\u00a0 \u00a0 Sentencia C-200\/21 \u00a0<\/p>\n
PEAJE-Recaudo por particulares\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, encuentra la Sala Plena que resulta ajustado a la Constituci\u00f3n la facultad de imponer cargas administrativo tributarias a ciertos particulares, relacionadas con el recaudo, a partir de su posici\u00f3n clave en la recolecci\u00f3n del tributo. Lo anterior, obedece a la colaboraci\u00f3n que brindan los privados a fin de que el sistema tributario funcione de la forma m\u00e1s eficiente posible (principio de eficiencia tributaria, art\u00edculos 95.9 y 363 de la C.P.), de manera que el Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus fines constitucionales, tal como es el caso de la construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definici\u00f3n y fundamento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Concepto \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Conceptos \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y especificidad en los cargos \u00a0<\/p>\n
TASA DE PEAJE-Infraestructura del transporte \u00a0<\/p>\n
PEAJE-Regulaci\u00f3n es competencia del legislador \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Fijaci\u00f3n de la pol\u00edtica tributaria \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO \u201cNO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION\u201d-Pilar del Estado democr\u00e1tico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Reglas \u00a0<\/p>\n
EFICIENCIA DEL TRIBUTO Y EFICIENCIA DEL RECAUDO-Alcance \u00a0<\/p>\n
El principio de eficiencia tributaria est\u00e1 ligado fundamentalmente al \u00f3ptimo recaudo de las cargas fiscales e implica tambi\u00e9n la implementaci\u00f3n de mecanismos id\u00f3neos en orden a prevenir la elusi\u00f3n y la evasi\u00f3n. La jurisprudencia constitucional ha traducido lo anterior en una relaci\u00f3n costo beneficio: econ\u00f3mico y social. Desde la perspectiva econ\u00f3mica, la eficiencia alude a un recurso t\u00e9cnico del sistema tributario encaminado a lograr el mayor recaudo de tributos con el menor costo de operaci\u00f3n. Desde el punto de vista social, dicho principio comporta que las imposiciones sean aplicadas y recaudadas con el menor costo social para el contribuyente, en el cumplimiento de su deber fiscal. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE EFICIENCIA TRIBUTARIA-Colaboraci\u00f3n de particulares en la actividad de recaudo de los tributos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CARGAS PUBLICAS ORIENTADAS AL RECAUDO DE TRIBUTOS-Justificaci\u00f3n constitucional \u00a0<\/p>\n
TASA-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
PEAJE-Concepto \u00a0<\/p>\n
(\u2026) el denominado peaje consiste en la tasa que el usuario de una v\u00eda p\u00fablica paga por su utilizaci\u00f3n, con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre. \u00a0<\/p>\n
TARIFA DE PEAJES-Autoridad competente para fijarla \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la obligaci\u00f3n del pago del peaje, la fijaci\u00f3n de su monto y la exoneraci\u00f3n de su pago, bien sea que el Estado asuma directamente la responsabilidad de la construcci\u00f3n y mantenimiento de las obras, o que la haga a trav\u00e9s de la celebraci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n, es materia que corresponde regular \u00fanica y exclusivamente al Legislador. En este sentido, se debe precisar que la actividad de recaudo no se realiza en virtud de una delegaci\u00f3n del Legislador al privado, sino que por el contrario dicho recaudo se realiza exclusivamente bajo estipulaciones de un contrato que se celebra entre la administraci\u00f3n y un particular. \u00a0<\/p>\n
FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-L\u00edmites para su ejercicio \u00a0<\/p>\n
PEAJE-Cobro \u00a0<\/p>\n
Expediente D-14034 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 21 (parcial) de la Ley 105 de 1993 \u201cpor la cual se dictan disposiciones b\u00e1sicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Naci\u00f3n y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeaci\u00f3n en el sector transporte y se dictan otras disposiciones\u201d, seg\u00fan modificada parcialmente en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002 \u201cpor la cual se modifica parcialmente el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Diana Fernanda Trujillo Chavez \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., veintitr\u00e9s (23) de junio dos mil veintiuno (2021) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 24 de noviembre de 2020, el magistrado sustanciador (i) admiti\u00f3 la demanda; (ii) dispuso correr traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n; (iii) que paralelo a ese t\u00e9rmino, dispuso fijar en lista el proceso para permitir la intervenci\u00f3n ciudadana; (iv) orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Transporte y al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; e (v) invit\u00f3 a participar a varias organizaciones y universidades del pa\u00eds1.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. NORMA DEMANDADA\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcribe la norma demandada, resaltando en negrilla y subrayado el aparte demandado:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 105 DE 1993 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 30) \u00a0<\/p>\n
por la cual se dictan disposiciones b\u00e1sicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Naci\u00f3n y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeaci\u00f3n en el sector transporte y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
ARTICULO 21.\u00a0Modificado por la\u00a0Ley 787 de 2002, art\u00edculo 1\u00ba\u00a0Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n.\u00a0Para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n, esta contar\u00e1 con los recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y adem\u00e1s cobrar\u00e1 el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo. \u00a0<\/p>\n
Para estos efectos, la Naci\u00f3n establecer\u00e1 peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usar\u00e1n exclusivamente para ese modo de transporte. \u00a0<\/p>\n
Todos los servicios que la Naci\u00f3n o sus entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilizaci\u00f3n de la infraestructura Nacional de Transporte, estar\u00e1n sujetos al cobro de tasas o tarifas. \u00a0<\/p>\n
Para la fijaci\u00f3n y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observar\u00e1n los siguientes principios: \u00a0<\/p>\n
a) Los ingresos provenientes de la utilizaci\u00f3n de la infraestructura de transporte, deber\u00e1n garantizar su adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo; \u00a0<\/p>\n
b) Deber\u00e1 cobrarse a todos los usuarios, con excepci\u00f3n de las motocicletas y bicicletas, m\u00e1quinas extintoras de incendios de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, Cuerpo de Bomberos Oficiales, ambulancias pertenecientes a la Cruz Roja, Defensa Civil, Hospitales Oficiales, Veh\u00edculos de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional, veh\u00edculos oficiales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,\u00a0Inpec, veh\u00edculos oficiales del (DAS) Departamento Administrativo de Seguridad y de las dem\u00e1s instituciones que prestan funciones de Polic\u00eda Judicial. \u00a0<\/p>\n
c) El valor de las tasas o tarifas ser\u00e1 determinado por la autoridad competente; su recaudo estar\u00e1 a cargo de las entidades p\u00fablicas o privadas, responsables de la prestaci\u00f3n del servicio; \u00a0<\/p>\n
d) Las tasas de peaje ser\u00e1n diferenciales, es decir, se fijar\u00e1n en proporci\u00f3n a las distancias recorridas, las caracter\u00edsticas vehiculares y sus respectivos costos de operaci\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
e) Para la determinaci\u00f3n del valor del peaje y de las tasas de valoraci\u00f3n en las v\u00edas nacionales, se tendr\u00e1 en cuenta un criterio de equidad fiscal. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. La Naci\u00f3n podr\u00e1 en caso de necesidad y previo concepto del Ministerio de Transporte, apropiar recursos del Presupuesto Nacional para el mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo de la infraestructura de transporte. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. Para tener derecho a la exenci\u00f3n contemplada en el literal b), es de car\u00e1cter obligatorio que los veh\u00edculos all\u00ed relacionados, con excepci\u00f3n de las bicicletas y motocicletas, est\u00e9n plenamente identificados con los emblemas, colores y distintivos institucionales de cada una de las entidades y organismos a los cuales pertenecen. Para efectos de control, el Ministerio de Transporte reglamentar\u00e1 lo pertinente.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00b0. Fac\u00faltese a las Entidades Territoriales para decretar las exenciones contempladas en el literal b), del art\u00edculo 1\u00b0. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00b0. Se entiende tambi\u00e9n las v\u00edas \u201cConcesionadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
A. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, la demandante reconoce que no se presenta el fen\u00f3meno de cosa juzgada, respecto de lo dispuesto en la sentencia C-482 de 1996, en la cual, la Corte dispuso la exequibilidad del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 (antes de su modificaci\u00f3n). Lo anterior, por cuanto, en dicha sentencia, no se hizo referencia expresa al hecho de que el recaudo de las tasas o tarifas estuviese a cargo de una entidad privada. Igualmente, indica que en la sentencia C-508 de 2006 se declar\u00f3 la exequibilidad del literal (b) del mencionado art\u00edculo, sobre el cual no recaen los reproches de constitucionalidad objeto de la presente demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo cual, la accionante se\u00f1ala que frente al aparte demandado del literal (c) del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificado, no se ha pronunciado la Corte Constitucional. Por lo que, considera que es posible el pronunciamiento de este tribunal, sobre si es o no constitucional que el recaudo de las tasas o tarifas se encuentre a cargo de una entidad privada. En consecuencia, se\u00f1ala que no existe cosa juzgada absoluta sobre la disposici\u00f3n demandada, por lo que ante la cosa juzgada relativa procede un an\u00e1lisis de fondo por parte de este tribunal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, la demandante indica que el aparte demandado del literal c) del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificado, vulnera lo dispuesto en los art\u00edculos 150.12, 154 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En opini\u00f3n de la accionante, el dise\u00f1o constitucional en materia de creaci\u00f3n, duraci\u00f3n, denominaci\u00f3n del gravamen y la modalidad de la contribuci\u00f3n, cobro y recaudo de los tributos, entre otros, no permite que el Legislador, pueda delegar a particulares el cobro de los tributos2. Al respecto, manifest\u00f3 que en la sentencia C-370 de 2011 la Corte dispuso que es conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que el Legislador proh\u00edba que las entidades territoriales deleguen a cualquier t\u00edtulo la administraci\u00f3n de los diferentes tributos a particulares.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta forma, concluye que no le es dado al Legislador delegar a los particulares la funci\u00f3n de cobro y recaudo. En opini\u00f3n de la demandante, lo dispuesto en el art\u00edculo 338 superior \u201cla ley, las ordenanzas y los acuerdos, pueden permitir que se fijen las tasas y contribuciones que cobre a los contribuyentes\u201d, no permite entender que a trav\u00e9s de estos actos se pueda habilitar al particular ejercer el recaudo. Manifiesta la demandante que con base en el dise\u00f1o constitucional, s\u00f3lo le est\u00e1 dado a la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico recaudar dichos impuestos. Es a dicha rama del poder p\u00fablico a quien le est\u00e1 adscrita la facultad de administraci\u00f3n del Estado, y por ende la administraci\u00f3n de los tributos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, advierte que \u201ca pesar de que en los contratos de concesi\u00f3n se entregue dicha tasa a quien participa en asocio con el estado, para la recuperaci\u00f3n de lo invertido, no significa que el recaudo al ser de naturaleza tributario o la recepci\u00f3n del ingreso, como facultad jur\u00eddica del Estado en materia tributaria, pueda ser delegada al privado, por no existir constitucionalmente facultad constitucional, que el legislador o los Concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales, puedan delegar en el particular el recaudo, como forma de cobro del tributo, puesto que contrar\u00eda lo establecido en el art\u00edculo 338 Superior, principalmente en su inciso segundo\u201d3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo anterior, solicita la accionante que se declare inexequible el aparte demandado \u201co privadas\u201d contenido en el literal c) del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificado por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el tr\u00e1mite del presente asunto se recibieron oportunamente4 tres escritos de intervenci\u00f3n5. Los intervinientes en su mayor\u00eda solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas6, y se present\u00f3 una intervenci\u00f3n adicional en la cual se coadyuv\u00f3 la demanda. A continuaci\u00f3n, se presenta un mayor detalle de los argumentos se\u00f1alados por los intervinientes y las solicitudes presentadas a la Corte en relaci\u00f3n con la presente demanda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Solicitud \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ministerio de Transporte\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Tras un recuento normativo, el Ministerio de Transporte se\u00f1al\u00f3 que los principios para el cobro de los peajes diferenciales, se encuentran establecidos en los art\u00edculos 21 y 22 de la Ley 105 de 1993. Asimismo, indic\u00f3 que los peajes son la tarifa creada por ley para mantener y conservar en buen estado las carreteras o v\u00edas nacionales, y quien transite por ellas debe pagar por su uso. