\u00a0 \u00a0 Sentencia C-178\/21 \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Sala reiter\u00f3 que el control constitucional relativo al principio de unidad de materia se cualifica cuando la Constituci\u00f3n o las normas org\u00e1nicas integradas al par\u00e1metro de constitucionalidad determinan el contenido de la ley y por lo mismo, restringen la libertad de configuraci\u00f3n legislativa. Tambi\u00e9n, reiter\u00f3 que la ley anual de presupuesto es una ley de contenido prefigurado, y las disposiciones generales incluidas en esta: (i) solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto; (ii) no pueden contener regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia; (iii) no pueden modificar normas sustantivas, pues en ese caso dejar\u00edan de ser meras herramientas para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado y se convertir\u00edan en portadoras de decisiones aut\u00f3nomas modificatorias del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) para la Corte no hay duda de que el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 transgredi\u00f3 la regla constitucional de la temporalidad de la ley de presupuesto, que fue vulnerada de manera palmaria como se advierte de la misma disposici\u00f3n en tanto no exist\u00eda un llamado o delimitaci\u00f3n a la anualidad y, por el contrario, se evidencia la introducci\u00f3n inconstitucional de una autorizaci\u00f3n permanente para instalar la modificaci\u00f3n de objeto o de actividad permitida a las sociedades portuarias privadas en forma indefinida y la consecuente apertura de los contratos de los puertos privados hacia la prestaci\u00f3n de nuevo servicios, reservados antes a los puertos p\u00fablicos. N\u00f3tese que el objeto de la norma puede ser adecuado o no, pero lo cierto es que excede la temporalidad exigida por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a la ley de presupuesto, en la que se incluy\u00f3 el contenido del art\u00edculo 140 que, como consecuencia, ser\u00e1 declarado inexequible. \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-Contenido de regulaci\u00f3n material \u00a0<\/p>\n
NORMA ACUSADA-An\u00e1lisis de vigencia \u00a0<\/p>\n
DEROGATORIA DE LEY-Clases\/DEROGATORIA TACITA, EXPRESA Y ORGANICA-Distinci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
SUBROGACION-Concepto \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Criterios para verificaci\u00f3n de producci\u00f3n de efectos \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n del proceso legislativo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-An\u00e1lisis flexible\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal o sistem\u00e1tica \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Intensidad del control constitucional \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contiene presupuesto de rentas y ley de apropiaciones \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO DE RENTAS-Contenido \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES-Contenido \u00a0<\/p>\n
Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a un fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, en la ley de apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley org\u00e1nica se establece que en el Presupuesto de Gastos s\u00f3lo se pueden incluir apropiaciones que correspondan: a cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y a las de las obras p\u00fablicas de que tratan los art\u00edculos 339 y 341 de la Constituci\u00f3n, que fueren aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimiento p\u00fablicos y la Polic\u00eda Nacional que constituyen t\u00edtulo para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica. As\u00ed, ning\u00fan gasto p\u00fablico podr\u00e1 hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podr\u00e1 transferirse cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Disposiciones generales \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas aut\u00f3nomas de car\u00e1cter material \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se pueden incorporar normas que no guarden relaci\u00f3n con el fin de las mismas \u00a0<\/p>\n
(\u2026) es completamente ajeno al contenido prefigurado de la ley anual de presupuesto, que en sus disposiciones generales se creen nuevas rentas o ingresos para soportar o completar la estimaci\u00f3n prevista en la parte del presupuesto de rentas, y financiar el gasto propuesto en el presupuesto de gastos. Para ello la Constituci\u00f3n ha previsto mecanismos aut\u00f3nomos: las leyes ordinarias, incluida la de financiamiento, cuyo tr\u00e1mite por separado de la ley de presupuesto garantiza la racionalidad del proceso legislativo y el principio de legalidad. \u00a0<\/p>\n
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Control de constitucionalidad \u00a0<\/p>\n
LEY DE PRESUPUESTO-Debe guardar una conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica\/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El precedente constitucional vigente es pac\u00edfico al se\u00f1alar que \u201cuna norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relaci\u00f3n de conexidad (i) causal, (ii) teleol\u00f3gica, (iii) tem\u00e1tica o (iv) sist\u00e9mica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). \u00a0Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes\u201d. Dicho de otro modo, para que se tenga por cumplido el principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto \u201cdeben acreditarse tres par\u00e1metros espec\u00edficos: el v\u00ednculo con la materia presupuestal, la prohibici\u00f3n de modificar materias sustantivas y el cumplimiento del requisito de temporalidad.\u201d \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-13885 \u00a0<\/p>\n
Actor: Diana Carolina Forero Buitrago \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019, \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2020\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintiuno (2021)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en los art\u00edculos 40.6, 95.7 y 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ciudadana Diana Carolina Forero Buitrago present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2020\u201d, por considerar que vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la actora, en primer lugar,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 el contenido de la ley anual del presupuesto no puede incluir disposiciones que tengan vocaci\u00f3n de permanencia, ni tampoco puede modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSiguiendo esta l\u00ednea y aplic\u00e1ndola al presente caso, tal y como se puede observar en la transcripci\u00f3n literal que se hace de la norma publicada en el Diario Oficial, el art\u00edculo 140 incluido en la Ley que decreta el presupuesto de rentas para la vigencia fiscal 2020 supera el car\u00e1cter temporal de la Ley 2008, al introducir una disposici\u00f3n que modifica el r\u00e9gimen jur\u00eddico de las sociedades portuarias. En efecto, en tanto el art\u00edculo 5 de la Ley 1 de 1991 define los puertos de servicio privado como \u2018(\u2026) aquel en donde s\u00f3lo se prestan servicios a empresas vinculadas jur\u00eddica o econ\u00f3micamente con la sociedad portuaria propietaria de la infraestructura\u2019, la norma incoada crea una nueva posibilidad jur\u00eddica para que, de forma permanente, los puertos privados puedan, tras previa autorizaci\u00f3n, prestar servicios a terceros que no est\u00e9n vinculados econ\u00f3mica ni jur\u00eddicamente con las sociedades portuarias, sin que por ello pierdan la naturaleza de puertos privados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente, con la introducci\u00f3n de esta disposici\u00f3n en la ley anual del presupuesto, se abre la puerta de forma permanente, para que, mediante una ley con vigencia temporal, los puertos de servicio privado presten servicios a terceros que no se encuentran vinculados jur\u00eddica o econ\u00f3micamente a estos, sobrepasando de esta forma los servicios sobre los cuales se tramit\u00f3 y se otorg\u00f3 la concesi\u00f3n respectiva, teniendo en cuenta que este es un criterio determinante para definir obligaciones a cargo del concesionario, modelo de inversiones, pago de contraprestaci\u00f3n y dem\u00e1s estipulaciones contractuales, atentando contra lo dispuesto en los art\u00edculos 9, 10 y 14 de la Ley 1 de 1991.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSeg\u00fan lo visto hasta este punto, al introducir una norma permanente que modifica, t\u00e1citamente, lo dispuesto en la Ley 1 de 1991, el legislador viol\u00f3, mediante el contenido del art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019, el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n: es decir, introdujo una norma que rebasa los l\u00edmites temporales al modificar una regla legal que hace parte de una ley de car\u00e1cter permanente.\u201d \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la actora se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 140 no tiene conexidad material – tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica- con la misma Ley 2008 de 2019, no asegura la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto y rebasa los l\u00edmites temporales al introducir una disposici\u00f3n permanente para favorecer a los puertos de servicio privado en contrav\u00eda de los requisitos establecidos en la Ley 1 de 1991, motivo por el cual la norma debe ser declarada inconstitucional por violar el contenido del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante Auto del 18 de septiembre de 2020, el magistrado sustanciador resolvi\u00f3 inadmitir la demanda por encontrar que no cumpl\u00eda las exigencias previstas en el Decreto Ley 2067 de 1991. De manera concreta se refiri\u00f3 a la carencia de sustentaci\u00f3n suficiente respecto de la presunta vulneraci\u00f3n de los criterios de temporalidad, tema y finalidad que se relacionaron con el cargo de violaci\u00f3n de la unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En escrito remitido el 24 de septiembre de 2020, la accionante present\u00f3 la subsanaci\u00f3n de la demanda, por lo que, mediante Auto del 1\u00ba de octubre de 2020, el magistrado sustanciador (encargado) la admiti\u00f3 luego de advertir que se procedi\u00f3 a presentar un cuadro de an\u00e1lisis comparativo de conexidad y operatividad entre la materia dominante de la Ley 2008 de 2019 y el contenido normativo del art\u00edculo 140 del mismo ordenamiento legal, adem\u00e1s de que reiter\u00f3 lo ya expuesto en la demanda sobre la falta de conexi\u00f3n tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica, e incluy\u00f3 lo correspondiente a los requisitos especiales fijados por la jurisprudencia constitucional para las demandas que plantean cargos relativos a la unidad de materia frente a leyes anuales de presupuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la misma providencia se orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista para que cualquier ciudadano pueda intervenir en orden a defender o impugnar la constitucionalidad de la norma demandada y se dispuso comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a la Presidencia del Congreso de la Rep\u00fablica y a los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para su intervenci\u00f3n, en caso de considerarla necesaria. Asimismo se decidi\u00f3 invitar a las siguientes instituciones, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda o presentaran conceptos relevantes: la Defensor\u00eda del Pueblo, \u00a0la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Superintendencia de Transporte, as\u00ed como a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de Los Andes, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, EAFIT, Javeriana, Mariana, Nacional de Colombia, de Nari\u00f1o, del Norte, Pontificia Bolivariana, de la Sabana, Santo Tom\u00e1s y Sergio Arboleda. De la misma forma, se orden\u00f3 el traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto a su cargo, en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cumplido lo previsto en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Norma demandada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto del art\u00edculo acusado:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 2008 de 20192 \u00a0<\/p>\n
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2020. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
TERCERA PARTE \u00a0<\/p>\n
DISPOSICIONES GENERALES \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO V \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 140.\u00a0Los puertos privados que paguen una contraprestaci\u00f3n a la Naci\u00f3n, previo cumplimiento de las normas que regulan la materia, podr\u00e1n solicitar autorizaci\u00f3n a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), para prestar servicios a terceros que no est\u00e9n vinculados econ\u00f3mica o jur\u00eddicamente con la sociedad portuaria, cuando la solicitud est\u00e9 relacionada con las metas del Plan Nacional de Desarrollo y previo concepto favorable del Conpes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo.\u00a0El Ministerio de Transporte mediante resoluci\u00f3n, reglamentar\u00e1 el tr\u00e1mite para la obtenci\u00f3n de la autorizaci\u00f3n de que trata el presente art\u00edculo, as\u00ed como la contraprestaci\u00f3n correspondiente que har\u00e1 parte del presupuesto de recursos propios de la ANI\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el escrito mediante el cual la actora subsan\u00f3 la demanda, realiz\u00f3 un estudio comparativo entre la norma acusada y lo que se\u00f1alan las normas org\u00e1nicas del Presupuesto con el alcance definido por la jurisprudencia constitucional, del cual concluy\u00f3 que \u00a0(i) la ley anual del presupuesto es una herramienta a trav\u00e9s de la cual se efect\u00faa una estimaci\u00f3n anticipada de los ingresos y una autorizaci\u00f3n de los gastos p\u00fablicos que han de ejecutarse dentro del per\u00edodo fiscal respectivo; (ii) esta norma incluye, a la luz del Estatuto Org\u00e1nico del presupuesto, tres tipos de disposiciones, a saber: el presupuesto de rentas, que contiene la estimaci\u00f3n de los ingresos; el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las disposiciones generales; (iii) en relaci\u00f3n con las disposiciones generales, estas tienen la funci\u00f3n espec\u00edfica de facilitar y agilizar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, por lo cual tienen un car\u00e1cter meramente instrumental; (iv) por tratarse de normas instrumentales, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden contener regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia, pues ello desbordar\u00eda el \u00e1mbito propio de la ley anual; tampoco pueden derogar o modificar normas org\u00e1nicas o sustantivas, pues perder\u00edan su condici\u00f3n de herramientas destinadas a asegurar la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado; (v) de acuerdo con lo anterior, para que el art\u00edculo 140 acusado, que hace parte de las disposiciones generales de la ley del presupuesto del a\u00f1o 2020, no vulnere el principio de unidad de materia, debe cumplir con las siguientes exigencias: ce\u00f1irse a facilitar y agilizar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto; no puede contener regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia; no puede modificar o derogar normas org\u00e1nicas o sustantivas; (vi) aplicando estas exigencias al caso concreto observa que el art\u00edculo 140 excede la finalidad de las disposiciones generales, por cuanto escapa de su car\u00e1cter instrumental al no referirse a establecer mecanismos encaminados a facilitar y agilizar el presupuesto del a\u00f1o 2020 y excede el car\u00e1cter temporal que deben tener todas las disposiciones incluidas en la ley del presupuesto, pues crea una nueva regla aplicable a los puertos privados que quieran prestar servicios a terceros, a tal punto que ordena al Ministerio de Transporte reglamentar la mentada disposici\u00f3n a trav\u00e9s de una resoluci\u00f3n, y modifica de forma t\u00e1cita las disposiciones aplicables a los puertos de servicio privado contenidas en el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el presente caso, la actora se\u00f1ala que no se observa de qu\u00e9 forma el art\u00edculo 140 acusado puede ser: (i) considerado como una norma de naturaleza presupuestal a la luz de las disposiciones contenidas en el Cap\u00edtulo 3 del