<\/p>\n
Sentencia C-134\/21<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE AUTORIZA A POLICIA NACIONAL A ESTABLECER PROTOCOLOS PARA EL REGISTRO DE PERSONAS-Exequible<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA-Concepto\/FUNCION DE POLICIA-Concepto\/ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
POLICIA NACIONAL-Concepto\/POLICIA NACIONAL-Finalidad primordial<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 218 de la Constituci\u00f3n, la Polic\u00eda es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil. Su finalidad primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas. As\u00ed mismo, la disposici\u00f3n superior prescribe que su papel es asegurar que los habitantes del territorio nacional convivan en paz. En este sentido, la misi\u00f3n de los servidores de la Polic\u00eda Nacional es esencialmente preventiva, en la medida en que del adecuado cumplimiento de sus funciones depende que cada uno de los asociados puedan ejercer a plenitud sus facultades y garant\u00edas constitucionales. As\u00ed mismo, la debida ejecuci\u00f3n de su papel permite la salvaguarda de la convivencia pac\u00edfica al interior de las comunidades locales y la sociedad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
POLICIA NACIONAL-Funci\u00f3n de protecci\u00f3n del orden p\u00fablico\/ORDEN PUBLICO-Concepto\/SEGURIDAD HUMANA-Concepto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En general, se ha considerado que la preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico representa el fundamento y el l\u00edmite de las competencias de Polic\u00eda Nacional. Este, entendido como las condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos fundamentales, en el marco de la dignidad humana. Tal noci\u00f3n de seguridad ciudadana debe, sin embargo, ser precisada en la actualidad, a la luz de la denominada seguridad humana. Este concepto subraya la importancia de garantizar, de modo articulado, la paz, la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos, de un modo eficazmente orientado a la prevenci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SEGURIDAD HUMANA-Alcance<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La seguridad humana promueve la adopci\u00f3n de medidas centradas en las personas, multisectoriales, apropiadas a cada contexto y orientadas a la prevenci\u00f3n. Su finalidad general es reducir la posibilidad de que se produzcan conflictos, ayudar a superar los obst\u00e1culos que entorpecen el desarrollo y promueven los derechos humanos de todas y todos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA-Alcance\/PODER DE POLICIA-Principios constitucionales m\u00ednimos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY-Pluralidad de significados o acepciones\/RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto\/RESERVA DE LEY-Sin\u00f3nimo del principio de legalidad o de cl\u00e1usula general de competencia del Congreso<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-No delegaci\u00f3n en \u00f3rganos administrativos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PODER DE POLICIA-Reserva legislativa<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACTIVIDAD DE POLICIA-Naturaleza preventiva<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
REGISTRO DE PERSONAS POR LA POLICIA-Alcance como procedimiento preventivo<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
RESERVA DE LEY-Normas de polic\u00eda que limiten o restrinjan derechos fundamentales<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
REGISTRO DE PERSONAS POR LA POLICIA-Validez constitucional<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
A juicio de la Sala Plena, al prever la posibilidad del contacto f\u00edsico en el registro de personas y sus bienes, \u201cde acuerdo a los protocolos que para tal fin emita la Polic\u00eda Nacional\u201d, el Legislador no defiri\u00f3 la regulaci\u00f3n de derechos fundamentales como la igualdad, libertad e intimidad a la autoridad de polic\u00eda y, por lo tanto, no desconoci\u00f3 el principio de reserva de ley. Pese a que en la aplicaci\u00f3n del referido medio de polic\u00eda, como se ha indicado, se afectan garant\u00edas superiores de los ciudadanos, la Corte encuentra que, a la luz de una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n, los protocolos a los cuales se refiere la disposici\u00f3n no consisten en reglas que puedan tener efectos sobre los derechos fundamentales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Expediente: D-13966<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 2\u00ba (parcial) del art\u00edculo 159 de la Ley 1801 de 2016, \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demandante:<\/p>\n
Brayan Alexander D\u00edaz Piragauta<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., 13 de mayo de 2021<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, una vez cumplidos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0 En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n, Brayan Alexander D\u00edaz Piragauta present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 2\u00ba (parcial) del art\u00edculo 159 de la Ley 1801 de 2016, \u201cpor la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana\u201d. Mediante Auto de 14 de octubre de 2020, el Despacho admiti\u00f3 la demanda y dispuso la fijaci\u00f3n en lista de la norma acusada, orden\u00f3 correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n y comunicar el inicio del proceso\u00a0al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Direcci\u00f3n General de la Polic\u00eda Nacional, a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Defensor\u00eda del Pueblo. Esto, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991, para los fines del art\u00edculo 244 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto t\u00e9cnico sobre la demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, invit\u00f3 a participar en el proceso a las facultades de derecho de las universidades de los Andes, del Rosario, Javeriana, Libre, Militar Nueva Granada, Nacional y Sergio Arboleda (de Bogot\u00e1); Central del Valle (UCEVA, Tulu\u00e1); del Norte (Barranquilla), Surcolombiana (Neiva). Con la misma finalidad, se convoc\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto de Ciencia Pol\u00edtica, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas, al Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo y a las organizaciones Dejusticia, Temblores, Colombia Diversa y Corporaci\u00f3n Sisma Mujer.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
II. NORMA DEMANDADA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. \u00a0A continuaci\u00f3n, se transcribe el art\u00edculo acusado, subrayado en el fragmento objeto de impugnaci\u00f3n:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1801 DE 2016<\/p>\n
(julio 29)<\/p>\n
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana<\/p>\n
El Congreso de Colombia,<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 159. REGISTRO A PERSONA.\u00a0El personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional podr\u00e1 registrar personas y los bienes que posee, en los siguientes casos:<\/p>\n
1. Para establecer la identidad de una persona cuando la persona se resista a aportar la documentaci\u00f3n o cuando exista duda sobre la fiabilidad de la identidad.<\/p>\n
2. Para establecer si la persona porta armas, municiones, explosivos, elementos cortantes, punzantes, contundentes o sus combinaciones, que amenacen o causen riesgo a la convivencia.<\/p>\n
3. Para establecer si la persona tiene en su poder un bien hurtado o extraviado, o verificar que sea el propietario de un bien que posee, existiendo dudas al respecto.<\/p>\n
4. Para establecer que la persona no lleve drogas o sustancias prohibidas, de car\u00e1cter il\u00edcito, contrarios a la ley.<\/p>\n
5. Para prevenir la comisi\u00f3n de una conducta punible o un comportamiento contrario a la convivencia.<\/p>\n
6. Para garantizar la seguridad de los asistentes a una actividad compleja o no compleja o la identidad de una persona que desea ingresar a un lugar.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0El registro de personas y sus bienes podr\u00e1 realizarse en las v\u00edas p\u00fablicas, en los espacios p\u00fablicos, en establecimientos de comercio o de otra naturaleza abiertos al p\u00fablico, en espacios privados con acceso o con servicios al p\u00fablico, y en las zonas comunes de inmuebles de propiedad horizontal o similares, o dentro de domicilio privado si el propietario, poseedor o inquilino, as\u00ed lo autoriza.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0El registro de personas y sus bienes podr\u00e1 incluir el contacto f\u00edsico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional. El registro deber\u00e1 ser realizado por persona del mismo sexo. Si la persona se resiste al registro o al contacto f\u00edsico, podr\u00e1 ser conducido a una unidad de Polic\u00eda, donde se le realizar\u00e1 el registro, aunque oponga resistencia, cumpliendo las disposiciones se\u00f1aladas para la conducci\u00f3n.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o. El registro de personas por parte de las empresas de servicios de vigilancia y seguridad privada no se realizar\u00e1n mediante contacto f\u00edsico, salvo que se trate del registro de ingreso a espect\u00e1culos o eventos de conformidad con la reglamentaci\u00f3n que para tal efecto establezca el Gobierno nacional, o salvo que el personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional lo solicite, en apoyo a su labor policial.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 4o. El personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional y el personal de las empresas de vigilancia y seguridad privada, podr\u00e1n utilizar medios t\u00e9cnicos o tecnol\u00f3gicos para el registro de personas y bienes tales como detector de metales, esc\u00e1ner de cuerpo entero, sensores especiales y caninos entrenados para tal fin. El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 el uso de ese tipo de medios y sus protocolos\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
III. LA DEMANDA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
5. \u00a0El demandante sostiene que la norma acusada desconoce el principio de reserva de ley (Arts. 121 y 150.2 de la Constituci\u00f3n). Argumenta que otorga una competencia a la autoridad administrativa de polic\u00eda, para regular el registro a persona y su contacto f\u00edsico, competencia que solo puede estar en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica. Indica que en un Estado social de derecho, las restricciones a los derechos y las libertades p\u00fablicas corresponden exclusivamente al Legislador, en tanto su regulaci\u00f3n supone que los actos estatales que los afecten se encuentren rodeados de garant\u00edas m\u00ednimas. Entre estas, se\u00f1ala que cualquier limitaci\u00f3n ha de ser establecida por una norma que sea expresi\u00f3n de la voluntad popular.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6. \u00a0El actor subraya que la expedici\u00f3n del protocolo al que hace referencia la norma demandada \u201cestablece nuevos est\u00e1ndares para actuar generando autom\u00e1ticamente una reforma el contacto f\u00edsico en el registro a persona\u201d. Ese instrumento, afirma, no puede ser expedido en virtud de la funci\u00f3n de polic\u00eda (\u201centendida como la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de Polic\u00eda, mediante la expedici\u00f3n de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia\u201d). A este respecto, plantea que \u201cen el \u00e1mbito nacional, corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica reglamentar las leyes sobre materias de Polic\u00eda, comprendida como la competencia para expedir los reglamentos a nivel general\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
7. \u00a0Agrega que el poder de la polic\u00eda se emplea para preservar el orden p\u00fablico pero en beneficio del libre ejercicio de los derechos ciudadanos. En este sentido, argumenta que no puede traducirse en una supresi\u00f3n absoluta de aquellos, porque particularidades como el contacto f\u00edsico tienen relaci\u00f3n directa con las libertades p\u00fablicas de los asociados. De ah\u00ed que, a su juicio, el Congreso de la Rep\u00fablica es el legitimado para regular estas disposiciones: \u201cs\u00f3lo el Congreso mediante leyes puede reformar leg\u00edtimamente el contacto f\u00edsico en el registro a persona\u2026 una norma que, como la demandada, atribuye a la autoridad administrativa de polic\u00eda la facultad de regular un medio de polic\u00eda, como lo es el registro a persona, mediante un protocolo contrar\u00eda la reserva de ley en este campo y resulta, por lo tanto, inconstitucional\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
8. \u00a0Con arreglo a los anteriores argumentos, el demandante solicita a la Corte declarar \u201cINEXEQUIBLE el aparte del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 159 de la Ley 1801 de 2016\u2026\u201d Subsidiariamente, pide \u201cdeclarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma, se\u00f1alando la debida interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n que deber\u00e1 realizarse de la misma\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
