<\/p>\n
Sentencia C-214\/21<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias que condicionan su ejercicio<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte para conocer cargos sobre interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de normas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En este sentido, el control de constitucionalidad recae sobre la norma jur\u00eddica o contenido normativo, y no sobre el ejercicio intelectivo que realiz\u00f3 el juez para llegar a esa regla o mandato que se deriva de la disposici\u00f3n. Lo anterior, por cuanto el escenario de an\u00e1lisis de la conducta judicial es propio del control concreto de constitucionalidad a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela contra sentencias por interpretaci\u00f3n irrazonable (defecto sustantivo) y no del juicio abstracto de constitucionalidad, en el cual solo se realiza una confrontaci\u00f3n entre la norma con fuerza de ley acusada (en este caso la regla judicial derivada a partir de una norma con fuerza de ley) y las disposiciones constitucionales invocadas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DERECHO VIVIENTE EN LA JURISPRUDENCIA-Requisito sine qua non para la conformaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Vigencia de principios de seguridad jur\u00eddica, confianza leg\u00edtima e igualdad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de carga argumentativa<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONCILIACION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Naturaleza y marco normativo<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico y aprobaci\u00f3n de las actas por el juez competente<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contenciosa administrativa, en la cual interviene al menos una entidad p\u00fablica y que se tramita inicialmente ante un agente del Ministerio P\u00fablico, es un mecanismo de soluci\u00f3n de controversias en el que las partes formulan un acuerdo para terminar el conflicto y que deben someter luego a la aprobaci\u00f3n del juez administrativo. La conciliaci\u00f3n procede sobre asuntos conciliables y la diligencia de conciliaci\u00f3n ante el Ministerio P\u00fablico se exige, si no hay acuerdo conciliatorio, como un requisito de procedibilidad, previo a la admisi\u00f3n de la demanda. Entonces, se caracteriza porque los agentes del Ministerio P\u00fablico son los \u00fanicos competentes para servir de conciliadores y, en caso de llegar a un acuerdo, lo pactado s\u00f3lo ser\u00e1 fuente de obligaciones y har\u00e1 tr\u00e1nsito a cosa juzgada en el evento de ser aprobado por el juez contencioso administrativo competente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONCILIACION JUDICIAL EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Tr\u00e1mite<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia del Consejo de Estado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD PRIVADA-L\u00edmites<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La autonom\u00eda de la voluntad privada debe entenderse como un principio que puede ser objeto de limitaci\u00f3n por causa del inter\u00e9s general y del respeto a los derechos fundamentales, por lo que\u00a0\u201clejos de entra\u00f1ar un poder absoluto e ilimitado de regulaci\u00f3n de los intereses de los particulares, como era lo propio del liberalismo individualista, se encuentra sometido\u00a0a la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n social de la propiedad privada y de las necesidades b\u00e1sicas de la econom\u00eda de mercado\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACUERDO CONCILIATORIO-Hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada y es obligatorio para las partes<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) el legislador ha establecido que para que tenga efecto jur\u00eddico el acuerdo conciliatorio al que llegan las partes en materia de lo contencioso administrativo, el acuerdo conciliatorio debe ser aprobado por el juez o tribunal respectivo, y una vez homologado hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada y presta m\u00e9rito ejecutivo. Y en esa tarea de aprobaci\u00f3n del acuerdo que tiene a su cargo el juez, debe velar porque se cumplan los requisitos establecidos en la Ley, espec\u00edficamente que lo conciliado sea el resultado de la valoraci\u00f3n del acervo probatorio debidamente decretado y practicado conforme a la ley, no sea violatorio del orden jur\u00eddico, ni lesivo al patrimonio del Estado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisito de procedibilidad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) en relaci\u00f3n con la diligencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial que constituye un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, frente a la improbaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio, las partes tienen la posibilidad de acudir ante la jurisdicci\u00f3n para reclamar los derechos que no lograron conciliar en debida forma, e iniciar all\u00ed el litigio respectivo, o intentar una nueva conciliaci\u00f3n ajust\u00e1ndose a las limitaciones advertidas por el juez, siempre, manteniendo el control para no dejar operar la caducidad de la acci\u00f3n o el medio de control sobre la respectiva pretensi\u00f3n. Ello en raz\u00f3n a que, para acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, lo que se exige respecto de las controversias sometidas a este requisito, es haber agotado previamente la diligencia de la conciliaci\u00f3n prejudicial, mas no haber llegado a un acuerdo conciliatorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Expediente: D-14.049<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001 \u201cPor la cual se modifican normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, profiere la siguiente<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en los art\u00edculos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el 17 de noviembre de 2020, el ciudadano Javier Dom\u00ednguez Betancur present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001, en consideraci\u00f3n a la interpretaci\u00f3n unificada que realiz\u00f3 la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado en el auto de unificaci\u00f3n del 24 de noviembre de 2014, dentro de un proceso de reparaci\u00f3n directa. En concreto se\u00f1al\u00f3 que se configuraba una violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 14, 16, 121 y 230 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. Mediante auto del 7 de diciembre de 2020, el magistrado sustanciador (i) admiti\u00f3 la demanda de la referencia y orden\u00f3 (ii) fijar en lista el asunto por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnarla o defenderla; (iii) comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Presidencia del Congreso de Colombia, el Ministerio de Justicia y del Derecho, al Consejo Nacional de Conciliaci\u00f3n y Acceso a la Justicia y a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado; (iv) invit\u00f3 a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Arbitraje y Conciliaci\u00f3n de la C\u00e1mara de Comercio de Bogot\u00e1, as\u00ed como a las Facultades de Derecho de varias universidades del pa\u00eds; y, (v) orden\u00f3 correr traslado a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para rendir concepto.<\/p>\n
<\/p>\n
3. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales, previo concepto emitido por la Procuradora General de la Naci\u00f3n, procede la Corte a decidir la demanda de la referencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
A. A. \u00a0Texto de la norma acusada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la norma cuya interpretaci\u00f3n jurisprudencial ha sido demandada:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 640 DE 2001<\/p>\n
(Enero 5)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por la cual se modifican normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras disposiciones<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CAP\u00cdTULO\u00a0V<\/p>\n
De la conciliaci\u00f3n Contencioso Administrativa<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a024. Aprobaci\u00f3n judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo. Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo se remitir\u00e1n a m\u00e1s tardar dentro de los tres (3) d\u00edas siguientes al de su celebraci\u00f3n, al juez o corporaci\u00f3n que fuere competente para conocer de la acci\u00f3n judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n. El auto aprobatorio no ser\u00e1 consultable\u201d (negrillas y subrayas del accionante).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La interpretaci\u00f3n del citado art\u00edculo, efectuada por el Consejo de Estado en el auto de unificaci\u00f3n con radicado 37.747 del 24 de noviembre de 2014, es la siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cCONSEJO DE ESTADO<\/p>\n
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO<\/p>\n
SECCI\u00d3N TERCERA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Radicaci\u00f3n: 07001233100020080009001 (37.747)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
R E S U E L V E<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia en relaci\u00f3n respecto a (sic): i) inexistencia de porcentajes vinculantes en los acuerdos conciliatorios y prevalencia de la autonom\u00eda de la voluntad dentro de los l\u00edmites a que se refiere la parte motiva ii) la capacidad de las partes para conciliar, y iii) el ejercicio de la patria potestad en el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n y; iv) la posibilidad de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios\u201d (negrillas y subrayas del accionante).<\/p>\n
B. La demanda<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
5. El actor se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001, bajo la interpretaci\u00f3n efectuada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, en auto de unificaci\u00f3n del 24 de noviembre de 2014, vulnera los art\u00edculos 13, 14, 16, 121 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Espec\u00edficamente su reproche se dirige a la frase del precepto demandado que dispone \u201cimparta su aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n\u201d, en el sentido de que el Consejo de Estado hubiese permitido al juez administrativo aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6. Como cuesti\u00f3n previa, el actor se\u00f1al\u00f3 que la Corte Constitucional, a trav\u00e9s de la doctrina del derecho viviente, ha considerado que es posible realizar el control de constitucionalidad sobre interpretaciones de las normas realizadas por los \u00f3rganos de cierre de la jurisdicci\u00f3n ordinaria y contencioso administrativa. Para que sea procedente, de acuerdo con la Sentencia C-557 de 2001, resalta que se deben acreditar unos requisitos especiales como lo es demostrar que la interpretaci\u00f3n objeto de reproche es consistente, consolidada y relevante. En concreto, expuso que cada uno de tales supuestos se acreditan de la siguiente manera.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
7. En primer lugar, la interpretaci\u00f3n es consistente porque fue adoptada por medio de una providencia de unificaci\u00f3n que impuso \u201cuna directriz clara a los operadores jur\u00eddicos de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para interpretar el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, en el sentido de aceptar a aprobaci\u00f3n parcial del acuerdo conciliatorio.\u201d A juicio del demandante, la consistencia tambi\u00e9n se deriva de que el Consejo de Estado no ha variado esta interpretaci\u00f3n luego de haberla fijado. En este marco, advirti\u00f3 que con el fallo del 24 de noviembre de 2014 cambi\u00f3 la postura que hasta ese momento hab\u00eda tenido dicho \u00f3rgano de cierre relativa a la imposibilidad de aprobar de manera parcial los acuerdos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
8. En segundo lugar, agreg\u00f3 que la interpretaci\u00f3n es consolidada en el entendido que ella unific\u00f3 la jurisprudencia, vari\u00f3 la interpretaci\u00f3n que sobre la aprobaci\u00f3n de los acuerdos conciliatorios estaba vigente hasta ese momento y se constituy\u00f3 en un criterio dominante de interpretaci\u00f3n en la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9. Finalmente, justific\u00f3 el car\u00e1cter relevante en que es una decisi\u00f3n que fija el alcance de una norma, el cual supone un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n mayor al que se desprende del texto de la norma. De igual forma, reiter\u00f3 que al ser una providencia de unificaci\u00f3n tiene un alto impacto en la interpretaci\u00f3n que realizan todos los jueces de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
10. A juicio del demandante, esta argumentaci\u00f3n fundamenta la procedencia del ejercicio del control de constitucionalidad frente a la interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado respecto del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, la cual considera que es inexequible por los argumentos que pasan a exponerse.<\/p>\n
Cargo Primero. Violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda de la voluntad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
11. El actor asegur\u00f3 que la interpretaci\u00f3n efectuada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, en sede de unificaci\u00f3n, respecto de la posibilidad de que el juez contencioso administrativo imparta aprobaci\u00f3n parcial a un acuerdo conciliatorio, quebranta la autonom\u00eda de la voluntad prevista en los art\u00edculos 13, 14 y 16 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
12. Se\u00f1al\u00f3 que la jurisprudencia constitucional ha entendido que, a partir de los citados art\u00edculos, se estructura el principio de la autonom\u00eda de la voluntad con origen constitucional y, por lo tanto, como par\u00e1metro v\u00e1lido de control a cargo de esta Corte.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
13. Cit\u00f3 la jurisprudencia constitucional respecto de la autonom\u00eda privada en el \u00e1mbito contractual, en la cual se reconoce que est\u00e1 conformada por cuatro expresiones: (i) libertad de selecci\u00f3n; (ii) libertad de negociaci\u00f3n; (iii) libertad de configuraci\u00f3n; y, (iv) libertad de conclusi\u00f3n o decisi\u00f3n. Sobre el particular, el actor sostuvo que la libertad de negociaci\u00f3n es la que se ve afectada por el fallo unificado del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, que interpreta el art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001, pues al atribuir al juez la potestad de aprobar o improbar parcialmente los acuerdos conciliatorios se vulner\u00f3 la autonom\u00eda de la voluntad que impera en la conciliaci\u00f3n, en tanto no se respet\u00f3 como mecanismo de resoluci\u00f3n de conflictos a trav\u00e9s del cual, dos o m\u00e1s personas gestionan voluntariamente, por s\u00ed mismas, la soluci\u00f3n de sus diferencias con la ayuda de un tercero neutral.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
14. El demandante tambi\u00e9n afirm\u00f3 que la restricci\u00f3n a la autonom\u00eda de la voluntad tiene reserva legal, es decir que sus limitaciones deben estar expresamente se\u00f1aladas por la ley. Por ello, a trav\u00e9s de la interpretaci\u00f3n, no se puede afectar el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de la voluntad conforme lo ha se\u00f1alado la Corte Constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
15. \u00a0Sostuvo que en la Ley 640 de 2001, el legislador dispuso que el juez est\u00e1 limitado a aprobar o improbar el acuerdo, pues en su momento se tuvo en cuenta que en la conciliaci\u00f3n impera el principio de autonom\u00eda de la voluntad y que permitirle al juez aprobar parcialmente el acuerdo conciliatorio era igual que consentir la realizaci\u00f3n de modificaciones al mismo, afectando de forma grave a las partes, criterio que mantuvo por muchos a\u00f1os el Consejo de Estado hasta cuando en el a\u00f1o 2014 profiri\u00f3 el auto de unificaci\u00f3n objeto de examen. Decisi\u00f3n que quebranta la autonom\u00eda de la voluntad de las partes que conciliaron sus diferencias, porque tal proceder tiene como efecto dar validez \u00fanicamente a ciertos puntos del acuerdo, en tanto que otros quedan improbados, por lo que, en criterio del actor, se desnaturaliza lo acordado, se desplaza la voluntad de las partes y se impone la voluntad del juez.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
16. Para complementar su acusaci\u00f3n, el accionante se\u00f1al\u00f3 que el Consejo de Estado se ha pronunciado frente a la transacci\u00f3n, que tambi\u00e9n es un mecanismo alternativo de soluci\u00f3n de conflictos de naturaleza autocompositiva y ha dicho que en ella impera la autonom\u00eda de la voluntad de las partes, siendo inviable la aprobaci\u00f3n parcial porque una decisi\u00f3n en tal sentido implicar\u00eda la modificaci\u00f3n manifiesta del acuerdo al que llegaron las partes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
17. Se\u00f1al\u00f3 que en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, si en el tr\u00e1mite de la aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n de la conciliaci\u00f3n, el juez considera que uno de los puntos del acuerdo conciliatorio incumple los requisitos impuestos por la ley para su aprobaci\u00f3n, inexorablemente todo el acuerdo tiene que ser improbado, lo cual no implicar\u00eda ning\u00fan reproche constitucional, porque con esa medida se respeta la autonom\u00eda de la voluntad de las partes, al dejar intacto el acuerdo logrado, a la vez que se acoge el ordenamiento legal al no darle eficacia jur\u00eddica a una conciliaci\u00f3n que adolece de alg\u00fan vicio de ilegalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18. Advirti\u00f3 que la improbaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio no conlleva una denegaci\u00f3n del acceso a la administraci\u00f3n de justicia porque las partes pueden volver a conciliar sus diferencias o acudir a la v\u00eda judicial para resolver la controversia, teniendo en cuenta que mientras dure el tr\u00e1mite conciliatorio, la caducidad de la acci\u00f3n se encuentra suspendida.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