T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n y en las normas org\u00e1nicas del presupuesto, ni tampoco (ii) c\u00f3mo esta norma puede ser considerada como un instrumento orientado a la ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas para la vigencia fiscal 2020, cuando su finalidad est\u00e1 orientada a autorizar a los puertos de servicio a prestar servicios a terceros que no est\u00e9n vinculados econ\u00f3micamente. Es m\u00e1s, se\u00f1ala que, de una revisi\u00f3n de los antecedentes de la Ley 2008 no se evidencia una justificaci\u00f3n para la introducci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada. Al revisar las Gacetas 1017 de 2019, que contiene la ponencia para segundo debate, y 1079 de 2019, contentiva del texto definitivo aprobado por la C\u00e1mara de Representantes, se observa que en alg\u00fan momento de la sesi\u00f3n plenaria se present\u00f3 una proposici\u00f3n para incluir esta norma, sin que se tenga conocimiento de las razones por las cuales se consider\u00f3 que la disposici\u00f3n podr\u00eda guardar una relaci\u00f3n causal con el objeto principal de la Ley. Por lo anterior, se\u00f1ala que, es evidente que no existe conexi\u00f3n causal entre el contenido del art\u00edculo 140 y la Ley 2008 de 2019. As\u00ed, mientras el prop\u00f3sito general de la Ley es decretar el presupuesto de rentas, ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2020, la disposici\u00f3n acusada tiene un fin particular, que es autorizar la prestaci\u00f3n de servicios a terceros no vinculados con los puertos de servicio privado, sin que exista una relaci\u00f3n causal entre las dos normas, porque las razones de la expedici\u00f3n de la ley deben ser las mismas \u201cque dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, entonces, se\u00f1ala, este art\u00edculo 140, posee una finalidad espec\u00edfica, diferente a las dem\u00e1s normas contenidas en la Ley 2008, en la medida en que busca facilitar la prestaci\u00f3n de servicios a terceros que no tengan ning\u00fan tipo de v\u00ednculo jur\u00eddico o econ\u00f3mico con las sociedades portuarias privadas Por lo tanto, no existe conexidad entre la Ley 2008 y el art\u00edculo 140, por cuanto la finalidad de la Ley en comento se concentra en decretar el presupuesto de rentas para el a\u00f1o 2020 y en establecer las disposiciones generales para la correcta ejecuci\u00f3n del mismo, contrario a lo que sucede con la disposici\u00f3n demandada, en la cual se dispone la forma a trav\u00e9s de la cual los puertos privados podr\u00e1n prestar servicios a terceros no vinculados jur\u00eddica ni econ\u00f3micamente con la sociedad portuaria; es decir que, el art\u00edculo acusado no incide sobre los fines del presupuesto del a\u00f1o fiscal 2020, puesto que no se trata de una norma destinada a la obtenci\u00f3n de mayores ingresos para la Naci\u00f3n, ni tampoco busca facilitar la correcta ejecuci\u00f3n de las rentas que deben ejecutarse entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020. Igualmente, se\u00f1ala, el art\u00edculo acusado carece de conexidad con la materia presupuestal, pues mientras la Ley 2008 tiene como fin \u201cdecretar el presupuesto de rentas, recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2020\u201d, la norma demandada implica la introducci\u00f3n de una nueva disposici\u00f3n aplicable a los puertos de servicio privado, diferente a las normas contenidas en la Ley 1 de 1991. Por lo tanto, la norma demandada no tiene ninguna conexi\u00f3n con temas de \u00edndole presupuestal, de rentas, recursos de capital o gastos, ni est\u00e1 destinada a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n del a\u00f1o 2020, por lo cual contradice el art\u00edculo 158 Superior, por carecer de conexidad tem\u00e1tica con la Ley 2008 de 2019. A su turno, se\u00f1ala, mientras que los art\u00edculos de la Ley 2008 de 2019 se refieren al manejo de los recursos p\u00fablicos y planes de inversi\u00f3n para la vigencia fiscal 2020, la norma demandada se ocupa de un asunto aplicable a los puertos privados que deseen prestar servicios a terceros con los cuales la sociedad portuaria solicitante no tenga v\u00ednculos jur\u00eddicos o econ\u00f3micos, de lo cual se infiere que el art\u00edculo 140 tiene vocaci\u00f3n de permanencia, al introducir una norma permanente que modifica, t\u00e1citamente, lo dispuesto en la Ley 1 de 1991. Por lo tanto, al referirse a una norma que buscaba modificar las disposiciones aplicables a los puertos de servicio privado, el art\u00edculo 140 deb\u00eda haber sido incluido en una ley espec\u00edfica a temas portuarios, en lugar de hacer parte de una norma que decreta el presupuesto para una vigencia fiscal espec\u00edfica que adem\u00e1s tiene una vigencia temporal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demandante invoc\u00f3 la jurisprudencia constitucional mediante la cual se ha establecido que las disposiciones generales dentro de la ley de presupuesto deben tener un contenido instrumental destinado a hacer viable la ejecuci\u00f3n de las rentas y gastos fijados en la misma ley. Cit\u00f3 la Sentencia C-400 de 2010, a cuyo tenor, \u201c3 las disposiciones deben ser \u2018tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u2019, las cuales regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan\u201d y la Sentencia C-652 de 2015 que se resumi\u00f3 el contenido que deben tener las disposiciones incluidas en la ley anual del presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera concreta, la parte actora argument\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada se ocupa de un tema completamente ajeno al de la ejecuci\u00f3n del presupuesto establecido para la vigencia 2020, al regular un asunto espec\u00edfico del estatuto de puertos, como es la posibilidad de contraprestaci\u00f3n a la Naci\u00f3n y las atribuciones del Ministerio de Transporte para facultar a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), en orden a autorizar a los puertos privados a prestar servicios a terceros que no est\u00e9n vinculados econ\u00f3mica o jur\u00eddicamente con la sociedad portuaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones \u00a0<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ICDT, frente al cargo \u00fanico de la demanda, considera que debe declararse la inexequibilidad de la disposici\u00f3n legal cuestionada, dado que no existe unidad de materia entre lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 y dicha ley, como lo exigen los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El citado Instituto expuso que se desconocieron los requisitos que, en materia de la ley anual del presupuesto, se exigen por virtud del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de acuerdo con la ley org\u00e1nica del presupuesto y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, toda vez que la norma acusada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) No est\u00e1 destinada a \u2018asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n\u2019, como lo exige el literal c. del art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996 (Ley Org\u00e1nica del Presupuesto) respecto de las \u2018Disposiciones generales\u2019; (ii) No es una disposici\u00f3n temporal para la vigencia 2020, como lo exige del literal c. del art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996 (Ley Org\u00e1nica del Presupuesto) respecto de las \u2018Disposiciones generales\u2019, sino que, por el contrario, tiene una clara vocaci\u00f3n de permanencia, al establecer la posibilidad de que los puertos privados presten servicios a terceros, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte. (iii) Es una disposici\u00f3n nueva que modifica la Ley 1\u00aa. de 1991 sobre los puertos de servicio privado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Agreg\u00f3 que la conexidad sistem\u00e1tica brilla por su ausencia en este caso, en la medida en que la ley anual de presupuesto compendia las disposiciones sobre los ingresos, gastos y las normas para su debida ejecuci\u00f3n, mientras que el art\u00edculo 140 contiene una disposici\u00f3n de car\u00e1cter permanente para la prestaci\u00f3n de servicios a terceros por parte de los puertos privados, sobre la cual advirti\u00f3 que ya fue reglamentada por el Ministerio de Transporte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Destac\u00f3 que se demuestra la violaci\u00f3n de la regla de la temporalidad y el car\u00e1cter permanente de la norma demandada dado que el art\u00edculo 140 fue desarrollado por la Resoluci\u00f3n 2020 3040003525 de mayo 20 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se introdujo el tr\u00e1mite que ante la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) deben seguir los puertos privados para transportar carga de propiedad de terceros no vinculados econ\u00f3mica o jur\u00eddicamente con la sociedad portuaria, as\u00ed como estableci\u00f3 la contraprestaci\u00f3n que la respectiva sociedad portuaria deber\u00e1 pagar a la ANI por acceder a dicha movilizaci\u00f3n de carga a favor de terceros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Puntualiz\u00f3 que la norma demandada no es de car\u00e1cter estrictamente presupuestal ni asegura la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto e invoc\u00f3 el desconocimiento de los principios de la unidad de materia que estableci\u00f3 la Sentencia C-133 de 2012 proferida por la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Universidad Externado de Colombia, en su intervenci\u00f3n, consider\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada respeta el requisito conexidad general decantado por la Corte Constitucional por la siguiente raz\u00f3n: hay conexidad tem\u00e1tica puesto que la materia de Ley 2008 de 2019 y el tema de las disposiciones que se demandan son el mismo, esto es, asuntos presupuestales relacionados con ingresos y gastos p\u00fablicos; hay conexidad teleol\u00f3gica pues existe identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones demandadas, dado que buscan alcanzar un mismo fin: un presupuesto equilibrado de ingresos y gastos; de igual modo, en criterio de la interviniente, hay conexidad sistem\u00e1tica, por la relaci\u00f3n entre todas las disposiciones de la ley anual de presupuesto y las normas demandadas, puesto que \u201cresponden a una racionalidad interna de coherencia entre ingresos y gastos\u201d; finalmente, expuso que existe conexidad causal por la identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones demandadas, \u201cpor cuanto los motivos que dieron lugar a su expedici\u00f3n son los mismos, un sistema presupuestal ordenado\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, la Universidad Externado de Colombia advirti\u00f3 que, por otra parte, se deben analizar tres (3) supuestos adicionales de conexidad, seg\u00fan lo desarrollado por la jurisprudencia, los cuales son (a) temporalidad, (b) tema, y (c) finalidad, tal como se indic\u00f3 en la sentencia C-493 de 2015 en la cual la Corte Constitucional advirti\u00f3 que las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia y no deben modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes. Con base en este \u00faltimo an\u00e1lisis concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada resulta inexequible por quebrantar el l\u00edmite temporal de anualidad, por el cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto. Como consecuencia, estim\u00f3 que se debe declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta S.A. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En su intervenci\u00f3n, esta Sociedad Portuaria explic\u00f3 que interviene en el proceso en su condici\u00f3n de beneficiaria de una concesi\u00f3n bajo la modalidad de puerto de servicio p\u00fablico, habilitado para prestar servicios de comercio exterior y de toda clase de carga. Indic\u00f3 que se encuentra de acuerdo con lo expuesto en la demanda, advirti\u00f3 la ausencia absoluta de justificaci\u00f3n en la incorporaci\u00f3n de un tr\u00e1mite que permite a los puertos de servicio privado acceder a las prerrogativas que por ley se han reservado a los puertos de servicio p\u00fablico y agreg\u00f3 que se est\u00e1 desconociendo una norma de car\u00e1cter especial contenida en la Ley 1\u00aa de 1991. Manifest\u00f3 que no es la primera vez que los \u201cgrupos de inter\u00e9s\u201d buscan favorecer a los puertos privados sin adelantar el tr\u00e1mite del art\u00edculo 17 de la Ley 1\u00aa de 1992, rese\u00f1\u00f3 como antecedente la Resoluci\u00f3n N. 2272 de 2014 expedida por el Ministerio de Transporte, por la cual se concedi\u00f3 una medida temporal. por el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de cinco a\u00f1os, para que los puertos privados pudieran movilizar cargamentos de importaci\u00f3n exportaci\u00f3n y\/o cabotaje, que se constituy\u00f3 en violaci\u00f3n de la definici\u00f3n establecida en el punto 5.14. de la Ley 1\u00aa de 1991, resoluci\u00f3n que fue anulada por el Consejo de Estado en el expediente radicado bajo el No. 2015-00201, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n conjunta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Minas y Energ\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Minas y Energ\u00eda argumentaron que la disposici\u00f3n acusada s\u00ed cumple el criterio de conexidad, por cuanto se refiri\u00f3 a una entidad que hace parte del presupuesto. Por otra parte, estimaron que la medida se encaminaba a conseguir los fines del plan nacional de desarrollo, con base en el siguiente razonamiento:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) la norma se relaciona con una contraprestaci\u00f3n que hace parte de los recursos propios de una entidad perteneciente al Presupuesto General de La Naci\u00f3n -Agencia Nacional de infraestructura ANI-, por lo que es una renta para el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Adem\u00e1s, la disposici\u00f3n acusada (ii) indica y regula directamente la fuente de dicha contraprestaci\u00f3n, que para este caso es la autorizaci\u00f3n que un puerto privado debe obtener para brindar servicios a terceros no vinculados econ\u00f3mica o jur\u00eddicamente con estos, pero siempre que la solicitud de autorizaci\u00f3n vaya encaminada a aportar a la consecuci\u00f3n de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y cuente con el aval del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social- CONPES, siendo esto \u00faltimo la primera articulaci\u00f3n directa del art\u00edculo 140 demandado con la Ley 2008 de 2019. Igualmente, la norma demandada (iii) contribuye a la consecuci\u00f3n de diferentes objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, tal y como lo dispone el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El Plan Nacional de Desarrollo se estrecha y articula con la Ley de apropiaciones del Presupuesto Nacional, en cuanto su componente de apropiaciones correlacionadas con los presupuestos plurianuales que contempla, crea dependencia directa con la ley de apropiaciones de recursos fiscales del Presupuesto Nacional, descriptiva constitucional del art\u00edculo 342 y 343 de la Carta Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las referidas entidades invocaron las sentencias C-1025 de 2001, C-1124 de 2008 y C-142 de 2015, mediante la cuales, en su criterio, la Corte Constitucional advirti\u00f3 que, debido a la \u00edndole de las materias incorporadas en la ley anual de presupuesto, al car\u00e1cter normativo que \u00e9sta tiene y a los prop\u00f3sitos que fundan su adopci\u00f3n y ejecuci\u00f3n, resulta inaceptable la premisa de la parte demandante puesto que, seg\u00fan afirmaron, en este caso se impone \u201cuna apreciaci\u00f3n del principio de unidad de materia m\u00e1s amplia que la derivada de la argumentaci\u00f3n vertida en el libelo\u201d. Igualmente, estimaron que los requisitos de conexidad se deben analizar de manera flexible.