IV. S\u00cdNTESIS DE LAS INTERVENCIONES<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9. \u00a0Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibieron cinco intervenciones. La Secretar\u00eda General de la Polic\u00eda Nacional y el Ministerio de Justicia y del Derecho solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Por su parte, la Universidad Nacional de Colombia y del ciudadano Jeison Duv\u00e1n Pe\u00f1aloza Bejarano pidieron a la Corte declarar inexequible el precepto demandado. Por \u00faltimo, la facultad de derecho de la Universidad Sergio Arboleda solicit\u00f3 emitir una decisi\u00f3n de exequibilidad condicionada del precepto, en el entendido de que \u201cno faculta a la autoridad administrativa de polic\u00eda para definir la afectaci\u00f3n de derechos constitucionales fundamentales, como la integridad personal, la intimidad o la dignidad\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
10. \u00a0 El Ministerio de Justicia y del Derecho considera que no le asiste raz\u00f3n al demandante. En su criterio, el art\u00edculo objetado prev\u00e9, en efecto, el registro de personas, pero el protocolo que se faculta a dictar consiste en directrices te\u0301cnico-operativas, cuya expedici\u00f3n, adem\u00e1s, no est\u00e1 en cabeza del personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional. Se\u00f1ala que tales directrices deben ser emitidas por las correspondientes autoridades encargadas de elaborar lineamientos t\u00e9cnico-administrativos y operativos para el desarrollo de las funciones legales asignadas a la Polic\u00eda Nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
11. \u00a0Indica que, sin embargo, toda autoridad, en desarrollo de las funciones y competencias que le otorgan la constituci\u00f3n y la ley, debe sujetarse a los principios, derechos, deberes, garant\u00edas y prohibiciones que la misma Constituci\u00f3n. En ese sentido, estima que quien expide los referidos protocolos no puede incluir lineamiento o directriz alguna que permita el desconocimiento de los derechos y garant\u00edas constitucionales. En caso de que as\u00ed proceda, explica que el respectivo protocolo, \u201cen su car\u00e1cter de acto administrativo general, ser\u00e1 susceptible la demanda ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativa mediante las acciones de nulidad por inconstitucionalidad o de simple nulidad\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
12. \u00a0De otra parte, plantea que no se desprende de la Constituci\u00f3n principio o norma alguna que exija que toda competencia otorgada por el Legislador a un organismo estatal y que tenga relaci\u00f3n con posibles afectaciones a derechos fundamentales, deba a su vez ser objeto de desarrollo por el mismo Legislador. En tal caso, indica, \u201cse estar\u00eda consagrando una cadena interminable de regulaciones legales respecto de otras regulaciones (\u2026).\u201d En este orden de ideas, sostiene que la disposici\u00f3n demandada no infringe el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n, puesto que precisamente en la ley que la contiene se contemplan los principios, acordes con la Carta, que deben ser respetados al momento de ejercer tal atribuci\u00f3n. De este modo, solicita declarar exequible la norma demandada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
13. \u00a0La Secretar\u00eda General de la Polic\u00eda Nacional explica que el protocolo al que se refiere la norma acusada hace relaci\u00f3n a aspectos meramente operativos, de doctrina policial, destinados a la aplicaci\u00f3n del registro a persona. Ilustra que su finalidad es garantizar la seguridad del personal de la Instituciones y de las personas que se encuentran en el entorno del lugar donde se lleva a cabo el registro.\u201d \u00a0Asegura que por esta raz\u00f3n, la facultad de reglamentar la forma en la cual se lleva a cabo el mencionado medio de polic\u00eda no afecta la dignidad humana ni invade esferas privadas de los ciudadanos, como lo asume el demandante.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
14. \u00a0La interviniente se\u00f1ala que, precisamente, la instituci\u00f3n expidi\u00f3 la (sic) \u201cGu\u00eda de actuaciones de competencia del personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional, frente al C\u00f3digo Nacional de Polic\u00eda y Convivencia\u201d. Subraya que en esta se prev\u00e9 el \u201cpaso a paso\u201d que debe cumplir el uniformado \u201cen el ejercicio de la actividad procedimental, a fin de garantizar su seguridad y el debido respeto por los derechos y dignidad humana del registrado.\u201d Agrega que este documento se produjo en virtud del art\u00edculo 2.8 del Decreto 4222 de 2006 (por el cual se modifica parcialmente el Ministerio de Defensa Nacional\u201d), el cual otorga competencia al Director General de la Polic\u00eda Nacional para: \u201cexpedir dentro del marco legal de su competencia, las resoluciones, manuales, reglamentos y dem\u00e1s actos administrativos, necesarios para administrar la Polic\u00eda Nacional, en todo el territorio nacional (\u2026).\u201d De esta manera, la Secretar\u00eda interviniente solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
15. \u00a0Por su parte, la Universidad Nacional de Colombia indica que el 31 de julio de 2017, en desarrollo de la Ley 1801 de 2016, la Polic\u00eda Nacional expidi\u00f3 la Gu\u00eda de Actuaciones, de Competencia del Personal Uniformado. Se\u00f1ala que dentro de los protocolos que aquella contiene no se prev\u00e9 que el uniformado deba evaluar y establecer si el ciudadano abordado se encuentra en algunas de las causales contempladas en el art\u00edculo 159 del C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Advierte que, por el contrario, el registro se establece como actividad obligatoria y no facultativa para todo el personal uniformado. En este sentido, considera que, en la pr\u00e1ctica, el registro a personas se hace indistintamente a todo ciudadano, sin motivo o causal alguna.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
16. \u00a0Por lo anterior, la Universidad interviniente plantea que \u201cesos protocolos en exclusiva potestad de la Polic\u00eda Nacional, como se acaba de mostrar, constituyen una flagrante violaci\u00f3n de los derechos a la intimidad, al buen nombre y a la tranquilidad de los ciudadanos.\u201d Resalta: \u201cse registra a todo ciudadano sin establecer si es procedente o no si se est\u00e1 dentro de las causales se\u00f1aladas en el ya mencionado art\u00edculo 159 de la ley de convivencia.\u201d \u00a0Argumenta que es \u201cimportante la regulaci\u00f3n en debida forma del registro a la persona, pues compromete, adem\u00e1s, el derecho fundamental a la intimidad\u201d. De este modo, en su criterio, es constitucionalmente necesario someter tales procedimientos a las causales referidas y que sean regulados mediante una ley estatutaria, por tratarse de derechos fundamentales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
17. \u00a0El ciudadano Jeison Duv\u00e1n Pe\u00f1aloza Bejarano suscribe sustancialmente los mismos planteamientos del demandante. Estima que otorgar la facultad a la Polic\u00eda Nacional de incluir el contacto f\u00edsico en el registro a persona mediante un protocolo que para tal fin establezca esta misma entidad, constituye una violaci\u00f3n al art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n. Desde su punto de vista, el Congreso atribuye a la Polic\u00eda Nacional una funci\u00f3n distinta a la atribuida por la Constituci\u00f3n y la ley. Argumenta que a la luz de la normatividad y la jurisprudencia constitucional, as\u00ed como del \u201cseguimiento a las intervenciones que en c\u00e1mara y espec\u00edficamente en senado obtuvo el proyecto de Ley\u201d, debe declararse la inexequibilidad del par\u00e1grafo 2\u00b0 del art\u00edculo 159 de la Ley 1801 de 2016.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18. \u00a0Por \u00faltimo, la Universidad Sergio Arboleda afirma tambi\u00e9n que la norma impugnada es conforme a la Constituci\u00f3n. De forma an\u00e1loga a lo sostenido por otros intervinientes, se\u00f1ala que el vocablo \u201cprotocolo\u201d se refiere a una gu\u00eda para la realizaci\u00f3n de determinadas acciones. Indica que tiene que ver, no con el s\u00ed de la medida, sino con el c\u00f3mo o las condiciones bajo las cuales, en este caso, puede practicarse el registro a una persona. En este sentido, subraya que tales directrices no pueden confundirse con normas que otorgan potestades o competencias para la realizaci\u00f3n de la actividad. Asegura que aquellas no desplazan ni usurpan el poder de polic\u00eda, cuya titularidad radica en el Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
19. \u00a0La interviniente expresa que es cierto que la norma demandada comporta cierta ambig\u00fcedad, por cuanto puede referirse al otorgamiento de competencias (campo del poder de polic\u00eda) y a la operativizaci\u00f3n de medidas de polic\u00eda como el registro a persona. Con lo anterior, se\u00f1ala, parece generarse una falta de diferenciaci\u00f3n entre cl\u00e1usulas de competencia y cl\u00e1usulas de materializaci\u00f3n para la actividad policial. Destaca que las primeras guardan relaci\u00f3n con las atribuciones del Estado entre sus instituciones (investigaci\u00f3n, acusaci\u00f3n y juzgamiento). En cambio, se\u00f1ala que las segundas aluden a normas que dan las pautas a estas instituciones para intervenir en un derecho individual concreto. Las normas de operativizaci\u00f3n, resalta, no pueden confundirse con normas de competencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
20. \u00a0Pese a la anotada ambig\u00fcedad, reafirma que el precepto controvertido tiene que ver m\u00e1s exactamente con un marco detallado de procedimientos, no de competencias propias del poder de polic\u00eda. Insiste en que se identifica con un esquema protocolario para guiar el registro a persona, sin establecer facultades expresas de injerencia en derechos fundamentales. En consecuencia, concluye que no es una norma de competencia. As\u00ed, la interviniente solicita a la Corte declarar exequible el precepto censurado, \u201cen el entendido de que no faculta a la autoridad administrativa de polic\u00eda para definir la afectaci\u00f3n de derechos constitucionales fundamentales, como la integridad personal, la intimidad o la dignidad\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
21. \u00a0Mediante escrito radicado en esta Corporaci\u00f3n en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Naci\u00f3n present\u00f3 el concepto previsto en los art\u00edculos 242.2 y 278.5 de la Constituci\u00f3n, mediante el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
22. \u00a0Sostiene que mediante el precepto demandado, el Legislador habilit\u00f3 a una autoridad administrativa (Polic\u00eda Nacional), para que expida un protocolo de polic\u00eda (acto administrativo), cuyo contenido no posee otro alcance que precisar las condiciones generales establecidas en la ley y encauzar la actividad material que se despliega en la actividad de polic\u00eda. Se\u00f1ala que el Congreso no tiene la obligaci\u00f3n constitucional de precisar las particularidades de cada uno de los procedimientos de polic\u00eda sino que debe establecer las reglas b\u00e1sicas y los l\u00edmites que impidan el exceso en el ejercicio de la actividad de polic\u00eda. En este sentido, precisa que la Polic\u00eda Nacional posee la calidad de autoridad administrativa y puede expedir actos administrativos de car\u00e1cter general que t\u00e9cnicamente no implican el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino el ejercicio de competencias en esta materia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
23. \u00a0Argumenta que la expedici\u00f3n de un protocolo para adelantar el registro f\u00edsico de los ciudadanos es otorgada por la ley y puede materializarse por medio de un acto administrativo expedido por el Director de la Polic\u00eda Nacional (por ejemplo, en una resoluci\u00f3n), como una manifestaci\u00f3n del ejercicio de la funci\u00f3n administrativa y como un desarrollo necesario de las previsiones generales de la ley. En este sentido, asegura que ese tipo de actos no tienen reserva de ley de conformidad con la Constituci\u00f3n, en la medida en que son gu\u00edas que no reforman la ley ni mucho menos implican una usurpaci\u00f3n de funciones del legislador. En su criterio, tales instrumentos se limitan a contener una reglamentaci\u00f3n con miras a garantizar que los procedimientos preventivos a cargo de la fuerza p\u00fablica, en ejercicio de la actividad de polic\u00eda, sean respetuosos de los derechos fundamentales y se encuentren estandarizados, de manera que los ciudadanos puedan conocer y predecir el comportamiento de la polic\u00eda en estos casos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
