\u00a0 \u00a0 Sentencia C-162\/21\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia \u00a0<\/p>\n
DECISION INHIBITORIA-No constituye cosa juzgada \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Definici\u00f3n \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales \u00a0<\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garant\u00edas \u00a0<\/p>\n
De la aplicaci\u00f3n del debido proceso administrativo se derivan una serie de consecuencias, tanto para la administraci\u00f3n como para las personas. La Sala ha reconocido que de este derecho se desprenden una serie de garant\u00edas, como las que tienen las personas a: 1) conocer las actuaciones de la administraci\u00f3n; 2) acceder ante la administraci\u00f3n y ser o\u00eddo por ella; 3) solicitar el decreto y la pr\u00e1ctica de pruebas y controvertir las que otros soliciten y las que se practiquen; 4) ejercer el derecho de defensa; 5) impugnar los actos administrativos; y, 6) gozar de las dem\u00e1s garant\u00edas establecidas en su beneficio. Estas garant\u00edas deben respetarse en todo el procedimiento administrativo, desde el inicio de la actuaci\u00f3n, la formaci\u00f3n y expedici\u00f3n de los actos administrativos, su notificaci\u00f3n o comunicaci\u00f3n, su impugnaci\u00f3n y resoluci\u00f3n, su ejecutoriedad y hasta su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Principios rectores que debe tener en cuenta \u00a0<\/p>\n
DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO \u00a0<\/p>\n
IMPARCIALIDAD-Doble dimensi\u00f3n\/IMPARCIALIDAD SUBJETIVA Y OBJETIVA-Distinci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Recursos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0<\/p>\n
SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Intervenci\u00f3n del Estado \u00a0<\/p>\n
Conforme a lo previsto en el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n, le corresponde al Estado \u201corganizar, dirigir y reglamentar la prestaci\u00f3n de servicios de salud a los habitantes\u201d. El Estado regula, en el marco antedicho, la administraci\u00f3n y manejo de dichos recursos en la ley y lo somete a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control por la SNS. En este contexto, el preservar los recursos del SGS y garantizar que se usen para la \u00fanica finalidad autorizada por la Constituci\u00f3n, es un prop\u00f3sito imperioso del Estado y concreta, adem\u00e1s, el principio de prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, que es, conforme al art\u00edculo 1 de la Carta, uno de los fundamentos de la Rep\u00fablica de Colombia como Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho. \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ADELANTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sujeci\u00f3n a normas contenidas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones \u00a0<\/p>\n
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Potestad sancionatoria \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA REINTEGRAR RECURSOS DE LA SALUD-Sujeci\u00f3n a las reglas del debido proceso\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la persona tiene la garant\u00eda de que se le comunicar\u00e1 lo hallado y la informaci\u00f3n pertinente y de que, con fundamento en ello, se le solicitar\u00e1 la aclaraci\u00f3n del hallazgo. Estas dos actuaciones le permiten a la persona conocer el fundamento con el cual se inicia el procedimiento administrativo, los soportes o pruebas relevantes, y le dan la oportunidad de ejercer sus derechos de audiencia, defensa y contradicci\u00f3n por medio de las aclaraciones que considere pertinentes. La determinaci\u00f3n de si se configur\u00f3 o no una apropiaci\u00f3n o reconocimiento de recursos sin justa causa s\u00f3lo de adopta, luego de haber o\u00eddo al interesado y con fundamento en las pruebas aportadas. Se tiene, adem\u00e1s, que en las actuaciones antedichas no se advierte ninguna ventaja para las partes comprometidas con la decisi\u00f3n, ni hay un abuso de la posici\u00f3n dominante de la autoridad, pues la definici\u00f3n de si hubo o no recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, es un asunto objetivo, que se dilucida a la luz de las pruebas y que no depende de la mera voluntad de la autoridad a cargo del procedimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ADELANTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sujeci\u00f3n a normas contenidas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones para el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneraci\u00f3n constituye un vicio material \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Principio democr\u00e1tico\/PROYECTO DE LEY-Coherencia en la actividad legislativa del Congreso \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalizaci\u00f3n de la actividad legislativa y garante de transparencia en la elaboraci\u00f3n de leyes \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido r\u00edgidamente de forma que desconozca el principio democr\u00e1tico as\u00ed como la funci\u00f3n legislativa\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodolog\u00eda \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneraci\u00f3n por existencia de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y sist\u00e9mica con la materia dominante\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estas condiciones, si bien la demanda usa un referente objetivo para establecer la materia dominante de la ley, con lo cual se supera el est\u00e1ndar de viabilidad, un an\u00e1lisis detenido e integral del asunto, como el que acaba de hacerse, revela que la materia dominante de la ley es m\u00e1s amplia de la que se destaca en la demanda. A partir de esta visi\u00f3n amplia de la materia dominante, la Sala encuentra que todos los criterios de conexidad se satisfacen. En efecto: 1) hay identidad entre la norma demandada y la ley, tanto en su materia como en las razones por las cuales se expidieron una y otra; 2) hay un v\u00ednculo objetivo y razonable entre la materia dominante de la ley y la modificaci\u00f3n del recobro regulada en la norma demandada; 3) existe una identidad entre los fines y objetivos de la ley y los que ata\u00f1en a la norma demandada; 4) la norma demandada tiene una relaci\u00f3n indisoluble con la ley de la que hace parte. \u00a0<\/p>\n
-Expediente: D-13976 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad interpuesta por \u00c1ngela Roc\u00edo Rodr\u00edguez Oviedo en contra del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, \u201cPor la cual se adicionan y modifican algunos art\u00edculos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
Dentro del proceso adelantado, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 40.6, 241.4 y 242 de la Constituci\u00f3n y el Decreto 2067 de 1991,1 con ocasi\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana \u00c1ngela Roc\u00edo Rodr\u00edguez Oviedo en contra del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019. \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
A.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Norma demandada \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0A continuaci\u00f3n se transcribe la disposici\u00f3n demandada conforme se public\u00f3 en el Diario Oficial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1949 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
(Enero 8)2 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se adicionan y modifican algunos art\u00edculos de las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 7. Modif\u00edquese el art\u00edculo\u00a03\u00b0 del Decreto Ley 1281 de 2002,3 el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 3. Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa.\u00a0Cuando la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud detecte que se present\u00f3 apropiaci\u00f3n sin justa causa de los mismos, solicitar\u00e1 la aclaraci\u00f3n del hallazgo a la persona involucrada, para lo cual remitir\u00e1 la informaci\u00f3n pertinente, analizar\u00e1 la respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configur\u00f3 la apropiaci\u00f3n o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenar\u00e1 su reintegro, actualizado al \u00cdndice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
Una vez quede en firme el acto administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento definido, la ADRES o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, compensar\u00e1 su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En todo caso, los valores a reintegrar ser\u00e1n actualizados con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC). \u00a0<\/p>\n
Cuando la apropiaci\u00f3n o reconocimiento a que alude este art\u00edculo sea evidenciada por el actor que recibe los recursos, este deber\u00e1 reintegrarlos actualizados con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC), en el momento en que detecte el hecho. \u00a0<\/p>\n
En los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o entidad p\u00fablica que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informar\u00e1 de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Los procesos que hubiesen sido allegados a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia de la presente ley culminar\u00e1n su tr\u00e1mite y se les aplicar\u00e1n las reglas previstas en el r\u00e9gimen jur\u00eddico anterior. En todo caso, los recursos del aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en cursos ser\u00e1n reintegrados actualiz\u00e1ndolos con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC). \u00a0<\/p>\n
Los procesos de reintegro que a la entrada en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia Nacional de Salud, se regir\u00e1n y culminar\u00e1n su tr\u00e1mite bajo las disposiciones previstas en el presente art\u00edculo.\u201d \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Demanda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La versi\u00f3n inicial de la demanda sosten\u00eda que la norma demandada es incompatible con las normas previstas en los art\u00edculos 1, 4, 6, 29, 209 y 229 de la Constituci\u00f3n. Este aserto se fund\u00f3 en la consideraci\u00f3n de que dicha norma traslada una competencia propia de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante SNS), a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Este traslado de la competencia, a juicio de la demanda, debilita las funciones de la SNS y, al mismo tiempo, afecta el principio de imparcialidad, pues ADRES actuar\u00eda, en ejercicio de tal competencia, como juez y parte, ya que ser\u00eda la entidad que hace los pagos y el recobro de lo pagado sin justa causa. Agrega que en este caso se permite iniciar un cobro coactivo sin que haya un acto ejecutoriado. \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demanda fue inadmitida por Auto del 6 de octubre de 2020. La inadmisi\u00f3n se fund\u00f3 en que la demanda no expon\u00eda adecuadamente las razones por las cuales consideraba que la norma demandada era incompatible con las normas constitucionales que se\u00f1alaba como vulneradas. Esto se deb\u00eda a que la argumentaci\u00f3n hecha en la demanda: 1) no ten\u00eda certeza, en la medida en que enmarcaba la competencia atribuida a ADRES como un ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado, cuando en realidad no se trata de una sanci\u00f3n, sino de la devoluci\u00f3n de lo pagado en exceso, sin justa causa; 2) no ten\u00eda especificidad, dado que no se explicaba por qu\u00e9 era necesario, en t\u00e9rminos constitucionales, que una actuaci\u00f3n que puede controlarse por los jueces, deb\u00eda tambi\u00e9n controlarse en un tr\u00e1mite administrativo por la SNS, dado que se trata de una cuesti\u00f3n eminentemente objetiva, consistente en revisar errores en la gesti\u00f3n que pudieron dar lugar al pago de lo no debido; 3) no ten\u00eda pertinencia, pues se pretend\u00eda argumentar la inconstitucionalidad a partir de referentes legales, como el Estatuto Tributario y como el objeto de la Ley 1949 de 2019, sin alegarse un vicio de unidad de materia, y se insisti\u00f3 en la falta de necesidad de la norma demandada; en estas condiciones, 4) tampoco ten\u00eda suficiencia, ya que no se brindaron los elementos necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad, ni gener\u00f3 siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad del art\u00edculo demandado. \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En su debida oportunidad, la demanda fue corregida. En la nueva versi\u00f3n, se se\u00f1ala que la norma demandada es incompatible con lo previsto en los art\u00edculos 29 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con los art\u00edculos 13, 209 y 229. A modo de contexto se describe el procedimiento administrativo aplicable para lograr recuperar lo pagado sin justa causa. Sobre esta base se argumenta que: 1) la norma demandada no respeta las garant\u00edas constitucionales, en la medida en que faculta a un actor del sistema para actuar, simult\u00e1neamente, como \u00e1rbitro del mismo, lo que a juicio de la actora s\u00f3lo le corresponde a la SNS; 2) el ejercicio de la competencia por ADRES impide a la entidad a la que se le recobra los recursos el ejercicio del derecho de defensa y, en especial, del derecho a controvertir pruebas; 3) la competencia atribuida a ADRES no tiene conexidad con la materia dominante de la Ley 1494 de 2019, pues esta ley pretende fortalecer la capacidad sancionatoria de la SNS y la norma demandada la debilita; 4) pese a la existencia de un control judicial, \u201cque probablemente llevar\u00e1 a\u00f1os hasta su final definici\u00f3n\u201d, los principios constitucionales que rigen la funci\u00f3n p\u00fablica, en especial los de eficacia, econom\u00eda y celeridad, requieren de una soluci\u00f3n pronta a la controversia, como es la que en su momento daba la SNS; y, 5) la ley priva a los afectados de la posibilidad de acudir ante una autoridad, como la SNS, que resuelva de manera imparcial sus controversias. \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por Auto del 28 de octubre de 2020, la demanda fue admitida con fundamento en el principio pro actione. En concreto, se destac\u00f3 que: \u00a0<\/p>\n
\u201c[E]n el escrito de correcci\u00f3n de la demanda se subsanaron, prima facie, las falencias puestas de presente en el auto inadmisorio, pues si bien no se descart\u00f3 por completo que la norma cuestionada hace referencia una potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n, lo cierto es que el cargo por desconocimiento del derecho al debido proceso se restructur\u00f3 a fin de demostrar razonablemente que el dise\u00f1o del procedimiento de restituci\u00f3n de recursos del Sistema de Salud por reconocimientos previos sin justa causa no atiende a las garant\u00edas de dicha prerrogativa fundamental. Asimismo, con el prop\u00f3sito de corregir la falta de pertinencia de una argumentaci\u00f3n basada en la simple comparaci\u00f3n entre el objeto de la ley y la disposici\u00f3n reprochada, se formul\u00f3 un cargo por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, al parecer, siguiendo los lineamientos se\u00f1alados en la jurisprudencia constitucional sobre la materia.\u201d (\u00c9nfasis propio). \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tr\u00e1mite procesal \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Como acaba de advertirse, la demanda fue admitida por medio de Auto del 28 de octubre de 2020. En esta misma providencia, se dispuso 1) la fijaci\u00f3n en lista del asunto; 2) la comunicaci\u00f3n sobre el inicio del proceso a los presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes y al Presidente de la Rep\u00fablica, a los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Salud y Protecci\u00f3n Social; 3) el traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n; y 4) la invitaci\u00f3n a diversas entidades p\u00fablicas y privadas, para que rindieran su concepto t\u00e9cnico4. \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En estricto orden cronol\u00f3gico, se recibieron en el proceso las siguientes intervenciones: 1) la de la ciudadana Francia Cristal Cabezas, 2) la del ciudadano Abel N\u00fa\u00f1ez Cardozo, 3) la de la SNS5, 4) la de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral6, en adelante ACEMI, 5) la de los Ministerios de Hacienda y de Salud y Protecci\u00f3n Social7 y 6) el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por razones metodol\u00f3gicas, las intervenciones ciudadanas se agrupar\u00e1n a partir de su solicitud principal, en tres categor\u00edas: la que cuestiona la aptitud de la demanda y subsidiariamente solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada; las que consideran que la norma demandada es incompatible con la Constituci\u00f3n; y la que considera que la norma demandada es compatible con la Constituci\u00f3n. Acto seguido se analizar\u00e1 el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, que solicita a la Sala inhibirse por ineptitud sustancial de la demanda. \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n que cuestiona la aptitud de la demanda y, subsidiariamente, solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De manera conjunta, los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Salud y Protecci\u00f3n Social, solicitan que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. De modo subsidiario, solicitan que, si se estudia el asunto de fondo, se declare exequible la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
10.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La ineptitud sustantiva de la demanda se presenta, aducen, porque la argumentaci\u00f3n no satisface los m\u00ednimos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En lo que concierne al debido proceso, consideran que el cargo carece de suficiencia, en la medida en que se limita a sostener que la norma demandada es incompatible con el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con los art\u00edculos 13, 209 y 229. Lo que hace la demanda, dicen, es plantear que hay algunas decisiones equivocadas, que han sido estudiadas por los jueces competentes, pero no muestra por qu\u00e9 la norma demandada es inconstitucional. En efecto, se\u00f1alan, la inconstitucionalidad de una norma no puede derivarse de su aplicaci\u00f3n err\u00f3nea, sino de su propio contenido. Esta falta de suficiencia se acompa\u00f1a de una falta de especificidad, pues en modo alguno se muestra c\u00f3mo hay incompatibilidad entre la norma legal y la constitucional, y de una falta de pertinencia, pues los argumentos que se usan no son estrictamente constitucionales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto a la unidad de materia, advierten que el cargo carece de certeza, en la medida en que de la circunstancia de haber eliminado una funci\u00f3n a cargo de la SNS no se sigue que la norma demandada no guarde una relaci\u00f3n de conexidad con la materia dominante de la ley. Para demostrarlo, dicen, a partir del art\u00edculo 1 de la Ley 1949 de 2019, que regula su objeto, se destaca que dentro de la materia dominante de la ley est\u00e1, tambi\u00e9n, el redefinir las competencias de la SNS, \u201cEn materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa\u201d. \u00a0<\/p>\n