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las entidades p\u00fablicas que suscribieron la intervenci\u00f3n conjunta argumentaron que la disposici\u00f3n del art\u00edculo 140 somete la autorizaci\u00f3n all\u00ed referida a su relaci\u00f3n con el plan nacional de desarrollo y al concepto del CONPES, con lo cual se asegura que se cumplan las pol\u00edticas requeridas para generar una \u201crenta\u201d en inter\u00e9s general, dentro de las metas trazadas por el propio Congreso de la Rep\u00fablica en el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En defensa de la unidad de materia, las entidades p\u00fablicas agregaron que el presupuesto incorpor\u00f3 nuevas rentas a la ANI y que estas se enlazan con los proyectos del Plan Nacional de Inversiones; afirmaron que la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la Ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n tambi\u00e9n comprende las disposiciones para su debida aplicaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n. Por lo tanto, no puede entenderse que su contenido se refiere s\u00f3lo al aspecto de las erogaciones del presupuesto. Finalmente, afirmaron que la regla de la conexidad \u201cdebe entenderse tambi\u00e9n para el aspecto de rentas presupuestales, pues respecto de estas tambi\u00e9n se hace necesario establecer condiciones y presupuestos para su debida aplicaci\u00f3n y desarrollo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 que la norma demandada sea declarada inexequible, por cuanto a pesar de tener alguna conexidad con los ingresos de la ANI y con el Plan Nacional de Desarrollo en el ac\u00e1pite de mejora de la infraestructura de puertos, es claro que el art\u00edculo 140 demandado modifica el Estatuto de Puertos contenido en la Ley 1\u00aa de 1991 que fij\u00f3 las reglas para el servicio p\u00fablico y la justa competencia, dentro de las que se distingui\u00f3 entre los puertos p\u00fablicos y privados. Puntualiz\u00f3 que a trav\u00e9s del art\u00edculo 140 se permite que las sociedades beneficiarias de concesiones -destinadas a la operaci\u00f3n privada- no solo presten servicios a las empresas vinculadas a ellas sino tambi\u00e9n a ciertos terceros. Consider\u00f3 evidente que dicha disposici\u00f3n rebasa la regla de la temporalidad porque modifica de manera permanente la legislaci\u00f3n de puertos mar\u00edtimos, sin referir al t\u00e9rmino de la anualidad y dispone la ampliaci\u00f3n del objeto de las concesiones otorgadas mediante la denominaci\u00f3n de puertos de servicios privados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir en forma definitiva sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, bien sea por vicios materiales o por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dado que una eventual declaratoria de inexequibilidad tiene por efecto sustraer la disposici\u00f3n demandada del ordenamiento jur\u00eddico, la Corte Constitucional ha considerado que el ejercicio de su competencia en materia de control de constitucionalidad supone que las normas sujetas a su conocimiento est\u00e9n vigentes o que a\u00fan produzcan efectos.3 As\u00ed, la verificaci\u00f3n de la vigencia y efectos de la disposici\u00f3n demandada constituye una etapa previa e ineludible del control de constitucionalidad en los eventos en que existe una duda razonable al respecto.4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La vigencia de una ley comienza, por regla general, con su promulgaci\u00f3n, salvo que el propio legislador decida que sus efectos se dar\u00e1n bajo alguna condici\u00f3n o plazo. La ley pierde vigencia cuando es derogada de forma expresa o t\u00e1cita, cuando se cumple la condici\u00f3n o el plazo que la misma ley previ\u00f3 para su vigencia,5\u00a0por haber sido realizadas las prescripciones que ella conten\u00eda,6 o bien cuando la Corte Constitucional declara su inexequibilidad como resultado de una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La derogatoria de una ley, seg\u00fan lo ha explicado la jurisprudencia, puede ser expresa, t\u00e1cita o integral. 7 Es\u00a0expresa\u00a0cuando la nueva ley advierte expl\u00edcitamente en su texto que deroga una u otras leyes anteriores.8\u00a0Es\u00a0t\u00e1cita\u00a0cuando la nueva ley, sin se\u00f1alar en su texto, resulta claramente incompatible con una ley anterior.\u00a0La derogatoria es\u00a0integral\u00a0cuando el legislador regula \u00edntegramente la materia a la cual se refiere la ley anterior, de modo que, aunque no existe contradicci\u00f3n aparente entre una y otra ley, su contenido queda enteramente subsumido en las nuevas reglas que \u00e9sta instaura.9\u00a0Por \u00faltimo, la Corte ha considerado a la\u00a0subrogaci\u00f3n\u00a0como una modalidad de la derogatoria definida como la sustituci\u00f3n de una norma por otra posterior de igual jerarqu\u00eda y similar o id\u00e9ntico contenido.10\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En uno o en otro caso, ya sea que la ley est\u00e9 derogada, que haya sido declarada inexequible por la Corte, que se haya cumplido su plazo o condici\u00f3n o agotado su contenido normativo, por regla general no tiene sentido efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de una norma que ha desaparecido del ordenamiento y que, adem\u00e1s, no produce efectos jur\u00eddicos. As\u00ed, lo procedente ser\u00eda una decisi\u00f3n inhibitoria, en tanto no resulta l\u00f3gico retirar del ordenamiento jur\u00eddico lo que no existe.11\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, la Corte ha considerado que esta regla no tiene car\u00e1cter absoluto y ha se\u00f1alado tres situaciones espec\u00edficas en las cuales proceder\u00eda un pronunciamiento de fondo. En primer lugar, en aquellos eventos en los que las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la admisi\u00f3n de la demanda, y dejaron de regir en el curso del juicio de constitucionalidad. Se trata del principio de la perpetuatio jurisdictionis,12 conforme al cual, la p\u00e9rdida de vigencia de la norma acusada no priva necesariamente al juez constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de fondo.13 En segundo lugar, puede suceder de manera excepcional, que una ley derogada siga produciendo efectos jur\u00eddicos en el ordenamiento14. En tercer lugar, que la norma pueda llegar a producirlos en un futuro.15 En estos casos, la Corte ha admitido la posibilidad de pronunciarse sobre tales disposiciones derogadas que siguen produciendo efectos o que pueden llegar producirlos en un futuro.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este caso, la Sala observa que, a pesar de que la disposici\u00f3n demandada se encontraba inserta en una ley anual de presupuesto cuya vigencia se agot\u00f3 el 31 de diciembre de 2020, podr\u00eda seguir produciendo efectos con posterioridad a esa fecha. En efecto, el art\u00edculo sub judice faculta a la ANI para autorizar la prestaci\u00f3n de servicios a terceros por parte de puertos privados, lo cual implica, prima facie, una reforma sustancial al r\u00e9gimen legal de puertos que, aparentemente no se limita a la vigencia 2020. Dado que el an\u00e1lisis del alcance de la disposici\u00f3n y su temporalidad hacen parte del juicio de constitucionalidad por unidad de materia de este tipo de leyes, la Sala estima que la duda advertida es suficiente para abordar el an\u00e1lisis de fondo de la demanda propuesta. En consecuencia, la Corte considera que resulta procedente emitir un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad del art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y ruta de soluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En el marco antes referido, corresponde a la Corte definir si el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 desconoce el principio de unidad de materia previsto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al incluir en una ley anual de presupuesto una norma que autoriza a los puertos privados para desarrollar una nueva actividad de prestaci\u00f3n de servicios a terceros a cambio de una contraprestaci\u00f3n calificada como recurso propio del presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver este problema, la Sala: (i) reiterar\u00e1 el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia; (ii) se referir\u00e1 a la naturaleza y el contenido que la Constituci\u00f3n le ha fijado a la ley anual de presupuesto; y (iii) delimitar\u00e1 el contexto y alcance de la disposici\u00f3n demandada; y, por \u00faltimo, (iv) solucionar\u00e1 el cargo concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica conforman el principio constitucional de unidad de materia. El art\u00edculo 158 dispone que\u00a0\u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d. A su turno, el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, dispone que\u00a0\u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u00a0(\u2026)\u201d. Al interpretar estas dos disposiciones y sus implicaciones pr\u00e1cticas, la jurisprudencia constitucional ha concluido que el principio de unidad de materia es un instrumento de transparencia y racionalidad del proceso legislativo, que materializa el principio democr\u00e1tico16 y el principio de seguridad jur\u00eddica.17\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al ser un mecanismo de racionalizaci\u00f3n legislativa, el principio de unidad de materia garantiza que los debates que ocurren en el Congreso de la Rep\u00fablica como instancia de representaci\u00f3n democr\u00e1tica, se enfoquen en materias acotadas y definidas desde el inicio del proceso legislativo, que sean objeto de un proceso deliberativo racional propio del debate democr\u00e1tico.18 As\u00ed, el principio de unidad de materia fue previsto por el Constituyente para evitar la inclusi\u00f3n de asuntos inconexos en el mismo proyecto de ley que podr\u00edan frustrar el proceso legislativo por la dispersi\u00f3n, incongruencia o incoherencia tem\u00e1tica de los temas a tratar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Recientemente, la Corte reiter\u00f3 que el principio de unidad de materia exige del proceso legislativo un m\u00ednimo de coherencia y congruencia, en virtud de la cual los enunciados contenidos en un proyecto de ley, introducidos al inicio del tr\u00e1mite legislativo o en el trascurso de aquel,19 tengan conexi\u00f3n con la materia principal del proyecto. De manera que las disposiciones extra\u00f1as e inconexas deben ser declaradas inexequibles por configurar un aut\u00e9ntico vicio material.20\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, corresponde al Juez constitucional velar por que la garant\u00eda de racionalidad y orden que introduce el principio de unidad de materia no sea, en la pr\u00e1ctica, un obst\u00e1culo para el di\u00e1logo amplio que debe orientar la adopci\u00f3n de decisiones legislativas en una democracia liberal.21 Por lo tanto, el control de constitucionalidad para verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia debe ser flexible,22 y fundarse en criterios de razonabilidad y objetividad. Corresponder\u00e1 entonces a la Corte verificar si la disposici\u00f3n acusada: (i) guarda conexidad tem\u00e1tica con la ley en la que se inserta, es decir si se relaciona con el n\u00facleo tem\u00e1tico de la norma, el cual podr\u00e1 ser determinado en el an\u00e1lisis de los antecedentes legislativos o en el t\u00edtulo de la ley;23 (ii) si conserva conexidad teleol\u00f3gica, esto es, si es instrumental a los fines buscados por el legislador al expedir la norma objeto de control;24 (iii) si guarda conexidad causal, esto es si existe identidad entre la disposici\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la ley;25 o bien (iii) si al analizar en conjunto de la normatividad para determinar se encuentra una relaci\u00f3n de racionalidad interna con las dem\u00e1s disposiciones que integran la ley (conexidad sistem\u00e1tica).26 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dado que, entre m\u00e1s definido se encuentre un concepto o una instituci\u00f3n por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, menor ser\u00e1 la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, y m\u00e1s estricto debe ser el control judicial de constitucionalidad,27 es posible analizar criterios adicionales a los rese\u00f1ados para determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia en trat\u00e1ndose de leyes cuyo contenido ha sido previamente fijado por la Constituci\u00f3n, o por normas de superior jerarqu\u00eda integradas al est\u00e1ndar constitucional28. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto significa que la intensidad del control depende \u201cde la propia complejidad y desarrollo de la construcci\u00f3n constitucional de un determinado concepto o instituci\u00f3n\u201d, ya que debe entenderse que si la propia Constituci\u00f3n ha determinado en forma relativamente completa los elementos estructurales de una instituci\u00f3n o de un concepto, entonces debe ser \u201cm\u00e1s estricto el control constitucional del acto normativo\u201d que los desarrolla, pues el \u201cConstituyente ha limitado el \u00e1mbito de acci\u00f3n del legislador. Por el contrario, si la protecci\u00f3n constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jur\u00eddica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas leg\u00edtimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado.\u201d29\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, el control constitucional para determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia se cualifica cuando se aplica a leyes cuyo contenido ha sido prefijado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica30, como ocurre con las leyes org\u00e1nicas -de Presupuesto (art\u00edculos 151 y 352), de Planeaci\u00f3n (art\u00edculos 151 y 342), del Congreso (art\u00edculos 150.20 y 151), de ordenamiento territorial (art. 288), del sistema general de participaciones (art. 357) o del sistema general de regal\u00edas (art. 361)31-, o bien con las leyes anual de presupuesto y las leyes bianuales de regal\u00edas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Naturaleza y contenido de la ley anual de presupuesto \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como cuesti\u00f3n previa es necesario tener presente que de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 150-11 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde al Congreso mediante ley ordinaria, establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n. Complementariamente, le corresponde al Congreso tambi\u00e9n mediante leyes ordinarias establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley, seg\u00fan lo determina el numeral 12 de ese mismo art\u00edculo constitucional. \u00a0As\u00ed mismo, las leyes mediante las cuales se expiden los Planes de Inversiones P\u00fablicas deben especificar los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal, seg\u00fan lo precisan los art\u00edculo 339 y 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo anterior, es que el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n define el principio de legalidad tanto del ingreso como del gasto p\u00fablico y lo relaciona con el contenido de la ley anual de presupuesto al disponer que \u201cen tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos\u201d. Complementariamente, el art\u00edculo 346 se\u00f1ala que el Gobierno \u201cformular\u00e1 anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que ser\u00e1 presentado al Congreso dentro de los primeros diez d\u00edas de cada legislatura\u201d, el cual debe elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al plan nacional de desarrollo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su vez, los art\u00edculos 346, 347, 349, 350 y 351 de la Constituci\u00f3n delimitan el contenido de la ley anual de presupuesto en lo relativo al gasto, al prever que este: (i) debe corresponder a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo; (ii) debe ser correlativo al presupuesto de rentas; (iii) su aumento est\u00e1 sujeto a la aprobaci\u00f3n previa del ministro del ramo; (iv) debe incluir el componente del gasto p\u00fablico social, que no puede disminuir en t\u00e9rminos porcentuales de un a\u00f1o a otro. As\u00ed, la Constituci\u00f3n define que la ley anual de presupuesto est\u00e1 integrada por el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos, cada uno de los cuales tiene precisas limitaciones constitucionales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, el art\u00edculo 346 delimita el contenido de la ley anual de presupuesto en lo relativo al gasto cuando prev\u00e9 que \u201cen la Ley de Apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo\u201d. A su turno, el art\u00edculo 347 limita el gasto al exigir su correlaci\u00f3n con el presupuesto de rentas y los art\u00edculos 349 y 351 limitan la posibilidad de que el Congreso aumente las partidas del presupuesto de gastos, el c\u00f3mputo de las rentas, los recursos del cr\u00e9dito y los provenientes del balance del Tesoro a la aprobaci\u00f3n previa del ministro del ramo. Entretanto, el art\u00edculo 350 consagra un mandato expreso para que dentro de la ley de presupuesto se incluya el componente del gasto p\u00fablico social, define los criterios para su distribuci\u00f3n territorial y proh\u00edbe su disminuci\u00f3n porcentual en relaci\u00f3n con el gasto total aprobado en la ley en relaci\u00f3n con el a\u00f1o anterior. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 352 sujeta el proceso de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n a lo que al respecto prevea la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, las Leyes 38 de 1989, 179\u00a0de 1994, 225\u00a0de 1995, 617 de 2000, 819 de 2003 y 1483 de 2011, todas las cuales conforman actualmente las normas org\u00e1nicas de presupuesto en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 151 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, completan el marco regulatorio que informan la conformaci\u00f3n de las leyes anuales de presupuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con su Ley Org\u00e1nica, el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, est\u00e1 conformado por: a) el presupuesto de rentas; b) el presupuesto de gastos; y, c) las disposiciones generales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El presupuesto de rentas contiene la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n;32 de las contribuciones parafiscales33 cuando sean administradas por un \u00f3rgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales,34 de los recursos de capital35 y de los ingresos de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional36 (Ley 225\/95, art. 1).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, constituye no s\u00f3lo un estimativo sino tambi\u00e9n una autorizaci\u00f3n, y \u00e9l debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (C. Pol.: Art. 347 y Ley 5 de 1992: Art. 211). De conformidad con la ley org\u00e1nica (Ley 179\/94: art. 16) el presupuesto de gastos est\u00e1 compuesto por: a) los gastos de funcionamiento; b) del servicio de la deuda p\u00fablica; y, c) de los gastos de inversi\u00f3n. Adem\u00e1s, y en virtud del principio presupuestal de especializaci\u00f3n, se establece que cada uno de estos gastos deber\u00e1 presentarse clasificado en diferentes secciones que corresponden a: la Rama Legislativa, Rama Judicial, Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, Defensor\u00eda del Pueblo, Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral. La Rama Ejecutiva tiene una secci\u00f3n por cada ministerio, departamento administrativo, establecimiento p\u00fablico y la Polic\u00eda Nacional. De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n, en el presupuesto de gastos tambi\u00e9n debe incluirse un componente denominado \u201cgasto p\u00fablico social\u201d, el que est\u00e1 integrado por las partidas de esta naturaleza, de acuerdo con la definici\u00f3n que establece la ley org\u00e1nica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a un fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, en la ley de apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley org\u00e1nica se establece que en el Presupuesto de Gastos s\u00f3lo se pueden incluir apropiaciones que correspondan: a cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y a las de las obras p\u00fablicas de que tratan los art\u00edculos 339 y 341 de la Constituci\u00f3n, que fueren aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimiento p\u00fablicos y la Polic\u00eda Nacional que constituyen t\u00edtulo para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica. As\u00ed, ning\u00fan gasto p\u00fablico podr\u00e1 hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podr\u00e1 transferirse cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el presupuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las disposiciones generales, seg\u00fan la ley org\u00e1nica, son aquellas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, las cuales rigen \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan (Ley 38\/89: art. 7-c). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Todo lo anterior significa que el contenido de una ley de presupuesto, prefijado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley Org\u00e1nica respectiva, se refiere exclusivamente a: (i) fijar los c\u00f3mputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Naci\u00f3n seg\u00fan el detalle del presupuesto de rentas y recursos de capital previsto para cada a\u00f1o, esto es, para cada vigencia fiscal que va desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre; (ii) apropiar el valor requerido para atender los gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n durante la vigencia fiscal de cada a\u00f1o seg\u00fan el detalle que en la misma se contempla; en tal caso, las apropiaciones que se incluyen en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n son autorizaciones m\u00e1ximas de gasto que el Congreso da a los organismos y entidades destinatarios del sistema presupuestal y expiran el 31 de diciembre de cada a\u00f1o, raz\u00f3n por la cual, la ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, debe tener un componente denominado gasto p\u00fablico social que agrupa las partidas de tal naturaleza, seg\u00fan la definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica de presupuesto, y, no puede incluir partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, puesto que no puede aceptarse que la ley que ordena un gasto sea precisamente la misma ley de Presupuesto; finalmente, la ley anual de presupuesto debe (iii) adoptar las disposiciones generales complementarias de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n (contenida en las Leyes 38 de 1989, 179\u00a0de 1994,\u00a0225\u00a0de 1995,\u00a0819\u00a0de 2003, 1473\u00a0de 2011 y\u00a0dem\u00e1s normas de car\u00e1cter org\u00e1nico), que deben aplicarse en armon\u00eda con \u00e9sta para la ejecuci\u00f3n del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal. Estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo sentido, tales normas org\u00e1nicas enuncian y definen los principios del sistema presupuestal, que son: la planificaci\u00f3n, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programaci\u00f3n integral, la especializaci\u00f3n, la inembargabilidad, la coherencia macroecon\u00f3mica y la home\u00f3stasis. Para el caso que nos ocupa, es preciso detenerse en la definici\u00f3n de los principios de anualidad y unidad de caja, definidos en los art\u00edculos 14 y 16 del Decreto 111 de 1996, compilatorio de las Leyes Org\u00e1nicas 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995,37 en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO \u00a014. Anualidad. El a\u00f1o fiscal comienza el 1\u00ba de enero y termina el 31 de diciembre de cada a\u00f1o. Despu\u00e9s del 31 de diciembre no podr\u00e1n asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del a\u00f1o fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiaci\u00f3n no afectados por compromisos caducar\u00e1n sin excepci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO \u00a0 16. Unidad de caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atender\u00e1 el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Naci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las normas transcritas dan cuenta de que las disposiciones incluidas en la ley anual de presupuesto tienen un alcance temporal definido, y deben ser instrumentales para el cumplimiento efectivo del presupuesto que con ellas se aprueba, esto es para materializar el presupuesto de rentas y ejecutar de forma oportuna el gasto autorizado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Queda claro, entonces, que la ley anual de presupuesto tiene un contenido prefijado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con sujeci\u00f3n a ella en las normas org\u00e1nicas del presupuesto, que limitan la libertad de configuraci\u00f3n del legislador para incluir disposiciones ajenas al ejercicio presupuestal en este instrumento normativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En un principio, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la ley anual de presupuesto no ten\u00eda, en sentido estricto, una funci\u00f3n normativa abstracta sino un contenido concreto. \u201cEn efecto, dijo, el papel de esta ley, esencial, pero de alcance espec\u00edfico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos p\u00fablicos para una determinada vigencia fiscal.38 Por ello, en algunas oportunidades, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 inconstitucionales aquellos apartes de las leyes anuales de presupuesto que desbordaron ese campo, o no respetaron lo estatuido por la ley org\u00e1nica.39\u201d40\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Posteriormente, la Corte concluy\u00f3 que las disposiciones de la ley anual del presupuesto s\u00ed tienen un contenido normativo suficiente como instrumento de regulaci\u00f3n especial con finalidades de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social.41 En el mismo sentido, en la sentencia C-803 de 2003 la Corte precis\u00f3 que, \u201cla materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse efectivos\u201d42. En consecuencia, las disposiciones generales incluidas en esta: (i) solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto; (ii) no pueden contener regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia; (iii) no pueden modificar normas sustantivas, pues en ese caso dejar\u00edan de ser meras herramientas para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado y se convertir\u00edan en portadoras de decisiones aut\u00f3nomas modificatorias del ordenamiento jur\u00eddico43.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Recientemente la Corte precis\u00f3 que, adem\u00e1s de las referidas prohibiciones, \u201ca trav\u00e9s de una ley anual de presupuesto no se pueden decretar tributos, ingresos, gastos e inversiones p\u00fablicas, crear fondos cuentas, as\u00ed como tampoco se puede crear, fusionar o suprimir entidades p\u00fablicas, se\u00f1alar o modificar su estructura org\u00e1nica ni determinar su planta o crear empleos p\u00fablicos\u201d44. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, entonces, se reitera, son las leyes ordinarias las \u00fanicas que pueden decretar o establecer rentas nacionales y las que pueden fijar u ordenar los gastos de la administraci\u00f3n que se expiden en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150 numerales 11 y 12, e inclusive lo pueden hacer las leyes mediante las cuales se expiden los Planes de Inversiones P\u00fablicas en los t\u00e9rminos expresamente previstos en los art\u00edculo 339 y 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en las cuales se deben especificar los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Igualmente, el art\u00edculo 347 de la misma Constituci\u00f3n se\u00f1ala que, en el evento en que los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados en la ley de apropiaciones, el Gobierno propondr\u00e1, por separado, ante las mismas Comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados en el presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estas iniciativas legislativas corresponden a leyes ordinarias que disponen la creaci\u00f3n de nuevas rentas o a las leyes ordinarias de financiamiento que sirven de causa a las leyes anuales del presupuesto y se caracterizan por tener las siguientes particularidades45: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(a)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Las leyes ordinarias que establecen o crean rentas nacionales y fijan los gastos de la administraci\u00f3n, incluidas las leyes ordinarias de financiamiento, pueden crear o modificar las rentas y los recursos de capital que deben ser posteriormente incluidos en la ley anual del presupuesto de rentas, sin limitarse a la creaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de ingresos tributarios o no tributarios. Tales leyes pueden establecer nuevas rentas, contribuciones fiscales y parafiscales, la ampliaci\u00f3n de los cupos de endeudamiento y negociaci\u00f3n de empr\u00e9stitos adicionales. Este dise\u00f1o persigue que, por la v\u00eda de una ley ordinaria, debatida y expedida por el Congreso en un tr\u00e1mite independiente y regular de car\u00e1cter ordinario, se creen o modifiquen las rentas que para efectos de su recaudo o percepci\u00f3n deben ser luego incorporados como ingresos corrientes y recursos de capital en la ley anual de presupuesto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(b)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Tales leyes ordinarias, incluidas las leyes de financiamiento, tienen un objetivo definido: establecer las rentas nacionales y fijar o financiar la totalidad de los gastos que la administraci\u00f3n pretende ejecutar durante la vigencia fiscal.46 \u00a0<\/p>\n
(c)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Aunque es posible que las leyes ordinarias que establecen rentas y fijan los gastos de la administraci\u00f3n, incluidas las leyes de financiamiento, se tramiten al mismo tiempo o inmediatamente despu\u00e9s de la ley anual de presupuesto, los efectos de una y otra deben entenderse como separados, y ello por la bifurcaci\u00f3n del principio de legalidad financiera: \u201cLo anterior obedece a que las leyes de financiamiento se dirigen a la creaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de los ingresos, mientras que en la Ley Anual de Presupuesto, en virtud del principio de universalidad, se prev\u00e9 la autorizaci\u00f3n legal de la totalidad de los gastos que se pretendan realizar durante una vigencia fiscal, los cuales a su vez deben corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y aprobarse por el Congreso en un marco de sostenibilidad fiscal. Por tal motivo, en materia de ingresos, el art\u00edculo 347 CP, al no contemplar un l\u00edmite temporal, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n\u00a0ha considerado que las leyes de financiamiento pueden contemplar una estimaci\u00f3n de los ingresos de la Naci\u00f3n, se admite, en principio, que a trav\u00e9s de ellas se disponga, como regla general, el recaudo de rentas y recursos de capital m\u00e1s all\u00e1 del per\u00edodo fiscal desfinanciado, esto es, de manera permanente\u201d47. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, es completamente ajeno al contenido prefigurado de la ley anual de presupuesto, que en sus disposiciones generales se creen nuevas rentas o ingresos para soportar o completar la estimaci\u00f3n prevista en la parte del presupuesto de rentas, y financiar el gasto propuesto en el presupuesto de gastos. Para ello la Constituci\u00f3n ha previsto mecanismos aut\u00f3nomos: las leyes ordinarias, incluida la de financiamiento, cuyo tr\u00e1mite por separado de la ley de presupuesto garantiza la racionalidad del proceso legislativo y el principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Demostrado como est\u00e1 que la ley anual de presupuesto tiene un contenido prefijado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y con sujeci\u00f3n a ella en las normas org\u00e1nicas del presupuesto, que limitan la libertad de configuraci\u00f3n del legislador e impiden incluir disposiciones ajenas al ejercicio presupuestal en este instrumento normativo, es claro que el est\u00e1ndar de control constitucional del cumplimiento del principio de unidad de materia en trat\u00e1ndose de leyes anuales de presupuesto se cualifica.48\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El precedente constitucional vigente es pac\u00edfico al se\u00f1alar que \u201cuna norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relaci\u00f3n de conexidad (i) causal, (ii) teleol\u00f3gica, (iii) tem\u00e1tica o (iv) sist\u00e9mica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). \u00a0Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes\u201d49.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 la materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse efectivos. \u00a0<\/p>\n
\u201cDesde esta perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 11\u00a0del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto ‘… regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan’. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia, porque ello desbordar\u00eda el \u00e1mbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. \u00a0<\/p>\n
