<\/p>\n
Sentencia C-269\/21<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DERECHO DE PROPIEDAD-Configuraci\u00f3n constitucional<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PROPIEDAD PRIVADA-Concepto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD-L\u00edmites<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En ese sentido, las limitaciones al derecho a la propiedad en la Constituci\u00f3n parten de la prohibici\u00f3n de confiscaci\u00f3n y tienen las siguientes caracter\u00edsticas: (i) se deben interpretar de acuerdo con su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica, (ii) est\u00e1n reservadas al Legislador, quien deber\u00e1 motivarlas; (iii) se pueden materializar en distintas figuras como la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, la extinci\u00f3n de dominio o el decomiso, las cuales responden a distintas situaciones y objetivos y son desarrolladas por el Legislador.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DERECHO A LA PROPIEDAD-L\u00edmites de razonabilidad y proporcionalidad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia de propiedad privada no es absoluto. Por el contrario, est\u00e1 circunscrito a los mandatos que tiene el Estado para establecer limitaciones al derecho a la propiedad, entre los que se encuentra la obligaci\u00f3n de motivar la afectaci\u00f3n a tal derecho. Por lo tanto, todo l\u00edmite o restricci\u00f3n a la propiedad privada debe estar motivado por una finalidad espec\u00edfica que se relacione con la utilidad p\u00fablica, el inter\u00e9s o sus funciones social y ecol\u00f3gica. En este sentido, imponer una afectaci\u00f3n al derecho a la propiedad sin cumplir estos requisitos implica una extralimitaci\u00f3n del margen de configuraci\u00f3n legislativo que habr\u00e1 de ser analizada a la luz del principio de proporcionalidad.<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD-Enriquecimiento sin causa como una de las formas en que se viola este derecho<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA-Jurisprudencia del Consejo de Estado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Definici\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Tipos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS DE INICIATIVA PRIVADA-Etapa precontractual<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONTRATO DE FIDUCIA PARA ADMINISTRAR RECURSOS PUBLICOS-Tipos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PATRIMONIOS AUTONOMOS-Constituci\u00f3n en contratos de fiducia mercantil<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
FIDUCIA MERCANTIL-Definici\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS DE INICIATIVA PRIVADA-Contrato de fiducia mercantil<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Para la Corte, es claro que se trata de un contrato de fiducia mercantil, ya que la naturaleza de los recursos que hacen parte del patrimonio aut\u00f3nomo, aportados en su totalidad por el originador como persona privada, no se convierten en recursos p\u00fablicos (que obviamente son de propiedad del Estado), s\u00f3lo porque este sea el beneficiario. Tal situaci\u00f3n se explica no s\u00f3lo por la forma en la que el ordenamiento ha entendido las clases de fiducia, sino por las particularidades de los proyectos de APP de iniciativa privada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONTRATO DE FIDUCIA PUBLICA Y CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL-Diferencias<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONTRATO DE FIDUCIA-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Par\u00e1metro de control de constitucionalidad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD DEBIL-Elementos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En el marco, del juicio d\u00e9bil de proporcionalidad le corresponde a la Sala determinar: (i) si el fin buscado por la medida no est\u00e1 constitucionalmente prohibido, (ii) si el medio utilizado tampoco est\u00e1 proscrito por la Carta, y, (iii) si el medio resulta adecuado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos ex nunc<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14052<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final (parcial) del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demandantes: Andr\u00e9s Felipe Acosta L\u00f3pez y otros.