u00a0<\/p>\n
ACTIVIDADES DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS Y CONTROVERSIAS POLITICAS-No hace parte del significado constitucional la emisi\u00f3n de una opini\u00f3n o la presentaci\u00f3n de una postura respecto de un asunto de inter\u00e9s general \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN POLITICA DE SERVIDORES PUBLICOS-Car\u00e1cter excepcional \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN POLITICA DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Posibilidad excepcional debe estar sujeta a regulaci\u00f3n estatutaria \u00a0<\/p>\n
PARTICIPACION EN POLITICA-L\u00edmites\/ABUSO DEL DERECHO \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13902 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley Org\u00e1nica 2029 del 24 de julio de 2020 \u00abPor la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, modificado por el art\u00edculo 1 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Actor: Manuel Segundo Unda Garc\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintiuno (2021).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Manuel Segundo Unda Garc\u00eda demand\u00f3 del art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley Org\u00e1nica 2029 del 24 de julio de 2020 \u00abPor la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, modificado por el art\u00edculo 1 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003\u00bb. \u00a0<\/p>\n
El accionante denunci\u00f3 la transgresi\u00f3n de art\u00edculos 13, 122, 127, 150.1 y 209 de la C.P., en lo relativo a la diferencia de trato que se presenta con ocasi\u00f3n de la norma demandada, entre los empleados de las Unidades de Trabajo Legislativo -UTL1- y los dem\u00e1s funcionarios p\u00fablicos para participar en pol\u00edtica, en los t\u00e9rminos en los que les fue atribuida la funci\u00f3n de desarrollar actividades de apoyo pol\u00edtico, seg\u00fan la Ley 2029 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, indic\u00f3 que existe la necesidad de expedir un r\u00e9gimen estatutario que decrete y establezca las condiciones para que los empleados del Estado puedan participar en las actividades de los partidos y movimientos o en las controversias pol\u00edticas, pues al permitir la participaci\u00f3n de los funcionarios de las UTL en actividades pol\u00edticas sin la expedici\u00f3n de una ley estatutaria se desconocen los art\u00edculos 1, 2, 3, 40.1, 58, 110, 123, 133, 150.1 y 183.4 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Mediante auto del 2 de octubre de 2020 la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 los cargos por la aparente violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 122, 127 y 209 de la C.P., e inadmiti\u00f3 la demanda por los dem\u00e1s cargos con el fin de que el actor la corrigiera.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez presentado el escrito de correcci\u00f3n, en auto del 20 de octubre de 2020 la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 la demanda en relaci\u00f3n con la supuesta vulneraci\u00f3n del numeral 1 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, cargo que se adicion\u00f3 a la aparente violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 122, 127 y 209 de la C.P. \u00a0<\/p>\n
En la misma providencia, la magistrada rechaz\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad D-13902 en lo que respecta a la presunta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 2, 3, 40.1, 58, 110, 123, 133 y 183.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y decret\u00f3 una serie de pruebas. Agotado el recaudo probatorio la demanda fue fijada en la Secretar\u00eda General de la Corte para permitir la participaci\u00f3n ciudadana. Sin embargo, no se recibi\u00f3 ning\u00fan escrito ciudadano.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el presente asunto se recaudaron pruebas provenientes de (i) el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y (ii) la Universidad Externado de Colombia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n tambi\u00e9n emiti\u00f3 el concepto de su competencia. \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcribe la norma demandada (se subraya y resalta el aparte impugnado):\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00abLEY 2029 DE 2020 \u00a0<\/p>\n
(Julio 24) \u00a0<\/p>\n
“POR MEDIO DE LA CUAL SE INTERPRETA EL ARTICULO\u00a0388\u00a0DE LA LEY 5\u00aa DE 1992, MODIFICADA POR EL ARTICULO\u00a01\u00b0 DE LA LEY 186 DE 1995 Y EL ARTICULO\u00a07\u00b0 DE LA LEY 868 DE 2003” \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1\u00b0. Interpr\u00e9tese la expresi\u00f3n \u201cCada Congresista contar\u00e1, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de Trabajo a su servicio\u201d contenida en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo\u00a0388\u00a0de la Ley 5\u00aa de 1992, en el siguiente sentido: \u00a0<\/p>\n
Para el logro de una eficiente labor legislativa, social, pol\u00edtica y de control de los Congresistas, los funcionarios que est\u00e9n vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo, podr\u00e1n realizar sus funciones en la sede del Congreso de la Rep\u00fablica, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a trav\u00e9s de las figuras de teletrabajo o virtualidad. \u00a0<\/p>\n
La labor de los funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo podr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico, y su actividad se sujetar\u00e1 a mecanismos de informaci\u00f3n, control y seguimiento dispuestos por la Direcci\u00f3n Administrativa correspondiente\u00bb. \u00a0<\/p>\n
III.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
CARGOS DE FONDO CONTRA EL ART\u00cdCULO 1 (PARCIAL) DE LA LEY ORG\u00c1NICA 2029 DEL 24 DE JULIO DE 2020 \u00a0<\/p>\n
Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 122, 127, 150.1 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante sostiene que la interpretaci\u00f3n del aparte demandado del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020 desconoce los art\u00edculos 13, 122, 127, 150.1 y 209. As\u00ed, indica que la ex\u00e9gesis de la disposici\u00f3n cuestionada resulta contraria al principio de igualdad, pues permite, sin justificaci\u00f3n alguna, un trato desigual entre los funcionarios miembros de las UTL y los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos para participar en pol\u00edtica, en los t\u00e9rminos en los que les fue atribuida la funci\u00f3n de apoyo pol\u00edtico, seg\u00fan la Ley 2029 de 2020. \u00a0<\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido, el demandante afirma que la norma demandada, en trat\u00e1ndose de la labor de \u00abapoyo pol\u00edtico\u00bb, \u00abinfringe la Reserva de la Ley Estatutaria, debido que los empleados p\u00fablicos para que puedan participar en pol\u00edtica, en cualquier modalidad, sea de manera directa o indirecta, debe existir una norma en la cual fijen de manera clara, precisa y detallada las condiciones de tiempo, modo y lugar en se dar\u00e1 su participaci\u00f3n\u00bb. \u00a0<\/p>\n
El demandante tambi\u00e9n acus\u00f3 al inciso 3 del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020 de violar el numeral 1 del art\u00edculo 150 superior. Sobre el particular, se\u00f1al\u00f3 que el legislador al promulgar la Ley 2029 de 2020 se extralimit\u00f3 en sus potestades interpretativas y, en consecuencia, la norma demandada viola directamente el precepto constitucional referido \u00abal establecerle nuevas funciones a los funcionarios de las UTL, distinta a la labor legislativa\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En apoyo de este cargo, el demandante indic\u00f3 que seg\u00fan el numeral 1 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n al cuerpo legislativo le corresponde hacer las leyes, y, por medio de ellas, ejercer las funciones de interpretaci\u00f3n, reforma y derogaci\u00f3n de las mismas. Afirm\u00f3 que contrario a lo anterior, la Ley 2029 de 2020 en lugar de precisar los alcances del art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, le introduce y\/o adiciona nuevas funciones a los miembros de las UTL del Congreso de la Rep\u00fablica, dirigidas a desarrollar \u00abactividades de apoyo pol\u00edtico\u00bb; circunstancia esta que desconoce que la norma interpretada no hace referencia, en ninguno de sus apartes, a esas funciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante a\u00f1adi\u00f3 que el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992 se dirige, \u00fanica y exclusivamente, \u00abal logro de una eficiente labor legislativa\u00bb y, en ese sentido, sostuvo que \u00abla interpretaci\u00f3n debe ir orientada a clasificar los alcances de esta premisa, la cual, como es obvio, no admite la introducci\u00f3n de otros verbos rectores que no guardan ninguna relaci\u00f3n conceptual o interpretativa con la norma que se pretende interpretar, amen que tampoco tiene una relaci\u00f3n directa con las funciones que la Constituci\u00f3n le otorga a los congresistas, espec\u00edficamente las se\u00f1aladas en su art\u00edculo 114, y lo que es m\u00e1s grave a\u00fan, no son funciones p\u00fablicas propiamente dichas\u00bb2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0<\/p>\n
En oficio del 13 de noviembre de 2020, el Director Jur\u00eddico del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica acudi\u00f3 ante esta corporaci\u00f3n con el prop\u00f3sito de intervenir en defensa de la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada. \u00a0<\/p>\n
El interviniente se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone que el Congreso de la Rep\u00fablica dictar\u00e1 leyes org\u00e1nicas destinadas a regular la actividad legislativa, entre las cuales se encuentran: \u00ablos reglamentos del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras\u00bb. Asimismo, indic\u00f3 que las leyes org\u00e1nicas, seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tienen unas caracter\u00edsticas especiales en virtud de su \u00abposici\u00f3n organizadora de un sistema legal que depende de ellas3\u00bb y, por tanto, son estatutos que integran todas las normas encaminadas a regular un conjunto de asuntos expresamente se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, subray\u00f3 que la jurisprudencia constitucional determina que la ley org\u00e1nica encargada de fijar el Reglamento del Congreso \u00abnecesariamente debe tomar en consideraci\u00f3n el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo ejercicio peri\u00f3dico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que son precisamente los que se contienen en aqu\u00e9llas\u00bb4 . \u00a0<\/p>\n
En torno a las UTL como instrumento previsto por la Ley 5\u00aa de 1992 para adelantar una labor legislativa eficiente, el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica afirm\u00f3 que la Corte Constitucional en la sentencia C-124 de 2004 indic\u00f3 que las UTL ten\u00edan como prop\u00f3sito realizar \u00abuna actividad de tipo administrativo\u00bb y que deb\u00edan, por consiguiente, \u00abrespetar los preceptos establecidos en el art\u00edculo 209 superior para la funci\u00f3n administrativa y dentro de ellos el principio de imparcialidad enunciado igualmente en el art\u00edculo 3 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, resalt\u00f3 que la Corte en la citada providencia destac\u00f3 el car\u00e1cter flexible con que la Ley 5\u00aa de 1992 regul\u00f3 lo concerniente a las UTL, asunto que, a juicio de la Corte, resulta imprescindible para la buena marcha de tales unidades y, por ende, para el cumplimiento de las funciones constitucionales de los congresistas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, el interviniente se\u00f1al\u00f3 que esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-172 de 2010 precis\u00f3 el alcance del art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00b0 de 19925 y explic\u00f3 la naturaleza de las funciones cumplidas por el personal vinculado a las mismas, en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00abEl art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992 fue modificado, inicialmente, por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 186 de 1995 y, luego, por el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 868 de 2003. El nuevo texto establece que con el objeto de adelantar una labor legislativa eficiente, cada Congresista contar\u00e1 \u201ccon una Unidad de trabajo a su servicio\u201d que estar\u00e1 conformada \u201cpor no m\u00e1s de 10 empleados y\/o contratistas\u201d. Prescribe, del mismo modo, que para la provisi\u00f3n de tales cargos \u201ccada Congresista postular\u00e1, ante el Director Administrativo, en el caso de la C\u00e1mara y ante el Director General o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoci\u00f3n\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Para el interviniente, la creaci\u00f3n de las UTL estuvo ligada a la idea de elevar el nivel del trabajo legislativo, as\u00ed como \u00abel buen desempe\u00f1o de Senadores y Representantes en debates, campa\u00f1as y durante la legislatura buscando, de un lado, tender puentes entre el trabajo articulado de las distintas Unidades de Trabajo Legislativo en el Congreso y las exigencias provenientes del exterior e intentando, de otro lado, enlazar de la manera m\u00e1s eficiente posible la teor\u00eda con la pr\u00e1ctica\u00bb. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, afirm\u00f3 que el ejercicio de las labores a cargo del personal perteneciente a las UTL lleva impl\u00edcito \u00abel apoyo a los Congresistas en actividades \u201cpol\u00edticas, legislativas, t\u00e9cnicas, de comunicaci\u00f3n y sociales\u201d, lo cual es sustancialmente distinto al ejercicio directo de actividades pol\u00edtica o sociales de tales empleados y contratistas individualmente considerados, pues sus responsabilidades laborales se cumplen \u00fanica y exclusivamente en funci\u00f3n y en beneficio del debido desempe\u00f1o de las responsabilidad constitucionales de cada Congresista, que son, como lo explica la rese\u00f1ada sentencia, de diversa naturaleza, y no solamente administrativas\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, la entidad interviniente reiter\u00f3 que el art\u00edculo 6 de la Ley 5\u00aa de 1992 tipifica las funciones congresionales6 y que, en esa medida, no es cierto que el Legislador haya extralimitado sus potestades interpretativas al promulgar la Ley 2029 de 2020, pues dicha lectura responde y es coincidente con la hermen\u00e9utica plasmada en la sentencia C-172 de 2010. Por lo anterior, arguy\u00f3 que no se trata de nuevas funciones del personal de las UTL, sino de funciones iguales o semejantes a las que fueron analizadas por la Corte Constitucional en el precitado pronunciamiento. \u00a0<\/p>\n
El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica afirm\u00f3 que lo anterior resulta palmario si se tiene en cuenta que el informe de ponencia para primer debate al Proyecto de Ley No. 135 de 2019 Senado \u2013 396 de 2018 C\u00e1mara7, que dio lugar a la Ley Org\u00e1nica 2029 de 2020, se observa que dentro del ac\u00e1pite de la justificaci\u00f3n del proyecto se hace expresa referencia a la interpretaci\u00f3n efectuada por la Corte en la sentencia C-172 de 2010 y, en la pr\u00e1ctica, se acoge en la regulaci\u00f3n demandada. \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el interviniente manifest\u00f3 que no pueda aceptarse el argumento del accionante en torno a que la ex\u00e9gesis de la disposici\u00f3n acusada resulta contraria al principio de igualdad, al permitir un trato desigual entre los miembros de las UTL y los dem\u00e1s servidores y contratistas del Estado, pues las funciones de apoyo pol\u00edtico que cumplen esos grupos de trabajo son objetivas, diferenciadas y se desarrollan en beneficio directo e inmediato de la labor de los congresistas, es decir, no comportan ni comprometen su participaci\u00f3n directa, activa y beligerante en actividades de naturaleza burocr\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, afirm\u00f3 que la Ley 2029 de 2020 no regula la participaci\u00f3n de los empleados p\u00fablicos de las UTL en pol\u00edtica, sino un tema relacionado con la actividad legislativa, como lo es el relativo a \u00ablos reglamentos del Congreso y de cada una de las C\u00e1maras\u00bb, en lo atinente a la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992. En esa medida, asegur\u00f3 que dicha interpretaci\u00f3n deb\u00eda hacerse por la v\u00eda de una ley org\u00e1nica en cumplimiento de los mandatos del art\u00edculo 151 C.P. descartando la posibilidad de que el tema previsto en norma parcialmente demandada tuviera que ser regulado a trav\u00e9s de una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por todo lo anterior, el Director Jur\u00eddico del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica concluy\u00f3 que el ejercicio de las responsabilidades legalmente atribuidas al personal de las UTL, entre ellas las relacionadas con el apoyo a las actividades pol\u00edticas de los respectivos congresistas, no comportan participaci\u00f3n en las actividades de los partidos y movimientos pol\u00edticos o en controversias pol\u00edticas; ni tampoco conlleva la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constituci\u00f3n, el C\u00f3digo Penal, la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, la Ley de Garant\u00edas, el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, las Reglas de los partidos y movimientos pol\u00edtico o en los mecanismos de prevenci\u00f3n, investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n actos de corrupci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por las razones anotadas, solicit\u00f3 a la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley Org\u00e1nica 2029 del 24 de julio de 2020, \u00abPor la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, modificado por el art\u00edculo 1 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003\u00bb, por el cargo analizado. \u00a0<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