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se\u00f1al\u00f3 que el sistema de cobro de peajes por parte de los particulares se desarroll\u00f3 principalmente, mediante la implementaci\u00f3n de la Ley 80 de 1993. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Manifest\u00f3 que el ente competente para determinar la tarifa -Decreto 2053 de 2003- es el Ministerio de Transporte, quien debe emitir concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la infraestructura. De esta manera, le corresponde a esta entidad determinar la pol\u00edtica general en materia de peajes. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Precis\u00f3 que en la actualidad, Colombia reporta 132 peajes, de los cuales 90 se encuentran a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura (v\u00edas concesionadas) y 42 a cargo del INVIAS (v\u00edas no concesionadas). Igualmente, afirm\u00f3 que en la actualidad el pa\u00eds tiene los peajes m\u00e1s caros de la Alianza del Pac\u00edfico y ocupa el tercer lugar de costos en Latinoam\u00e9rica. En este contexto, adicion\u00f3 que el costo de los peajes tiene un efecto importante en los sobrecostos de transporte que reporta el pa\u00eds en el \u00e1mbito internacional. Precis\u00f3 que la combinaci\u00f3n de este hecho junto con la mala calidad de la infraestructura es una causa determinante del retraso significativo del pa\u00eds en t\u00e9rminos de los rankings de competitividad en la materia. Por lo cual, se\u00f1al\u00f3 que se tramita un proyecto de ley que propone el dise\u00f1o de una pol\u00edtica integral de peajes de infraestructura de transporte modo carretero. Dicho proyecto de ley, busca complementar la Ley 105 de 1993. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El interviniente puso de presente que la sentencia C-545 de 1994 realiz\u00f3 un an\u00e1lisis de una situaci\u00f3n similar a la que plantea la demandante. Se\u00f1alando la relevancia de diferenciar entre impuestos y tasas o contribuciones, estas \u00faltimas a las que se refiere el cobro y pago de peajes. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Finalmente, manifest\u00f3 que si bien es cierto que el cobro de los impuestos no puede ser delegado, el cobro de las tasas o contribuciones por parte de los particulares no se encuentra prohibido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El cobro de los peajes est\u00e1 autorizado y decretado por el \u00f3rgano legislativo al proferir la Ley 105 de 1993, y se autoriz\u00f3 al Ministerio de Transporte a definir el monto o valor de los peajes. Los particulares en forma individual y sin autorizaci\u00f3n alguna pueden cobrar peajes por el tr\u00e1nsito de un veh\u00edculo por una v\u00eda, pero en el caso que nos ocupa existe una autorizaci\u00f3n legal, para que se ejecute el cobro, como es la existencia del contrato de concesi\u00f3n. Asimismo, no se requiere autorizaci\u00f3n constitucional para celebrar el contrato de concesi\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0\u00a0<\/p>\n
Instituto Nacional de V\u00edas -INVIAS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* El interviniente se\u00f1al\u00f3 que los bienes de uso p\u00fablico com\u00fan o universal pueden ser gratuitos u onerosos (art\u00edculo 674 del C\u00f3digo Civil). Las calles, plazas, puentes y caminos, se denominan bienes de la uni\u00f3n de uso p\u00fablico. El uso del bien p\u00fablico puede no ser gratuito. As\u00ed ocurre cuando se establece el pago de un peaje sobre la infraestructura, para lo cual su onerosidad debe emanar de un texto legal, esto es, autorizada por el Legislador. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Manifest\u00f3 que el peaje es uno de los mecanismos establecidos en la Ley para asegurar los recursos con que contar\u00e1 la administraci\u00f3n, para financiar la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte (arts. 209 y 210 CP, art. 2\u00ba del Decreto 087 de 2011).\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Igualmente, indic\u00f3 que en la Ley 105 de 1993, tal como fue modificada, se regularon los recursos destinados a la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura. Espec\u00edficamente, el art\u00edculo 21 de dicha Ley define lo relativo a las fuentes que se utilizar\u00e1n para recaudar los recursos correspondientes para atender dicha finalidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* De esta manera, manifest\u00f3 que el Legislador cre\u00f3 los peajes, como uno de los mecanismos para asegurar los recursos con que contar\u00e1 la administraci\u00f3n, para financiar la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte. Lo anterior, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 338 superior, por cuanto, los lineamientos de la tasa est\u00e1n definidos en la norma demandada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En el marco del ejercicio de la operaci\u00f3n de recaudo, por ejemplo, a cargo del INVIAS, en aplicaci\u00f3n de la Ley 80 de 1993 y el art\u00edculo 59 de la Ley 489 de 1998, se surte un proceso de licitaci\u00f3n, el cual contempla un modelo econ\u00f3mico respaldado por las tarifas vigentes. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La operaci\u00f3n del recaudo de los recursos provenientes de peajes, est\u00e1 enmarcada bajo estipulaciones de un contrato que se celebra entre la administraci\u00f3n y un particular para ese efecto. Es decir, una situaci\u00f3n jur\u00eddica es la creaci\u00f3n de la tasa de peaje, y otra situaci\u00f3n es la actividad que se requiera desarrollar para el recaudo del peaje. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0\u00a0<\/p>\n
Nixon Jos\u00e9 Torres C\u00e1rcamo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* El interviniente present\u00f3 escrito de coadyuvancia de la demanda. Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) se vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 365 superior, ya que el valor de la tarifa en el recaudo del valor estipulado, por el cobro que se recauda con el peaje, debe ser directamente proporcional al estado de la v\u00eda, factor que no es tenido en cuenta en el momento de la fijaci\u00f3n. El exceso que recauda la Naci\u00f3n por peajes, no corresponde con la equidad tributaria, al pagar por una infraestructura vial que no se encuentra en buen estado. Aunado a lo anterior, considera que (ii) el peaje no hace parte de la noci\u00f3n de servicio p\u00fablico, sino que se trata de una forma de recaudo de la tasa. Por \u00faltimo, manifest\u00f3 que (iii) se vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 338 superior por la omisi\u00f3n legislativa relativa, la cual s\u00f3lo se supera si el recaudo de la tasa de peaje, s\u00f3lo puede ser ejercida por el Estado y no por un particular. No se incluye en la determinaci\u00f3n del peaje que el recaudo debe ser directamente proporcional al estado de las v\u00edas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Como base de esta intervenci\u00f3n, se adjunta respuesta a la solicitud de petici\u00f3n elevada ante el Ministerio de Transporte, en la cual se se\u00f1ala la extensi\u00f3n y kil\u00f3metros que se encuentran administrados por la ANI y el INVIAS. En el caso del INVIAS el recaudo de peajes se realiza a trav\u00e9s de dos concesionarios. Para el a\u00f1o 2020, se proyect\u00f3 un recaudo por concepto de peajes de $813.678 millones, el cual no se cumpli\u00f3 como consecuencia de las exenciones y de la pandemia COVID-19. En el caso de la ANI, se entregaron los modelos financieros. Finalmente, se hizo referencia a la estructura contractual y asunci\u00f3n de riesgos de los concesionarios, y el esquema de retribuci\u00f3n, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1508 de 2012. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible. En subsidio, exequibilidad condicionada, en el sentido de que el recaudo debe ser el resultado de metodolog\u00edas en las que se establezca la proporcionalidad del cobro directamente relacionado con el buen estado de las v\u00edas. Le corresponde al Estado ejercer una supervisi\u00f3n permanente, para llevar un registro real de lo que se recauda por concepto de tarifa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante el concepto del 8 de febrero de 2021, la Procuradora General de la Naci\u00f3n le solicit\u00f3 a esta Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se\u00f1al\u00f3 el Ministerio P\u00fablico que (i) los art\u00edculos 114 y 150 de la CP establecen que el Congreso de la Rep\u00fablica es titular de la cl\u00e1usula general de competencia legislativa; (ii) el art\u00edculo 150.12 CP se\u00f1al\u00f3 la facultad de establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales. En este sentido, precis\u00f3 que la Asamblea Nacional Constituyente, se bas\u00f3 en la m\u00e1xima seg\u00fan la cual no hay tributo sin representaci\u00f3n; (iii) el art\u00edculo 338 CP consagr\u00f3 el principio de legalidad del tributo, y la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que las restricciones constitucionales \u00fanicamente se circunscriben a los elementos principales de los tributos, a saber \u201clos sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas\u201d; (iv) es habitual que el Congreso de la Rep\u00fablica disponga que el recaudo de los impuestos, las contribuciones y las tasas est\u00e9 a cargo de entidades administrativas -como la DIAN, o autoridades ambientales-, por lo cual, el Congreso de la Rep\u00fablica tiene una amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa para determinar la forma de recaudo de los impuestos, las contribuciones y las tasas, as\u00ed como para disponer las condiciones en que ello se llevar\u00e1 a cabo; (v) el Legislador prohibi\u00f3 delegar en privados el recaudo de los tributos a cargo de las entidades territoriales (art 1\u00ba de la Ley 1386 de 2010); (vi) no existe una prohibici\u00f3n constitucional en el orden nacional, para que el Congreso establezca que el recaudo se encuentra a cargo de particulares (v.gr. aerol\u00edneas7 o instituciones bancarias8); y (vii) es claro que la potestad de los privados debe estar supedita a criterios de razonabilidad orientados a la optimizaci\u00f3n de los principios de la gesti\u00f3n p\u00fablico contenidos en el art\u00edculo 209 superior, y la norma demandada se limit\u00f3 a ejercer de forma razonable su libertad configuraci\u00f3n normativa en materia tributaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, indic\u00f3 el Ministerio P\u00fablico que la disposici\u00f3n cuestionada se encuentra guiada por criterios de razonabilidad, toda vez que la autorizaci\u00f3n para que los privados realicen el recaudo de los peajes, adem\u00e1s de ser facultativa, busca la optimizaci\u00f3n de los principios de econom\u00eda y eficacia de la gesti\u00f3n p\u00fablica (i) al facilitar que la administraci\u00f3n celebre asociaciones con el sector privado para el mejoramiento de la infraestructura vial del pa\u00eds, puesto que le otorga un mayor margen de negociaci\u00f3n contractual al tener la posibilidad de delegar el recaudo de los peajes y, con ello, ofrecerle seguridad al concesionario frente al manejo de los recursos; y (ii) persigue la racionalizaci\u00f3n de los recursos humanos y f\u00edsicos de la administraci\u00f3n, ya que permite que sus funcionarios se concentren en labores misionales m\u00e1s especializadas, as\u00ed como evita que deba asumir el mantenimiento peri\u00f3dico de los equipos, las locaciones y los dem\u00e1s instrumentos requeridos para el recuadro de los peajes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. COMPETENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CUESTI\u00d3N PREVIA: INEXISTENCIA DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena advierte que en las sentencias C-084 de 1995, C-482 de 1996, C-405 de 2003 y C-508 de 2006, la Corte se pronunci\u00f3 sobre demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del art\u00edculo 21 (parcial) de la Ley 105 de 1993, en su redacci\u00f3n original, o seg\u00fan esta fue modificada parcialmente en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002. En consecuencia, antes de entrar a pronunciarse de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados en el caso sub examine, la Sala deber\u00e1 determinar si se presenta el fen\u00f3meno jur\u00eddico de la cosa juzgada constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cosa juzgada constitucional. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la cosa juzgada constitucional, \u201ces una instituci\u00f3n jur\u00eddico procesal que tiene su fundamento en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (\u2026) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el car\u00e1cter de inmutables, vinculantes y definitivas\u201d9. As\u00ed, por regla general, cuando esta se configura surge, entre otros efectos, la prohibici\u00f3n e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto10. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de ello la Corte, a lo largo de su jurisprudencia, ha clasificado la cosa juzgada constitucional en formal o material. Al respecto, la sentencia C-744 de 2015 define lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe tratar\u00e1 de una cosa juzgada constitucional formal cuando (sic): \u2018(\u2026) cuando existe una decisi\u00f3n previa del juez constitucional en relaci\u00f3n con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio…\u2019, o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que \u2018… no se pueda volver a revisar la decisi\u00f3n adoptada mediante fallo ejecutoriado\u2026\u2019 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, habr\u00e1 cosa juzgada constitucional material cuando: \u2018(\u2026) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la evaluaci\u00f3n del contenido normativo como tal, m\u00e1s all\u00e1 de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas. Por tanto opera el fen\u00f3meno de la cosa juzgada\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, la cosa juzgada constitucional puede clasificarse en absoluta o relativa. En el primer caso, por regla general, no ser\u00e1 posible emprender un nuevo examen constitucional. En efecto, la Corte ha resaltado que \u201cel principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Pol\u00edtica son expulsadas del ordenamiento jur\u00eddico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusi\u00f3n o debate\u201d11 (Se destaca). En el segundo caso, ser\u00e1 posible examinar de fondo la norma acusada desde la perspectiva de nuevas acusaciones. En esta l\u00ednea, cuando la norma es declarada inconstitucional, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo ser\u00e1 siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jur\u00eddico se hace con independencia del cargo o los cargos que prosperaron12. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, en materia de control constitucional, los efectos de la cosa juzgada depender\u00e1n de la decisi\u00f3n adoptada en el pronunciamiento previo. As\u00ed, cuando la decisi\u00f3n ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibici\u00f3n comprendida por el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 243 Superior conforme a lo cual los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, lo cual implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corte. Por tal raz\u00f3n, la demanda que se presente con posterioridad deber\u00e1 rechazarse ante la ausencia de objeto de control13, o en su defecto estarse a lo resuelto en la decisi\u00f3n anterior. Dicho esto, la Sala Plena proceder\u00e1 a analizar el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Caso concreto. Inexistencia de cosa juzgada constitucional, respecto de lo dispuesto en las sentencias C-084 de 1995, C-482 de 1996, C-405 de 2003 y C-508 de 2006 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El objeto de control normativo en las sentencias C-084 de 1995, C-482 de 1996, C-405 de 2003 y C-508 de 2006 es parcialmente coincidente con el ahora demandado, en la medida en que se trata del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, antes de su modificaci\u00f3n. No obstante, en dicha disposici\u00f3n se hizo igualmente referencia a la posibilidad de que el recaudo del valor de las tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n sea realizado por entidades privadas. Al respecto, se\u00f1ala esta corporaci\u00f3n que no existe equivalencia entre los cargos formulados contra la disposici\u00f3n demandada, ya que en esta oportunidad la accionante reprocha el cumplimiento del principio de legalidad tributaria, respecto de la posibilidad de que los privados realicen el recaudo de dichos tributos (literal c) parcial del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificado), frente a lo cual no existe cosa juzgada que impida un nuevo pronunciamiento de este tribunal, por las razones que se exponen en detalle a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sentencia \/ Norma demandada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargos formulados \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Resolutivo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Razones que sustentan la inexistencia de cosa juzgada constitucional \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-084 de 1995\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 21 de la Ley 105 de 1993 (antes de su modificaci\u00f3n) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En dicha oportunidad, se formularon cargos por vicios de procedimiento en la formaci\u00f3n de la Ley 105 de 1993, espec\u00edficamente: (i) art. 154.4 CP (tr\u00e1mite y c\u00e1mara de origen); y (ii) Art. 158 CP (principio unidad de materia). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La parte resolutiva de dicha providencia limit\u00f3 sus efectos al disponer \u201cSegundo: Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, pero \u00fanicamente por los vicios de forma expresamente estudiadas en esta sentencia, esto es, por haberse sancionado en debida forma la ley, y por no haberse violado el principio de unidad de materia ni el art\u00edculo 154 de la Carta\u201d (Negrillas fuera de texto original). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
No existe identidad de cargos, por cuanto, en esta oportunidad (i) se decidieron cargos por vicios de procedimiento; y (ii) el resolutivo se refiri\u00f3 expresamente a la exequibilidad respecto de dichos cargos analizados. En consecuencia, se configura una cosa juzgada formal relativa que no impide un nuevo pronunciamiento de este tribunal. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-482 de 1996\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 21 de la Ley 105 de 1993 (antes de su modificaci\u00f3n) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Violaci\u00f3n del inciso segundo del art\u00edculo 338 CP, al no determinar el sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios que debe tener en cuenta la autoridad encargada de fijar la tarifa de los peajes. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La parte resolutiva de dicha sentencia se\u00f1al\u00f3: \u201cDecl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 21 de la ley 105 de 1993\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La parte motiva de la sentencia se refiere al aparte demandado en esta demanda, en el siguiente sentido (i) la ley no puede enumerar a todas las autoridades o particulares que pueden ejercer el recaudo; y (ii) las competencias para ejercer el recaudo se designa claramente en los reglamentos y en la ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es de resaltar que dichas consideraciones fueron incluidas en el marco general del an\u00e1lisis del cargo sobre la determinaci\u00f3n del sistema y m\u00e9todo definido en la norma demandada. En opini\u00f3n de la Corte en dicha sentencia el sistema y m\u00e9todos se encuentran definidos en forma general y abstracta, sin acudir a f\u00f3rmulas complicadas y casi ininteligibles14.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A pesar de que el resolutivo se refiere a la exequibilidad del art\u00edculo 21, existe un pronunciamiento sobre el cargo espec\u00edfico relacionado con la determinaci\u00f3n del sistema y el m\u00e9todo para definir los costos y beneficios que debe tener en cuenta la autoridad encargada de fijar la tarifa de los peajes, por lo que en consecuencia, en este caso estamos ante una cosa juzgada aparente que no impide un nuevo pronunciamiento de este tribunal15. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-405 de 2003 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 21, literal b) de la Ley 105 de 1993 (antes de su modificaci\u00f3n) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El literal b) correspondiente al aparte demandado en dicha sentencia resultaba contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, as\u00ed como al principio de igualdad, por lo que es contrario a lo dispuesto en el Pre\u00e1mbulo y en los art\u00edculos 1, 2, 5, 11, 13, 24, 49, 63, 217, 229 y 365 CP. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ante la subrogaci\u00f3n del precepto demandado, por lo dispuesto en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002, la cual modific\u00f3 expresamente el literal b) del art. 21 de la Ley 105 de 1993, este tribunal decidi\u00f3: \u201cDeclararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la Constitucionalidad del literal b) del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
No se realiza un an\u00e1lisis de fondo, por cuanto, el art. 1\u00ba de la Ley 787 de 2002, dispuso dentro de las excepciones al pago de tasas, tarifas y peajes por el uso de infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n, todas las actividades y autoridades mencionadas por el actor. En consecuencia, la Corte decidi\u00f3 no realizar integraci\u00f3n de la unidad normativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo cual, se debe precisar que esta sentencia no impide a la Corte realizar un nuevo pronunciamiento, ya que la decisi\u00f3n de inhibici\u00f3n (i) no impide la presentaci\u00f3n de nuevas demandas; y (ii) no hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-508 de 2006 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Literal b) del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 tal como qued\u00f3 modificado por el art\u00edculo\u00a0 1\u00b0 de la Ley 787 de 2002\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El literal demandado en dicha sentencia, vulnera lo dispuesto en el art. 13 superior (Derecho a la igualdad) de los cuerpos de bomberos oficiales y voluntarios, al otorgar un trato diferente a personas que se encuentran en la misma situaci\u00f3n, sin que exista una finalidad constitucionalmente leg\u00edtima. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 la Corte en dicha sentencia que no se puede entender vulnerado el principio de igualdad16, por lo cual procedi\u00f3 a \u201cDeclarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el literal b) del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993 tal como qued\u00f3 modificado por el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 787 de 2002 \u201cpor la cual se modifica parcialmente el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte no se pronuncia respecto del aparte demandado en esta oportunidad, a saber, el literal c) parcial; sino que por el contrario se refiere exclusivamente a lo dispuesto en el literal b).\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, la Corte concluye que no se presenta, en este caso, la figura de la cosa juzgada constitucional, por lo que proceder\u00e1 a plantear el problema jur\u00eddico que se propone en esta sentencia, as\u00ed como el m\u00e9todo y estructura de la decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CUESTION PREVIA: APTITUD DE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Requisitos generales de aptitud de la demanda. El Decreto 2067 de 1991, en su art\u00edculo 2\u00b0, establece los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. En particular, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) se\u00f1alar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicaci\u00f3n oficial; (ii) se\u00f1alar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formaci\u00f3n de la norma demandada, se debe se\u00f1alar el tr\u00e1mite fijado en la Constituci\u00f3n para expedirlo as\u00ed como la forma en que \u00e9ste fue quebrantado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este tribunal ha reiterado que el tercero de los requisitos se conoce como \u201cconcepto de la violaci\u00f3n\u201d17, el cual exige del demandante una carga material y no meramente formal. De este modo, \u00a0no se satisface con la presentaci\u00f3n de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos m\u00ednimos argumentativos de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional18. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conforme a lo dispuesto por la Corte en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, los siguientes son los m\u00ednimos argumentativos que comprenden el \u201cconcepto de la violaci\u00f3n\u201d: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o se muestra c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis de la aptitud de la demanda. La demandante se\u00f1al\u00f3 que el dise\u00f1o constitucional en materia de creaci\u00f3n, duraci\u00f3n, denominaci\u00f3n del gravamen y la modalidad de la contribuci\u00f3n, cobro y recaudo de los tributos, entre otros, no permite que el Legislador, pueda delegar a particulares el cobro de los tributos. Precis\u00f3 que no le es dado al Congreso de la Rep\u00fablica delegar a los particulares la funci\u00f3n de cobro y recaudo, por cuanto, el art\u00edculo 338 superior \u201cla ley, las ordenanzas y los acuerdos, pueden permitir que se fijen las tasas y contribuciones que cobre a los contribuyentes\u201d, no permite entender que a trav\u00e9s de estos actos se pueda permitir que el particular, pueda quedar investido con la atribuci\u00f3n del recaudo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si bien, las intervenciones ciudadanas y el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, no cuestionan la aptitud de la demanda, la Sala Plena considera necesario precisar que el escrito de demanda no cumple con la aptitud respecto de los reproches de constitucionalidad formulados contra los art\u00edculos 150.12 y 154 superiores. Lo anterior, por cuanto, respecto de dichos cargos: (i) no se concreta una argumentaci\u00f3n cierta que permita a este tribunal, realizar una confrontaci\u00f3n entre el aparte de la norma demandada y dichos preceptos constitucionales se\u00f1alados; y (ii) no se presentan razones de c\u00f3mo la norma demandada vulnera dichos preceptos, por lo cual carece de especificidad. En consecuencia, la demanda no tiene un alcance tal que permita generar una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada frente a dichos preceptos constitucionales; y en consecuencia, este tribunal se inhibir\u00e1 de emitir un pronunciamiento respecto de los cargos formulados contra los mencionados art\u00edculos 150.12 y 154 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No ocurre lo mismo, respecto del reproche de constitucionalidad formulado por la demandante, ante una presunta vulneraci\u00f3n del principio de legalidad tributaria (art. 338 de la Carta Pol\u00edtica). Aspecto respecto del cual, se pronuncian de fondo sin cuestionamiento o reproche sobre la aptitud, los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico. Resalta la Corte que el aparte demandado \u201co privadas\u201d se refiere a la posibilidad de que el recaudo de las tasas o tarifas o peajes est\u00e9 a cargo de las entidades p\u00fablicas o privadas, responsables de la prestaci\u00f3n del servicio. Como se observa en el texto de la demanda, aunque la accionante de manera correcta, menciona que del citado art\u00edculo constitucional se desprende que en tiempo de paz el congreso, los concejos y las asambleas departamentales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales, se\u00f1alando los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los distintos tributos, y que a la luz de dicho precepto no se puede establecer dentro de las formas de cobro de los tributos que los particulares sustituyan o reemplace al Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre este \u00faltimo reproche de constitucionalidad, encuentra este tribunal que se cumplen los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en el presente cargo, por cuanto, la demanda es clara en la presentaci\u00f3n de los argumentos por los cuales la accionante considera que la disposici\u00f3n atenta contra el principio de legalidad en materia tributaria, al permitir que el recaudo quede al arbitrio de un privado. Asimismo, es cierta, pues se pudo verificar la vigencia de la posibilidad de designar al privado al recaudo de dichas tarifas, tasas o peajes. El cargo presentado es espec\u00edfico y pertinente, pues se refiere a la contradicci\u00f3n del principio constitucional de legalidad en materia tributaria, que exige que sean los \u00f3rganos de elecci\u00f3n popular los que pueden imponer y definir los elementos de cualquier obligaci\u00f3n tributaria, as\u00ed como una referencia expresa a la indelegabilidad del recaudo o cobro de los tributos. Dicho cargo se sustenta al tenor literal del art\u00edculo 338 superior, as\u00ed como en jurisprudencia de la Corte y normas legales. En virtud de lo anterior, para esta Corte los argumentos presentados por la demandante permiten concluir que la demanda cumple con los requisitos se\u00f1alados por la jurisprudencia en cuanto a claridad, certeza, pertinencia, especificidad y en tal sentido, resultan suficientes para crear una duda sobre la constitucionalidad de la norma, lo que permite a esta corporaci\u00f3n adentrarse en el estudio del cargo presentado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUR\u00cdDICO, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si \u00bfel Legislador desconoci\u00f3 el principio de legalidad tributaria (art\u00edculo 338 superior) al establecer que el recaudo de las tasas, tarifas, o peajes podr\u00e1 estar a cargo de las entidades privadas, responsables de la prestaci\u00f3n del servicio (literal c) parcial del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como este art\u00edculo fue modificado)? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver dicho problema jur\u00eddico, la Sala proceder\u00e1 a definir el contenido y alcance de la expresi\u00f3n demandada. A continuaci\u00f3n, reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre el principio de legalidad tributaria. Con fundamento en lo anterior, se proceder\u00e1 a analizar el caso concreto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA EXPRESI\u00d3N DEMANDADA DEL LITERAL (C) DEL ART\u00cdCULO 21 DE LA LEY 105 DE 1993, TAL COMO FUE MODIFICADO POR EL ART\u00cdCULO 1\u00ba DE LA LEY 787 DE 2002 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Ley 105 de 1993 desarrolla un marco legal en cuanto a la infraestructura de transporte nacional, departamental y municipal y establece los principios rectores del sector a partir de la Constituci\u00f3n de 1991. En el art\u00edculo 21 demandado, se se\u00f1al\u00f3 que para la construcci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte a cargo de la Naci\u00f3n, esta contar\u00e1 con los recursos que se apropien en el presupuesto nacional, y adem\u00e1s cobrar\u00e1 el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo. Para estos efectos, la Naci\u00f3n establecer\u00e1 peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usar\u00e1n exclusivamente para ese modo de transporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la sentencia C-508 de 2006, \u201cel “peaje” consiste en la tasa o retribuci\u00f3n que el usuario de una v\u00eda p\u00fablica paga por su utilizaci\u00f3n, con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre\u201d. De esta manera, es claro que el peaje es uno de los mecanismos establecidos en la ley para asegurar los recursos con que contar\u00e1 la administraci\u00f3n p\u00fablica, para financiar la construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura p\u00fablica de transporte.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto al recaudo de dicha tasa, la sentencia mencionada indic\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. (i) En cualquier circunstancia la obligaci\u00f3n del pago del peaje, la fijaci\u00f3n de su monto y la exoneraci\u00f3n de su pago, bien sea que el Estado asuma directamente la responsabilidad de la construcci\u00f3n y mantenimiento de las obras, o que la haga a trav\u00e9s de la celebraci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n, es materia que corresponde regular \u00fanica y exclusivamente al Legislador.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. (ii) De esta manera, se debe precisar que los lineamientos de la tasa que se cobra por el peaje deben estar definidos en la norma por el Legislador. Sin embargo, la operaci\u00f3n del recaudo de los recursos provenientes de peajes por parte de privados, est\u00e1 enmarcada bajo estipulaciones de un contrato que se celebra entre la administraci\u00f3n p\u00fablica y un particular para ese efecto, es decir, una situaci\u00f3n jur\u00eddica es la creaci\u00f3n de la tasa de peaje, y otra situaci\u00f3n es la actividad que se requiera desarrollar para el recaudo del peaje. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. (iii) De esta manera, los art\u00edculos 21 y 22 se\u00f1alan los principios para la fijaci\u00f3n y cobro de tasas, tarifas y peajes. Posteriormente, la Ley 787 de 2002 establece la fijaci\u00f3n del cobro de peajes correspondientes al uso de la infraestructura nacional de transporte, teniendo en cuenta que los ingresos percibidos deben garantizar la operaci\u00f3n y mantenimiento de la infraestructura de transporte. Asimismo, se se\u00f1al\u00f3 que las tasas de peajes ser\u00e1n diferenciales. De igual forma, dicha ley modific\u00f3 lo dispuesto en el literal b) de la disposici\u00f3n demandada, con el fin de ampliar las excepciones para el cobro de peaje. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. (iv) Teniendo en cuenta los principios para el cobro de peajes establecidos en la disposici\u00f3n demandada, el Ministerio de Transporte aprueba la tarifa19, y tiene la facultad de modificar la de las v\u00edas concesionadas por la ANI. El INVIAS cuenta con la competencia para llevar a cabo el recaudo en ciertos corredores viales, correspondientes en la actualidad, de acuerdo con la intervenci\u00f3n del Ministerio de Transporte, a 42 v\u00edas no concesionadas; por ejemplo, en el marco del ejercicio de la operaci\u00f3n de recaudo, el INVIAS dando aplicaci\u00f3n a la Ley 80 de 1993 surte un proceso de licitaci\u00f3n (ver supra, numeral 10). La ANI, por su parte, ha previsto que cada concesionario, en el marco de su contrato, se debe hacer responsable de la administraci\u00f3n de los peajes, lo cual incluye su recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. (v) El recaudo por parte de particulares tiene su origen en la celebraci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n20. Al respecto, es de precisar que ya la Ley 80 de 1993, principalmente, estableci\u00f3 el sistema de recaudo de peajes por parte de los particulares.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, es posible concluir que (i) una situaci\u00f3n jur\u00eddica es la creaci\u00f3n de la tasa de peaje, bien sea que el Estado asuma directamente su construcci\u00f3n, operaci\u00f3n o mantenimiento, o que la haga a trav\u00e9s de un privado v\u00eda un esquema contractual, es una materia que le corresponde definir exclusivamente al Legislador; y (ii) el recaudo de los recursos provenientes de peajes por parte de particulares proviene de la autorizaci\u00f3n impartida por el Legislador, y la operaci\u00f3n del recaudo tiene su origen en la celebraci\u00f3n de contratos entre la administraci\u00f3n y el privado, por ejemplo, bajo el r\u00e9gimen de la Ley 80 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. REITERACI\u00d3N DE JURISPRUDENCIA22 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 150.12 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Congreso de la Rep\u00fablica se encuentra facultado para establecer contribuciones fiscales. En desarrollo de tal atribuci\u00f3n, establece la norma superior, la Ley se encargar\u00e1 de definir, directamente, los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de los impuestos23. A partir de esta disposici\u00f3n, se tiene que para que una obligaci\u00f3n en materia impositiva se entienda ajustada al texto superior, el Legislador, al momento de su creaci\u00f3n, deber\u00e1 cumplir con unos elementos m\u00ednimos en su definici\u00f3n, que precisamente, por emanar del Congreso, dotan de legitimidad democr\u00e1tica la obligaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta labor de configuraci\u00f3n de la pol\u00edtica tributaria, asignada por el texto constitucional al Legislador, se refleja, adem\u00e1s, en las facultades de (i) establecer contribuciones fiscales como una de las funciones asignadas a la competencia general del Congreso24; (ii) fijar un marco dentro del cual, las entidades territoriales podr\u00e1n decretar tributos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales25; y (iii) la posibilidad de facultar a las autoridades para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que se cobren a t\u00edtulo de recuperaci\u00f3n de costos del servicio o participaci\u00f3n en beneficios, conforme al m\u00e9todo que la Ley defina26.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las anteriores facultades asignadas al Congreso de la Rep\u00fablica, como lo ha reconocido la jurisprudencia de este tribunal, conllevan a la reserva legal en materia tributaria y la legitimidad democr\u00e1tica que ello conlleva en la creaci\u00f3n del tributo es una de las caracter\u00edsticas definitorias del Estado Constitucional, destacando, en particular, el principio de no taxation without representation (no hay tributaci\u00f3n sin representaci\u00f3n). Ello, seg\u00fan ha sido expuesto, es expresi\u00f3n de los principios de representaci\u00f3n popular y democr\u00e1tico, que exigen que para decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales afectados por medio de sus representantes ante los cuerpos colegiados27. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, de forma reciente, este tribunal, en sentencia C-278 de 2019 -que reitera, a su vez, entre otras, las sentencias C-060 de 2018 y C-056 de 2019, y a su turno reiterada por las sentencias C-484 de 2020 y C-147 de 2021-, realiz\u00f3 una compilaci\u00f3n de las reglas contenidas en el precedente consolidado sobre el principio de legalidad tributaria. Dentro de esta labor de sistematizaci\u00f3n, se hizo referencia a las funciones que cumple este principio en el ordenamiento jur\u00eddico y su relaci\u00f3n con el principio de certeza tributaria, siendo relevante destacar las siguientes cuatro premisas:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El principio de legalidad tributaria conlleva necesariamente la exigencia de una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica suficiente y plural. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Este principio materializa la predeterminaci\u00f3n del tributo, que impone el deber a las corporaciones de elecci\u00f3n popular de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligaci\u00f3n fiscal, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa. Lo anterior, sin perjuicio de la delegaci\u00f3n a las entidades estatales para fijar la tarifa de las tasas y las contribuciones especiales conforme al m\u00e9todo que para ello defina el Legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El principio de legalidad resulta especialmente relevante frente a la seguridad jur\u00eddica, en la medida en que es a trav\u00e9s de la efectividad de este principio que los ciudadanos pueden conocer el contenido de sus deberes econ\u00f3micos con el Estado, y de esta forma, se garantiza el debido proceso cuando la existencia de reglas precisas permite la previsibilidad de las decisiones de los jueces y la administraci\u00f3n; y,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Dependiendo de si el tributo es un ingreso de orden nacional o territorial, se exige un nivel distinto de determinaci\u00f3n por parte del Legislador. As\u00ed, en el caso de los ingresos nacionales los elementos esenciales del tributo deben ser definidos de forma clara e inequ\u00edvoca por el Legislador, mientras que, en el caso de los tributos territoriales, se concede un margen de acci\u00f3n m\u00e1s amplio a los \u00f3rganos territoriales competentes, de elecci\u00f3n popular, para concretar los aspectos generales prefigurados por el Legislador.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Agrega la Sala que dentro de estos importantes postulados, la configuraci\u00f3n legal de una obligaci\u00f3n en materia tributaria comprende, a su vez, el cumplimiento de los fines constitucionales que la norma superior prev\u00e9 para los tributos en espec\u00edfico. Es decir, que si la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que una obligaci\u00f3n impositiva podr\u00e1 cobrarse con un fin espec\u00edfico, como es el fin previsto para las tasas y contribuciones especiales a que se refiere el art\u00edculo 338 superior, el Legislador, al momento de regular estos asuntos, deber\u00e1 proyectar el cumplimiento de tales cometidos, cumpliendo as\u00ed en estricto sentido con la amplia potestad de configuraci\u00f3n en materia tributaria que le otorga el texto superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La colaboraci\u00f3n de particulares en la actividad de recaudo de los tributos28 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de eficiencia tributaria est\u00e1 ligado fundamentalmente al \u00f3ptimo recaudo de las cargas fiscales e implica tambi\u00e9n la implementaci\u00f3n de mecanismos id\u00f3neos en orden a prevenir la elusi\u00f3n y la evasi\u00f3n. La jurisprudencia constitucional ha traducido lo anterior en una relaci\u00f3n costo beneficio: econ\u00f3mico y social. Desde la perspectiva econ\u00f3mica, la eficiencia alude a un recurso t\u00e9cnico del sistema tributario encaminado a lograr el mayor recaudo de tributos con el menor costo de operaci\u00f3n. Desde el punto de vista social, dicho principio comporta que las imposiciones sean aplicadas y recaudadas con el menor costo social para el contribuyente, en el cumplimiento de su deber fiscal29. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para lograr dicho prop\u00f3sito, \u201cel Legislador act\u00faa frecuentemente a trav\u00e9s de la colaboraci\u00f3n de personas naturales o jur\u00eddicas y, en especial, de particulares. Esto ocurre cuando ciertos agentes desempe\u00f1an un papel clave en el flujo de recursos de los contribuyentes, intervienen en las operaciones econ\u00f3micas gravadas o, debido a la naturaleza su actividad econ\u00f3mica, se hallan en aptitud de prestar una ayuda eficaz en el proceso de recaudo\u201d30.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La jurisprudencia constitucional ha considerado que las labores p\u00fablicas encomendadas a ciertos agentes, a partir de sus posibilidades de proporcionar una colaboraci\u00f3n eficaz en el recaudo, encuentran fundamento en varios mandatos constitucionales. De modo principal, el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de equidad y justicia comporta no solamente la obligaci\u00f3n de cumplir las obligaciones tributarias. Abarca tambi\u00e9n la asunci\u00f3n de responsabilidades tendientes al buen funcionamiento del sistema fiscal (art. 95.9 de la Carta). La Corte tambi\u00e9n ha considerado que tales cargas se fundan en los principios de solidaridad (art. 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n) y de eficiencia tributaria (art. 363 superior)31. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo que, de lo anterior es forzoso concluir que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el Legislador por razones de eficiencia en la recolecci\u00f3n de los tributos, autorice a llamar a particulares que re\u00fanan determinadas condiciones a colaborar en la funci\u00f3n del recaudo, con lo cual simplemente se desarrolla la norma constitucional que establece el deber de solidaridad de las personas y los ciudadanos en materia fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. SOLUCI\u00d3N DEL CASO CONCRETO. EL RECAUDO DE LAS TASAS, TARIFAS Y PEAJES EN LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE A CARGO DE LA NACI\u00d3N, POR PARTE DE ENTIDADES PRIVADAS RESPONSABLES DE LA PRESTACI\u00d3N DEL SERVICIO, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA (ART. 338 DE LA CONSTITUCI\u00d3N POL\u00cdTICA) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El reproche de constitucionalidad formulado por la demandante, seg\u00fan el cual esta norma desconoce el principio de legalidad tributaria consagrado en el art\u00edculo 338, se fundamenta en que el Legislador en el aparte demandado del literal c) del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 desconoci\u00f3 dicho principio, por cuanto no le es permitido delegar a particulares el cobro y recaudo de los tributos. Indic\u00f3 que dicha funci\u00f3n s\u00f3lo le est\u00e1 dada a la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico, ya que es a esta a quien le est\u00e1 adscrita la facultad de administraci\u00f3n del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el objetivo de analizar dicho reproche de constitucionalidad, la Sala Plena abordar\u00e1 el caso concreto en el orden que se se\u00f1ala a continuaci\u00f3n, para concluir que no le asiste raz\u00f3n a la demandante. En primer lugar, contextualizar\u00e1 el alcance de la expresi\u00f3n o privados contenida en la norma demandada. En segundo lugar, analizar\u00e1 la amplia potestad de configuraci\u00f3n del Legislador en facultar a los privados que presten el servicio, a recaudar la tasa, tarifa o peajes. En tercer lugar, precisar\u00e1 el fin constitucional leg\u00edtimo, razonable y proporcional que subyace a la posibilidad de que las entidades privadas realicen el recaudo de la tasa de peajes creada en el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como este fue modificado. Por \u00faltimo, se indicar\u00e1 el marco jur\u00eddico bajo el cual se faculta al recaudo de peajes por privados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contextualizaci\u00f3n del alcance de la expresi\u00f3n \u201co privados\u201d contenida en el literal c) del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como esta fue modificada por la Ley 787 de 2002. De esta manera, le corresponde a la Corte definir \u00bfsi el legislador puede establecer como un principio para el recaudo de tasas, tarifas y peajes, la posibilidad para que entidades privadas responsables de la prestaci\u00f3n del servicio, realicen su recaudo? En efecto, seg\u00fan la demanda, ello no es posible, y conlleva a la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad en materia tributaria; mientras que seg\u00fan varios de los intervinientes, esta situaci\u00f3n es perfectamente leg\u00edtima desde el punto de vista constitucional en trat\u00e1ndose de tasas o contribuciones, tal como es el caso de la norma parcialmente demandada (ver supra, numeral 10).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha fijado unos criterios que permiten diferenciar las contribuciones fiscales32, y establecer la tipolog\u00eda de los tributos que pueden existir en el marco del orden constitucional y legal nacional33. En el caso espec\u00edfico, el art\u00edculo 21 parcialmente demandado se refiere a una tasa por cuanto, (i) el hecho generador se basa en la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico; (ii) tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio p\u00fablico deben pagar por \u00e9l, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio; y (iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la prestaci\u00f3n del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, aunque en ciertos casos admite criterios distributivos, como lo prev\u00e9 la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo cual, el denominado peaje consiste en la tasa que el usuario de una v\u00eda p\u00fablica paga por su utilizaci\u00f3n, con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La amplia potestad de configuraci\u00f3n del Legislador en materia tributaria, permite que mediante la Ley 105 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 787 de 2002, se faculte a los privados que presten el servicio recaudar la tasa del peaje. Bajo el entendido de que el peaje consiste en una tasa que el usuario de una v\u00eda p\u00fablica paga por la utilizaci\u00f3n de la infraestructura vial, le corresponde entonces la Corte a analizar los alcances del art\u00edculo 338 inciso primero, el cual precept\u00faa: \u201cArt\u00edculo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u201d. (subrayas fuera de texto).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre el particular, no queda duda alguna sobre la amplia potestad de configuraci\u00f3n del Legislador en materia tributaria, en cuanto es una de las funciones asignadas a la competencia general del Congreso, destacando en particular, que en principio no hay tributo sin representaci\u00f3n. Es en ejercicio de esta facultad que el Congreso de la Rep\u00fablica de Colombia mediante la Ley 105 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 787 de 2002, en el marco de lo dispuesto en el art\u00edculo 338 superior, fij\u00f3 y determin\u00f3 la imposici\u00f3n de la tasa de peajes de infraestructura de transporte en el territorio nacional34, aunado a la posibilidad de facultad a las entidades privadas a recaudar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se se\u00f1al\u00f3 en la secci\u00f3n II.F de esta sentencia, el art\u00edculo 338 superior establece dos mandatos centrales. De un lado, este consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, seg\u00fan el cual no puede haber impuesto sin representaci\u00f3n (ver supra, numeral 43). Por ello la Constituci\u00f3n autoriza \u00fanicamente a las corporaciones de representaci\u00f3n popular -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales. De otro lado, este art\u00edculo consagra el principio de la predeterminaci\u00f3n de los tributos, ya que fija los elementos sustanciales que debe contener el acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n para poder ser v\u00e1lido, puesto que ordena que tal acto debe se\u00f1alar los sujetos activo y pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, as\u00ed como los hechos, las bases gravables y las tarifas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es de resaltar que la predeterminaci\u00f3n de los tributos y el principio de representaci\u00f3n popular en esta materia tienen un objetivo democr\u00e1tico esencial, ya que fortalecen la seguridad jur\u00eddica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n debe establecer previamente, y con base en una discusi\u00f3n democr\u00e1tica, sus elementos esenciales para ser v\u00e1lido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ha se\u00f1alado la jurisprudencia constitucional que \u201cmientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonom\u00eda legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, as\u00ed como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo\u201d35. Bajo este entendimiento, el principio de legalidad en materia tributaria le confiere al Legislador al regular dicha materia una atribuci\u00f3n gen\u00e9rica que incluye, desde luego, el ejercicio de todas aquellas competencias inherentes al objeto de la misma, tales como establecer las clases de tributos y sus caracter\u00edsticas, precisar cu\u00e1les son los hechos gravables, contemplar las tarifas aplicables, se\u00f1alar las fechas de cobro y prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones, entre otros aspectos36.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de la definici\u00f3n de las formas de recaudo, la sentencia C-088 de 2018 indic\u00f3 que en la pol\u00edtica impositiva, el Congreso se encuentra sujeto solamente a los derechos fundamentales y a los principios de equidad, justicia, eficiencia, progresividad e irretroactividad, los cuales fundamentan el sistema tributario concebido por el Constituyente y enmarcan la obligaci\u00f3n ciudadana de contribuir a la financiaci\u00f3n del Estado (Arts. 95.5 y 363 de la C.P.). Asimismo, se\u00f1al\u00f3 que esta amplia configuraci\u00f3n del Legislador es reforzada trat\u00e1ndose de situaciones o procesos administrativos (diferentes a la regulaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial)37. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, considera la Corte que la potestad impositiva del Legislador no se agota exclusivamente con la creaci\u00f3n de tributos a trav\u00e9s de normas jur\u00eddicas objetivas, sino que tambi\u00e9n comporta la posibilidad de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes o responsables directos del pago. As\u00ed como, prever los procedimientos que permitan adelantar el cobro o recaudo, a fin de que la obligaci\u00f3n tributaria se transforme de una mera exigencia legal en una realidad econ\u00f3mica. Lo anterior, sin duda alguna, apunta a la realizaci\u00f3n del principio de eficiencia, como se indica a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Existe un fin constitucional leg\u00edtimo, razonable y proporcional, al establecer la posibilidad de que el recaudo de la tasa de peajes creada en el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como este fue modificado, se realice por entidades privadas que prestan el servicio. Con base en la amplia potestad de configuraci\u00f3n del Legislador en facultar a los privados a ejercer el recaudo de la tasa, tarifas o peajes a los que hace referencia el art\u00edculo mencionado, debe entonces este tribunal resolver el argumento presentado por la accionante, en el sentido que la regla establecida en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1386 de 201038, resulta aplicable a las tasas -como es el caso de la dispuesta en el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificada- creadas por el Legislador. Cabe resaltar que dicho art\u00edculo establece que no se podr\u00e1n celebrar contratos o convenios, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administraci\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n, cobro coactivo, discusi\u00f3n, devoluciones, e imposici\u00f3n de sanciones de los tributos por ellos administrados. Asimismo, prev\u00e9 que la recepci\u00f3n de las declaraciones as\u00ed como el recaudo de los impuestos y dem\u00e1s pagos originados en obligaciones tributarias podr\u00e1 realizarse a trav\u00e9s de las entidades autorizadas en los t\u00e9rminos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilizaci\u00f3n de medios de pago no bancarizados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, destaca este tribunal que (i) el Legislador defini\u00f3 los elementos esenciales de la tasa; (ii) le corresponde a la autoridad administrativa fijar la tarifa de acuerdo con el sistema y m\u00e9todo definido en la disposici\u00f3n demandada; y (iii) el recaudo de peajes por parte de particulares est\u00e1 autorizado y decretado por el Legislador, en el marco de su amplia potestad de configuraci\u00f3n. Este \u00faltimo aspecto, encuentra fundamento en el principio de eficiencia del tributo, el cual incluye la eficiencia del recaudo que pretende medir la idoneidad de los medios utilizados para asegurar el cobro del tributo. Por lo cual, la definici\u00f3n por parte del Congreso de la Rep\u00fablica en la norma demandada, al otorgar la posibilidad de que el recaudo de las tasas, tarifas y peajes por el uso de la infraestructura de transporte terrestre, sea realizada por un particular, obedece a un fin constitucional leg\u00edtimo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es evidente que la norma cuestionada, conforme se se\u00f1al\u00f3 en los numerales 46 a 49 , encuentra plena justificaci\u00f3n constitucional en el deber ciudadano de contribuir a las inversiones y gastos del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (art. 95.9 superior). Como se indic\u00f3, la amplia potestad de configuraci\u00f3n del Legislador en materia tributaria comprende el dise\u00f1o de los mecanismos para garantizar el ingreso efectivo de las contribuciones, en este caso, de las tasas, tarifas y peajes necesarios para cumplir la finalidad de construir, conservar y mantener la infraestructura de transporte terrestre. Es as\u00ed como, los particulares que presten el servicio