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrada sustanciadora:<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, quien la preside, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Paola Andrea Meneses Mosquera, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas R\u00edos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, cumplidos todos los requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0El 18 de noviembre de 2020, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Andr\u00e9s Felipe Acosta L\u00f3pez, Juan David Grimaldos Mart\u00ednez, Miguel \u00c1ngel Mu\u00f1oz Le\u00f3n, Camila Andrea Duque Camargo y Anderson Sebasti\u00e1n Manrique M\u00e9ndez demandaron parcialmente el inciso final del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019 \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d. Al respecto, propusieron tres cargos de inconstitucionalidad relativos al desconocimiento de los principios de justicia y equidad tributaria (art\u00edculo 95.9 de la Constituci\u00f3n), legalidad tributaria (art\u00edculo 338 superior) y unidad de materia (art\u00edculo 158 de la Carta). Mediante Auto del 14 de diciembre de 2020, la Magistrada Sustanciadora inadmiti\u00f3 los tres cargos propuestos por los accionantes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. El Auto del 28 de enero de 2021, admiti\u00f3 la demanda en cuanto al cargo por desconocimiento del art\u00edculo 58 constitucional y rechaz\u00f3 la acusaci\u00f3n correspondiente al art\u00edculo 158 superior. Por lo tanto, comunic\u00f3 el inicio del proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a la Presidencia del Congreso de la Rep\u00fablica, a los Ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y, de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, y a la Agencia Nacional de Infraestructura para que conceptuaran, en caso de estimarlo oportuno. Del mismo modo, invit\u00f3 a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Consejo Nacional Gremial, a la C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura, al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas, y a las facultades de Derecho de las universidades Libre \u2013seccional Bogot\u00e1\u2013, del Norte, de Nari\u00f1o, del Cauca, del Rosario y Externado de Colombia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
. LA NORMA DEMANDADA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La demanda se dirige contra el inciso final (parcial) del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d, publicada en el Diario Oficial n\u00famero 50.964 del 25 de mayo 2019. A continuaci\u00f3n, la Sala resalta y subraya el aparte acusado:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 116. EVALUACI\u00d3N DE LOS PROYECTOS DE ASOCIACI\u00d3N P\u00daBLICO PRIVADA DE INICIATIVA PRIVADA. El art\u00edculo 19 de la Ley 1882 de 2018 quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 19. Evaluaci\u00f3n de los Proyectos de Asociaci\u00f3n P\u00fablico Privada de Iniciativa Privada. Los originadores de proyectos de Asociaci\u00f3n P\u00fablica Privada de Iniciativa privada, asumir\u00e1n por su propia cuenta y riesgo, el costo estimado de su revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n en la etapa de factibilidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Para el efecto, el originador deber\u00e1 aportar, seg\u00fan corresponda:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
a) El equivalente a 500 SMLMV en caso de proyectos cuyo presupuesto estimado de inversi\u00f3n sea inferior a 400.000 SMLMV, calculado en precios constantes al momento en que la entidad p\u00fablica competente una vez finalizada la etapa de prefactibilidad manifiesta que el proyecto es de su inter\u00e9s, o<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
b) El equivalente al 0,1% del presupuesto estimado de Inversi\u00f3n para proyectos cuyo presupuesto estimado de inversi\u00f3n sea igual o superior a 400.000 smlmv, calculado en precios constantes al momento en que la entidad p\u00fablica competente una vez finalizada la etapa de prefactibilidad manifiesta que el proyecto es de su inter\u00e9s.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La administraci\u00f3n y manejo de los recursos aportados por el originador destinados a la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto en etapa de factibilidad se realizar\u00e1 a trav\u00e9s de un patrimonio aut\u00f3nomo que constituir\u00e1 el originador. Los costos que genere la administraci\u00f3n de dicho patrimonio aut\u00f3nomo deber\u00e1n ser cubiertos por el originador de la iniciativa privada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La entidad estatal encargada de la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto ser\u00e1 la beneficiaria del patrimonio aut\u00f3nomo y la encargada de autorizar la celebraci\u00f3n de los contratos requeridos para el efecto, as\u00ed como autorizar los pagos a que hubiere lugar en desarrollo de los mismos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