\u201cTampoco pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas, porque en tal caso, sus disposiciones generales dejar\u00edan de ser meras herramientas para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado y se convertir\u00edan en portadoras de decisiones aut\u00f3nomas modificatorias del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn uno y en otro caso ser\u00eda necesaria la aprobaci\u00f3n de una ley distinta, cuyo tr\u00e1mite se hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulaci\u00f3n, con car\u00e1cter permanente, de determinadas materias. …\u201d50 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con tales presupuestos normativos de car\u00e1cter constitucional y org\u00e1nico y, en algunos casos, seg\u00fan las anteriores precisiones jurisprudenciales, entre 1993 y 2020, se han expedido cada a\u00f1o las leyes de presupuesto por las cuales se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para cada vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada a\u00f1o.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Teniendo en cuenta tanto el principio de reserva de ley en materia de ingreso y gastos p\u00fablico (C. Pol., art. 345), como a la finalidad que en tales asuntos corresponde a la pol\u00edtica econ\u00f3mica y fiscal contenida en los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y en las respectivas leyes que contienen los planes plurianuales de inversiones p\u00fablicas que deben reflejarse en los presupuestos p\u00fablicos, se ha admitido que su contenido normativo permite y proh\u00edbe determinados cursos de acci\u00f3n a las autoridades.51 Bajo la anterior perspectiva y en relaci\u00f3n con el bloque de disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, por ejemplo, en la Sentencia C-177 de 200252 se afirm\u00f3 que \u201crevisten tambi\u00e9n un contenido normativo\u201d, el cual, no obstante, debe \u201ccircunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, tem\u00e1ticamente o final\u00edsticamente su materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposici\u00f3n legal, observar el principio de unidad de materia a que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, es decir, tener una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica, causal o teleol\u00f3gica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto. En este sentido se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Empero, en algunos casos, con desconocimiento de las reglas contenidas en los art\u00edculos 345, 347 y 352 constitucionales y en las respectivas leyes org\u00e1nicas del presupuesto, as\u00ed como en las precisiones jurisprudenciales citadas, en algunas leyes anuales de presupuesto se incluyeron normas que dispusieron la creaci\u00f3n de fondos cuenta, v.gr. como el Fondo de Seguridad del Congreso de la Rep\u00fablica; que dispusieron de los recursos de los fondos de cofinanciaci\u00f3n o que ordenaron efectuar traslados presupuestales entre ellos; que dispusieron abrir juicios fiscales de cuentas para recuperar los dineros embargados por cuenta del patrimonio del funcionario que orden\u00f3 el embargo; que dispusieron modificar o prorrogar la vigencia o la derogatoria de normas ordinarias; que crearon cargos; que fijaron requisitos para proveer empleos vacantes; que prohibieron pactar prestaciones sociales en los contratos de prestaci\u00f3n de servicios, incluidos los de las Unidades de Trabajo Legislativo de Senadores y Representantes; que prohibi\u00f3 a las Juntas o Consejos Directivos y Consejos Superiores de las Entidades Descentralizadas del orden Nacional cualquiera que fuera su naturaleza y los entes aut\u00f3nomos, expedir acuerdos o resoluciones que incrementaran salarios, primas, bonificaciones, gastos de representaci\u00f3n, vi\u00e1ticos, horas extras, cr\u00e9ditos o prestaciones sociales, ni con \u00f3rdenes de trabajo autorizar la ampliaci\u00f3n en forma parcial o total de los costos de las plantas y n\u00f3minas de personal; las que dispusieron que para todos los efectos prestacionales y de bonificaciones, los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisi\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, tendr\u00edan los mismos derechos y garant\u00edas que los altos funcionarios del Estado; las que dispusieron que las sentencias, conciliaciones y cesant\u00edas parciales ser\u00edan incorporadas al presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos; las que ordenaron financiar proyectos de construcci\u00f3n y adquisici\u00f3n de infraestructura, mejoramiento de infraestructura y dotaci\u00f3n de instituciones de educaci\u00f3n media t\u00e9cnica y media acad\u00e9mica; las que modificaron las leyes org\u00e1nicas de presupuesto u ordenaron elaborar el presupuesto en armon\u00eda con los est\u00e1ndares internacionales contenidos en el manual de estad\u00edsticas fiscales; la que fij\u00f3 el t\u00e9rmino para realizar el pago que reconociera el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) por concepto de cesant\u00edas parciales o definitivas a sus afiliados y orden\u00f3 reconocer a t\u00edtulo de mora el pago de intereses legales; las que ordenaron superar el l\u00edmite temporal de anualidad al cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada presupuesto; en fin, las que ordenaron ingresos o decretaron gastos o los destinaron a fines no previstos en la ley de apropiaciones, materias de las que solo pueden ocuparse las leyes preexistentes tales como la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, la Ley del Plan Nacional de Inversiones o las leyes ordinarias sobre organizaci\u00f3n estatal o las que decreten ingresos u ordenan gastos y, en tales casos, la Corte Constitucional las declar\u00f3 inexequibles y, por lo tanto, fueron expulsadas del ordenamiento jur\u00eddico.53\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En otros eventos, en tales leyes se incluyeron normas sobre materias completamente ajenas al contenido propio de una ley de presupuesto, v.gr. disponer que las entidades que en desarrollo de sus labores misionales requieran adelantar actividades relacionadas con la elaboraci\u00f3n de levantamientos topogr\u00e1fico, plan\u00edmetros, georreferenciaciones, individualizaci\u00f3n e identificaci\u00f3n predial, clasificaci\u00f3n de campo, estudios detallados de suelos, diagn\u00f3sticos prediales y de tenencia de la tierra, cartograf\u00eda b\u00e1sica y generaci\u00f3n de ortofotos como insumo para las actividades anteriormente enunciadas, se realizar\u00edan a trav\u00e9s del Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi, en su condici\u00f3n de autoridad catastral y ente rector en materia de geograf\u00eda, cartograf\u00eda y agrol\u00f3gica, o la que dispuso que todo el territorio del Departamento del Meta, incluida el \u00c1rea de Manejo Especial de La Macarena, quedar\u00eda bajo la jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n para el Desarrollo Sostenible de La Macarena, Cormacarena,\u00a0sin incluir el territorio en litigio con Caquet\u00e1 y Guaviare.54 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El precedente constitucional vigente es pac\u00edfico al se\u00f1alar que \u201cuna norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relaci\u00f3n de conexidad (i) causal, (ii) teleol\u00f3gica, (iii) tem\u00e1tica o (iv) sist\u00e9mica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). \u00a0Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes\u201d55. Dicho de otro modo, para que se tenga por cumplido el principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto \u201cdeben acreditarse tres par\u00e1metros espec\u00edficos: el v\u00ednculo con la materia presupuestal, la prohibici\u00f3n de modificar materias sustantivas y el cumplimiento del requisito de temporalidad.\u201d56 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en esta regla decisional, a manera de ejemplo, la sentencia C-486 de 2016 declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 89 de la Ley 1769 de 2015 (presupuesto de la vigencia 2016) mediante el cual se modificaba el plazo para el pago de las cesant\u00edas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio \u2013FOMAG\u2013, as\u00ed como la regla aplicable al c\u00e1lculo de intereses de mora por su pago extempor\u00e1neo. Para el efecto, la Corte: primero, estim\u00f3 que la disposici\u00f3n no guardaba relaci\u00f3n con los contenidos de una ley anual de presupuesto, en tanto modificaba de forma permanente asuntos sustantivos relativos al pago de una prestaci\u00f3n social de funcionarios p\u00fablicos. Segundo, desestim\u00f3 los argumentos presentados para la defensa de la disposici\u00f3n, que sosten\u00edan que en la medida en que la norma se refer\u00eda a un pago, necesariamente guardaba conexidad con el presupuesto. Al respecto, se\u00f1al\u00f3 de forma expresa que una posici\u00f3n de este tipo \u201cterminar\u00eda por vaciar de contenido el principio de unidad de materia presupuestal, pues resulta dif\u00edcil concebir una sola actividad estatal que no suponga un gasto. La prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos lo exige, el goce efectivo de los derechos supone un adecuado manejo de recursos por parte del Estado, y toda pol\u00edtica p\u00fablica debe consultar un componente financiero. Por ello, si bien el estudio del principio es flexible, no puede serlo al punto de que se desvanezca su fuerza normativa.\u201d57Recientemente, la Corte declar\u00f3 inexequible la norma que extendi\u00f3 el alcance de lo previsto en el art\u00edculo 307 del C\u00f3digo General del Proceso a las condenas impuestas contra cualquier entidad del orden central o descentralizada por servicios condenadas judicialmente al pago de sumas de dinero consecuencia del reconocimiento de una prestaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social Integral.58\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A modo de conclusi\u00f3n, la Sala observa que el principio de unidad de materia en trat\u00e1ndose de la ley anual de presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos ordinarios de conexidad, y de tres requisitos espec\u00edficos: que la disposici\u00f3n guarde un v\u00ednculo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto, que no modifique materias sustantivas, y que no exceda el l\u00edmite temporal de las leyes anuales de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contexto y alcance de la disposici\u00f3n demandada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 5 de la Ley 1 de 1991, modificada por la Ley 856 de 2003 clasifica los puertos en puertos de servicio p\u00fablico y puertos de servicio privado, entre otros59. Los primeros son aquellos donde se prestan servicios a todos quienes est\u00e1n dispuestos a someterse a las tarifas y condiciones de operaciones. Mientras que los puertos de uso privado corresponden a aquellos en donde s\u00f3lo se prestan servicios a empresas vinculadas jur\u00eddica o econ\u00f3micamente con la sociedad portuaria propietaria de la infraestructura. La operaci\u00f3n de ambos tipos de puertos requiere la existencia previa de una concesi\u00f3n portuaria, que es un contrato administrativo en virtud del cual la Naci\u00f3n \u201cpermite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aqu\u00e9llas o \u00e9stos, para la construcci\u00f3n y operaci\u00f3n de un puerto, a cambio de una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a favor de la Naci\u00f3n, y de los municipios o distritos donde operen los puertos\u201d60. \u00a0Seg\u00fan lo previsto en el 7 de la Ley 1 de 1991, modificado por el art\u00edculo 7 de la Ley 856 de 2003, la contraprestaci\u00f3n la recibe la Naci\u00f3n a trav\u00e9s del Instituto Nacional de V\u00edas, Inv\u00edas, que a su turno la divide as\u00ed: el 80% para la Naci\u00f3n mediante la incorporaci\u00f3n a su presupuesto como ingreso propio, y el 20% restante a favor de la entidad territorial en la que opere el puerto que, a su vez, deber\u00e1 destinarla a inversi\u00f3n social61. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2020 regula la solicitud y obtenci\u00f3n de una autorizaci\u00f3n para prestar servicios a terceros que no est\u00e9n vinculados econ\u00f3mica o jur\u00eddicamente con la sociedad portuaria, cuando la solicitud est\u00e9 relacionada con las metas del Plan Nacional de Desarrollo y previo concepto favorable del CONPES, para lo cual se autoriza al Ministerio de Transporte para que mediante resoluci\u00f3n, reglamente el tr\u00e1mite para la obtenci\u00f3n de dicha autorizaci\u00f3n, por una parte y, por la otra, crea una renta propia que a su vez se la asigna a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, para lo cual tambi\u00e9n se autoriza al Ministerio de Transporte a fin de que mediante resoluci\u00f3n, reglamente la contraprestaci\u00f3n correspondiente que har\u00e1 parte del presupuesto de recursos propios de la ANI. En suma, dicha norma crea una nueva contraprestaci\u00f3n por la autorizaci\u00f3n de una nueva actividad a los puertos de uso privado, toda vez que, a diferencia de lo previsto en la Ley 1 de 1991, autoriza a este tipo de puertos para prestar servicios a terceros que no est\u00e9n vinculados econ\u00f3mica o jur\u00eddicamente con la sociedad portuaria, a cambio de una contraprestaci\u00f3n que, aunque se determina como a favor de la Naci\u00f3n, se integra al presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura como un recurso propio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, en el informe del Gobierno Nacional la estimaci\u00f3n de las rentas de las concesiones de la Ley 1\u00aa de 1991 se relacionan para el rubro de las concesiones del Invias y, en el caso de la ANI solo se mencionan las rentas derivadas del uso de la infraestructura f\u00e9rrea y a\u00e9rea, seg\u00fan el art\u00edculo 308 de la Ley 1955 de 201965. En su intervenci\u00f3n, el DAPRE y los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Minas y Energ\u00eda y Transporte se\u00f1alaron que: \u201cEl art\u00edculo demandado solo establece una contraprestaci\u00f3n a favor de la ANI, de manera extraordinaria y temporal, cuyos condicionamientos mencionados arriba permiten leerla como una disposici\u00f3n complementaria u especial de otras normas que regulan la materia en cuanto al servicio de puertos\u201d. (\u2026) \u201cel fin de la norma es incluir en la ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, una renta a favor de la Naci\u00f3n, sujeta a ciertos presupuestos y condiciones normativas para su correcta ejecuci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Soluci\u00f3n del caso concreto. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la Sala, el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2020 infringe el principio de unidad de materia al crear una nueva renta a favor de la Naci\u00f3n por la autorizaci\u00f3n de una nueva actividad a los puertos de uso privado que se integra al presupuesto de una Agencia Nacional Estatal de\u00a0naturaleza\u00a0especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, esto es, la Agencia Nacional de Infraestructura \u2013 ANI, asunto que es ajeno al contenido prefigurado que la Constituci\u00f3n y las leyes org\u00e1nicas de presupuesto asignan a la ley anual de presupuesto. Por el contrario, es el objeto propio de una ley ordinaria creadora de rentas corrientes o recursos de capital, incluida la ley de financiamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, tal como se explic\u00f3 en la secci\u00f3n \u201cNaturaleza y contenido de la ley anual de presupuesto\u201d, el presupuesto de rentas integrado a la ley anual de presupuesto es una estimaci\u00f3n de los ingresos que por m\u00faltiples conceptos ingresan al presupuesto general de la Naci\u00f3n y que han sido previamente creados o autorizados por una ley previa, y las disposiciones generales que se relacionan con estos son medidas estrictamente instrumentales para lograr su correcta ejecuci\u00f3n. As\u00ed, resulta ajena a la naturaleza y el contenido prefigurado de la ley anual de presupuesto, la inclusi\u00f3n dentro de sus disposiciones generales de una norma que cree una nueva renta a favor de la Naci\u00f3n o de las entidades que integran el presupuesto general, o bien que modifique sustancialmente una renta ya existente. Tal como se explic\u00f3 en precedencia, si al momento de proyectar el presupuesto de la vigencia 2020 el Gobierno estim\u00f3 que las rentas previstas en las leyes preexistentes no permit\u00edan asignar suficientes recursos a la ANI para su operaci\u00f3n, y que no era posible trasladar recursos de otro sector de gasto, sino que era mandatorio crear una nueva renta para dotarla de mayores recursos propios, debi\u00f3 proponer una ley independiente para el efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, la Sala concuerda con la demandante y los intervinientes que concluyeron que el art\u00edculo demandado era inconstitucional por tratarse de una norma permanente, no temporal. Al respecto, se observa que el DAPRE y los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Minas y Energ\u00eda y Transporte, se\u00f1alaron en su intervenci\u00f3n que la norma contenida en el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2020 era de aplicaci\u00f3n temporal orientada a proveer nuevos recursos a la ANI para el desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura y que, en todo caso sus efectos se limitaban a la vigencia 2020. Empero, tanto de los antecedentes de la norma como del contenido mismo del art\u00edculo en donde se halla incluido se concluye que esta puede tener efectos permanentes, no obstante la temporalidad que caracteriza a la ley anual de presupuesto. En varias oportunidades la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones incluidas en este tipo de leyes por desconocimiento del criterio de temporalidad y lo ha hecho en tanto se ha demostrado con suficiencia que, en efecto, estas tienen la virtud de producir efectos ultractivos, esto es, m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia fiscal para la cual han sido aprobadas. En este caso, aunque el Gobierno reconoce su limitaci\u00f3n temporal a la vigencia fiscal 2020, al punto que propuso la inclusi\u00f3n de un contenido normativo similar en la Ley 2072 de 2020 \u201cpor la cual se decreta el presupuesto del sistema general de regal\u00edas para el bienio del 1\u00b0 de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2022\u201d, lo cierto es que de su contenido puede observarse una vigencia que excede la de la ley anual de 2020.