24. \u00a0De este modo, concluye el Procurador General, la autorizaci\u00f3n conferida a la Polic\u00eda Nacional para establecer un protocolo policial respecto de los registros f\u00edsicos como gu\u00eda orientadora para realizarlos, \u201cno desconoce la reserva de ley en materia de expedici\u00f3n y reforma de los C\u00f3digos en las diversas ramas de la legislaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6.1. Competencia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
25. \u00a0De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues los art\u00edculos acusados hacen parte de una Ley de la Rep\u00fablica, en este caso, de la Ley 1801 de 2016.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6.2. Problema jur\u00eddico y estructura de la decisi\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
26. \u00a0El demandante acusa de inconstitucional un fragmento del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 159 del C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, art\u00edculo que se ocupa del registro a persona y sus bienes, como medio material de polic\u00eda. En el par\u00e1grafo 2\u00ba, el segmento impugnado prev\u00e9: \u201cel registro de personas y sus bienes podr\u00e1 incluir el contacto f\u00edsico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional.\u201d El actor considera que, mediante esta \u00faltima disposici\u00f3n, se confiere a la autoridad administrativa de polic\u00eda la facultad para establecer reglas sobre el registro a persona con inclusi\u00f3n de contacto f\u00edsico. A su juicio, esto desconoce el principio de reserva de ley, puesto que tales regulaciones afectan derechos fundamentales y, por lo tanto, la competencia para su producci\u00f3n solo puede estar en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
27. \u00a0El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretar\u00eda General de la Polic\u00eda Nacional, la Universidad Sergio Arboleda y el Procurador General de la Naci\u00f3n sostienen que el protocolo al que hace referencia el precepto demandado consiste en directrices te\u0301cnico-operativas, no en normas generales de polic\u00eda. Se\u00f1alan que estas directrices precisan las condiciones generales establecidas en la ley, con la finalidad de encauzar las actuaciones materiales que se despliegan en la actividad de polic\u00eda. De este modo, asumen que son solamente \u201cgu\u00edas\u201d de actuaci\u00f3n para los uniformados sin la potencialidad de afectar derechos fundamentales. \u00a0En consecuencia, estiman que la norma acusada es compatible con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
28. \u00a0En contraste, la Universidad Nacional de Colombia plantea que la norma cuestionada es contraria a la Carta. Se\u00f1ala que en la Gu\u00eda de Actuaciones de Competencia del Personal Uniformado, expedida por la Polic\u00eda Nacional en julio de 2017, constituye los protocolos mencionados en la norma. Subraya que, sin embargo, estos no prev\u00e9n que el uniformado deba evaluar y establecer si el ciudadano abordado se encuentra en algunas de las causales contempladas en el art\u00edculo 159 del C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Advierte que el registro se establece como actividad obligatoria y puede ser practicada indistintamente a todo ciudadano, a partir de estigmatizaciones, sin motivo o causal alguna.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
29. \u00a0En similar sentido, el ciudadano Jeison Duvan Pe\u00f1aloza Bejarano afirma que, conforme al precepto, la Polic\u00eda Nacional se encuentra habilitada para incluir el contacto f\u00edsico en el registro a persona mediante un protocolo que la misma norma le da posibilidad de establecer. En su criterio, esto constituye una violaci\u00f3n al art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n, conforme al cual, ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley. Desde su punto de vista, el Congreso de la Rep\u00fablica confiri\u00f3 a la Polic\u00eda Nacional una funci\u00f3n distinta a la atribuida por las disposiciones constitucionales y las normas de ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
30. \u00a0En los anteriores t\u00e9rminos, un conjunto de intervinientes asume que la norma demandada no desconoce la reserva de ley, en la medida en que los protocolos que la Polic\u00eda Nacional debe emitir para la pr\u00e1ctica del registro a persona con inclusi\u00f3n del contacto f\u00edsico solo son instrumentos t\u00e9cnicos, de car\u00e1cter operativo, sin incidencia en los derechos fundamentales. En oposici\u00f3n, el demandante y dos intervinientes plantean que la norma demandada otorga la competencia a la Polic\u00eda Nacional para fijar reglas sobre la pr\u00e1ctica del medio de polic\u00eda en menci\u00f3n y, por lo tanto, los citados protocolos comportan afectaciones a derechos fundamentales. En consecuencia, se infringir\u00eda la reserva de ley, puesto que la regulaci\u00f3n de tales materias \u00fanicamente podr\u00eda estar en cabeza del Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
32. \u00a0Con el prop\u00f3sito de ilustrar los aspectos centrales de la justificaci\u00f3n del fallo, la Sala reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre (i) el papel de la actividad de polic\u00eda en un Estado constitucional de derecho y (ii) la reserva de ley en materia de derechos fundamentales. A continuaci\u00f3n, (iii) determinar\u00e1 el alcance del medio de polic\u00eda denominado registro a persona y sus bienes. Por \u00faltimo, (iv) analizar\u00e1 la compatibilidad con la Constituci\u00f3n de la disposici\u00f3n demanda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(i) El papel de la actividad de polic\u00eda en un Estado constitucional de derecho<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
33. \u00a0El derecho de polic\u00eda se encuentra constitucionalmente vinculado a la protecci\u00f3n de los derechos de los ciudadanos, al aseguramiento de la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo (Art. 2 de la Constituci\u00f3n). La Ley 1801 de 2016, C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, acoge la tradicional conceptualizaci\u00f3n jurisprudencial y doctrinal sobre el poder, la funci\u00f3n y la actividad de polic\u00eda. El art\u00edculo 11 establece que el poder de polic\u00eda es la facultad de expedir las normas en materia de polic\u00eda, de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto, ejercida por el Congreso de la Rep\u00fablica. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, conforme a los art\u00edculos 12 y 13, ejercen dentro de su respectivo \u00e1mbito territorial, un poder subsidiario de polic\u00eda para dictar normas en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constituci\u00f3n y la ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34. \u00a0Seg\u00fan los art\u00edculos 16 y 17 del mismo C\u00f3digo, la funci\u00f3n de polic\u00eda consiste en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de polic\u00eda, mediante la expedici\u00f3n de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. La competencia para la expedici\u00f3n de estos reglamentos, en el \u00e1mbito nacional, corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica. Adicionalmente, cuando las disposiciones de las asambleas o los concejos en asuntos de polic\u00eda requieran reglamentaci\u00f3n para aplicarlas, los gobernadores o los alcaldes podr\u00e1n, seg\u00fan el caso, dictar los correspondientes reglamentos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
35. \u00a0A su vez, conforme al art\u00edculo 20 del C\u00f3digo, la actividad de polic\u00eda consiste en el ejercicio de materializaci\u00f3n de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Polic\u00eda Nacional. Mediante esta materializaci\u00f3n se concretan y se hacen cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la funci\u00f3n de polic\u00eda, a las cuales la referida instituci\u00f3n se encuentra subordinada. La actividad de polic\u00eda es, por lo tanto, una labor oficial estrictamente material y no jur\u00eddica, al tenor de la propia norma en menci\u00f3n. A este respecto, la Constituci\u00f3n expresamente se ocupa de denotar el alcance de las funciones de la Polic\u00eda Nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
36. \u00a0De acuerdo con el art\u00edculo 218 de la Constituci\u00f3n, la Polic\u00eda es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil. Su finalidad primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas. As\u00ed mismo, la disposici\u00f3n superior prescribe que su papel es asegurar que los habitantes del territorio nacional convivan en paz. En este sentido, la misi\u00f3n de los servidores de la Polic\u00eda Nacional es esencialmente preventiva, en la medida en que del adecuado cumplimiento de sus funciones depende que cada uno de los asociados puedan ejercer a plenitud sus facultades y garant\u00edas constitucionales. As\u00ed mismo, la debida ejecuci\u00f3n de su papel permite la salvaguarda de la convivencia pac\u00edfica al interior de las comunidades locales y la sociedad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
37. \u00a0En general, se ha considerado que la preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico representa el fundamento y el l\u00edmite de las competencias de Polic\u00eda Nacional. Este, entendido como las condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos fundamentales, en el marco de la dignidad humana. Tal noci\u00f3n de seguridad ciudadana debe, sin embargo, ser precisada en la actualidad, a la luz de la denominada seguridad humana. Este concepto subraya la importancia de garantizar, de modo articulado, la paz, la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos, de un modo eficazmente orientado a la prevenci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
38. \u00a0La seguridad humana promueve la adopci\u00f3n de medidas centradas en las personas, multisectoriales, apropiadas a cada contexto y orientadas a la prevenci\u00f3n. Su finalidad general es reducir la posibilidad de que se produzcan conflictos, ayudar a superar los obst\u00e1culos que entorpecen el desarrollo y promueven los derechos humanos de todas y todos. As\u00ed mismo, debe tenerse en cuenta que la Ley 1801 de 2016 introdujo una nueva concepci\u00f3n sobre la actividad de polic\u00eda, de tal manera que aquello que le confiere sentido y, al propio tiempo, demarca sus l\u00edmites, ya no es tanto el concepto tradicional de orden p\u00fablico, sino una noci\u00f3n m\u00e1s anclada en los derechos, de convivencia ciudadana.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
39. \u00a0Lo anterior implica una manera distinta de comprender la relaci\u00f3n entre los ciudadanos y entre estos y las autoridades de polic\u00eda. As\u00ed, por ejemplo, la imposici\u00f3n de \u00f3rdenes de polic\u00eda da lugar a la mediaci\u00f3n, a la conciliaci\u00f3n y a otros mecanismos dirigidos a mantener y restablecer el tejido social. Lo anterior va acompa\u00f1ado, a su vez, de un cambio en el lenguaje legislativo que se utiliza para introducir estas reglas. De esta forma, el C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana ya no se refiere a contravenciones y sanciones, sino a comportamientos contrarios a la convivencia y a medidas correctivas. Este lenguaje y el sentido de las reglas buscan que la Polic\u00eda dirija su actuaci\u00f3n a restablecer la convivencia, tratar los desacuerdos y conflictos sociales y, de esta manera, prevenir su escalamiento a escenarios judiciales o de violencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
40. \u00a0No obstante lo anterior, al mismo tiempo, la jurisprudencia de la Corte ha puesto de manifiesto que una visi\u00f3n m\u00e1s acorde de la actividad de polic\u00eda a los principios constitucionales no le suprime su car\u00e1cter de ser un poder habilitado para hacer uso de la fuerza y, por lo tanto, para poner eventualmente en riesgo la vigencia de los derechos fundamentales. La actividad de polic\u00eda, ha subrayado, conlleva la imposici\u00f3n de cargas a los ciudadanos. Estas pueden ser leg\u00edtimas, tener un car\u00e1cter preventivo y buscar la convivencia. A pesar de todo, son impuestas unilateralmente por el Estado y pueden entrar en tensi\u00f3n con \u00e1mbitos \u00edntimos y vitales de la persona. Como consecuencia, las reglas procesales y sustantivas deben estar sometidas a estrictos l\u00edmites derivados de los derechos y principios constitucionales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
41. \u00a0En consonancia con lo anterior, desde sus primeras decisiones sobre la materia, la Sala Plena ha sostenido que el uso de los poderes de polic\u00eda se encuentra sujeto a varios criterios m\u00ednimos de orden superior. Entre los m\u00e1s importantes y, en relaci\u00f3n con el problema de constitucionalidad que aqu\u00ed se analiza, conviene destacar los siguientes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