19. Adujo, adem\u00e1s, que el juez en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de conciliaciones no tiene las amplias competencias del juez natural de la controversia, sino que obra con limitadas facultades expresamente se\u00f1aladas en la ley, y no est\u00e1 habilitado legalmente para aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
20. Manifest\u00f3 que si bien, en la conciliaci\u00f3n administrativa se requiere la intervenci\u00f3n judicial, ello no significa que el juez pueda alterar el acuerdo logrado, dado que carece de competencia, pues la alteraci\u00f3n de lo conciliado tiene lugar si el juez introduce modificaciones, y tambi\u00e9n, cuando aprueba s\u00f3lo una parte del acuerdo e imprueba otra. El demandante concluy\u00f3:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed pues, con base en el principio constitucional de la autonom\u00eda de la voluntad y en los pronunciamientos citados se extraen las siguientes razones jur\u00eddicas que evidencian la inconstitucionalidad del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, bajo la interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
a. \u00a0El juez, en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de conciliaciones, no tiene las amplias competencias del juez natural de la controversia, sino que obra como un juez con muy limitadas facultades expresamente se\u00f1aladas en la ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
b. \u00a0El juez, en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de conciliaciones, no est\u00e1 habilitado legalmente para aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
c. El hecho de que en la conciliaci\u00f3n se requiera intervenci\u00f3n judicial no implica que el juez pueda alterar el acuerdo logrado, por carecer de competencia para ello.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
d. La alteraci\u00f3n del acuerdo no solo tiene lugar cuando el juez introduce modificaciones al acuerdo, sino tambi\u00e9n cuando el juez solo aprueba una parte del acuerdo e imprueba otra parte.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
21. Finalmente, observ\u00f3 que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado, con anterioridad a la providencia que se cuestiona, que el hecho de aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio implica alterar la voluntad de las partes que llegaron a dicho acuerdo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Cargo segundo. Violaci\u00f3n del principio de legalidad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
22. El actor sostuvo que la aprobaci\u00f3n parcial de un acuerdo conciliatorio, por parte del juez quebranta el principio de legalidad previsto en los art\u00edculos 6, 121, 122 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
23. Adujo que el principio de legalidad limita las actuaciones del Estado y de sus funcionarios, como lo disponen los mandatos constitucionales, pues, a diferencia de los particulares, la vinculaci\u00f3n de las autoridades y de sus funcionarios es positiva, lo que quiere decir que el Estado y sus autoridades solo pueden hacer aquello para lo que la ley los ha facultado previamente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
24. Para el caso de los jueces, precis\u00f3 que, por expreso mandato del art\u00edculo 230 constitucional, est\u00e1n sometidos en sus decisiones al imperio de la ley. Por lo tanto, si el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 estableci\u00f3 dos posibilidades de actuaci\u00f3n, a saber: aprobar o improbar el acuerdo conciliatorio, no puede interpretarse la norma para permitir la aprobaci\u00f3n parcial de una conciliaci\u00f3n. Dicha alternativa no est\u00e1 prevista por la ley, ni amparada por la Constituci\u00f3n. A su juicio, esta es la lectura de la norma que se adec\u00faa a los principios de legalidad y autonom\u00eda de la voluntad, de conformidad con lo dispuesto en la Sentencia SU-1185 de 2001.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
25. En su criterio, el acuerdo conciliatorio es un universo \u00fanico, en tanto existe interrelaci\u00f3n entre todos los puntos conciliados y, en ocasiones, al tratarse de una negociaci\u00f3n \u00fanica, ni siquiera se puede distinguir entre ellos, en cuyo caso, al efectuar aprobaciones parciales al acuerdo se altera la voluntad de las partes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
26. En s\u00edntesis, el demandante solicit\u00f3 que esta Corte declare la inexequibilidad parcial del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, con base en la violaci\u00f3n de los principios de autonom\u00eda de la voluntad y legalidad vulnerados por la interpretaci\u00f3n judicial que hizo la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. Dicha interpretaci\u00f3n judicial se impugn\u00f3 con apoyo en la figura de derecho viviente.<\/p>\n
C. Intervenciones<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
27. Durante el tr\u00e1mite del presente proceso se recibieron dos escritos de intervenci\u00f3n, los cuales se resumen a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ministerio de Justicia y del Derecho<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
28. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicit\u00f3 que se declare la exequibilidad del art\u00edculo el art\u00edculo 24 del de la Ley 640 de 2001 en relaci\u00f3n con la aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n de los acuerdos conciliatorios, en tanto que la interpretaci\u00f3n que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Secci\u00f3n Tercera, realiza en la providencia de unificaci\u00f3n con radicado 37.747 del 24 de noviembre de 2014 se ajusta a derecho y no contradice normas de car\u00e1cter constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
29. En primer lugar, expuso que bajo la defensa de la autonom\u00eda de la voluntad de las partes no se puede pretender desconocer el rol de la autoridad judicial en la aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio, particularmente en lo que se refiere a la guarda del ordenamiento jur\u00eddico y a la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, los cuales revisten una especial importancia para el conglomerado, y por ende, implica la materializaci\u00f3n de la prevalencia del inter\u00e9s general. Agreg\u00f3 que no se encuentra una justificaci\u00f3n razonable y objetiva que sustente que la interpretaci\u00f3n que hizo el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Secci\u00f3n Tercera, respecto de la posibilidad de aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio, contradiga principios o reglas de rango constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
30. En segundo lugar, se\u00f1al\u00f3 que la decisi\u00f3n por parte de la autoridad judicial de aprobar o improbar un acuerdo conciliatorio en materia de lo contencioso administrativo, en nada vulnera el principio de legalidad; por el contrario, dijo, se configura en una muestra fehaciente de la aplicaci\u00f3n del mismo porque el juez al valorar las pruebas, la normatividad aplicable y el respeto del patrimonio p\u00fablico en el acuerdo suscrito, est\u00e1 dando aplicaci\u00f3n a su rol como \u201cgarante del ordenamiento jur\u00eddico\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
31. Sostuvo que es claro que la labor principal del juez consiste en aplicar la ley al caso concreto, pero tambi\u00e9n definir su alcance a trav\u00e9s de una gesti\u00f3n interpretativa, para lo cual cuenta con distintos m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n, como el gramatical, sist\u00e9mico, hist\u00f3rico y teleol\u00f3gico. En aplicaci\u00f3n del m\u00e9todo gramatical, el juez administrativo est\u00e1 facultado para aprobar o improbar el acuerdo conciliatorio, en tanto que la norma legal no diferencia entre la aprobaci\u00f3n total o parcial del acuerdo, ni circunscribe la labor del juez solo a una de ellas, por lo que es posible proceder en cualquiera de los dos sentidos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
32. Concluy\u00f3 que los cargos incoados por el actor en la presente acci\u00f3n de inconstitucionalidad no deben estar llamados a prosperar, por cuanto la aprobaci\u00f3n parcial del acuerdo que se somete a control por parte de la autoridad judicial administrativa responde al principio de legalidad, adem\u00e1s de constituirse en garante de la moral administrativa y de la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Universidad La Gran Colombia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
33. Este ente universitario solicit\u00f3 en la parte inicial de su escrito que se declare la exequibilidad condicionada de la norma, aunque advirti\u00f3 algunas razones sobre la posible ineptitud sustancial de la demanda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34. En primer lugar, la Universidad se refiri\u00f3 a la jurisprudencia constitucional sobre la libertad de configuraci\u00f3n legislativa y concluy\u00f3 que, la conciliaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 tiene operancia en los procesos en que se discute la responsabilidad por la detenci\u00f3n preventiva, -como lo era aquel caso en el que se profiri\u00f3 el auto de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado objeto de acci\u00f3n de tutela-.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
35. En segundo lugar, se refiri\u00f3 a la ineptitud sustantiva de la demanda y consider\u00f3 que el demandante no dio razones suficientes demostrativas de la oposici\u00f3n objetiva entre la expresi\u00f3n acusada y las disposiciones constitucionales; no expuso una argumentaci\u00f3n indicativa de la pertinencia del reproche constitucional; advirti\u00f3 insuficiencia en las razones expuestas respecto de los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad y se\u00f1al\u00f3 que las explicaciones no logran convencer respecto de la vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
36. En tercer lugar, resalt\u00f3 que el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 es exequible por cuanto la revisi\u00f3n posterior que hace el juez contencioso, es una garant\u00eda de que lo consignado en el acta de conciliaci\u00f3n es resultado de un acuerdo que no sobrepasa la competencia legal de las autoridades p\u00fablicas y, por lo tanto, resulta acorde con el equilibrio de los poderes constitucionales. Precis\u00f3 que, si bien la conciliaci\u00f3n es un mecanismo que permite la discrecionalidad de la voluntad de quienes intervienen, en el \u00e1mbito de lo p\u00fablico la manifestaci\u00f3n de la voluntad se encuentra limitada, siempre guiada por el principio de sostenibilidad fiscal y el principio de legalidad. Concluy\u00f3 que, atacar la constitucionalidad de la norma referida es dejar sin instrumentos de control a la Rama Judicial sobre las actuaciones de las entidades que pertenecen a la Rama Ejecutiva. En \u00faltimas, sugiri\u00f3 que la exequibilidad debe condicionarse a estos argumentos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
D. Concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
<\/p>\n
37. Mediante memorial radicado el 19 de febrero de 2021, el Ministerio P\u00fablico solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, as\u00ed como de la interpretaci\u00f3n judicial de la misma por parte de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, bajo los argumentos que se explican a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
38. Frente a la afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda de la voluntad de las partes, manifest\u00f3 que la aprobaci\u00f3n judicial parcial de un acuerdo conciliatorio no tiene la potestad de afectarla, si se tiene en cuenta que la labor del juez contencioso administrativo se limita a dotar de efectos jur\u00eddicos a los puntos del acuerdo que s\u00ed cumplen con los requisitos de legalidad y no lesividad, en relaci\u00f3n con los intereses patrimoniales del Estado, sin que tenga permitido hacer modificaciones sobre lo acordado, ni sustituir la voluntad de las partes, porque ello s\u00ed resultar\u00eda lesivo de dicho principio constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
39. Observ\u00f3 que, si las partes logran un acuerdo sobre la totalidad de las pretensiones indemnizatorias, frente a ello es posible que el juez encuentre acreditado el da\u00f1o moral en el proceso, pero no el perjuicio material, en cuyo caso es viable y no reprochable aprobar el acuerdo respecto a lo primero y no frente a lo segundo. Enfatiz\u00f3 en que, si al juez contencioso administrativo le est\u00e1 permitido aprobar totalmente el acuerdo conciliatorio, con mayor raz\u00f3n est\u00e1 autorizado para realizar aprobaciones parciales del mismo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
40. La Procuradora se\u00f1al\u00f3 que impedir la aprobaci\u00f3n parcial de los acuerdos conciliatorios puede atentar contra los propios fines de este mecanismo autocompositivo, y afectar con ello la resoluci\u00f3n del conflicto y la descongesti\u00f3n judicial en el pa\u00eds.<\/p>\n
<\/p>\n
41. Respecto del principio de legalidad sostuvo que es claro que la labor principal del juez consiste en aplicar la ley al caso concreto, pero tambi\u00e9n definir su alcance a trav\u00e9s de una labor interpretativa, para lo cual cuenta con distintos m\u00e9todos de interpretaci\u00f3n, como el gramatical, sist\u00e9mico, hist\u00f3rico y teleol\u00f3gico. En aplicaci\u00f3n del m\u00e9todo gramatical, el juez administrativo est\u00e1 facultado para aprobar o improbar el acuerdo conciliatorio, en tanto que la norma no diferencia entre la aprobaci\u00f3n total o parcial del acuerdo, ni circunscribe la labor del juez solo a una de ellas, por lo que es posible proceder en cualquiera de los dos sentidos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
42. Sostuvo que, en todo caso, los m\u00e9todos tradicionales de interpretaci\u00f3n deben ser armonizados con los derechos, principios y valores constitucionales. Frente al m\u00e9todo gramatical, este no puede ser aplicado en forma aislada porque forma parte de un conjunto de reglas de interpretaci\u00f3n que se complementan y armonizan para desentra\u00f1ar el contenido de un texto legal.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
43. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. En primer lugar, la expresi\u00f3n acusada por la interpretaci\u00f3n efectuada por el Consejo de Estado en auto unificado del a\u00f1o 2014, hace parte de una ley de la Rep\u00fablica, esto es, el art\u00edculo 24 de la Ley\u00a0640 de 2001. En segundo lugar, en el presente caso se plantea un asunto de relevancia constitucional de cara a la interpretaci\u00f3n judicial del texto legal en menci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
B. Cuestiones previas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
44. De acuerdo con la solicitud de inhibici\u00f3n realizada por la Universidad La Gran Colombia como interviniente, corresponde a esta Sala determinar la aptitud de la demanda en el proceso D-14.049.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Requisitos de aptitud de la demanda en la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
45. La Corte Constitucional ha enfatizado que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es una expresi\u00f3n del derecho de participaci\u00f3n dentro de una democracia, y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuraci\u00f3n normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
46. El ejercicio de dicho mecanismo, sin embargo, no est\u00e1 desprovisto de exigencias que, si bien no pueden constituirse en barreras para el ejercicio del derecho, est\u00e1n orientadas a dar cuenta (i) de la presunci\u00f3n de correcci\u00f3n de las leyes, con mayor precisi\u00f3n e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la Rep\u00fablica, que deriva del car\u00e1cter epistemol\u00f3gico del proceso democr\u00e1tico, y de la pretensi\u00f3n de estabilidad del ordenamiento jur\u00eddico en beneficio de la seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del juez constitucional, que, por un lado, no debe asumir por s\u00ed mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participaci\u00f3n y el debate ciudadano.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
47. Bajo tal premisa, y partiendo del contenido del art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma, el demandante, en el respectivo escrito de acusaci\u00f3n debe (i) se\u00f1alar las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constituci\u00f3n, lo que se traduce, a su vez, en la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad. El accionante, por supuesto, tambi\u00e9n debe explicar la raz\u00f3n por la cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
48. En relaci\u00f3n con el tercero de los anteriores requisitos, la exigencia se traduce en que la acusaci\u00f3n presentada se apoye en razones (i) claras, esto es, cuando la acusaci\u00f3n formulada es comprensible y de f\u00e1cil entendimiento; (ii) ciertas, cuando la acusaci\u00f3n recae directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda; (iii) espec\u00edficas, en cuanto se defina o se muestre en forma di\u00e1fana la manera como la norma vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que la acusaci\u00f3n contenga todos los elementos f\u00e1cticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