se encuentran en la posici\u00f3n de prestar una ayuda eficaz en el proceso de recaudo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este orden de ideas, es de precisar que, en el caso bajo estudio, la medida es razonable y proporcional, ya que el Legislador no deleg\u00f3 la creaci\u00f3n de las tasas de peaje al privado. S\u00f3lo el Ministerio de Transporte o la autoridad administrativa que haga sus veces podr\u00e1 definir el monto o valor de los peajes, de conformidad con los lineamientos y principios definidos por el Legislador en el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 (tal como dicha Ley fue modificada). De lo anterior, cabe resaltar que una situaci\u00f3n jur\u00eddica es la creaci\u00f3n y fijaci\u00f3n de la tasa del peaje, y otra situaci\u00f3n es la actividad que se requiera desarrollar para el recaudo del peaje (ver supra, numeral 34 a 37). Es as\u00ed como esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-482 de 1996, manifest\u00f3 que el Legislador al definir la posibilidad de que los particulares recauden las tasas, tarifas o peajes: (i) estableci\u00f3 una caracter\u00edstica o habilitaci\u00f3n, sin enumerar a todas las entidades p\u00fablicas o privadas que pueden ejercer el recaudo de la tasa o peajes, ya que exigir lo contrario ser\u00eda una carga desproporcionada para el Legislador; y (ii) defini\u00f3 con total claridad las competencias para ejercer dicho recaudo en los reglamentos y en la ley, por lo que de ninguna forma el privado podr\u00e1 fijar la tarifa a recaudar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, la facultad que otorg\u00f3 el Legislador a los particulares de recaudar las tasas o tarifas, no puede tampoco ser entendida ni confundida con el cobro coactivo, la cual es una funci\u00f3n administrativa, cuya delegaci\u00f3n se realiza en el marco de lo dispuesto en los art\u00edculos 110 y 111 de la Ley 489 de 199839, y de ser aplicable en el \u00e1mbito de entidades territoriales lo dispuesto en la Ley 1386 de 201040. En relaci\u00f3n con la funci\u00f3n administrativa de cobro coactivo, jurisprudencia del Consejo de Estado ha se\u00f1alado que la administraci\u00f3n podr\u00e1 delegar el cobro coactivo, siempre que conserve en todo momento su regulaci\u00f3n, control, vigilancia y orientaci\u00f3n41. La atribuci\u00f3n total de funciones administrativas de cobro coactivo, implicar\u00eda un vaciamiento de la competencia que la ley le ha otorgado a la administraci\u00f3n, lo cual se traduce en un claro l\u00edmite a la facultad de delegaci\u00f3n42. Dicha delegaci\u00f3n debe estar precedida por un acto administrativo de delegaci\u00f3n expedido por el \u00f3rgano competente y, para su ejecuci\u00f3n, de la celebraci\u00f3n de un contrato que cumpla con la normatividad aplicable. Asimismo, ha se\u00f1alado el Consejo de Estado que \u201clas funciones relacionadas con la determinaci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n tributaria son indelegables [43], en tanto que versan sobre la fijaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial, pero que en las actividades de instrumentalizaci\u00f3n del proceso y proyecci\u00f3n de documentos lo pueden ser, siempre que la administraci\u00f3n conserve la regulaci\u00f3n, el control, la vigilancia y la orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n44\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A la luz de lo dispuesto es de resaltar que, en el cobro coactivo o la fijaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria sustancial prevista en la norma demandada, no intervienen los particulares, ya que como se se\u00f1al\u00f3 (i) el Legislador defini\u00f3 los elementos esenciales del tributo; y (ii) le corresponde a la autoridad administrativa fijar la tarifa de acuerdo con el sistema y m\u00e9todo definido en la disposici\u00f3n demandada. Igualmente, (iii) la norma demandada no delega la funci\u00f3n administrativa de fiscalizaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n, cobro coactivo, discusi\u00f3n, devoluciones e imposici\u00f3n de sanciones de los tributos, sino que se limita a la instrumentalizaci\u00f3n del proceso de recaudo, Es as\u00ed como, (iv) al particular s\u00f3lo le corresponde recaudar, a trav\u00e9s de su relaci\u00f3n contractual con la administraci\u00f3n, y no puede suplantar al Legislador ni a la autoridad administrativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El recaudo de peajes por parte de particulares se da en el marco jur\u00eddico de un contrato que se celebra entre un particular y la administraci\u00f3n. Como se se\u00f1al\u00f3, en la ejecuci\u00f3n del recaudo no le es dado al particular suplantar al Legislador, o a la autoridad administrativa. Resalta este tribunal que no se debe perder de vista que el Legislador cre\u00f3 los peajes como un mecanismo para asegurar los recursos para la construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte (ver supra, numerales 31 y 32). Como se se\u00f1al\u00f3, la obligaci\u00f3n del pago del peaje, la fijaci\u00f3n de su monto y la exoneraci\u00f3n de su pago, bien sea que el Estado asuma directamente la responsabilidad de la construcci\u00f3n y mantenimiento de las obras, o que la haga a trav\u00e9s de la celebraci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n, es materia que corresponde regular \u00fanica y exclusivamente al Legislador. En este sentido, se debe precisar que la actividad de recaudo no se realiza en virtud de una delegaci\u00f3n del Legislador al privado, sino que por el contrario dicho recaudo se realiza exclusivamente bajo estipulaciones de un contrato que se celebra entre la administraci\u00f3n y un particular.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como lo se\u00f1alaron algunos intervinientes, las tasas correspondientes al peaje que recaudan los contratistas concesionarios desarrolla a su turno los mandatos de selecci\u00f3n objetiva y eficacia contenidos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Lo anterior, independientemente del tipo contractual a trav\u00e9s del cual los particulares pueden ejercer el recaudo, esto es: (i) el contrato de concesi\u00f3n, en v\u00edas concesionadas45; o (ii) bajo el esquema de asociaciones p\u00fablico privadas, en v\u00edas concesionadas46; o los privados que se vinculan a dicha actividad, en v\u00edas no concesionadas, mediante procesos licitatorios en los t\u00e9rminos de la Ley 80 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo dem\u00e1s, como lo se\u00f1al\u00f3 la Procuradora General de la Naci\u00f3n en su concepto, la posibilidad definida por el Legislador en su amplia potestad de configuraci\u00f3n, para permitir a privados realizar el recaudo de peajes, claramente optimiza los principios de econom\u00eda y eficacia de la gesti\u00f3n p\u00fablica (arts. 209 y 210 de la Carta Pol\u00edtica)47, racionalizando el recurso humano y f\u00edsico de la administraci\u00f3n, ya que permite que sus funcionarios se concentren en labores misionales especializadas, y evita la asunci\u00f3n del mantenimiento de la infraestructura requerida para el recaudo de peajes. Al respecto, la jurisprudencia de este tribunal ha reconocido la relevancia de la gesti\u00f3n e intervenci\u00f3n de particulares o privados, elemento que se evidencia de forma clara en la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Resalta este tribunal que el particular que presta el servicio al tener una evidente relaci\u00f3n de proximidad con los usuarios de la infraestructura de transporte, pueden contar con experticia en el proceso de recaudo de las tasas, tarifas y peajes. As\u00ed mismo, por lo general han estandarizado esta clase de procedimientos, a trav\u00e9s de una infraestructura administrativa propia, lo cual facilita la recepci\u00f3n del recaudo que se analiza. Por consiguiente, contrario a lo que estima la demandante, entiende este tribunal que el recaudo por parte de particulares favorece el cumplimiento ciudadano de los deberes fiscales, al satisfacer especialmente una de las dimensiones del principio de eficiencia tributaria (ver supra, numerales 46 y 49), esto es, la colaboraci\u00f3n para que el sistema tributario funcione de la forma m\u00e1s eficiente posible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, encuentra la Sala Plena que resulta ajustado a la Constituci\u00f3n la facultad de imponer cargas administrativo tributarias a ciertos particulares, relacionadas con el recaudo, a partir de su posici\u00f3n clave en la recolecci\u00f3n del tributo. Lo anterior, obedece a la colaboraci\u00f3n que brindan los privados a fin de que el sistema tributario funcione de la forma m\u00e1s eficiente posible (principio de eficiencia tributaria, art\u00edculos 95.9 y 363 de la C.P.), de manera que el Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus fines constitucionales, tal como es el caso de la construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, a continuaci\u00f3n se destacan los argumentos presentados a favor de la inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada, y se incluye la raz\u00f3n sobre la decisi\u00f3n adoptada por este tribunal en la cual se justifica la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decisi\u00f3n de este tribunal \u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumento central de la ciudadana demandante \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n de la accionante, el dise\u00f1o constitucional en materia de creaci\u00f3n, duraci\u00f3n, denominaci\u00f3n del gravamen y la modalidad de la contribuci\u00f3n, cobro y recaudo de los tributos, entre otros, no permite que el Legislador, pueda delegar a particulares el cobro de los tributos48. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Precis\u00f3 que no le es dado al Legislador delegar a los particulares la funci\u00f3n de cobro y recaudo, por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 338 superior \u201cla ley, las ordenanzas y los acuerdos, pueden permitir que se fijen las tasas y contribuciones que cobre a los contribuyentes\u201d, no permite entender que a trav\u00e9s de estos actos se pueda permitir que el particular, pueda quedar con la atribuci\u00f3n del recaudo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El denominado peaje consiste en la tasa que el usuario de una v\u00eda p\u00fablica paga por su utilizaci\u00f3n, con el fin de garantizar la existencia y el adecuado mantenimiento, operaci\u00f3n y desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre. No existe una violaci\u00f3n al principio de legalidad tributaria, en cuanto existe un fin constitucional leg\u00edtimo, razonable y proporcional en la disposici\u00f3n demandada. De esta manera, el Legislador al disponer que las entidades privadas puedan realizar el recaudo de las tasas, tarifas y peajes creadas en el art\u00edculo 21 parcialmente demandado, no vulner\u00f3 dicho principio, por cuanto:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El Legislador defini\u00f3 los elementos esenciales del tributo, y le corresponde a la autoridad administrativa fijar la tarifa de acuerdo con el sistema y m\u00e9todo definido en la disposici\u00f3n demandada;\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Al particular s\u00f3lo le corresponde recaudar mediante la autorizaci\u00f3n creada por el Legislador, y para que se ejecute la operaci\u00f3n de recaudo, la misma debe estar enmarcada bajo estipulaciones de un contrato que se celebra entre la administraci\u00f3n y un particular;\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Es ajustado a la Constituci\u00f3n la facultad de imponer cargas administrativo tributarias a ciertos particulares, relacionadas con el recaudo, a partir de su posici\u00f3n clave en la recolecci\u00f3n del tributo. Lo anterior, obedece a la colaboraci\u00f3n que brindan los privados a fin de que el sistema tributario funcione de la forma m\u00e1s eficiente posible (principio de eficiencia tributaria, art\u00edculos 95.9 y 363 de la C.P.), de manera que el Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus fines constitucionales, tal como es el caso de la construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, destac\u00f3 la Corte que la disposici\u00f3n creada por el Legislador que faculta a personas privadas para realizar el recaudo de las tasas, tarifas o peajes previstos en el art\u00edculo 21 demandado, permite optimizar los principios de econom\u00eda y eficacia de la gesti\u00f3n p\u00fablica (arts. 209 y 210 de la Carta Pol\u00edtica). \u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumento central del interviniente Nixon Jos\u00e9 Torres C\u00e1rcamo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Aclara la Corte que el interviniente formula un reproche de constitucionalidad que no se encuentra desarrollado o formulado por la demandante, y que de hecho lejos de cuestionar el principio de legalidad tributaria, cuestiona el principio de equidad tributaria en el pago del peaje. En este sentido, recuerda esta corporaci\u00f3n que no le corresponde emprender el an\u00e1lisis de este nuevo asunto, ya que la conllevar\u00eda a exceder sus competencias, desvirtuando el car\u00e1cter de justicia rogada. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u201cCoadyuvar la demanda presentada por otro es una opci\u00f3n al alcance de todo ciudadano, pero ese acompa\u00f1amiento no puede comportar una transformaci\u00f3n tan radical de la demanda que, en la pr\u00e1ctica, conduzca a variar su sentido y alcance mediante la agregaci\u00f3n de pretensiones nuevas y de razones totalmente distintas a las oportunamente esgrimidas en el libelo demandatorio para justificar la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad solicitada\u201d49. Lo anterior, le permite a este tribunal se\u00f1alar que (i) la coadyuvancia no puede desplazar las pretensiones y cargos originalmente planteados en la demanda; y (ii) no se puede eliminar la ritualidad del proceso de constitucionalidad. De admitirse un an\u00e1lisis de un cargo nuevo en el escrito de coadyuvancia, se estar\u00edan pretermitiendo etapas del proceso de constitucionalidad y as\u00ed desvirtuando sus finalidades. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta corporaci\u00f3n declarar\u00e1 la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201co privados\u201d contenida en el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 \u201cpor la cual se dictan disposiciones b\u00e1sicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Naci\u00f3n y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeaci\u00f3n en el sector transporte y se dictan otras disposiciones\u201d, tal como fue modificado parcialmente en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002 \u201cpor la cual se modifica parcialmente el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Corresponde a la Corte estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 21 (parcial) de la Ley 105 de 1993 (tal como fue modificada parcialmente por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002), al considerar la demandante que el aparte demandado es contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art\u00edculos 150.12, 154 y 338). Tras evaluar la inexistencia de cosa juzgada constitucional, respecto de lo dispuesto en las sentencias C-084 de 1995, C-482 de 1996, C-405 de 2003 y C-508 de 2006, as\u00ed como la aptitud de la demanda respecto del cargo formulado respecto del art\u00edculo 338 superior, la Sala Plena debe determinar si \u00bfel Legislador desconoci\u00f3 el principio de legalidad tributaria (art\u00edculo 338 superior) al establecer que el recaudo de las tasas, tarifas o peajes podr\u00e1 estar a cargo de las entidades privadas (literal c) parcial del art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como este art\u00edculo fue modificado) ?\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver dicho problema jur\u00eddico, la Sala Pena procedi\u00f3 a realizar un recuento sobre el contenido y alcance de la disposici\u00f3n demandada, para a rengl\u00f3n seguido reiterar la jurisprudencia constitucional relacionada con el principio de legalidad tributaria y la colaboraci\u00f3n de particulares en la actividad de recaudo de los tributos. Con fundamento en lo anterior, precis\u00f3 que el art\u00edculo 338 superior que consagra el principio de legalidad tributaria, consagra (i) el principio de que no hay impuesto sin representaci\u00f3n; y (ii) el principio de la predeterminaci\u00f3n de los tributos. Respecto de este \u00faltimo, destac\u00f3 que impone la obligaci\u00f3n de definir los elementos sustanciales de la contribuci\u00f3n, a saber, los sujetos activo y pasivo, los hechos, las bases gravables y las tarifas. Aunado a lo anterior, reconoci\u00f3 esta corporaci\u00f3n que la potestad impositiva del Legislador no se agota con la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n y definici\u00f3n de elementos esenciales, sino que tambi\u00e9n comporta la posibilidad de establecer obligaciones formales, como es el caso del recaudo, a fin de que la obligaci\u00f3n tributaria se transforme de una mera exigencia legal, en una realidad econ\u00f3mica (principio de eficiencia del tributo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Visto lo anterior, es claro para la Corte que no existe una violaci\u00f3n al principio de legalidad tributaria, en cuanto existe un fin constitucional leg\u00edtimo, razonable y proporcional en la disposici\u00f3n demandada. De esta manera, el Legislador al disponer que las entidades privadas puedan realizar el recaudo de las tasas, tarifas y peajes creadas en el art\u00edculo 21 parcialmente demandado, no vulner\u00f3 dicho principio, por cuanto:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El Legislador defini\u00f3 los elementos esenciales del tributo, y le corresponde a la autoridad administrativa fijar la tarifa de acuerdo con el sistema y m\u00e9todo definido en la disposici\u00f3n demandada;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Al particular s\u00f3lo le corresponde recaudar mediante la autorizaci\u00f3n creada por el Legislador, y para que se ejecute la operaci\u00f3n de recaudo, la misma debe estar enmarcada bajo estipulaciones de un contrato que se celebra entre la administraci\u00f3n y un particular;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Es ajustado a la Constituci\u00f3n la facultad de imponer cargas administrativo tributarias a ciertos particulares, relacionadas con el recaudo, a partir de su posici\u00f3n clave en la recolecci\u00f3n del tributo. Lo anterior, obedece a la colaboraci\u00f3n que brindan los privados a fin de que el sistema tributario funcione de la forma m\u00e1s eficiente posible (principio de eficiencia tributaria, art\u00edculos 95.9 y 363 de la C.P.), de manera que el Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus fines constitucionales, tal como es el caso de la construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de la infraestructura de transporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo dem\u00e1s, destaca la Corte que la disposici\u00f3n creada por el Legislador que faculta a personas privadas para realizar el recaudo de las tasas, tarifas o peajes previstos en el art\u00edculo 21 demandado, permite optimizar los principios de econom\u00eda y eficacia de la gesti\u00f3n p\u00fablica (arts. 209 y 210 de la Carta Pol\u00edtica). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, esta corporaci\u00f3n declarar\u00e1 la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201co privados\u201d contenida en el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 \u201cpor la cual se dictan disposiciones b\u00e1sicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Naci\u00f3n y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeaci\u00f3n en el sector transporte y se dictan otras disposiciones\u201d, tal como fue modificado parcialmente en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002 \u201cpor la cual se modifica parcialmente el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00daNICO.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresi\u00f3n \u201co privados\u201d contenida en el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de 1993 \u201cpor la cual se dictan disposiciones b\u00e1sicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Naci\u00f3n y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeaci\u00f3n en el sector transporte y se dictan otras disposiciones\u201d, seg\u00fan dicha disposici\u00f3n fue modificada parcialmente por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 787 de 2002 \u201cpor la cual se modifica parcialmente el art\u00edculo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993\u201d. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase, \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Ausente con permiso \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Instituto Nacional de V\u00edas -INVIAS, Agencia Nacional de Infraestructura -ANI, C\u00e1mara de Servicios Legales de la ANDI, Academia Colombiana de Jurisprudencia, Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, Observatorio del Mercado del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, Observatorio del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Libre, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas de la Pontificia Universidad Javeriana, y Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. \u00a0<\/p>\n
2 Corte Constitucional, sentencia C-717 de 2003 y C-370 de 2011. \u00a0<\/p>\n
3 Cuaderno principal de la demanda, folio 11. \u00a0<\/p>\n
4 En cumplimiento a lo ordenado en el auto del 24 de noviembre de 2020, se fij\u00f3 en lista el proceso el 4 de diciembre de 2020, por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas. Mediante oficio de la Secretaria General, se dej\u00f3 constancia que el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista tuvo lugar entre los d\u00edas 4 de diciembre de 2020 y el 12 de enero de 2021. \u00a0<\/p>\n
5 Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista el 12 de enero de 2021, y en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 24 de noviembre de 2021, a dicha fecha se recibieron las siguientes intervenciones: (i) el 14 de diciembre de 2020, se recibi\u00f3 escrito del intervenci\u00f3n del Ministerio de Transporte, a trav\u00e9s del apoderado doctor Ricardo Rodr\u00edguez Correa; (ii) el 16 de diciembre de 2020, se recibi\u00f3 escrito de intervenci\u00f3n del Instituto Nacional de V\u00edas -INVIAS, a trav\u00e9s del apoderado doctor Aldo Ciro Barguil Fl\u00f3rez; (iii) el 12 de enero de 2021, se recibi\u00f3 escrito del ciudadano Nixon Jos\u00e9 Torres C\u00e1rcamo, mediante el cual se coadyuva la demanda. \u00a0<\/p>\n
6 Ministerio de Transporte y el INVIAS. \u00a0<\/p>\n
7 Ver art\u00edculo 57 de la Ley 488 de 1998. \u00a0<\/p>\n
8 Ver art\u00edculo 47 de la Ley 788 de 2002. \u00a0<\/p>\n
9 Corte Constitucional, sentencias C-774 de 2001 y C-007 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Corte Constitucional, sentencia C-247 de 2009. \u00a0<\/p>\n
12 Corte Constitucional, sentencia C-383 de 2019. En este mismo sentido: (i) en la sentencia C-225 de 2016, al conocer de una demanda contra una disposici\u00f3n previamente declarada inexequible, la Sala consider\u00f3 que al haberse expulsado del ordenamiento jur\u00eddico su objeto de control, por resultar contrario a la Constituci\u00f3n, la Corte no pod\u00eda volver a estudiar su constitucionalidad, en virtud del fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional absoluta, y proced\u00eda estarse a lo resulto en el pronunciamiento anterior; y (ii) en igual sentido, en la sentencia C-312 de 2017, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la cosa juzgada en estos casos es formal -en la medida en que la demanda recae sobre la misma disposici\u00f3n juzgada en la ocasi\u00f3n anterior, y absoluta -en la medida en que la decisi\u00f3n anterior sea de inexequibilidad por motivos de fondo-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 En el presente acumulado, no proced\u00eda el rechazo de plano de las demandas. Lo anterior, por cuanto, las sentencias C-464 y C-484 de 2020, fueron proferidas con posterioridad al auto admisorio de las demandas. \u00a0<\/p>\n
14 La declaratoria de exequibilidad se bas\u00f3 en las siguientes consideraciones: \u201ci) la norma acusada impone, clara e inequ\u00edvocamente, un l\u00edmite a la cuant\u00eda de los costos recuperables; ii) la fijaci\u00f3n de las tarifas, tasas y peajes est\u00e1 sujeta a un criterio de igualdad; iii) al establecer que las tarifas sean diferenciales y que se fijen en proporci\u00f3n a las distancias recorridas, las caracter\u00edsticas vehiculares y los costos de operaci\u00f3n, la ley traza unas reglas suficientes para la actuaci\u00f3n de las autoridades competentes; iv) las tarifas diferenciales demuestran que la ley se funda en la aplicaci\u00f3n del principio de igualdad, al imponer un trato diferente seg\u00fan el beneficio o provecho que reciba el usuario, y v) se obliga a las autoridades encargadas de la determinaci\u00f3n del peaje y de las tasas de valorizaci\u00f3n, a obrar con sujeci\u00f3n a un criterio de equidad social. En conclusi\u00f3n, consider\u00f3 la Corte que el sistema y el m\u00e9todo estaban definidos en forma general y abstracta, como deben definirse, sin acudir a f\u00f3rmulas complicadas y casi ininteligibles\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Como as\u00ed se ha establecido por este tribunal, en aquellos supuestos en los que se declare la exequibilidad de una norma, sin que exista apoyo en las consideraciones de la providencia, la cosa juzgada que se ha configurado es \u201cficticia\u201d y, por tanto, no puede hablarse de juzgamiento. Corte Constitucional, sentencia C-007 de 2016. \u00a0<\/p>\n
16 La Corte fundament\u00f3 su decisi\u00f3n en las siguientes razones: (i) la amplia potestad de configuraci\u00f3n del Legislador en materia tributaria, en especial, en trat\u00e1ndose de la creaci\u00f3n de exenciones; (ii) no existe en el ordenamiento constitucional una norma que se\u00f1ale el deber espec\u00edfico que se estar\u00eda incumpliendo al no incluir en la exenci\u00f3n a los cuerpos de bomberos oficiales y voluntarios; (iii) cualquier decisi\u00f3n de la Corte, para incluir a otro grupo implicar\u00eda una intervenci\u00f3n indebida del juez constitucional en la potestad de configuraci\u00f3n del Legislador. \u00a0<\/p>\n
17 Corte Constitucional, sentencias C-206 de 2016 y C-207 de 2016, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Al respecto, en la sentencia C-372 de 2011, la Corte manifest\u00f3: \u201c(\u2026) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que \u201cla apreciaci\u00f3n del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicaci\u00f3n del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constituci\u00f3n del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo\u201d. \u00a0<\/p>\n
19 De conformidad con lo previsto en el Decreto 2053 de 2003, corresponde al Ministerio de Transporte emitir un concepto vinculante previo a la fijaci\u00f3n de la tarifa de los peajes, y en este sentido establecer dichos peajes, tarifas, tasas a cobrar por el uso de la infraestructura. \u00a0<\/p>\n
20 La fuente de los recursos destinados a financiar la ejecucio\u0301n del objeto material de la concesio\u0301n y particularmente la responsabilidad de su consecucio\u0301n, constituye por tanto, el elemento ba\u0301sico que integra la definici\u00f3n del negocio concesional y, \u201cdistingue claramente la concesio\u0301n del contrato de obra pu\u0301blica, porque en e\u0301ste la retribucio\u0301n del contratista consiste en un precio\u201d; ello da lugar a entender que la concesio\u0301n se estructura y se caracteriza como un ti\u0301pico negocio financiero en el cual el particular destina a la construccio\u0301n de una obra pu\u0301blica, a la prestacio\u0301n de un servicio o a la explotacio\u0301n de un bien de dominio pu\u0301blico, recursos propios o gestados por e\u0301l por su propia cuenta y bajo su propia responsabilidad, mientras que el Estado se obliga a las correspondientes prestaciones que permiten al concesionario recuperar su inversio\u0301n y obtener sus ganancias mediante cualquiera de los mecanismos permitidos por la ley y convenidos en cada caso para obtener el repago de la inversio\u0301n privada y sus rendimientos. \u00a0<\/p>\n