11.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Estos ministerios defienden la constitucionalidad de las normas demandadas la cual se funda en que ellas no son incompatibles con las normas previstas en los art\u00edculos 29 y 158 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Frente al debido proceso, argumentan que, el debido proceso administrativo debe armonizarse con los principios de la funci\u00f3n administrativa (art. 209 CP). Con fundamento en la Sentencia C-980 de 2010, destacan las garant\u00edas que hacen parte del debido proceso administrativo, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(i) [a] ser o\u00eddo durante toda la actuaci\u00f3n, (ii) a la notificaci\u00f3n oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuaci\u00f3n se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participaci\u00f3n en la actuaci\u00f3n desde su inicio hasta su culminaci\u00f3n, (v) a que la actuaci\u00f3n se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, (vi) a gozar de la presunci\u00f3n de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicci\u00f3n, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violaci\u00f3n del debido proceso\u201d. Sobre esta base, afirman que la norma demandada prev\u00e9 un procedimiento administrativo de car\u00e1cter especial, respetuoso de tales garant\u00edas, a cargo del ADRES, que no tiene un alcance sancionatorio, pues su fin es determinar si ocurri\u00f3 \u201cuna apropiaci\u00f3n sin justa causa de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, en caso de establecerse que s\u00ed se present\u00f3, obtener la devoluci\u00f3n de lo apropiado en exceso m\u00e1s la actualizaci\u00f3n monetaria\u201d. Este procedimiento administrativo no tiene car\u00e1cter adversarial y en \u00e9l no se imponen sanciones, competencia que corresponde a la SNS.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la unidad de materia, se indica que existe una conexi\u00f3n entre la norma demandada y la ley de la cual hace parte. En primer lugar, hay conexidad material, pues desde el comienzo del tr\u00e1mite legislativo se dej\u00f3 en claro que el objeto del proyecto era modificar el modelo de inspecci\u00f3n, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud por medio de tres ejes, uno de los cuales era el de especializar y concretar las funciones de la SNS, retir\u00e1ndole aquellas que no corresponden propiamente con dicho objeto de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En segundo lugar, hay conexidad teleol\u00f3gica y causal, pues la norma demandada se inscribe en la materia dominante de la ley, que es redefinir las competencias de la SNS. En tercer lugar, hay conexidad sist\u00e9mica, pues por razones de t\u00e9cnica legislativa, como se advierte desde el t\u00edtulo de la ley, fue necesario modificar varias normas. \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenciones que consideran que la norma demandada es incompatible con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
12.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La ciudadana Francia Cristal Cabezas Gonz\u00e1lez se\u00f1ala que la norma demandada afecta los derechos fundamentales a la vida y a la salud de la poblaci\u00f3n colombiana, raz\u00f3n por la cual solicita que se declare su inconstitucionalidad. Argumenta que los errores en los pagos, que se deben a ADRES, no pueden trasladarse a los afiliados al sistema, que son a la postre los afectados, cuando se hace una reducci\u00f3n en los pagos a las EPS. Agrega que si ADRES tiene unos procesos previos y auditados, el que se le permita hacer de manera aut\u00f3noma descuentos, para subsanar sus propios errores, puede resultar contrario al debido proceso de las EPS. \u00a0<\/p>\n
13.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El ciudadano Abel N\u00fa\u00f1ez Cardozo considera que el ejercicio de la competencia prevista en la norma demandada por ADRES puede ser sesgado, pues no encuentra que haya imparcialidad e independencia. Este argumento lo ilustra a partir de una revisi\u00f3n de lo que se publica en la p\u00e1gina web de ADRES sobre el proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, en el que efectivamente constata que hay al menos siete etapas: 1) la solicitud a la EPS de aclaraciones, anexando los hallazgos; 2) la recepci\u00f3n de la respuesta; 3) la elaboraci\u00f3n de un informe de auditor\u00eda; 4) el proferimiento de un acto administrativo que ordena el reintegro; 5) la presentaci\u00f3n del recurso de reposici\u00f3n contra este acto; 6) la definici\u00f3n del recurso; y, 7) el ejercicio de la competencia prevista en la norma demandada, consistente en realizar el descuento en caso de que la EPS no pague. Si bien hay estas etapas, propone considerar el asunto a partir de tres momentos: el previo al giro, el del giro y el posterior al giro. Considera que ADRES, en tanto gestora de todo el proceso en las tres etapas, cuanta participa del giro, que est\u00e1 precedido de varias confirmaciones, validaciones y una auditor\u00eda de duplicados, y tiene las herramientas id\u00f3neas para evitar incurrir en un pago injustificado. En esta medida ADRES es parte activa del giro y, por tanto, del error, que ella misma busca subsanar luego, por medio de la competencia referida, lo cual le resulta llamativo, en tanto ADRES estar\u00eda revisando su propio proceder, lo cual entiende no puede ocurrir de manera imparcial e independiente. En este contexto, destaca que el Decreto 1826 de 2016 establece una regla sobre firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ACEMI comienza por precisar el alcance de la demanda, para indicar que ella en realidad no se dirige contra la norma prevista en el inciso tercero del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, raz\u00f3n por la cual solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse sobre este inciso. El an\u00e1lisis del resto del art\u00edculo, que solicita declarar inexequible, se hace a partir de una comparaci\u00f3n entre el r\u00e9gimen legal vigente y el r\u00e9gimen anterior, para indicar que en este \u00faltimo el procedimiento preve\u00eda una doble actuaci\u00f3n, inicialmente a cargo de ADRES y finalmente a cargo de la SNS, mientras que, en el nuevo, la actuaci\u00f3n se concentra en ADRES. Sobre esta base, considera que en este caso debe tenerse en cuenta la Sentencia C-607 de 2012, en la que se hacen precisiones relevantes sobre el procedimiento de reintegros, en la medida en que se\u00f1ala que en \u00e9l eran aplicables las normas del procedimiento administrativo sancionatorio. Frente a esto, advierte que la norma demandada guarda silencio, lo que a su juicio implica desconocer lo dicho por la Corte en tal sentencia. En este contexto, advierte que ADRES, que es la autoridad responsable del procedimiento, \u201ctiene un inter\u00e9s particular y directo en la gesti\u00f3n y decisi\u00f3n del asunto\u201d. Agrega que, al permitirse a ADRES compensar todas las sumas a su favor, incluso las generadas por otros motivos, es desproporcionado y genera un riesgo de iliquidez para las EPS. \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n que considera la norma demandada es compatible con la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La SNS solicita que se declare exequible la norma demandada. Para fundar esta solicitud comienza por precisar lo relativo a los recursos del sector salud,8 para indicar que le corresponde a la administraci\u00f3n velar por que estos recursos cumplan su finalidad y \u201cno sean empleados para fines u objetivos distintos al establecido en la Constituci\u00f3n\u201d. Luego de analizar las competencias de la SNS en el r\u00e9gimen anterior, arriba a las siguientes conclusiones: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud se circunscrib\u00eda a verificar la existencia de los soportes documentales que den cuenta del hallazgo, y verificado ello proceder a ordenar el reintegro inmediato de los recursos previamente solicitados a la entidad requerida; (ii) No exist\u00eda norma alguna que faculte a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir diferencias entre la entidad que solicita la aclaraci\u00f3n o restituci\u00f3n de los recursos y el sujeto requerido, en tanto que dichas controversias debieron quedar resueltas en la primera etapa del proceso; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud NO era la entidad encargada de la auditor\u00eda y posterior determinaci\u00f3n del valor a reintegrar por recursos apropiados injustamente.\u201d \u00a0<\/p>\n
16.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0A partir de la vigencia de la norma demandada, lo que se hace es unificar las dos etapas del procedimiento administrativo de reintegro de recursos reconocidos sin justa causa y dejar su tr\u00e1mite a cargo de ADRES. Esta unificaci\u00f3n del procedimiento no es contraria a la Constituci\u00f3n, sino que, por el contrario, materializa los principios del debido proceso y de la funci\u00f3n administrativa, en particular los de imparcialidad, responsabilidad, eficacia, econom\u00eda y celeridad. De otra parte, dado que el procedimiento ya est\u00e1 regulado, no resulta procedente aplicar las normas propias del procedimiento de cobro coactivo, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 5 de la Ley 1066 de 2006, en el art\u00edculo 98 de la Ley 1437 de 2011 y en el art\u00edculo 5 del Decreto 4473 de 2006. \u00a0<\/p>\n
D. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Destaca que la propia Corte, en la Sentencia C-496 de 2019, estableci\u00f3 que la competencia para investigar actos u omisiones que podr\u00edan constituir infracciones a las normas del Sistema General de Seguridad en Salud, en el procedimiento de reintegro, corresponde a la SNS y no a ADRES. Por ello, debe descartarse que la norma demandada faculte a ADRES para \u201csancionar o juzgar personas por conductas relacionadas con apropiaciones o reconocimientos sin justa causa.\u201d \u00a0<\/p>\n
Para llegar a la anterior conclusi\u00f3n, en la sentencia referida se analiz\u00f3 la funci\u00f3n de dictar el acto administrativo de reintegro de recursos, con base en el concepto dado el 7 de diciembre de 2015, en el radicado 2235, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Y, al estudiar el procedimiento administrativo, en la sentencia en comento, la Corte destac\u00f3 que \u00e9l cumple con las garant\u00edas procesales, en tanto y en cuanto este procedimiento especial, dispuso:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn lo que no est\u00e9 regulado en el art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, se rige por las disposiciones de la parte primera de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), seg\u00fan el art\u00edculo 2 de esta.\u201d \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la vista fiscal considera que la demanda carece de certeza, \u201cpues no recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, sino en una interpretaci\u00f3n parcial y deducida por el demandante\u201d. De esta falta de certeza, se sigue tambi\u00e9n la falta de especificidad y suficiencia de la demanda. \u00a0<\/p>\n
19.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto al cargo sobre unidad de materia, a partir de las sentencias C-188 de 2006, C-432 de 2010, C-277 de 2011, C-133 de 2012 y C-469 de 2019, destaca que \u00e9ste debe cumplir con una carga procesal m\u00ednima. Al verificar si esta carga se cumple o no por la demanda, encuentra que en ella s\u00ed se identifica la materia a la que se refiere la ley, pero no se explican \u201clas razones que sustentan la ausencia de afinidad\u201d, en la medida en que en el art\u00edculo 1 de la Ley 1949 de 2019, se advierte que ella tambi\u00e9n tiene por objeto \u201cla redefinici\u00f3n de las competencias de la SNS en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa\u201d. En consecuencia, al no haberse satisfecho la aludida carga, la demanda carece de aptitud sustancial. \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En virtud del art\u00edculo 241.4 de la Carta Pol\u00edtica, esta Sala es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma demandada, ya que se trata de una disposici\u00f3n contenida en una ley de la Rep\u00fablica9. \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Cuestiones previas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Antes de proceder al an\u00e1lisis de fondo, en este caso es necesario resolver dos cuestiones previas. La primera, que se desprende del concepto del Ministerio P\u00fablico, es la de cu\u00e1l es el efecto que podr\u00eda tener, en el presente proceso, la Sentencia C-496 de 2019, en la cual la Sala decidi\u00f3 inhibirse respecto de una demanda que, entre otras materias, se ocupaba de cuestionar la constitucionalidad del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, por considerar que la norma all\u00ed enunciada era incompatible con las normas previstas en los art\u00edculos 29 y 158 de la Constituci\u00f3n. La segunda, que corresponde a lo que se plantea en el referido concepto y, adem\u00e1s, proponen dos intervinientes10, es la de si la demanda tiene o no aptitud sustancial. \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La Sentencia C-496 de 2019 no hizo tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, ni implica que en el presente proceso la Sala deba inhibirse de pronunciarse de fondo \u00a0<\/p>\n
22.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que \u201clos fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d11. Con esto se busca que las decisiones de la Corporaci\u00f3n gocen de seguridad jur\u00eddica y que los jueces no tramiten asuntos ya resueltos.12 El mismo art\u00edculo, en su inciso segundo, se\u00f1ala que las normas declaradas inexequibles no pueden ser reproducidas por ninguna autoridad. Si tales normas se demandan de nuevo y subsisten las normas constitucionales con fundamento en las cuales se declar\u00f3 la inexequibilidad, la demanda debe rechazarse por el magistrado sustanciador y, si se llega a tramitar, la Sala Plena no puede hacer otra cosa que declarar estarse a lo resuelto en la providencia que declar\u00f3 su inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Si una nueva demanda se presenta contra una norma que ya se declar\u00f3 exequible, debe considerarse de manera detenida el tipo de control que se ejerci\u00f3 en la sentencia en la cual se hizo tal declaraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En efecto, si la sentencia obedeci\u00f3 al ejercicio de un control oficioso, en el cual se revisa el proceso de formaci\u00f3n y el contenido de la norma frente a toda la Constituci\u00f3n, de ah\u00ed que se caracterice a este control como integral, a menos que haya cambiado alg\u00fan contenido de la Constituci\u00f3n que sea relevante para el caso, la demanda debe rechazarse por el magistrado sustanciador y, si se llega a tramitar, la Sala Plena debe declarar estarse a lo resuelto en la providencia en la cual declar\u00f3 la exequibilidad de la norma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cambio, si la sentencia obedeci\u00f3 al ejercicio de un control activo por la v\u00eda de una demanda de inconstitucionalidad, es necesario considerar todas las normas constitucionales que la Corte emple\u00f3 como par\u00e1metro de juzgamiento, para determinar si la nueva demanda se plantea con base en ellas o con fundamento en otras normas. Si las normas que sirven de fundamento son las mismas, el magistrado sustanciador debe inadmitir la demanda, para que se modifique este aspecto de ella y, si se llega a tramitar as\u00ed, la Sala Plena debe declarar estarse a lo resuelto en la providencia en la cual declar\u00f3 la exequibilidad, por esos cargos, de la norma demandada. Si las normas que sirven de fundamento son otras, significa que no se ha configurado respecto de ellas el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional13, raz\u00f3n por la cual la demanda debe admitirse por el magistrado sustanciador y resolverse de m\u00e9rito por la Sala Plena.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Otro es el panorama cuando se trata de analizar una demanda respecto de normas frente a las cuales la Corte no se ha pronunciado de fondo, sino que se ha declarado inhibida, como ocurre precisamente en este caso. Las sentencias inhibitorias no hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, pues, como se precis\u00f3 en la Sentencia C-666 de 1996, \u201c[\u2026] De la misma esencia de toda inhibici\u00f3n es su sentido de \u2018abstenci\u00f3n del juez\u2019 en lo relativo al fondo del asunto objeto de proceso. Siempre consiste, por definici\u00f3n, en que la administraci\u00f3n de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga. Y, si no juzga, carece de toda l\u00f3gica atribuir al acto judicial en que se consagra tal determinaci\u00f3n -de no juzgar- el car\u00e1cter, la fuerza y el valor de la cosa juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de \u2018lo resuelto\u2019.\u201d Sin embargo, de ello no se sigue que este tipo de sentencias sean inocuas, valga decir, que no generen ninguna consecuencia. \u00a0<\/p>\n
28.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dentro de las sentencias que impiden un pronunciamiento ulterior est\u00e1n las que se refieren, en estricto sentido, a la competencia de la Corte. Valga decir, las que tienen que ver con situaciones objetivas, que no se desprenden de la demanda y de su contenido, sino de la norma demandada, de su posibilidad de control, del \u00f3rgano competente para ejercer tal control, de la oportunidad para presentar la demanda o de la sustracci\u00f3n de la materia. \u00a0<\/p>\n
29.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La posibilidad de control de la norma demandada es un factor relevante para establecer la competencia de la Corte. Respecto de ciertas normas, la propia Corte carece de jurisdicci\u00f3n y de competencia para pronunciarse.15 Este supuesto se configur\u00f3, por ejemplo, en los expedientes acumulados D-17, D-51 y D-110, en los que se demandaba la inconstitucionalidad de varios art\u00edculos de la Constituci\u00f3n de 1991.16 En tal virtud, en la Sentencia C-544 de 1992, la Sala se inhibi\u00f3 de pronunciarse sobre estas demandas en contra de la Constituci\u00f3n, al considerar, con fundamento en lo previsto en el art\u00edculo T59 que recogi\u00f3 lo expresado en la sentencia del 9 de octubre de 1990 proferida por la Corte Suprema de Justicia al revisar la constitucionalidad del Decreto 1926 de ese a\u00f1o, que carec\u00eda de competencia para admitirlas, tramitarlas y resolverlas y que, de hacer alg\u00fan pronunciamiento, \u201cincurrir\u00eda en un abuso de poder\u201d17. Como es obvio, ni entonces, ni ahora, es posible demandar normas que hacen parte del texto original de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 y que est\u00e1n todav\u00eda vigentes. \u00a0<\/p>\n