42. \u00a0En primer lugar, la Polic\u00eda est\u00e1 sometida al principio de legalidad puesto que afecta como regla general los derechos fundamentales y las libertades p\u00fablicas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
43. \u00a0En segundo lugar, sus actuaciones se hallan gobernadas por el principio de necesidad, pues la instituci\u00f3n solo se encuentra facultada para adoptar medidas que sean imprescindibles y eficaces, como instrumentos para la conservaci\u00f3n y restablecimiento del orden p\u00fablico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
44. \u00a0En tercer lugar, las medidas de polic\u00eda deben ser proporcionales y razonables en atenci\u00f3n a las circunstancias y al fin perseguido. No puede adoptarse ni aplicarse medida alguna que contravenga la prohibici\u00f3n de exceso que adquiere particular vigor en materia penal y de polic\u00eda. Correlativamente, la extensi\u00f3n del poder de polic\u00eda est\u00e1 en proporci\u00f3n inversa al valor constitucional de las libertades afectadas. Por lo tanto, en ciertas materias (como la regulaci\u00f3n de los sitios p\u00fablicos) el poder policial es mucho m\u00e1s importante que en otros \u00e1mbitos de la vida social, como el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio. Aqu\u00ed sus actuaciones deben ser menos invasivas, dado que, al mismo tiempo, los derechos comprometidos asumen particular relevancia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
45. \u00a0Y, en cuarto lugar, en la creaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las reglas de polic\u00eda es medular el cumplimiento del principio igualdad de los ciudadanos ante la ley. El ejercicio del poder, la actividad o la funci\u00f3n de polic\u00eda no puede traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la poblaci\u00f3n, puesto que la Constituci\u00f3n prescribe que todas las personas “recibir\u00e1n la misma protecci\u00f3n y trato de las autoridades” (Art. 13 de la C.P.).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
46. \u00a0En este orden de ideas, si el uso de las atribuciones de polic\u00eda no se somete, por lo menos, a los mencionados criterios, la Corte ha considerado que la coacci\u00f3n oficial se termina utilizando para fines distintos a los previstos por el ordenamiento jur\u00eddico. A su vez, esto conduce no solo a un problema de desviaci\u00f3n de poder sino incluso, seg\u00fan el caso, al delito de abuso de autoridad por parte del funcionario o la autoridad administrativa que indebidamente lo ejerce.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(ii) La reserva de ley en materia de derechos fundamentales<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
47. \u00a0La reserva de ley es una de las manifestaciones de los principios democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n de poderes. Estos suponen que las normas que rigen la vida en sociedad reflejen legitimidad, al ser la expresi\u00f3n de la soberan\u00eda popular, el resultado del procedimiento deliberativo propio de la formaci\u00f3n de las leyes y el reparto del ejercicio del poder normativo. Se refiere a la exigencia, dentro del ordenamiento jur\u00eddico, de que ciertas materias se regulen necesariamente mediante normas con fuerza de ley, no a trav\u00e9s de reglamentos ni actos administrativos. Por lo tanto, impone un l\u00edmite tanto al poder Legislativo como al Ejecutivo \u201c\u2026 [a] aqu\u00e9l, impidiendo que delegue sus potestades en otro \u00f3rgano, y a \u00e9ste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
48. \u00a0La reserva de ley tiene varios significados: (i) se utiliza como sin\u00f3nimo de principio de legalidad o de cl\u00e1usula general de competencia del Congreso, lo cual equivale a que, en principio, todos los temas pueden ser regulados por el Congreso mediante ley; (ii) es una t\u00e9cnica de concreci\u00f3n de disposiciones constitucionales, en las que el Constituyente le ordena al Legislador que ciertos temas deben ser desarrollados por una fuente espec\u00edfica: la ley; y (iii) se habla de reserva general de ley en materia de derechos fundamentales, para hacer referencia a la prohibici\u00f3n general de que se puedan establecer restricciones a estos derechos con normas diferentes a la ley (solo con esta se puede hacer una regulaci\u00f3n principal que afecte los derechos fundamentales).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
49. \u00a0En este \u00faltimo sentido, la Corte ha precisado que corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano representativo y democr\u00e1tico por excelencia, expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos, con base en razones de orden p\u00fablico e inter\u00e9s general, y que guarden relaci\u00f3n con el motivo de polic\u00eda. Dado que estas reglas condicionan, establecen restricciones y prev\u00e9n limitaciones a los derechos y libertades constitucionales, se predica la reserva de ley en sentido formal para su producci\u00f3n. La cobertura de la reserva de ley alcanza \u201ctodos aquellos hechos o circunstancias que en cualquier forma atentan contra el orden p\u00fablico [y la convivencia social], bien sea en forma directa o como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente derecho o libertad.\u201d Por lo tanto, ha subrayado la Sala, el poder de polic\u00eda ejercido por el Legislador no puede coexistir con un poder de polic\u00eda subsidiario o residual en cabeza de las autoridades administrativas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
50. \u00a0La reserva de ley en este importante \u00e1mbito de regulaci\u00f3n le imprime seguridad, publicidad y trasparencia, adem\u00e1s de legitimidad y car\u00e1cter garantista a las normas de polic\u00eda. Por esta raz\u00f3n, ni siquiera el poder de polic\u00eda subsidiario que ejercen ciertas autoridades administrativas est\u00e1 en posibilidad de invadir esferas en las cuales la Constituci\u00f3n haya establecido una reserva legal. Esto implica de modo relevante, como lo ha notado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, que en el marco de la Constituci\u00f3n de 1991, \u201cya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad all\u00ed donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual hab\u00eda sido sostenida bajo el antiguo r\u00e9gimen por el Consejo de Estado \u201cConsejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci\u00f3n Primera. Sentencia dic. 13 de 1979) y la Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977).\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
51. \u00a0Este elemento del dise\u00f1o constitucional surge, as\u00ed mismo, de las obligaciones derivadas de tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad (Art. 93 de la CP). As\u00ed, el art\u00edculo 30 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, al referirse al alcance de las restricciones a los derechos amparados en dicho instrumento, dispone que \u00e9stas s\u00f3lo pueden ser aplicadas \u201cconforme a leyes que se dictaren por razones de inter\u00e9s general y con el prop\u00f3sito para el cual han sido establecidas.\u201d Seg\u00fan la Corte IDH, la expresi\u00f3n \u201cleyes\u201d, empleada en el citado art\u00edculo 30, no puede tener otro sentido que el de \u201cley formal como norma jur\u00eddica adoptada por el \u00f3rgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, seg\u00fan el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
52. \u00a0Debe advertirse, en todo caso, que lo indicado con anterioridad no implica que toda regulaci\u00f3n legal que tenga que ver con el tema de los derechos fundamentales solo deba hacerse por v\u00eda de ley ordinaria. Hay casos en los cuales, debido a las caracter\u00edsticas que asume la introducci\u00f3n de las correspondientes normas, el Legislador debe seguir los procedimientos propios de las leyes estatutarias, de conformidad con el art\u00edculo 152 de la Carta. Esto ocurre especial cuando el Congreso se ocupa del n\u00facleo esencial del derecho o deber fundamental, aspectos inherentes al mismo, la estructura general y sus principios reguladores o la normativa que lo regula de forma integral, completa y sistem\u00e1tica. Igualmente, esta reserva tambi\u00e9n aplica cuando se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protecci\u00f3n de un derecho fundamental.<\/p>\n
(iii) El registro a persona como medio de polic\u00eda<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
53. \u00a0El demandante dentro del presente proceso plantea que las reglas para la aplicaci\u00f3n del procedimiento contenido en la norma acusada incide en los derechos fundamentales de los ciudadanos. Esto implica, a juicio de la Sala, precisar las caracter\u00edsticas y el alcance del registro a persona y sus bienes regulado en la disposici\u00f3n atacada. Fundamentalmente en dos oportunidades la jurisprudencia de la Corte ha tenido la oportunidad de referirse al contenido de este medio de polic\u00eda, al contrastarlo con otras clases de procedimientos que se practican tambi\u00e9n sobre las personas y que comprometen en mayor o menor medida los derechos fundamentales. Conviene, entonces, recapitular este an\u00e1lisis, a partir del cual podr\u00e1n ser claros los rasgos de este mecanismo propio del derecho de polic\u00eda y, en particular, su potencialidad para incidir en los derechos fundamentales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
54. \u00a0En la Sentencia C-822 de 2005, la Corte analiz\u00f3 una demanda contra los art\u00edculos 247, 248, 249 y 250 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal que, en t\u00e9rminos generales, prev\u00e9n la posibilidad de practicar inspecciones, exploraciones y registros corporales sobre el cuerpo del imputado, la v\u00edctima y terceros. En una de las disposiciones demandadas, relativa a los registros personales (Art. 248 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal), el Legislador tambi\u00e9n hizo menci\u00f3n a los procedimientos preventivos adelantados por la Fuerza P\u00fablica en cumplimiento de su deber constitucional. A juicio del demandante, los art\u00edculos impugnados eran inconstitucionales por violaci\u00f3n al principio de reserva de orden judicial, no expresamente previsto en las respectivas reglas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
55. \u00a0La Sala Plena plante\u00f3 entonces las siguientes distinciones relevantes. \u00a0En primer lugar, se refiri\u00f3 a las inspecciones corporales. Explic\u00f3 que estas son diligencias propias de la investigaci\u00f3n penal, que se practican sobre el cuerpo de las personas, de ser necesario, mediante la coacci\u00f3n. Se llevan a cabo con el fin de esclarecer los hechos, lograr la identificaci\u00f3n del autor, determinar las circunstancias bajo las cuales aquellos se produjeron o como medida protectora de la prueba. En algunos casos puede ser requerida intervenci\u00f3n de personal m\u00e9dico o cient\u00edfico para su realizaci\u00f3n. Este tipo de inspecci\u00f3n abarca generalmente (i) el examen de los orificios corporales naturales (boca, ano, vagina, etc.) y el interior del cuerpo de la persona afectada, cuando el objeto buscado ha sido deglutido u ocultado en el interior de tales orificios; y (ii) la obtenci\u00f3n de muestras \u00edntimas, tales como semen, sangre, saliva, cabellos, etc.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
56. \u00a0En segundo lugar, la Corte se refiri\u00f3 al registro personal. Clarific\u00f3 que este implica una revisi\u00f3n superficial del individuo, su indumentaria y puede comprender el \u00e1rea f\u00edsica inmediata y bajo control de la persona, donde pueda ocultar armas o evidencias. As\u00ed mismo, abarca el registro del cuerpo desnudo o el tocamiento de \u00f3rganos sexuales y senos del imputado o imputada, o de un tercero relacionado con la investigaci\u00f3n. La finalidad del procedimiento es hallar evidencias f\u00edsicas o elementos materiales probatorios dentro del programa metodol\u00f3gico de una investigaci\u00f3n penal, no prevenir la comisi\u00f3n de delitos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
57. \u00a0La Corte explic\u00f3 que los dos anteriores tipos de procedimientos tienen por objeto el cuerpo mismo de la persona y, por lo tanto, inciden en un amplio conjunto de derechos fundamentales (dignidad humana, intimidad, integridad f\u00edsica, libertad de locomoci\u00f3n y de conciencia y no autoincriminaci\u00f3n, entre los m\u00e1s importantes). Debido a la intensa intervenci\u00f3n en los derechos, consider\u00f3 que tienen reserva de ley, deben ser autorizados por orden de autoridad judicial y la pr\u00e1ctica de las medidas debe superar un test estricto de proporcionalidad. En consecuencia, condicion\u00f3 la exequibilidad de los art\u00edculos correspondientes, entre otras reglas, a la necesidad de la orden judicial y a la aplicaci\u00f3n de los criterios de proporcionalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