49. Cuando se satisfacen los requisitos atr\u00e1s se\u00f1alados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el proceso judicial con el objetivo de establecer si lo acusado \u201cse somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido\u201d. De lo contrario, al juez constitucional le ser\u00e1 imposible \u201centrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constituci\u00f3n\u201d y, en tales circunstancias, no habr\u00e1 lugar a un fallo de m\u00e9rito.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
50. En algunos escenarios concretos, por las particularidades de los asuntos que son objeto de control, esta Corporaci\u00f3n ha exigido cargas de argumentaci\u00f3n especiales. En este supuesto se encuentra cuando la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se dirige en contra de una interpretaci\u00f3n judicial dominante que fija el sentido o alcance de una norma cuyo control es competencia de la Corte Constitucional. En raz\u00f3n a que la demanda se orienta en contra de la interpretaci\u00f3n judicial que realiz\u00f3 la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado en providencia del 24 de noviembre de 2014, procede la Sala a precisar el alcance de tales requisitos espec\u00edficos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La procedencia de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad de frente a cargos relativos a la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de normas jur\u00eddicas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
51. En reiterada jurisprudencia, la Corte ha establecido que el control abstracto de constitucionalidad podr\u00e1 ejercerse no solo respecto del contenido literal de una norma legal, sino, incluso, del sentido o alcance que se le hubiese otorgado por parte de la autoridad judicial competente. En otras palabras, podr\u00e1n ser objeto de an\u00e1lisis las interpretaciones que realicen los \u00f3rganos de cierre respecto de normas, siempre que se logre acreditar una eventual violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
52. Esta posibilidad surge por la aplicaci\u00f3n del concepto de derecho viviente, el cual le exige al juez constitucional entender que por las din\u00e1micas sociales los \u00f3rganos de cierre autorizados podr\u00e1n variar las interpretaciones de las normas jur\u00eddicas y fijar un nuevo sentido o alcance. En este marco, tiene relevancia la distinci\u00f3n entre disposici\u00f3n y norma jur\u00eddica. La disposici\u00f3n es el texto que puede contener un precepto normativo, pero la norma jur\u00eddica es el mandato que se deriva del texto. De ah\u00ed que, para lograr una norma jur\u00eddica, es necesario un ejercicio hermen\u00e9utico a partir del contenido sem\u00e1ntico de la disposici\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
53. En este sentido, el control de constitucionalidad recae sobre la norma jur\u00eddica o contenido normativo, y no sobre el ejercicio intelectivo que realiz\u00f3 el juez para llegar a esa regla o mandato que se deriva de la disposici\u00f3n. Lo anterior, por cuanto el escenario de an\u00e1lisis de la conducta judicial es propio del control concreto de constitucionalidad a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela contra sentencias por interpretaci\u00f3n irrazonable (defecto sustantivo) y no del juicio abstracto de constitucionalidad, en el cual solo se realiza una confrontaci\u00f3n entre la norma con fuerza de ley acusada (en este caso la regla judicial derivada a partir de una norma con fuerza de ley) y las disposiciones constitucionales invocadas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
54. Esta Corporaci\u00f3n ha enfatizado en que \u201c[a]delantar el juicio de inconstitucionalidad de aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y alcance, no implica, entonces, una intromisi\u00f3n o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretaci\u00f3n que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jur\u00eddicos como consecuencia de constituir la orientaci\u00f3n jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
55. Se trata entonces de una posibilidad excepcional de control de constitucionalidad, que supone la identificaci\u00f3n de derecho viviente en la jurisprudencia acusada, y que no se trate de un acto de aplicaci\u00f3n legal en ejercicio de la competencia que para tal efecto tienen los jueces. Para ello, desde la Sentencia C-557 de 2001, esta Corte fij\u00f3 algunos requisitos sine qua non para que pueda adelantar el control de constitucionalidad sobre una interpretaci\u00f3n jurisprudencial que se hubiese realizado por el \u00f3rgano de cierre competente sobre una norma respecto de la cual recaiga la competencia de esta Corporaci\u00f3n, a saber:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c(1.) la interpretaci\u00f3n judicial debe ser consistente, as\u00ed no sea id\u00e9ntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretaci\u00f3n judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultar\u00eda insuficiente para apreciar si una interpretaci\u00f3n determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicci\u00f3n; y, (3.) la interpretaci\u00f3n judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma.\u201d (Subrayado no corresponde al texto original)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
57. En cuanto al requisito de claridad, el ciudadano no s\u00f3lo debe se\u00f1alar cu\u00e1l es la disposici\u00f3n acusada como inconstitucional, sino que, en demandas contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con absoluta precisi\u00f3n cu\u00e1l es el contenido normativo, \u201cnorma\u201d o regla interpretativa derivada de la disposici\u00f3n acusada, que resulta inconstitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
58. En relaci\u00f3n con el requisito de certeza, las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres dimensiones, a saber: (i) debe tratarse de una interpretaci\u00f3n que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposici\u00f3n impugnada. Esto significa que la interpretaci\u00f3n debe derivarse directamente de la disposici\u00f3n demandada. (ii) No puede considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples \u201chip\u00f3tesis hermen\u00e9uticas\u201d que no hallan sustento en una real y cierta interpretaci\u00f3n judicial, o donde la interpretaci\u00f3n no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responde a una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. Cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipot\u00e9ticos, que podr\u00edan eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica. Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la interpretaci\u00f3n no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
59. En cuanto al requisito de especificidad se exige que las razones de inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance espec\u00edfico ha sido fijado por la interpretaci\u00f3n acusada, pero no sobre la base de argumentos \u201cvagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
60. En relaci\u00f3n con el requisito de pertinencia es necesario que el demandante se\u00f1ale c\u00f3mo y en qu\u00e9 medida la interpretaci\u00f3n judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia constitucional, y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha sido particularmente cuidadosa al examinar el requisito de pertinencia en demandas contra interpretaciones judiciales. De manera insistente ha se\u00f1alado que el control por esta v\u00eda no es procedente si se involucran controversias hermen\u00e9uticas o discusiones puramente legales, por cuanto no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicaci\u00f3n o interpretaci\u00f3n de la ley, a menos que la controversia trascienda el \u00e1mbito estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional. En la misma direcci\u00f3n ha explicado que no compete a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los textos legales, ni adelantar una suerte de \u201ccorrecci\u00f3n hermen\u00e9utica\u201d de las decisiones judiciales que fijan el sentido de las leyes, a menos que la decisi\u00f3n involucre una problem\u00e1tica de orden constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
61. Por \u00faltimo, la suficiencia exige aportar los elementos f\u00e1cticos y argumentativos para se\u00f1alar que la interpretaci\u00f3n no s\u00f3lo existe, sino que plantea una verdadera problem\u00e1tica constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis de la aptitud de la demanda en el caso concreto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
62. Agotado el anterior fundamento jur\u00eddico, pasa la Sala a determinar si en la demanda de la referencia se acreditan, en primer lugar, los requisitos espec\u00edficos de procedencia decantados por la jurisprudencia constitucional para analizar como objeto del control constitucional las interpretaciones jurisprudenciales realizadas por un \u00f3rgano de cierre competente sobre una norma. Cabe recordar, como se puso de presente en el ac\u00e1pite de antecedentes, que el demandante se aproxim\u00f3 a algunas razones por las cuales se acreditan estos criterios para demostrar la posibilidad de que la Corte ejerza el control abstracto de constitucionalidad en esta oportunidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
63. \u00a0Consistencia. Primero, la interpretaci\u00f3n resulta consistente en tanto que fue proferida por medio de una providencia de unificaci\u00f3n que, en l\u00ednea con el demandante, determin\u00f3 una directriz a los jueces de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo en el ejercicio de su funci\u00f3n legal de aprobar o improbar los acuerdos de conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
64. De acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 10 de la Ley 1437 de 2011 se introdujo en el ordenamiento jur\u00eddico el deber que tienen las autoridades de considerar en sus actuaciones las sentencias de unificaci\u00f3n proferidas por el Consejo de Estado. Por esta v\u00eda, el legislador otorg\u00f3 la calidad de fuente de derecho vinculante a dichas providencias.<\/p>\n
<\/p>\n
65. El art\u00edculo 270 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el art\u00edculo 78 de la Ley 2080 de 2021, dispone que \u201cse tendr\u00e1n como sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jur\u00eddica o trascendencia econ\u00f3mica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n; tambi\u00e9n las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisi\u00f3n del art\u00edculo 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
66. En el mismo sentido, el art\u00edculo 271 siguiente, modificado por el art\u00edculo 79 de la Ley 2080 de 2021, se\u00f1ala, entre otras cosas, que las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podr\u00e1n dictar sentencias y autos de unificaci\u00f3n cuando se trate de decisiones de \u201cimportancia jur\u00eddica, trascendencia econ\u00f3mica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n que ameriten la expedici\u00f3n de una sentencia o auto de unificaci\u00f3n\u201d, en relaci\u00f3n con los asuntos que provengan de las subsecciones, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, seg\u00fan el caso.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
67. Sobre el particular, resalta la Sala que el deber de tener en cuenta las sentencias de unificaci\u00f3n y el precedente jurisprudencial, responde a un fin similar, en el sentido que buscan garantizar el principio de igualdad de trato establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con fundamento en la aplicaci\u00f3n de la jurisprudencia proferida por las altas Cortes, la cual, en todo caso debe dictarse en respeto de la Constituci\u00f3n. Tambi\u00e9n, se observa que uno de los fines del legislador para establecer el deber de aplicaci\u00f3n preferente de las decisiones de unificaci\u00f3n ha sido descongestionar la administraci\u00f3n de justicia, logrando que los derechos de las personas sean reconocidos de manera m\u00e1s pronta, garantizado principios de orden constitucional y legal, tales como la igualdad, celeridad, eficacia, econom\u00eda y legalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
68. En relaci\u00f3n con este punto, la Corte Constitucional ha establecido que la jurisprudencia proferida por los \u00f3rganos de cierre de cada jurisdicci\u00f3n tiene fuerza vinculante para todos los jueces, en la medida en que es emitida en ejercicio de la funci\u00f3n constitucional de unificaci\u00f3n, con la finalidad de darle coherencia y seguridad al ordenamiento. Al respecto, esta Corte en la Sentencia C-816 de 2011, expuso que:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c[L]a fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definici\u00f3n constitucional como \u00f3rganos jurisdiccionales de cierre, condici\u00f3n que les impone el deber de unificaci\u00f3n jurisprudencial en sus respectivas jurisdicciones. El\u00a0mandato de unificaci\u00f3n jurisprudencial, \u00fanicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden espec\u00edfica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones judiciales superiores\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
69. Tambi\u00e9n ha dicho la Corte que la vinculatoriedad de los funcionarios judiciales al precedente de las altas cortes en cada una de las jurisdicciones significa una garant\u00eda del derecho a la igualdad frente a la ley:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c[r]econocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado [\u2026] redunda en una mayor coherencia del sistema jur\u00eddico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptaci\u00f3n a los cambios sociales y econ\u00f3micos. De igual manera, la vinculatoriedad del precedente garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. As\u00ed mismo, la sumisi\u00f3n de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jur\u00eddica para el tr\u00e1fico jur\u00eddico entre los particulares\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
70. Por lo tanto, la obligatoriedad del precedente de las altas Cortes es una exigencia orientada a que las decisiones judiciales est\u00e9n guiadas por un par\u00e1metro de igualdad, lo que, a su vez, confiere seguridad jur\u00eddica a la aplicaci\u00f3n del derecho y permite que los usuarios de la administraci\u00f3n de justicia puedan tener confianza leg\u00edtima sobre las normas que regulan sus relaciones jur\u00eddicas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
71. En suma, la Sala considera que la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado el 24 de noviembre de 2014 demuestra una fortaleza suficiente por el tipo de providencia que fue proferida, justificada en las disposiciones normativas del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
72. Adicionalmente, la Sala estima que la consistencia en esta interpretaci\u00f3n se predica de la providencia que cambi\u00f3 la postura que hasta este momento hab\u00eda sido adoptada por el Consejo de Estado. En particular, aquella que ante una interpretaci\u00f3n literal de la norma, no era posible una aprobaci\u00f3n parcial de los acuerdos, ya que ello supon\u00eda una injerencia indebida en la autonom\u00eda de la voluntad de las partes al reemplazarla por la del juez.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
73. Entonces, por el tipo de providencia que fue proferida, esta decisi\u00f3n resulta vinculante para todas las autoridades en la aplicaci\u00f3n de la norma jur\u00eddica derivada del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
74. Consolidaci\u00f3n. La Sala advierte que, hasta la presente, la providencia del 24 de noviembre de 2014 es la decisi\u00f3n de unificaci\u00f3n vigente en materia de conciliaci\u00f3n o acuerdo conciliatorio. As\u00ed puede verificarse en la p\u00e1gina web del Consejo de Estado. De igual forma, por ejemplo, la Corte pudo verificar que posterior a la fecha de unificaci\u00f3n, las subsecciones de la Secci\u00f3n Tercera han reconocido esta posibilidad de aprobaci\u00f3n parcial del acuerdo conciliatorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
75. Al respecto, puede consultarse, por ejemplo, el auto del 14 de marzo de 2016 en el que la Subsecci\u00f3n C de la Secci\u00f3n Tercera destac\u00f3 que con fallo del 24 de noviembre de 2014 se hab\u00eda modificado la posici\u00f3n establecida en el auto del 28 de abril de 2014 (rad. 41824). Adicionalmente, el auto del 30 de marzo de 2017 proferido por la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado en el que advierte que \u201cla Secci\u00f3n ya precis\u00f3 que resulta factible aprobar los acuerdos conciliatorios parcialmente, siempre que lo conciliado y lo dejado de conciliar no guarde entre si unidad.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
77. De lo anterior, la Sala encuentra que hay m\u00e9rito suficiente para considerar que lo decidido en auto del 24 de noviembre de 2014 es una orientaci\u00f3n jurisprudencial dominante, bien establecida, en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
78. Relevancia. En l\u00ednea con lo advertido por el demandante, la interpretaci\u00f3n judicial tiene un car\u00e1cter relevente por cuanto fija el alcance de una disposici\u00f3n, d\u00e1ndole un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n mayor al mandato que se desprend\u00eda a partir de la lectura literal que hab\u00eda estado haciendo la jurisprudencia del Consejo de Estado hasta noviembre del 2014. Sobre todo, bajo el supuesto de que se trata de una providencia de unificaci\u00f3n, que es vinculante para todas las autoridades, como se resalt\u00f3 previamente. Como lo ha destacado esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-588 de 2012, hace parte de la naturaleza de estas sentencias la generaci\u00f3n de un alto grado de seguridad y certeza. Eso explica que esta funci\u00f3n haya sido atribuida por la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 237 al m\u00e1ximo tribunal de lo contencioso administrativo y \u00f3rgano de cierre del mismo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