En oficio del 17 de noviembre de 2020, la Universidad Externado de Colombia, a trav\u00e9s de su grupo de profesores e investigadores de su Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, intervino en el proceso de la referencia con la finalidad de presentar un concepto sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
La instituci\u00f3n educativa afirm\u00f3 que la interpretaci\u00f3n que hace el legislador de la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 388 del Reglamento del Congreso desconoce abiertamente las reglas que sobre participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicos ha se\u00f1alado directamente la Constituci\u00f3n. Para sostener esta conclusi\u00f3n parte de dos premisas, en primer lugar (i) los l\u00edmites que tiene el legislador en su labor de interpretar la ley a trav\u00e9s de otras leyes y (ii) las reglas sobre participaci\u00f3n pol\u00edtica se\u00f1aladas en el texto superior. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, arguy\u00f3 que la norma demandada es contraria a los art\u00edculos 150-1 y 127 de la Constituci\u00f3n, pues incorpora un elemento que no estaba previsto en la norma que se interpreta, que tiene que ver con el componente \u00abpol\u00edtico\u00bb que ahora tendr\u00edan las UTL en su labor de apoyo a los congresistas. \u00a0<\/p>\n
La universidad interviniente indic\u00f3 que en la Ley 2029 de 2020 existe una indeterminaci\u00f3n en lo que debe entenderse por \u00ablabor pol\u00edtica\u00bb o por actividades de \u00abapoyo pol\u00edtico\u00bb; circunstancia esta que \u00abpodr\u00eda llevar f\u00e1cilmente a deducir que se trata de una habilitaci\u00f3n a los funcionarios de dichas unidades para participar en las \u201cactividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas\u201d, que se encuentran prohibidas por regla general en el art\u00edculo 127 superior\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Manifest\u00f3 que de la lectura de las dos normas (por un lado, la que se interpreta y, por el otro, la que hace la interpretaci\u00f3n) no existe coincidencia en su aspecto o contenido normativo, en los apartes que en el proceso se demandan. En esa medida, afirm\u00f3 el legislador incorpor\u00f3 un ingrediente adicional a la ley original: \u00abla participaci\u00f3n en actividades de contenido pol\u00edtico de los servidores p\u00fablicos adscritos a las unidades de trabajo legislativo de los Congresistas, que no fue previsto en el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Para la interviniente el componente \u00ablabor pol\u00edtica\u00bb es un contenido normativo nuevo, que no tiene como finalidad aclarar el sentido de una norma que se juzga vaga o imprecisa con el prop\u00f3sito de facilitar su aplicaci\u00f3n. En este orden de ideas, asegur\u00f3 que \u00abes evidente que el Congreso desbord\u00f3 su funci\u00f3n constitucional de interprete aut\u00e9ntico de las leyes y creo un nuevo contenido normativo, que le estaba vedado\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, la Universidad Externado de Colombia concluy\u00f3 que \u00abpermitir que un grupo de hasta diez personas, tal como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 388 de la ley 5\u00aa de 1992, pagos por el erario p\u00fablico, realicen actos de apoyo a la campa\u00f1a pol\u00edtica de su jefe rompe, de manera clara, los principios constitucionales de elecciones competitivas e igualdad real que regulan el sistema democr\u00e1tico\u00bb. \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO P\u00daBLICO \u00a0<\/p>\n
Espec\u00edficamente, el Ministerio P\u00fablico indic\u00f3 que el cargo por exceder la facultad de la interpretaci\u00f3n de las leyes no cumple con el requisito de suficiencia, pues el actor no explica \u00abpor qu\u00e9 implica una modificaci\u00f3n sustancial y no una interpretaci\u00f3n de cara a llenar vac\u00edos, pues se limita a afirmar que la labor de apoyo pol\u00edtico es una modificaci\u00f3n de la regla seg\u00fan la cual cada congresista tendr\u00e1 una UTL para el cumplimiento de labores, entre otras, pol\u00edticas, y no una interpretaci\u00f3n del alcance de las funciones de estos grupos de apoyo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, consider\u00f3 que el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-1 de la Constituci\u00f3n no est\u00e1 llamado a prosperar, pues el demandante se limit\u00f3 a afirmar gen\u00e9ricamente que la norma supone una modificaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica y no su interpretaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, afirm\u00f3 que la presunta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 127 y 209 constitucionales se fundamenta en una interpretaci\u00f3n subjetiva de la expresi\u00f3n \u00abapoyo pol\u00edtico\u00bb, pues \u00able otorga un alcance seg\u00fan el cual esta labor implica efectivamente participaci\u00f3n pol\u00edtica, es decir tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas\u00bb. En ese sentido, concluy\u00f3 que la demanda presenta un problema argumentativo que afecta su aptitud sustancial. \u00a0<\/p>\n
VI.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0COMPETENCIA \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es en principio competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa. De la aptitud de los cargos formulados en la demanda \u00a0<\/p>\n
En este caso la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 declarar la inhibici\u00f3n para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos invocados contra el art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley Org\u00e1nica 2029 del 24 de julio de 2020 \u00abPor la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, modificado por el art\u00edculo 1 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003\u00bb, porque, en su criterio, no se satisface el requisito de suficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A prop\u00f3sito de tal solicitud, esta corporaci\u00f3n reitera que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad8 materializa no solo el derecho de participaci\u00f3n en una democracia como la prevista por el Constituyente de 1991, sino la posibilidad efectiva por parte de la ciudadan\u00eda de controlar la actuaci\u00f3n principal del Congreso, y de aquellas autoridades que excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas con contenido material de ley. \u00a0<\/p>\n
Esta corporaci\u00f3n en sentencia C-128 de 2011 indic\u00f3 que el ejercicio de esta acci\u00f3n conlleva el cumplimiento de unas cargas por parte de quienes se encuentran legitimados para su interposici\u00f3n, por cuanto:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) La ley goza de una presunci\u00f3n de correcci\u00f3n de origen que deriva del car\u00e1cter epist\u00e9mico del proceso democr\u00e1tico. \u00a0<\/p>\n
ii) La demanda debe permitir la apertura de un debate en el que cada uno de los que intervengan tengan claridad sobre aquello que se discute. \u00a0<\/p>\n
\u00a0iii) La Corte no puede asumir motu proprio la formulaci\u00f3n de razones de inconformidad, so pena de interferir intensamente en el rol que le concedi\u00f3 el Constituyente al Congreso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional aclara que, en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, el magistrado sustanciador puede efectuar un pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un sistema jur\u00eddico coherente y consistente, como del derecho de acci\u00f3n del promotor, por lo que estos requisitos deben ser analizados razonablemente9. \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 199110 dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir unos requisitos formales m\u00ednimos, que se concretan en: (i) se\u00f1alar las normas acusadas; (ii) indicar las normas que se consideras infringidas; (iii) exponer las razones de la violaci\u00f3n; (iv) explicar el tr\u00e1mite desconocido en la expedici\u00f3n del acto, cuando sea del caso; y, (v) ofrecer las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el tercero de los referidos presupuestos, la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n ha reiterado que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001 se definieron estos elementos en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u00ab(i) Claras, es decir, seguir un curso de exposici\u00f3n comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(ii) Ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribu\u00edrseles. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0(iii) Espec\u00edficas, lo que excluye argumentos gen\u00e9ricos o excesivamente vagos. \u00a0<\/p>\n
(iv) Pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o correcci\u00f3n de las decisiones legislativas, observadas desde par\u00e1metros diversos a los mandatos del Texto Superior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0(v) Suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposici\u00f3n demandada\u00bb11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte Constitucional ha sostenido que la admisi\u00f3n de la demanda por parte del magistrado sustanciador de cada acci\u00f3n de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados. Sin embargo, tambi\u00e9n ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues es en la Sala Plena de la corporaci\u00f3n en quien recae la competencia de proferir una sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervenci\u00f3n adem\u00e1s de quienes hayan sido convocados y del Ministerio P\u00fablico12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, si la demanda incumple cualquiera de los requisitos antes mencionados, la Corte deber\u00e1 declararse inhibida, de manera que se deje abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las disposiciones acusadas y la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, los cargos de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n al principio de igualdad tienen exigencias argumentativas espec\u00edficas adicionales. Al respecto, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que no basta con que el demandante afirme que la disposici\u00f3n acusada establece un trato diferenciado13, por el contrario, el demandante debe: \u00ab(i) determinar cu\u00e1l es el criterio de comparaci\u00f3n (\u2018patr\u00f3n de igualdad\u2019 o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparaci\u00f3n y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva f\u00e1ctica y jur\u00eddica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre dis\u00edmiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto est\u00e1 constitucionalmente justificado(\u2026)\u00bb14. \u00a0<\/p>\n
Si bien las demandas de inconstitucionalidad deben ser analizadas a la luz del principio pro actione, habida cuenta de la naturaleza p\u00fablica de esta acci\u00f3n15, lo cierto es que la propia Corte ha reconocido que dicho principio \u00abno puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acci\u00f3n que s\u00ed cumpla con las condiciones para revisarla\u00bb16. Por lo tanto, ante demandas de inconstitucionalidad que no cumplen los requisitos antes se\u00f1alados, la declaratoria de inhibici\u00f3n se justifica, entre otras razones, para evitar que el control constitucional rogado por v\u00eda de acci\u00f3n se torne en un control oficioso17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en estas consideraciones, a continuaci\u00f3n, la Corte pasa a analizar, por separado, la aptitud sustancial de los cargos planteados por el demandante. \u00a0<\/p>\n
La Corte considera que el cargo de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n al principio de igualdad carece de aptitud sustancial y por lo tanto se inhibir\u00e1 de emitir un pronunciamiento de fondo al respecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A t\u00edtulo preliminar, es importante aclarar que, en la fase de admisi\u00f3n de la demanda, la magistrada ponente admiti\u00f3 el cargo de inconstitucionalidad por vulneraci\u00f3n al principio de igualdad. Sin embargo, ello no impide que la Corte realice un nuevo an\u00e1lisis y profiera un fallo inhibitorio, pues el an\u00e1lisis sobre la aptitud de los cargos en la fase de admisi\u00f3n de la demanda es apenas preliminar y no compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte para pronunciarse sobre este punto en la sentencia18.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala considera que, en este caso, es necesario analizar nuevamente la aptitud del referido cargo, pues despu\u00e9s de la fase de admisi\u00f3n, el Procurador General de la Naci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que ninguno de los cargos formulados por el demandante cumpl\u00eda con las exigencias m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n para ser admitido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte encuentra que el cargo de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n al principio de igualdad carece de aptitud sustancial, pues el accionante no identific\u00f3 con precisi\u00f3n el criterio de comparaci\u00f3n y no expuso las razones que le permiten concluir que los sujetos que pretende comparar se encuentran en una situaci\u00f3n jur\u00eddica y f\u00e1ctica asimilable \u00a0<\/p>\n
En la demanda, el accionante se limit\u00f3 a hacer comparaciones generales entre los empleados de las UTL y los dem\u00e1s funcionarios p\u00fablicos. As\u00ed, afirm\u00f3 que \u00abno existe una diferencia que justifique el trato desigual entre los funcionarios miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo y los dem\u00e1s funcionarios p\u00fablicos para participar en pol\u00edtica, en los t\u00e9rminos como le fue atribuido la funci\u00f3n de apoyo pol\u00edtico, seg\u00fan la norma demandada\u00bb. \u00a0<\/p>\n
La anterior afirmaci\u00f3n general no cumple con las exigencias m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n que los cargos por vulneraci\u00f3n al principio de igualdad requieren. Lo anterior, por tres razones: \u00a0<\/p>\n
(i) El accionante no determin\u00f3 de manera clara y espec\u00edfica el criterio de comparaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(ii) En la demanda no se exponen las razones por las cuales se concluye que los sujetos que pretende comparar se encuentren en una misma posici\u00f3n jur\u00eddica y, por tanto, deben estar cobijados por las mismas causales de inhabilidad. \u00a0<\/p>\n