30.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El \u00f3rgano competente para controlar la norma demandada es otro factor relevante para establecer la competencia de la Corte. Existen otras normas cuyo control est\u00e1 atribuido por la Constituci\u00f3n a otro juez, como es el caso de los decretos dictados por el Gobierno cuya competencia de control judicial no le fue atribuido por la Constituci\u00f3n a la Corte Constitucional.18 Este supuesto se configur\u00f3, por ejemplo, en el expediente D-2712, en el cual se demandaba la inconstitucionalidad del Decreto 1133 de 1999. En la Sentencia C-644 de 2000, la Sala Plena se inhibi\u00f3 de pronunciarse sobre esta demanda, por considerar que carec\u00eda de competencia para ello, ya que \u00e9sta correspond\u00eda al Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto al \u00f3rgano competente, adem\u00e1s del fen\u00f3meno expuesto, hay claridad en torno a que la Corte no es competente para pronunciarse respecto de decretos administrativos reguladores y reglamentarios19 y ha habido cierta controversia en torno a otros decretos,20 la cual ha venido resolvi\u00e9ndose por la Sala conforme a la doctrina de las competencias at\u00edpicas.21\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La oportunidad de presentar la demanda es tambi\u00e9n un factor relevante para establecer la competencia de la Corte. Esta oportunidad est\u00e1 limitada en algunos casos por la propia Constituci\u00f3n, como ocurre en los art\u00edculos 242 y 379, en los cuales se establece un t\u00e9rmino de caducidad. Si se configura el fen\u00f3meno de la caducidad, la Corte no puede ya pronunciarse, porque carece de competencia. Este supuesto se configur\u00f3, por ejemplo, en el expediente D-8296, en el que se demandaba el art\u00edculo 6 del Acto Legislativo 1 de 2009. En la Sentencia C-395 de 2011, la Sala Plena se inhibi\u00f3 de pronunciarse, por haberse configurado el fen\u00f3meno de la caducidad de la acci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
33.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La sustracci\u00f3n de materia es una contingencia que tambi\u00e9n impacta, como factor relevante, para establecer la competencia de la Corte. Las normas objeto de control de constitucionalidad est\u00e1n sujetas a m\u00faltiples vicisitudes, como la derogaci\u00f3n22 y la subrogaci\u00f3n23 y, adem\u00e1s, en ciertos casos puede haber otro tipo de dificultades, como por ejemplo la de la existencia de una omisi\u00f3n legislativa absoluta, la cual no es objeto de control.24\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dentro de las sentencias que no impiden un pronunciamiento ulterior est\u00e1n las que se refieren, en sentido amplio, a la competencia de la Corte. En realidad, no se trata de situaciones objetivas ajenas a la demanda, como en el tipo anterior de sentencias inhibitorias, sino a situaciones que se predican de la demanda. Por tanto, la Corte no tendr\u00eda competencia para pronunciarse porque ella no se ha activado de manera adecuada por la demanda, de tal suerte que, si se llegare a presentar una demanda con aptitud sustancial, la Corte no tendr\u00eda ning\u00fan obst\u00e1culo, en cuanto ata\u00f1e a su competencia, para pronunciarse de fondo25. \u00a0<\/p>\n
35.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En este preciso contexto que se refiere a la ineptitud sustancial de la demanda, debe precisarse que los reparos se predican exclusivamente de ella. Estos reparos resultan de establecer si la demanda cumple o no con los requisitos previstos en los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991. En cuanto ata\u00f1e al requisito del numeral 3 del art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha fijado que la argumentaci\u00f3n debe satisfacer unos m\u00ednimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.26 Si estas exigencias y, en general, los requisitos aludidos se cumplen, la Corte debe proferir una decisi\u00f3n de fondo.27 \u00a0<\/p>\n
36.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed, pues, la sentencia inhibitoria se circunscribe de manera estricta a la demanda y, en rigor, a sus deficiencias. Por ello, este tipo de sentencias no produce, de manera necesaria, ning\u00fan efecto en el an\u00e1lisis de posteriores demandas. Cada demanda debe analizarse de manera separada y s\u00f3lo s\u00ed hay una semejanza significativa con la que gener\u00f3 la sentencia inhibitoria, puede llegar a ser relevante para establecer la aptitud de la demanda el an\u00e1lisis de dicha sentencia. \u00a0<\/p>\n
37.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la Sentencia C-496 de 2019 se estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 2, 3 y 7 de la Ley 1949 de 2019. Esta demanda fue inadmitida por el magistrado sustanciador por Auto del 21 de marzo de 2019.28 Al presentarse en tiempo el escrito de correcci\u00f3n, el magistrado sustanciador decidi\u00f3 admitirla, \u201cen aplicaci\u00f3n del principio pro actione\u201d, por medio de Auto del 30 de abril de 2019. En lo que ata\u00f1e al art\u00edculo 7 de dicha ley, que es lo que importa en este caso, debe precisarse que la demanda admitida propuso tres cargos: 1) la competencia atribuida a ADRES es incompatible con lo previsto en el art\u00edculo 29 de la Carta, en tanto le permite a este \u00f3rgano obrar como juez y parte, dejando a su libre arbitrio determinar la imputaci\u00f3n y definici\u00f3n de la causa que ella misma motiv\u00f3 y de la cual es parte activa; 2) el concentrar la instrucci\u00f3n y la decisi\u00f3n en ADRES, que no tiene competencias sancionatorias, resulta incompatible con los principios del art\u00edculo 209 ibidem; y, 3) el contenido de la norma demandada no tiene conexidad con la ley en la que se inserta, con lo cual se desconoce el mandato de los art\u00edculos 158 y 169 Superiores, pues no se encamina al prop\u00f3sito central de la ley, que es fortalecer la capacidad institucional de la SNS. Si bien, respecto del art\u00edculo en comento, un interviniente consider\u00f3 que la demanda no ten\u00eda aptitud sustancial,29 los dem\u00e1s solicitaron que se declarase la exequibilidad o la inexequibilidad de la norma demandada.30 \u00a0<\/p>\n
38.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Empero, la sentencia que puso t\u00e9rmino al proceso, esto es, la citada C-496 de 2019, concluy\u00f3 en la ineptitud sustancial de la demanda en lo que tiene que ver con el art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, a partir del an\u00e1lisis de la segunda cuesti\u00f3n preliminar31 y, dentro del an\u00e1lisis de la tercera cuesti\u00f3n preliminar32, al revisar el tercer cargo de inconstitucionalidad.33 En el primer an\u00e1lisis, relativo a la unidad de materia, se reconoce que la demanda identifica la materia dominante de la ley, pero \u201cencuentra que no [se] explic\u00f3 las razones que sustentan la ausencia de afinidad\u201d34. En el segundo an\u00e1lisis, relativo a la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 29 y 209, se estableci\u00f3 que la argumentaci\u00f3n era clara y pertinente, pero no cierta, espec\u00edfica y suficiente.35\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Una vez fijados los elementos relevantes de la demanda sub examine36 y de la demanda que se consider\u00f3 sin aptitud sustancial en la Sentencia C-496 de 201937, la Sala encuentra que entre una y otra hay importantes diferencias. Algunas de ellas pueden agruparse del siguiente modo: \u00a0<\/p>\n
a) Aunque en ambas demandas se censura la totalidad del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, las normas que se estiman conculcadas son diferentes. En la demanda actual se se\u00f1alan, como vulnerados, los art\u00edculos 13, 29, 158, 209 y 229 de la Constituci\u00f3n. En la demanda anterior, se se\u00f1alaban como vulnerados los art\u00edculos 29, 158 y 209 ibidem. \u00a0<\/p>\n
b) En segundo lugar, aun cuando en las dos demandas se enuncia que el art\u00edculo 7 demandado es violatorio del derecho al debido proceso, en la que en esta oportunidad se revisa se hizo particular \u00e9nfasis en el proceso administrativo. Adem\u00e1s de resaltar que la norma atacada era contraria al derecho de defensa y al principio de imparcialidad, la demandante resalt\u00f3 que, si bien el acto administrativo resultante tiene control judicial, el dejar la decisi\u00f3n del asunto en cabeza de los \u00f3rganos judiciales puede afectar los principios de eficacia, econom\u00eda y celeridad, que rigen el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica. As\u00ed lo expres\u00f3 en sus t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSi bien es cierto que las decisiones que tome la ADRES, tiene un posterior control v\u00eda judicial, tambi\u00e9n es cierto que este proceso probablemente llevar\u00e1 a\u00f1os hasta su final definici\u00f3n. Es por ello que acertadamente ha dicho el Despacho y tambi\u00e9n lo determina la normatividad actual, se ha pretendido que opere una administraci\u00f3n m\u00e1s r\u00e1pida y efectiva, por tanto, esta deber\u00e1 actuar en virtud de los principios superiores de eficacia, econom\u00eda y celeridad, entre otros, que rigen la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d.38 \u00a0<\/p>\n
c) Por \u00faltimo, en lo referido al cargo relativo a la unidad de materia, la demanda que en esta oportunidad se analiza s\u00ed explica las razones por las cuales considera que no hay conexidad entre la norma demandada y la materia dominante de la ley de la cual hace parte. En efecto, parte por sostener que entre la Ley (vista en su conjunto) y el art\u00edculo 7 enjuiciado, existe una falta de secuencia l\u00f3gica que desconoce lo previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. Ello \u2013sugiere\u2013 deriva en una falta de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica. Argumentos que la demandante procur\u00f3 sustentar en el cuerpo de su escrito. \u00a0<\/p>\n
40.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En estas condiciones, la Sala concluye que la Sentencia C-496 de 2019, en la cual la Corte se inhibi\u00f3 de pronunciarse sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019 no hizo tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional y, adem\u00e1s, dadas las diferencias ya indicadas entre la demanda all\u00ed analizada y la que ahora se examina, el que la Corte se hubiera inhibido en dicha ocasi\u00f3n no implica que deba hacerlo, por ese motivo, en el presente proceso. \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La aptitud sustancial de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El anterior an\u00e1lisis permite comprender el sentido y alcance de los cargos presentados en la demanda sub examine, que fue admitida por el magistrado sustanciador. Corresponde ahora establecer si dichos cargos tienen o no aptitud sustancial, pues dos intervinientes y el Ministerio P\u00fablico consideran que no la tienen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Antes de analizar los argumentos de dichos intervinientes y del Ministerio P\u00fablico, la Sala debe hacer dos precisiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La primera es la de que, como ya se dijo al estudiar las sentencias inhibitorias, estas sentencias son excepcionales,39 dado que, si es la propia Corte, por medio de uno de sus magistrados, que oficia de sustanciador del proceso, la que admite una demanda, lo esperable es que se profiera una decisi\u00f3n de m\u00e9rito, y no una inhibici\u00f3n. Por tanto, para fundar una sentencia inhibitoria por inaptitud sustancial de la demanda se requiere que esta \u00faltima sea manifiesta, valga decir, que la demanda no satisfaga unas condiciones m\u00ednimas. Este examen de viabilidad no puede ser tan estricto como para hacer nugatorios el derecho pol\u00edtico fundamental de los ciudadanos a interponer acciones en defensa de la Constituci\u00f3n (art. 40.6) y su derecho, tambi\u00e9n fundamental, de acceder a la justicia (art. 229)40. Y mucho menos puede serlo si se aplica el principio pro actione, que de manera evidente favorece la admisi\u00f3n de las demandas y la decisi\u00f3n de m\u00e9rito sobre las mismas. Vale se\u00f1alar que, no obstante lo antedicho, esta Corte ha manifestado que la admisi\u00f3n de una demanda (decisi\u00f3n tomada por un magistrado sustanciador) no compromete per se la posici\u00f3n de la Sala Plena.41 \u00a0<\/p>\n
44.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La segunda es la de que el an\u00e1lisis sobre la aptitud de la demanda no es un an\u00e1lisis sobre la prosperidad de la misma, sino s\u00f3lo sobre su viabilidad. Se trata, pues, de establecer si la demanda permite o no activar la competencia de la Corte, para que el control de constitucionalidad pueda ejercerse, pero no se trata de definir, en este an\u00e1lisis preliminar, si los cargos de la demanda est\u00e1n llamados a prosperar o no. \u00a0<\/p>\n
45.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n de ACEMI solicita una inhibici\u00f3n parcial, en la medida en que entiende que la demanda no se dirige contra la norma prevista en el inciso tercero del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, pues en ella se alude a la obligaci\u00f3n que tiene el actor del sistema, de reintegrar los recursos cuando advierta que la apropiaci\u00f3n o reconocimiento de los mismos se ha producido sin justa causa. Esta solicitud no se funda en una carencia de aptitud de la demanda, sino en la determinaci\u00f3n de lo que ser\u00eda su sentido y alcance, cuesti\u00f3n que debe examinarse al momento de establecer la prosperidad o no de los cargos, y no al momento de estudiar su viabilidad. De hecho, esta circunstancia, en s\u00ed misma considerada, no afecta en modo alguno la viabilidad de la demanda, pues el propio interviniente as\u00ed lo reconoce y apoya, al solicitar que se declare la inexequibilidad del resto del referido art\u00edculo. \u00a0<\/p>\n
46.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La intervenci\u00f3n conjunta de los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Salud y Protecci\u00f3n Social sostiene que la demanda no satisface los m\u00ednimos argumentativos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En cuanto al cargo sobre unidad de materia, sostiene que no tiene certeza, porque de la circunstancia de haber eliminado una funci\u00f3n de la SNS, no significa en s\u00ed mismo, que la norma demandada no tenga conexidad con la materia dominante de la ley. En cuanto al cargo restante, considera que la demanda se funda en problemas de aplicaci\u00f3n de la ley y no en su contenido normativo, lo que, a su juicio, genera su falta de certeza, pertinencia y especificidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de lo primero, destaca la Sala que en la demanda fueron expuestas las razones en cuya virtud se estim\u00f3 que el art\u00edculo demandado desconoc\u00eda el principio de unidad de materia. Para ello se acudi\u00f3 a la metodolog\u00eda que ha sido usada por esta Corte, pues, en efecto, la demandante intent\u00f3 establecer cu\u00e1l era la materia dominante de la Ley 1949 de 2019 (acudiendo a lo contenido en su art\u00edculo 1). Luego delimit\u00f3 el contenido del art\u00edculo 7 demandado y con ello concluy\u00f3 la inexistencia de una conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica. Con ello satisfizo los requisitos de claridad y de especificidad, en tanto expuso de qu\u00e9 manera el art\u00edculo demandado desconoc\u00eda el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Adicionalmente, cabe advertir que, con lo dicho, la actora propici\u00f3 una m\u00ednima duda sobre la constitucionalidad de la medida, acreditando, por tanto, los requisitos de pertinencia y de suficiencia. Esa m\u00ednima duda habr\u00e1 de disiparse a partir del respectivo an\u00e1lisis de fondo que emprender\u00e1 la Sala.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otro lado, vale se\u00f1alar que es posible que ese contenido no sea el \u00fanico que pueda tenerse como materia dominante, o que no se haya usado otros m\u00e9todos para determinar esta \u00faltima, pero ello no afecta la viabilidad de la demanda, sino que puede afectar, eventualmente, su prosperidad. En realidad, no es posible afirmar que lo dicho por la demanda no se funda en el contenido objetivo de la ley, as\u00ed este contenido pueda ser m\u00e1s amplio o complejo. \u00a0<\/p>\n
Respecto de lo segundo, la Sala encuentra que, si bien la demanda presenta algunos escenarios hipot\u00e9ticos con fundamento en elementos emp\u00edricos, lo cierto es que tambi\u00e9n cuestiona lo que entiende como vac\u00edos o carencias del procedimiento administrativo previsto en la norma demandada, que en su propio texto no tiene una regulaci\u00f3n completa e integral y que parece exigir, para su adecuada comprensi\u00f3n, acudir a otras normas y, sobre esta base establecer si se respetan o no las garant\u00edas procesales, en especial en cuanto ata\u00f1e al derecho de defensa y al principio de imparcialidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, si se examinan estas materias a la luz de lo que es exigible a un ciudadano cualquiera, que es el est\u00e1ndar propio de la viabilidad de la demanda, y no del est\u00e1ndar de un experto en la materia, los dos cargos planteados son viables. \u00a0<\/p>\n
47.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por \u00faltimo, debe destacar la Sala que el concepto del Ministerio P\u00fablico, que hab\u00eda solicitado una decisi\u00f3n de m\u00e9rito en el proceso anterior, que culmin\u00f3 con la inhibici\u00f3n de la Sala, se funda en lo que se denomina el \u201cest\u00e1ndar de la jurisprudencia vigente\u201d. Con fundamento en este est\u00e1ndar, que aprecia a partir de la Sentencia C-496 de 2019, cuyos argumentos centrales sigue, es que se solicita la inhibici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Frente a este argumento debe destacarse que, conforme a la conclusi\u00f3n a la que se lleg\u00f3 en el an\u00e1lisis anterior,42 la demanda sub examine tiene diferencias relevantes respecto de la analizada en dicha sentencia. Debido a estas diferencias, la Sala encuentra que dichos argumentos, que se plantearon exclusivamente al considerar tal demanda, no pueden plantearse de la actual demanda, dado que, como acaba de mostrarse,43 esta \u00faltima plantea dos cargos que son viables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Problemas jur\u00eddicos y esquema de resoluci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En raz\u00f3n de los dos cargos admitidos, corresponde a la Sala determinar: 1) si la norma demandada, al regular el procedimiento administrativo aplicable para el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa por el ADRES, es compatible con lo previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n; y, 2) si esta norma, al presuntamente eliminar una competencia legal de la SNS y concentrar dicho procedimiento en ADRES, es compatible con lo dispuesto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
49.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para el an\u00e1lisis de los anteriores problemas jur\u00eddicos, en la presente sentencia se proceder\u00e1 del siguiente modo. En primer lugar, el an\u00e1lisis se har\u00e1 de manera separada. En el an\u00e1lisis de cada uno de estos problemas jur\u00eddicos se seguir\u00e1 la siguiente estructura: 1) exposici\u00f3n del cargo, 2) presentaci\u00f3n del par\u00e1metro de juzgamiento y 3) an\u00e1lisis del cargo y conclusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