79. A lo expuesto cabe agregar que, como lo expone el accionante, el mandato de aplicaci\u00f3n que se deriva de la interpretaci\u00f3n que realiz\u00f3 la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera en el auto acusado, podr\u00eda suponer una afectaci\u00f3n al principio constitucional de la autonom\u00eda de la voluntad privada, as\u00ed como al principio de legalidad, en tanto que se habilita al juez a escindir algunos puntos del acuerdo y remiti\u00e9ndolos a la continuidad del proceso judicial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
80. En consecuencia, la Sala entiende que se acreditan los supuestos especiales que permiten a esta Corporaci\u00f3n realizar un eventual estudio de constitucionalidad sobre el contenido normativo del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 derivado de la interpretaci\u00f3n que realiz\u00f3 la la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera en el auto del 24 de noviembre de 2014.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
81. As\u00ed las cosas, corresponde ahora verificar si se acreditan los requisitos generales de carga argumentativa fijados por la jurisprudencia constitucional para considerar la aptitud de la demanda para un pronunciamiento de fondo, esto es, las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los t\u00e9rminos en que se ha precisado por esta Corporaci\u00f3n para este tipo de escenarios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Verificaci\u00f3n de las cargas generales de argumentaci\u00f3n frente al primer cargo<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
82. Frente al primer cargo enfocado en la posible violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de la voluntad por la interpretaci\u00f3n que el Consejo de Estado deriv\u00f3 del art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001, considera esta Sala que se cumplen los requisitos de aptitud como se analiza en los siguientes fundamentos.<\/p>\n
<\/p>\n
83. Los argumentos son claros, en tanto siguen un curso de exposici\u00f3n comprensible, pues aduce el demandante que la norma del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, interpretada en la providencia de unificaci\u00f3n, posibilit\u00f3 al juez contencioso administrativo para aprobar parcialmente el acuerdo conciliatorio, al irrumpir sobre el universo \u00fanico que han definido las partes, en violaci\u00f3n del principio de la autonom\u00eda de la voluntad, en tanto si han llegado a un acuerdo total, el juez no puede escindirlo, puesto que tal potestad resulta inconstitucional, por vulnerar la autonom\u00eda de la voluntad consagrada en los art\u00edculos 14 y 16 \u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como derecho fundamental.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
84. Son ciertos\u00a0en el entendido que ponen de presente la norma jur\u00eddica que se deriv\u00f3 de la interpretaci\u00f3n judicial realizada por la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado a trav\u00e9s del auto del 24 de noviembre de 2014, as\u00ed como se\u00f1ala de manera coherente cual es esa interpretaci\u00f3n del enunciado demandado que se desprende directamente de su tenor literal, en virtud del cual, las actas que contengan conciliaciones se remiten al juez o a la corporaci\u00f3n competente para que imparta su aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
85. En relaci\u00f3n con el requisito de certeza, se observa que de lo indicado por el accionante es posible determinar el contenido normativo que se deriva del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 y que es acusado en esta oportunidad, en tanto que su aprobaci\u00f3n parcial podr\u00eda derivar en una afectaci\u00f3n de los principios constitucionales a la legalidad y a la autonom\u00eda de la voluntad. As\u00ed pues, la exposici\u00f3n de la demanda no se refiere a unas hip\u00f3tesis hermen\u00e9uticas que hayan proferido jueces de la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo en aplicaci\u00f3n la norma en cuesti\u00f3n, sino al mandato vinculante de aplicaci\u00f3n derivada de una providencia de unificaci\u00f3n que cambia en entendimiento y lectura que solo esa disposici\u00f3n hab\u00eda estado realizando el Consejo de Estado, como \u00f3rgano de cierre de la jurisdicci\u00f3n. Escenario del cual se advierte la doctrina del derecho viviente. Esto adem\u00e1s recae sobre una norma con fuerza material de ley, como lo es la Ley 640 de 2001.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
86. Los argumentos de la demanda son\u00a0espec\u00edficos, por cuanto la Sala considera que de la exposici\u00f3n de la demanda se pueden abstraer entonces cargos directos y no vagos ni indeterminados, que le brindan elementos a la Corte para poder adelantar el juicio de constitucionalidad correspondiente. En efecto, el cargo se fundamenta en que la intervenci\u00f3n del juez al dividir o escindir el acuerdo conciliatorio, supone introducir la voluntad de esta autoridad en un asunto del que solo estar\u00edan legitimados para determinar la soluci\u00f3n al conflicto las partes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
87. Los planteamientos son\u00a0pertinentes, en tanto trazan un argumento de constitucionalidad, seg\u00fan el cual, al aprobar parcialmente el acuerdo conciliatorio, previamente negociado por los interesados, se est\u00e1 dando validez \u00fanicamente a ciertas partes del acuerdo quedando otras improbadas, por lo que el demandante asegura que se vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en cuanto al principio de autonom\u00eda de la voluntad que es de car\u00e1cter fundamental.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
88. Son suficientes, ya que los argumentos generan una duda inicial sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001, bajo la interpretaci\u00f3n que le ha dado la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, al enfrentar la interpretaci\u00f3n judicial a la autonom\u00eda de la voluntad que es un principio amparado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, reconocido como fundamental y distinto de los derechos patrimoniales. Tal como se expuso en p\u00e1rrafos anteriores, este mandato que se deriva de la norma acusada es consistente, consolidada y relevante.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
89. En consecuencia, la Sala considera que se cumplen con todos los supuestos exigidos para proceder a realizar este tipo de control abstracto de constitucionalidad que es de car\u00e1cter excepcional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Verificaci\u00f3n de las cargas generales de argumentaci\u00f3n frente al segundo cargo<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
90. Frente al segundo cargo por violaci\u00f3n del principio de legalidad, encuentra la Sala que la demanda cumple con los requisitos formales establecidos en el Decreto 2067 de 1991, seg\u00fan se detalla en los fundamentos siguientes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
91. Los argumentos en que se funda el cargo son claros, en tanto siguen un curso de exposici\u00f3n comprensible al se\u00f1alar, en consonancia con el principio de legalidad, que las autoridades s\u00f3lo pueden hacer lo que la ley previamente les faculta, como lo disponen expresamente los art\u00edculos 121 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y que, con la interpretaci\u00f3n efectuada en la providencia de unificaci\u00f3n jurisprudencial del 24 de noviembre de 2014, se vulnerar\u00eda el principio de legalidad al dotar al juez de una potestad que le permitir\u00eda obrar por encima de la ley o m\u00e1s de lo que ella dispone, al proferir aprobaciones parciales de los acuerdos conciliatorios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
92. Son ciertos ya que ofrecen una interpretaci\u00f3n del enunciado demandado que se desprende directamente de su tenor literal, acerca de la facultad que se otorga al juez de aprobar parcialmente las actas de los acuerdos conciliatorios, conforme lo autoriza el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Secci\u00f3n Tercera, pese a que la ley no lo dispone y el juez no podr\u00eda obrar fuera de su imperio por disposici\u00f3n constitucional, lo que ciertamente cuestiona si se transgrede el precepto del art\u00edculo 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
93. Son espec\u00edficos pues el demandante advierte que la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado vari\u00f3 su postura y fij\u00f3 una l\u00ednea jurisprudencial unificada en contrav\u00eda del art\u00edculo 230 Superior, en tanto la norma legal solo habilita al juez para aprobar o improbar el acuerdo conciliatorio, m\u00e1s no para efectuar aprobaciones parciales del mismo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
94. Los planteamientos son pertinentes, pues esbozan un argumento de inconstitucionalidad encaminado a demostrar que se afect\u00f3 el principio constitucional de acuerdo con el cual los jueces en sus providencias s\u00f3lo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley, conforme lo dispone el art\u00edculo 230 de la Constituci\u00f3n. En particular, el actor advierte que la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, al posibilitar aprobaciones parciales de los acuerdos conciliatorios desconoce el tenor literal de la disposici\u00f3n y deriva en una afectaci\u00f3n de dicho principio de legalidad. Adujo que, aunque el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Secci\u00f3n Tercera \u2013 Sala Plena, argument\u00f3 el cambio jurisprudencial en torno a la b\u00fasqueda de la justicia material y la descongesti\u00f3n judicial, las actas del acuerdo conciliatorio al que se refiere la Ley 640 de 2001 contienen un universo \u00fanico que no puede verse modificado por el juez al realizar una aprobaci\u00f3n de manera parcial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
95. Por \u00faltimo, son suficientes, ya que generan una duda inicial sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001 de cara a la interpretaci\u00f3n efectuada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Secci\u00f3n Tercera, teniendo en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional acerca de que al juez le corresponde fijar el alcance de la norma que aplica, pero no puede hacerlo en oposici\u00f3n a los valores, principios y derechos constitucionales, sino que debe seleccionar aquel entendimiento que se ajusta a la Carta Pol\u00edtica, pues la potestad reconocida a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar los textos jur\u00eddicos no puede desconocer los derechos fundamentales de las personas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
96. En torno a la suficiencia del cargo por violaci\u00f3n del principio de legalidad, la Sala advierte que son igualmente aplicables las consideraciones expuestas en el cargo primero, sobre el car\u00e1cter de las providencias de unificaci\u00f3n que emite el Consejo de Estado, que tienen fuerza vinculante y en tal calidad, sirven de elemento fundante para las decisiones de los jueces, de manera que si la providencia del 24 de noviembre de 2014, dota a los jueces de una atribuci\u00f3n que excede los l\u00edmites de la ley o desconoce el contenido legal de esas actas que se otorgan ante los funcionarios p\u00fablicos, existen razones suficientes para considerar de m\u00e9rito la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad que se enmarca en los art\u00edculos 121 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
98. Conforme a lo anterior, y contrario a lo se\u00f1alado por uno de los intervinientes, se evidencia que el accionante si expuso razones de inconstitucionalidad con claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia y aport\u00f3 elementos de juicio que permiten a la Corte iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto cuestionado. Se advierte que algunos argumentos de la demanda comprenden a un juicio de legalidad, sin embargo, como se ha expuesto, el actor tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a la labor de interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado y a la violaci\u00f3n constitucional en que habr\u00eda incurrido esa Corporaci\u00f3n, con lo cual, en virtud del principio pro actione, se considera \u00a0es v\u00e1lido concluir que lo que expres\u00f3 el demandante cumple con los requisitos m\u00ednimos para plantear un juicio de constitucionalidad sobre el principio de legalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
99. Por \u00faltimo, debe advertirse que, aunque el demandante cit\u00f3 el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dentro de los preceptos vulnerados, no expuso concepto de violaci\u00f3n alguno frente a ese par\u00e1metro de constitucionalidad. Por lo tanto, en relaci\u00f3n con el citado art\u00edculo no hay lugar a considerar el cargo ni realizar pronunciamiento sobre su aptitud.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
C. Presentaci\u00f3n del caso, problema jur\u00eddico y esquema de decisi\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
100. La Corte estudia la demanda presentada por el ciudadano Javier Dom\u00ednguez Betancur contra la interpretaci\u00f3n judicial que del art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001 realiz\u00f3 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Secci\u00f3n Tercera \u2013 Sala Plena, en auto de unificaci\u00f3n del 24 de noviembre de 2014.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
101. En la demanda el actor se\u00f1ala que dicha interpretaci\u00f3n es contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por desconocer la autonom\u00eda de la voluntad y el principio de legalidad, toda vez que al permitir la aprobaci\u00f3n parcial de unos puntos del acuerdo conciliatorio y la improbaci\u00f3n de otros, deriva en una irrupci\u00f3n del juez en el universo \u00fanico del acuerdo en contra de la voluntad de las partes y por virtud de la providencia de unificaci\u00f3n, se le permite obrar contra el imperio del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001. Esto quiere decir que ser\u00e1 necesario establecer si el acuerdo conciliatorio que se somete a homologaci\u00f3n es escindible, a la luz del principio de la autonom\u00eda de la voluntad de las partes. Adicionalmente, el demandante agrega que la autorizaci\u00f3n que emana de la providencia de unificaci\u00f3n acusada excede las competencias de los jueces al permitirles aprobar o improbar de modo parcial dichos acuerdos de conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
102. Como se deduce de la demanda y de las distintas intervenciones, en el presente juicio le corresponde a la Corte resolver si el alcance normativo reconocido por el auto del 24 de noviembre de 2014 proferido por la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado que interpreta el alcance del art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001 y, en esa medida, posibilit\u00f3 la aprobaci\u00f3n parcial de los acuerdos conciliatorios por parte del juez, se ajusta a los principios constitucionales de la autonom\u00eda de la voluntad privada consagrado en los art\u00edculos 14 y 16 de la Constituci\u00f3n, y al de legalidad consagrado en los art\u00edculos 121 y 230 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
103. Para tal efecto, la Corte seguir\u00e1 el siguiente orden de razonamiento: (i) naturaleza y marco normativo de la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo y la judicial que se tramita ante esa misma jurisdicci\u00f3n; (ii) contenido y alcance del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 y de la proposici\u00f3n jur\u00eddica fruto de la interpretaci\u00f3n unificada que realiz\u00f3 la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, en la providencia del 24 de noviembre de 2014; (iii) autonom\u00eda de la voluntad en la conciliaci\u00f3n contencioso administrativa; (iv) principio de legalidad en la homologaci\u00f3n de los acuerdos conciliatorios; y, finalmente, (v) se resolver\u00e1 la controversia planteada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Naturaleza y marco normativo de la conciliaci\u00f3n contencioso-administrativa<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
66. 66. \u00a0Con anterioridad a la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, en vigencia del Decreto 2279 de 1989, en Colombia se implementaron sistemas de soluci\u00f3n de conflictos, entre ellos la conciliaci\u00f3n administrativa. As\u00ed, de modo general en el art\u00edculo 49 de dicho Decreto se estableci\u00f3 que \u201cLas controversias susceptibles de transacci\u00f3n, que surjan entre personas capaces de transigir, podr\u00e1n ser sometidas a conciliaci\u00f3n o amigable composici\u00f3n\u201d y en el art\u00edculo 53 se dispuso que \u201cEl documento que contenga la correspondiente transacci\u00f3n, cuando \u00e9ste sea resultado de conciliaci\u00f3n, deber\u00e1 ser reconocido ante notario.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
67. La Ley 23 sancionada el 21 de marzo de 1991, en sus art\u00edculos 59 a 65 regul\u00f3 la conciliaci\u00f3n contencioso administrativa tanto en la etapa prejudicial como en la judicial, para lo cual autoriz\u00f3 a las personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, a trav\u00e9s de sus representantes legales, conciliar total o parcialmente sobre conflictos de car\u00e1cter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo se ventilar\u00edan mediante las acciones previstas en los art\u00edculos 85, 86 y 87 del entonces vigente C\u00f3digo Contencioso Administrativo contenido en el Decreto Ley 01 de 1983.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