El costo estimado de la evaluaci\u00f3n del proyecto en la etapa de factibilidad deber\u00e1 girarse al patrimonio aut\u00f3nomo en el plazo establecido por la entidad al momento de pronunciarse sobre el mismo una vez finalizada la etapa de prefactibilidad. En caso de que el originador no consigne el valor de la evaluaci\u00f3n del proyecto la entidad estatal no adelantar\u00e1 su respectiva evaluaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Finalizada la evaluaci\u00f3n del proyecto, se proceder\u00e1 a la liquidaci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo y sus excedentes si los hubiere ser\u00e1n consignados a orden del tesoro nacional\u201d (negrilla y subraya no original).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
A juicio de los accionantes, la expresi\u00f3n acusada desconoce el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, en concreto, el derecho a la propiedad. Como consideraci\u00f3n previa, se\u00f1alaron que, en virtud del art\u00edculo 19 de la Ley 1882 de 2018, los originadores de proyectos de infraestructura p\u00fablica de iniciativa privada o para la prestaci\u00f3n de sus servicios asociados asumen, por su propia cuenta y riesgo, la totalidad de los costos de la evaluaci\u00f3n de las propuestas. Adem\u00e1s, la misma disposici\u00f3n estableci\u00f3 la obligaci\u00f3n de constituir un patrimonio aut\u00f3nomo para financiarla. Sin embargo, la redacci\u00f3n original del art\u00edculo 19 no contempl\u00f3 el destino de los excedentes de los recursos aportados al patrimonio aut\u00f3nomo una vez finalizada la evaluaci\u00f3n del proyecto. En este sentido, los peticionarios sostuvieron que, antes de la expedici\u00f3n de la Ley 1955 de 2019, los excedentes eran retornados al originador con la liquidaci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo por tratarse de recursos de naturaleza privada que cumplen con el fin espec\u00edfico de financiar la evaluaci\u00f3n del proyecto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, argumentaron que no existe raz\u00f3n alguna para que el dinero consignado al patrimonio aut\u00f3nomo por el originador, de naturaleza privada, se convierta en un recurso p\u00fablico. Efectivamente, la creaci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo tiene la finalidad espec\u00edfica de financiar y asegurar la seriedad de la evaluaci\u00f3n del proyecto en su etapa de factibilidad. Por lo tanto, cuando se cumple dicho prop\u00f3sito, deja de existir una justificaci\u00f3n para no devolver el dinero al originador. Adem\u00e1s, si bien es cierto que una entidad p\u00fablica es la beneficiaria del patrimonio aut\u00f3nomo para el cumplimiento de un fin espec\u00edfico, esto no implica que el dinero consignado adquiera naturaleza p\u00fablica. Lo anterior, porque la participaci\u00f3n econ\u00f3mica del Estado en la constituci\u00f3n del patrimonio es nula.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, sostuvieron que la medida es una restricci\u00f3n irrazonable y desproporcionada a la propiedad de los originadores por las siguientes razones: (i) la apropiaci\u00f3n de los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo por parte del Estado no corresponde a una destinaci\u00f3n espec\u00edfica asociada con la utilidad p\u00fablica; (ii) no existe actividad il\u00edcita que pueda asociarse con la figura de extinci\u00f3n de dominio; y, (iii) no puede considerarse como confiscaci\u00f3n porque \u201cel Estado no se estar\u00eda apoderando de todos o parte considerable de los bienes de una persona sin compensaci\u00f3n econ\u00f3mica\u201d. Adem\u00e1s, la expresi\u00f3n demandada desconoce los principios de justicia conmutativa y de buena fe. Lo expuesto, debido a que genera un enriquecimiento sin causa del Estado a costa del empobrecimiento correlativo del originador del proyecto. Por lo tanto, se altera la equivalencia entre las prestaciones correlativas de las partes en la etapa de factibilidad del proyecto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, advirtieron que la medida no puede considerarse como un tributo. En concreto, indicaron que no existe un hecho generador ni una base gravable para entenderlo como una norma tributaria. Adem\u00e1s, el dinero consignado a orden del tesoro nacional no depende de la capacidad contributiva permanente de los originadores. En este sentido, la medida no puede enmarcarse en ninguna de las tres clases de tributos: impuestos, tasas o contribuciones especiales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