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio de la Sala, tal como se expuso respecto del criterio de finalidad, la disposici\u00f3n acusada tiene el efecto de modificar el r\u00e9gimen portuario previsto en la Ley 1\u00aa de 1991, m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia anual de la ley de presupuesto. En este caso el legislador omiti\u00f3 expresamente se\u00f1alar que la autorizaci\u00f3n extraordinaria que, en virtud de la disposici\u00f3n acusada podr\u00eda conceder la ANI, tendr\u00eda vigencia limitada por el a\u00f1o 2020. As\u00ed mismo, omiti\u00f3 se\u00f1alar que cualquier actuaci\u00f3n administrativa iniciada para la obtenci\u00f3n de la referida autorizaci\u00f3n deb\u00eda terminar en el curso de la vigencia 2020, de modo que, tanto la contraprestaci\u00f3n como la concesi\u00f3n del permiso quedaran en firme en el periodo de vigencia de la ley. Estas omisiones no son menores, pues permiten que en la ejecuci\u00f3n de la ley, se le concedan alcances superiores al que admite la Constituci\u00f3n y las leyes que integran la normativa org\u00e1nica de presupuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solo para citar un ejemplo, la sala observa que el art\u00edculo 1 de la Resoluci\u00f3n No. 2020 3040003525 de mayo 20 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se introdujo el tr\u00e1mite que ante la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) deb\u00edan seguir los puertos privados para transportar carga de propiedad de terceros no vinculados econ\u00f3mica o jur\u00eddicamente con la sociedad portuaria, se\u00f1ala sin limitaci\u00f3n temporal alguna que el objetivo de la referida resoluci\u00f3n es \u201cregular la contraprestaci\u00f3n que har\u00e1 parte del presupuesto de los recursos de la Agencia Nacional de Infraestructura\u201d.\u00a0 En ese sentido, el art\u00edculo 4 de la referida resoluci\u00f3n prev\u00e9 que la sociedad portuaria a quien se otorgue la autorizaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 140 estudiado pagar\u00e1 una contraprestaci\u00f3n a la ANI por la carga de terceros movilizada \u201ccorrespondiente al componente variable de la metodolog\u00eda establecida en el Documento CONPES 3744 de 2013, adoptado mediante Decreto 1099 de 2013 y la Resoluci\u00f3n 5394 de 2013 del Ministerio de Transporte\u201d. Al revisar la metodolog\u00eda descrita se observa que el CONPES 374466 prev\u00e9 que el componente variable retribuye de forma proporcional la din\u00e1mica de la actividad portuaria y se calcula con base en los vol\u00famenes reales de carga movilizada. Seg\u00fan el anexo 2 del CONPES67 el componente variable se calcula para cada a\u00f1o y se paga en el primer mes de ejecuci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n y en febrero de cada anualidad siguiente. Cada a\u00f1o, el recurso se incorpora al presupuesto del INVIAS -para este caso se entiende de la ANI- y en febrero se verifica si el valor calculado fue inferior o superior al de la carga efectivamente movilizada. Si fue inferior, la contraprestaci\u00f3n calculada y pagada en exceso se descuenta de la correspondiente a la vigencia actual, mientras que, si fue superior, el concesionario debe pagar el valor adicional. De esta breve explicaci\u00f3n se sigue que, contrario a lo afirmado por el Gobierno, la disposici\u00f3n acusada crea una renta a favor de la ANI que, aun si no se entienden permanente, tendr\u00e1 efectos presupuestales por lo menos por una vigencia adicional a la del a\u00f1o 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Visto lo anterior, para la Corte no hay duda de que el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 transgredi\u00f3 la regla constitucional de la temporalidad de la ley de presupuesto, que fue vulnerada de manera palmaria como se advierte de la misma disposici\u00f3n en tanto no exist\u00eda un llamado o delimitaci\u00f3n a la anualidad y, por el contrario, se evidencia la introducci\u00f3n inconstitucional de una autorizaci\u00f3n permanente para instalar la modificaci\u00f3n de objeto o de actividad permitida a las sociedades portuarias privadas en forma indefinida y la consecuente apertura de los contratos de los puertos privados hacia la prestaci\u00f3n de nuevo servicios, reservados antes a los puertos p\u00fablicos. N\u00f3tese que el objeto de la norma puede ser adecuado o no, pero lo cierto es que excede la temporalidad exigida por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a la ley de presupuesto, en la que se incluy\u00f3 el contenido del art\u00edculo 140 que, como consecuencia, ser\u00e1 declarado inexequible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Sala observa que la disposici\u00f3n acusada incumple los tres requisitos especiales definidos para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en leyes anuales de presupuesto. Lo anterior, en tanto: (i) no guarda un v\u00ednculo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto sino que crea una nueva renta a favor de una entidad incluida dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n; (ii) modifica una materia sustantiva al a) autorizar una actividad que no ha sido prevista en la ley que regula el r\u00e9gimen portuario, y b) cambiar la destinaci\u00f3n de la contraprestaci\u00f3n que se paga con ocasi\u00f3n de una concesi\u00f3n portuaria, para destinarla a una entidad diferente a la que recibe las contraprestaciones portuarias seg\u00fan la Ley (INVIAS) y excluir a las entidades territoriales del ingreso; y (iii) excede el l\u00edmite temporal que la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica de presupuesto fijan a la ley anual de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte estudi\u00f3 la demanda propuesta contra el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 \u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020\u201d, por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dado que la disposici\u00f3n demandada se encontraba inserta en una ley anual de presupuesto cuya vigencia se agot\u00f3 el 31 de diciembre de 2020, la Corte evalu\u00f3 si conservaba la competencia para conocer el asunto. La Sala Plena concluy\u00f3 que, a pesar de que la disposici\u00f3n demandada se encontraba inserta en una ley anual de presupuesto cuya vigencia se agot\u00f3 el 31 de diciembre de 2020, podr\u00eda seguir produciendo efectos con posterioridad a esa fecha. En consecuencia, la Corte consider\u00f3 procedente emitir un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad del art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 por el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Resuelta la cuesti\u00f3n previa de la competencia, la Corte se dispuso a definir si el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 desconoc\u00eda el principio de unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al incluir en una ley anual de presupuesto una norma que autoriza a los puertos privados para desarrollar una nueva actividad de prestaci\u00f3n de servicios a terceros, a cambio de una contraprestaci\u00f3n calificada como recurso propio del presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver el problema, la Sala reiter\u00f3 que el control constitucional relativo al principio de unidad de materia se cualifica cuando la Constituci\u00f3n o las normas org\u00e1nicas integradas al par\u00e1metro de constitucionalidad determinan el contenido de la ley y por lo mismo, restringen la libertad de configuraci\u00f3n legislativa. Tambi\u00e9n, reiter\u00f3 que la ley anual de presupuesto es una ley de contenido prefigurado, y las disposiciones generales incluidas en esta: (i) solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto; (ii) no pueden contener regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia; (iii) no pueden modificar normas sustantivas, pues en ese caso dejar\u00edan de ser meras herramientas para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado y se convertir\u00edan en portadoras de decisiones aut\u00f3nomas modificatorias del ordenamiento jur\u00eddico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que mediante una ley anual de presupuesto no era posible decretar tributos o ingresos, gastos o inversiones p\u00fablicas, aun si estos se dirigen a fortalecer o complementar el presupuesto de una de las entidades que integra el presupuesto general de la Naci\u00f3n. Lo anterior, en tanto la propia Constituci\u00f3n reconoce que, en el evento en que los ingresos legalmente autorizados, que a su vez son estimados en el presupuesto de rentas, sean menores que los gastos previstos para la vigencia fiscal, el Gobierno propondr\u00e1 por separado leyes ordinarias o incluso una ley ordinaria de financiamiento para crear nuevas rentas o modificar las existentes de forma que sea posible financiar el gasto propuesto para aprobaci\u00f3n del Congreso en la ley anual de presupuesto. Aunque las leyes ordinarias que crean rentas, y las leyes de financiamiento, guardan una directa relaci\u00f3n causal con la ley anual del presupuesto pero son diferentes a \u00e9sta en tanto las primeras: a) pueden crear o modificar las fuentes de los ingresos corrientes y de los recursos de capital que deben ser incluidos en el presupuesto de rentas, sin limitarse a la creaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de ingresos tributarios o no tributarios; b) tienen un objetivo definido: financiar la totalidad de los gastos que el Estado pretende realizar durante una o varias vigencias fiscales, de forma que anualmente los presupuestos de rentas y recursos de capital se ajusten hasta por el monto de los gastos desfinanciados; y, c) tienen efectos diferenciables en tanto las leyes de creaci\u00f3n de rentas o de financiamiento, como su nombre lo indica, se dirigen a la creaci\u00f3n o modificaci\u00f3n de rentas, mientras que, la ley anual de presupuesto tiene por finalidad estimar con fundamento en aquellas, la totalidad de los ingresos y de las apropiaciones que se pretende recaudar y gastar, respectivamente, durante una vigencia fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, la Corte concluy\u00f3 que, es completamente ajeno al contenido prefigurado de la ley anual de presupuesto, que en sus disposiciones generales se creen nuevas rentas o ingresos para soportar o completar la estimaci\u00f3n prevista en la ley de rentas, y financiar el gasto propuesto en la ley de apropiaciones. Para ello la Constituci\u00f3n ha previsto mecanismos aut\u00f3nomos de financiamiento, cuyo tr\u00e1mite por separado de la ley de presupuesto garantiza la racionalidad del proceso legislativo y el principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al estudiar el contenido del art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019, la Sala concluy\u00f3 que este crea una nueva contraprestaci\u00f3n por la autorizaci\u00f3n de una nueva actividad a los puertos de uso privado, toda vez que, a diferencia de lo previsto en la Ley 1 de 1991, autoriza a este tipo de puertos para prestar servicios a terceros que no est\u00e9n vinculados econ\u00f3mica o jur\u00eddicamente con la sociedad portuaria, a cambio de una contraprestaci\u00f3n que, aunque se determina como a favor de la Naci\u00f3n, se integra al presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura como un recurso propio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Corte consider\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada vulnera el principio de unidad de materia por cuanto incumple dos de los tres requisitos especiales definidos para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia en leyes anuales de presupuesto. Lo anterior, en tanto: (i) no guarda un v\u00ednculo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto sino que crea una nueva renta a favor de una entidad incluida dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n; (ii) modifica una materia sustantiva al a) autorizar una actividad que no ha sido prevista en la ley que regula el r\u00e9gimen portuario, y b) cambiar la destinaci\u00f3n de la contraprestaci\u00f3n que se paga con ocasi\u00f3n de una concesi\u00f3n portuaria, para destinarla a una entidad diferente a la que recibe las contraprestaciones portuarias seg\u00fan la Ley (INVIAS) y excluir a las entidades territoriales del ingreso; y (iii) excede el l\u00edmite temporal que la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica de presupuesto fijan a la ley anual de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo tanto, decidi\u00f3 declarar la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada por el desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019 \u201cpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2020\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-178\/21 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-13885\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito manifestar las razones por las cuales aclaro el voto en relaci\u00f3n con la Sentencia C-178 de 2021. Aunque comparto que la norma acusada es inconstitucional por desconocimiento del principio de unidad de materia, discrepo de un argumento que, de manera relevante, soporta en el fallo esa conclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala analiz\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 140 de la Ley 2008 de 2019, \u201c[p]or la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00b0 de enero al 31 de diciembre de 2020\u201d. El art\u00edculo era incompatible con el art\u00edculo 5 de la Ley 1\u00aa de 1991 (legislaci\u00f3n permanente), pues mientras este \u00faltimo define los puertos (mar\u00edtimos) de servicio privado como aquellos donde s\u00f3lo se prestan servicios a empresas vinculadas jur\u00eddica o econ\u00f3micamente con la sociedad portuaria, la regla acusada permit\u00eda a puertos privados prestar servicios a empresas no vinculadas jur\u00eddica o econ\u00f3micamente con dicha sociedad. La mayor\u00eda determin\u00f3 que, en efecto, se hab\u00eda desconocido el principio de unidad de materia, entre otras razones, porque a causa de la referida incompatibilidad, la disposici\u00f3n demandada ten\u00eda la consecuencia de modificar el r\u00e9gimen portuario previsto en la Ley 1\u00aa de 1991, m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia anual de la ley de presupuesto, de tal forma que tendr\u00eda car\u00e1cter permanente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala sostuvo que el Legislador omiti\u00f3\u0301 expresamente se\u00f1alar que la autorizaci\u00f3n extraordinaria que, en virtud de la norma pod\u00eda concederse, tendr\u00eda vigencia limitada por el an\u0303o 2020. Asi\u0301 mismo, que dej\u00f3 de advertir que cualquier actuaci\u00f3n administrativa iniciada para la obtencio\u0301n de la referida autorizacio\u0301n debi\u0301a terminar en el curso de la vigencia 2020, de modo que, tanto la contraprestacio\u0301n como la concesio\u0301n del permiso quedaran en firme en el periodo de vigencia de la ley. Estas omisiones, seg\u00fan el fallo, permiten que en la ejecucio\u0301n de la norma se le concedan alcances superiores al que admite la Constitucio\u0301n y las leyes que integran la normativa orga\u0301nica de presupuesto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para ilustrar lo anterior, se afirma que el art\u00edculo 1 de la Resoluci\u00f3n No. 3040003525 de mayo 20 de 2020, expedida por el Ministerio de Transporte, se\u00f1ala sin limitaci\u00f3n temporal alguna que el objetivo de esa normatividad es \u201cregular la contraprestaci\u00f3n que har\u00e1 parte del presupuesto de los recursos de la Agencia Nacional de Infraestructura. Indica que el art\u00edculo 4 \u00eddem prev\u00e9 que la sociedad portuaria a quien se otorgue la autorizaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 140 estudiado pagar\u00e1 una contraprestaci\u00f3n a la ANI por la carga de terceros movilizada \u201ccorrespondiente al componente variable de la metodolog\u00eda establecida en el Documento CONPES 3744 de 2013, adoptado mediante Decreto 1099 de 2013 y la Resoluci\u00f3n 5394 de 2013 del Ministerio de Transporte.