(iii) El demandante no defini\u00f3 con claridad si desde la perspectiva f\u00e1ctica y jur\u00eddica existe, en efecto, un tratamiento desigual entre iguales o igual entre dis\u00edmiles, respecto del r\u00e9gimen de inhabilidades aplicable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ante la falta de precisi\u00f3n sobre el criterio de comparaci\u00f3n y la ausencia de fundamentaci\u00f3n respecto de la posibilidad de comparar los sujetos, no es posible establecer en qu\u00e9 consistir\u00eda el presunto trato discriminatorio respecto del cual habr\u00eda que encontrarse una justificaci\u00f3n constitucional. \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el demandante no cumpli\u00f3 con las exigencias de argumentaci\u00f3n que los cargos por vulneraci\u00f3n al principio de igualdad requieren. Por lo tanto, la Corte se declarar\u00e1 inhibida para conocer este cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ineptitud sustancial del cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento de los art\u00edculos 122 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte encuentra que el cargo de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 122 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica carece de aptitud sustancial, toda vez que el demandante incumple con los requisitos de certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, no es cierto lo expuesto en esta censura, pues la demanda se limita a establecer que el legislador con la expedici\u00f3n de la norma acusada, bajo el r\u00f3tulo de una ley interpretativa, desconoce los principios de legalidad, moralidad, eficacia e imparcialidad. Lo anterior, sin lograr demostrar c\u00f3mo esta interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020 surge del texto cierto, real y existente de la disposici\u00f3n, o puede deducirse directamente de ella. Al contrario, se evidencia que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad recae sobre una apreciaci\u00f3n subjetiva e interpretaci\u00f3n particular del accionante respecto del precepto acusado y de la ex\u00e9gesis que el legislador hace del art\u00edculo 388 de la Ley 5 de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, este reproche carece de suficiencia, en tanto no se presentan elementos de juicio completos para entender por qu\u00e9 la interpretaci\u00f3n cuestionada desconoce los art\u00edculos 122 y 209 de la Constituci\u00f3n, y si esta interpretaci\u00f3n presenta un problema de \u00edndole constitucional que se deriva de su lectura. En esa media, no se despierta una m\u00ednima duda sobre la inconstitucionalidad del aparte normativo que se demanda. \u00a0<\/p>\n
Tampoco se invocan razones de orden constitucional que evidencien la existencia de una contradicci\u00f3n real entre el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 2029 de 2020 y los art\u00edculos 122 y 209 de la C.P. (especificidad). Por esta misma raz\u00f3n, el an\u00e1lisis que realiza el peticionario no cumple con el requisito de pertinencia. De acuerdo con lo visto hasta el momento, se puede concluir que, a lo sumo, la demanda plantea una controversia hermen\u00e9utica sobre la interpretaci\u00f3n de la norma, de la cual no se deduce su confrontaci\u00f3n con la Constituci\u00f3n. En este caso, es claro que el ciudadano no present\u00f3 argumentos de orden constitucional para sustentar sus afirmaciones. Por lo tanto, la Corte se declarar\u00e1 inhibida para conocer este cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aptitud sustancial del cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 127 y 150.1 constitucionales \u00a0<\/p>\n
En la s\u00edntesis de la demanda que ocupa la atenci\u00f3n de la Sala en esta oportunidad, conforme a lo expuesto en precedencia, se evidencia la existencia de un cargo que cuestiona la constitucionalidad del art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley 2029 de 2020. Espec\u00edficamente, la censura se dirige a afirmar que la interpretaci\u00f3n hecha por Congreso de la Rep\u00fablica del art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992 desconoce lo dispuesto en los art\u00edculos 127 y 150.1 constitucionales, pues le otorg\u00f3 a las UTL funciones atinentes a actividades de \u00abapoyo pol\u00edtico\u00bb; circunstancia esta que agreg\u00f3 a la norma interpretada un contenido que no estaba comprendido dentro de su \u00e1mbito material.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo esta premisa, un an\u00e1lisis de confrontaci\u00f3n del cargo por violaci\u00f3n a los art\u00edculos 127 y 150.1 de la Constituci\u00f3n frente a los requisitos referidos para considerar la aptitud de la demanda permite concluir que: \u00a0<\/p>\n
El demandante individualiza la disposici\u00f3n demandada y los par\u00e1metros de comparaci\u00f3n de rango constitucional que considera lesionados, e invoca el art\u00edculo 241 como fuente de la competencia de la Corte Constitucional para asumir el conocimiento del asunto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El promotor de la acci\u00f3n expone las razones por las cuales considera que con el art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley 2029 de 2020 se quebrantan los art\u00edculos 127 y 150.1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Dicho an\u00e1lisis goza de las siguientes caracter\u00edsticas:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Claridad, pues el escrito de la demanda sigue un hilo argumentativo que permite determinar, sin raz\u00f3n a equ\u00edvoco, el contenido de la censura. As\u00ed, no cabe duda que lo pretendido por el interesado es que la Corte efect\u00fae un pronunciamiento en virtud del cual (i) se suprima del orden jur\u00eddico la existencia del elemento normativo que permite, sin justificaci\u00f3n alguna, un trato desigual entre miembros de las UTL y los dem\u00e1s funcionarios p\u00fablicos para participar en pol\u00edtica, en los t\u00e9rminos en los que les fue atribuida la funci\u00f3n de apoyo pol\u00edtico, seg\u00fan la Ley 2029 de 2020. \u00a0<\/p>\n
Certeza19, dado que el motivo general de inconformidad parte de una asignaci\u00f3n de contenido normativo razonable a los enunciados previstos en el art\u00edculo demandado, esto es, la posibilidad de que los miembros de las UTL ejecuten funciones o actividades de apoyo pol\u00edtico en la sede del Congreso de la Rep\u00fablica, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a trav\u00e9s de las figuras del teletrabajo o la virtualidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Especificidad, por cuanto el cargo por la presunta lesi\u00f3n de los art\u00edculos 127 y 150.1 de la Constituci\u00f3n fue presentado de manera directa y concreta, sin que su identificaci\u00f3n genere dificultad alguna; argumentaci\u00f3n que parte en este caso de una confrontaci\u00f3n entre el contenido normativo del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020 y los mandatos constitucionales que prev\u00e9n de manera general el derecho a la igualdad, los principios de imparcialidad de la Funci\u00f3n P\u00fablica y de legalidad, la facultad de interpretaci\u00f3n de las leyes a cargo del legislativo y la figura de la reserva de la Ley Estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa medida, contrario a lo sostenido por el Procurador General de la Naci\u00f3n en su intervenci\u00f3n, el demandante afirma la presunta incompatibilidad entre la norma demandada que regula las facultades de las UTL para el logro de una eficiente labor legislativa y el alcance de las facultades conferidas al Congreso de la Rep\u00fablica, y en virtud de las cuales expidi\u00f3 tal disposici\u00f3n interpretativa. Es oportuno advertir que, aunque las razones ofrecidas por el actor son escuetas, permiten la configuraci\u00f3n de los requisitos hasta aqu\u00ed referidos, pues en todo caso la raz\u00f3n principal del cargo aparece enunciada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pertinencia, en raz\u00f3n a que los argumentos expuestos por el demandante ponen de relieve c\u00f3mo, seg\u00fan su an\u00e1lisis, la disposici\u00f3n demandada lesiona mandatos derivados de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica20.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Suficiencia21, en tanto los argumentos expuestos ofrecen elementos para adelantar el juicio de confrontaci\u00f3n normativa y, a su turno, generan una duda inicial que, tras el estudio de fondo, permitir\u00e1 determinar su sujeci\u00f3n o no a la normativa superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, se concluye que en este caso se cumple con la carga argumentativa que se le impone al promotor de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad y, por lo tanto, hay lugar a efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 127 y 150.1 de la Constituci\u00f3n con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley Org\u00e1nica 2029 de 2020 \u00abpor la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992\u00bb22. \u00a0<\/p>\n
VII. PROBLEMAS JUR\u00cdDICOS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De acuerdo con los argumentos esgrimidos en la demanda, le corresponde a la Corte: \u00a0<\/p>\n
(i) Establecer si la interpretaci\u00f3n que realiz\u00f3 el legislador en el art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley 2029 de 2020, conforme a la cual la labor que los funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo desempe\u00f1en en la sede del Congreso de la Rep\u00fablica, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a trav\u00e9s de las figuras de teletrabajo o virtualidad, podr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico, cumple con las exigencias constitucionales reconocidas por esta corporaci\u00f3n para la expedici\u00f3n de leyes interpretativas por v\u00eda aut\u00e9ntica, y\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Determinar si el art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley 2029 de 2020, al establecer que dentro de las funciones desempe\u00f1adas por los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo se podr\u00e1n incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico, desconoci\u00f3 la reserva de ley estatutaria que exige el art\u00edculo 127 constitucional para regular la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los funcionarios p\u00fablicos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para solucionar el citado problema jur\u00eddico, la Sala Plena desarrollar\u00e1 las siguientes consideraciones: (i) Unidades de Trabajo Legislativo como instrumento previsto por la Ley 5\u00aa de 1992 para adelantar una labor legislativa eficiente, (ii) leyes interpretativas. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia, (iii) contenido general del art\u00edculo 127 de la Constituci\u00f3n. La participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los empleados del Estado. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia, y finalmente, (iv) proceder\u00e1 a determinar si la hermen\u00e9utica ordenada por el legislador en la disposici\u00f3n demandada se ajusta o no a dichos requerimientos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
Unidades de Trabajo Legislativo como instrumento previsto por la Ley 5\u00aa de 1992 para adelantar una labor legislativa eficiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992 fue modificado, inicialmente, por el art\u00edculo 1 de la Ley 186 de 1995 y, luego, por el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003. Esta \u00faltima norma establece que, con el objeto de adelantar una labor legislativa eficiente, cada congresista contar\u00e1 con una unidad de trabajo a su servicio, conformada \u00abpor no m\u00e1s de 10 empleados y\/o contratistas\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Del mismo modo, la Ley 868 de 2003 prescribe que para la provisi\u00f3n de tales cargos \u00abcada Congresista postular\u00e1, ante el Director Administrativo, en el caso de la C\u00e1mara y ante el Director General o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoci\u00f3n\u00bb. \u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el sueldo o salario, dispone el art\u00edculo en comento que \u00e9ste \u00abno podr\u00e1 sobrepasar el valor de 50 salarios m\u00ednimos legales mensuales para cada unidad\u00bb. As\u00ed, establece la nomenclatura y la escala de remuneraci\u00f3n de los cargos de la UTL del Congreso23. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional en la sentencia C-124 de 200424 indic\u00f3 que las UTL tienen como fin la realizaci\u00f3n de \u00abuna actividad de tipo administrativo\u00bb y, por consiguiente, deben \u00abrespetar los preceptos establecidos en el art\u00edculo 209 superior para la funci\u00f3n administrativa y dentro de ellos el principio de imparcialidad enunciado igualmente en el art\u00edculo 3 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Corte en la sentencia C-172 de 2010 concluy\u00f3 que las UTL introducidas por la Ley 186 de 1995 tienen por finalidad aumentar la eficiencia del trabajo desarrollado en el Congreso, mediante la vinculaci\u00f3n de personas capaces de apoyar a los congresistas en sus m\u00faltiples labores pol\u00edticas, legislativas, t\u00e9cnicas, de comunicaci\u00f3n y sociales. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, esta corporaci\u00f3n resalt\u00f3 que la creaci\u00f3n de las UTL estuvo ligada a la idea de elevar el nivel del trabajo legislativo, as\u00ed como \u00abel buen desempe\u00f1o de Senadores y Representantes en debates, campa\u00f1as y durante la legislatura buscando, de un lado, tender puentes entre el trabajo articulado de las distintas Unidades de Trabajo Legislativo en el Congreso y las exigencias provenientes del exterior e intentando, de otro lado, enlazar de la manera m\u00e1s eficiente posible la teor\u00eda con la pr\u00e1ctica\u00bb. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior, con el fin de lograr aumentar la legitimidad del Congreso, \u00ablegitimidad cuestionada de manera constante, entre otras, por la ausencia de transparencia, por la falta de compromiso t\u00e9cnico e investigativo y por el alto \u00edndice de ausentismo, clientelismo y corrupci\u00f3n\u00bb25. \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, la legislaci\u00f3n vigente referente a las UTL, contenida en la Ley 5\u00aa de 199226, no contiene ning\u00fan tipo de especificaciones relativas a la labor propia de los miembros de esos grupos de trabajo legislativo, ni al interior del Congreso ni en las regiones, como tampoco especifica nada acerca de la contrataci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992 reglamenta que: (i) cada congresista contar\u00e1 con una UTL para el logro de una eficiente labor legislativa, (ii) \u00e9sta estar\u00e1 integrada por no m\u00e1s de 10 empleados, (iii) quedar\u00e1 a discreci\u00f3n del congresista postular a los candidatos de su equipo de trabajo, (iv) los cargos de estos funcionarios ser\u00e1n designados por el respectivo congresista, (v) el valor del sueldo mensual de la UTL no podr\u00e1 sobrepasar 50 SMMLV para cada unidad. \u00a0<\/p>\n
Leyes interpretativas. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte juzga necesario reiterar su jurisprudencia27 en torno a las leyes interpretativas, por su relevancia en el caso concreto, que ocupa la atenci\u00f3n de la corporaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de sus funciones, puede interpretar aut\u00e9nticamente las leyes (art\u00edculo 150 numeral 1), facultad que es predicable de toda clase de normas. Para esta corporaci\u00f3n, las leyes expedidas en ejercicio de esta atribuci\u00f3n legislativa producen, al igual que toda ley, unos efectos en el tiempo en tanto y cuanto conformen una unidad con la ley interpretada28. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tal posici\u00f3n se remonta a los inicios de la jurisprudencia constitucional, tal como qued\u00f3 expresamente consignado en la sentencia C-270 de 1993, en la cual la Corte afirm\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00abSeg\u00fan el art\u00edculo 150, numeral 1\u00ba, de la Constituci\u00f3n, corresponde al Congreso, por medio de leyes, ejercer las funciones de interpretarlas, reformarlas y derogarlas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es esta -la legislativa, aut\u00e9ntica o por v\u00eda de autoridad- una de las formas que admite la interpretaci\u00f3n de las leyes. Tiene, al igual que las otras, el fin de establecer el alcance y el significado de las normas proferidas por el legislador, pero se diferencia de las v\u00edas judicial y doctrinaria por el sujeto que la efect\u00faa, el propio legislador, quien no necesita motivarla dado que precisamente act\u00faa como tal, \u00a0y por su car\u00e1cter obligatorio y general, lo cual quiere decir que goza de la misma fuerza jur\u00eddica vinculante de la norma interpretada, aunque su objeto no radica en establecer nuevos mandatos o prohibiciones, ni en introducir reformas o adiciones a lo dispuesto en aquella, sino en precisar el sentido en que debe entenderse lo ya preceptuado\u00bb. \u00a0<\/p>\n
En la referida oportunidad, esta corporaci\u00f3n aclar\u00f3 que la norma interpretativa se incorpora a la interpretada constituyendo con \u00e9sta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador. Es decir, \u00aben virtud de la interpretaci\u00f3n con autoridad -que es manifestaci\u00f3n de la funci\u00f3n legislativa- el Congreso dispone por v\u00eda general sobre la misma materia tratada en la norma objeto de interpretaci\u00f3n, pues entre una y otra hay identidad de contenido\u00bb. \u00a0<\/p>\n
En esa medida, la ley interpretativa est\u00e1 sujeta a los mismos requisitos constitucionales impuestos a la norma interpretada: iniciativa, mayor\u00edas, tr\u00e1mite legislativo, t\u00e9rminos especiales, entre otros, seg\u00fan la ley de que se trate. \u00a0<\/p>\n