50.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En el par\u00e1metro de juzgamiento del primer problema jur\u00eddico, la Sala dar\u00e1 cuenta y reiterar\u00e1 su doctrina sobre el debido proceso administrativo y, en especial, sobre el derecho de defensa y el principio de imparcialidad, y su relaci\u00f3n con los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica y con el derecho a acceder a la justicia; y, recordar\u00e1 su doctrina sobre los recursos del sistema general de salud, su administraci\u00f3n y manejo, en especial en lo relativo al reintegro de los mismos. A su turno, en el par\u00e1metro de juzgamiento del segundo problema jur\u00eddico, la Sala presentar\u00e1 y reiterar\u00e1 su doctrina sobre el principio de unidad de materia, su alcance y contenido, su finalidad, sus criterios y la metodolog\u00eda para su juzgamiento. \u00a0<\/p>\n
D.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis del primer problema jur\u00eddico, relativo a la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Exposici\u00f3n del cargo \u00a0<\/p>\n
51.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Luego de describir lo que denomina \u201cproceso integral de restituciones\u201d, la demanda considera que en el art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019 \u201cse presenta un incumplimiento parcial o superficial de las garant\u00edas constitucionales contempladas en la Carta\u201d, porque, a su juicio, todos los part\u00edcipes del sistema, dentro de los cuales incluye a ADRES, est\u00e1n \u201cen igual posici\u00f3n frente a la ley\u201d, por lo que atribuir la competencia de los recobros a ADRES desconocer\u00eda el debido proceso. En este contexto, el hacer descuentos directos a los pagos, lo considera como una sanci\u00f3n, que se impone sin que se haya respetado la garant\u00eda de las EPS y EOC \u201ca defenderse, a controvertir pruebas y a ser presunto inocente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Considera tambi\u00e9n que en la norma demandada se desconocen los principios de la funci\u00f3n administrativa, en especial los de eficacia y econom\u00eda, porque con el tr\u00e1mite previsto no se dinamiza la tarea administrativa, ya que la resoluci\u00f3n de las controversias se deja en manos de una autoridad judicial, luego del tr\u00e1mite de un proceso. Adem\u00e1s, los afectados no podr\u00edan tener un proceso objetivo y garantista, pues ADRES tiene, a su juicio, un inter\u00e9s que la impide ser imparcial, ya que la apropiaci\u00f3n o reconocimiento de recursos sin justa causa es imputable a ADRES. Debido a este inter\u00e9s, considera que la norma demandada no respeta el principio de imparcialidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Par\u00e1metro de juzgamiento \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El debido proceso administrativo y, en especial, las garant\u00edas del derecho de defensa y el principio de imparcialidad, y su relaci\u00f3n con los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica y con el derecho a acceder a la administraci\u00f3n de justicia \u00a0<\/p>\n
El debido proceso administrativo \u00a0<\/p>\n
53.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, el debido proceso se aplica \u201ca toda clase de actuaciones judiciales y administrativas\u201d. Al interpretar este art\u00edculo, la Corte ha definido el derecho al debido proceso \u201ccomo el conjunto de garant\u00edas previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, a trav\u00e9s de las cuales se busca la protecci\u00f3n del individuo incurso en una actuaci\u00f3n judicial o administrativa, para que durante su tr\u00e1mite se respeten sus derechos y se logre la aplicaci\u00f3n correcta de la justicia\u201d.44 \u00a0<\/p>\n
54.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El debido proceso administrativo \u201cno es un concepto absoluto\u201d,45 sino que \u201cpresupone distinciones ordenadas por la propia Carta y por la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas\u201d.46 El debido proceso administrativo no es id\u00e9ntico al debido proceso judicial, de tal modo que no se pueden trasladar de manera mec\u00e1nica las garant\u00edas de este \u00faltimo al primero.47 \u00a0<\/p>\n
55.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El debido proceso administrativo se aplica a todas las actuaciones administrativas y debe garantizar \u201c(i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicci\u00f3n e imparcialidad; y, (iv) los derechos fundamentales de los asociados.\u201d48\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0De la aplicaci\u00f3n del debido proceso administrativo se derivan una serie de consecuencias, tanto para la administraci\u00f3n como para las personas. La Sala ha reconocido que de este derecho se desprenden una serie de garant\u00edas, como las que tienen las personas a: 1) conocer las actuaciones de la administraci\u00f3n; 2) acceder ante la administraci\u00f3n y ser o\u00eddo por ella; 3) solicitar el decreto y la pr\u00e1ctica de pruebas y controvertir las que otros soliciten y las que se practiquen; 4) ejercer el derecho de defensa; 5) impugnar los actos administrativos; y, 6) gozar de las dem\u00e1s garant\u00edas establecidas en su beneficio. Estas garant\u00edas deben respetarse en todo el procedimiento administrativo, desde el inicio de la actuaci\u00f3n, la formaci\u00f3n y expedici\u00f3n de los actos administrativos, su notificaci\u00f3n o comunicaci\u00f3n, su impugnaci\u00f3n y resoluci\u00f3n, su ejecutoriedad y hasta su ejecuci\u00f3n.49\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Al hacer un an\u00e1lisis m\u00e1s detallado de las citadas garant\u00edas, la Sala describi\u00f3 las siguientes: 1) a acceder y ser o\u00eddo durante toda la actuaci\u00f3n; 2) a que se practique en debida forma la notificaci\u00f3n de las decisiones; 3) a que el procedimiento se tramite sin dilaciones injustificadas; 4) a que se permita a la persona actuar en todas las etapas del procedimiento, desde el inicio del mismo hasta su culminaci\u00f3n; 5) a que la actuaci\u00f3n la adelante la autoridad competente, con el respeto pleno de las formas previstas en el ordenamiento jur\u00eddico; 6) a gozar de la presunci\u00f3n de inocencia; 7) a ejercer los derecho de defensa y contradicci\u00f3n; 8) a solicitar, aportar y controvertir pruebas; y, 9) a impugnar las decisiones y promover la nulidad cuando ello corresponda.50 \u00a0<\/p>\n
58.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La Corte ha sido especialmente cuidadosa al referirse al debido proceso administrativo en contextos sancionatorios51 pero, en todo caso, tambi\u00e9n ha reconocido que el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n en materia de los procedimientos administrativos. Este margen, que incluye el dise\u00f1o de los procedimientos, sus etapas, recursos y t\u00e9rminos, entre otros aspectos, est\u00e1 sometido a unos l\u00edmites, pues \u201cesa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una v\u00eda, forma o actuaci\u00f3n procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organizaci\u00f3n pol\u00edtica y jur\u00eddica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Pre\u00e1mbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administraci\u00f3n de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primac\u00eda del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armon\u00eda con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definici\u00f3n; de lo contrario, la configuraci\u00f3n legal se tornar\u00eda arbitraria\u201d52.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El derecho de defensa \u00a0<\/p>\n
59.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Como acaba de verse, del derecho fundamental a un debido proceso administrativo53 se desprende la garant\u00eda a ejercer tanto el derecho de defensa como el derecho de contradicci\u00f3n.54 Esta garant\u00eda se predica de cualquier procedimiento administrativo,55 aunque suele considerarse con m\u00e1s cuidado cuando se trata de un procedimiento administrativo sancionatorio o de cualquiera otro en el cual se investigue y juzgue la conducta como sucede v.gr. en los procesos administrativos disciplinarios o en los procesos de responsabilidad fiscal.56 \u00a0<\/p>\n
El principio de imparcialidad \u00a0<\/p>\n
61.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Este principio, como ya se indic\u00f3,59 debe garantizarse en el procedimiento administrativo. En el contexto del procedimiento judicial,60 que es en el que se ha examinado con mayor profundidad por la Corte, se ha considerado el principio de imparcialidad, junto a la honestidad y honorabilidad del juez, como \u201cpresupuestos necesarios para que la sociedad conf\u00ede en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos\u201d.61 As\u00ed mismo se ha destacado que el principio de imparcialidad tiene una dimensi\u00f3n subjetiva y otra objetiva. La primera tiene que ver con la probidad e independencia del juez, que no debe inclinarse a favorecer o perjudicar a ning\u00fan sujeto procesal. La segunda se relaciona con el que juez no debe tener contacto anterior con el asunto que debe decidir.62 \u00a0<\/p>\n
62.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El principio de imparcialidad en el contexto del proceso judicial se predica incluso si la autoridad que cumple la funci\u00f3n judicial es administrativa.63 As\u00ed mismo, en materias como la disciplinaria y la de responsabilidad fiscal, el principio de imparcialidad es especialmente importante,64 como en general lo es en los procedimientos administrativos sancionatorios. En torno a este principio convergen el mandato del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n y el del art\u00edculo 209 ibidem, pues el principio de imparcialidad es, tambi\u00e9n, uno de los principios que rige la funci\u00f3n administrativa. Esta convergencia es relevante, as\u00ed no se trate de procedimientos administrativos sancionatorios, como lo puso de presente la Sala en la Sentencia C-1265 de 2005, al precisar que el principio de imparcialidad en el procedimiento administrativo implica, para las autoridades p\u00fablicas, el deber de \u201catender los asuntos de su competencia sin otorgar ventajas a alguna de las partes comprometidas con la decisi\u00f3n y la obligaci\u00f3n de actuar sin abusar de la posici\u00f3n dominante que el ordenamiento jur\u00eddico eventualmente concede a los \u00f3rganos estatales\u201d.65 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los recursos del sistema general de salud, su administraci\u00f3n y manejo, en especial en lo relativo al reintegro de los mismos \u00a0<\/p>\n
63.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los recursos del sistema general de salud, en adelante SGS, tienen una restricci\u00f3n para su uso, impuesta directamente por la Constituci\u00f3n. En efecto, en el inciso cuarto del art\u00edculo 48 de la Carta se prev\u00e9 que \u201cNo se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.\u201d66 Al interpretar este inciso, la Sala ha dejado en claro que los recursos del SGS tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica,67 que no permite destinarlos ni emplearlos para fines distintos a los propios del sistema68 por una parte y, por otra, ha destacado que \u201cSe trata de una norma fundamental de indudable car\u00e1cter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento \u2014de aplicaci\u00f3n inmediata\u2014 a previsiones o restricciones de jerarqu\u00eda legal\u201d.69 \u00a0<\/p>\n
64. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Conforme a lo previsto en el art\u00edculo 49 de la Constituci\u00f3n, le corresponde al Estado \u201corganizar, dirigir y reglamentar la prestaci\u00f3n de servicios de salud a los habitantes\u201d. El Estado regula, en el marco antedicho, la administraci\u00f3n y manejo de dichos recursos en la ley y lo somete a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control por la SNS.70 En este contexto, el preservar los recursos del SGS y garantizar que se usen para la \u00fanica finalidad autorizada por la Constituci\u00f3n, es un prop\u00f3sito imperioso del Estado y concreta, adem\u00e1s, el principio de prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, que es, conforme al art\u00edculo 1 de la Carta, uno de los fundamentos de la Rep\u00fablica de Colombia como Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho. \u00a0<\/p>\n
65.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Al estudiar de manera puntual el tema del recobro de los recursos del SGS, en las Sentencias C-607 de 2012 y C-496 de 2019, con motivo de demandas contra la regulaci\u00f3n legal anterior y la actual, la Sala tuvo la oportunidad de hacer algunas precisiones relevantes para este caso, como pasa a verse. \u00a0<\/p>\n
66.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La Sentencia C-607 de 2012 se aproxima a las reglas sobre reintegro de los recursos del SGS a partir de un amplio marco normativo. En efecto, emplea los art\u00edculos 48, 49, 334, 365, 366, 367, 368 y 369 de la Constituci\u00f3n, los art\u00edculos 154, 220, 221, 222, 223, 230 y 233 de la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001 y el art\u00edculo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, para fijar el contexto de la norma demandada, que lo era esta \u00faltima. En este contexto, la sentencia establecer\u00e1 que la norma demandada no es incompatible con el derecho a un debido proceso administrativo, en la medida en que en ella se regulan algunos elementos del procedimiento administrativo aplicable y, en lo dem\u00e1s, se aplica la parte primera del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011.71 \u00a0<\/p>\n
67.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La Sentencia C-496 de 2019,72 pese a ser inhibitoria, tambi\u00e9n acoge lo que la sentencia antedicha plante\u00f3 como ratio, es decir, que el art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019 regula algunos elementos del procedimiento administrativo aplicable y que, en lo dem\u00e1s, se aplica la parte primera del citado C\u00f3digo contenido en la Ley 1437 de 2011. En esta sentencia se hacen, adem\u00e1s, dos importantes precisiones sobre la norma demandada: 1) se deja en claro que \u201c[e]n ning\u00fan aparte del art\u00edculo cuestionado se le asigna a la ADRES la competencia de sancionar, ni mucho menos de juzgar, las actuaciones de las personas involucradas en apropiaciones o reconocimientos sin justa causa\u201d; y 2) se afirma que, por el contrario, este procedimiento se establece \u201cen claro desarrollo de funciones administrativas\u201d, al punto de ser un \u201cprocedimiento especial\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis del cargo y conclusi\u00f3n: la norma demandada no es incompatible con lo previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
68.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Antes de proceder al an\u00e1lisis del cargo, sin perjuicio de las precisiones que ya ha hecho la Sala en las citadas sentencias,73 es necesario revisar la norma anterior para luego confrontarla con la norma vigente que es la demandada en este proceso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, el texto del art\u00edculo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, dec\u00eda: \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3. Cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, detecte que se present\u00f3 apropiaci\u00f3n sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que se\u00f1ale el reglamento, solicitar\u00e1 en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual proceder\u00e1 a m\u00e1s tardar dentro de los veinte d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la comunicaci\u00f3n del hecho. Cuando la situaci\u00f3n no sea subsanada o aclarada en el plazo se\u00f1alado se informar\u00e1 de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien\u00a0ordenar\u00e1 el reintegro inmediato de los recursos\u00a0y adelantar\u00e1 las acciones que considere pertinentes. \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando la apropiaci\u00f3n o reconocimiento a que alude este art\u00edculo sea evidenciada por el actor que maneja los recursos, \u00e9ste deber\u00e1 reintegrarlos en el momento en que detecte el hecho. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el evento en que la apropiaci\u00f3n o reconocimiento sin justa causa se haya producido a pesar de contarse con las herramientas, informaci\u00f3n o instrumentos para evitarlo, los recursos deber\u00e1n reintegrarse junto con los respectivos intereses liquidados a la tasa de inter\u00e9s moratorio establecida para los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Cuando la apropiaci\u00f3n se presente pese a la diligencia del respectivo actor o por circunstancias que escaparon a su control, los recursos deber\u00e1n reintegrarse debidamente actualizados por el \u00cdndice de Precios al Consumidor, IPC.\u201d \u00a0<\/p>\n
Ahora, la norma vigente de conformidad con la modificaci\u00f3n efectuada por el art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 1949 de 2019, dice lo siguiente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3\u00b0.\u00a0Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa.\u00a0Cuando la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud detecte que se present\u00f3 apropiaci\u00f3n sin justa causa de los mismos, solicitar\u00e1 la aclaraci\u00f3n del hallazgo a la persona involucrada, para lo cual remitir\u00e1 la informaci\u00f3n pertinente, analizar\u00e1 la respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configur\u00f3 la apropiaci\u00f3n o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenar\u00e1 su reintegro, actualizado al \u00cdndice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cUna vez quede en firme el acto administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento definido, la ADRES o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, compensar\u00e1 su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En todo caso, los valores a reintegrar ser\u00e1n actualizados con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando la apropiaci\u00f3n o reconocimiento a que alude este art\u00edculo sea evidenciada por el actor que recibe los recursos, este deber\u00e1 reintegrarlos actualizados con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC), en el momento en que detecte el hecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o entidad p\u00fablica que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informar\u00e1 de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya lugar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1\u00b0. Los procesos que hubiesen sido allegados a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia de la presente ley culminar\u00e1n su tr\u00e1mite y se les aplicar\u00e1n las reglas previstas en el r\u00e9gimen jur\u00eddico anterior. En todo caso, los recursos del aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en cursos ser\u00e1n reintegrados actualiz\u00e1ndolos con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLos procesos de reintegro que a la entrada en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia Nacional de Salud, se regir\u00e1n y culminar\u00e1n su tr\u00e1mite bajo las disposiciones previstas en el presente art\u00edculo.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, se destaca un elemento relevante de la norma demandada, a partir del contexto de la norma que ella modifica. La norma demandada no elimina por completo las competencias que ten\u00eda la SNS en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, sino que modifica dicha competencia, para circunscribirla a un contexto de investigaciones administrativas y de eventuales sanciones. Para apreciar el alcance de la modificaci\u00f3n, es preciso considerar, con base en las normas transcritas, cu\u00e1l era la competencia de la SNS seg\u00fan la norma anterior y cu\u00e1l es la competencia de esa misma entidad en la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