21 La Ley 1508 de 2012 defini\u00f3 las asociaciones p\u00fablico privadas como un instrumento de vinculaci\u00f3n de capital privado, materializada mediante un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jur\u00eddica de derecho privado, para la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos y de sus servicios relacionados. \u00a0<\/p>\n
22 Esta sentencia, reitera las reglas se\u00f1aladas en las sentencias C-484 de 2020 y C-147 de 2021, entre otras. \u00a0<\/p>\n
24 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 150.12.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
25 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculos 300.4 y 313.4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 338.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Este ac\u00e1pite se desarrolla reiterando lo dispuesto en la sentencia C-088 de 2018, reiterado en la sentencia C-018 de 2019. \u00a0<\/p>\n
29 Corte Constitucional, sentencias C-419 de 1995, C-261 de 2002, C-397 de 2011. Este tribunal tambi\u00e9n ha precisado que la ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta distribuci\u00f3n de la carga fiscal, pues el incumplimiento de algunos contribuyentes conduce a que los gastos e inversiones p\u00fablicas se hagan a costa de los contribuyentes que s\u00ed cumplen con sus obligaciones, sentencias C-690 de 1996, C-252 de 1997, C-1060 A de 2001 y C-833 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, sentencia C-088 de 2018. \u00a0<\/p>\n
31 Corte Constitucional, sentencias C-445 de 1995, C-150 de 1996, C-1144 de 2000 y C-088 de 2018. \u00a0<\/p>\n
32 Se debe se\u00f1alar que la contribuci\u00f3n fiscal es un t\u00e9rmino gen\u00e9rico que abarca todos los tributos mencionados en el numeral 9 del art\u00edculo 95, el numeral 12 del art\u00edculo 150 y el primer inciso del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. No obstante lo anterior, es un t\u00e9rmino espec\u00edfico, diferente de los impuestos, en el segundo inciso del art\u00edculo 338 ib\u00eddem, que se refiere a las tasas y contribuciones como aquellas que se cobran a los contribuyentes \u201ccomo recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que (las autoridades) les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen\u201d. Igualmente, es un t\u00e9rmino especializado excepcional de que tratan el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Carta, el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 179 y el primer inciso del art\u00edculo 338 ibidem, en el cual s\u00f3lo cobija la especie de \u201ccontribuci\u00f3n parafiscal\u201d. \u00a0<\/p>\n
33 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2016, C-484 de 2020, C-147 de 2021, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Gaceta del Congreso (Senado y C\u00e1mara) No. 103 del 13 de octubre de 1992 \u201cComo es obvio, para la construcci\u00f3n y el mantenimiento de la infraestructura de transporte, es necesario establecer tasas, tarifas, peajes y pontazgos que suministrar\u00e1n los recursos necesarios para tal objetivo, obligaci\u00f3n que se atribuye tanto a la Naci\u00f3n como a los departamentos\u201d (P\u00e1g. 16). Gaceta del Congreso (Senado y C\u00e1mara) No. 197 del 15 de junio de 1993 \u201cEl art\u00edculo 20 se incorpor\u00f3, teniendo en cuenta que la Naci\u00f3n est\u00e1 obligada a mantener su infraestructura de transporte en forma adecuada\u201d (P\u00e1g. 2). En el mismo sentido, ver Gaceta del Congreso No. 410 del 24 de noviembre de 2013 (P\u00e1g. 4), y Gaceta No. 426 del 1\u00ba de diciembre de 1993 (P\u00e1g. 1). Es de resaltar que la expresi\u00f3n demandada, no fue modificada desde la presentaci\u00f3n del proyecto inicial a primer debate. \u00a0<\/p>\n
35 Corte Constitucional, sentencias C-060 de 2018 y C-664 de 2009. \u00a0<\/p>\n
36 La amplia potestad de configuraci\u00f3n del Legislador en materia tributaria le permite al legislador \u201cdeterminar la clase de tributo a imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligaci\u00f3n, el se\u00f1alamiento del hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciar\u00e1 su cobro, as\u00ed como la forma de recaudo [y] las condiciones en que ello se llevar\u00e1 a cabo\u201d. Corte Constitucional, sentencia C-060 de 2018, C-333 de 2017, C-543 de 2005, C-733 de 2003, C-717 de 2003, C-335 de 1994. \u00a0<\/p>\n
37 La Corte Constitucional tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que aspectos vinculados a la ejecuci\u00f3n t\u00e9cnica y administrativa de los tributos pueden ser v\u00e1lidamente delegados por la administraci\u00f3n. En ese sentido, ha precisado que la reglamentaci\u00f3n de obligaciones formales en materia tributaria entidades como aquellas actividades sobre recaudo, liquidaci\u00f3n, determinaci\u00f3n y administraci\u00f3n, siempre y cuando dichas regulaciones administrativas (i) no comprometan los derechos fundamentales; y (ii) tengan car\u00e1cter excepcional. En el caso de la regulaci\u00f3n de obligaciones sustanciales impuestas por el poder tributario, el principio de legalidad y certeza tributaria obliga a que sean definidos por el Legislador. Ello sin perjuicio que se difiera en el reglamento la concreci\u00f3n de las variables econ\u00f3micas que inciden en la conformaci\u00f3n espec\u00edfica de los elementos estructurales del tributo de que se trate (aspectos t\u00e9cnicos o variables econ\u00f3micas sujetas a actualizaci\u00f3n permanente). Visto lo anterior, esta Corte reafirma que la determinaci\u00f3n de los elementos esenciales del tributo, o del m\u00e9todo y el sistema de las tasas y las contribuciones, recae en la \u00f3rbita exclusiva de los cuerpos de representaci\u00f3n popular y, en particular, del Legislador. Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015, C-278 de 2019 y C-030 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Si bien la Corte Constitucional, en la sentencia C-370 de 2011 declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 1\u00ba mencionado, con fundamento en la ausencia de vulneraci\u00f3n por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n; en dicha sentencia, no se realizaron consideraciones de fondo sobre el entendimiento de la norma. \u00a0<\/p>\n
39 Art\u00edculos 189.20, 305.11 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
40 Una vez confrontada la iniciativa legislativa en relaci\u00f3n con el asunto y en especial el precepto legal que se consolid\u00f3 fruto de los diferentes debates al interior del Congreso de la Rep\u00fablica, se puede determinar que teleol\u00f3gicamente la norma pretende restringir las diferentes formas de intervenci\u00f3n de los particulares en la administraci\u00f3n de los tributos en el \u00e1mbito territorial y para ello fij\u00f3 en forma expresa la prohibici\u00f3n de delegaci\u00f3n a cualquier t\u00edtulo de la administraci\u00f3n de sus tributos en aquellos sujetos se\u00f1alando de manera detallada las acciones o actividades que se contemplan dentro de dicho campo restrictivo. \u00a0<\/p>\n
41 Sobre la prohibici\u00f3n en la delegaci\u00f3n de determinada funciones administrativas a particulares, consultar sentencia de la Secci\u00f3n Tercera, exp. AP2004-00369 del 17 de mayo de 2007; sentencia de 23 de julio de 2014, Exp. 3534; sentencia de 13 de mayo de 2015, Exp. 29200; Secci\u00f3n Tercera, subsecci\u00f3n A, Exp. 52001-23-31-000-2005-01433-01(37740) del 28 de septiembre de 2017. \u00a0<\/p>\n
42 Corte Constitucional, sentencia C-776 de 2003. Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, exp. No. 41001-23-31-000-2004-00369-01(AP), del 17 de mayo de 2007. \u00a0<\/p>\n
43 En este mismo sentido, ver concepto No. 80112 \u2013 EE75234, del 10 de noviembre de 2010, expedido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Consejo de Estado, Secci\u00f3n Cuarta, exp. 13255 del 22 de septiembre de 2004. El anterior pronunciamiento fue ratificado por dicha corporaci\u00f3n en sentencia del 17 de mayo de 2007, radicaci\u00f3n No. 41001-23-31-000-2004-00369-01(AP) en la que puntualiz\u00f3 lo siguiente: \u201cEl pronunciamiento del Consejo de Estado en este caso es claro: No ser\u00e1 viable jur\u00eddicamente la delegaci\u00f3n o atribuci\u00f3n a favor de particulares de la facultad de fiscalizar y determinar los tributos, ni la de efectuar las actuaciones preparatorias correspondientes. Para precisar el alcance de este aserto, se debe definir qu\u00e9 actividades comprende la determinaci\u00f3n de tributos y su fiscalizaci\u00f3n: \u201cdeterminaci\u00f3n del tributo\u201d es la actividad tendiente a establecer, de conformidad con las prescripciones legales correspondientes, la obligaci\u00f3n tributaria sustancial. Por su parte, \u201cfiscalizaci\u00f3n\u201d, consiste en la atribuci\u00f3n que tiene la administraci\u00f3n de impuestos de realizar todas aquellas diligencias e investigaciones, enumeradas en el art\u00edculo 684 del Estatuto Tributario, con el fin de precisar correctamente los tributos\u201d. \u00a0<\/p>\n
44 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, subsecci\u00f3n A, exp. 52001-23-31-000-2005-01433-01(37740) del 28 de septiembre de 2017. \u00a0<\/p>\n
45 El contrato de concesi\u00f3n tiene por objeto “la construcci\u00f3n, explotaci\u00f3n o conservaci\u00f3n total o parcial de una obra o bien destinados al servicio o uso p\u00fablico” y las actividades conexas necesarias para la adecuada prestaci\u00f3n o funcionamiento de la obra o servicio, por cuenta y riesgo del contratista concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente contratante “a cambio de una remuneraci\u00f3n que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorizaci\u00f3n o en la participaci\u00f3n que se le otorgue en la explotaci\u00f3n del bien, o en suma peri\u00f3dica, \u00fanica o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestaci\u00f3n que las partes acuerden (art.32. ordinal 4o)\u201d. \u00a0<\/p>\n
46 Las asociaciones p\u00fablico privadas est\u00e1n reguladas en la Ley 1508 de 2012, y son aquellas en las que el privado asume la construcci\u00f3n, operaci\u00f3n y administraci\u00f3n de la infraestructura concesionada por el Estado. En este sentido, el art\u00edculo 5 de dicha norma dispone el derecho al recaudo de recursos por la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica del proyecto, a recibir desembolsos de recursos p\u00fablicos o a cualquier otra retribuci\u00f3n, en proyectos de asociaci\u00f3n p\u00fablico-privada, estar\u00e1 condicionado a la disponibilidad de la infraestructura, al cumplimiento de niveles de servicio, y est\u00e1ndares de calidad en las distintas unidades funcionales o etapas del proyecto, y los dem\u00e1s requisitos que determine el reglamento. \u00a0<\/p>\n
47 Corte Constitucional, sentencias C-702 de 1999 y C-286 de 1996. \u00a0<\/p>\n
48 Corte Constitucional, sentencia C-717 de 2003 y C-370 de 2011. \u00a0<\/p>\n
49 Corte Constitucional, sentencia C-930 de 2007, C-751 de 2013. Esta \u00faltima sentencia, se\u00f1al\u00f3 que \u201cSi bien la posibilidad de intervenir \u201ccomo impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros\u201d est\u00e1 reconocida a \u201ccualquier ciudadano\u201d, al tenor de lo consagrado en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, lo cierto es que esta Corporaci\u00f3n ha considerado que los t\u00e9rminos en los que se presenta la demanda que da origen al proceso trazan los linderos sobre el sentido y el alcance de las cuestiones que llegaren a debatirse en el mismo, por lo que se ha abstenido de pronunciarse en torno a disposiciones que, no obstante no haber sido demandadas, resultan cuestionadas en los escritos de intervenci\u00f3n o en relaci\u00f3n con cargos in\u00e9ditos, estructurados por quienes participan en calidad de intervinientes y no por el demandante. Coadyuvar una demanda presentada por otro es, entonces, una alternativa al alcance de todo ciudadano, sin que ello de lugar a una alteraci\u00f3n radical del libelo demandatorio que, en la pr\u00e1ctica, lleve a variar su sentido y alcance a trav\u00e9s de la anexi\u00f3n de pretensiones nuevas y de razones por completo distintas a las oportunamente manifestadas para intentar demostrar la inconstitucionalidad invocada. Admitir la idea de un pronunciamiento fundado en el escrutinio de contenidos filtrados al proceso por cuenta de las intervenciones o en los escritos de coadyuvancia ser\u00eda tanto como pasar por alto las etapas del proceso de constitucionalidad y desvirtuar sus finalidades. De hecho, en relaci\u00f3n con las pretensiones y cargos de esa manera esgrimidos no podr\u00eda proveerse sobre su admisi\u00f3n o inadmisi\u00f3n, como tampoco ser\u00eda viable comunicar a las autoridades o interesados en intervenir, ni requerir el concepto de rigor del Procurador General de la Naci\u00f3n. Por lo tanto, en criterio de esta Corte, la coadyuvancia no puede ser convertida en veh\u00edculo para obtener decisiones sobre temas o aspectos no ventilados en el proceso que, por dem\u00e1s, soslayen la ritualidad del mismo, substituyan las pretensiones y cargos originalmente planteados en la demanda, y entorpezcan la actuaci\u00f3n de la Corte que, como es sabido, tiene plazos fijados en la Constituci\u00f3n y en la ley para fallar las demandas de inconstitucionalidad y, por lo mismo, no est\u00e1 facultada para alterar el curso normal del proceso con el \u00fanico prop\u00f3sito de darle entrada a asuntos por entero dis\u00edmiles a los insinuados en la demanda inicial\u201d (Negrillas fuera de texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-200\/21 \u00a0 PEAJE-Recaudo por particulares\u00a0 \u00a0 En consecuencia, encuentra la Sala Plena que resulta ajustado a la Constituci\u00f3n la facultad de imponer cargas administrativo tributarias a ciertos particulares, relacionadas con el recaudo, a partir de su posici\u00f3n clave en la recolecci\u00f3n del tributo. Lo anterior, obedece a la colaboraci\u00f3n que brindan los […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27823","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27823","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27823"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27823\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27823"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27823"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27823"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}