En otras palabras, la Corte indic\u00f3 que la interpretaci\u00f3n toca necesariamente la materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que \u00absi la Constituci\u00f3n ha se\u00f1alado ciertos tr\u00e1mites y exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma b\u00e1sica que desarrolla la funci\u00f3n correspondiente como a las disposiciones que se dicten para desentra\u00f1ar su sentido por v\u00eda de autoridad\u00bb29. \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-245 de 2002 se refiri\u00f3 al contenido de las normas interpretativas e indic\u00f3 que cuando el legislador decide interpretar con autoridad el contenido de otras disposiciones legales (interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica) busca darle certeza al derecho y seguridad jur\u00eddica a las personas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la Corte en la sentencia C-245 de 2002 reiter\u00f3 que mediante una ley interpretativa el legislador fija el sentido de una norma jur\u00eddica, raz\u00f3n por la cual es necesario no s\u00f3lo identificar con precisi\u00f3n el precepto \u00abobjeto de \u00a0interpretaci\u00f3n sino respetar el marco material al que dicha disposici\u00f3n se refiere\u00bb, pues el fin \u00faltimo es determinar, entre diferentes posibilidades hermen\u00e9uticas, aquella que refleja el significado que el legislador quer\u00eda darle a la norma previamente expedida por \u00e9l mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, advirti\u00f3 que una ley interpretativa \u00abexcluye uno o varios de los diversos sentidos posibles contenidos en otra disposici\u00f3n antecedente y de su misma jerarqu\u00eda, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una diferente redacci\u00f3n textual, m\u00e1s descriptiva en cuanto a sus contenidos materiales a fin de definir su alcance\u00bb31.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, indic\u00f3 que una norma legal interpretativa debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) \u00abdebe referirse expresamente a una norma legal anterior\u00bb, (ii) \u00abdebe fijar el sentido de dicha norma anterior enunciando uno de los m\u00faltiples significados plausibles de la norma interpretada, el cual pasa, por decisi\u00f3n del propio legislador, a ser el significado aut\u00e9ntico que excluye las dem\u00e1s interpretaciones de la norma anterior\u00bb, (iii) \u00abno debe agregarle a la norma interpretada un contenido que no estuviera comprendido dentro de su \u00e1mbito material\u00bb32.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional reconoce que la interpretaci\u00f3n con autoridad est\u00e1 encuadrada dentro del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa del Congreso; de tal forma que \u00ablos l\u00edmites de \u00e9sta para efectos de fijar el sentido de la norma interpretada se someten a los par\u00e1metros constitucionales que condicionan dicha funci\u00f3n, as\u00ed como al contenido mismo de la ley que se interpreta\u00bb, pues la actividad del \u00f3rgano legislativo consiste en expedir disposiciones que aclaren o determinen su sentido exacto, para su f\u00e1cil y correcto entendimiento, con el efecto de la integraci\u00f3n final de la ley interpretativa al contenido de la ley interpretada33. \u00a0<\/p>\n
En este orden de ideas, esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-245 de 2002 concluy\u00f3 que la norma interpretativa no tiene esta naturaleza cuando regula materias que a pesar de guardar una relaci\u00f3n tem\u00e1tica con las normas interpretadas no fija el sentido de un precepto concreto y, por el contrario, crea una nueva disposici\u00f3n del r\u00e9gimen que se dice estar interpretando34. Lo anterior por cuanto, pese existir una relaci\u00f3n pr\u00f3xima entre el objeto de la ley interpretada y el de la norma interpretativa, se agregan nuevos elementos a la normatividad correspondiente que desbordan su \u00e1mbito original35. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia C-076 de 2007 se pronunci\u00f3 nuevamente sobre la libertad que le asiste al legislador para el ejercicio de la funci\u00f3n de interpretar las leyes, y reiter\u00f3 que tal actividad no puede utilizarse como una herramienta para introducir nuevos mandatos o prohibiciones, ni realizar reformas, modificaciones o adiciones a lo dispuesto en la norma original. Lo anterior, por cuanto se producir\u00eda una manifiesta violaci\u00f3n de los principios constitucionales de racionalidad m\u00ednima, irretroactividad de la ley, seguridad jur\u00eddica, buena fe y confianza leg\u00edtima36.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la funci\u00f3n legislativa de interpretaci\u00f3n se concreta en el respeto de los par\u00e1metros constitucionales que condicionan el ejercicio dicha funci\u00f3n, esto es, en la obligaci\u00f3n de expedir normas que aclaren o determinen el sentido exacto de las disposiciones oscuras, vagas o imprecisas y, por ende, hacer posible su f\u00e1cil y correcto entendimiento. De ah\u00ed que, en el desarrollo de esta funci\u00f3n, no le este permitido al legislador establecer nuevos mandatos o prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo consagrado en las leyes anteriores.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contenido general del art\u00edculo 127 de la Constituci\u00f3n. La participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los empleados del Estado. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 127 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, modificado por el Acto Legislativo 2 de 200437, regula la posibilidad de los empleados del Estado de intervenir en actividades pol\u00edticas. Espec\u00edficamente, el inciso 2\u00b0 de la referida norma constitucional indica que a los empleados del Estado que se desempe\u00f1en en la Rama Judicial, en los \u00f3rganos electorales, de control y de seguridad \u00ables est\u00e1 prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguidamente, el inciso 3\u00b0 de la norma en comento aclara que los empleados no contemplados en dicha prohibici\u00f3n \u00abs\u00f3lo podr\u00e1n participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que se\u00f1ale la Ley Estatutaria\u00bb. \u00a0<\/p>\n
El referido Acto Legislativo 2 de 2004 estableci\u00f3 cuatro clases de empleados respecto de los cuales la participaci\u00f3n en actividades de partidos y movimientos o en controversias pol\u00edticas, se proh\u00edbe espec\u00edficamente: (i) los empleados de la rama judicial, (ii) los \u00f3rganos electorales, (iii) los \u00f3rganos de control y (iv) los \u00f3rganos de seguridad. Asimismo, dispuso una autorizaci\u00f3n espec\u00edfica de participaci\u00f3n en pol\u00edtica para el presidente y el vicepresidente de la Republica. \u00a0Adem\u00e1s, reiter\u00f3 que el art\u00edculo 219 constitucional proh\u00edbe a los miembros de la fuerza p\u00fablica deliberar, ejercer el derecho al sufragio e intervenir en actividades o debates de partidos y movimientos. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional en la sentencia C-794 de 201438 se refiri\u00f3 de manera amplia al nuevo texto del art\u00edculo 127 superior, e indic\u00f3 que la prohibici\u00f3n de participar en pol\u00edtica dirigida a los empleados del Estado se apoya en importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y tiene por objeto: \u00a0<\/p>\n
(i) Preservar el principio de imparcialidad de la funci\u00f3n p\u00fablica, de la apropiaci\u00f3n del Estado por uno o varios partidos. \u00a0<\/p>\n
(ii) Asegurar la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el inter\u00e9s particular, ya grupista, sectorial o partidista. \u00a0<\/p>\n
(iii) Garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones pol\u00edticas, del trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia. \u00a0<\/p>\n
(iv) Proteger la libertad pol\u00edtica del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacci\u00f3n por parte de servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la utilizaci\u00f3n de los recursos del p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
(v) Defender la moralidad p\u00fablica de la utilizaci\u00f3n o destinaci\u00f3n abusiva de bienes y dineros p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, aclar\u00f3 que \u00abuna interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Carta permite concluir que la prohibici\u00f3n de participar en actividades de partidos y movimientos, as\u00ed como en controversias pol\u00edticas39 no se erige en un impedimento para que los empleados del Estado -bajo la condici\u00f3n de no incidir directamente en el debate partidista o en la contienda electoral- intervengan o asuman posiciones respecto de materias de relevancia colectiva y, que por ello tienen un significado pol\u00edtico en el sentido m\u00e1s amplio del t\u00e9rmino\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lo anterior por cuanto, tal postura har\u00eda inviable que el art\u00edculo 127 constitucional fuera compatible con las disposiciones que permiten que los empleados del Estado promuevan procesos de participaci\u00f3n y deliberaci\u00f3n, como es el caso de los mecanismos establecidos para controlar el poder pol\u00edtico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al respecto, cabe reiterara que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que una interpretaci\u00f3n extensiva de la prohibici\u00f3n prevista en el art\u00edculo 127 puede llegar a afectar las competencias o los derechos de empleados cuyo ejercicio se encuentra garantizado tal y como ocurre, por ejemplo, con el denominado poder-deber de comunicaci\u00f3n de algunos funcionarios, pues los servidores p\u00fablicos no solo tienen la facultad sino tambi\u00e9n el deber de comunicarse de forma permanente con los ciudadanos a fin de \u00ab(i) divulgar informaci\u00f3n relativa a materias de inter\u00e9s general, (ii) de formular opiniones respecto de las pol\u00edticas gubernamentales emprendidas, (iii) de defender las gestiones realizadas o (iv) de ofrecer respuestas a quienes cuestionan sus ejecutorias40. Seg\u00fan la Corte estas \u00faltimas actuaciones quedan comprendidas por el \u201cnatural desarrollo de la democracia\u201d y admiten \u201capreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales\u201d\u00bb41\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte Constitucional en la sentencia C-794 de 2014 precis\u00f3 que, en aplicaci\u00f3n del Acto Legislativo 2 de 2004, los empleados no cubiertos por la prohibici\u00f3n \u00absolo\u00bb podr\u00e1n participar en actividades pol\u00edticas en las condiciones que para tal fin consagre una ley sometida a un procedimiento de aprobaci\u00f3n y reforma agravado, es decir, una ley estatutaria. Tal conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones42: \u00a0<\/p>\n
(i) \u00abTanto el texto original del inciso tercero del art\u00edculo 127 como aquel aprobado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, indican que la adopci\u00f3n de la ley es un requisito indispensable para el ejercicio del derecho\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) \u00abEl car\u00e1cter novedoso de tal permisi\u00f3n, inexistente en el ordenamiento constitucional anterior a 1991, explica la necesidad de prever un r\u00e9gimen legislativo que trate las tensiones que pueden suscitarse\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) La necesidad de que exista una ley estatutaria previa se puso de presente en los primeros debates del proyecto que finalmente se convirti\u00f3 en el Acto Legislativo 2 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, la Corte en la sentencia C-794 de 201 afirm\u00f3 que \u00abla interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica del texto constitucional se\u00f1ala que \u00fanicamente cuando se apruebe la ley estatutaria ser\u00e1 posible para los empleados del Estado, disponer de un derecho a participar en las actividades y controversias referidas por el art\u00edculo 127 (inc. 3) constitucional\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para sustentar lo anterior, la Corte argument\u00f3 que la decisi\u00f3n del constituyente de establecer el tr\u00e1mite estatutario se encuentra fundamenta en (i) la materia objeto de regulaci\u00f3n, (ii) la necesidad de que su entrada en vigencia, este precedida del control de constitucionalidad a cargo de esta corporaci\u00f3n y (iii) condicionar el derecho a la aprobaci\u00f3n de una ley estatutaria garantiza que las normas aprobadas se ajustar\u00e1n a la Constituci\u00f3n43.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para ello, explic\u00f3 que la ley que se expida debe ser \u00abclara y espec\u00edfica en la determinaci\u00f3n de las condiciones de participaci\u00f3n\u00bb y, adicionalmente, debe \u00aborientarse al menos por tres prop\u00f3sitos a saber: promover el equilibrio entre los candidatos, asegurar que el ejercicio de la actividad pol\u00edtica no opaque el desarrollo de las funciones p\u00fablicas al servicio del inter\u00e9s general\u00a0y evitar abusos en cabeza de quienes ostentan cargos p\u00fablicos\u00bb44\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, para la Corte Constitucional el car\u00e1cter indispensable de la ley estatutaria tiene dos efectos: (i) \u00abhasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participaci\u00f3n all\u00ed aludida, ning\u00fan empleado del Estado45 puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias pol\u00edticas en los t\u00e9rminos descritos en esta sentencia\u00bb y (ii) \u00abesa imposibilidad autoriza a las autoridades disciplinarias, en desarrollo de lo dispuesto en el art\u00edculo 48.39 de Ley 734 de 2002, iniciar las investigaciones que correspondan e imponer las sanciones\u00bb46.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, esta Corporaci\u00f3n en la ya referida sentencia C-794 de 2014 aclar\u00f3 que debido a la naturaleza reglada de la actividad de los servidores p\u00fablicos (art. 6 y 123), a\u00fan en el caso de una autorizaci\u00f3n constitucional para participar en pol\u00edtica, se hallan vinculados por normas que disciplinan su conducta. De manera particular, el art\u00edculo 110 superior proh\u00edbe que las personas que desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas hagan contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos, o induzcan a que otros hagan tales contribuciones. A su vez, el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 127 constitucional prev\u00e9 la prohibici\u00f3n de utilizar el empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campa\u00f1a pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el art\u00edculo 127 de la Constituci\u00f3n proh\u00edbe (i) a los miembros activos de la fuerza p\u00fablica el ejercicio del derecho de sufragio y de intervenci\u00f3n en actividades o debates partidistas47 y (ii) a los empleados estatales en general, y espec\u00edficamente a los de la rama judicial, \u00f3rganos electorales, de control y de seguridad, la participaci\u00f3n \u00aben las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas48\u00bb. En todo caso, el art\u00edculo en comento admite la participaci\u00f3n eventual -en actividades partidistas y controversias pol\u00edticas- de empleados estatales diferentes a los especificados en el punto anterior, quienes \u00absolo podr\u00e1n\u00bb hacerlo en virtud de decisi\u00f3n del Legislador estatutario y en las condiciones que llegare a disponer49. \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en los citados argumentos, esta corporaci\u00f3n proceder\u00e1 al an\u00e1lisis de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada, a fin de determinar su exequibilidad o no. \u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis de la disposici\u00f3n acusada \u00a0<\/p>\n
En el texto del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020 se anuncia la voluntad del legislador de realizar una \u00abinterpretaci\u00f3n\u00bb, consistente en entender que para el logro de una eficiente labor legislativa, social, pol\u00edtica y de control de los congresistas, los funcionarios que est\u00e9n vinculados a las UTL, podr\u00e1n realizar sus funciones en la sede del Congreso de la Rep\u00fablica, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a trav\u00e9s de las figuras de teletrabajo o virtualidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 1 de la norma acusada aclara que la labor de los funcionarios vinculados a cada UTL \u00abpodr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico, y su actividad se sujetar\u00e1 a mecanismos de informaci\u00f3n, control y seguimiento dispuestos por la Direcci\u00f3n Administrativa correspondiente\u00bb. \u00a0<\/p>\n