69.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En primer lugar, seg\u00fan la norma anterior, cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, detectare que se present\u00f3 apropiaci\u00f3n sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que se\u00f1alara el reglamento, solicitar\u00eda en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual proceder\u00eda a m\u00e1s tardar dentro de los veinte d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la comunicaci\u00f3n del hecho. Solo cuando la situaci\u00f3n no fuera subsanada o aclarada en el plazo se\u00f1alado se informar\u00eda de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud la cual entonces ordenaba el reintegro inmediato de los recursos\u00a0y adelantar\u00eda las acciones que considera pertinentes. \u00a0<\/p>\n
Entonces, en la norma anterior, el art\u00edculo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud se activaba cuando la situaci\u00f3n no hubiere sido subsanada o aclarada en el plazo se\u00f1alado y se le informara de manera inmediata y con las pruebas correspondientes. Este informe deb\u00eda hacerse entonces cuando: 1) El administrador fiduciario del FOSYGA o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, hubiere detectado que se present\u00f3 una apropiaci\u00f3n sin justa causa de recursos del sector salud; \u00a02) El administrador fiduciario del FOSYGA o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, hubiere solicitado \u00a0en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual proceder\u00eda a m\u00e1s tardar dentro de los veinte d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la comunicaci\u00f3n del hecho; y, 3) a quien se le hubiera hecho la solicitud no hubiere subsanado o aclarado la situaci\u00f3n pertinente en el plazo se\u00f1alado. Si se daban los anteriores presupuestos, el administrador fiduciario del FOSYGA o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, deb\u00eda informar \u201cde manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenar\u00e1 el reintegro inmediato de los recursos y adelantar\u00e1 las acciones que considere pertinentes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0N\u00f3tese la complejidad de la competencia de la SNS. En realidad, se trata de dos actuaciones totalmente separables: 1) ordenar el reintegro inmediato de los recursos, que es una competencia puramente administrativa; y, 2) adelantar las acciones que considere pertinentes, que es una competencia administrativa sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 fue objeto de demanda de inconstitucionalidad en el expediente D-8857. En la Sentencia C-607 de 2012, la Corte declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n: \u201cordenar\u00e1 el reintegro inmediato de los recursos\u201d, por el cargo all\u00ed estudiado. En ese proceso se cuestionaba que la competencia, en ese momento en cabeza de la SNS, vulneraba el debido proceso.74\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La Sala se\u00f1al\u00f3 que no hab\u00eda tal vulneraci\u00f3n, porque no era necesario establecer en el referido art\u00edculo todos los elementos del procedimiento administrativo. En efecto, en el art\u00edculo original se regulaban algunos elementos de este procedimiento, como ya se ha visto y, respecto de los dem\u00e1s, deb\u00eda aplicarse lo previsto en el art\u00edculo 2 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, conforme al cual: \u201cLas autoridades sujetar\u00e1n sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este C\u00f3digo, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicar\u00e1n las disposiciones de este C\u00f3digo.\u201d Adem\u00e1s, la Corte puso de presente que literal c) del art\u00edculo 40 de la Ley 1122 de 2007 hac\u00eda una remisi\u00f3n al C\u00f3digo Contencioso Administrativo, que al momento de dictarse la sentencia ya hab\u00eda sido reemplazado por el nuevo C\u00f3digo contenido en la Ley 1437 de 2011, para regular los procedimientos sancionatorios adelantados por la SNS. \u00a0<\/p>\n
73.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El considerar en el an\u00e1lisis a los procedimientos sancionatorios no era algo secundario, sino que resultaba necesario en vista de las dos competencias atribuidas a la SNS,75 una de las cuales, la segunda, era efectivamente de car\u00e1cter sancionatorio. Por ello, es comprensible que en la sentencia en comento se hubiera aludido a la Ley 1122 de 2007, para dar cuenta de la ratio de la decisi\u00f3n, al punto de afirmarse que dicho procedimiento, refiri\u00e9ndose al establecido en el C\u00f3digo contenido en la Ley 1437 de 2011, \u201cno s\u00f3lo es aplicable en relaci\u00f3n con la actuaci\u00f3n que se surte ante la Superintendencia Nacional de Salud, sino que se aplica desde el requerimiento mismo adelantado por el administrador fiduciario del FOSYGA.\u201d76 \u00a0<\/p>\n
74.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Es probable que una lectura superficial, comprensible cuando quien la hace es un ciudadano sin conocimientos jur\u00eddicos, acerca de la competencia compleja existente en la norma legal anterior y, por ello mismo, de la sentencia que la juzga, haya llevado a varias personas, incluso a la ciudadana demandante en este proceso a considerar que el procedimiento administrativo previsto en la norma demandada es de tipo sancionatorio, sin hacer las distinciones que la ley s\u00ed contempla.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fijado, entonces, el contexto de la norma anterior, la Sala debe empezar el an\u00e1lisis del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, con la advertencia de que en \u00e9l se mantiene una competencia a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. Esta competencia, prevista en el inciso cuarto de este art\u00edculo, es la de adelantar las investigaciones administrativas a que haya lugar, a partir del informe que de manera inmediata y con las pruebas correspondientes, ahora debe enviarle la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES o quien haga sus veces, o la autoridad o entidad p\u00fablica que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando \u201cidentifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema\u201d. En cuanto ata\u00f1e a esta precisa competencia y su ejercicio, s\u00ed es necesario concluir que existe una norma que prev\u00e9 y regula una competencia y un procedimiento sancionatorio, respectivamente. \u00a0<\/p>\n
76.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sin embargo, la demanda no cuestiona esta competencia, ni su ejercicio. De hecho, ni siquiera se refiere a ella. Por el contrario, se centra exclusivamente en la competencia que ahora se le atribuye a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud \u2013 ADRES, en reemplazo de la que ejerc\u00eda el administrador fiduciario del Fosyga, porque la demanda no cuestiona tampoco esa misma competencia o actividad que antes y ahora se ejerce igualmente por una autoridad o una entidad p\u00fablica como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
T\u00e9ngase presente que con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el art\u00edculo 66 de la Ley 1753 de 2015, cre\u00f3 la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) \u2013 ADRES, como una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado, adscrita al Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y financiera y patrimonio independiente, encargada de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda (FOSYGA), los del Fondo de Salvamento y Garant\u00edas para el Sector Salud (FONSAET), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del R\u00e9gimen Contributivo y los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social (UGPP).\u00a0Mediante el Decreto 1429 de 2016 (septiembre\u00a01), se modific\u00f3 su estructura y se dictan otras disposiciones, entre ellas las que determinan sus funciones. \u00a0<\/p>\n
77.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, en estas condiciones, la aproximaci\u00f3n al sentido y alcance del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019 debe empezar por distinguir que en \u00e9l se regulan dos procedimientos distintos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Uno de tipo puramente administrativo, con la finalidad de obtener el reintegro de los recursos el cual puede adelantar tanto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES o quien haga sus veces, como cualquier entidad o autoridad p\u00fablica, cuando en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, detecte que se present\u00f3 apropiaci\u00f3n sin justa causa de los mismos, dentro del cual: (i) solicita la aclaraci\u00f3n del hallazgo a la persona involucrada, para lo cual le debe remitir la informaci\u00f3n pertinente; (ii) analiza la respuesta dada por la misma; y, (iii) en caso de establecer que se configur\u00f3 la apropiaci\u00f3n o reconocimiento sin justa causa de recursos, mediante acto administrativo ordena su reintegro, actualizado al \u00cdndice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social.\u00a0 Una vez quede en firme dicho acto administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento definido, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud \u00a0– ADRES o quien haga sus veces, o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, compensar\u00e1 su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En todo caso, los valores a reintegrar deben ser actualizados con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC).\u00a0 Finalmente, cuando la citada apropiaci\u00f3n o reconocimiento sea evidenciada por el actor que recibe los recursos, este debe reintegrarlos actualizados con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC), en el momento en que detecte el hecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Otro, distinto, es el proceso administrativo sancionatorio que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud y que consiste en adelantar las investigaciones a que haya lugar, a partir del informe que de manera inmediata y con las pruebas correspondientes, debe enviarle la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES o quien haga sus veces, o la autoridad o entidad p\u00fablica que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema. \u00a0<\/p>\n
78.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto al procedimiento administrativo a cargo de ADRES, o de cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que ya fue calificado por la Sala como especial,77 se tiene que la norma demandada establece los siguientes elementos: 1) la competencia para adelantarlo, que est\u00e1 en cabeza de ADRES, o de quien haga sus veces, o de cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud; 2) el fundamento para iniciarlo, que es el haber detectado que se present\u00f3 una apropiaci\u00f3n sin justa causa de los recursos del SGS; 3) la comunicaci\u00f3n de lo hallado y de la informaci\u00f3n pertinente al interesado; 4) de manera simult\u00e1nea a la antedicha comunicaci\u00f3n, la solicitud de aclaraci\u00f3n del hallazgo; 5) el an\u00e1lisis de la respuesta dada por el interesado; y, 6) con base en lo anterior, la determinaci\u00f3n de si se configur\u00f3 o no una apropiaci\u00f3n o reconocimiento de recursos sin justa causa, que de ocurrir da lugar a ordenar su reintegro, actualizando el valor con el \u00edndice de precios al consumidor (inciso primero). S\u00f3lo cuando el acto administrativo que ordena el reintegro est\u00e1 en firme, ADRES o quien haga sus veces, o la entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, podr\u00e1 compensar el valor del reintegro \u201ccontra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad\u201d, sin perjuicio que, cuando la citada apropiaci\u00f3n o reconocimiento sea evidenciada por el actor que recibe los recursos, este debe reintegrarlos actualizados con el \u00cdndice de Precios al Consumidor (IPC), en el momento en que detecte el hecho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed entonces, antes de regular el procedimiento administrativo sancionatorio, a cargo de la SNS, la norma demandada establece el deber, para quien haya recibido los recursos, de reintegrarlos actualizados con el \u00edndice de precios al consumidor, cuando advierta que ellos le han sido entregados sin justa causa (inciso tercero).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En cuanto al procedimiento ante la SNS la norma demandada establece los siguientes elementos: 1) la competencia para adelantarlo, que est\u00e1 en cabeza de la SNS; 2) el fundamento para iniciarlo, que es el informe que debe rendir de manera inmediata ADRES, con las pruebas correspondientes, cuando encuentre en el procedimiento de reintegro actos u omisiones que puedan constituir infracciones de las normas del Sistema (inciso cuarto). \u00a0<\/p>\n
80.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Adem\u00e1s de regular los dos procedimientos antedichos, la norma demandada prev\u00e9 en su par\u00e1grafo 1, que en realidad es un par\u00e1grafo \u00fanico, un r\u00e9gimen de transici\u00f3n, conforme al cual los procesos que, al entrar en vigencia la ley, ya hubieren sido allegados a la SNS culminar\u00e1n su tr\u00e1mite con arreglo a la norma anterior, mientras que aquellos que no hayan sido recibidos por la SNS, al entrar en vigencia la ley, se tramitar\u00e1n con arreglo a la nueva norma. \u00a0<\/p>\n
81.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Fijado as\u00ed el sentido y alcance de la norma demandada, antes de proceder a su juzgamiento, corresponde advertir, como ya lo hizo la Sala en las Sentencias C-607 de 2012 y C-496 de 2019,78 que, si bien la norma demandada no regula de manera integral el procedimiento aplicable, lo que no est\u00e1 regulado en ella se rige por el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, conforme a lo previsto en su art\u00edculo 2. En efecto, en el inciso primero de este art\u00edculo se prev\u00e9 que las normas de la parte primera de este C\u00f3digo se aplicar\u00e1n a todos los organismos y entidades que cumplan funciones administrativas, dentro de los que est\u00e1n la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES y la Superintendencia Nacional de Salud – SNS. Y en el inciso tercero del mismo art\u00edculo se dispone que \u201cLas autoridades sujetar\u00e1n sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este C\u00f3digo, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicar\u00e1n las disposiciones de este C\u00f3digo.\u201d En cuanto ata\u00f1e al procedimiento sancionatorio, como el regulado en cabeza de la SNS, esta misma ley en su art\u00edculo 47 prev\u00e9 que: \u201cLos procedimientos administrativos de car\u00e1cter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico se sujetar\u00e1n a las disposiciones de esta Parte Primera del C\u00f3digo. Los preceptos de este C\u00f3digo se aplicar\u00e1n tambi\u00e9n en lo no previsto por dichas leyes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
82.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por lo tanto, el an\u00e1lisis del cargo debe partir de la base de reconocer que la ley regula de manera integral todas y cada una de las etapas tanto del procedimiento administrativo especial -a cargo de ADRES, o de quien haga sus veces, o de cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud- y del procedimiento administrativo sancionatorio -a cargo de la SNS-. Y, en consecuencia, la Sala destaca que no se vulnera el derecho al debido proceso administrativo, en cuanto ata\u00f1e a la eventual falta de regulaci\u00f3n integral del procedimiento aplicable. \u00a0<\/p>\n
83.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El an\u00e1lisis del procedimiento administrativo especial a cargo de ADRES, o de quien haga sus veces, o de cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a lo planteado en el cargo sobre el derecho de defensa y el principio de imparcialidad, debe empezar por lo que se regula en la norma demandada y proseguir por lo que se regula en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto a lo primero, se tiene que la persona tiene la garant\u00eda de que se le comunicar\u00e1 lo hallado y la informaci\u00f3n pertinente y de que, con fundamento en ello, se le solicitar\u00e1 la aclaraci\u00f3n del hallazgo. Estas dos actuaciones le permiten a la persona conocer el fundamento con el cual se inicia el procedimiento administrativo, los soportes o pruebas relevantes, y le dan la oportunidad de ejercer sus derechos de audiencia, defensa y contradicci\u00f3n por medio de las aclaraciones que considere pertinentes. La determinaci\u00f3n de si se configur\u00f3 o no una apropiaci\u00f3n o reconocimiento de recursos sin justa causa s\u00f3lo de adopta, luego de haber o\u00eddo al interesado y con fundamento en las pruebas aportadas. Se tiene, adem\u00e1s, que en las actuaciones antedichas no se advierte ninguna ventaja para las partes comprometidas con la decisi\u00f3n, ni hay un abuso de la posici\u00f3n dominante de la autoridad, pues la definici\u00f3n de si hubo o no recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, es un asunto objetivo, que se dilucida a la luz de las pruebas y que no depende de la mera voluntad de la autoridad a cargo del procedimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Debe advertirse que el inter\u00e9s de ADRES, o de quien haga sus veces, o de cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, no es recuperar unos recursos propios, o que puedan de alg\u00fan modo beneficiarlo, sino el inter\u00e9s general de cumplir con un mandato constitucional imperioso y perentorio, como es el de que los recursos del SGS no puedan emplearse para otros fines, diferentes a los de dicho Sistema. \u00a0<\/p>\n
85.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto a lo segundo, se tiene que el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011 establece un r\u00e9gimen de conflictos de inter\u00e9s y unas causales de impedimento y recusaci\u00f3n (art\u00edculo 11), que garantizan el principio de imparcialidad y que permiten al interesado recusar a la autoridad, cuando considere que hay motivo fundado para ello; tambi\u00e9n prev\u00e9 la posibilidad de intervenir en el proceso, incluso para terceros (art\u00edculo 38) y, lo que es m\u00e1s relevante, la oportunidad de aportar, pedir y controvertir pruebas (art\u00edculo 40) e incluso de expresar las opiniones que se tengan antes de tomar la decisi\u00f3n (art\u00edculo 42).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con fundamento en lo anterior, la Sala encuentra que el cargo planteado contra la norma demandada, en cuanto ata\u00f1e al procedimiento administrativo especial a cargo de ADRES, o de quien haga sus veces, o de cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, no prospera, pues no hay vulneraci\u00f3n alguna del derecho de defensa y del principio de imparcialidad. \u00a0<\/p>\n