68. Posteriormente, el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica promulgada el 7 de julio de 1991, estableci\u00f3 que el acceso a la administraci\u00f3n de justicia no s\u00f3lo comporta la posibilidad de que cualquier persona solicite la protecci\u00f3n de sus derechos ante los jueces competentes, sino tambi\u00e9n de resolver sus disputas mediante mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos, siendo uno de ellos la conciliaci\u00f3n, aunque a trav\u00e9s de ella, en estricto sentido no se administra justicia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
69. La Ley 23 de 1991 fue posteriormente modificada sustancialmente y varias de sus normas derogadas por la Ley 446 de 1998.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
70. En la Sentencia C-111 de 1999, a prop\u00f3sito de los acuerdos de conciliaci\u00f3n prejudiciales en materia administrativa, la Corte reiter\u00f3 el control de legalidad que sobre los mismos debe ejercer el juez competente, as\u00ed:<\/p>\n
\u201cEs decir, una vez sometida el acta de conciliaci\u00f3n prejudicial al control judicial, para que pueda ser aprobada o improbada por el juez administrativo competente, si el agente del Ministerio P\u00fablico est\u00e1 inconforme con el arreglo que ante \u00e9l como conciliador, llegaron las partes, tiene el deber constitucional de promover ante el juez administrativo, todos los recursos pertinentes, encaminados a explicar las razones por las que el acuerdo prejudicial no debe ser aprobado. Podr\u00e1, pues recurrir el auto proferido por el juez, que apruebe o impruebe la conciliaci\u00f3n. De esta manera estar\u00e1 defendiendo el orden jur\u00eddico, el patrimonio p\u00fablico o los derechos y garant\u00edas fundamentales (art. 277, numeral 7, C.P.)\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
71. A su vez, en la Sentencia C-114 de 1999, la Corte defini\u00f3 la conciliaci\u00f3n como:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c[U]na instituci\u00f3n en virtud de la cual se persigue un inter\u00e9s p\u00fablico, mediante la soluci\u00f3n negociada de un conflicto jur\u00eddico entre partes, con la intervenci\u00f3n de un funcionario estatal, perteneciente a la rama judicial o a la administraci\u00f3n, y excepcionalmente de particulares. Como caracteres esenciales que informan la conciliaci\u00f3n se destacan los siguientes: a) Es un instrumento de autocomposici\u00f3n de un conflicto, por la voluntad concertada o el consenso de las partes. b) La conciliaci\u00f3n constituye una actividad preventiva, en la medida en que busca la soluci\u00f3n del conflicto antes de acudir a la v\u00eda procesal o durante el tr\u00e1mite del proceso, en cuyo caso no se llega al resultado final normal de aqu\u00e9l, que es la sentencia. En este \u00faltimo evento, se constituye en una causal de terminaci\u00f3n anormal del proceso. c) La conciliaci\u00f3n no tiene en estricto sentido el car\u00e1cter de actividad judicial ni da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el conciliador, autoridad administrativa o judicial, o particular, no intervienen para imponer a las partes la soluci\u00f3n del conflicto en virtud de una decisi\u00f3n aut\u00f3noma e innovadora. d) La conciliaci\u00f3n es un mecanismo \u00fatil para la soluci\u00f3n de los conflictos. e) La conciliaci\u00f3n tiene un \u00e1mbito que se extiende a todos aquellos conflictos susceptibles, en principio, de ser negociados, o en relaci\u00f3n con personas cuya capacidad de transacci\u00f3n no se encuentre limitada por el ordenamiento jur\u00eddico. f) La conciliaci\u00f3n es el resultado de una actuaci\u00f3n que se encuentra reglada por el legislador.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
72. La Ley 640 de 2001, introdujo de nuevo varias sustanciales reformas a la conciliaci\u00f3n y en los art\u00edculos 23 a 26 regul\u00f3 la conciliaci\u00f3n en materia de lo contencioso administrativo, la cual se previ\u00f3 que s\u00f3lo puede adelantarse ante los Agentes del Ministerio P\u00fablico asignados a esta jurisdicci\u00f3n. La Ley hab\u00eda autorizado adelantarla tambi\u00e9n ante los conciliadores de los centros de conciliaci\u00f3n autorizados para conciliar en esta materia, pero esta posibilidad prevista en la segunda parte del art\u00edculo 23 de la Ley 640 de 2001, fue declarada inexequible por la Corte mediante la Sentencia C-893 de 2001.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
73. En lo relativo a la aprobaci\u00f3n judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo, la citada Ley 640 de 2001 determin\u00f3 que las actas que las contengan se deben remitir a m\u00e1s tardar dentro de los tres (3) d\u00edas siguientes al de su celebraci\u00f3n, al Juez o Corporaci\u00f3n que fuere competente para conocer de la acci\u00f3n judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n, al tiempo que se\u00f1al\u00f3 que el auto aprobatorio no ser\u00e1 consultable (Art\u00edculo 24).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
74. En la Sentencia C-033 de 2005, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la conciliaci\u00f3n extrajudicial, a diferencia de la tramitada sobre otras materias, exige el cumplimiento de requisitos particulares como la aprobaci\u00f3n judicial del acuerdo y la necesidad de que se adelante en forma exclusiva frente a agentes del Ministerio P\u00fablico.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
75. Sobre dichos requisitos la Sala resalta lo siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(i) La conciliaci\u00f3n contenciosa administrativa s\u00f3lo puede adelantarse ante los agentes del Ministerio P\u00fablico asignados a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo (art\u00edculo 23), ello implica mayor intervenci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s de sus delegados, como agente conciliador con el fin de acompa\u00f1ar el procedimiento conciliatorio y proteger el inter\u00e9s general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(ii) Todo acuerdo conciliatorio en cuya celebraci\u00f3n participe una entidad p\u00fablica debe estar sustentado en las pruebas necesarias para demostrar que no es lesivo para los intereses patrimoniales del Estado, ni vulnera una norma constitucional o legal (art\u00edculo 25). Por lo tanto, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las partes para la debida sustentaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio\u00a0y, si tales pruebas no son aportadas, levantar el acta con constancia de que no se logr\u00f3 el acuerdo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(iii) Se impone a las partes la obligaci\u00f3n de concurrir a la audiencia de conciliaci\u00f3n y en caso de no hacerlo, el deber de justificar su inasistencia dentro de los tres d\u00edas siguientes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(iv) La conciliaci\u00f3n en materia contencioso administrativa debe ser aprobada judicialmente con el fin de proteger tanto el orden jur\u00eddico como el patrimonio p\u00fablico. As\u00ed pues, para que el acuerdo sea vinculante para las partes y haga tr\u00e1nsito a cosa juzgada, el juez contencioso administrativo debe homologarlo; a\u00a0contrario sensu, el auto mediante el cual se imprueba el acuerdo de conciliaci\u00f3n no hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada. En ese sentido,\u00a0el juez contencioso administrativo debe velar porque el acuerdo conciliatorio respete el orden jur\u00eddico y no resulte lesiva para el patrimonio p\u00fablico. Por lo tanto, hasta que no se lleve a cabo la aprobaci\u00f3n judicial, la conciliaci\u00f3n no produce ning\u00fan efecto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(v) Tal como lo dispone la ley y lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia, para que el juez de lo contencioso administrativo apruebe el acuerdo conciliatorio es necesario que verifique el cumplimiento de los siguientes requisitos: (a)\u00a0que la acci\u00f3n no haya caducado (art\u00edculo 61 de la Ley 23 de 1991, modificado por el art\u00edculo 81 de la Ley 446 de 1998); (b) que el acuerdo verse sobre derechos econ\u00f3micos disponibles por las partes (art\u00edculos 59 de la Ley 23 de 1991, 70 de la Ley 446 de 1998); (c)\u00a0que las partes est\u00e9n debidamente representadas, tengan capacidad para conciliar y acrediten su legitimaci\u00f3n para actuar; (d) que no resulte lesivo y contrario a los derechos legales de las partes y, (e)\u00a0que el acuerdo cuente con las pruebas necesarias, no sea violatorio del orden jur\u00eddico, ni resulte lesivo para el patrimonio p\u00fablico (art\u00edculo 65 de la Ley 23 de 1991, art\u00edculo 73 de la Ley 446 de 1998 y art\u00edculo 25 de la Ley 640 de 2001).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
76. En s\u00edntesis, la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contenciosa administrativa, en la cual interviene al menos una entidad p\u00fablica y que se tramita inicialmente ante un agente del Ministerio P\u00fablico, es un mecanismo de soluci\u00f3n de controversias en el que las partes formulan un acuerdo para terminar el conflicto y que deben someter luego a la aprobaci\u00f3n del juez administrativo. La conciliaci\u00f3n procede sobre asuntos conciliables y la diligencia de conciliaci\u00f3n ante el Ministerio P\u00fablico se exige, si no hay acuerdo conciliatorio, como un requisito de procedibilidad, previo a la admisi\u00f3n de la demanda. Entonces, se caracteriza porque los agentes del Ministerio P\u00fablico son los \u00fanicos competentes para servir de conciliadores y, en caso de llegar a un acuerdo, lo pactado s\u00f3lo ser\u00e1 fuente de obligaciones y har\u00e1 tr\u00e1nsito a cosa juzgada en el evento de ser aprobado por el juez contencioso administrativo competente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
77. Por su parte, adem\u00e1s de la conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contencioso administrativa regulada por la Ley 640 de 2001, existe la conciliaci\u00f3n judicial que se tramita en el proceso contencioso administrativo en los t\u00e9rminos y condiciones previstos en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la cual el juez singular o colegiado surte la audiencia de conciliaci\u00f3n y si de ella surge un acuerdo conciliatorio, total o parcial, lo revisa para impartirle o negar su aprobaci\u00f3n mediante decisi\u00f3n judicial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
78. En el anterior an\u00e1lisis no sobra advertir que la conciliaci\u00f3n judicial que se tramita en el proceso arbitral se halla prevista en la Ley 1563 de 2012. Con fundamento en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el arbitraje no se requiere de la conciliaci\u00f3n como requisito de procedibilidad, pero en el caso del proceso arbitral en el que interviene una entidad p\u00fablica, la ley prev\u00e9 la realizaci\u00f3n de manera obligatoria de una audiencia de conciliaci\u00f3n antes de la primera audiencia de tr\u00e1mite, al tiempo que las partes o el Ministerio P\u00fablico pueden solicitar de los tribunales de arbitramento, en cualquier tiempo antes del Laudo, promover y realizar audiencias de conciliaci\u00f3n. Si las partes llegaren a un acuerdo, el tribunal decide si lo aprueba o imprueba; en caso afirmativo, mediante auto que hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada y, en caso de contener una obligaci\u00f3n expresa, clara y exigible, prestar\u00e1 m\u00e9rito ejecutivo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
() Contenido y alcance del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 y de la proposici\u00f3n jur\u00eddica fruto de la interpretaci\u00f3n unificada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
79. El art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, se enmarca en el \u00e1mbito de la conciliaci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En relaci\u00f3n con dicha norma, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera, se pronunci\u00f3 mediante auto de unificaci\u00f3n proferida el 24 de noviembre de 2014, dentro de un proceso de reparaci\u00f3n directa por privaci\u00f3n injusta de la libertad, en la que por importancia jur\u00eddica decidi\u00f3 unificar la jurisprudencia en relaci\u00f3n con los siguientes temas: i) inexistencia de porcentajes vinculantes en los acuerdos conciliatorios y prevalencia de la autonom\u00eda de la voluntad; ii) capacidad de las partes para conciliar; iii) ejercicio de la patria potestad en el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n; y, iv) la posibilidad que tiene el juez de aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
80. En el mencionado auto, el Consejo de Estado analiz\u00f3 el acuerdo conciliatorio formulado el 25 de septiembre de 2014, entre la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y un grupo familiar demandante, el cual versaba sobre el fallo de primera instancia que conden\u00f3 a dicha entidad a pagar los da\u00f1os y perjuicios causados. En el acuerdo conciliatorio presentado al Consejo de Estado como juez de segunda instancia, en el curso del proceso de reparaci\u00f3n directa que hab\u00eda sido fallado en contra de la Fiscal\u00eda en primera instancia, se acord\u00f3 que la esa entidad pagar\u00eda el 70% de la condena impuesta en la providencia de primera instancia a favor de la parte demandante, debidamente indexada y calculada con base en el salario m\u00ednimo legal vigente, previa deducci\u00f3n de un 25% por concepto de los gastos que se estimaron por la manutenci\u00f3n propia a cargo de la v\u00edctima directa y, por otra parte, en dicho acuerdo se incluy\u00f3 un \u00edtem por concepto de da\u00f1os a la vida de relaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
81. La Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, asumi\u00f3 competencia para pronunciarse sobre el asunto y advirti\u00f3 que, aunque el monto conciliado era inferior al 70% del total de la condena, lo que dar\u00eda a que el acuerdo fuera improbado de plano por el juez, por no respetar los l\u00edmites establecidos en la jurisprudencia vigente, dicho acuerdo no se consideraba lesivo para la parte demandada, pues su decisi\u00f3n de conciliar por ese porcentaje fue libre de todo vicio en el consentimiento, por lo que ser\u00eda procedente su aprobaci\u00f3n. No obstante, en raz\u00f3n a que en la f\u00f3rmula de conciliaci\u00f3n se incluy\u00f3 un monto a pagar por concepto de da\u00f1o a la vida de relaci\u00f3n que no hab\u00eda sido solicitado por la parte actora en la demanda, ni contaba con pruebas espec\u00edficas, el Consejo de Estado, atendiendo la intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico, consider\u00f3 que ese punto pod\u00eda ser lesivo al patrimonio p\u00fablico y que no exist\u00eda fundamento para incluir su pago mediante un acuerdo conciliatorio de esa controversia judicial, por lo que adopt\u00f3 decisi\u00f3n de aprobar el acuerdo parcialmente, esto es, salvo en lo referente al reconocimiento y pago de perjuicios a la vida en relaci\u00f3n, punto \u00e9ste \u00faltimo que continu\u00f3 sub judice.<\/p>\n
<\/p>\n
82. En la providencia en cita, el Consejo de Estado refiri\u00f3 como fundamentos jur\u00eddicos el auto de unificaci\u00f3n proferido por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado el 28 de abril de 2014, dentro del expediente 41.834, mediante el cual se hab\u00eda unificado la jurisprudencia en relaci\u00f3n con los par\u00e1metros que deb\u00edan observar las entidades estatales para el ejercicio de su libertad dispositiva en materia de conciliaci\u00f3n extrajudicial y judicial, en el sentido de establecer unas condiciones, adem\u00e1s de las legales, sin las cuales no era posible aprobar los acuerdos fruto de las conciliaciones judiciales y prejudiciales ante dicha jurisdicci\u00f3n. Expuso que en su momento se formularon algunas medidas que servir\u00edan de gu\u00eda en las negociaciones respecto de conciliaciones y en especial en aquellos eventos en los cuales la entidad p\u00fablica, en ejercicio de una posici\u00f3n dominante pudiera imponer las condiciones del acuerdo, tales como:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201ci) Cuando exista sentencia condenatoria de primera instancia y el acuerdo tenga como objeto un porcentaje de esa indemnizaci\u00f3n, la conciliaci\u00f3n podr\u00e1 convenirse entre el 70% y el 100% de esa condena; y, \u201cii) Cuando la sentencia de primera instancia no hubiere sido estimatoria de las pretensiones o \u00e9sta a\u00fan no se hubiere proferido, el monto del acuerdo conciliatorio podr\u00eda acordarse entre el 70% y el 100% de las sumas que esta Corporaci\u00f3n, tambi\u00e9n de forma indicativa, ha se\u00f1alado como plausibles para el reconocimiento de las indemnizaciones a que puede haber lugar seg\u00fan el perjuicio de que se trate en raz\u00f3n de la situaci\u00f3n f\u00e1ctica y la intensidad y prolongaci\u00f3n del da\u00f1o \u2013entre otros factores-, seg\u00fan corresponda.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
83. Sobre el particular, continu\u00f3 relatando que dicha restricci\u00f3n impuesta por la Sala en el sentido de aprobar los acuerdos s\u00f3lo si se conciliaba entre el 70% y 100% de la condena de primera instancia, constitu\u00eda una afectaci\u00f3n a la autonom\u00eda de la voluntad privada y la capacidad negocial de las partes; textualmente se\u00f1al\u00f3 que \u201c(\u2026) si ambos interesados se ponen de acuerdo en una cifra inferior, esta decisi\u00f3n obedecer\u00e1 a la voluntad libre y espont\u00e1nea del ciudadano y de la entidad estatal, quienes -por l\u00f3gica- habr\u00e1n actuado de acuerdo a la persecuci\u00f3n de sus intereses y su bienestar, teniendo en cuenta que si lo aprobaron, es porque previamente existi\u00f3 negociaci\u00f3n en el sentido de definir el monto de la obligaci\u00f3n, la forma de pago, el plazo, etc. Y que ambas partes conservaron hasta el final la facultad de conciliar o no\u201d. Por tal raz\u00f3n, se\u00f1al\u00f3, fue necesario modificar y unificar la jurisprudencia porque fijar l\u00edmites objetivos a los acuerdos conciliatorios exced\u00eda las facultades del Consejo de Estado, as\u00ed que, en aras de respetar y hacer prevalecer la autonom\u00eda de la voluntad privada se decidi\u00f3 suprimir los topes que hab\u00edan sido establecidos en el auto de unificaci\u00f3n del 28 de abril de 2014, como requisito para aprobar la conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