. INTERVENCIONES<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
El Centro Externadista de Estudios Fiscales \u2013CEEF\u2013 del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicit\u00f3 a la Corte declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n demandada. En primer lugar, resalt\u00f3 que las etapas de prefactibilidad y factibilidad en la estructuraci\u00f3n del proyecto de APP son de naturaleza precontractual. En este sentido, la \u00fanica participaci\u00f3n econ\u00f3mica para la constituci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo es la del originador. Por lo tanto, no existe justificaci\u00f3n para la obligaci\u00f3n de consignar los excedentes al tesoro nacional. Aquella no configura el retorno de una inversi\u00f3n p\u00fablica debido a que aquella no se ha realizado. En segundo lugar, argument\u00f3 que la norma acusada desconoce el principio de justicia conmutativa. Lo anterior, por la ausencia de razones que sustenten los excedentes pasen a ser recursos p\u00fablicos. Adem\u00e1s, sostuvo que no es posible considerar la consignaci\u00f3n de los excedentes como el pago de un tributo. Finalmente, manifest\u00f3 que esta medida configura un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado porque al terminar la evaluaci\u00f3n del proyecto desaparecen las justas causas para no devolver los excedentes al privado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
C\u00e1mara Colombiana de la Infraestructura \u2013 CCI<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada debe declararse INEXEQUIBLE por violaci\u00f3n del derecho a la propiedad privada de los originadores privados de proyectos de APP. Argument\u00f3 que el apartado no persigue un fin espec\u00edfico e imperioso ya que establece como objetivo del aporte del originador la evaluaci\u00f3n del proyecto. Sin embargo, la norma omite precisar cu\u00e1l es el prop\u00f3sito perseguido al consignar los excedentes que no se usaron para la evaluaci\u00f3n a orden del tesoro nacional. Adicionalmente, precis\u00f3 que, si bien es cierto que el originador asume el riesgo inherente a los costos de estructuraci\u00f3n del proyecto, esto no incluye la imposibilidad de recuperar los recursos que no fueron utilizados para tal estructuraci\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto de APP. En conclusi\u00f3n, sostuvo que la expresi\u00f3n demandada supone una restricci\u00f3n desproporcionada del n\u00facleo esencial del derecho fundamental a la propiedad de los originadores privados.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u2013 DNP<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Pidi\u00f3 a la Corte declarar EXEQUIBLE la norma acusada porque no desconoce el derecho a la propiedad privada de los originadores. Seg\u00fan el art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, los originadores deben asumir por su propia cuenta y riesgo el costo estimado de la evaluaci\u00f3n del proyecto en la etapa de factibilidad. Adem\u00e1s, al fijarse una estimaci\u00f3n del costo de evaluaci\u00f3n, los originadores no pueden reclamar excedentes si el costo fue menor, as\u00ed como tampoco se les puede exigir un pago adicional si el costo fue mayor. En cuanto al derecho a la propiedad, la entidad precis\u00f3 que la fiducia mercantil supone una transferencia del derecho de dominio de los bienes fideicomitidos por parte del fideicomitente al fiduciario. En este sentido, no es posible hablar de un detrimento patrimonial del originador porque el aporte que realiz\u00f3 ya no hace parte de su patrimonio. Del mismo modo, se\u00f1al\u00f3 que es posible que los bienes del patrimonio aut\u00f3nomo al momento de su liquidaci\u00f3n sean transferidos al beneficiario (una entidad p\u00fablica en este caso) y no al fideicomitente\/originador en virtud de las previsiones legales y de los t\u00e9rminos del contrato de fiducia. Finalmente, a\u00f1adi\u00f3 que la finalidad de la medida consiste en la alineaci\u00f3n de incentivos entre el sector p\u00fablico y el sector privado para desalentar iniciativas con estudios deficientes. Por lo tanto, la imposici\u00f3n de este costo de revisi\u00f3n a cargo del originador permite filtrar propuestas que no cuenten con estudios s\u00f3lidos. De esta manera se lograr\u00eda racionalizar el uso de los escasos recursos p\u00fablicos al realizar las evaluaciones con el dinero de los propios originadores.