La forma en que se encuentra concebido que la labor de los funcionarios vinculados a las UTL \u00abpodr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico50\u00bb en la referida disposici\u00f3n suscita serias dudas sobre el car\u00e1cter interpretativo del precepto legal que la contiene, especialmente, si se tiene en cuenta que por regla general en las leyes interpretativas no se pueden introducir nuevos mandatos, ni realizar reformas o adiciones a la ley interpretada (resaltado agregado). \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan los antecedentes legislativos de la norma demandada, \u00e9sta fue adoptada por el Congreso de la Rep\u00fablica con el objetivo de aclarar que cada congresista se encuentra facultado para tener asistentes o asesores de su UTL en cualquier lugar del territorio nacional, para apoyarle en todas las funciones, incluidas las legislativas, de control, sociales, de campa\u00f1a pol\u00edtica, de rendici\u00f3n de cuentas, o cualquier otra relacionada con las obligaciones constitucionales y legales de los Senadores y Representantes a la C\u00e1mara.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, el objetivo de la propuesta qued\u00f3 redactado de la siguiente manera \u00abse hace necesario interpretar la Ley 5\u00aa de 1992 con la autoridad que la Constituci\u00f3n le confiere expresamente al Congreso en el art\u00edculo 150, y as\u00ed aclarar y hacer expl\u00edcita la facultad que tiene cada Congresista de tener asistentes o asesores de su Unidad de Trabajo Legislativo en cualquier lugar del territorio nacional, para apoyarle en todas las funciones del Congresista, incluidas las legislativas, de control, sociales, de campa\u00f1a pol\u00edtica, de rendici\u00f3n de cuentas, o cualquier otra relacionada con las funciones constitucionales y legales de los Senadores y Representantes a la C\u00e1mara\u00bb51 (negrilla agregada). \u00a0<\/p>\n
El informe de ponencia para primer debate en C\u00e1mara al Proyecto de Ley n\u00famero 396 de C\u00e1mara de 2019, \u00abpor medio del cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992\u00bb se incluy\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 532 del 12 de junio de 2019, y se\u00f1al\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00ab[la] importancia dentro de un sistema democr\u00e1tico justifica afianzar, por un lado, la autonom\u00eda e independencia de la Rama, especialmente en lo relativo a su funcionamiento interno y al apoyo que las Unidades de Trabajo Legislativo brindan a los Congresistas. Y de otro lado, respecto de la decisi\u00f3n aut\u00f3noma e independiente del Legislativo de ejecutar sus funciones pol\u00edticas, legislativas, de rendici\u00f3n de cuentas, entre otras, desde cualquier lugar del territorio que se estime conveniente, a fin de promover la descentralizaci\u00f3n y la correcta representaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n colombiana que se encuentra dispersa mucho m\u00e1s all\u00e1 de las instalaciones del Congreso y de las fronteras del Distrito Capital.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con todo, el aclarar que los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo pueden ejercer sus funciones desde cualquier lugar del territorio nacional es una medida conveniente, oportuna y ciertamente ajustada a los valores democr\u00e1ticos de nuestra Constituci\u00f3n, m\u00e1xime en una \u00e9poca en la que los avances en las comunicaciones permiten sin mayores problemas el teletrabajo, y concomitantemente la posibilidad de hacer llegar a los Congresistas que sesionan en la capital, las inquietudes de la poblaci\u00f3n que reside en los distintos entes territoriales\u00bb52. \u00a0<\/p>\n
Posteriormente, en el informe de ponencia para segundo debate en C\u00e1mara al Proyecto de Ley org\u00e1nica n\u00famero 396 de 2019, se insisti\u00f3 en la posibilidad de que los miembros de las UTL puedan realizar sus funciones en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a trav\u00e9s de las figuras de teletrabajo o virtualidad y la necesidad de promover la descentralizaci\u00f3n y la debida representaci\u00f3n de las distintas regiones del pa\u00eds, en la Gaceta del Congreso No. 654 del 23 de julio de 2019, se especific\u00f3: \u00a0<\/p>\n
\u00abPara mayor claridad de nuestro sistema jur\u00eddico, promover la descentralizaci\u00f3n y la debida representaci\u00f3n de las distintas regiones del pa\u00eds, y para evitar interpretaciones extensivas de las normas sancionatorias o disciplinarias que atenten contra la democracia representativa, se hace necesario interpretar la Ley de acuerdo a la facultad constitucional que tiene el Congreso en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica, y aclarar expresamente que los integrantes de las UTL pueden laborar desde el lugar del territorio nacional que designe el respectivo Congresista. De esta manera, adem\u00e1s, se reivindica la autonom\u00eda, independencia e inviolabilidad del Congreso como requisito fundamental para la existencia de cualquier democracia\u00bb53. \u00a0<\/p>\n
El Proyecto de Ley fue aprobado en primer debate el 2 de junio de 2020, en la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica. En la discusi\u00f3n de la iniciativa, el Senador Rodrigo Lara radic\u00f3 una proposici\u00f3n para modificar el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 1 del Proyecto de Ley, de la siguiente manera: \u00a0<\/p>\n
\u00abLa labor de los funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo podr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico y su actividad se sujetar\u00e1 a mecanismos de informaci\u00f3n, control y seguimiento dispuestos por la Direcci\u00f3n Administrativa correspondiente\u00bb54. \u00a0<\/p>\n
Esta propuesta se recogi\u00f3 en la publicaci\u00f3n definitiva del Proyecto de Ley, en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se exponen: \u00a0<\/p>\n
\u00abART\u00cdCULO 1\u00b0. Interpr\u00e9tese la expresi\u00f3n \u201cCada Congresista contar\u00e1, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de Trabajo a su servicio\u201d contenida en el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, en el siguiente sentido:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para el logro de una eficiente labor legislativa, social, pol\u00edtica y de control de los Congresistas, los funcionarios que est\u00e9n vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo, podr\u00e1n realizar sus funciones en la sede del Congreso de la Rep\u00fablica, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a trav\u00e9s de las figuras de teletrabajo o virtualidad. \u00a0<\/p>\n
La labor de los funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo podr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico, y su actividad se sujetar\u00e1 a mecanismos de informaci\u00f3n, control y seguimiento dispuestos por la Direcci\u00f3n Administrativa correspondiente\u00bb55 (resaltado agregado).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el 19 de junio de 2020 se presenta Informe de conciliaci\u00f3n al Proyecto de Ley Org\u00e1nica 135 de 2019 Senado \u2013 396 de 2019 C\u00e1mara, \u00abPor medio de la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5 de 1992, modificada por el art\u00edculo 7 de la Ley 868 del 2003\u00bb, acogi\u00e9ndose el texto del Senado56. \u00a0<\/p>\n
De la historia legislativa de la norma impugnada y teniendo en cuenta los requisitos constitucionales que han de cumplir las leyes interpretativas57, para esta corporaci\u00f3n es claro que aquella no responde a la naturaleza jur\u00eddica de dicha modalidad de ley, pues, mediante la disposici\u00f3n acusada, el legislador, so pretexto de interpretar una ley anterior, regul\u00f3 una materia determinada (la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de empleados de la Rama Legislativa del Poder P\u00fablico, espec\u00edficamente, los miembros de las UTL) estableciendo una nueva disposici\u00f3n que, por ende, genera inseguridad jur\u00eddica, e incurri\u00f3 en un ejercicio indebido de una competencia constitucional que debe acarrear, como obvia consecuencia, la inexequibilidad (parcial) de la norma respectiva. \u00a0<\/p>\n
La situaci\u00f3n anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que la misma Constituci\u00f3n establece que los empleados no contemplados por la prohibici\u00f3n contendida en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 127 superior solo podr\u00e1n participar en actividades pol\u00edticas en las condiciones que para tal fin consagre una ley sometida a un procedimiento de aprobaci\u00f3n y reforma agravado, es decir, una ley estatutaria58. \u00a0<\/p>\n
Tal prohibici\u00f3n de participar en el debate pol\u00edtico se predica de quien detenta la calidad de funcionario p\u00fablico, o ejerce una funci\u00f3n p\u00fablica que atribuya autoridad, y comprende toda conducta, activa o pasiva, dirigida a intervenir en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando, una causa, una organizaci\u00f3n pol\u00edtica o un candidato, pues el desempe\u00f1o de sus funciones lleva impl\u00edcita una condici\u00f3n de neutralidad59, en atenci\u00f3n a los principios, valores y derechos constitucionales que explican y justifican la limitaci\u00f3n de los derechos de participaci\u00f3n pol\u00edtica de que son objeto los servidores del Estado. \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional en la sentencia C-794 de 2014 indic\u00f3 que la participaci\u00f3n eventual de determinados empleados estatales -distintos de los judiciales, de los \u00f3rganos de control o electorales, o de seguridad y fuerza p\u00fablica-, contendida en el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 127 constitucional, se encuentra sometida a tres l\u00edmites que se desprenden directamente de la Constituci\u00f3n, \u00a0los cuales deben respetar el contenido esencial de los derechos y las exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad. A saber:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00ab(i) Su ejercicio no puede ser abusivo (art. 95.1). \u00a0<\/p>\n
(ii) No puede desconocer las reglas constitucionales espec\u00edficas aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127 inc. 4). \u00a0<\/p>\n
(iii) El ejercicio del derecho referido solamente procede con la expedici\u00f3n de una ley estatutaria que la autorice y fije las condiciones de ejercicio. No se trata de un imperativo constitucional para el Legislador estatutario sino de la atribuci\u00f3n de una potestad por el Constituyente, que le permitir\u00eda ampliar las excepciones a la prohibici\u00f3n de participaci\u00f3n pol\u00edtica de determinados servidores p\u00fablicos, con arreglo a criterios de oportunidad y conveniencia\u00bb (negrilla agregada). \u00a0<\/p>\n
Tales l\u00edmites tambi\u00e9n son aplicables a los empleados de las UTL, pues impiden que puedan llegar a actuar en contra de su finalidad o funci\u00f3n. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha definido como conductas constitutivas de abuso del derecho aquellas que supongan \u00abun incumplimiento de sus deberes o que interfiera en la actividad pol\u00edtica\u00bb, destacando: \u00a0<\/p>\n
(i) La utilizaci\u00f3n de \u00ablos elementos de su despacho para hacer proselitismo o para desempe\u00f1ar en cualquier sentido la actividad pol\u00edtica\u00bb60. \u00a0<\/p>\n
\u00a0(ii) El empleo del \u00abtiempo de servicio u horario de trabajo para gestionar ese tipo de intereses\u00bb61. \u00a0<\/p>\n
(iii) El uso de \u00abinformaci\u00f3n reservada tomada de los archivos de la entidad p\u00fablica a los cuales tiene acceso por raz\u00f3n de su cargo\u00bb62 para desarrollar actividades pol\u00edticas. \u00a0<\/p>\n
(iv) El ejercicio de las competencias de una forma que incline de forma ileg\u00edtima la actuaci\u00f3n del Estado \u00aba favor de una determinada corriente o movimiento pol\u00edtico\u00bb63. \u00a0<\/p>\n
Con lo anterior, la Corte no pretende desconocer que el legislador en su condici\u00f3n de depositario de la potestad interpretativa (arts. 150-1 de la C.P.) pueda fijar el alcance del art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992. Lo que quiere precisar es que dicha atribuci\u00f3n debe ser ejercida por el Congreso de la Rep\u00fablica atendiendo a la naturaleza y el sentido de esta funci\u00f3n y con arreglo a los par\u00e1metros establecidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, so pena de viciar de inconstitucionalidad la correspondiente disposici\u00f3n legal. \u00a0<\/p>\n
Para esta corporaci\u00f3n, las condiciones de que trata el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 127 constitucional hacen referencia a los contenidos particulares del derecho a participar en las actividades de los partidos y movimientos pol\u00edticos y en las controversias pol\u00edticas, a los contextos en los cuales se puede ejercer y a los l\u00edmites que debe respetar. La expresi\u00f3n \u00aben las condiciones\u00bb supone la vigencia de una regulaci\u00f3n que configure el contenido del derecho64.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, la Corte Constitucional no podr\u00eda declarar la exequibilidad, ni siquiera de forma condicionada, de una norma que permite la participaci\u00f3n eventual en pol\u00edtica de aproximadamente dos mil trescientos veinte empleados vinculados a las UTL del Congreso de la Rep\u00fablica65, cuyos salarios y prestaciones se encuentran a cargo del erario p\u00fablico, pues, se reitera, que los empleados no contemplados por la prohibici\u00f3n expresa contendida en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 127 superior solo podr\u00e1n participar en actividades pol\u00edticas en las condiciones que para tal fin consagre una ley estatutaria. \u00a0<\/p>\n
Al respecto, la Corte reitera que el derecho general en cabeza de los ciudadanos a intervenir en actividades pol\u00edticas no tiene el mismo alcance ni los mismos efectos que se predican del mismo derecho del cual son titulares los empleados del Estado, pues estos est\u00e1n sometidos a un r\u00e9gimen constitucional (art. 122 y ss.) y a los principios que gobiernan el funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica (art. 209)66.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, la necesidad de que exista una ley estatutaria previa se puso de presente en los primeros debates del proyecto que finalmente se convirti\u00f3 en el Acto Legislativo 2 de 2004. As\u00ed qued\u00f3 consignado en el Acta No. 33 de la sesi\u00f3n de fecha 4 de mayo de la Comisi\u00f3n Primera del Senado:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00ab(\u2026) Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera: \u00a0<\/p>\n
Y creo que en el inciso tercero Senador Uribe, con relaci\u00f3n a este art\u00edculo primero valdr\u00eda la pena agregarle antes de podr\u00e1n la palabra (\u2026) solo (\u2026), que diga: Los empleados no contemplados en esta prohibici\u00f3n solo podr\u00e1n participar en dichas actividades y controversia en las condiciones que se\u00f1ale la Ley. (\u2026)\u201d. (Subrayas no hacen parte del texto original) \u00a0<\/p>\n
M\u00e1s adelante, al conferirle la palabra al entonces Ministro del Interior este indic\u00f3:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Presidencia ofrece el uso de la palabra al doctor Sabas Pretelt de la Vega, Ministro del Interior y de Justicia: \u00a0<\/p>\n
Muchas gracias se\u00f1or Presidente, sobre el art\u00edculo primero concretamente, nosotros tenemos dos puntos de vista es l\u00f3gico que no se mantengan esas restricciones que a veces rayan en lo absurdo en la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de algunos funcionarios p\u00fablicos, pero al mismo tiempo creemos que tampoco se puede propiciar una participaci\u00f3n masiva de los funcionarios p\u00fablicos en pol\u00edtica, el esp\u00edritu del proyecto como nosotros le hemos entendido es que haya reelecci\u00f3n presidencial y una adecuada participaci\u00f3n en pol\u00edtica tanto del Presidente y Vicepresidente si son candidatos y obviamente de un equipo, pero que esto no permita que a lo largo y ancho de la Naci\u00f3n se dediquen a hacer pol\u00edtica abiertamente todos los funcionarios p\u00fablicos, por eso me parece muy importante la anotaci\u00f3n que ha hecho el doctor\u00a0\u00a0Mauricio Pimiento y la respaldamos con entusiasmo, que los empleados no contemplados en esta prohibici\u00f3n, solo podr\u00e1n hacer pol\u00edtica, o sea solo podr\u00e1n participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que se\u00f1ale la ley, que tenga que existir una ley previa que reglamente dicha participaci\u00f3n y no solamente con la expedici\u00f3n del acto legislativo, s\u00e9 de la largada para que empiecen a participar activamente los distintos empleados de la administraci\u00f3n p\u00fablica en estas actividades. Esa es mi primera observaci\u00f3n, de tal manera que ese solo creo que nos deja tranquilos (\u2026) (Subrayas no hacen parte del texto original). \u00a0<\/p>\n
El texto finalmente aprobado por la Comisi\u00f3n Primera de Senado inclu\u00eda la expresi\u00f3n \u201csolo\u201d acompa\u00f1ada de la remisi\u00f3n a la \u201cley estatutaria\u201d67 y as\u00ed se mantuvo hasta el final del tr\u00e1mite del acto legislativo\u00bb68. \u00a0<\/p>\n
En ese contexto, \u00fanicamente cuando se apruebe la ley estatutaria ser\u00e1 posible para los empleados del Estado (incluidos los miembros de las UTL) disponer de su derecho a participar en las actividades y controversias referidas por inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 127 constitucional. \u00a0<\/p>\n