84. Se refiri\u00f3 adem\u00e1s, a la l\u00ednea que ven\u00eda siendo adoptada por la jurisprudencia en la que se hab\u00eda reducido la facultad del juez, tan s\u00f3lo a aprobar totalmente o improbar totalmente el acuerdo conciliatorio, basando su tesis en dos consideraciones, a saber: una de tipo legal, al aplicarse una interpretaci\u00f3n gramatical o literal de la norma, pues la ley al definir dicho tr\u00e1mite judicial solo dotaba al juez de esas dos posibilidades (art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001); la otra, por considerar que dicha situaci\u00f3n supondr\u00eda intervenir de manera ilegal e injustificada en el acuerdo de voluntades de las partes interesadas en la conciliaci\u00f3n, entendida \u00e9sta como un mecanismo autocompositivo de soluci\u00f3n de conflictos y considerada como un universo \u00fanico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
85. En otras palabras, en su momento el \u00f3rgano de cierre descart\u00f3 la posibilidad de que el juez administrativo pudiera aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio, pues se limitaba la competencia \u00fanicamente a realizar un an\u00e1lisis de legalidad del acuerdo, sumado al estudio de su posible lesividad en relaci\u00f3n con los intereses patrimoniales del Estado, sin que le fuera permitido al juez modificarlo, fraccionarlo, sustituirlo o, en general, invadir la \u00f3rbita del acuerdo de voluntades alcanzado por las partes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
86. Relat\u00f3 que en dicha Corporaci\u00f3n se evidenci\u00f3 que la negativa a aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios estaba limitando el fin mismo de la conciliaci\u00f3n, en tanto que los jueces en los despachos ven\u00edan enfrent\u00e1ndose a una realidad que no hab\u00eda sido prevista cuando se fij\u00f3 la jurisprudencia en tal sentido, y es que se presentaban casos en que era inminente el \u00e1nimo de conciliar, se lograba llegar a un acuerdo, pero en algunos aspectos del mismo no se cumpl\u00eda a cabalidad con los requisitos legales, mientras que otra parte s\u00ed los cumpl\u00eda; teniendo el operador judicial que sacrificar la parte del acuerdo que no estaba viciada, aun conociendo que la misma hab\u00eda sido fruto de un proceso arduo en el que se hab\u00eda invertido tiempo, dedicaci\u00f3n y esfuerzo, y que pod\u00eda significar el inicio de la resoluci\u00f3n del conflicto a trav\u00e9s del di\u00e1logo entre las partes, porque el juez no ten\u00eda la posibilidad de otorgarle efectos jur\u00eddicos a pesar de merecerlos, en raz\u00f3n a la limitaci\u00f3n que previamente hab\u00eda establecido la jurisprudencia. Siendo entonces, lamentable que un solo punto del acuerdo que no cumpliera con los requisitos contagiara de invalidez el resto del acuerdo y, por ende, se desconociera la magnitud de lo que significaba haber logrado una soluci\u00f3n anticipada al conflicto.<\/p>\n
87. Amparada en los anteriores argumentos, la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado en el auto de unificaci\u00f3n jurisprudencial del 24 de noviembre de 2014, vari\u00f3 la l\u00ednea y expuso que si el juez aprueba parcialmente el acuerdo conciliatorio, con ello no se atenta contra la autonom\u00eda de la voluntad comoquiera que no est\u00e1 cambiando el sentido de una decisi\u00f3n por otro; tampoco est\u00e1 imponiendo su voluntad sobre la de las partes, simplemente le otorga efectos jur\u00eddicos a algunas de las decisiones adoptadas durante el acuerdo, y respecto de aqu\u00e9llas que no cumplen los requisitos, se contin\u00faa el tr\u00e1mite del proceso, pues sobre ellas no se ha tomado una decisi\u00f3n de fondo y nada obsta para que las partes intenten nuevamente una conciliaci\u00f3n respecto a los puntos que no fueron aprobados.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
88. En dicho auto de unificaci\u00f3n, el Consejo de Estado expresamente se\u00f1al\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cPor consiguiente, si se atiende a la finalidad del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, es claro que lo que la expresi\u00f3n trae impl\u00edcito es el ejercicio que debe hacer el juez de verificar la legalidad y la materializaci\u00f3n de los fines del Estado en cada acuerdo conciliatorio, y que de ello se desprender\u00e1 su decisi\u00f3n de otorgar efectos jur\u00eddicos o no, los cuales pueden ser parciales en tanto esto no contrar\u00eda el sentido de la normativa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, es evidente la necesidad de realizar un cambio jurisprudencial, en tanto se est\u00e1 desconociendo la importancia de los acuerdos v\u00e1lidos que logran las partes, subordin\u00e1ndolos al devenir de los acuerdos que no cumplieron con los requisitos para su aprobaci\u00f3n. Entonces, como la aprobaci\u00f3n parcial no significa una injerencia en la esfera privada de los administrados, en tanto no se est\u00e1 resolviendo el sentido de los temas improbados, puesto que queda abierta la posibilidad que tienen las partes de volver a conciliar sobre estos o permitir su tr\u00e1mite v\u00eda jurisdiccional, nada obsta para que se permita aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios, en aras de realizar los fines de los mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos y contribuir con la descongesti\u00f3n judicial\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Finalmente, resolvi\u00f3:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cPRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia en relaci\u00f3n respecto (sic) a: i) inexistencia de porcentajes vinculantes en los acuerdos conciliatorios y prevalencia de la autonom\u00eda de la voluntad dentro de los l\u00edmites a que se refiere la parte motiva ii) la capacidad de las partes para conciliar, y iii) el ejercicio de la patria potestad en el tr\u00e1mite de la conciliaci\u00f3n y; iv) la posibilidad de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
89. En suma, resulta claro que el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 exige que las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sean remitidas al juez competente para su aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n. En tanto que, el auto de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado proferido el 24 de noviembre de 2014, unifica el criterio y abre la posibilidad para que el juez apruebe parcialmente los acuerdos conciliatorios con el fin de salvaguardar el \u00e1nimo conciliatorio de las partes y mantener el control de legalidad y materializaci\u00f3n de los fines del Estado. La unificaci\u00f3n se refiere a la facultad de aprobaci\u00f3n judicial, sin distinguir si se trata de una conciliaci\u00f3n extrajudicial o judicial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
() La autonom\u00eda de la voluntad en la conciliaci\u00f3n contenciosa administrativa<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
90. La concepci\u00f3n actual de la autonom\u00eda de la voluntad privada parte del\u00a0\u201cpoder dispositivo individual\u201d regulado por la intervenci\u00f3n del Estado en el deber de garantizar los fines sociales que le han sido encomendados (art. 2 de la C.P.) De forma que la libertad de contratar, la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n individual y los derechos constituidos deben acompasarse en funci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
91. La autonom\u00eda de la voluntad privada debe entenderse como un principio que puede ser objeto de limitaci\u00f3n por causa del inter\u00e9s general y del respeto a los derechos fundamentales, por lo que\u00a0\u201clejos de entra\u00f1ar un poder absoluto e ilimitado de regulaci\u00f3n de los intereses de los particulares, como era lo propio del liberalismo individualista, se encuentra sometido\u00a0a la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n social de la propiedad privada y de las necesidades b\u00e1sicas de la econom\u00eda de mercado\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
92. Desde sus inicios, la Corte Constitucional ha avalado la figura de la conciliaci\u00f3n como mecanismo de resoluci\u00f3n de conflictos, fundamentando su constitucionalidad en el deber que tienen el Estado y los particulares de contribuir al mantenimiento de la paz social. Se ha puesto de presente que la posibilidad de que las partes en conflicto lleguen a una soluci\u00f3n de manera aut\u00f3noma, sin necesidad de que un tercero les imponga la soluci\u00f3n, contribuye enormemente al logro de la paz. Al respecto, la\u00a0jurisprudencia sostuvo que:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cEs pertinente anotar que la conciliaci\u00f3n es no solo congruente con la Constituci\u00f3n del 91, sino que puede evaluarse como una proyecci\u00f3n, en el nivel jurisdiccional, del esp\u00edritu pacifista que informa a la Carta en su integridad. Porque, siendo la jurisdicci\u00f3n una forma civilizada y pac\u00edfica de solucionar conflictos, lo es m\u00e1s a\u00fan el entendimiento directo con el presunto contrincante, pues esta modalidad puede llevar a la convicci\u00f3n de que de la confrontaci\u00f3n de puntos de vista opuestos se puede seguir una soluci\u00f3n de compromiso, sin necesidad de que un tercero decida lo que las partes mismas pueden convenir\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
93. La posibilidad de llegar a una soluci\u00f3n a trav\u00e9s de una interacci\u00f3n directa entre las partes en conflicto les permite ejercer de manera m\u00e1s amplia su libertad personal y en algunos casos facilita el mantenimiento de buenas relaciones interpersonales. As\u00ed mismo, las partes se ven m\u00e1s comprometidas con las soluciones logradas por ellos mismos, que con aquellas impuestas por un tercero. Por tanto, los llamados mecanismos \u201cautocompositivos\u201d de resoluci\u00f3n de conflictos le dan sostenibilidad a la paz, y permiten una satisfacci\u00f3n m\u00e1s completa de los intereses de las partes en conflicto. Sin embargo, la Corte ha avalado este tipo de mecanismos tambi\u00e9n por otras razones, en tanto se ha relacionado el fundamento constitucional de la conciliaci\u00f3n, adem\u00e1s, con los principios y valores fundamentales establecidos en la Carta, as\u00ed como con la eficiencia en la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
94. Si bien el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se refiere a la conciliaci\u00f3n en la misma disposici\u00f3n en que enuncia algunos mecanismos propios de la administraci\u00f3n de justicia, la conciliaci\u00f3n no es una actividad judicial, ni desde el punto de vista org\u00e1nico, ni desde el punto de vista material.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
95. En una conciliaci\u00f3n extrajudicial entre particulares, son las partes, y no el juez, quienes en \u00faltimas deciden c\u00f3mo resolver el conflicto; por tanto, el conciliador no desempe\u00f1a una actividad judicial sino que funge como un tercero neutral. Tampoco constituye una funci\u00f3n judicial desde un punto de vista material, porque la soluci\u00f3n no corresponde a la aplicaci\u00f3n de normas jur\u00eddicas en casos concretos conforme al art\u00edculo 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino que est\u00e1 abierta a la libre disposici\u00f3n de las partes. Por supuesto, este tipo de acuerdos est\u00e1 m\u00e1s o menos mediado por las gestiones que lleva a cabo el conciliador. As\u00ed, entonces, la labor del conciliador no es la de decidir con autoridad la manera como se debe resolver el conflicto, sino proponer soluciones que resulten aceptables para las partes, y son ellas quienes deciden en \u00faltimas si adoptan o no las sugerencias que les hace el conciliador.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
96. Ahora, en una conciliaci\u00f3n extrajudicial que se tramita ante agentes del Ministerio P\u00fablico, estos tampoco ejercen funci\u00f3n judicial alguna, pero el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio ante el juez, s\u00ed constituye el ejercicio de una funci\u00f3n judicial que termina con una decisi\u00f3n de esa naturaleza. Lo propio ocurre con la conciliaci\u00f3n judicial, en la cual, el juez puede proponer f\u00f3rmulas conciliatorias que las partes pueden acoger o no, pero la aprobaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio es una decisi\u00f3n judicial que se adopta luego que se ha celebrado por las partes el acuerdo conciliatorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
97. Por su parte, si bien, la conciliaci\u00f3n es un requisito de procedibilidad para el acceso a la administraci\u00f3n de justicia en algunos procesos que se ventilan ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, esta Sala debe precisar que las partes mantienen el control del proceso en cuanto al poder dispositivo de la controversia, en tanto no se haya fallado, dado que pueden buscar la conciliaci\u00f3n en cualquier etapa del proceso y \u00a0por su propia voluntad pueden manifestar su decisi\u00f3n de no conciliar o de conciliar parcialmente sobre las distintas pretensiones y excepciones sometidas a la decisi\u00f3n judicial en el proceso judicial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
98. De lo anterior es forzoso concluir que en la soluci\u00f3n que adoptan las partes dentro de una conciliaci\u00f3n, la autonom\u00eda de la voluntad juega un papel fundamental, entendida como \u201cla facultad reconocida por el ordenamiento positivo a las personas para disponer de sus intereses con efecto vinculante y, por tanto, para crear derechos y obligaciones, con los l\u00edmites generales del orden p\u00fablico y las buenas costumbres, para el intercambio de bienes y servicios o el desarrollo de actividades de cooperaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
99. La importancia que adquiere la voluntad de las partes en el dise\u00f1o y la adopci\u00f3n de soluciones en la conciliaci\u00f3n obedece a las disposiciones constitucionales. En todo caso, tal y como se ha sostenido en m\u00faltiples oportunidades, aun cuando est\u00e1 sujeto a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa para regular la conciliaci\u00f3n.\u00a0<\/p>\n
100. As\u00ed entonces, aun teniendo origen en la voluntad de las partes, no puede olvidarse que el acuerdo conciliatorio es el resultado de una actuaci\u00f3n que se encuentra reglada por el legislador quien tiene la potestad de regular varios aspectos, tales como: las autoridades o sujetos competentes para intervenir en la actividad de conciliaci\u00f3n y las facultades de las cuales disponen; las clases o tipos de conciliaci\u00f3n admisibles y los asuntos susceptibles de ser conciliados; las condiciones bajo las cuales se puede presentar la conciliaci\u00f3n; los tr\u00e1mites que deben surtir; la audiencia y las actas de conciliaci\u00f3n, la formalizaci\u00f3n del acuerdo total o parcial entre las partes o la ausencia de este, as\u00ed como la exigencia de la homologaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio para el caso de la conciliaci\u00f3n administrativa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
() Del principio de legalidad en la homologaci\u00f3n de los acuerdos conciliatorios<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
101. La Corte ha sostenido que \u201c[e]l principio de legalidad\u00a0constituye uno de los pilares b\u00e1sicos dentro de la estructura del Estado de Derecho en cuanto que, por su intermedio, se busca circunscribir el ejercicio del poder p\u00fablico al ordenamiento jur\u00eddico que lo rige, de manera que los actos de las autoridades estatales, las decisiones que profieran y las gestiones que realicen, est\u00e9n en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado previamente en la Constituci\u00f3n y las leyes\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
102. El principio de legalidad no solo se deriva del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, sino que es posible encontrar en otras normas superiores mandatos de legalidad; por ejemplo, en los art\u00edculos 6 y 122 de la Constituci\u00f3n los servidores p\u00fablicos solo pueden hacer lo prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en el ordenamiento jur\u00eddico. De este modo (i) se protege la dignidad humana, al reconocer la capacidad de las personas para ajustar su conducta a las prescripciones de las normas; (ii) se evita la arbitrariedad, tan ajena a la noci\u00f3n de Estado de derecho; (iii) se asegura la igualdad en la aplicaci\u00f3n de las normas y, por esta v\u00eda, se refuerza la legitimidad del Estado; y, (iv) se fortalece la idea de que en un Estado de derecho el principio general es la libertad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
103. De igual modo, acorde con los art\u00edculos 121 y 230 de la Constituci\u00f3n, en sus decisiones, el juez est\u00e1 obligado a atender el principio de legalidad, lo que implica que al momento de aplicar la ley lo haga con sujeci\u00f3n a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, puesto que el proceso hermen\u00e9utico de aplicaci\u00f3n de los m\u00e9todos y t\u00e9cnicas de interpretaci\u00f3n jur\u00eddica hoy por hoy es realizado por los jueces de conformidad con el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, siendo ello imperativo y coherente con el principio de legalidad, por ser la Constituci\u00f3n norma de normas. Entenderlo de manera distinta podr\u00eda generar una situaci\u00f3n particular en la que se tuviese que demandar toda la normativa a fin de reafirmar en cada una de ellas que su interpretaci\u00f3n debe hacerse conforme a la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