58. \u00a0Ahora bien, dado que el art\u00edculo 248 acusado en esa oportunidad, al prever el registro personal (segundo procedimiento al que se ha hecho menci\u00f3n), establec\u00eda que este proceder\u00eda \u201c[s]in perjuicio de los procedimientos preventivos que adelanta la fuerza p\u00fablica en cumplimiento de su deber constitucional\u201d, la Sala Plena precis\u00f3 el contenido de esta \u00faltima clase de diligencias. Aclar\u00f3 que estos procedimientos consisten en requisas o \u201ccacheos\u201d realizados en lugares p\u00fablicos, que implican la inmovilizaci\u00f3n moment\u00e1nea de la persona y una palpaci\u00f3n superficial de su indumentaria para buscar armas o elementos prohibidos. Su finalidad, resalt\u00f3, no es probatoria, se llevan a cabo con el fin de prevenir la comisi\u00f3n de delitos o para garantizar la seguridad de los lugares y de las personas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
59. \u00a0Advirti\u00f3 que, en efecto, estos procedimientos se encuentran regulados en las normas vigentes de polic\u00eda, tienen car\u00e1cter netamente preventivo y no forman parte de las investigaciones penales. Clarificado lo anterior, se\u00f1al\u00f3 que su regulaci\u00f3n no pod\u00eda inscribirse dentro de una normatividad que se ocupa de diligencias encaminadas a obtener evidencias o elementos materiales probatorios dentro de la investigaci\u00f3n penal. Debido a esta circunstancia, declar\u00f3 su inexequibilidad y precis\u00f3 que las normas correspondientes de polic\u00eda deber\u00edan continuar aplic\u00e1ndose, pues la decisi\u00f3n no imped\u00eda que la Fuerza P\u00fablica cumpliera las funciones que le son propias, de conformidad con las leyes vigentes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
60. \u00a0Con posterioridad, en la Sentencia C-789 de 2006, la Corte analiz\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 208 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal, que se refer\u00eda a la realizaci\u00f3n, en ejercicio de la actividad de polic\u00eda por parte de los servidores de la Polic\u00eda Nacional, del registro personal, la inspecci\u00f3n corporal, el registro de veh\u00edculos y otras diligencias similares. El demandante consideraba que la norma desconoc\u00eda, una vez m\u00e1s, la reserva de orden judicial. Al analizar el alcance del precepto, la Sala Plena determin\u00f3 que la introducci\u00f3n de la inspecci\u00f3n corporal en el art\u00edculo cuestionado era inconstitucional. Por las razones explicadas en la Sentencia C-822 de 2005 (referida en los p\u00e1rrafos anteriores), precis\u00f3 que la realizaci\u00f3n de inspecciones corporales puede implicar una dr\u00e1stica intervenci\u00f3n en el cuerpo y los derechos fundamentales de las personas, de tal manera que se trata de procedimientos que, adem\u00e1s de no ser propios de la labor preventiva y administrativa de la Polic\u00eda Nacional, en especial, requieren orden judicial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
61. \u00a0En contraste, en reiteraci\u00f3n de la mencionada sentencia C-822 de 2005, se\u00f1al\u00f3 que los registros personales son llevados a cabo en desarrollo de la actividad de polic\u00eda y responden al cumplimiento de un deber constitucional en cabeza de la Polic\u00eda Nacional, instituci\u00f3n a la cual compete el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas. En particular, destac\u00f3 que el registro personal se efect\u00faa en desarrollo de la actividad preventiva de polic\u00eda y consiste \u201cen una exploraci\u00f3n superficial de la persona, que como tal no compromete constataciones \u00edntimas, y lo que lleve sobre s\u00ed, en su indumentaria o en otros aditamentos, con el fin, entre otros objetivos l\u00edcitos, de prevenir (no de investigar) la comisi\u00f3n de comportamientos que puedan llegar a generar alteraciones contra la seguridad de la comunidad.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
62. \u00a0 Insisti\u00f3 en que la revisi\u00f3n \u201cno podr\u00e1 extenderse a zonas er\u00f3genas, y la inspecci\u00f3n sobre las prendas y otros objetos que las personas porten, que la polic\u00eda hace directamente con las manos o con la ayuda de mecanismos magn\u00e9ticos, radiol\u00f3gicos o electr\u00f3nicos, permiten determinar si el individuo lleva elementos que puedan perturbar los derechos y libertades p\u00fablicas.\u201d Explic\u00f3 que el registro se practica con m\u00e9todos no invasivos, que apenas permitan la revisi\u00f3n externa y superficial de la persona y lo que lleva consigo, con el fin de dar seguridad al entorno. Por estas razones, se\u00f1al\u00f3 que su pr\u00e1ctica no requiere autorizaci\u00f3n judicial previa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
63. \u00a0La Sala estim\u00f3, en efecto, que el registro personal no representa una medida excesiva, dado que \u201cpor tratarse simplemente de una exploraci\u00f3n externa que no conlleva auscultar intimidades naturales del individuo, no afecta desproporcionadamente sus derechos fundamentales.\u201d De este modo, resalt\u00f3 que no implica una intromisi\u00f3n o restricci\u00f3n de sus garant\u00edas tal que amerite la intervenci\u00f3n judicial, a fin de determinar su racionalidad y proporcionalidad. Determin\u00f3 que tal exigencia solamente se precisar\u00eda si el registro trasciende del examen exterior y llegare a abarcar su reconocimiento f\u00edsico interno. En consecuencia, declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n \u201cregistro personal\u201d contenida en el art\u00edculo 208 de la Ley 906 de 2004, en el entendido de que \u201cse trata de una revisi\u00f3n externa, superficial y no invasiva.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
64. \u00a0En este orden de ideas, conforme a lo anterior, el registro a persona y sus bienes, como medio material de polic\u00eda, se identifica con las denominadas requisas o \u201ccacheos\u201d. Implica la retenci\u00f3n moment\u00e1nea de la persona y una exploraci\u00f3n superficial de su indumentaria, de lo que lleve sobre s\u00ed o de otros aditamentos, que, como tal, no compromete verificaciones \u00edntimas. En general, se lleva a cabo para buscar armas, elementos prohibidos o verificar la identidad del individuo registrado, con el fin de prevenir la comisi\u00f3n de delitos y garantizar la seguridad de los lugares y de las personas. De acuerdo con las circunstancias y conforme a la finalidad buscada, se realiza con las manos o con la ayuda de mecanismos magn\u00e9ticos, radiol\u00f3gicos, electr\u00f3nicos o similares (supra p\u00e1rr. 59). Su pr\u00e1ctica, por lo tanto, puede incluir el contacto f\u00edsico directo con la persona registrada y sus bienes o puede efectuarse sin contacto f\u00edsico, cuando se recurre a mecanismos t\u00e9cnicos id\u00f3neos o se efect\u00faa de manera visual.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
65. \u00a0Estos registros hacen parte de la funci\u00f3n que desarrolla habitualmente la Polic\u00eda Nacional, cuyo fin es la garant\u00eda de las condiciones para el ejercicio de los derechos y las libertades p\u00fablicas. Por lo tanto, tienen un car\u00e1cter t\u00edpicamente preventivo, no judicial. No buscan recaudar evidencias sobre la comisi\u00f3n de delitos ni conforman el plan metodol\u00f3gico de una investigaci\u00f3n penal. Su papel no se ubica en el \u00e1mbito probatorio, aunque de hallarse casualmente elementos indicativos de la comisi\u00f3n de una conducta punible, los uniformados deban ponerlos en conocimiento de la polic\u00eda judicial y las dem\u00e1s autoridades competentes. Por esta raz\u00f3n, se ha considerado un medio de polic\u00eda no intensamente invasivo de la intimidad, la integridad u otros derechos (no puede serlo), como lo indic\u00f3 la Corte en las decisiones citadas con anterioridad. Esto explica, a su vez, la consideraci\u00f3n de que su pr\u00e1ctica no requiere autorizaci\u00f3n judicial previa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
66. \u00a0La Corte debe precisar, sin embargo, que lo anterior no supone que el registro a persona y sus bienes no tenga incidencia alguna o que su pr\u00e1ctica sea por completo irrelevante para los derechos fundamentales. Esto, elementalmente porque cuando el ciudadano se encuentra bajo sujeci\u00f3n por quien representa la fuerza f\u00edsica del Estado, resulta evidente el riesgo de afectaci\u00f3n que ello supone para sus libertades. En las decisiones citadas, la Corte efectu\u00f3 la distinci\u00f3n entre el registro a persona preventivo y otros dos procedimientos que, con fines, judiciales son practicados sobre el cuerpo de los individuos. En comparaci\u00f3n con estos, observ\u00f3 que los registros policivos, por definici\u00f3n, no implican una intervenci\u00f3n excesiva o particularmente intensa a las garant\u00edas constitucionales. De ah\u00ed que no se requiera la orden de autoridad judicial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
67. \u00a0No obstante, para la Sala resulta claro que la pr\u00e1ctica del registro a persona y sus bienes, con o sin inclusi\u00f3n de contacto f\u00edsico, tiene incidencia en los derechos fundamentales a la intimidad, a la autonom\u00eda personal, a la libertad de locomoci\u00f3n y a la igualdad del ciudadano, entre los m\u00e1s relevantes. En concordancia con las decisiones analizadas, la Corte reitera en esta oportunidad que el medio de polic\u00eda en menci\u00f3n no precisa de r\u00edgidas garant\u00edas como la exigencia de una orden judicial previa que lo autorice. Esto ser\u00eda contrario no solo a la esencia de este medio material y al car\u00e1cter preventivo de la actividad de polic\u00eda, sino tambi\u00e9n a la oportunidad con la cual la Polic\u00eda Nacional debe desarrollar su misi\u00f3n constitucional. Sin embargo, se trata de un procedimiento mediante el cual se retiene moment\u00e1neamente a una persona y se le ausculta, incluso contra su voluntad, su indumentaria, los accesorios que lleve sobre s\u00ed o los bienes que porte consigo. Adem\u00e1s, puede implicar el contacto f\u00edsico directo sobre el cuerpo del registro (pese a que se encuentre cubierto con su indumentaria). En consecuencia, comporta una intervenci\u00f3n en sus derechos fundamentales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
68. \u00a0La anterior conclusi\u00f3n se sigue no solamente de las caracter\u00edsticas del registro a persona sino tambi\u00e9n de algunos documentos de soft law, sobre el derecho internacional de los derechos humanos. As\u00ed, por ejemplo, en la Observaci\u00f3n General 16, sobre el art\u00edculo 17, el Comit\u00e9 de Derechos Humanos indic\u00f3, no solo en relaci\u00f3n con los registros corporales, sino tambi\u00e9n respecto de los registros personales, que \u201cdeben tomarse medidas eficaces para garantizar que\u2026 se lleven a cabo de manera compatible con la dignidad de la persona registrada..\u201d Por su parte, el Comit\u00e9 Internacional de la Cruz Roja, en el documento sobre \u201cDerechos Humanos y Derecho Humanitario para Fuerzas de Polic\u00eda y Seguridad\u201d, explic\u00f3 en el lenguaje el derecho internacional, que los registros corporales abarcan una amplia variedad de actividades, desde simples cacheos para buscar armas, registros sin ropa y de las partes \u00edntimas del cuerpo, hasta la toma de muestras de ADN y las radiograf\u00edas, o incluso las intervenciones m\u00e9dicas para extraer evidencia del cuerpo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
69. \u00a0El Comit\u00e9 Internacional se\u00f1al\u00f3 que \u201ctodos los tipos de registros han de ser realizados de manera de preservar la dignidad de la persona\u201d y deben efectuarse solo si existen hechos razonables que los justifiquen o por motivos leg\u00edtimos de aplicaci\u00f3n de la ley. Determin\u00f3, as\u00ed mismo, que \u201clos registros corporales m\u00e1s simples, que suelen denominarse \u201ccacheos\u201d, deben realizarse de manera profesional [y] sin gestos equ\u00edvocos.\u201d De igual forma, sostuvo que en el an\u00e1lisis de las razones para practicar el registro personal ha de evitarse toda forma de discriminaci\u00f3n y debe estar basado en hechos objetivamente verificables. Los aspectos problem\u00e1ticos de los perfiles delictivos basados en la raza y el consiguiente exceso de detenciones y registros de miembros de un grupo \u00e9tnico espec\u00edfico, adem\u00e1s de ineficaces, explic\u00f3, tienen efectos discriminatorios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
70. \u00a0Ahora bien, desde el punto de vista de las caracter\u00edsticas del procedimiento, particularmente pueden verse afectados los derechos a la igualdad, a la autonom\u00eda personal, a la libertad de locomoci\u00f3n y a la intimidad, entre los m\u00e1s relevantes. En los t\u00e9rminos anteriores, en desarrollo de la actividad de polic\u00eda, necesariamente se habr\u00e1 de utilizar razones o criterios para seleccionar los individuos a quienes se les har\u00e1 objeto del procedimiento. As\u00ed mismo, la persona es retenida transitoriamente, se le revisa su ropa, sus accesorios, los bienes que lleve consigo y se le puede incluso obligar a acceder al procedimiento. Trat\u00e1ndose espec\u00edficamente del registro con contacto f\u00edsico al que se refiere la norma demandada, entran en juego el derecho a la identidad de g\u00e9nero y el mandato de no discriminaci\u00f3n. Tambi\u00e9n podr\u00edan encontrarse en riesgo el derecho a la autonom\u00eda moral y la prohibici\u00f3n de tratos crueles, inhumanos y degradantes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