Lo anterior por cuanto, la decisi\u00f3n del constituyente de establecer el tr\u00e1mite estatutario se fundament\u00f3 en (i) la materia objeto de regulaci\u00f3n, (ii) la necesidad de que su entrada en vigencia este precedida del control de constitucionalidad a cargo de esta corporaci\u00f3n y (iii) condicionar el derecho a la aprobaci\u00f3n de una ley estatutaria garantiza que las normas aprobadas se ajustar\u00e1n a la Constituci\u00f3n69.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, no existe duda en cuanto a que el Congreso de la Rep\u00fablica se extralimit\u00f3 en el ejercicio de la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n de la ley, prevista en el numeral 1 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues con el pretexto de proferir una norma que permitiera aclarar las dudas acerca de si los integrantes de las UTL deben laborar dentro de las instalaciones del Congreso, o si pueden hacerlo desde cualquier otro lugar del territorio nacional, especialmente desde las regiones en donde los congresistas fueron electos o tienen simpatizantes, procedi\u00f3 a establecer un nuevo mandato que habilita a los funcionarios de las UTL a participaci\u00f3n en actividades y controversias pol\u00edticas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el art\u00edculo 127 constitucional establece que, por regla general, a los empleados del Estado \u00ables est\u00e1 prohibido tomara parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas\u00bb, en forma absoluta, a los que se desempe\u00f1en en la rama judicial, los \u00f3rganos electorales, de control y de seguridad, y los dem\u00e1s, s\u00f3lo podr\u00e1n hacerlo en las condiciones que se\u00f1ale la ley estatutaria. As\u00ed, en atenci\u00f3n a que los funcionarios al servicio de las corporaciones (Senado y C\u00e1mara de Representantes) se denominan empleados de la Rama Legislativa del Poder P\u00fablico, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 384 de la Ley 5\u00aa de 1992, se debe entender que al ser los miembros de las UTL empleados de la rama legislativa, su participaci\u00f3n en pol\u00edtica o en actividades pol\u00edticas est\u00e1 condicionada a los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la respectiva ley estatutaria, que hasta la fecha no se ha expedido70. \u00a0<\/p>\n
Por consiguiente, a juicio de esta corporaci\u00f3n, es innegable que el Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 los requisitos constitucionales que rigen el ejercicio de la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n, por lo que, en la parte resolutiva de esta decisi\u00f3n, se proceder\u00e1 a declarar la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n \u00abpodr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico\u00bb contendida en el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
X. DECISION \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u00abpodr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico\u00bb contendida en el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
MARTHA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-127\/21 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Sentencia C-127 de 5 de mayo de 2021expediente D-13902 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 1 (parcial) de la Ley Org\u00e1nica 2029 del 24 de julio de 2020 \u00abPor la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, modificado por el art\u00edculo 1 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Con el mayor respeto frente a las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, manifiesto los motivos que soportan mi salvamento de voto respecto de la sentencia C-127 de 2021, mediante la cual se resolvi\u00f3 declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cpodr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico\u00bb contenida en el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020\u201d. \u00a0<\/p>\n
No comparto la anterior consideraci\u00f3n que fue realizada en el an\u00e1lisis de la posible violaci\u00f3n de las facultades previstas en el art\u00edculo 150-1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dado que el Congreso de la Rep\u00fablica no desbord\u00f3 las competencias interpretativas, si se considera que la disposici\u00f3n acusada se refiri\u00f3 a \u201cactividades de apoyo pol\u00edtico\u201d y no de participaci\u00f3n o intervenci\u00f3n en pol\u00edtica71. \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n adoptada no tuvo en cuenta que el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 5 de 1992 define las distintas funciones del Congreso y que en el mismo sentido la sentencia C 172 de 2010, ha subrayado \u201cque la actividad del poder legislativo abarca distintas funciones, entre las que se encuentran la: (i) constituyente; (ii) legislativa en sentido estricto; (iii) de control pol\u00edtico; (iv) judicial; (v) electoral; (vi) administrativa; (vii) de control p\u00fablico; (viii) de protocolo. Ha resaltado la Corporaci\u00f3n la importancia que reviste \u201cla regulaci\u00f3n de los aspectos mencionados \u2013por lo dem\u00e1s m\u00ednimos e indispensables\u2013\u201d del mismo modo que la necesidad de trazar una concordancia entre la forma como se regulan dichas funciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
En mi criterio, las actividades legislativas \u201cde apoyo pol\u00edtico\u201d, no hac\u00edan referencia a un mecanismo o sistema de participaci\u00f3n en el debate electoral y por ello no estaban en el supuesto de las causales del art\u00edculo 152 CP, respecto de las cuales se deb\u00eda requerir una ley estatutaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo anterior, considero que era procedente declarar la exequibilidad condicionada del inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 1 de la Ley 2029 de 2020. \u00a0<\/p>\n
De los Honorables Magistrados, con toda consideraci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO LINARES CANTILLO Y \u00a0<\/p>\n
\u00a0ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-127\/21 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13902 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 (parcial) de la Ley Org\u00e1nica 2029 del 24 de julio de 2020 \u201cpor la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, modificado por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayor\u00eda, nos permitimos salvar el voto en relaci\u00f3n con el examen adelantado en la sentencia C-127 de 2021, en lo relativo a la supuesta habilitaci\u00f3n para que los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo (en adelante UTL) participen en actividades y controversias pol\u00edticas y en el aparente desbordamiento de los l\u00edmites de las leyes interpretativas, como fundamentos que condujeron a la Sala Plena a \u201c[d]eclarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u2018podr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico\u00b4 contenida en el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 2029 de 2020\u201d. En aras de justificar nuestra posici\u00f3n, expondremos brevemente las razones que le sirven de apoyo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las \u201cactividades de apoyo pol\u00edtico\u201d a las que se refer\u00eda el precepto legal acusado no debieron ser entendidas como un desarrollo del art\u00edculo 127 de la Constituci\u00f3n. Aun cuando es cierto que el art\u00edculo 127 de la Carta exige que, en el caso de los empleados p\u00fablicos que no tienen una prohibici\u00f3n expresa, debe expedirse una ley estatutaria que establezca las condiciones en que pueden participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas, dicho precepto no resultaba aplicable al caso bajo examen, al referir, espec\u00edficamente, a que los funcionarios miembros de las UTL, en el desarrollo de sus labores, pod\u00edan realizar \u201cactividades de apoyo pol\u00edtico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para entender realmente el debate propuesto resultaba indispensable partir de la base de que tales funcionarios no tienen un listado concreto de actividades a su cargo, como sucede con la generalidad de los servidores p\u00fablicos, si no que su rol se concreta en prestar un auxilio o contribuci\u00f3n para que los congresistas cumplan una eficiente labor legislativa, tal como lo dispone el encabezado del art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992. Por ello, a trav\u00e9s del precepto legal demandado, se buscaba, precisamente, puntualizar el alcance de esa atribuci\u00f3n general, en el sentido de especificar, mediante una ley interpretativa del referido art\u00edculo del Reglamento, que el ejercicio de las gestiones de apoyo que se adelantan por dichos funcionarios, no solo envuelven las acciones vinculadas con la producci\u00f3n normativa, sino que involucran todas las funciones que les asisten a los congresistas y que se regulan en el art\u00edculo 6\u00b0 de la misma Ley 5\u00aa de 1992. Por esta raz\u00f3n, en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo objeto de cuestionamiento, se se\u00f1ala que los funcionarios miembros de las UTL prestaran apoyo a la labor \u201clegislativa, social, pol\u00edtica y de control de los congresistas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tal circunstancia ya hab\u00eda sido advertida por este tribunal en la sentencia C-172 de 2010, cuyo precedente se omite y se desconoce en el presente fallo, al se\u00f1alar que: \u201clas Unidades de Trabajo Legislativo (\u2026) [tienen] (\u2026) por finalidad aumentar la eficiencia del trabajo desarrollado en el Congreso[,] as\u00ed como vincular a la actividad desplegada por los Congresistas a personas capaces de apoyarlos en sus m\u00faltiples labores pol\u00edticas, legislativas, t\u00e9cnicas, de comunicaci\u00f3n y sociales.\u201d72 De esta manera, a juicio de la Corte, con la ayuda de los funcionarios miembros de las UTL, se optimiza el trabajo legislativo y se logra un buen desempe\u00f1o en sus debates, en el rol de intermediaci\u00f3n y en alcanzar un compromiso t\u00e9cnico e investigativo que cualifique el cumplimiento de todas y cada una de las funciones que se cumplen por los congresistas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De lo anterior se deriva que, cuando la norma refer\u00eda a que los miembros de las UTL prestan apoyo pol\u00edtico, su entendimiento no era el de una autorizaci\u00f3n para participar en pol\u00edtica (lo que exclu\u00eda la reserva de ley estatutaria), sino que se limitaba, como ya lo hab\u00eda advertido la Corte, a reconocer que tales funcionarios tambi\u00e9n prestan auxilio a los congresistas en el cumplimiento y desarrollo de sus funciones pol\u00edticas, propias e inherentes al cargo, tales como requerir informaci\u00f3n, solicitar informes al Gobierno, activar las garant\u00edas de la oposici\u00f3n, intermediar con la sociedad y el electorado, auxiliar en el tr\u00e1mite de las mociones de censura y de observaciones, etc.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. N\u00f3tese que en ning\u00fan momento el precepto legal demandado inclu\u00eda una autorizaci\u00f3n directa para participar en pol\u00edtica, para permitir su afiliaci\u00f3n a las actividades de los partidos o movimientos pol\u00edticos, o para desarrollar acciones con fines exclusivamente electorales, espec\u00edficamente la norma utilizaba el verbo rector \u201capoyar\u201d, para circunscribir el rol autorizado a las labores de asistencia que se reconocen a los miembros de las UTL, en el desarrollo de las funciones de car\u00e1cter pol\u00edtico que les corresponden a los congresistas, sin que ello llevara impl\u00edcito una habilitaci\u00f3n o la atribuci\u00f3n de una competencia para desarrollar actividades diferentes, conforme lo impone el principio de legalidad contenido en los art\u00edculos 6 y 127 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, es necesario recordar lo previsto en el art\u00edculo 133 del Texto Superior, seg\u00fan el cual: \u201cArt\u00edculo 133. Los miembros de cuerpos colegiados de elecci\u00f3n directa representan al pueblo, y deber\u00e1n actuar consultando la justicia y el bien com\u00fan. El voto de sus miembros ser\u00e1 nominal y p\u00fablico, excepto en los casos que determine la ley. \/\/ El elegido es responsable pol\u00edticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.\u201d73. Por su parte, en relaci\u00f3n con las limitaciones de la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicas, la Ley 996 de 2005 establece que: \u201cArt\u00edculo 41. Actividad pol\u00edtica de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas. No se aplicar\u00e1 a los miembros de las corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular, las limitaciones contenidas en las disposiciones de este t\u00edtulo.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Sobre el particular, al avalar la constitucionalidad de este \u00faltimo precepto, en la sentencia C-1355 de 2005 la Corte precis\u00f3 que: \u201c(…) las exclusiones de las limitaciones son plenamente razonables puesto que ser\u00eda desproporcionado restringir la actuaci\u00f3n pol\u00edtica de los miembros de corporaciones p\u00fablicas, cuya labor es principalmente pol\u00edtica, a aquellas formas de participaci\u00f3n previstas en el art\u00edculo 39 del cap\u00edtulo III de la presente ley. No obstante, los funcionarios de las corporaciones p\u00fablicas no desarrollan su labor prioritariamente en el campo pol\u00edtico. Por tanto, ser\u00eda demasiado amplio no limitarle su participaci\u00f3n en pol\u00edtica a lo se\u00f1alado en el cap\u00edtulo III. Adem\u00e1s, ser\u00eda contrario a la igualdad que, sin existir una diferencia lo suficientemente relevante entre estos funcionarios y los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos diferentes a los miembros de las corporaciones, a unos se les permitiera ampliamente participar en pol\u00edtica y a otros no.\u201d74 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, no cabe duda de que la labor de los congresistas es en esencia de naturaleza pol\u00edtica, en el sentido de que cumplen la funci\u00f3n de transformar en normas y en pol\u00edticas p\u00fablicas la voluntad popular expresada en las urnas, en que desempe\u00f1an un papel de intermediaci\u00f3n con el electorado, y en que se encuentran habilitados para adelantar labores de examen a la gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n. De suerte que no es posible concebir el rol de los congresistas alejado de la pol\u00edtica y, por lo mismo, no era admisible pretender que sus asesores no puedan apoyarlos en el cumplimiento de esa funci\u00f3n de representaci\u00f3n pol\u00edtica que ostentan. Por esta raz\u00f3n, consideramos que la norma legal objeto de pronunciamiento debi\u00f3 ser declarada exequible.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No se incurri\u00f3 en un exceso en el uso de las leyes interpretativas. Tal como lo advirti\u00f3 la Corte en la sentencia C-076 de 2007, los l\u00edmites de la funci\u00f3n legislativa de interpretaci\u00f3n se concretan en el respeto de los par\u00e1metros que condicionan el ejercicio de esa atribuci\u00f3n, esto es, en la obligaci\u00f3n de expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar el sentido exacto de las normas oscuras o indeterminadas y, por ende, hacer posible su f\u00e1cil entendimiento, con el prop\u00f3sito de lograr la integraci\u00f3n en un solo cuerpo jur\u00eddico de la disposici\u00f3n interpretativa junto con el precepto interpretado. De ah\u00ed que, en el desarrollo de esta funci\u00f3n, se proh\u00edba establecer nuevos mandatos o prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo consagrado en las disposiciones anteriores.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El equ\u00edvoco al que arrib\u00f3 la Corte en la sentencia C-127 de 2021, se deriv\u00f3 de considerar que la legislaci\u00f3n vigente referente a las UTL, \u201cno contiene ning\u00fan tipo de especificaciones relativas a la labor propia de los miembros de esos grupos de trabajo legislativo, ni al interior del Congreso ni en las regiones, como tampoco espec\u00edfica nada acerca de la contrataci\u00f3n\u201d, cuando conforme con el Reglamento del Congreso, espec\u00edficamente en el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, por una parte, s\u00ed se\u00f1ala cu\u00e1l es la labor de los funcionarios miembros de las UTL, al disponer que est\u00e1n previstos \u201cpara el logro de una eficiente labor legislativa\u201d, esto es, para apoyar las labores que desempe\u00f1an los congresistas, y as\u00ed lo interpret\u00f3 la Corte en la sentencia C-172 de 2010; y, por la otra, se fija que su designaci\u00f3n se har\u00e1 a trav\u00e9s de la figura del libre nombramiento y remoci\u00f3n, aspecto que fue desarrollado por este tribunal en la sentencia C-124 de 2004.