104. De lo anterior se colige que las autoridades est\u00e1n obligadas a ejecutar sus actuaciones con estricto e ineludible apego a las disposiciones legales previamente establecidas para el efecto, y que, por virtud del principio de legalidad, las autoridades judiciales no podr\u00edan modificar su contenido por medio de sus decisiones.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
105. Ahora bien, el legislador ha establecido que para que tenga efecto jur\u00eddico el acuerdo conciliatorio al que llegan las partes en materia de lo contencioso administrativo, el acuerdo conciliatorio debe ser aprobado por el juez o tribunal respectivo, y una vez homologado hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada y presta m\u00e9rito ejecutivo. Y en esa tarea de aprobaci\u00f3n del acuerdo que tiene a su cargo el juez, debe velar porque se cumplan los requisitos establecidos en la Ley, espec\u00edficamente que lo conciliado sea el resultado de la valoraci\u00f3n del acervo probatorio debidamente decretado y practicado conforme a la ley, no sea violatorio del orden jur\u00eddico, ni lesivo al patrimonio del Estado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
106. Antes de concluir este ac\u00e1pite es importante llamar la atenci\u00f3n sobre las debilidades que puede tener el mecanismo de la conciliaci\u00f3n entre partes desiguales, como podr\u00eda suceder en las reclamaciones de las v\u00edctimas frente al Estado, que se ventilan en desarrollo del art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a t\u00edtulo de ejemplo, las que generaron la controversia que dio lugar al proceso de reparaci\u00f3n directa en el caso sub-lite.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
107. \u00a0Esas debilidades del mecanismo de conciliaci\u00f3n justifican la funci\u00f3n asignada al Ministerio P\u00fablico para adelantar las diligencias y levantar las actas de la conciliaci\u00f3n extrajudicial y la potestad del juez para realizar un control de legalidad y aprobar o improbar los acuerdos, de manera alerta y vigilante en la protecci\u00f3n constitucional de los derechos de las v\u00edctimas. Desde otra perspectiva, la de la protecci\u00f3n de los bienes p\u00fablicos, se justifica tambi\u00e9n la intervenci\u00f3n del juez, como lo dispuso el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, para realizar el control de legalidad y no homologar los acuerdos sobre reclamaciones que se alejan de las pruebas, o no se fundan en ellas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
108. En suma, el examen hecho por el juez al acuerdo conciliatorio debe circunscribirse a los requisitos previstos por el legislador para que este sea viable; por consiguiente, el juez no puede oponerse a lo pactado por motivos distintos a los previstos en la ley, pues, de hacerlo, transgredir\u00eda el derecho de las partes a acceder a la administraci\u00f3n de justicia e, inclusive, al patrimonio p\u00fablico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
109. Teniendo en cuenta el marco conceptual, normativo y jurisprudencial anterior, pasa la Corte a resolver el problema jur\u00eddico planteado en esta oportunidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
() Soluci\u00f3n del caso concreto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sobre la presunta violaci\u00f3n al principio de la autonom\u00eda privada de la voluntad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
110. El demandante plante\u00f3 este cargo sobre la premisa que existe una vulneraci\u00f3n al principio de la autonom\u00eda privada de la voluntad de las partes involucradas en el acuerdo conciliatorio en la medida en que la aprobaci\u00f3n parcial del acuerdo quebranta la libertad de negociaci\u00f3n de la controversia, pues se abre la posibilidad de que el juez realice modificaciones o altere el acuerdo logrado por los interesados.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
111. Como atr\u00e1s qued\u00f3 expuesto, con el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, el legislador estableci\u00f3 la funci\u00f3n a cargo de los agentes del Ministerio P\u00fablico de enviar las actas que contengan el acuerdo conciliatorio extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo al juez o corporaci\u00f3n competente, a efecto de que imparta su aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n. Por su parte, la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, en auto del 24 de noviembre de 2014 dispuso unificar la jurisprudencia respecto a la posibilidad del juez administrativo de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios, tanto extrajudiciales como judiciales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
112. Es de la mayor importancia observar que la interpretaci\u00f3n jurisprudencial que se impugn\u00f3 se refiere a un mecanismo de soluci\u00f3n de conflictos donde una de las partes de la controversia es una entidad de derecho p\u00fablico que forma parte de la estructura del Estado, el cual no opera por la simple voluntad de dichas partes, puesto que de manera imperativa est\u00e1 sometido a la aprobaci\u00f3n judicial. As\u00ed, dicha aprobaci\u00f3n se acota a las potestades del juez administrativo en la conciliaci\u00f3n, definida, para este caso, como un medio de soluci\u00f3n de controversias que se presenta en las reclamaciones de i) nulidad de actos administrativos y restablecimiento del derecho; ii) reparaci\u00f3n directa por responsabilidad del Estado y iii) controversias contractuales que est\u00e1n sometidas a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
113. En todos los casos antedichos la autonom\u00eda de la voluntad est\u00e1 sometida al control de legalidad y a la aprobaci\u00f3n por parte del juez administrativo, al punto que las partes pueden presentar una f\u00f3rmula de arreglo acordada entre ellas, pero la conciliaci\u00f3n no producir\u00e1 efectos ni pondr\u00e1 fin al conflicto, hasta que el juez le imparta su aprobaci\u00f3n. La Sala considera que el planteamiento del demandante desconoce que la autonom\u00eda de la voluntad privada no es un principio constitucional absoluto y que la propia jurisprudencia constitucional ha establecido la posibilidad de que sea limitado por la ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
114. Al respecto, se debe reconocer que la interpretaci\u00f3n de la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado realizada en el auto del 24 de noviembre de 2014 seg\u00fan la cual es posible aprobar parcialmente el acuerdo conciliatorio, se traduce en una limitaci\u00f3n a ese principio, el cual supone necesariamente que este tipo de acuerdos tienen un contenido escindible. De ah\u00ed, cabr\u00eda analizar bajo el juicio de razonabilidad en un nivel intermedio, si el mandato que se deriva del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 con ocasi\u00f3n de la interpretaci\u00f3n realizada en auto del 24 de noviembre de 2014 por la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado seg\u00fan el cual los jueces pueden aprobar o improbar parcialmente el acuerdo conciliatorio: (i) persigue fines constitucionales importantes, (ii) si es efectivamente conducente para alcanzar esos prop\u00f3sitos y (iii) si es evidentemente desproporcionada o no.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
115. El nuevo mandato del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 derivado de la interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado tiene como fin garantizar el fin mismo de la conciliaci\u00f3n, porque se estaba evitando llegar, incluso a acuerdos parciales, cuando algunos aspectos de lo conciliado no cumpl\u00eda con los requisitos legales. Ello derivaba directamente en la improbaci\u00f3n de todo el acuerdo. Esto permite realizar los fines de los mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos, as\u00ed como contribuir en la descongesti\u00f3n judicial y el mejor funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia. Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la descongesti\u00f3n judicial es precisamente una de las finalidades constitucionales que tiene la conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
116. Tal como lo explica la misma Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, la posibilidad de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios es una medida que efectivamente conduce a evitar la congesti\u00f3n judicial. Lo anterior, por cuanto de aprobarse alguno de los aspectos que hubiesen sido acordados entre las partes, permitir\u00e1 resolver al menos un asunto que despu\u00e9s no deber\u00e1 ser tramitado por medio de un proceso judicial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
117. Como se advert\u00eda, esta aprobaci\u00f3n parcial supone una eventual limitaci\u00f3n del principio a la autonom\u00eda de la voluntad privada derivada de los art\u00edculos 14 y 16 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. No obstante, la Corte considera que dicha garant\u00eda constitucional no se vulnera por permitir la aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n parcial, pues como se anunci\u00f3, en la conciliaci\u00f3n administrativa se requiere de la intervenci\u00f3n del juez, quien no es un simple conciliador, sino que tiene la autoridad, por ministerio de la Constituci\u00f3n y de la Ley, para definir si la f\u00f3rmula se ajusta al acervo probatorio debidamente aportado al proceso, si se somete \u00edntegramente al ordenamiento jur\u00eddico y no es lesivo al patrimonio p\u00fablico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
118. As\u00ed entonces, respecto del acuerdo conciliatorio extrajudicial, el juez aprobar\u00e1 el acuerdo si encuentra que la acci\u00f3n no ha caducado, que el acuerdo se restringe a las acciones o derechos de naturaleza econ\u00f3mica, que las partes est\u00e1n debidamente representadas, que el acuerdo est\u00e1 sustentado en las pruebas, que no sea violatorio del orden jur\u00eddico y que no resulte lesivo para el patrimonio p\u00fablico. En caso contrario, lo improbar\u00e1.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
119. En asuntos de competencia de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, aunque las partes hayan exteriorizado su voluntad de llegar al acuerdo, este s\u00f3lo produce efectos jur\u00eddicos en el momento en que el juez contencioso administrativo lo aprueba mediante un auto que tiene efectos de cosa juzgada y presta m\u00e9rito ejecutivo. Lo propio sucede si la controversia en la cual es parte una entidad estatal est\u00e1 sometida a la justicia arbitral. En otras palabras, para el caso que regula la interpretaci\u00f3n jurisprudencial impugnada, el mero acuerdo de voluntades no es suficiente para que este exista y produzca efectos. Ello significa que para que el acuerdo conciliatorio realmente exista, es necesario que el juez intervenga y en ejercicio de su potestad judicial, sujeta al imperio de la ley, le imparta su aprobaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
120. Ahora, en relaci\u00f3n con la diligencia de conciliaci\u00f3n extrajudicial que constituye un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, frente a la improbaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio, las partes tienen la posibilidad de acudir ante la jurisdicci\u00f3n para reclamar los derechos que no lograron conciliar en debida forma, e iniciar all\u00ed el litigio respectivo, o intentar una nueva conciliaci\u00f3n ajust\u00e1ndose a las limitaciones advertidas por el juez, siempre, manteniendo el control para no dejar operar la caducidad de la acci\u00f3n o el medio de control sobre la respectiva pretensi\u00f3n. Ello en raz\u00f3n a que, para acudir ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, lo que se exige respecto de las controversias sometidas a este requisito, es haber agotado previamente la diligencia de la conciliaci\u00f3n prejudicial, mas no haber llegado a un acuerdo conciliatorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
121. Entonces, la facultad de aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio que se le reconoce al juez competente con ocasi\u00f3n de la interpretaci\u00f3n de la ley que se hizo en el auto unificado proferido el 24 de noviembre de 2014 por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, es proporcionada y, por ende, no vulnera el principio constitucional de la autonom\u00eda de la voluntad privada, por las siguientes razones:<\/p>\n
122. Primero. La conciliaci\u00f3n extrajudicial en materia contenciosa administrativa no se rige de manera absoluta o exclusiva por la voluntad de las partes, ni est\u00e1 sometida a la sola expresi\u00f3n del acuerdo entre las mismas, dado que, la interpretaci\u00f3n ajustada a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica parte de la base de que se ha dispuesto la intervenci\u00f3n esencial del juez, por cuanto el acuerdo tiene efectos sobre el patrimonio p\u00fablico y versa sobre responsabilidades de las entidades estatales, de manera que, el acuerdo no nace a la vida jur\u00eddica ni produce efecto alguno sin la aprobaci\u00f3n del juez competente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
123. Segundo. El juez contencioso administrativo s\u00f3lo puede homologar el acuerdo luego de realizar el control de legalidad y verificar como m\u00ednimo que no haya operado la caducidad; se trate de derechos econ\u00f3micos disponibles por las partes; que los interesados tengan capacidad para conciliar y acrediten su legitimaci\u00f3n para actuar; que el acuerdo cuente con las pruebas necesarias; no sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio p\u00fablico, entre otros. As\u00ed, conforme al principio de interpretaci\u00f3n \u201ca fortiori\u201d \u2013el que puede lo m\u00e1s puede lo menos, es razonable que si la ley otorg\u00f3 al juez la competencia de aprobar o improbar el acuerdo de conciliaci\u00f3n, este dentro de un ejercicio de salvaguarda de la voluntad conciliatoria de las partes y en desarrollo del control de legalidad, pueda preservar la parte del acuerdo que cumple con todos los requisitos e impruebe aquellos que no.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
124. Adem\u00e1s, la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual la aprobaci\u00f3n puede ser parcial es una lectura plausible de la norma objeto de la demanda, de acuerdo con la interpretaci\u00f3n sem\u00e1ntica seg\u00fan la cual el t\u00e9rmino aprobar comprende la aprobaci\u00f3n de todos los acuerdos o solo de algunos, y que entonces, quedan inmersos en la improbaci\u00f3n que tambi\u00e9n permite la ley. A ello se suma que los puntos del acuerdo pueden ser escindibles cuando su naturaleza lo permita, que el juez no puede aprobar acuerdos ilegales y que debe procurar mantener la voluntad de las partes respecto de los que se ajustan a los requisitos legales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
125. Tercero. Si el acuerdo fue aprobado parcialmente, las partes interesadas podr\u00e1n impugnar la decisi\u00f3n, si as\u00ed lo deciden, acudir oportunamente ante la jurisdicci\u00f3n habiendo agotado el requisito de procedibilidad; o, intentar una nueva conciliaci\u00f3n con lo no aprobado antes de que opere la caducidad, esto bajo el entendido de que se respeten los l\u00edmites legales advertidos por el juez en su providencia de improbaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
126. Cuarto. La aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n del acuerdo conciliatorio en el marco de la conciliaci\u00f3n extrajudicial es una exigencia constante a lo largo de la legislaci\u00f3n. En materia de lo contencioso administrativo el legislador nunca ha previsto que la mera voluntad de las partes otorgue efectos jur\u00eddicos al acuerdo. As\u00ed, desde el Decreto Ley 2279 de 1989 se puede evidenciar que el documento contentivo de la conciliaci\u00f3n deb\u00eda ser reconocido ante notario; con la Ley 23 de 1991, el funcionario deb\u00eda aprobar el acuerdo una vez verificara que este cumpl\u00eda con las exigencias de forma y de fondo; en vigencia de la Ley 446 de 1998 incluso era posible que el agente del Ministerio P\u00fablico recurriera el auto de aprobaci\u00f3n, y se puede apelar total o parcialmente; y, finalmente, con la Ley 640 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que es posible establecer requisitos especiales en materia de lo contencioso administrativo, uno de ellos, el control de legalidad en los acuerdos de conciliaci\u00f3n extrajudicial que se surte ante los agentes del Ministerio P\u00fablico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
127. En conclusi\u00f3n, por las razones advertidas, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar\u00e1 la exequibilidad del aparte normativo demandado por el primer cargo, por cuanto la norma demandada no transgrede el principio de la autonom\u00eda de la voluntad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sobre la presunta violaci\u00f3n al principio de legalidad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
128. Para abordar el segundo cargo, la Sala advierte que en la presente demanda se cuestiona la potestad judicial y no el par\u00e1metro de la actuaci\u00f3n de los servidores de la rama ejecutiva que eventualmente intervienen como parte de la controversia, en torno de los cuales, de acuerdo con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, s\u00f3lo pueden hacer aquello que est\u00e9 previamente establecido o normado en la ley, en tanto que, para lo que se alega en el cargo, los jueces en sus providencias \u201cs\u00f3lo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