87.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Si bien la demanda deja de lado en su argumentaci\u00f3n referirse al procedimiento administrativo sancionatorio a cargo de SNS, que est\u00e1 regulado en la norma demandada, sin perjuicio de la aplicaci\u00f3n de las normas del C\u00f3digo contenido en la Ley 1437 de 2011, la Sala considera necesario estudiar el cargo respecto de \u00e9l, en la medida en que la demanda y la sentencia se referir\u00e1n a todo el contenido del art\u00edculo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes de proceder al correspondiente an\u00e1lisis, debe destacarse que ni el deber a cargo de quienes hacen parte del Sistema, previsto en el inciso tercero del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, ni el r\u00e9gimen de transici\u00f3n que se regula en el par\u00e1grafo 1 del mismo art\u00edculo, resultan ser incompatibles con la Constituci\u00f3n, conforme al an\u00e1lisis del presente cargo. \u00a0<\/p>\n
88. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para el an\u00e1lisis del procedimiento administrativo sancionatorio a cargo de la SNS, conforme a lo planteado en el cargo sobre el derecho de defensa y el principio de imparcialidad, se seguir\u00e1 la misma metodolog\u00eda usada en el an\u00e1lisis del otro procedimiento, esto es: empezar por lo que se regula en la norma demandada y proseguir por lo que se regula en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
89.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto a este procedimiento, la norma demandada tiene menos previsiones, pues se limita a establecer la competencia para adelantarlo y el fundamento para iniciarlo. Con todo, se puede advertir que del informe remitido por ADRES o de quien haga sus veces, o de cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y de las pruebas en que se sustenta, debe darse noticia al interesado, para que pueda conocerlos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
90.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En cuanto a lo regulado por el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, se tiene que, si se llega a establecer, luego de las averiguaciones preliminares, que existe m\u00e9rito para adelantar un proceso sancionatorio, as\u00ed se le debe comunicar al interesado. Si se llega a formular cargos, esto debe hacerse por medio de un acto administrativo, se\u00f1alando con claridad y precisi\u00f3n, los hechos que los originan, las personas investigadas, las normas que se habr\u00edan vulnerado y las sanciones que proceder\u00edan. Los interesados tienen 15 d\u00edas para presentar sus descargos y para solicitar o aportar pruebas (art\u00edculo 47). Lo relativo al per\u00edodo probatorio, a la oportunidad de presentar alegatos, al contenido de la decisi\u00f3n y a la graduaci\u00f3n de las sanciones, est\u00e1 previsto en los art\u00edculos 48, 49 y 50 de la ley. Incluso se prev\u00e9 la caducidad de la facultad sancionatoria, en el art\u00edculo 52 ibidem. \u00a0<\/p>\n
91.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En vista de las anteriores circunstancias, la Sala encuentra que en el procedimiento administrativo sancionatorio a cargo de SNS no hay vulneraci\u00f3n alguna al derecho de defensa y al principio de imparcialidad. \u00a0<\/p>\n
E.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis del segundo problema jur\u00eddico, relativo a la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Exposici\u00f3n del cargo \u00a0<\/p>\n
92.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demanda asume que el art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, al modificar el art\u00edculo 3 del Decreto Ley 1281 de 200279, despoja a la SNS de una de sus competencias, para concentrar todo el procedimiento administrativo de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES. La demanda cuestiona lo relativo a la competencia que se preve\u00eda en el inciso primero del art\u00edculo 3 del referido Decreto, conforme a la cual, si la situaci\u00f3n no es subsanada o aclarada en el plazo se\u00f1alado, de ello deb\u00eda informarse a la SNS, \u201cquien ordenar\u00e1 el reintegro inmediato de los recursos y adelantar\u00e1 las acciones que considere pertinentes\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sobre la base de que la norma demandada ya no prev\u00e9 la antedicha competencia a cargo de la SNS, pues ahora no debe informarse a la SNS para que ordene el reintegro inmediato de los recursos, la demanda sostiene que dicha norma no tiene una relaci\u00f3n de conexidad con la materia dominante de la ley. Para argumentar lo dicho, afirma que esta materia dominante, seg\u00fan se aprecia en el inciso primero del art\u00edculo 1 de la ley, relativo a su objeto y alcance, es \u201cel fortalecimiento de la capacidad institucional de la Superintendencia Nacional de Salud en materia sancionatoria\u201d; sostiene que el eliminar una competencia a cargo de la SNS, en lugar de fortalecer su capacidad, la debilita. Este argumento lo desarrolla a partir de los criterios de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0<\/p>\n
\u201cComo complemento de lo que se ha expuesto, realizar\u00e9 una breve exposici\u00f3n de la inexistencia de las razones de conexidad, por las cuales dentro de la Ley 1949 de 2019, violan la Carta Magna en su art\u00edculo 158, as\u00ed: \/\/ Causal: No hay identidad entre la Ley 1949 de 2019 y el art\u00edculo 7\u00ba de la misma, mientras que, si la hay con los dem\u00e1s art\u00edculos, pues todo versa sobre la tem\u00e1tica sancionatoria.\/\/ Tem\u00e1tica: No existe vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la generalidad de la norma (fortalecimiento de facultad sancionatoria), y la especificidad del art\u00edculo 7\u00ba, es decir, el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. \/\/ Sistem\u00e1tica: No se evidencia una construcci\u00f3n entre todos los art\u00edculos de la norma demandada, toda vez que desde la lectura de las consideraciones de la misma hasta el art\u00edculo 6\u00ba hay concordancia, mientras que al llegar al art\u00edculo 7\u00ba se interrumpe la conexi\u00f3n sistem\u00e1tica. \/\/ Teleol\u00f3gica: No se encuentra una conexidad entre los objetivos de la norma, es decir, fortalecimiento sancionatorio de la SuperSalud, y el art\u00edculo objeto de demanda, pues se trata de una delegaci\u00f3n propia de la naturaleza de la Superintendencia.\u201d \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Par\u00e1metro de juzgamiento: El principio de unidad de materia, su alcance y contenido, su finalidad, sus criterios y la metodolog\u00eda para su juzgamiento \u00a0<\/p>\n
Alcance y contenido \u00a0<\/p>\n
94.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagran el principio de la unidad de materia. Esta Corte, al interpretar los dos art\u00edculos referidos, ha establecido que de ellos se derivan dos mandatos espec\u00edficos que el legislador debe cumplir en ejercicio de su funci\u00f3n: 1) definir con precisi\u00f3n, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les habr\u00e1n de ser las materias de las que se va a ocupar la respectiva ley (art. 169 de la C.P.); y, paralelamente, 2) mantener una estricta relaci\u00f3n y conexidad interna \u2013desde una perspectiva sustancial\u2013 entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, y entre estas y la materia general del estatuto legal, de suerte que resultan inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible mantener tal relaci\u00f3n de conexidad (art. 158 de la C.P.).80 \u00a0<\/p>\n
95.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0As\u00ed las cosas, la unidad normativa se vulnera cuando las disposiciones contenidas en una ley: \u201cno encajan dentro del t\u00edtulo que delimita la materia objeto de la legislaci\u00f3n\u201d, o \u201cno guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado\u201d.81 Este principio, entonces, no es un l\u00edmite competencial a las c\u00e1maras respecto de un contenido material determinado, sino una restricci\u00f3n al ejercicio de la competencia para legislar, en el sentido de que debe ejercerse dentro de contexto tem\u00e1tico prefijado82. Por esta raz\u00f3n, la Corte ha destacado que la violaci\u00f3n de la unidad de materia constituye un vicio de car\u00e1cter material y no formal, pues el juicio que debe adelantar el juez constitucional involucra un escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo del precepto acusado y la materia general del estatuto normativo en el que la disposici\u00f3n se encuentra integrada8384. De ah\u00ed que a la acci\u00f3n de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia no se le aplique el t\u00e9rmino de caducidad por vicios de forma establecida en el art\u00edculo 242.3 de la Constituci\u00f3n.85 \u00a0<\/p>\n
96.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Finalidad. El principio de unidad de materia encuentra fundamento en: 1) la salvaguarda del principio democr\u00e1tico; 2) la transparencia y publicidad del proceso legislativo; y, 3) la racionalizaci\u00f3n de la funci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
97.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En primer lugar, es evidente que el proceso de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica presupone un debate serio e informado, que gira en torno a tem\u00e1ticas previamente definidas y sobre las cuales los congresistas (independientemente de su filiaci\u00f3n pol\u00edtica y de las mayor\u00edas imperantes) tienen la posibilidad de debatir. En ese orden de ideas, y como lo ha se\u00f1alado reiteradamente la Sala, este principio busca evitar que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera an\u00f3nima y sorpresiva, asuntos totalmente ajenos a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad legislativa, pues esto \u00faltimo anular\u00eda la coherencia del debate p\u00fablico y la legitimidad del procedimiento deliberativo propio del Congreso de la Rep\u00fablica.86 \u00a0<\/p>\n
98.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En segundo lugar, la unidad de materia permite que exista transparencia y publicidad de las iniciativas que cursar\u00e1n en el Congreso y que, por esa v\u00eda, impactar\u00e1n a la ciudadan\u00eda. Por ende, este principio preserva el control ciudadano de la agenda legislativa, ya que abona el terreno propicio para que los diferentes sectores de la sociedad influyan en la discusi\u00f3n de los proyectos y ejerzan control sobre la manera en que sus representantes votan los mismos87. Adicionalmente, el orden tem\u00e1tico permite que los destinatarios de las normas tengan un grado mayor de certeza sobre la coherencia interna de las obligaciones que de ellas se derivan, con lo cual tambi\u00e9n se preserva la seguridad jur\u00eddica88. \u00a0<\/p>\n
99.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En tercer lugar, la unidad de materia contribuye a racionalizar el proceso legislativo, pues obliga a que las disposiciones de un estatuto normativo tengan un n\u00facleo tem\u00e1tico com\u00fan e identificable89. Esto, como lo ha precisado la Sala, permite que los miembros del Congreso \u201cse concentren en estudiar, evaluar, valorar e investigar un solo asunto, en lugar de dispersarse a lo largo de m\u00faltiples temas, lo que le podr\u00eda restar profundidad y seriedad al proceso de construcci\u00f3n de las leyes y conllevar a que se aprueben normas de manera menos rigurosa y reflexiva.\u201d90 \u00a0<\/p>\n
100.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Ahora bien, la Corte tambi\u00e9n ha considerado que el an\u00e1lisis del principio de unidad de materia, que se funda en las antedichas finalidades constitucionales, no puede ser en extremo r\u00edgido, pues de ello se seguir\u00eda l\u00edmite inadmisible de la actividad legislativa91. Por tal motivo, ha interpretado el vocablo \u201cmateria\u201d a partir de una perspectiva amplia y global, de tal suerte que \u201cpermita comprender diversos temas cuyo l\u00edmite [sea] la coherencia que la l\u00f3gica y la t\u00e9cnica jur\u00eddica suponen para valorar el proceso de formaci\u00f3n de la ley\u201d92. Por tanto, un estatuto normativo puede tener varios contenidos tem\u00e1ticos sin resultar incompatible con la Constituci\u00f3n, siempre y cuando estos \u00faltimos se relacionen objetiva y razonablemente con la materia de la respectiva ley.93 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Criterios de conexidad \u00a0<\/p>\n
101.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Con el \u00e1nimo de identificar si efectivamente existe una relaci\u00f3n de conexidad entre la parte y el todo, o sea, entre los preceptos normativos y la materia dominante de la ley, la Sala ha decantado cuatro criterios de conexidad, para establecer si dicha relaci\u00f3n existe o no. Tales criterios son:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El criterio de conexidad causal. Este criterio se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones. En concreto, lo que se espera es que las razones por las cuales se expidi\u00f3 la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de los art\u00edculos en particular. \u00a0<\/p>\n
103.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El criterio de conexidad tem\u00e1tica. Este criterio alude a la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o asunto sobre el que versa una disposici\u00f3n en particular, sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos. \u00a0<\/p>\n
104.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El criterio de conexidad teleol\u00f3gica. Este criterio se define a partir de la identidad de objetivos y fines que persiguen tanto la ley en general como cada una de sus disposiciones en particular. \u00a0<\/p>\n
105.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El criterio de conexidad sistem\u00e1tica. Este criterio se entiende como \u201cla relaci\u00f3n que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley\u201d, de suerte que puedan constituir un cuerpo organizado. En otras palabras, atiende a la relaci\u00f3n indisoluble que debe mediar entre las partes y el todo. \u00a0<\/p>\n
106.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Metodolog\u00eda para su juzgamiento. Una vez identificadas los posibles v\u00ednculos que pueden existir entre la materia de ley y sus disposiciones, la Sala ha definido una metodolog\u00eda para determinar si, en un caso concreto, se vulnera el principio de unidad de materia. Esta metodolog\u00eda tiene dos etapas94.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
107.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la primera etapa se debe determinar cu\u00e1l es el alcance material o el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley que contiene el precepto normativo acusado, para lo cual se puede acudir: 1) a los antecedentes legislativos (v.gr. a la exposici\u00f3n de motivos, a las ponencias del proyecto de ley y a las gacetas del congreso en las que consten los respectivos debates); 2) al propio t\u00edtulo o ep\u00edgrafe de la ley; o, 3) al contexto o contenido b\u00e1sico del estatuto legal que se examina.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
108.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Luego de fijar el contenido tem\u00e1tico de la ley, en la segunda etapa se debe verificar si, en atenci\u00f3n a los criterios de conexidad ya indicados, efectivamente existe un v\u00ednculo objetivo y coherente entre las normas demandadas y el n\u00facleo tem\u00e1tico identificado en la primera etapa del an\u00e1lisis.95 \u00a0<\/p>\n
109.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Esta metodolog\u00eda permite lograr un equilibrio96 en el an\u00e1lisis de constitucionalidad, cuyo ejercicio \u201cno debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente\u201d, pues este an\u00e1lisis \u201cno puede desconocer el amplio margen de configuraci\u00f3n otorgado al Congreso, pero tampoco las exigencias m\u00ednimas de racionalidad legislativa que se asocian con el cumplimiento del principio.\u201d97 \u00a0<\/p>\n
c) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0An\u00e1lisis del cargo y conclusi\u00f3n: la norma demandada no es incompatible con la norma prevista en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
110.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Para determinar el alcance material o el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley, la Sala acudir\u00e1 a las tres herramientas previstas en la metodolog\u00eda indicada y, en consecuencia, estudiar\u00e1 los antecedentes legislativos de la norma demandada, analizar\u00e1 el t\u00edtulo de la ley y considerar\u00e1 el contexto o contenido b\u00e1sico de \u00e9sta. \u00a0<\/p>\n
En cuanto a los antecedentes legislativos, se tiene que el proyecto de ley 198\/18 Senado y 252\/18 C\u00e1mara, inici\u00f3 su tr\u00e1mite en el Senado de la Rep\u00fablica. En la exposici\u00f3n de motivos del proyecto98 se observan tres elementos relevantes para este proceso: 1) el art\u00edculo 7, con algunas diferencias en su redacci\u00f3n, hace parte del texto del proyecto y, en esta redacci\u00f3n original, prev\u00e9 que ADRES, o quien haga sus veces, o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica que participe o act\u00fae en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es competente para ordenar el reintegro de los recursos; 2) el t\u00edtulo del proyecto es el mismo que a la postre tendr\u00e1 la ley; y, 3) el objeto y alcance del proyecto, fijado en su art\u00edculo 1, es el mismo que aparece establecido en el art\u00edculo 1 de la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
111.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En la exposici\u00f3n de motivos del proyecto, las medidas adoptadas en el art\u00edculo 7, se relacionan en el segundo cap\u00edtulo, denominado \u201cEspecializaci\u00f3n y concentraci\u00f3n de las funciones de la Superintendencia\u201d. En este cap\u00edtulo, se propone de manera espec\u00edfica, \u201cajustar ciertas competencias que no corresponden propiamente con el objeto y las atribuciones que desempe\u00f1a este organismo\u201d, entre las cuales est\u00e1n la que corresponde a \u201clos procesos de reintegro de recursos provenientes de la ADRES\u201d. Se argumenta que las controversias sobre los reintegros son de \u201ccar\u00e1cter t\u00e9cnico\u201d y no corresponden a la misi\u00f3n propia de la SNS, que es realizar la inspecci\u00f3n, la vigilancia y el control y que, por otra parte, la SNS: \u00a0<\/p>\n
\u201ci) No administra las bases de datos que deben mantener actualizadas las entidades promotoras de salud; \u00a0<\/p>\n
ii) No realiza las operaciones financieras para garantizar la liquidez y el pago oportuno a las entidades promotoras de salud o CCF; \u00a0<\/p>\n
iii) No efect\u00faa la liquidaci\u00f3n mensual de afiliados, ni los procesos de compensaci\u00f3n o solidaridad dentro del Sistema General de Seguridad Social; \u00a0<\/p>\n