71. \u00a0En s\u00edntesis, la Sala Plena concluye que el registro a persona y sus bienes, con o sin contacto f\u00edsico, constituye un procedimiento esencialmente preventivo, propio de la actividad de polic\u00eda. Supone la retenci\u00f3n moment\u00e1nea de la persona y una exploraci\u00f3n superficial de su indumentaria, de lo que lleve sobre s\u00ed o de los bienes que porte consigo que, como tal, no compromete verificaciones \u00edntimas. Pese a esto, por las caracter\u00edsticas del procedimiento y las razones indicadas con anterioridad, su pr\u00e1ctica incide en los derechos fundamentales a la igualdad, a la autonom\u00eda personal, a la libertad de locomoci\u00f3n y a la intimidad, entre los m\u00e1s relevantes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
72. \u00a0A continuaci\u00f3n, la Sala abordar\u00e1 el an\u00e1lisis del cargo formulado contra la norma acusada.<\/p>\n
(iv) Los protocolos emitidos por la Polic\u00eda Nacional para el procedimiento de registro de personas y sus bienes que implique contacto f\u00edsico no desconocen la reserva de ley<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
73. \u00a0A juicio de la Sala Plena, al prever la posibilidad del contacto f\u00edsico en el registro de personas y sus bienes, \u201cde acuerdo a los protocolos que para tal fin emita la Polic\u00eda Nacional\u201d, el Legislador no defiri\u00f3 la regulaci\u00f3n de derechos fundamentales como la igualdad, libertad e intimidad a la autoridad de polic\u00eda y, por lo tanto, no desconoci\u00f3 el principio de reserva de ley. Pese a que en la aplicaci\u00f3n del referido medio de polic\u00eda, como se ha indicado, se afectan garant\u00edas superiores de los ciudadanos, la Corte encuentra que, a la luz de una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n, los protocolos a los cuales se refiere la disposici\u00f3n no consisten en reglas que puedan tener efectos sobre los derechos fundamentales. A continuaci\u00f3n, se desarrollan de modo m\u00e1s espec\u00edfico las premisas que conducen a esta conclusi\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
74. \u00a0El art\u00edculo 159 del C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana establece que el registro a persona puede ser practicado por parte del personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional, espec\u00edficamente para: 1) determinar la identidad de una persona, cuando se resista a aportar la documentaci\u00f3n o exista duda sobre la fiabilidad de la identidad, 2) establecer si la persona porta armas, municiones, explosivos, elementos cortantes, punzantes, contundentes o sus combinaciones, que amenacen o causen riesgo a la convivencia; y 3) \u00a0 establecer determinar si la persona tiene en su poder un bien hurtado o extraviado, o verificar que sea el propietario de un bien que posee. As\u00ed mismo, es posible recurrir a este medio con la finalidad de: 4) verificar que la persona no lleve drogas o sustancias prohibidas, de car\u00e1cter il\u00edcito, contrariaos a la ley; 5) prevenir la comisi\u00f3n de una conducta punible o un comportamiento contrario a la convivencia, y 6) de garantizar la seguridad de los asistentes a una actividad compleja o no compleja o la identidad de una persona que desea ingresar a un lugar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
75. \u00a0Luego de se\u00f1alar los fines para los cuales puede ser utilizado el registro, en cuatro par\u00e1grafos, el art\u00edculo define (i) los lugares en los cuales puede ser practicado, (ii) dos conjuntos de reglas sobre el registro con contacto f\u00edsico y (iii) unas normas para el registro a trav\u00e9s de medio t\u00e9cnicos. De este modo, (i) el par\u00e1grafo 1\u00ba se\u00f1ala que el registro a persona puede llevarse a cabo en las v\u00edas p\u00fablicas, en los espacios p\u00fablicos, en establecimientos de comercio o de otra naturaleza abiertos al p\u00fablico, en espacios privados con acceso o con servicios al p\u00fablico. Indica que tambi\u00e9n puede efectuarse en las zonas comunes de inmuebles de propiedad horizontal o similares, o dentro de domicilio privado si el propietario, poseedor o inquilino, as\u00ed lo autoriza.<\/p>\n
<\/p>\n
76. \u00a0Por su parte, (ii) el par\u00e1grafo 2\u00ba prev\u00e9 que el registro de personas y sus bienes podr\u00e1 incluir el contacto f\u00edsico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional. Se indica tambi\u00e9n que esta clase de registro deber\u00e1 ser realizado por persona del mismo sexo y que si el ciudadano se resiste, podr\u00e1 ser conducido a una unidad de Polic\u00eda, donde se le realizar\u00e1 el procedimiento, aunque oponga resistencia, cumpliendo las disposiciones se\u00f1aladas para la conducci\u00f3n. El par\u00e1grafo 3\u00ba, a su vez, prescribe que el registro de personas por parte de las empresas de servicios de vigilancia y seguridad privada no se realizar\u00e1n mediante contacto f\u00edsico, salvo que se trate del registro de ingreso a espect\u00e1culos o eventos de conformidad con la reglamentaci\u00f3n que para tal efecto establezca el Gobierno nacional, o salvo que el personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional lo solicite, en apoyo a su labor policial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
77. \u00a0Por \u00faltimo, el par\u00e1grafo 4\u00b0 establece que el personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional y el personal de las empresas de vigilancia y seguridad privada, podr\u00e1n utilizar medios t\u00e9cnicos o tecnol\u00f3gicos para el registro de personas y bienes tales como detector de metales, esc\u00e1ner de cuerpo entero, sensores especiales y caninos entrenados para tal fin. El uso de ese tipo de medios y sus protocolos, aclara el par\u00e1grafo, deber\u00e1 ser reglamentado por el Gobierno nacional.<\/p>\n
<\/p>\n
78. \u00a0 De esta manera, el fragmento de disposici\u00f3n espec\u00edficamente acusado se encuentra contemplado dentro de las reglas para la pr\u00e1ctica del registro a persona con \u201ccontacto f\u00edsico\u201d, previstas en los par\u00e1grafos 3\u00ba y 4\u00ba. Como se indic\u00f3, en esas disposiciones, adem\u00e1s de establecerse el sexo de quien podr\u00e1 practicar la diligencia y el procedimiento forzoso en caso de que el ciudadano se oponga, adem\u00e1s de prohibirse como regla general su uso por parte de las empresas de vigilancia y seguridad privada. Pero, como primera cuesti\u00f3n, se se\u00f1ala la posibilidad de usar, en el registro a persona y sus bienes, el contacto f\u00edsico \u201cde acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
79. \u00a0Para el demandante, la expresi\u00f3n resaltada trae como consecuencia que los protocolos de la Polic\u00eda Nacional pueden establecer regulaciones en el \u00e1mbito de los derechos fundamentales. A juicio de la Sala, el alcance de la disposici\u00f3n que asume el actor, en principio, puede inferirse razonablemente de ese precepto, a partir de la sintaxis y la redacci\u00f3n empleada por el Legislador. Sin embargo, conforme al sentido t\u00e9cnico de las expresiones legislativas utilizadas, el vocablo \u201cprotocolo\u201d debe ser interpretado en otro sentido. Para la Corte y, como lo se\u00f1alan el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretar\u00eda General de la Polic\u00eda Nacional, la Universidad Sergio Arboleda y el Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante dicho documento no es posible regular la materia de los derechos fundamentales, involucrados en el registro a persona con contacto f\u00edsico, sino solamente aspectos operativos y de car\u00e1cter administrativo.<\/p>\n
<\/p>\n
80. \u00a0Seg\u00fan se se\u00f1al\u00f3 en las consideraciones de esta sentencia, la actividad de polic\u00eda consiste en el ejercicio de materializaci\u00f3n de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Polic\u00eda Nacional. Se pone en marcha \u201cmediante operaciones materiales de uso de la fuerza p\u00fablica y se traduce en una organizaci\u00f3n de cuerpos armados y funcionarios especiales a trav\u00e9s de los cuales se ejecuta la funci\u00f3n\u201d. A la vez, a trav\u00e9s suyo se concretan y se hacen cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la funci\u00f3n de Polic\u00eda, a las cuales est\u00e1 subordinada. La actividad de polic\u00eda tiene la funci\u00f3n de preservar la convivencia, la seguridad humana y restablecer todos los comportamientos que la alteren.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
81. \u00a0Conforme a lo anterior, cuando la disposici\u00f3n acusada prev\u00e9 que el registro de personas y sus bienes podr\u00e1 incluir el contacto f\u00edsico, \u201cde acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional\u201d, estos protocolos constituyen pautas precisamente para la materializaci\u00f3n o concreci\u00f3n del registro a persona, que puede incluir el contacto f\u00edsico. No consisten en normas de nivel legislativo. Tampoco constituyen regulaciones propias de la funci\u00f3n de polic\u00eda ejercidas por el Gobierno nacional, departamental o municipal. Constituyen, por el contrario, una ordenaci\u00f3n de procedimientos, emanada de la autoridad administrativa de polic\u00eda, para que los uniformados puedan llevar a cabo en la pr\u00e1ctica, las medidas y emplear los medios de polic\u00eda previstos y reglamentados por las normas generales. Constituye, de este modo, una herramienta de gesti\u00f3n para ejecutar operaciones en una forma estandarizada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
82. \u00a0Se trata de documentos que prev\u00e9n reglas de actuaci\u00f3n, entendidas estas, no como normas jur\u00eddicas generales de derecho de polic\u00eda, sino como preceptos ligados a los aspectos t\u00e9cnicos y operacionales de los procedimientos de polic\u00eda. Se entiende que su funci\u00f3n se halla vinculada a unificar el modo de actuar y al manejo pr\u00e1ctico de cada procedimiento, en el uso de los medios de polic\u00eda por parte de los uniformados. Su car\u00e1cter no se encuentra vinculado al contenido del medio de polic\u00eda en s\u00ed mismo, lo cual es predeterminado a partir del poder y la funci\u00f3n de polic\u00eda. Se encuentra relacionado con las formas mediante las cuales, en el estricto terreno pr\u00e1ctico, deben actuar los agentes de polic\u00eda, para el efectivo cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales y para que su proceder se halle acorde a las normas legales y reglamentarias de polic\u00eda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
83. \u00a0Seg\u00fan lo ponen de presente varios intervinientes, precisamente es en este sentido que el art\u00edculo 2.8 del Decreto 4222 de 2006 confiere competencia al Director General de la Polic\u00eda Nacional para: \u201cexpedir dentro del marco legal de su competencia, las resoluciones, manuales, reglamentos y dem\u00e1s actos administrativos, necesarios para administrar la Polic\u00eda Nacional, en todo el territorio nacional\u2026\u201d Tales manuales y reglamentos no pueden llegar a consistir en disposiciones jur\u00eddicas generales de polic\u00eda. Son normas de car\u00e1cter administrativo, destinadas al cumplimiento de la misi\u00f3n y los objetivos institucionales del personal de la instituci\u00f3n y, por esa v\u00eda, de las funciones constitucionales y legales de la \u00a0Entidad.<\/p>\n
84. \u00a0Debe advertirse, en todo caso, que conforme a lo anterior, en la medida en que son emitidos mediante actos administrativos, los protocolos a los que hace referencia la regla demandada se someten a la Ley y a la Constituci\u00f3n, tanto en su forma de producci\u00f3n como en su contenido. En modo alguno pueden considerarse la concreci\u00f3n de una competencia normativa desregulada que, en un Estado de derecho, no puede existir. \u00a0Dichos instrumentos tienen por objeto aspectos operacionales espec\u00edficos de los uniformados (de los que no se ocupa el Legislador), pero no por ello, pueden ser contrarios a normas jer\u00e1rquicamente superiores. Por la misma raz\u00f3n, la Corte coindice con el Ministerio de Justicia y del Derecho, en que son susceptibles de control ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
85. \u00a0Ahora bien, en su intervenci\u00f3n, la Universidad Nacional indica que el 31 de julio de 2017, en desarrollo de la Ley 1801 de 2016, la Polic\u00eda Nacional expidi\u00f3 la Gu\u00eda de Actuaciones, de Competencia del Personal Uniformado. Advierte que dentro de tales protocolos no se prev\u00e9 que el uniformado deba evaluar y establecer si el ciudadano abordado se encuentra en algunas de las causales que se\u00f1ala el art\u00edculo 159 del C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Plantea que, por el contrario, el registro se establece como actividad obligatoria y no facultativa para todo el personal uniformado. En su criterio, es constitucionalmente necesario someter tales procedimientos a las causales referidas y que sean regulados mediante una ley estatutaria, por tratarse de derechos fundamentales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