\u201d Al revisar la metodolog\u00eda descrita, subraya, se observa que el CONPES 3744 prev\u00e9 que el componente variable retribuye de forma proporcional la din\u00e1mica de la actividad portuaria y se calcula con base en los vol\u00famenes reales de carga movilizada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de lo anterior, la providencia concluye que la disposici\u00f3n acusada crea una renta a favor de la ANI que, aun si no se entiende permanente, tiene efectos presupuestales por lo menos por una vigencia adicional a la del a\u00f1o 2020. No considero acertada la anterior conclusi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Comparto la regla jurisprudencial aplicada, sobre el principio de unidad de materia, seg\u00fan la cual, las disposiciones generales de la ley del presupuesto solo pueden estar destinadas a permitir su correcta ejecuci\u00f3n. As\u00ed mismo, coincido en que, si bien no siempre deba llegarse a esa conclusi\u00f3n, la existencia de regulaciones con vocaci\u00f3n de permanencia o que modifiquen normas sustantivas constituyen un indicador de la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia. Ello, en la medida en que, salvo excepciones gubernamentalmente debidamente justificadas, dejar\u00edan de ser en tal caso meras herramientas para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado y se convertir\u00edan en portadoras de decisiones aut\u00f3nomas, modificatorias del ordenamiento jur\u00eddico. Sin embargo, desde mi punto de vista, el problema de constitucionalidad que presentaba la norma acusada en este caso no consist\u00eda en que tuviera car\u00e1cter permanente. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como lo pone de presente el fallo, seg\u00fan el art\u00edculo 11, letra c), del Decreto 111 de 1996, las disposiciones generales de la ley de presupuesto regir\u00e1n \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan. Esto implica que toda ley de presupuesto, en su parte general, lleva impl\u00edcita la cl\u00e1usula de expiraci\u00f3n de sus normas, con la terminaci\u00f3n de la correspondiente vigencia presupuestal. As\u00ed, salvo que se modifiquen las reglas org\u00e1nicas sobre la ley del presupuesto, en realidad ninguno de los preceptos de la parte general puede ser permanente, en el sentido que tenga la capacidad de surtir efectos luego de finalizada la correspondiente vigencia fiscal. Lo anterior es as\u00ed y no considero que se requiera ninguna advertencia del Legislador para que opere, por propio ministerio de la ley, la citada regla de temporalidad de las normas anuales de presupuesto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este caso, como la norma acusada era contraria al art\u00edculo 5 de la Ley 1\u00aa de 1991 (norma permanente), desde mi punto de vista, la interpretaci\u00f3n m\u00e1s razonable es que hab\u00eda sido introducida una excepci\u00f3n temporal a la regulaci\u00f3n permanente. No obstante, una vez fenecida la correspondiente vigencia fiscal, con la p\u00e9rdida de vigencia de las reglas presupuestales, es claro que la excepci\u00f3n tambi\u00e9n desapareci\u00f3 y, por lo tanto, contin\u00faan aplic\u00e1ndose las reglas generales permanentes de 1991.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El proyecto resalta la resoluci\u00f3n expedida por el Ministerio de Transporte dentro del a\u00f1o de vigencia de la ley del presupuesto, mediante el cual se fij\u00f3 un procedimiento y la regulaci\u00f3n de la contraprestaci\u00f3n que har\u00e1 parte del presupuesto de los recursos de la Agencia Nacional de Infraestructura. La sentencia destaca que la resoluci\u00f3n no establece limitaci\u00f3n temporal alguna a su objeto. Sin embargo, estimo que tal reglamentaci\u00f3n solo puede regir hasta cuando est\u00e9 vigente la posibilidad para los puertos privados, previa autorizaci\u00f3n, de prestar servicios a terceros que no est\u00e9n vinculados econ\u00f3mica ni jur\u00eddicamente con las sociedades portuarias. De este modo, como el art\u00edculo de la ley del presupuesto es transitorio (dura un a\u00f1o), aquello que se infiere es que el procedimiento en menci\u00f3n ten\u00eda la funci\u00f3n de regular tales tr\u00e1mites durante su lapso de vigencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s de la anterior resoluci\u00f3n, la sentencia cita un documento CONPES, que establece la metodolog\u00eda para sufragar la contraprestaci\u00f3n que deb\u00eda pagarse a la ANI por la autorizaci\u00f3n contenida en la regla impugnada. Esto mostrar\u00eda, supuestamente, que el precepto pod\u00eda seguirse aplicando luego de expirada su vigencia. Sin embargo, tanto respecto de la resoluci\u00f3n como en relaci\u00f3n con el Documento CONPES, el argumento es inconducente para sostener la conclusi\u00f3n, por dos razones. De un lado, porque debido a elementales razones de jerarqu\u00eda normativa en el sistema de fuentes, una norma reglamentaria no puede (y mucho menos un documento CONPES) modificar reglas permanentes sobre los servicios que est\u00e1n habilitados a prestar los puertos privados, incorporadas en regulaciones con rango de ley. Pareciera que la sentencia asumiera las cosas a la inversa, i.e. que la regla de rango reglamentario condicionara la vigencia de la norma legal o tuviera la virtud de extenderla. \u00a0En realidad, las normas de jerarqu\u00eda legal fijan las posibilidades de aplicaci\u00f3n de un r\u00e9gimen, mientras que las reglamentarias prev\u00e9n los tr\u00e1mites o procedimientos espec\u00edficos para hacerlo, siempre que la ley lo permita. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El argumento basado en la existencia de los dos documentos citados es inconducente, en segundo lugar, porque aquellos solo ponen de manifiesto que las consecuencias pr\u00e1cticas de la norma cuestionada podr\u00edan verificarse luego del fenecimiento de la vigencia fiscal de 2020, pero de ninguna manera ello pone de manifiesto supuestos de ultractividad. Por ejemplo, un puerto privado pudo adquirir durante 2020 una licencia para prestar servicios a terceros no vinculados econ\u00f3mica ni jur\u00eddicamente con las sociedades portuarias y es posible que la prestaci\u00f3n de estos servicios se haya extendido a 2021. Esto, sin embargo, no implicar\u00eda que la norma demandada tenga car\u00e1cter permanente ni efectos ultractivos. En cuanto tal, la norma solo habr\u00e1 surtido efectos en 2020.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El hecho de que las consecuencias pr\u00e1cticas de la aplicaci\u00f3n de una disposici\u00f3n se verifiquen luego de su derogatoria o p\u00e9rdida de vigencia es com\u00fan. La ultractividad de un r\u00e9gimen, en cambio, solo tiene lugar cuando, pese a que la norma ya no rige, se sigue aplicando a supuestos de hecho nuevos, acaecidos con posterioridad. En el presente asunto, el precepto cuestionado ser\u00eda ultractivo si en el a\u00f1o 2021 las licencias a las que este se refiere todav\u00eda pod\u00edan solicitarse y expedirse con arreglo a sus prescripciones. Este, sin embargo, no puede ser el caso, porque la regulaci\u00f3n ya perdi\u00f3 vigencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En los anteriores t\u00e9rminos, dejo expresadas las razones de mi aclaraci\u00f3n de voto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 CP Art\u00edculo 158.\u00a0Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma comisi\u00f3n. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicar\u00e1 en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. \u00a0<\/p>\n
2 Diario Oficial No. 51179 de 27 de diciembre de 2019. \u00a0<\/p>\n
3 En la Sentencia C-215 de 2017, reiterada en la Sentencia C-450 de 2020, la Corte insisti\u00f3 en que \u201cLa jurisprudencia constitucional ha establecido que una condici\u00f3n indispensable para emitir fallos de m\u00e9rito frente a las demandas de inconstitucionalidad es que los actos sometidos a control est\u00e9n vigentes, o no lo est\u00e9n, pero produzcan efectos o tengan vocaci\u00f3n de producirlos\u201d. \u00a0<\/p>\n
4 En la Sentencia C-898 de 2001 la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que \u201c[c]uando la Corte ha entrado a definir si la norma demandada est\u00e1 vigente, lo ha hecho para determinar la materia legal sujeta a su control. El an\u00e1lisis de vigencia de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto del control, vgr., cu\u00e1les son las normas vigentes o que, a pesar de haber sido derogadas, pueden seguir produciendo efectos jur\u00eddicos, respecto de las cuales debe hacerse un juicio de inconstitucionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-305 de 2019. \u00a0<\/p>\n
6 Cfr. Corte Constitucional C-350 de 1994 seg\u00fan la cual \u201cCuando se demandan normas que contienen mandatos espec\u00edficos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de esta o aqu\u00e9l ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisi\u00f3n de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida. En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no har\u00eda otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habi\u00e9ndose dado ya la ejecuci\u00f3n, la resoluci\u00f3n judicial ser\u00eda in\u00fatil y extempor\u00e1nea. Y si la encontrara inexequible, no podr\u00eda ser observada la sentencia en raz\u00f3n de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profiri\u00f3 la disposici\u00f3n; se encontrar\u00eda la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podr\u00eda hacer la determinaci\u00f3n que adoptase\u201d \u00a0<\/p>\n
7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-668 de 2008, C-019 de 2015, C-353 de 2015 y C-192 de 2017. \u00a0<\/p>\n
8 Cfr. Corte Constitucional C-668 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 La derogatoria t\u00e1cita deja vigente en las leyes anteriores todo aquello que no contradiga las disposiciones de la nueva ley, lo que hace necesario un an\u00e1lisis comparativo entre ambas leyes que permita determinar si la derogatoria es total o parcial. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-353 de 2015 y C-192 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-019 de 2015. \u00a0<\/p>\n
11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993. \u00a0<\/p>\n
13 En la Sentencia C-1115 de 2001, reiterada en la Sentencia C-502 de 2012, la Corte se\u00f1al\u00f3 que\u00a0\u201csi no se entendiera que la Corte mantiene su competencia cuando las disposiciones transitorias han sido demandadas antes de la expiraci\u00f3n de su t\u00e9rmino, de ordinario una serie de leyes y normas quedar\u00edan por fuera del control constitucional, pues todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo que dura el tr\u00e1mite del proceso en la Corte Constitucional, resultar\u00edan ajenas a revisi\u00f3n por tal raz\u00f3n. Posibilidad que repugna a la intenci\u00f3n del constituyente y a la noci\u00f3n misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental\u201d. \u00a0<\/p>\n
14Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-305 de 2019. \u00a0<\/p>\n
15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-143 de 2018, C-044 de 2018, C-668 de 2014, C-019 de 2015, C-192 de 2017 y C-085 de 2019. \u00a0<\/p>\n
16 Cfr., Sentencia C-809 de 2007. En esta providencia, citando la Sentencia C-501 de 2001, se record\u00f3 que: \u201cel principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el\u00a0principio democr\u00e1tico en el proceso legislativo\u00a0pues garantiza una deliberaci\u00f3n p\u00fablica y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.\u00a0 Permite que la iniciativa, los debates y la aprobaci\u00f3n de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa direcci\u00f3n se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgaci\u00f3n de la ley.\u00a0 Esa conexi\u00f3n unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su\u00a0producto sea resultado de un sano debate democr\u00e1tico en el que los diversos puntos de regulaci\u00f3n hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento\u201d. A su turno, en la Sentencia C-015 de 2016, citando la Sentencia C-714 de 2008, se a\u00f1adi\u00f3 que \u201cLa importancia de este principio radica en que a trav\u00e9s de su aplicaci\u00f3n se busca evitar que los legisladores, y tambi\u00e9n los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicaci\u00f3n al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere\u201d. \u00a0<\/p>\n
17 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-400 de 2010, C-133 de 2012 y C-015 de 2016, reiteradas en la Sentencia C-507 de 2020. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2020, reiterada en la Sentencia C-158 de 2021. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr., Sentencia C-992 de 2001, reiterada en la sentencia C-507 de 2020: \u201cHa se\u00f1alado la Corte, por otra parte, que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. As\u00ed, los contenidos tem\u00e1ticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relaci\u00f3n de conexidad objetiva con los contenidos de \u00e9sta\u201d. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Sentencia C-551 de 2003 reiterada en la Sentencia C-084 de 2018, la Corte explic\u00f3 que si bien hay una distinci\u00f3n general entre el control formal y el control material encomendado a la Corte, tambi\u00e9n hay una categor\u00eda intermedia de vicios procedimentales con implicaciones en el contenido material de la norma pues \u201cexcepcionalmente, es posible evaluar en el control formal el contenido de una ley o de un proyecto de ley, no para realizar un juicio de contradicci\u00f3n respecto de lo previsto en la Carta, sino para establecer si los asuntos que una o varias disposiciones tratan son respetuosos (i) de los par\u00e1metros de conformaci\u00f3n tem\u00e1tica previstos en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, referentes al principio de la unidad de materia; (ii) de las reglas especiales de tr\u00e1mite que se consagran frente determinados tipos de leyes, como ocurre, por ejemplo, con las leyes estatutarias o las leyes org\u00e1nicas; y (iii) de ciertos condicionamientos preceptivos que anteceden a la realizaci\u00f3n del procedimiento legislativo, tal como sucede con el deber de agotar la consulta previa\u201d. \u00a0<\/p>\n