129. Siendo as\u00ed, el juez administrativo cumple una labor trascendental consagrada expresamente en el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, cual es aprobar o improbar el respectivo acuerdo conciliatorio extrajudicial, como ya se dijo, previa verificaci\u00f3n del cumplimiento de los requisitos para tal fin.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
130. Si bien, la jurisprudencia unificada adoptada el 24 de noviembre de 2014 por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, posibilita que el juez administrativo en dicha actuaci\u00f3n imparta aprobaciones parciales del acuerdo conciliatorio, ello se entiende en el sentido de que cada uno de los asuntos sometidos a la conciliaci\u00f3n debe cumplir con los requisitos de legalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
131. Como ya se anot\u00f3, el objetivo de la homologaci\u00f3n judicial del acuerdo conciliatorio tiene una raz\u00f3n de ser, en tanto pretende el cumplimiento de los fines del Estado, as\u00ed como los fines de la conciliaci\u00f3n, concretamente (i) descongestionar los despachos judiciales, (ii) proteger el patrimonio del Estado, y (iii) brindar a las partes la capacidad para resolver ellas misma sus conflictos, con arreglo a la ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
132. La interpretaci\u00f3n que del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, hizo el Consejo de Estado en providencia del 24 de noviembre de 2014, que tiene un car\u00e1cter vinculante, precisamente desarrolla el art\u00edculo 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica puesto que el juez no puede otorgar aprobaciones parciales al acuerdo conciliatorio vulnerando la ley, de manera que son v\u00e1lidas las aprobaciones de una fracci\u00f3n de los acuerdos que si re\u00fanen los requisitos de legalidad y la improbaci\u00f3n de aquellas partes que no las cumplen.<\/p>\n
<\/p>\n
133. En suma, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la interpretaci\u00f3n judicial del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 que realiz\u00f3 el Consejo de Estado no vulnera el principio de legalidad y que, por el contrario, se ajusta al mismo. Por lo tanto, tambi\u00e9n declarar\u00e1 la exequibilidad del aparte normativo demandado por el segundo cargo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
134. Finalmente, la Corte debe advertir que la decisi\u00f3n de exequibilidad del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 a la luz de la interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado en el auto del 24 de noviembre de 2014 no significa que, ante eventuales futuros cambios en la interpretaci\u00f3n de la norma por el juez o tribunal competente, estos sean contrarios a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
D. S\u00edntesis<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
135. A modo de cuesti\u00f3n previa, la Corte estableci\u00f3 que era posible realizar el control de constitucionalidad sobre la interpretaci\u00f3n de la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera debido a que comprob\u00f3 que, a la luz de la doctrina del derecho viviente, se trataba de una interpretaci\u00f3n consistente, consolidada y relevante sobre el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001. De igual forma, se consider\u00f3 que la demanda tambi\u00e9n ten\u00eda aptitud sustantiva, por cuanto en ella se argument\u00f3 respecto de la inconstitucionalidad de la norma demandada a partir de interpretaci\u00f3n efectuada por la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado en auto de unificaci\u00f3n del 24 de noviembre de 2014, sobre la supuesta vulneraci\u00f3n a los principios constitucionales de la autonom\u00eda de la voluntad privada y de legalidad, y adem\u00e1s, brind\u00f3 elementos de juicio suficientes para generar dudas sobre la constitucionalidad de la norma acusada, y para adelantar el juicio de constitucionalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
136. Definido este punto, se plante\u00f3 como problema jur\u00eddico a resolver si el alcance normativo reconocido por el auto del 24 de noviembre de 2014 proferido por la Sala Plena de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado que interpreta el alcance del art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001 y, en esa medida, posibilit\u00f3 la aprobaci\u00f3n parcial de los acuerdos conciliatorios por parte del juez, se ajusta a los principios constitucionales de la autonom\u00eda de la voluntad privada consagrado en los art\u00edculos 14 y 16 de la Constituci\u00f3n, y al de legalidad consagrado en los art\u00edculos 121 y 230 del mismo texto superior.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
137. Para estudiar el problema jur\u00eddico se analiz\u00f3 (i) el contenido y alcance del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 y de la proposici\u00f3n jur\u00eddica fruto de la interpretaci\u00f3n unificada que de dicha norma hizo el Consejo de Estado en auto del 24 de noviembre de 2014; (ii) la naturaleza y marco normativo de la conciliaci\u00f3n contencioso administrativa extrajudicial tambi\u00e9n llamada prejudicial que se surte ante los agentes del Ministerio P\u00fablico, y la judicial; (iii) la autonom\u00eda de la voluntad en la conciliaci\u00f3n contencioso administrativa que est\u00e1 sometida a la aprobaci\u00f3n del juez contencioso administrativo; y, (iv) el principio de legalidad en la homologaci\u00f3n de dichos acuerdos conciliatorios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
138. En definitiva, la Sala concluy\u00f3 como primera medida que la interpretaci\u00f3n judicial del art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001, no vulnera el principio de la autonom\u00eda privada de la voluntad, pues, despu\u00e9s de adelantar un juicio de razonabilidad intermedio, la norma jur\u00eddica o mandato que se deriva del art\u00edculo acusado persigue una finalidad constitucional como lo es la descongesti\u00f3n judicial, es conducente para lograr ese prop\u00f3sito, y se trata de una restricci\u00f3n proporcionada al principio. En efecto, esa conciliaci\u00f3n no se rige de manera absoluta o exclusiva por de la voluntad de las partes, ni est\u00e1 sometida a la sola expresi\u00f3n del acuerdo entre las mismas, dado que, la interpretaci\u00f3n ajustada a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica parte de la base de \u00a0que se ha dispuesto la intervenci\u00f3n esencial del juez, por cuanto el acuerdo tiene efectos sobre el patrimonio p\u00fablico y versa sobre responsabilidades de las entidades estatales, de manera que, en el asunto que se examina, el acuerdo conciliatorio en materia de lo contencioso administrativo no tiene efectos jur\u00eddicos, esto es, no nace a la vida jur\u00eddica sin la aprobaci\u00f3n del juez competente.<\/p>\n
139. Se agrega que, la interpretaci\u00f3n acusada tampoco infringe el principio de la autonom\u00eda de la voluntad si se tiene en cuenta que, el juez contencioso administrativo s\u00f3lo puede homologar el acuerdo luego de verificar que se han cumplido los requisitos legales y si el acuerdo fue aprobado parcialmente o improbado por parte del juez administrativo, las partes interesadas podr\u00e1n impugnar la decisi\u00f3n, si as\u00ed lo deciden, acudir oportunamente ante la jurisdicci\u00f3n habiendo agotado el requisito de procedibilidad; o, intentar una nueva conciliaci\u00f3n, acogiendo un acuerdo antes de que opere la caducidad, en el que se respeten los l\u00edmites legales advertidos por el juez en su providencia de improbaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
140. A su vez, se estableci\u00f3 que la norma acusada tampoco viola el principio de legalidad consagrado en los art\u00edculos 121 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues es la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la que consagra el sometimiento del juez al imperio de la ley y es la misma ley la que le otorga al juez el deber de realizar control de legalidad al acuerdo conciliatorio, y de all\u00ed se deriva la facultad de aprobarlo o improbarlo seg\u00fan se cumplan los requisitos para ello. Lo que decidi\u00f3 el Consejo de Estado en el auto de unificaci\u00f3n del 24 de noviembre de 2014, fue advertir la facultad de la aprobaci\u00f3n parcial cuando el juez verifique el cumplimiento de los requisitos para tal fin.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de\u00a0lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00daNICO.- Declarar\u00a0EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cimparta su aprobaci\u00f3n o improbaci\u00f3n\u201d contenida en el art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001, por los cargos estudiados en esta sentencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Ausente con permiso<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
No particip\u00f3<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-214\/21<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
<\/p>\n
Referencia: Expediente: D-14.049<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001 \u201cPor la cual se modifican normas relativas a la conciliaci\u00f3n y se dictan otras<\/p>\n
disposiciones\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0Si bien coincido con la decisi\u00f3n mayoritaria, con el acostumbrado respeto aclaro mi voto en relaci\u00f3n con algunos aspectos de la sentencia. En efecto, coincidimos en la exequibilidad de la disposici\u00f3n y en la posibilidad que tiene el juez o corporaci\u00f3n competente de impartir la aprobaci\u00f3n parcial de los acuerdos de conciliaci\u00f3n en los que participan entidades p\u00fablicas. No obstante, considero que la sentencia no desarrolla de forma suficiente por qu\u00e9 el acuerdo resultante pueda imponerse a las partes en todas las ocasiones, sin desconocer el principio de buena fe contractual, adem\u00e1s de otros temas puntuales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. Principio de autonom\u00eda privada y buena fe contractual. La principal observaci\u00f3n relacionada con la constitucionalidad de la aprobaci\u00f3n parcial de un acuerdo de conciliaci\u00f3n tiene que ver con aceptar que ella puede v\u00e1lidamente modificar el consenso alcanzado por las partes que lo suscriben, en aquellos aspectos que fueron un elemento esencial para otorgar el consentimiento.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En efecto, en los acuerdos de conciliaci\u00f3n suelen hacerse concesiones mutuas producto de distintas razones y motivaciones que no siempre tienen un sustento estrictamente jur\u00eddico. As\u00ed, en ocasiones el desgaste emocional que supone un pleito, el costo de oportunidad, la rapidez del pago, la edad de los intervinientes, entre otros factores, puede llevar a suscribir acuerdos que bajo otras circunstancias no se hubieran aceptado. Si a pesar de contar con la presencia de la procuradur\u00eda, dichos acuerdos contienen elementos contrarios a la Constituci\u00f3n, la ley o los criterios acogidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y por ello resultan solo parcialmente aprobados, el equilibrio contractual puede romperse. Y en este punto, ser\u00e1 la valoraci\u00f3n de quienes han suscrito el acuerdo la que determinar\u00e1 si el compromiso resultante sigue siendo suficiente para seguir adelante con el mismo o desistir de \u00e9l.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Debe tenerse en cuenta que los acuerdos de conciliaci\u00f3n, en muchas ocasiones se suscriben bajo la modalidad del todo o nada. Es decir, que si alguna de las cl\u00e1usulas aprobadas no se incluyera, el acuerdo no se hubiera alcanzado o se hubiera negociado otro diferente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En este punto, las alternativas contenidas en el FJ. 125 y 139 que reiteran la justificaci\u00f3n del Consejo de Estado, resultan problem\u00e1ticas \u201clas partes interesadas podr\u00e1n impugnar la decisi\u00f3n, si as\u00ed lo deciden, acudir oportunamente ante la jurisdicci\u00f3n habiendo agotado el requisito de procedibilidad; o, intentar una nueva conciliaci\u00f3n, acogiendo un acuerdo antes de que opere la caducidad, en el que se respeten los l\u00edmites legales advertidos por el juez en su providencia de improbaci\u00f3n\u201d. As\u00ed, no en todos los casos las partes tienen la posibilidad de recurrir la decisi\u00f3n de aprobaci\u00f3n parcial, o de continuar el litigio o alcanzar un nuevo acuerdo antes de que opere la caducidad de la acci\u00f3n. Este es un asunto en el que considero que la providencia no abord\u00f3 todos los aspectos esenciales para la decisi\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
De igual forma, el hecho de que el acuerdo no est\u00e9 en firme y por lo tanto no vincule hasta que no se imparta la aprobaci\u00f3n no resuelve el problema de fondo. Coincido en que la autonom\u00eda privada no es absoluta, as\u00ed lo ha sostenido este Despacho en muchas ocasiones, pero de ello no se deduce ni puede inferirse que el juez puede obligar v\u00e1lidamente a las partes a aceptar acuerdos que no contemplen la integralidad del acuerdo previamente alcanzado. Salvo, eso s\u00ed, que se hubiese pactado as\u00ed o se hubiera condicionado su vigencia a la aprobaci\u00f3n total.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
As\u00ed, \u00bfc\u00f3mo no vulnerar la autonom\u00eda privada, en particular la buena fe, de quienes suscriben un acuerdo de conciliaci\u00f3n con la expectativa leg\u00edtima de ser aprobado en su totalidad y que ha sido modificado sin su autorizaci\u00f3n por el juez contencioso administrativo? Este es un aspecto que deber\u00eda haberse abordado con mayor profundidad, en particular en aquellos casos en los que, como ocurre en el caso en el que se dict\u00f3 la sentencia de unificaci\u00f3n por parte del Consejo de Estado, se acepta una conciliaci\u00f3n inferior a la que la jurisprudencia ha autorizado, siempre que se obtenga una contrapartida equivalente que fue, la que precisamente dicho Tribunal no aprob\u00f3 al ser una pretensi\u00f3n no planteada desde la presentaci\u00f3n de la demanda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. Principio de legalidad. En relaci\u00f3n con el desarrollo que se hace del principio de legalidad, en particular en los FJ. 128 y ss., no dan cuenta de la cr\u00edtica que hace el accionante, referida a la justificaci\u00f3n constitucional para apartarse de una interpretaci\u00f3n gramatical y a la manera como debe entenderse la vinculaci\u00f3n del juez a la ley. Por lo anterior, se echa de menos un mayor desarrollo en este punto, para acoger y recibir la justificaci\u00f3n ofrecida por el Consejo de Estado que se\u00f1ala c\u00f3mo la interpretaci\u00f3n de esta norma no puede ce\u00f1irse solo a los criterios de interpretaci\u00f3n del C\u00f3digo Civil, sino que puede y debe integrar herramientas hermen\u00e9uticas adicionales para que su alcance est\u00e9 m\u00e1s acorde con la propia Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. Sentencias de unificaci\u00f3n. Hubiera sido conveniente retomar la jurisprudencia sobre el alcance de la facultad de unificar jurisprudencia en el Consejo de Estado, con el fin de precisar algunos aspectos planteados por el accionante. En particular, la posibilidad que tiene de fijar tesis que operan como reglas generales y abstractas que van m\u00e1s all\u00e1 del caso concreto sobre el cual se unifica una posici\u00f3n jurisprudencial, tal y como sucedi\u00f3 en el proceso que dio lugar a la sentencia de unificaci\u00f3n que aqu\u00ed se discute. Debe tenerse en cuenta, el particular efecto de estas providencias de acuerdo con el art\u00edculo 10 del CPACA, as\u00ed como en la aplicaci\u00f3n del mecanismo de extensi\u00f3n de jurisprudencia regulada por la Ley 2080 de 2021.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con este \u00faltimo punto, es importante destacar que el caso sobre el cual se dio la unificaci\u00f3n en la sentencia del Consejo de Estado, la conciliaci\u00f3n judicial en segunda instancia antes de dar tr\u00e1mite a los recursos de apelaci\u00f3n presentados por las partes, unifica el alcance del art\u00edculo 24 de la Ley 640 de 2001 sobre conciliaciones extrajudiciales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
5. Precisi\u00f3n sobre la norma demandada y la parte resolutiva. Es claro en el presente caso que lo demandado, m\u00e1s que la disposici\u00f3n en s\u00ed misma (art\u00edculo 24 parcial de la Ley 640 de 2001) es la interpretaci\u00f3n que sobre ella hace el Consejo de Estado en sentencia de unificaci\u00f3n. De este modo, de lo que se trata aqu\u00ed es de establecer si ella puede integrarse v\u00e1lidamente en dicha disposici\u00f3n. Dado que en la parte resolutiva se declara la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada de forma pura y simple, sin hacer precisi\u00f3n alguna, ello implica que el Consejo de Estado podr\u00eda v\u00e1lidamente modificar su posici\u00f3n y aun as\u00ed la disposici\u00f3n ser\u00eda exequible.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-214\/21 \u00a0 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias que condicionan su ejercicio \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte para conocer cargos sobre interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de normas \u00a0 En este sentido, el control de constitucionalidad recae sobre la norma jur\u00eddica o contenido normativo, y no sobre el ejercicio intelectivo que realiz\u00f3 el juez para llegar […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27827","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27827","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27827"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27827\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27827"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27827"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27827"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}