iv) No determina si un medicamento o tecnolog\u00eda est\u00e1 incluido o no en el plan de beneficios en salud con cargo a la UPC (POS); \u00a0<\/p>\n
v) No ordena prestaciones no incluidas en el plan de beneficios; \u00a0<\/p>\n
vi) No define si un recobro es procedente o no, o en qu\u00e9 porcentaje se debe recobrar\u201d. \u00a0<\/p>\n
112.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En vista de las anteriores circunstancias, la Sala no considera necesario profundizar en el an\u00e1lisis de los antecedentes legislativos,99 para establecer que la norma demandada hizo parte del proyecto de ley desde el comienzo del tr\u00e1mite legislativo y respond\u00eda de manera precisa a los motivos con fundamento en los cuales se present\u00f3 el proyecto. \u00a0<\/p>\n
113.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El t\u00edtulo de la ley, que se mantuvo inalterado durante todo el tr\u00e1mite del proyecto, permite establecer que la materia dominante de la ley tiene dos referentes objetivos: 1) consiste en adicionar y modificar algunos art\u00edculos y 2) estos art\u00edculos est\u00e1n contenidos en las Leyes 1122 de 2007100 y 1438 de 2011.101 A partir de este t\u00edtulo, no es posible sostener que la materia de la ley se circunscriba s\u00f3lo a fortalecer la capacidad institucional de la SNS, sino que es m\u00e1s amplia en su alcance, pues consiste en adicionar y modificar algunos art\u00edculos de normas que reforman y modifican el Sistema General de Seguridad Social en Salud. \u00a0<\/p>\n
114.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los anteriores an\u00e1lisis brindan un contexto adecuado para comprender el contenido de la ley, en especial lo relativo a su art\u00edculo 1. Si bien en el primer inciso de este art\u00edculo se dice que la ley tiene por objeto fortalecer la capacidad institucional del SNS, en el inciso segundo se se\u00f1ala que la ley tambi\u00e9n tiene por objeto redefinir las competencias de la SNS \u201cen materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa\u201d. Adem\u00e1s de estos dos objetos, la ley tambi\u00e9n tiene otros, como modificar las normas sobre t\u00e9rminos procesales, respecto de la funci\u00f3n jurisdiccional y de conciliaci\u00f3n de la SNS, y mitigar los efectos negativos de los procesos de reorganizaci\u00f3n en el flujo de recursos y pago de las acreencias de las entidades que intervienen en ellos. \u00a0<\/p>\n
115.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Como lo estableci\u00f3 la Sala, al fijar el sentido y alcance del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, con motivo del an\u00e1lisis de cargo anterior, la norma demandada no elimina la competencia que la norma anterior atribu\u00eda a la SNS, sino que la modifica.102 La modificaci\u00f3n consiste en que ya no le corresponde a la SNS ordenar el reintegro de los recursos, sino adelantar las investigaciones administrativas cuando haya lugar a ello, con fundamento en el informe que le remita ADRES cuando \u201cidentifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema\u201d.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
116.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En estas condiciones, si bien la demanda usa un referente objetivo para establecer la materia dominante de la ley, con lo cual se supera el est\u00e1ndar de viabilidad, un an\u00e1lisis detenido e integral del asunto, como el que acaba de hacerse, revela que la materia dominante de la ley es m\u00e1s amplia de la que se destaca en la demanda. A partir de esta visi\u00f3n amplia de la materia dominante, la Sala encuentra que todos los criterios de conexidad se satisfacen. En efecto: 1) hay identidad entre la norma demandada y la ley, tanto en su materia como en las razones por las cuales se expidieron una y otra; 2) hay un v\u00ednculo objetivo y razonable entre la materia dominante de la ley y la modificaci\u00f3n del recobro regulada en la norma demandada; 3) existe una identidad entre los fines y objetivos de la ley y los que ata\u00f1en a la norma demandada; 4) la norma demandada tiene una relaci\u00f3n indisoluble con la ley de la que hace parte. \u00a0<\/p>\n
117.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Incluso si la materia de la ley fuese m\u00e1s reducida, como lo asume la demanda, el art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019 no elimina, sino que modifica la competencia de la SNS. Esta modificaci\u00f3n, que le permite a la SNS concentrarse en adelantar las investigaciones administrativas cuando haya lugar a ello, no puede tenerse, por el mero hecho de quitarle la competencia para ordenar el reintegro de recursos, como algo que no pueda enmarcarse en la finalidad de fortalecer la capacidad institucional de la SNS en materia sancionatoria. Por el contrario, el quitar a la SNS una competencia que no es sancionatoria, como ordenar el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, para concentrar la tarea de la SNS en adelantar las investigaciones administrativas respecto de actos u omisiones que podr\u00edan constituir infracciones a las normas del sistema, lo que hace es fortalecer dicha capacidad, al centrar la tarea de la SNS en lo que corresponde, es decir, en materia sancionatoria, y no distraerla en otras tareas, que no son sancionatorias y para las cuales, como se deja en claro en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, no tiene las herramientas necesarias para llevarlas a cabo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
118. Por las anteriores razones, este cargo no prospera. \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
DECLARAR la EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, por los cargos relacionados con el presunto desconocimiento del debido proceso administrativo y con la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0<\/p>\n
\u00a0DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-162\/21 \u00a0<\/p>\n
Referencia: D-13976 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019 \u201cPor la cual se adicionan y modifican algunos art\u00edculos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar \u00a0<\/p>\n
1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena, me permito aclarar el voto en relaci\u00f3n con la Sentencia C-162 de 2021, pues si bien estoy de acuerdo con la exequibilidad del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019 por los cargos analizados, estimo necesario efectuar algunas precisiones en relaci\u00f3n con la parte motiva de la decisi\u00f3n. En concreto, frente al estudio de la aptitud sustantiva de la demanda y la integraci\u00f3n normativa t\u00e1cita de la norma acusada que realiz\u00f3 la sentencia. \u00a0<\/p>\n
2. En relaci\u00f3n con el primer aspecto, al analizar la aptitud sustantiva de la demanda el fallo acude insistentemente al t\u00e9rmino de \u201cviabilidad\u201d de los cargos y, por el contrario, se abstiene de realizar una reiteraci\u00f3n expresa de la jurisprudencia constitucional alusiva a las condiciones que se deben cumplir para satisfacer el concepto de la violaci\u00f3n.103 \u00a0<\/p>\n
3. La Corte Constitucional se ha ocupado en distintas oportunidades del tema de los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para efectos de que el asunto sometido a su consideraci\u00f3n pueda ser decidido de fondo. Partiendo del contenido del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, para que exista demanda en forma y, en esa medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo, el promotor de la solicitud, adem\u00e1s de (i) tener que se\u00f1alar las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma atacada viola la Constituci\u00f3n, lo que se traduce, a su vez, en la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
4. Para dar por acreditado el requisito de exposici\u00f3n de las razones de la acusaci\u00f3n, la jurisprudencia constitucional en vigor no ha acudido a un est\u00e1ndar de \u201cviabilidad\u201d del cargo; en su lugar, ha reiterado y aplicado los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia como presupuestos del concepto de la violaci\u00f3n.104 Estas condiciones buscan salvaguardar el derecho a la igualdad en la aplicaci\u00f3n de la ley, mediante la sistematizaci\u00f3n y formulaci\u00f3n de criterios uniformes que los ciudadanos puedan observar al momento de presentar una demanda, de modo que su admisi\u00f3n y decisi\u00f3n no dependa del punto de vista del despacho al que sea repartida, sino de la satisfacci\u00f3n de unas pautas argumentativas m\u00ednimas, seguidas y respetadas por todos los miembros de la Corte. \u00a0<\/p>\n
5. La exigencia de estos requisitos responde al car\u00e1cter rogado de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, a la imposibilidad de asumir por este medio el estudio de constitucionalidad oficioso del ordenamiento jur\u00eddico, a la importancia de los pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n105 y al imperativo de salvaguardar la integridad y supremac\u00eda de la Carta, lo cual solo puede hacerse adecuadamente a partir de argumentos razonables que permitan un debate ponderado y calificado de la cuesti\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6. Por estas razones, en virtud de los deberes de coherencia y consistencia argumentativa con los fallos previos de la Corte, estimo que la Sentencia C-162 de 2021 debi\u00f3 reiterar la jurisprudencia relativa a los presupuestos de aptitud sustantiva de la demanda y prescindir del empleo de categor\u00edas dogm\u00e1ticas que no son propias de este an\u00e1lisis, como el de \u201cviabilidad\u201d de los cargos, el cual es extra\u00f1o a este an\u00e1lisis e introduce distorsiones a la jurisprudencia constitucional. \u00a0<\/p>\n
7. Por otra parte, si bien en su acusaci\u00f3n la accionante aludi\u00f3 gen\u00e9ricamente a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 9 de la Ley 1949 de 2019, en el texto de la demanda y su correcci\u00f3n solo subray\u00f3 como atacados algunos de sus apartes,106 transcribi\u00f3 \u00fanicamente los dos primeros incisos de la norma y dej\u00f3 por fuera dos incisos m\u00e1s y el par\u00e1grafo 1\u00ba de esta. Pese a lo expuesto, la sentencia asumi\u00f3 el examen integral de la norma sin precisar las razones por las cuales proced\u00eda la integraci\u00f3n de la unidad normativa.107\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. En mi criterio, el fallo debi\u00f3 reiterar y aplicar la jurisprudencia constitucional sobre la materia. De esta manera, pudo precisar que en determinadas circunstancias es posible extender el estudio de constitucionalidad a otras normas u apartes normativos que inicialmente no fueron demandados. En particular, (i) cuando un ciudadano demanda una disposici\u00f3n que no tiene un contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido con el de otro precepto que no fue acusado; (ii) en aquellos casos en que la norma cuestionada est\u00e1 reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron atacadas; y (iii) cuando el precepto censurado se encuentra intr\u00ednsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad.108 \u00a0<\/p>\n
9. Sin embargo, como en el presente asunto las falencias argumentativas reci\u00e9n anotadas no resultaban trascendentales para la resoluci\u00f3n de fondo de los cargos propuestos, acompa\u00f1o el fundamento y sentido de la decisi\u00f3n adoptada en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
10. En los anteriores t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que justifican mi decisi\u00f3n de aclarar el voto a la Sentencia C-162 de 2021. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-162\/21 \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo este salvamento de voto en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia. La sentencia de la que me aparto parcialmente sostuvo que no se hab\u00eda configurado la transgresi\u00f3n del principio de unidad de materia en la medida que los criterios de conexidad previstos en la jurisprudencia se satisfacen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por una parte, la Sala Plena sostuvo que, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, se advirti\u00f3 desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo la necesidad de realizar algunas modificaciones relacionadas con la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud \u2013SNS\u2013, entre otras, la relacionada con los procesos de reintegro de recursos provenientes de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud \u2013Adres\u2013. Por otra parte, afirm\u00f3 que el alcance de la materia dominante de la ley es m\u00e1s amplio, pues no se circunscribe \u00fanicamente al fortalecimiento de la capacidad institucional de la SNS. En criterio de la Sala, la Ley 1949 de 2019 adiciona y modifica algunos art\u00edculos de normas que reforman y modifican el Sistema General de Seguridad Social en Salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque comparto la decisi\u00f3n de declarar la exequibilidad del art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, \u00abpor la cual se adicionan y modifican algunos art\u00edculos de las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones\u00bb, considero que el fundamento de la decisi\u00f3n debi\u00f3 circunscribirse \u00fanicamente a la vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso, previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, por lo que era necesario inhibirse respecto del cargo formulado por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. Esto, por cuanto el referido cargo carece de pertinencia, tal como se explica enseguida:\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de unidad de materia. De conformidad con los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, \u00abtodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u00bb. Esta Corte ha establecido que se vulnera este principio cuando las disposiciones contenidas en una ley \u00abno encajan dentro del t\u00edtulo que delimita la materia objeto de la legislaci\u00f3n\u00bb o \u00abno guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La carga argumentativa m\u00ednima para la estructuraci\u00f3n del cargo por vulneraci\u00f3n de la unidad de materia. La Corte Constitucional ha establecido que la formulaci\u00f3n del cargo por transgresi\u00f3n de este principio, adem\u00e1s de cumplir los requisitos para la formulaci\u00f3n de un cargo de inconstitucionalidad, establecidos en la Sentencia C-1052 de 2001, debe, adicionalmente, satisfacer una carga argumentativa m\u00ednima. Dicha carga consiste en el deber de (i) identificar la materia de la ley; (ii) identificar las disposiciones que no tienen relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la ley; y (iii) explicar las razones por las cuales no existe conexidad109.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia carece de pertinencia. De conformidad con la Sentencia C-1052 de 2001, la pertinencia del cargo hace referencia a que \u00abel reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciaci\u00f3n del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El cargo planteado por la demandante en el expediente D-13976. En criterio de la demandante, el art\u00edculo 7 de la Ley 1949 de 2019, al modificar el art\u00edculo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, despoja a la SNS de una de sus competencias en el proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa para concentrar todo el desarrollo del procedimiento administrativo en la Adres. A juicio de la actora, la norma no tiene una relaci\u00f3n de conexidad con el fortalecimiento de la capacidad institucional de la SNS en materia sancionatoria. Asimismo, asume que la facultad de la Adres, consistente en realizar los descuentos por recursos apropiados o reconocidos sin justa causa en el reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una sanci\u00f3n en contra de las entidades promotoras de salud \u2013EPS\u2013 y las entidades obligadas a compensar \u2013EOC\u2013. Bajo este entendido, la demanda es admitida por un cargo de violaci\u00f3n al debido proceso y otro por unidad de materia. A partir de la asunci\u00f3n de que este proceso administrativo es de car\u00e1cter sancionatorio, se generan problemas de aptitud del cargo por unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Considero que, en el caso sub examine, el cargo por vulneraci\u00f3n de unidad normativa es impertinente. Esto es as\u00ed porque el an\u00e1lisis de la norma demandada parte del punto de vista subjetivo de la demandante, pues sus argumentos se fundan en que el proceso de reintegro de recursos es de car\u00e1cter sancionatorio, lo que la lleva a concluir que no existe unidad de materia entre la disposici\u00f3n atacada y la materia dominante de la Ley en la que se incorpora.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al analizar las materias que regula la Ley 1949 de 2019, se observa que su unidad tem\u00e1tica se estructura en torno a dos prop\u00f3sitos: i) fortalecer la capacidad institucional de la SNS y ii) adicionar y modificar algunos art\u00edculos de normas que reforman y modifican el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Lo anterior evidencia que el objeto de la ley no consiste en la modificaci\u00f3n de las competencias sancionatorias de la SNS. Como consecuencia de esto, es evidente que el demandante parte de una interpretaci\u00f3n subjetiva que cuestiona los efectos pr\u00e1cticos de la norma, pero no ofrece razones sobre su presunta inconstitucionalidad, pues existe claridad suficiente para establecer que con esta ley se modifican las competencias de la SNS relacionadas con el reintegro de recursos de la Adres. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por las razones descritas, considero que existe ineptitud sustancial de la demanda por el cargo de transgresi\u00f3n de la unidad normativa, raz\u00f3n por la cual la Sala Plena debi\u00f3 declararse inhibida para efectuar un pronunciamiento de fondo en relaci\u00f3n con dicho cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u201cPor el cual se dicta el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
2 Diario Oficial No. 50.830, Enero, 08 de 2019, p. 4. \u00a0<\/p>\n
3 Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilizaci\u00f3n oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilizaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n. Diario Oficial No. 44.840, de 20 de junio de 2002. \u00a0<\/p>\n
4 Las entidades invitadas a rendir su concepto t\u00e9cnico fueron: la Defensor\u00eda del Pueblo, la Superintendencia Nacional de Salud, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Hospitales y Cl\u00ednicas, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales P\u00fablicos, la Asociaci\u00f3n de Empresas Gestoras del Aseguramiento en Salud, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y las Facultades de Derecho \u00a0<\/p>\n
de las Universidades de Antioquia, de Los Andes, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, EAFIT, Javeriana, Nacional de Colombia, de Nari\u00f1o, del Norte, Pontificia Bolivariana, de la Sabana, Santo Tom\u00e1s y Sergio Arboleda, \u00a0<\/p>\n
5 Interviene el ciudadano Jos\u00e9 Antonio Carrillo Barreiro, en su condici\u00f3n de apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud. \u00a0<\/p>\n