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, no admit\u00eda reparo la decisi\u00f3n de haber recurrido al auxilio de las leyes interpretativas, cuando se constata que su uso se dirig\u00eda a determinar de manera concreta el sentido del citado art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, en lo referente a la competencia general de colaborar para desarrollar una eficiente labor legislativa, ya que esta \u00faltima pod\u00eda entenderse solo como el apoyo a la producci\u00f3n normativa, y no el soporte al desarrollo de sus labores de representaci\u00f3n pol\u00edtica. La interpretaci\u00f3n propuesta, por lo dem\u00e1s, acog\u00eda textualmente lo dispuesto por la Corte en la citada sentencia C-172 de 2010.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No exist\u00eda inseguridad jur\u00eddica en la norma demandada, la cual, por el contrario, se deriva de la decisi\u00f3n adoptada por la Corte. La conclusi\u00f3n a la que llega la Sala Plena de este tribunal en la sentencia de la cual nos apartamos, adem\u00e1s de desconocer la realidad de un empleado cuyas actividades son especiales por el tipo de gesti\u00f3n que cumple, conduce a una contradicci\u00f3n interna respecto de lo previsto en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 de la propia Ley 2029 de 2020, en la que se espec\u00edfica que los miembros de las UTL prestan apoyo para una eficiente \u201clabor legislativa, social, pol\u00edtica y de control (\u2026)\u201d75. Nada se dijo en la sentencia C-127 de 2021 sobre la citada disposici\u00f3n, la cual integraba una unidad normativa con la declarada inexequible. De este modo, mientras se expulsaba del ordenamiento jur\u00eddico una habilitaci\u00f3n espec\u00edfica de apoyo a la actividad pol\u00edtica, se conserv\u00f3 una cl\u00e1usula general que incluye la misma habilitaci\u00f3n, lo que tan solo advierte la ausencia de claridad en el examen que se adelant\u00f3 por la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conforme a lo anterior, dejamos consignado nuestro salvamento de voto respecto de la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en la sentencia C-127 de 2021.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-127\/21 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13902. \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 1\u00b0 (parcial) de la Ley Org\u00e1nica 2029 de 202076. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER. \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, expongo las razones que me motivan a aclarar mi voto en la Sentencia C-127 de 2021, aprobada por la Sala Plena en sesi\u00f3n del 5 de mayo de 2021. \u00a0<\/p>\n
Comparto el sentido de la decisi\u00f3n adoptada, que declar\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cpodr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico\u201d. En mi criterio, la norma excedi\u00f3 las competencias del Legislador, porque introdujo un nuevo contenido normativo mediante una ley interpretativa. Sin embargo, ello no implica que el contenido de esa regulaci\u00f3n fuera, necesariamente, contrario a la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
1. Considero necesario aclarar mi voto, debido a que la sentencia de la referencia omiti\u00f3 establecer las posibles interpretaciones de la disposici\u00f3n demandada. Esta cuesti\u00f3n resultaba indispensable para resolver adecuadamente el problema jur\u00eddico planteado, dado que la norma permit\u00eda dos posibles lecturas. Adem\u00e1s, la providencia se abstuvo de considerar que la labor de los funcionarios que prestan sus servicios en las unidades de trabajo legislativo (UTL) tiene una estrecha relaci\u00f3n con las actividades pol\u00edticas de los congresistas, de modo que el Legislador podr\u00eda determinar las condiciones para su participaci\u00f3n pol\u00edtica, en los t\u00e9rminos previstos por el art\u00edculo 127 superior, inciso tercero77. \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, resumir\u00e9 la decisi\u00f3n de la Sala Plena para, posteriormente, explicar mis precisiones respecto de su fundamentaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. En la Sentencia C-127 de 202178, esta Corporaci\u00f3n estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley Org\u00e1nica 2029 de 2020. Para el actor, la expresi\u00f3n \u201cpodr\u00e1 incorporar actividades de apoyo pol\u00edtico\u201d, contenida en la norma acusada, excedi\u00f3 la potestad interpretativa del Congreso de la Rep\u00fablica, por cuanto asign\u00f3 nuevas funciones a los integrantes de las UTL. En otras palabras, en lugar de interpretar la Ley 5\u00aa de 1992, la disposici\u00f3n demandada a\u00f1adi\u00f3 un contenido normativo que no estaba previsto en la norma interpretada. \u00a0<\/p>\n
Asimismo, la demanda sostuvo que se desconoc\u00eda la reserva de ley estatutaria, por cuanto corresponde a una norma de dicho rango fijar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se dar\u00e1 la labor de \u201capoyo pol\u00edtico\u201d de estos servidores. \u00a0<\/p>\n
3. La Sala analiz\u00f3 la regulaci\u00f3n de las UTL y se refiri\u00f3 al contenido de la prohibici\u00f3n de participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicos. En particular, record\u00f3 que existe una restricci\u00f3n particular de este derecho respecto de algunos de ellos79, mientras que, para los dem\u00e1s, la Constituci\u00f3n atribuye a la ley estatutaria la facultad de establecer las condiciones en las que podr\u00edan ejercer dicha participaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n, la providencia se refiri\u00f3 a las reglas jurisprudenciales que establecen que, cuando se desarrolla la facultad interpretativa, \u201cno le est[\u00e1] permitido al [L]egislador establecer nuevos mandatos o prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo consagrado en las leyes anteriores\u201d80. \u00a0<\/p>\n
4. Al estudiar la norma demandada, la Sala Plena concluy\u00f3 que el Congreso de la Rep\u00fablica se extralimit\u00f3 en el ejercicio de la atribuci\u00f3n prevista en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n81. En efecto, consider\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada \u201chabilita a los funcionarios de las UTL a participaci\u00f3n en actividades y controversias pol\u00edticas\u201d y, por lo tanto, introdujo un nuevo mandato que sobrepasa las competencias conferidas al Congreso para dictar leyes interpretativas. \u00a0<\/p>\n
5. Estoy de acuerdo con la decisi\u00f3n de declarar inexequible la disposici\u00f3n parcialmente demandada, por cuanto estimo que el Legislador excedi\u00f3 sus facultades en este tipo de leyes e introdujo un elemento nuevo a la norma objeto de interpretaci\u00f3n. Sin embargo, como lo expuse anteriormente, estimo necesario aclarar mi voto, dado que: \u00a0<\/p>\n
(i) La sentencia omiti\u00f3 establecer el alcance de la disposici\u00f3n demandada, el cual resultaba indispensable porque existen dos posibles lecturas de la expresi\u00f3n \u201cactividades de apoyo pol\u00edtico\u201d. As\u00ed, adem\u00e1s de la interpretaci\u00f3n adoptada por este fallo, podr\u00eda entenderse que se trata de labores de asistencia a las funciones propias de los congresistas, sin que ellas impliquen proselitismo o participaci\u00f3n en pol\u00edtica; y, \u00a0<\/p>\n
(ii) La decisi\u00f3n pas\u00f3 por alto que la actividad de los servidores que trabajan en las UTL implica, en muchos casos, el apoyo en diversas funciones de car\u00e1cter pol\u00edtico. En este sentido, el Legislador podr\u00eda determinar las condiciones para su participaci\u00f3n pol\u00edtica, en los t\u00e9rminos establecidos por el art\u00edculo 127 superior; \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, presentar\u00e9 los argumentos que sustentan mi aclaraci\u00f3n de voto. \u00a0<\/p>\n
Primer asunto: La delimitaci\u00f3n del alcance de la disposici\u00f3n demandada resultaba necesaria para estudiar su constitucionalidad. Dicho an\u00e1lisis se requer\u00eda porque la expresi\u00f3n \u201cactividades de apoyo pol\u00edtico\u201d puede implicar el ejercicio de funciones que no se relacionan con proselitismo o controversias pol\u00edticas de partidos y movimientos \u00a0<\/p>\n
6. De conformidad con los art\u00edculos 243 superior, 48 de la Ley 270 de 1996 y 21 del Decreto 2067 de 1991, esta Corporaci\u00f3n ha concluido que es competente para definir el alcance y los efectos de sus sentencias82. El primero de estos aspectos es necesario para realizar un juicio adecuado de constitucionalidad porque permite delimitar el contenido normativo que la Corte analiza, dentro del marco de posibles interpretaciones que una misma disposici\u00f3n puede tener. \u00a0<\/p>\n
En efecto, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha distinguido entre los conceptos de norma y disposici\u00f3n83. As\u00ed, ha sostenido que \u201cde una misma disposici\u00f3n jur\u00eddica, esto es, del texto de la regla correspondiente, pueden derivarse diferentes contenidos normativos que pueden tener significados diversos e incluso divergentes\u201d84.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. En la Sentencia C-127 de 2021, la Sala asumi\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201cactividades de apoyo pol\u00edtico\u201d ten\u00eda una lectura un\u00edvoca. Sin embargo, en mi criterio, pod\u00eda interpretarse en dos sentidos: (i) permitir la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicos vinculados a las UTL; o (ii) avalar que dichos funcionarios desempe\u00f1en labores relacionadas con las atribuciones y competencias pol\u00edticas del Congreso de la Rep\u00fablica, tales como las citaciones a funcionarios y debates de control pol\u00edtico85.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque el fallo acoge la primera interpretaci\u00f3n, estimo que era necesario un an\u00e1lisis de la segunda lectura, particularmente respecto del cargo por violaci\u00f3n a la reserva de ley estatutaria, expuesto en la demanda. En efecto, si se entiende que las \u201cactividades de apoyo pol\u00edtico\u201d no implican labores de proselitismo o intervenci\u00f3n en controversias \u201cde tipo partidista o electoral\u201d86, se concluir\u00eda que el Legislador no requer\u00eda tramitar una ley estatutaria para dicho prop\u00f3sito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En otras palabras, bajo la segunda interpretaci\u00f3n, no se vulnera la reserva de ley estatutaria porque dicha norma debe regular las condiciones para que los servidores p\u00fablicos intervengan en \u201clas actividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas\u201d. As\u00ed las cosas, el apoyo que los funcionarios de las UTL podr\u00edan brindar en asuntos como, por ejemplo, el ejercicio del control pol\u00edtico, no estar\u00eda dentro del \u00e1mbito que debe ser objeto de regulaci\u00f3n mediante una norma de rango estatutario. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la disposici\u00f3n acusada resultaba, en todo caso, inconstitucional. Como lo indiqu\u00e9 anteriormente, el Legislador excedi\u00f3 la competencia otorgada para expedir normas interpretativas. As\u00ed, aunque el precepto analizado admit\u00eda dos lecturas distintas, en ambos eventos se trataba de la incorporaci\u00f3n de un contenido normativo nuevo e independiente, que no pod\u00eda agregarse mediante una ley interpretativa. \u00a0<\/p>\n
9. En s\u00edntesis, la sentencia omiti\u00f3 establecer las posibles interpretaciones de la disposici\u00f3n demandada. Aquella permit\u00eda dos lecturas, una de las cuales no implicaba, necesariamente, la violaci\u00f3n de la reserva de ley estatutaria. De este modo, la Corte debi\u00f3 establecer los sentidos en que pod\u00eda entenderse la expresi\u00f3n demandada, porque uno de ellos no se enmarcar\u00eda en el concepto de participaci\u00f3n en controversias pol\u00edticas, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 127 superior. Pese a ello, la norma resultaba inconstitucional, porque el Legislador desbord\u00f3 sus competencias de interpretaci\u00f3n legislativa (art. 150, numeral 1\u00b0). \u00a0<\/p>\n
Segundo asunto: La sentencia debi\u00f3 valorar que la actividad de los servidores que trabajan en las UTL puede implicar, en muchos casos, el apoyo en diversas funciones de car\u00e1cter pol\u00edtico. En este sentido, el Legislador podr\u00eda determinar las condiciones para su participaci\u00f3n pol\u00edtica, en los t\u00e9rminos establecidos por el art\u00edculo 127 superior \u00a0<\/p>\n
10. De otra parte, la providencia se abstuvo de considerar que el ejercicio de las funciones de los servidores p\u00fablicos vinculados a las UTL puede involucrar la asistencia a los congresistas en m\u00faltiples escenarios, dentro de los que se encuentran funciones de car\u00e1cter pol\u00edtico. \u00a0<\/p>\n
En efecto, como lo establece el art\u00edculo 114 superior, adem\u00e1s de la competencia legislativa y de reforma a la Constituci\u00f3n, corresponde al Congreso \u201cejercer control pol\u00edtico sobre el gobierno y la administraci\u00f3n\u201d. Adem\u00e1s, la Corte ha destacado que los miembros de corporaciones p\u00fablicas (entre los que se incluye a senadores y representantes a la C\u00e1mara) desempe\u00f1an una funci\u00f3n que es \u201cprincipalmente pol\u00edtica\u201d87. As\u00ed, es claro que el Congreso, como m\u00e1ximo \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular, ejerce atribuciones que se relacionan con actividades y controversias pol\u00edticas, entre las que se encuentran aquellas que corresponden a partidos y movimientos. \u00a0<\/p>\n
En este contexto, el Congreso podr\u00eda habilitar legalmente a los servidores que se desempe\u00f1an en las UTL para que ofrezcan su asistencia en las distintas labores de naturaleza pol\u00edtica que desarrollan los congresistas. Ello, en mi criterio, no desconocer\u00eda la prohibici\u00f3n establecida para los servidores p\u00fablicos en el art\u00edculo 127 superior. \u00a0<\/p>\n
11. Indudablemente, en el desarrollo de estas funciones pol\u00edticas, los congresistas requieren el apoyo de los miembros de las UTL. En ese entendido, la Sentencia C-127 de 2021 debi\u00f3 considerar esta circunstancia en el estudio de constitucionalidad. En concreto, era necesario evaluar las circunstancias particulares de estos servidores al momento de analizar el alcance de la prohibici\u00f3n constitucional de participaci\u00f3n en pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
12. De igual modo, la providencia debi\u00f3 enfatizar en que el Legislador tiene la potestad de regular la participaci\u00f3n en controversias pol\u00edticas de los miembros de las UTL a trav\u00e9s de una ley estatutaria. Sin embargo, estimo que no se requiere una norma de ese rango para habilitar la posibilidad de que estos servidores asistan a los congresistas en el desarrollo de sus funciones de contenido pol\u00edtico. En contraste, s\u00ed ser\u00eda necesario una disposici\u00f3n estatutaria para permitirles su intervenci\u00f3n en campa\u00f1as electorales, actividades de proselitismo o controversias propias de partidos y movimientos electorales, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
13. En consecuencia, comparto la decisi\u00f3n de declarar inexequible el segmento normativo demandado por exceder el \u00e1mbito de competencia de las leyes interpretativas. No obstante, considero que resultaba indispensable abordar los asuntos que expres\u00e9 anteriormente, dado que: (i) la expresi\u00f3n \u201cactividades de apoyo pol\u00edtico\u201d admit\u00eda m\u00e1s de una interpretaci\u00f3n88; y, (ii) era necesario considerar las circunstancias particulares de los servidores vinculados a las UTL y enfatizar en que su participaci\u00f3n pol\u00edtica puede regularse de conformidad con el art\u00edculo 127 superior. \u00a0<\/p>\n
De esta manera, dejo expresas mis razones para aclarar el voto a la Sentencia C-127 de 2021, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 En adelante UTL.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Folio 3 del escrito de correcci\u00f3n, expediente D-13902.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Sentencia C-337 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Modificado por el por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 868 de 2003 e interpretado por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 2029 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 \u00abArt\u00edculo 6\u00ba. Clases de funciones del Congreso. El Congreso de la Rep\u00fablica cumple: \u00a0<\/p>\n
1. Funci\u00f3n constituyente, para reformar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica mediante actos legislativos. \u00a0<\/p>\n
2. Funci\u00f3n legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y c\u00f3digos en todos los ramos \u00a0<\/p>\n