86. \u00a0No comparte la Corte la aproximaci\u00f3n de la anterior interviniente. Incluso si los protocolos que la Polic\u00eda Nacional emita, en relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada, no reproducen las causales legales en las cuales resulta procedente la pr\u00e1ctica del registro a persona con contacto f\u00edsico, esto no significa que los uniformados puedan aplicar este medio de polic\u00eda, sin sujeci\u00f3n a la norma legal pertinente que, en efecto, los prev\u00e9. Los protocolos son solamente gu\u00edas operativas, de car\u00e1cter normativo, para la actuaci\u00f3n de los uniformados de la polic\u00eda nacional. Esto, sin perjuicio de que, como se ha clarificado, en su naturaleza de actos administrativos se hallan subordinados a la Constituci\u00f3n y a la Ley y son, adem\u00e1s, susceptibles de control judicial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
87. \u00a0En este orden de ideas, Sala reitera que la disposici\u00f3n acusada no tiene el sentido de conceder a la Polic\u00eda Nacional la facultad de regular, a trav\u00e9s de sus protocolos, la posibilidad del contacto f\u00edsico en el registro a persona y sus bienes. Mediante tales documentos no se pueden establecer normas procedimentales o, en general, est\u00e1ndares de derecho general de polic\u00eda, para la aplicaci\u00f3n del mecanismo al que se ha hecho menci\u00f3n. Bajo las consideraciones precedentes, en consecuencia, no puede tampoco considerarse que la norma demandada desconoce el principio de reserva de ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
88. \u00a0En los fundamentos de esta sentencia se reiter\u00f3, y debe subrayarse, que el registro a persona y sus bienes implica una exploraci\u00f3n superficial de la indumentaria de ciudadano, de lo que lleve sobre s\u00ed o de otros aditamentos y que, como tal, no compromete verificaciones \u00edntimas. As\u00ed mismo, que se lleva a cabo para buscar armas, elementos prohibidos o verificar la identidad del individuo registrado, con el fin de prevenir la comisi\u00f3n de delitos y garantizar la seguridad de los lugares y de las personas. Con todo, como tambi\u00e9n se indic\u00f3, la aplicaci\u00f3n del medio de polic\u00eda en menci\u00f3n puede incidir en sus derechos a la igualdad, a la autonom\u00eda personal, a la libertad de locomoci\u00f3n y a la intimidad, entre los m\u00e1s relevantes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
89. \u00a0En efecto, los uniformados deben individualizar criterios o razones para seleccionar los individuos a quienes se les habr\u00e1 de aplicar el procedimiento, en el marco de lo cual cobra relevancia el mandato de no discriminaci\u00f3n. Luego, el ciudadano es retenido transitoriamente, se le revisa su indumentaria, sus accesorios, los bienes que lleve consigo y se le puede incluso obligar a acceder al procedimiento. Esto incide en la intimidad, la libertad y la autonom\u00eda del registrado. De otro lado, trat\u00e1ndose espec\u00edficamente del registro con contacto f\u00edsico al que se refiere la norma demandada, adicionalmente, del modo en que se practique el procedimiento depende la garant\u00eda de derechos como la identidad de g\u00e9nero del individuo, su autonom\u00eda moral y la prohibici\u00f3n de tratos crueles, inhumanos y degradantes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
90. \u00a0No obstante, de acuerdo con el alcance de la norma acusada que se ha precisado, ninguno de los anteriores aspectos puede ser objeto de los protocolos de polic\u00eda a los que se refiere el precepto cuestionado. Las reglas sobre tales \u00e1mbitos, para la aplicaci\u00f3n del medio de polic\u00eda y que, por lo tanto, afectan derechos fundamentales, poseen estricta reserva de ley. Precisamente, en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo impugnado, adem\u00e1s de fijarse el sexo de quien podr\u00e1 practicar la diligencia y el procedimiento en caso de que el ciudadano se oponga, se proh\u00edbe como regla general su uso por parte de las empresas de vigilancia y seguridad privada. De igual forma, el art\u00edculo 8 del C\u00f3digo establece, dentro de sus principios fundamentales (que, naturalmente, guiar\u00e1n la aplicaci\u00f3n de las normas de esa regulaci\u00f3n), la protecci\u00f3n de la vida y el respeto de los derechos humanos, la igualdad ante la Ley y la razonabilidad, proporcionalidad y necesidad en la adopci\u00f3n de los medios de polic\u00eda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
91. \u00a0En este orden de ideas, la Sala Plena estima que el aparte demandado, conforme a la interpretaci\u00f3n se\u00f1alada supra p\u00e1rrafos 79 a 84, no desconoce la reserva de ley y, por lo tanto, no presenta problemas de inconstitucionalidad. La disposici\u00f3n es, por lo tanto, conforme a la Carta, siempre que se entienda que los protocolos de la Polic\u00eda Nacional a los cuales la norma se refiere impugnada son actos administrativos compuestos por directrices t\u00e9cnicas y operacionales que, con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y la ley, se dictan para el ejercicio de la actividad material de polic\u00eda. Sobre la base de este preciso alcance normativo, la Corte dispondr\u00e1 declarar su exequibilidad, por el cargo analizado en esta sentencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
* (v) S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
* \u00a0<\/p>\n
92. \u00a0El demandante acus\u00f3 de inconstitucional un fragmento del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 159 del C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, seg\u00fan el cual, \u201cel registro de personas y sus bienes podr\u00e1 incluir el contacto f\u00edsico de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional.\u201d A su juicio, esta previsi\u00f3n implica una facultad para la Polic\u00eda Nacional de regular, a trav\u00e9s de un protocolo, el modo que se podr\u00e1 hacer uso del registro a persona con inclusi\u00f3n del contacto f\u00edsico. Afirma que de esta manera se desconoce el principio de reserva de ley, pues al tratarse de derechos fundamentales, es una materia que solo puede ser regulada por el Legislador, no por autoridades administrativas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
93. \u00a0Una vez analizado el cargo, la Sala Plena concluy\u00f3 que no asist\u00eda raz\u00f3n a la acusaci\u00f3n. Encontr\u00f3 que, cuando la disposici\u00f3n demandada prev\u00e9 que el registro de personas y sus bienes podr\u00e1 incluir el contacto f\u00edsico, \u201cde acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional\u201d, estos protocolos no consisten en normas generales de polic\u00eda que puedan afectar derechos fundamentales de los ciudadanos. Explic\u00f3 que son actos administrativos compuestos por directrices t\u00e9cnicas y operacionales que, con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y la ley, se dictan para el ejercicio de la actividad material de polic\u00eda. Bajo esta espec\u00edfica interpretaci\u00f3n, determin\u00f3 que la norma atacada no violaba la reserva de ley y, por lo tanto, se ajustaba a la Carta. En consecuencia, dispuso declarar su exequibilidad, por el cargo analizado en esta sentencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Declarar exequible la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 159 de la Ley 1801 de 2016, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana\u201d, en relaci\u00f3n con el cargo examinado en esta sentencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Impedimento aceptado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-134\/21<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Expediente: D-13966<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
M.P.: Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Con absoluto respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, me permito expresar las razones que me llevan a aclarar el voto en este asunto. Aunque comparto la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena en esta providencia, respetuosamente debo indicar que, a mi juicio, la exequibilidad de la facultad que la ley le otorga al personal uniformado de la Polic\u00eda Nacional para registrar a las personas y sus bienes, a trav\u00e9s del contacto f\u00edsico y de acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la misma entidad, contenida en el par\u00e1grafo segundo del art\u00edculo demandado, debi\u00f3 condicionarse, bajo el entendido que los protocolos se refieren a directrices t\u00e9cnicas y operacionales dictadas con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley; para el ejercicio de la actividad del cuerpo de polic\u00eda cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas y, para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La sola inclusi\u00f3n de consideraciones expresas al respecto en la parte motiva de la sentencia es insuficiente respecto de las actividades que cumple la Polic\u00eda como cuerpo armado permanente de naturaleza civil, pues demostrado est\u00e1 que dicho cuerpo requiere de \u00f3rdenes precisas y concretas, incluidas las de car\u00e1cter judicial, para la realizaci\u00f3n de su fin primordial y de esa manera garantizar la integridad y supremac\u00eda del orden constitucional que supone el respeto y efectividad de los Derechos Humanos y en general del Estado de Derecho.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Es cierto que por mandato constitucional la Polic\u00eda Nacional integra la Fuerza P\u00fablica, pero no es una fuerza militar permanente para la defensa y con ella la seguridad del Estado y la Seguridad Nacional. La Polic\u00eda es un cuerpo armado de naturaleza civil que tiene a su cargo la seguridad humana, tambi\u00e9n considerada como seguridad ciudadana, que hace relaci\u00f3n al mantenimiento de las condiciones necesarias para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades p\u00fablicas y para asegurar la convivencia pac\u00edfica, o lo que es lo mismo, garantizar que los habitantes de un territorio convivan en paz.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La ciudadan\u00eda se siente insegura y a la vez impotente ante la delincuencia, al tiempo que se percibe la ineficiencia de las autoridades de polic\u00eda para combatirla lo cual se traduce en una grave crisis de seguridad, a la cual no se le puede a\u00f1adir el ejercicio discrecional, abusivo y no pocas veces arbitrario de miembros del cuerpo de polic\u00eda que no respetan ni la ley ni la Constituci\u00f3n, o lo que es lo mismo, que no ejercen sus funciones con arreglo al principio de legalidad. Por ello, los protocolos que establezca la Polic\u00eda para el ejercicio de sus funciones de registro de personas y de sus bienes, incluido el contacto f\u00edsico, deben sujetarse en un todo a las finalidades previstas en los art\u00edculos 2 y 218 de la Constituci\u00f3n y a las precisas reglas legales pertinentes para prevenir o evitar el ejercicio arbitrario o el desv\u00edo de poder, el abuso y el desmedido ejercicio de la fuerza leg\u00edtima del Estado o la v\u00eda de hecho policial, as\u00ed como para evitar que el citado registro pueda llegar a afectar la dignidad humana y los dem\u00e1s principios y derechos fundamentales, o generar en un acto cruel, de tortura, inhumano o degradante, expresamente prohibido por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