6 Interviene el ciudadano Gustavo Morales Cobo, en su condici\u00f3n de presidente ejecutivo de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral. \u00a0<\/p>\n
7 Intervienen las ciudadanas \u00c1ngela Patricia Parra Carrascal y Andrea Elizabeth Hurtado Neira, en su condici\u00f3n de Jefe de la Oficina Asesora de Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Directora T\u00e9cnica de la Direcci\u00f3n Jur\u00eddica del Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, respectivamente. \u00a0<\/p>\n
8 Esta precisi\u00f3n se hace a partir del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, de los art\u00edculos 156 y 182 de la Ley 100 de 1993, del art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 y de la Sentencia SU-480 de 1997. \u00a0<\/p>\n
9 \u201cArt\u00edculo 241. A la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: (\u2026) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
10 Supra 10 y 14. \u00a0<\/p>\n
11 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 243, inciso primero. \u00a0<\/p>\n
12 Cfr., Sentencia C-228 de 2015. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr., Sentencia C-265 de 2019. \u00a0<\/p>\n
15 En la Sentencia T-713 de 2013 se define la falta de jurisdicci\u00f3n o competencia como \u201cla absoluta carencia de facultades por parte del juez para administrar justicia\u201d. \u00a0<\/p>\n
16 En el expediente D-17 se demandan los art\u00edculos 2 y 59 transitorio de la Constituci\u00f3n; en el expediente D-51 se demanda el art\u00edculo 59 transitorio de la Constituci\u00f3n; y en el expediente D-110 se demandan el art\u00edculo 380 y 59 transitorio de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
17 Cfr., Sentencia C-544 de 1992. \u00a0<\/p>\n
18 Constituci\u00f3n. Art\u00edculo 237, numeral 2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Cfr., Sentencias C-453 de 1999, C-698 de 2000, C-1269 de 2000, C-643 de 2002, C-007 de 2003, C-046 de 2004, C-480 de 2007, C-1190 de 2008 y C-201 de 2020. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr., Sentencia C-042 de 1995. \u00a0<\/p>\n
21 Cfr., Sentencias C-049 de 2012 y C-352 de 2017. \u00a0<\/p>\n
22 Cfr., Sentencias C-505 de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-520 de 1999, C-521 de 1999, C-207 de 2000. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr., Sentencia C-156 de 2013. \u00a0<\/p>\n
24 Cfr., Sentencias C-041 de 2002, C-155 de 2004, C-831 de 2007, C-1011 de 2008, C-314 de 2009, C-442 de 2009, C-330 de 2013, C-351 de 2013, C-072 de 2014, C-767 de 2014, C-289 de 2019 y C-122 de 2020. \u00a0<\/p>\n
25 Cfr., Sentencia C-374 de 2002, C-258 de 2008, C-146 de 2017, C-351 de 2017, C-106 de 2018, C-250 de 2019, C-265 de 2019 y C-118 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Cfr., Sentencia C-330 de 2013. \u201c(i)\u00a0claras, es decir, que la demanda siga un curso de exposici\u00f3n y presente unas razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constituci\u00f3n; (ii)\u00a0ciertas, lo que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente puede atribu\u00edrseles; (iii)\u00a0espec\u00edficas, desech\u00e1ndose por tanto los argumentos gen\u00e9ricos o excesivamente vagos; (iv)\u00a0pertinentes, al plantear la oposici\u00f3n abstracta entre la ley y la Constituci\u00f3n; y no a indagar la conveniencia o correcci\u00f3n de las decisiones legislativas observadas desde un par\u00e1metro distinto a los mandatos del Texto superior; y (v)\u00a0suficientes, lo que denota su capacidad para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la Ley, tomando en cuenta que, en virtud de su origen democr\u00e1tico, esta se presume constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
27 Cfr., Sentencia C-250 de 2019. \u00a0<\/p>\n
28 La inadmisi\u00f3n de la demanda se fund\u00f3 en dos motivos: 1) la argumentaci\u00f3n no satisfac\u00eda los requisitos propios de los cargos de unidad de materia y de omisi\u00f3n legislativa relativa; y 2) respecto de la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 29, 209, 277, 278 y 333, el discurso carec\u00eda de certeza, especificidad y suficiencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte inhibirse y, de manera subsidiaria, declarar la exequibilidad de las normas demandadas. \u00a0<\/p>\n
30 El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, el Grupo de acciones p\u00fablicas de la Universidad del Rosario, ADRES y el Procurador General de la Naci\u00f3n solicitaron que se declarara la exequibilidad y la ciudadana Estephany Romero Latorre solicit\u00f3 que se declarara la inexequibilidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Fundamento jur\u00eddico 6.3. \u00a0<\/p>\n
32 Fundamento jur\u00eddico 6.4. \u00a0<\/p>\n
33 Fundamento jur\u00eddico 6.4.4. \u00a0<\/p>\n
34 Esta afirmaci\u00f3n se funda en la circunstancia de que, a juicio de la Sala, no se tuvo en cuenta otros ejes tem\u00e1ticos de la ley. \u00a0<\/p>\n
35 Se afirma que no era cierta, porque se funda en una lectura subjetiva y fraccionada de la norma, \u201cdesatiende su redacci\u00f3n, desconoce el objeto que regula y no toma en cuenta el contexto normativo en el que se encuentra\u201d. Esto ocurre porque se pasa por alto que la SNS sigue siendo competente para adelantar las investigaciones administrativas que corresponda, respecto de actos u omisiones que puedan constituir infracciones a las normas del SGSSS; porque no tiene en cuenta que existe un procedimiento para proferir la orden de reintegro y que dicho procedimiento respeta las garant\u00edas procesales, pues en lo no previsto en la norma demandada se debe aplicar lo previsto en la primera parte del CPACA. En estas condiciones, se sostiene que tampoco era espec\u00edfica, porque la argumentaci\u00f3n se funda en posibles problemas en la aplicaci\u00f3n de la norma, pero no en la norma misma. As\u00ed, la demanda no logra generar siquiera una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Supra 4 y 5. \u00a0<\/p>\n
37 Supra 37 y 38. \u00a0<\/p>\n
38 P. 9. \u00a0<\/p>\n
39 Supra 27. \u00a0<\/p>\n
40 Cfr., Sentencias C-471 de 2006, C-988 de 2006, C-990 de 2006, C-1033 de 2006, C-111 de 2007, C-314 de 2007, C-316 de 2007, C-645 de 2012, C-386 de 2014, C-957 de 2014 y C-052 de 2015. \u00a0<\/p>\n
41 Sobre el particular, esta Corte precis\u00f3, en la Sentencia C-623 de 2008, que: \u201c[a]un cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, ese primer an\u00e1lisis responde a una valoraci\u00f3n apenas sumaria de la acci\u00f3n, llevada a cabo \u00fanicamente por cuenta del Magistrado Ponente, raz\u00f3n por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la funci\u00f3n constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
42 Supra 40. \u00a0<\/p>\n
43 Supra 46. \u00a0<\/p>\n
44 Cfr., Sentencia C-980 de 2010 y C-012 de 2013. \u00a0<\/p>\n
45 Cfr., Sentencia C-599 de 1992. \u00a0<\/p>\n
46 Cfr., Sentencia C-599 de 1992. \u00a0<\/p>\n
47 Cfr., Sentencias C-034 de 2014 y C-594 de 2014. \u00a0<\/p>\n
48 Cfr., Sentencias C-089 de 2011, C-331 de 2012, C-085 de 2014 y C-600 de 2019. \u00a0<\/p>\n
49 Cfr., Sentencias C-1189 de 2005, C-431 de 2010, C-331 de 2012, C-758 de 2013 y C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
50 Cfr., Sentencia C-980 de 2010, reiterada en la Sentencia C-034 de 2014. \u00a0<\/p>\n
51 Cfr., Sentencias C-637 de 2000 y C-600 de 2019. \u00a0<\/p>\n
52 Cfr., Sentencia C-204 de 2003, reiterada en las Sentencias C-331 de 2012, C-400 de 2013 y C-361 de 2016. \u00a0<\/p>\n
53 Cfr., Sentencia T-575 de 2011. \u00a0<\/p>\n
54 Supra 56 y 57. \u00a0<\/p>\n
55 Cfr., Sentencias SU-077 de 2018 y T-132 de 2019. \u00a0<\/p>\n
56 Cfr., Sentencias C-893 de 2006 y C-034 de 2014. \u00a0<\/p>\n
57 Cfr., Sentencia C-432 de 1996. \u00a0<\/p>\n
58 Cfr., Sentencia C-633 de 2014. \u00a0<\/p>\n
59 Supra 55. \u00a0<\/p>\n
60 En el \u00e1mbito arbitral, este principio se analiza, entre otras, en la Sentencia C-538 de 2016. \u00a0<\/p>\n
61 Cfr., Sentencia C-496 de 2016. \u00a0<\/p>\n
63 Cfr., Sentencias C-1461 de 2000, C-200 de 2002, C-1071 de 2002, C-436 de 2013 y C-178 de 2014.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Cfr., Sentencia C-315 de 2012. \u00a0<\/p>\n
65 Fundamento jur\u00eddico 6. \u00a0<\/p>\n
66 Cfr., Sentencias C-349 de 2004, C-341 de 2007, C-978 de 2010, C-607 de 2012 y C-200 de 2020. \u00a0<\/p>\n
67 Cfr., Sentencia SU-480 de 1997. \u00a0<\/p>\n
68 Cfr., Sentencia C-978 de 2010. \u00a0<\/p>\n
69 Cfr., Sentencia C-714 de 2008, reiterada en la Sentencia C-978 de 2010. \u00a0<\/p>\n
70 Cfr., Sentencias C-516 de 2004, C-1041 de 2007, T-760 de 2008, C-252 de 2010, C-197 de 2012 y C-607 de 2012. \u00a0<\/p>\n
71 Infra 71 y 72. \u00a0<\/p>\n
72 Supra B, b). \u00a0<\/p>\n
73 Supra 66 y 67. \u00a0<\/p>\n
74 El problema jur\u00eddico planteado en la sentencia por la Sala (fundamento jur\u00eddico 3.3.), fue el siguiente: \u201cDebe entonces resolverse si el legislador extraordinario, al expedir el art\u00edculo 3 del Decreto 1281 de 2002, incurri\u00f3 en una violaci\u00f3n al debido proceso, al no establecer un procedimiento espec\u00edfico que debe seguir la Superintendencia Nacional de Salud, para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa. Para resolver el problema jur\u00eddico puesto a consideraci\u00f3n de la Sala, deber\u00e1 analizarse la especial obligaci\u00f3n de regulaci\u00f3n y control por parte de las autoridades p\u00fablicas frente a los recursos del sistema general de la seguridad social.\u201d \u00a0<\/p>\n
75 Supra 70. \u00a0<\/p>\n
76 Esto se refuerza con el argumento de que en la Sentencia C-510 de 2004, se hab\u00eda establecido que \u201clas actividades de encargo fiduciario administrador del FOSYGA han de entenderse sujetas al derecho p\u00fablico, al desarrollar funciones administrativas\u201d: \u00a0<\/p>\n
77 Supra 67. \u00a0<\/p>\n
78 Supra 66 y 67. \u00a0<\/p>\n
79 \u201cART\u00cdCULO 3. Cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad p\u00fablica, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, detecte que se present\u00f3 apropiaci\u00f3n sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que se\u00f1ale el reglamento, solicitar\u00e1 en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual proceder\u00e1 a m\u00e1s tardar dentro de los veinte d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la comunicaci\u00f3n del hecho. Cuando la situaci\u00f3n no sea subsanada o aclarada en el plazo se\u00f1alado se informar\u00e1 de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenar\u00e1 el reintegro inmediato de los recursos y adelantar\u00e1 las acciones que considere pertinentes. \/\/ Cuando la apropiaci\u00f3n o reconocimiento a que alude este art\u00edculo sea evidenciada por el actor que maneja los recursos, \u00e9ste deber\u00e1 reintegrarlos en el momento en que detecte el hecho. \/\/ En el evento en que la apropiaci\u00f3n o reconocimiento sin justa causa se haya producido a pesar de contarse con las herramientas, informaci\u00f3n o instrumentos para evitarlo, los recursos deber\u00e1n reintegrarse junto con los respectivos intereses liquidados a la tasa de inter\u00e9s moratorio establecida para los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Cuando la apropiaci\u00f3n se presente pese a la diligencia del respectivo actor o por circunstancias que escaparon a su control, los recursos deber\u00e1n reintegrarse debidamente actualizados por el \u00cdndice de Precios al Consumidor, IPC.\u201d \u00a0<\/p>\n
80 Cfr. Sentencias C-886 de 2002 y C-540 de 2012, reiteradas en la Sentencia C-721 de 2015. \u00a0<\/p>\n
81 Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-570 de 2003, C-188 de 2006, C-812 de 2009 y C-133 de 2012, reiteradas en la Sentencia C-830 de 2013. \u00a0<\/p>\n
82 Cfr. Sentencia C-077 de 2012, reiterada en la Sentencia C-830 de 2013. \u00a0<\/p>\n
83 Cfr. Sentencias C-292 de 2012, C-721 de 2015, C-428 de 2019 y C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
84 En la Sentencia C-428 de 2019 la Sala Plena sostuvo que a partir de una interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica de los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n es posible confirmar que la infracci\u00f3n a la unidad de materia es de naturaleza material y no formal, habida cuenta de que cuando este principio se irrespeta es probable que la ciudadan\u00eda advierta tal circunstancia tiempo despu\u00e9s de la correspondiente aprobaci\u00f3n de la ley. \u201cPor tanto, el t\u00e9rmino de caducidad de un a\u00f1o no es razonable porque limita las posibilidades de demandar las normas que, justamente por transgredir la unidad de materia, solo son conocidas alg\u00fan tiempo despu\u00e9s de aprobadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
85 Cfr. Sentencias C-026 de 2020, C-068 de 2020 y C-493 de 2020. \u00a0<\/p>\n
86 Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-657 de 2000, C-501 de 2001, C-570 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de 2012, C-830 de 2013, C-313 de 2014, C-683 de 2014, C-721 de 2015, C-359 de 2016. \u00a0<\/p>\n
87 Cfr. Sentencias C-359 de 2016 y C-428 de 2019. \u00a0<\/p>\n
88 Cfr. Sentencias C-721 de 2015, C-359 de 2016, C-428 de 2019, C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
89 Cfr. Sentencias C-896 de 2012, C-721 de 2015, C-007 de 2018, C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
90 Cfr. Sentencia C-428 de 2019. \u00a0<\/p>\n
91 Cfr. Sentencia C-380 de 2013, C-313 de 2014, C-154 de 2016, C-007 de 2018, C-493 de 2020. \u00a0<\/p>\n
92 Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-830 de 2013, C-044 de 2015, C-121 de 2020. \u00a0<\/p>\n
93 Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-407 de 1994, C-992 de 2001, C-188 de 2006, C-432 de 2010, C-830 de 2013, C-044 de 2015, C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
94 Cfr. Sentencias C-830 de 2013, C-683 de 2014, C-721 de 2015, C-359 de 2016, C-428 de 2019. \u00a0<\/p>\n
95 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
96 Cfr. Sentencias C-1025 de 2001 y C-095 de 2020, reiteradas en la Sentencia C-493 de 2020. \u00a0<\/p>\n
97 Cfr. Sentencia C-373 de 2016, reiterada en la Sentencia C-674 de 2017. \u00a0<\/p>\n
98 Gaceta del Congreso 958 de 2008, p. 1 y siguientes. Est\u00e1 disponible en el enlace: http:\/\/leyes.senado.gov.co\/proyectos\/images\/documentos\/Textos%20Radicados\/Ponencias\/2018\/gaceta_958.pdf \u00a0<\/p>\n
99 Cfr., Gacetas del Congreso 958, 1063, 1124 y 1150 de 2018. \u00a0<\/p>\n
100 \u201cPor la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
101 \u201cPor medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
102 Supra D, c). \u00a0<\/p>\n
103 De acuerdo con el art\u00edculo 2 del Decreto ley 2067 de 1991 \u201cpor el cual se dicta el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.\u201d, las demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad deber\u00e1n contener: \u201c1. El se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de las mismas; 2. El se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuere el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.\u201d (Subrayado a\u00f1adido). \u00a0<\/p>\n
104 La Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa) sistematiz\u00f3 los criterios que deben reunirse para estructurar adecuadamente un cargo de inconstitucionalidad. En ese sentido, se\u00f1al\u00f3 que solo habr\u00e1 lugar a la activaci\u00f3n del juicio de inconstitucionalidad si la acusaci\u00f3n presentada se apoya en razones (i) claras, esto es, cuando la acusaci\u00f3n formulada por el actor es comprensible y de f\u00e1cil entendimiento; (ii) ciertas, si la acusaci\u00f3n recae directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda; (iii) espec\u00edficas, en cuanto se defina o se muestre en forma di\u00e1fana la manera como la norma vulnera la Carta Pol\u00edtica; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que la acusaci\u00f3n contenga todos los elementos f\u00e1cticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado. Recientemente estos criterios han sido reiterados, entre otras, en las sentencias C-283 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-107 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-049 de 2021. M.P. Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo. SV. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0<\/p>\n
105 La Sentencia C-441 de 2019 (M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas), se\u00f1al\u00f3 que \u201cel ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad y el examen que la Corte Constitucional efect\u00faa sobre las normas censuradas tiene importantes consecuencias en el debate democr\u00e1tico, en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica y social del pa\u00eds y, por supuesto, en la seguridad del ordenamiento jur\u00eddico. De este modo, i) examina disposiciones jur\u00eddicas que han sido objeto de un extenso y complejo debate p\u00fablico, realizado por los representantes del pueblo y con participaci\u00f3n del Gobierno Nacional (art. 133, 150, 154, 157 a 169 y 200 C. Pol.); ii) tiene la potestad de fijar la interpretaci\u00f3n conforme a la Carta de las disposiciones acusadas y, con ello, expulsar comprensiones de la norma que pudieran efectuar otros operadores jur\u00eddicos105; iii) cuenta con la capacidad de retirar del ordenamiento jur\u00eddico las normas jur\u00eddicas que resulten contrarias a la Carta (art. 243 C. Pol.); y iv) puede restringir el debate democr\u00e1tico, en tanto sus decisiones hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional y, por consiguiente, ninguna autoridad \u201cpodr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n\u201d (art. 243 C. Pol.).\u201d \u00a0<\/p>\n
106 En particular, subraya los siguientes apartes normativos: \u201cordenar\u00e1 su reintegro\u201d y \u201ccompensar\u00e1 su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad.\u201d Frente al particular se puede consultar la p\u00e1gina 15 del escrito de correcci\u00f3n de la demanda. \u00a0<\/p>\n
108 Sentencias C-270 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y C-163 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. AV. Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo. AV. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
109 Cfr. Sentencias C-188 de 2006, C-432 de 2010, C-277 de 2011, C-133 de 2012 y C-469 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-162\/21\u00a0 \u00a0 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia \u00a0 DECISION INHIBITORIA-No constituye cosa juzgada \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva \u00a0 DEBIDO PROCESO-Definici\u00f3n \u00a0 DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales \u00a0 DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garant\u00edas \u00a0 De la aplicaci\u00f3n del debido proceso administrativo se derivan una serie de consecuencias, tanto […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27811","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27811","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27811"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27811\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27811"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27811"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27811"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}