de la legislaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
3. Funci\u00f3n de control pol\u00edtico, para requerir y emplazar a los ministros del Despacho y dem\u00e1s autoridades y \u00a0<\/p>\n
conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moci\u00f3n de censura y la \u00a0<\/p>\n
moci\u00f3n de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
4. Funci\u00f3n judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Funci\u00f3n electoral, para elegir Contralor General de la Rep\u00fablica, Procurador General de la Naci\u00f3n, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, vicepresidente de la Rep\u00fablica, cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el per\u00edodo 1992-1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Funci\u00f3n administrativa, para establecer la organizaci\u00f3n y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Funci\u00f3n de control p\u00fablico, para emplazar a cualquier persona, natural o jur\u00eddica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisi\u00f3n adelante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Funci\u00f3n de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 \u00abPor medio del cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, modificada por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 868 de 2003\u00bb, publicado en la Gaceta del Congreso No. 1221 de fecha 12 de diciembre de 2019. \u00a0<\/p>\n
8 Sentencia C-673 de 2015. \u00a0<\/p>\n
9 Al respecto en la sentencia C-330 de 2016, esta corporaci\u00f3n indic\u00f3: \u00abla acci\u00f3n de inconstitucionalidad es de naturaleza p\u00fablica y constituye una de las herramientas m\u00e1s poderosas de defensa de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n y un derecho pol\u00edtico de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la evaluaci\u00f3n de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda genera un aut\u00e9ntico problema de constitucionalidad\u00bb. En el mismo sentido ver las sentencias C-330 de 2013, C-533 de 2012, C-100 de 2011 y C-978 de 2010, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 \u00abPor el cual se dicta el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional\u00bb. \u00a0<\/p>\n
11 En el mismo sentido ver las sentencias C-128 de 2011, C-508 de 2014, C-055 de 2016 y C-207 de 201, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 En tal sentido ver, entre otras, las sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-508 de 2014 y C-207 de 2016. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-1031 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Sentencias C-826 de 2008, C-886 de 2010, C-240 de 2014 y C-002 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15La aplicaci\u00f3n de este principio supone que \u00abcuando se presente duda en relaci\u00f3n con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda y se produzca un fallo de m\u00e9rito\u00bb. Sentencia C-048 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-584 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Sentencia C-016 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008 y C-1123 de 2008. \u00a0<\/p>\n
20 En relaci\u00f3n con el alcance de este requisito, se expuso en la sentencia antes mencionada que \u00abson inaceptables los cargos que se sustenten (i) en la interpretaci\u00f3n subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicaci\u00f3n en un problema particular y concreto; (ii) en el an\u00e1lisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales; (iii) en las simples interpretaciones legales o doctrinarias de la norma cuestionada; o (iv) en calificar la norma como inocua, innecesaria o reiterativa a partir de una valoraci\u00f3n parcial de sus efectos\u00bb. \u00a0<\/p>\n
21 La suficiencia fue entendida por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-050 de 2015 como \u00abla carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma m\u00ednima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado.\u00a0De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jur\u00eddico, presunci\u00f3n de correcci\u00f3n frente al texto constitucional que se deriva del principio democr\u00e1tico y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democr\u00e1tico de producci\u00f3n de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de constitucionalidad\u00bb. \u00a0<\/p>\n
22 Modificado por el art\u00edculo 1 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992 modificado por ulteriores reformas. \u00a0<\/p>\n
24 Mediante la cual esta Corte se pronunci\u00f3 sobre la demanda de inconstitucionalidad contra la expresi\u00f3n \u00absalvo los aportes al r\u00e9gimen de seguridad social que ser\u00e1n pagados por el Congreso\u00bb, contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, tal como qued\u00f3 modificado por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 186 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 C-172 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado, y la C\u00e1mara de Representantes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Sentencias C-270 de 1993, C-301 de 1993, C-424 de 1994, C-346 de 1995, C-197 de 1998. \u00a0<\/p>\n
28 Sentencia C-369 de 2010. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-270 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-424 de 1994. \u00a0<\/p>\n
31 Ibidem. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-076 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-877 de 2000. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 sentencia C-270 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-877 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 V\u00e9ase, entre otras, las sentencias C-270 de 1993, C-424 de 1994, C-346 de 1995, C-197 de 1998, C-369 de 2000, C-796 de 2000, C-877 de 2000, C-806 de 2001 y C-245 de 2002. \u00a0<\/p>\n
37 Mediante este acto legislativo \u00abse reforman algunos art\u00edculos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia y se dictan otras disposiciones\u00bb. \u00a0<\/p>\n
38 Por medio de la cual se declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n \u00aby en las controversias pol\u00edticas\u00bb del numeral 39 del art\u00edculo 48 de la Ley 734 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 En la sentencia C-794 de 2014 la Corte aclar\u00f3 que \u00abno hace parte del significado constitucional de las expresiones \u201cactividades de los partidos y movimientos\u201d y \u201ccontroversias pol\u00edticas\u201d, comportamientos que al margen de un debate electoral o de una disputa partidista, tienen como resultado o pueden ser interpretados como la emisi\u00f3n de una opini\u00f3n o la presentaci\u00f3n de una postura respecto de un asunto de inter\u00e9s general. Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en varias razones\u00bb. \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia T-1191 de 2004, reiterada en la sentencia C-794 de 2014. En la cual la Corte record\u00f3 que la Constituci\u00f3n emplea el t\u00e9rmino \u00abpol\u00edtica\u00bb al referirse a una diversidad de materias cuyo desarrollo se encuentra a cargo de diferentes funcionarios del Estado y que exige su participaci\u00f3n directa en la formulaci\u00f3n, discusi\u00f3n, ejecuci\u00f3n y divulgaci\u00f3n. Ello ocurre, entre otras, \u00abcon la pol\u00edtica exterior (art. 9), la pol\u00edtica de previsi\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n e integraci\u00f3n social (art. 47), las pol\u00edticas para la prestaci\u00f3n de servicios de salud por entidades privadas (art. 49), las pol\u00edticas salariales y laborales (art. 56), la pol\u00edtica en materia de televisi\u00f3n (art. 77), la pol\u00edtica comercial (150.19.c), las \u00a0pol\u00edticas ministeriales (art. 208), la pol\u00edtica criminal (art. 250), la pol\u00edtica para la ense\u00f1anza de derechos humanos (art. 282) y la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental (art. 339)\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Sentencias C-454 de 1993, C-1153 de 2005 y C-794 de 2014. \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia C-794 de 2014. \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-1153 de 2005. \u00a0<\/p>\n
45 Con excepci\u00f3n del presidente de la Rep\u00fablica y el vicepresidente de la Rep\u00fablica en atenci\u00f3n a lo dispuesto en el Acto legislativo 2 de 2004 y de los miembros de las Corporaciones P\u00fablicas de elecci\u00f3n popular seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 41 de la ley 996 de 2005. Adicionalmente respecto de los congresistas el art\u00edculo 283.9 de la Ley 5 de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos pol\u00edticos que hayan obtenido personer\u00eda jur\u00eddica de acuerdo con la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 C-794 de 2014.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Art\u00edculo 219 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Inciso segundo del art\u00edculo 127 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 Expresi\u00f3n demandada en esta oportunidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
51 Ponencia primer debate. Gaceta del Congreso No. 532 del 12 de junio de 2019. P\u00e1g. 2. (Resaltado por fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
52 Ponencia primer debate. Gaceta del Congreso No. 532 del 12 de junio de 2019. P\u00e1g. 2. (Subrayado por fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
53 Ponencia segundo debate. Gaceta del Congreso No. 654 del 23 de julio de 2019. P\u00e1g. 3. (Subrayado por fuera del texto original). \u00a0<\/p>\n
54 Informe de Ponencia segundo debate. Gaceta del Congreso No. 312 del 10 de junio de 2020. P\u00e1g. 11. (Subrayado del texto original). \u00a0<\/p>\n
55 Informe de conciliaci\u00f3n al proyecto de Ley Org\u00e1nica n\u00famero 135 de 2019 Senado \u2013 396 de 2019 C\u00e1mara. \u00a0Gaceta del Congreso No. 397 del 19 de junio de 2020. P\u00e1g. 2. (Subrayado agregado). \u00a0<\/p>\n
56 Gaceta del Congreso No. 397 del 19 de junio de 2020. P\u00e1g. 6. \u00a0<\/p>\n
57 Sentencias C-245 de 2002, C-806 de 2001 y C-076 de 2007.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 El 5 de noviembre de 2019, se radic\u00f3 en la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes el Proyecto de Ley No. 287 \u00abPor medio del cual se reglamenta la participaci\u00f3n pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicos, en cumplimiento del art\u00edculo 127 de la constituci\u00f3n pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u00bb, publicado en la Gaceta del Congreso No. 1104 del 8 de noviembre de 2019, el cual se acumul\u00f3 al Proyecto de Ley No. 321 de 2020, publicado en la Gaceta del Congreso No. 96 del 21 de febrero de 2020. No obstante, el 23 de junio de 2020, ambos proyectos fueron archivados de conformidad con el art\u00edculo 190 de la Ley 5\u00aa de 1992. Posteriormente, el 20 de julio de 2020 se radic\u00f3 el Proyecto de Ley No. 022 de 2020 C\u00e1mara \u00abPor medio de la cual se reglamenta la participaci\u00f3n pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicos, en cumplimiento del art\u00edculo 127 de la constituci\u00f3n pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u00bb, estado: \u00abpendiente primer debate\u00bb, publicado en la Gaceta del Congreso No. 629 del 4 de agosto de 2020. \u00a0<\/p>\n
59 Sentencia C-1508 de 2000. \u00a0<\/p>\n
60 Sentencia C-454 de 1993. \u00a0<\/p>\n
61 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
62 Sentencia C-454 de 1993. \u00a0<\/p>\n
63 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-794 de 2014. \u00a0<\/p>\n
65 Seg\u00fan informes de la Oficina de Talento Humano, a marzo de 2021, el Senado de la Rep\u00fablica contaba con 902 miembros de las UTL, https:\/\/www.senado.gov.co\/index.php\/documentos\/categoria-transparencia\/transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica\/3-estructura-organica-y-talento-humano\/informacion-de-unidad-de-trabajo-legislativo-utl\/5051-marzo-2021\/file y la C\u00e1mara de Representantes con 1418 empleados en sus UTL, a abril de 2021, https:\/\/www.camara.gov.co\/camara\/visor?doc=\/sites\/default\/files\/2021-05\/UTL%20ABRIL%202021.xlsx\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
67 En el informe ponencia que se present\u00f3 a la Plenaria del Senado se explic\u00f3 la modificaci\u00f3n introducida: \u00abEl Senador Mario Uribe propuso adicionar el tercer inciso del art\u00edculo 127 constitucional para que quede claro que las condiciones en que podr\u00e1 darse la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de servidores p\u00fablicos se regular\u00e1n en la ley “estatutaria”,\u00a0y el senador Mauricio Pimiento propuso adicionar en este mismo inciso la palabra “s\u00f3lo”\u00a0para que quede claro que tal participaci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1 darse de acuerdo con esas mismas condiciones establecidas en la ley. As\u00ed el inciso 3\u00ba qued\u00f3 aprobado en los siguientes t\u00e9rminos: “Los empleados no contemplados en esta prohibici\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1n participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que se\u00f1ale la ley estatutaria”. (\u2026)\u00bb67 \u00a0<\/p>\n
68 Al respecto pueden consultarse las Gacetas del Congreso Nos. 260, 414, 478, 617, 692 y 799 de 2004. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 Sentencia C-794 de 2014. \u00a0<\/p>\n
70 Actualmente se encuentra en espera de primer debate el Proyecto de Ley No. 022 de 2020 C\u00e1mara \u00abPor medio de la cual se reglamenta la participaci\u00f3n pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicos, en cumplimiento del art\u00edculo 127 de la constituci\u00f3n pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u00bb, radicado el 20 de julio de 2020 y publicado en la Gaceta del Congreso No. 629 del 4 de agosto de 2020. \u00a0<\/p>\n
71 Participar en pol\u00edtica corresponde a la actividad que se sanciona como falta grav\u00edsima en el art\u00edculo 48 la Ley 734 de 2002 y el art\u00edculo 60 de la Ley 1952 de 2019- C\u00f3digo General Disciplinario -este \u00faltimo cuya entrada en vigencia ocurrir\u00e1 el 1\u00ba de julio de 2021-. \u00a0<\/p>\n
72 \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
74 \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
75 \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
76 Por la cual se interpreta el art\u00edculo 388 de la Ley 5\u00aa de 1992, modificado por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 186 de 1995 y el art\u00edculo 7 de la Ley 868 de 2003. \u00a0<\/p>\n
77 \u201cLos empleados no contemplados en esta prohibici\u00f3n solo podr\u00e1n participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que se\u00f1ale la Ley Estatutaria\u201d. \u00a0<\/p>\n
78 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. \u00a0<\/p>\n
80 Sentencia C-127 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. \u00a0<\/p>\n
81 \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes\u201d. \u00a0<\/p>\n
82 V\u00e9anse, entre otras, las Sentencias C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-113 de 1993, M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. \u00a0<\/p>\n
83 Sentencias C-156 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-502 de 2012, M.P. Adriana Mar\u00eda Guill\u00e9n Arango; C-038 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y C-1046 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. \u00a0<\/p>\n
84 Sentencia C-054 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
85 Esta interpretaci\u00f3n fue planteada por el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica en su intervenci\u00f3n ciudadana en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
86 Sentencia C-794 de 2014, M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. \u00a0<\/p>\n
87 Sentencia C-1153 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. \u00a0<\/p>\n
88 La ausencia de este an\u00e1lisis pudo afectar, por ejemplo, el estudio respecto de la vulneraci\u00f3n a la reserva de ley estatutaria. \u00a0<\/p>\n
{p} \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-127\/21 \u00a0 En conclusi\u00f3n, el art\u00edculo 127 constitucional establece que, por regla general, a los empleados del Estado \u00ables est\u00e1 prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias pol\u00edticas\u00bb, en forma absoluta, a los que se desempe\u00f1en en la rama judicial, los \u00f3rganos electorales, de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27800","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27800","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27800"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27800\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27800"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27800"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27800"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}