21 En la Sentencia C-438 de 2019, la Corte reiter\u00f3 su precedente en relaci\u00f3n con la intensidad del juicio de constitucionalidad relativo al cumplimiento del principio de unidad de materia y concluy\u00f3: \u201cPor eso, sin desatender el prop\u00f3sito perseguido por el principio de unidad de materia -evitar las incongruencias normativas en las leyes-, la hermen\u00e9utica constitucional ha dejado sentado que el mismo no puede interpretarse en sentido estricto, r\u00edgido o absoluto, al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el dise\u00f1o de la cuesti\u00f3n de fondo del proyecto legal. Seg\u00fan esta Corporaci\u00f3n, una interpretaci\u00f3n restrictiva del citado principio implicar\u00eda desbordar su verdadera finalidad, produciendo un efecto contrario al pretendido, en cuanto terminar\u00eda por anular el principio democr\u00e1tico, convirti\u00e9ndose en una camisa de fuerza para el Congreso que obstaculiza la actividad legislativa hasta el punto de hacerla ca\u00f3tica e incluso nugatoria. \/\/ Bajo ese entendido, frente al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretaci\u00f3n razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica, pues lo que de aqu\u00e9l se predica es que exista un n\u00facleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese n\u00facleo tem\u00e1tico y los otros diversos contenidos se presente una relaci\u00f3n de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable\u201d. (Subrayas fuera del texto original) \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1057 de 2005, C-400 de 2010 y C-015 de 2016. \u00a0<\/p>\n
23 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-786 de 2004, C-133 de 2012 y C-015 de 2016. En la Sentencia C-133 de 2012 este criterio se defini\u00f3 de la siguiente manera: \u201cconexidad tem\u00e1tica, explic\u00f3 que la misma puede definirse \u201ccomo la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposici\u00f3n suya en particular\u201d. Como ya se mencion\u00f3, la Corte ha dispuesto que la conexidad tem\u00e1tica, analizada desde la perspectiva de la ley en general, \u201cno significa\u00a0simplicidad tem\u00e1tica, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relaci\u00f3n objetiva y razonable\u201d.\u201d \u00a0<\/p>\n
24 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-133 de 2012, C-292 de 2012y C-015 de 2016. En la Sentencia C-133 de 2012 la Corte se\u00f1al\u00f3: \u201cconexidad teleol\u00f3gica, dijo igualmente que ella tambi\u00e9n tiene que ver con \u201cla identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular\u201d.\u00a0 Esto significa que en virtud de la conexidad teleol\u00f3gica, \u201cla ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d.\u201d \u00a0<\/p>\n
25 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-400 de 2010 y C-133 de 2012. En la Sentencia C-133 de 2012, esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3: \u201cconexidad causal, manifest\u00f3 que \u00e9sta se refiere a la identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus disposiciones, en cuanto a los motivos que dieron lugar a su expedici\u00f3n. Concretamente, la conexidad causal \u201chace relaci\u00f3n a que las razones de la expedici\u00f3n de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad tem\u00e1tica de la ley\u201d.\u201d \u00a0<\/p>\n
26 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-133 de 2012, C-292 de 2012y C-015 de 2016. En la Sentencia C-133 de 2012, esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3: \u201cConexidad\u00a0sistem\u00e1tica, la misma fue entendida \u201ccomo la relaci\u00f3n existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna\u201d.\u201d \u00a0<\/p>\n
27 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-081 de 1996. \u00a0<\/p>\n
28 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021. En esta sentencia, la Corte reiter\u00f3 lo expresado desde la sentencia C-081 de 1996 al se\u00f1alar que, cuando el Constituyente ha limitado el margen de configuraci\u00f3n del legislador, mediante la introducci\u00f3n m\u00e1s o menos completa de los elementos estructurales de un concepto o una instituci\u00f3n, el control que debe adelantar el juez constitucional se hace m\u00e1s estricto. En contraste, \u201ccuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse v\u00e1lida la regla establecida por el Legislador\u201d. \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, Sentencia C-081 de 1996, fundamento jur\u00eddico No 4. \u00a0<\/p>\n
30 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 2021. \u00a0<\/p>\n
31 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-483 de 2020. \u00a0<\/p>\n
32 Los ingresos corrientes se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros comprenden los impuestos directos e indirectos, y los segundos comprenden las tasas y las multas (Ley 179\/94: arts. 55, 67 y 71). \u00a0<\/p>\n
33 Definidas en la Ley 225 de 1995, como los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se hace en la forma exclusivamente dispuesta en la ley que los crea y se destina solo al objeto en ella previsto, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 De conformidad con la ley org\u00e1nica de presupuesto, constituyen fondos especiales el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico espec\u00edfico, as\u00ed como los pertenecientes a fondos sin personer\u00eda jur\u00eddica creados por la ley. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-009 de 2002. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 De conformidad con la ley org\u00e1nica de presupuesto, comprenden los recursos del balance; los recursos de cr\u00e9dito externo con vencimiento mayor a un a\u00f1o de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la Rep\u00fablica; los rendimientos financieros; el diferencial cambiario originado por la monetizaci\u00f3n de los desembolsos del cr\u00e9dito externo y de las inversiones en moneda extranjera; las donaciones; el excedente financiero de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de econom\u00eda mixta con el r\u00e9gimen de aquellas sin perjuicio de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n y la ley les otorgan; y, las utilidades del Banco de la Rep\u00fablica, descontadas las reservas de estabilizaci\u00f3n cambiaria y monetaria.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Excluidos los aportes y transferencias de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 El art\u00edculo 24 de la Ley 225 de 1995 autoriz\u00f3 al Gobierno Nacional para que compilara el texto de tales leyes sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido, compilaci\u00f3n que se denominar\u00eda Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. En virtud de tal autorizaci\u00f3n legal se expidi\u00f3 el Decreto 111 de 1996, que compil\u00f3 las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. No es un Decreto con fuerza de ley, porque para su expedici\u00f3n no se confirieron precisas facultades extraordinarias pro tempore que, por lo dem\u00e1s est\u00e1n prohibidas porque tal y como lo se\u00f1ala el inciso in fine del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, no se puede revestir al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades para dictar normas org\u00e1nicas. Se trata, entonces, de un Decreto ejecutivo compilatorio y, por lo tanto, de un simple acto administrativo, el cual, por lo dem\u00e1s, tiene \u00fanicamente dos art\u00edculos: el primero que compila las normas org\u00e1nicas contenidas en las citadas leyes y, el segundo, que dispuso su vigencia y derog\u00f3 el Decreto ejecutivo compilatorio 360 de 1995, que antes hab\u00eda compilado las Leyes 38 de 1989 y 179 de 1994, en virtud de una autorizaci\u00f3n parecida contenida en esta \u00faltima. Por tal raz\u00f3n, las referencias a las normas de la Ley Org\u00e1nicas del Presupuesto no se pueden confundir con los \u00fanicos dos art\u00edculos del decreto ejecutivo 111 de 1996, ni este sirve de par\u00e1metro constitucional para ning\u00fan efecto. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Corte Constitucional. Sentencias C-357 de 1994, C-629 de 1996 y C-402 de 1997. \u00a0<\/p>\n
39 Corte Constitucional, Sentencias C-039 de 1994 y C-089A de 1994. \u00a0<\/p>\n
40 Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 En la Sentencia C-685 de 1996 se afirm\u00f3 que: \u201ctal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda destacado, el presupuesto es un mecanismo de racionalizaci\u00f3n de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de pol\u00edtica econ\u00f3mica, planificaci\u00f3n y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo\u2026 Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democr\u00e1ticas, ya que es una expresi\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley (\u2026).\u201d \u00a0<\/p>\n
42 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2003 \u00a0<\/p>\n
43 Ibidem \u00a0<\/p>\n
44 Corte Constitucional, Sentencia C-483 de 2020. \u00a0<\/p>\n
45 A continuaci\u00f3n se reiteran las consideraciones expresadas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-481 de 2019 en relaci\u00f3n con la naturaleza, caracter\u00edsticas y tr\u00e1mite de las leyes de financiamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-015 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Corte Constitucional, Sentencia C-481 de 2019. \u00a0<\/p>\n
48 Aunque el precedente constitucional transit\u00f3 de una visi\u00f3n restringida a una m\u00e1s ponderada en relaci\u00f3n con la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia en trat\u00e1ndose de leyes anuales de presupuesto, la jurisprudencia en vigor reconoce que el control de constitucionalidad aplicable en este tipo de casos admite la exigencia de requisitos adicionales a los que se comprueban en el an\u00e1lisis de unidad de materia de cualquier ley ordinaria. Para una revisi\u00f3n detallada del tr\u00e1nsito jurisprudencial descrito, v\u00e9ase: Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
49 Corte Constitucional, Sentencia C-1124 de 2008, reiterada en las Sentencias C-052 de 2015, C-486 de 2016 y C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
50 Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. \u00a0<\/p>\n
51 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, C-177 de 2002, C-1124 de 2008 y C-006 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Esta tesis se ha venido reiterando pac\u00edficamente, entre otras, de manera reciente en la Sentencia C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
53 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-357 de 1994, C-546 de 1994, C-423 de 1995, C-685 de 1996, C-402 de 1997, C-562 de 1998, C-201 de 1998, C-1504 de 2000, C-457 de 2006, C-668 de 2006, C-006 de 2012, C-052 de 2015, C-142 de 2015, C-486 de 2016 y C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
54 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-337de 1993, C-357 de 1994, C-546 de 1994, C-704 de 2015, C-047 de 2018 y C-167 de 2021. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 Corte Constitucional, Sentencia C-1124 de 2008, reiterada en las Sentencias C-052 de 2015, C-486 de 2016 y C-438 de 2019. \u00a0<\/p>\n
56 Corte Constitucional, Sentencia C-704 de 2015. \u00a0<\/p>\n
57 Corte Constitucional, Sentencia C-486 de 2016. \u00a0<\/p>\n
59 Aunque para los efectos de esta decisi\u00f3n importa \u00fanicamente la distinci\u00f3n entre puertos de uso p\u00fablico y puertos de uso privado, vale la pena precisar que el art\u00edculo 5 de la Ley 1 de 1991 incluye dentro de los tipos de puerto: el puerto del Ministerio de Defensa Nacional, el puerto habilitado para el comercio exterior, el puerto oficial, y el puerto particular. \u00a0<\/p>\n
60 Ley 1 de 1991, art\u00edculo 5.2. \u00a0<\/p>\n
61 Ley 1 de 991, art\u00edculo 7, modificado por el art\u00edculo 7 de la Ley 856 de 2003. \u201cArt\u00edculo 7\u00ba. \u00a0Monto de la contraprestaci\u00f3n. Peri\u00f3dicamente el Gobierno Nacional definir\u00e1, en los planes de expansi\u00f3n portuaria, la metodolog\u00eda para calcular el valor de las contraprestaciones que deben pagar quienes obtengan una concesi\u00f3n o licencia portuaria, por concepto del uso y goce temporal y exclusivo de las zonas de uso p\u00fablico y por concepto del uso de la infraestructura all\u00ed existente. \/\/ Las contraprestaciones por el uso y goce temporal y exclusivo de las zonas de uso p\u00fablico las recibir\u00e1 la Naci\u00f3n a trav\u00e9s del Instituto Nacional de V\u00edas, Inv\u00edas, o quien haga sus veces, incorpor\u00e1ndose a los ingresos propios de dicha entidad, y a los municipios o distritos donde opere el puerto. La proporci\u00f3n ser\u00e1: De un ochenta por ciento (80%) a la entidad Nacional, y un veinte por ciento (20%) a los municipios o distritos, destinados a inversi\u00f3n social. Las contraprestaciones por el uso de la infraestructura las recibir\u00e1 en su totalidad el Instituto Nacional de V\u00edas, Inv\u00edas, o quien haga sus veces. \/\/ En el caso de San Andr\u00e9s la contraprestaci\u00f3n del veinte por ciento (20%) por el uso y goce temporal y exclusivo de las zonas de uso p\u00fablico se pagar\u00e1 al departamento por no existir municipio en dicha isla. \/\/ PAR\u00c1GRAFO 1\u00ba. \u00a0La contraprestaci\u00f3n que reciba la Naci\u00f3n por concepto de zonas de uso p\u00fablico e infraestructura a trav\u00e9s del Instituto Nacional de V\u00edas, Inv\u00edas, o quien haga sus veces, se destinar\u00e1 especialmente a la ejecuci\u00f3n de obras y mantenimiento para la protecci\u00f3n de la zona costera, dragado de mantenimiento y\/o profundizaci\u00f3n, construcci\u00f3n y\/o mantenimiento de estructuras hidr\u00e1ulicas de los canales de acceso a todos los puertos a cargo de la Naci\u00f3n, para el dise\u00f1o, construcci\u00f3n, ampliaci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n y mantenimiento de las v\u00edas de acceso terrestre, f\u00e9rrea, acu\u00e1tico y fluvial a los puertos del respectivo distrito o municipio portuario y a las obras de mitigaci\u00f3n ambiental en el \u00e1rea de influencia tanto mar\u00edtima como terrestre. \/\/ PAR\u00c1GRAFO 2\u00ba. \u00a0El canal de acceso del Puerto de Barranquilla y sus obras complementarias estar\u00e1n a cargo de la Naci\u00f3n, para lo cual podr\u00e1n destinar los recursos a que se refiere el presente art\u00edculo, sin perjuicio de que otras entidades incluida Cormagdalena, concurran con financiaci\u00f3n y realizaci\u00f3n de obras necesarias. \/\/ PAR\u00c1GRAFO 3\u00ba. \u00a0La ejecuci\u00f3n de los recursos por percibir y los que se perciban por concepto de las contraprestaciones a que se refiere el presente art\u00edculo, a partir de la vigencia de la presente ley por cada puerto, se har\u00e1 en una proporci\u00f3n igual al valor de la contraprestaci\u00f3n aportada por cada puerto para financiar las actividades a que se refiere el par\u00e1grafo primero del presente art\u00edculo. \/\/ PAR\u00c1GRAFO 4\u00ba. \u00a0El Canal de acceso al puerto de Cartagena, incluido el Canal del Dique, podr\u00e1 invertir la contraprestaci\u00f3n que reciba la Naci\u00f3n por concepto de zonas de uso p\u00fablico e infraestructuras en obras complementarias y de mitigaci\u00f3n del impacto ambiental, de acuerdo con lo previsto en el par\u00e1grafo primero del presente art\u00edculo\u201d. \u00a0<\/p>\n
62 Gaceta del Congreso N. 74 del 29 de julio de 2019, C\u00e1mara de Representantes, p\u00e1gina 11 y 12 \u00a0<\/p>\n
63 Gaceta del Congreso N. 74 del 29 de julio de 2019, C\u00e1mara de Representantes, p\u00e1ginas 27 y 28. \u00a0<\/p>\n
64 Gaceta del Congreso No. 120, proyecto de ley n\u00famero 59 de 2019 Senado y 077 de 2019 C\u00e1mara de Representantes, p\u00e1gina 76: Gaceta del Congreso N. 74 del 29 de julio de 2019, C\u00e1mara de representantes,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Gaceta del Congreso N. 74 del 29 de julio de 2019, C\u00e1mara de Representantes. P\u00e1gina 98 \u00a0<\/p>\n
66 Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, Documento CONPES 3744 de 201. Pol\u00edtica portuaria para un pa\u00eds m\u00e1s moderno. Abril de 2013. Tomado de https:\/\/colaboracion.dnp.gov.co\/CDT\/Conpes\/Econ%C3%B3micos\/3744.pdf\u00a0 \u00a0<\/p>\n
67 Tomado de https:\/\/www.supertransporte.gov.co\/documentos\/2014\/delegada%20puertos\/conpes\/Anexo%202%20Conpes%203744%20de%202013.pdf\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-178\/21 \u00a0 LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0 (\u2026) la Sala reiter\u00f3 que el control constitucional relativo al principio de unidad de materia se cualifica cuando la Constituci\u00f3n o las normas org\u00e1nicas integradas al par\u00e1metro de constitucionalidad determinan el contenido de la ley y por lo mismo, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27819","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27819","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27819"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27819\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27819"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27819"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27819"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}