No debe perderse de vista que en el marco de estos mandatos constitucionales y sus precisos desarrollos legales, la actividad del cuerpo de polic\u00eda que es de naturaleza civil, que hace parte de la funci\u00f3n administrativa y por lo tanto que debe ser orientada por el Presidente de la Rep\u00fablica como suprema autoridad administrativa y por los gobernadores y alcaldes como primeras autoridades de polic\u00eda administrativa en el orden territorial, debe estar centrada en servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, as\u00ed como asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo. En \u00faltimas, la actividad de polic\u00eda constituye un servicio p\u00fablico esencial que tiene como fin primordial la garant\u00eda de bienes comunitarios esenciales, presupuesto de la convivencia pac\u00edfica, tales como la seguridad y la tranquilidad que transfieren ese car\u00e1cter esencial a la actividad encaminada a preservarlos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ello significa que la norma declarada exequible, ha debido condicionarse para que tales registros de personas y de bienes, incluido de contacto f\u00edsico, se realice conforme a los protocolos expedidos por la Polic\u00eda con estricta sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley, pues de lo contrario, la norma ser\u00eda inconstitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, de la manera m\u00e1s respetuosa, dejo sentada mi aclaraci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Fecha\u00a0ut supra.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-134\/21<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte presento las razones que en esta oportunidad me condujeron a salvar el voto en la sentencia de la referencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En ella se declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n \u201cde acuerdo a los protocolos que para tal fin establezca la Polic\u00eda Nacional\u201d, contenida en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 159 de la Ley 1801 de 2016, en relaci\u00f3n con el cargo examinado. El fundamento para tal determinaci\u00f3n estuvo dado en que tales protocolos no consisten en normas generales de polic\u00eda que puedan afectar derechos fundamentales de los ciudadanos, anotando que son actos administrativos compuestos por directrices t\u00e9cnicas y operacionales que, con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n y a la ley, se dictan para el ejercicio de la actividad material de polic\u00eda. Bajo esta interpretaci\u00f3n consider\u00f3 que la norma atacada no violaba la reserva de ley y, por tanto, se ajustaba a la Carta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ante esta determinaci\u00f3n, como lo expuse en el debate ante Sala Plena, consider\u00e9 que el aparte demandado resultaba inexequible, pues, conforme a los cargos expuestos en la demanda, los protocolos para el registro de personas y sus bienes -que pueden incluir el contacto f\u00edsico-, s\u00ed otorgan a la autoridad de polic\u00eda la posibilidad de regular aspectos que son inescindibles a los derechos fundamentales como la integridad f\u00edsica (art. 12 superior), la intimidad (art. 15 superior), la dignidad (art. 10 superior) y el debido proceso (art. 29 superior).<\/p>\n
En dichos protocolos se regulan procedimientos para llevar a la pr\u00e1ctica los medios y actuaciones de polic\u00eda, adem\u00e1s de constituirse en lo que la Sala denomin\u00f3 \u201creglas de actuaci\u00f3n\u201d. De all\u00ed que la facultad conferida permitiera la regulaci\u00f3n de procedimientos y contenidos operacionales, que la habilitan para que ella misma decida, regule y concrete la forma como se debe interferir en los derechos constitucionales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
No es factible que en un Estado constitucional de derecho (art. 1\u00ba superior) se le entregue a la Polic\u00eda Nacional tal atribuci\u00f3n, ya que se trata de un cuerpo armado de naturaleza civil, al que no se le puede otorgar el poder de regulaci\u00f3n de procedimientos que conciernen a derechos fundamentales. Ello, precisaba de una ley por su car\u00e1cter reservado, m\u00e1xime cuando los reportes sobre abusos y desmanes por esta autoridad crecen exponencialmente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Con la decisi\u00f3n mayoritaria la Corte perdi\u00f3 una valiosa oportunidad -especialmente por la coyuntura que atraviesa el pa\u00eds-, para abordar una cruda problem\u00e1tica denominada la \u201ccuesti\u00f3n policial en Colombia\u201d. En esa medida, deb\u00edan ser finas y exigentes las razones, los procedimientos y las metodolog\u00edas que permitieran a la polic\u00eda realizar registros con contacto f\u00edsico, incluyendo procedimientos de identificaci\u00f3n, a partir de m\u00ednimos que no deb\u00edan regular los mismos que lo ejecutan, cuando a la fecha es conocido que reportan innumerables investigaciones por abuso iniciadas por la propia instituci\u00f3n policial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Es preocupante que esta corporaci\u00f3n crea que las reglas sobre l\u00edmites, cautelas, diques de contenci\u00f3n, entre otros, las cuales deben guiar la actividad policial como el cacheo o requisa con contacto f\u00edsico, puedan regularse con un razonable margen que tome en serio el respeto a ultranza de las garant\u00edas constitucionales de los ciudadanos de a pie, inermes y solos. Cualquier actuaci\u00f3n de la autoridad de polic\u00eda debe estar enmarcada en justificaciones razonables, proporcionadas, suficientes y leg\u00edtimas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En este sentido, la restricci\u00f3n a los derechos de fundamentales y, particularmente, el registro de personas con contacto f\u00edsico que supone una fuerte intromisi\u00f3n en estos, debi\u00f3 estar prevista en la ley y tratarse de injerencias estrictamente necesarias y amparadas por una justificaci\u00f3n constitucional de cara a la naturaleza de la situaci\u00f3n presentada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Precisamente, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido que debe existir una previsi\u00f3n legal clara en sus t\u00e9rminos y en la forma de su ejercicio. As\u00ed es absolutamente relevante que en virtud de la claridad la ley establezca el alcance del poder conferido a las autoridades competentes y la forma de ejercerlos. Por ello, compartiendo esta teleolog\u00eda, la legislaci\u00f3n no debe ser parca y menos otorgarse un poder discrecional para su regulaci\u00f3n a la misma autoridad que podr\u00eda perturbar, desconocer e irrespetar los derechos fundamentales, como lo evidencia la vida cotidiana en Colombia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Esta era la oportunidad para que este tribunal por medio de una sentencia con efectos generales, sede propia del juez de constitucionalidad, hiciera referencia al control que se debe ejercer sobre las actuaciones de la Polic\u00eda Nacional y estableciera que la injerencia en el cuerpo ajeno no pod\u00eda ser regulada por la misma autoridad, lo cual implicaba valorar los recientes hechos de abuso policial. Mas que llamados p\u00fablicos se ha debido invitar al juez a usar su escenario natural para limitar tales abusos y aplicar los contenidos constitucionales a favor de los derechos ciudadanos, y no del ejercicio policial discrecional tanto de ejecuci\u00f3n como regulativo.<\/p>\n
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Un repaso a la jurisprudencia del TEDH sobre registros corporales permit\u00edan advertir al menos lo siguiente.<\/p>\n
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En primer lugar, las inspecciones corporales afectan a los derechos fundamentales: implican realizar un balance, por un lado, entre el inter\u00e9s p\u00fablico que resguarda la seguridad de personas y bienes y, por el otro, los derechos constitucionales involucrados por la medida intrusiva en la libertad de las personas. En principio son la vida personal (intimidad-vida privada), la integridad f\u00edsica (integridad personal y prohibici\u00f3n de malos tratos) y la dignidad (tratos degradantes) los derechos protegidos ante un registro corporal inadecuado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, la exigencia de cobertura legal: se debe cumplir el requisito de la previsi\u00f3n legal, que no es una simple referencia formal o una mera remisi\u00f3n a la ley. En la sentencia del Tribunal Europeo de 2 de agosto de 1984 (Malone c. Reino Unido) se condiciona dicha previsi\u00f3n legal a que debe ser clara en sus t\u00e9rminos, circunstancias, grado de discrecionalidad, finalidad y forma de ejercicio. Por tanto, lo relevante es la calidad de la ley, de manera que el destinatario de la norma pueda adecuar su conducta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Particularmente, ha se\u00f1alado que cuando la ley otorga una facultad de actuaci\u00f3n a las autoridades gubernamentales \u201cdebe indicar con la suficiente claridad el alcance de dicho poder discrecional conferido a las autoridades competentes y la forma de ejercerlo\u201d, por lo que la legislaci\u00f3n no debe ser parca respecto a las condiciones requeridas a las autoridades que practican los registros y no puede consentir un poder discrecional ilimitado. Por tal raz\u00f3n, es imperioso que la disposici\u00f3n legal instituya un r\u00e9gimen jur\u00eddico b\u00e1sico atenuado por las circunstancias del caso y conforme a principios fundamentales como la no discriminaci\u00f3n, la prohibici\u00f3n de la arbitrariedad, la libertad, la dignidad y la proporcionalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, la necesidad de la injerencia: puede sustentarse si se acredita el inter\u00e9s p\u00fablico de la medida invasora, justificando la persecuci\u00f3n del delito (investigaci\u00f3n comisi\u00f3n de un delito o prevenci\u00f3n del mismo). Esta justificaci\u00f3n no se puede fundamentar exclusivamente en meras sospechas, sino que se debe actuar con la convicci\u00f3n de que existen hechos o signos sospechosos, l\u00f3gicos, racionales y no arbitrarios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En cuarto t\u00e9rmino, el juicio de proporcionalidad: la injerencia p\u00fablica debe ser proporcional a la finalidad a preservar. Se define como un justo equilibrio entre los intereses de la comunidad y los del particular. En esta medida, se exige un v\u00ednculo directo e inmediato entre la medida estatal limitadora y la protecci\u00f3n de la vida privada y familiar. La proporcionalidad permite medir el grado de intensidad y de idoneidad de la acci\u00f3n realizada, una vez valorada lo imprescindible de la afectaci\u00f3n. Tambi\u00e9n, persigue el equilibrio entre la intromisi\u00f3n necesaria y la afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales.<\/p>\n
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En \u00faltimo lugar, el requisito del consentimiento: ata\u00f1e a una auto restricci\u00f3n voluntaria del derecho que debe respetar en todo caso -la dignidad de la persona- esencialmente respecto de la integridad f\u00edsica. Trat\u00e1ndose de la intimidad corporal la subjetividad del individuo tiene un mayor peso por estar en juego el pudor personal y su \u00e1rea \u00edntima de privacidad.<\/p>\n
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Ahora bien, una mirada a la doctrina tampoco alejaba al pleno de la Corte de la conclusi\u00f3n disidente a la que llegu\u00e9. Wayne R. La Fave al tratar sobre la polic\u00eda afirma que su discrecionalidad puede ser definida como \u201ccualquier toma de decisi\u00f3n que no est\u00e1 estrictamente regida por reglas legales, sino que contiene m\u00e1s bien un elemento significativo de juicio personal. En verdad el autor est\u00e1 refiri\u00e9ndose a la apreciatividad. Esta definici\u00f3n comprende (\u2026): 1) una toma de decisi\u00f3n; 2) la ausencia de norma jur\u00eddica derivada de un proceso legislativo que la limite; y 3) un juicio personal\u201d. As\u00ed mismo, otros autores se han ocupado de la discrecionalidad policiva y del Estado de derecho, sosteniendo bajo el concepto de La Fave que tal factor de apreciaci\u00f3n personal remite a la f\u00f3rmula descriptiva empleada por Carl Schmitt denominada \u201cacci\u00f3n comisarial\u201d, a saber, \u201cactuar seg\u00fan la situaci\u00f3n de las cosas\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sin pretender llegar a una posici\u00f3n extrema seg\u00fan la doctrina en menci\u00f3n, quise significar a la Sala Plena que en materia de discrecionalidad policiva hay un punto de separaci\u00f3n entre las normas de derecho y los actos de realizaci\u00f3n del mismo (operativizaci\u00f3n – ejercicio pr\u00e1ctico). Mientras que las primeras pueden imponer normas restrictivas formalmente precisas e inequ\u00edvocas, los segundos tienden a escapar al control interno de las normas jur\u00eddicas, al no delimitar nada definible ni mensurable. Ello, por quedar la regulaci\u00f3n a expedir al criterio de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley -autoridad policiva-, quienes podr\u00e1n hacer sus propias estimaciones con arreglo a la situaci\u00f3n de las cosas. El intento de la Sala Plena por imbuir la potestad otorgada a la Polic\u00eda Nacional dentro del marco constitucional del Estado de derecho pareciera inscribirse en la conocida frase de \u201cquerer poner puertas al campo\u201d.<\/p>\n
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Fecha ut supra.<\/p>\n
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JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-134\/21 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE AUTORIZA A POLICIA NACIONAL A ESTABLECER PROTOCOLOS PARA EL REGISTRO DE PERSONAS-Exequible \u00a0 PODER DE POLICIA-Concepto\/FUNCION DE POLICIA-Concepto\/ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto \u00a0 POLICIA NACIONAL-Concepto\/POLICIA NACIONAL-Finalidad primordial \u00a0 De acuerdo con el art\u00edculo 218 de la Constituci\u00f3n, la Polic\u00eda es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil. Su […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27802","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27802","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27802"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27802\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27802"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27802"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27802"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}