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ministerio de Transporte<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Estim\u00f3 que la expresi\u00f3n demandada debe declararse EXEQUIBLE. En concreto, adujo que la norma no vulnera los principios de justicia y equidad, legalidad tributaria, y unidad de materia. Respecto a los principios de justicia y equidad, manifest\u00f3 que los originadores deben asumir por su cuenta y riesgo el costo estimado de evaluaci\u00f3n del proyecto. Dicha obligaci\u00f3n se materializa con la constituci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo, al cual se transfiere el dominio del aporte del originador. Esta operaci\u00f3n implica que el valor consignado por el privado se convierte en un recurso p\u00fablico en virtud de su destinaci\u00f3n a materializar una actividad administrativa, como lo es la evaluaci\u00f3n del proyecto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, indic\u00f3 que la constituci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo para financiar la evaluaci\u00f3n de proyectos de APP de iniciativa privada \u201cno es un negocio jur\u00eddico desde el cual se haga transferencia temporal de un activo con fines de devoluci\u00f3n y rendimientos al final del mismo\u201d. Por el contrario, se trata de un modo en que el originador asume los costos de estudio y revisi\u00f3n de su proyecto en la etapa de factibilidad. Adem\u00e1s, afirm\u00f3 que el prop\u00f3sito de la expresi\u00f3n acusada no se encuentra regulado por el negocio de fiducia mercantil, a diferencia de la perspectiva privatista utilizada por los accionantes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En este punto, estim\u00f3 que, si se considera que el traslado de los excedentes al tesoro nacional es un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado, lo mismo podr\u00eda predicarse de la totalidad del dinero consignado por el originador al patrimonio aut\u00f3nomo. En su criterio, la interpretaci\u00f3n del principio de reciprocidad propuesta por los accionantes implicar\u00eda que si no se retorna la totalidad del dinero consignado por el originador se estar\u00eda ante el detrimento patrimonial del particular en cualquier escenario.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, el Ministerio sostuvo que la medida tiene la finalidad p\u00fablica de incentivar la iniciativa privada de las APP para el desarrollo de la infraestructura del pa\u00eds. En este sentido, los excedentes que no se utilizaron para la evaluaci\u00f3n del proyecto \u201cse encuentran afectos al objetivo estrat\u00e9gico del cubrimiento de necesidades de infraestructura en el pa\u00eds\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n indic\u00f3 que no se desconoce el principio de legalidad tributaria porque la no devoluci\u00f3n de los excedentes al originador no es una carga impositiva, sino la consecuencia de asumir voluntariamente los costos de evaluaci\u00f3n del proyecto, por su cuenta y riesgo. Por \u00faltimo, se\u00f1al\u00f3 que la expresi\u00f3n no vulnera el principio de unidad de materia porque su finalidad es materializar la log\u00edstica necesaria para el desarrollo regional de la infraestructura vial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Agencia Nacional de Infraestructura \u2013 ANI<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Solicit\u00f3 a la Corte INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo. Al respecto, sostuvo que el cargo admitido carece de especificidad y pertinencia. Por un lado, no es espec\u00edfico porque los demandantes parten de una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea de la norma, puesto que no hace referencia al contrato de fiducia mercantil. Adem\u00e1s, omiten se\u00f1alar que el originador, antes de presentar su proyecto, conoce los costos que debe asumir. En consecuencia, los argumentos de los demandantes parten de supuestos errados que no ofrecen una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y el par\u00e1metro constitucional. Por otra parte, asever\u00f3 que el cargo no es pertinente. Indic\u00f3 que las consecuencias jur\u00eddicas que los demandantes derivan de la disposici\u00f3n acusada obedecen a consideraciones de tipo subjetivo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, argument\u00f3 que, en caso de que la Corte decida estudiar el fondo del asunto, la expresi\u00f3n demandada debe declararse EXEQUIBLE. En concreto, indic\u00f3 que, en la fiducia mercantil, a diferencia del encargo fiduciario, se produce una transferencia de la propiedad de los bienes fideicomitidos. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que, a la terminaci\u00f3n del fideicomiso, los bienes deben retornar al fideicomitente si otra cosa no se ha establecido. Sin embargo, es posible establecer que los bienes excedentes sean transferidos a un beneficiario, como, en este caso, el tesoro nacional. Finalmente, advirti\u00f3 que la Ley 1508 de 2012 prev\u00e9 que, tanto en el escenario en que el proyecto sea viable y aceptado (inciso 2\u00ba del art\u00edculo 16) como en el que no sea seleccionado (inciso 4\u00b0 del par\u00e1grafo 4 del art\u00edculo 5), la entidad deber\u00e1 pagarle al originador el valor en que incurri\u00f3 por costos de evaluaci\u00f3n. Por lo tanto, el originador recibir\u00e1 el valor que aport\u00f3 al patrimonio aut\u00f3nomo, lo cual desestima cualquier vulneraci\u00f3n del derecho a la propiedad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Procuradora General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte declarar EXEQUIBLE el aparte acusado. El Ministerio P\u00fablico resalt\u00f3 que el particular que desee participar como originador de una APP de iniciativa privada debe estructurar, bajo su propia cuenta y riesgo, la propuesta de infraestructura p\u00fablica o la prestaci\u00f3n del servicio asociado. En torno a los costos de estructuraci\u00f3n del proyecto, indic\u00f3 que la Ley 1508 de 2012 regula dos escenarios: (i) si la iniciativa es considerada viable, la comunicaci\u00f3n de las condiciones de aceptaci\u00f3n para el originador incluir\u00e1 el monto de los estudios realizados; y, (ii) si el originador no resulta seleccionado, el adjudicatario deber\u00e1 pagar al originador el valor de los costos de los estudios. En esta l\u00ednea, hizo \u00e9nfasis en que, a partir de la celebraci\u00f3n de una fiducia mercantil, el patrimonio aut\u00f3nomo que se constituye para adelantar la evaluaci\u00f3n del proyecto no es propiedad del originador, sino que es independiente de sus bienes. En este caso, el originador, con el fin de que se eval\u00fae su proyecto, constituye el patrimonio aut\u00f3nomo a riesgo propio. Adem\u00e1s, record\u00f3 que es posible que el beneficiario de un patrimonio aut\u00f3nomo sea una persona diferente al constituyente. En conclusi\u00f3n, la expresi\u00f3n acusada no supone una violaci\u00f3n del derecho de propiedad, pues tal escenario requiere que se obligue a los administrados a entregar sus recursos sin justa causa, lo cual no ocurre en este caso.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
VI. VI. \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0 En virtud del art\u00edculo 241.4 superior, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final (parcial) del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, porque se trata de un texto normativo incluido en una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Consideraciones preliminares<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0Antes de abordar el debate constitucional propuesto en la demanda, la Sala debe analizar la aptitud de los argumentos presentados por los accionantes. Esto se debe puntualmente a la solicitud de inhibici\u00f3n por parte de la ANI. Esa entidad manifest\u00f3 que el cargo admitido carece de especificidad y pertinencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por un lado, la entidad sostuvo que la censura propuesta no es espec\u00edfica, ya que recae sobre una interpretaci\u00f3n incorrecta de la norma. En este sentido, los peticionarios no comprenden la naturaleza del contrato de fiducia mercantil y que los originadores asumen por su cuenta y riesgo el costo estimado de la revisi\u00f3n o evaluaci\u00f3n de sus proyectos a trav\u00e9s de la constituci\u00f3n de un patrimonio aut\u00f3nomo. Por lo tanto, se\u00f1al\u00f3 que los demandantes parten de supuestos errados que no muestran una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y un par\u00e1metro de constitucionalidad. Por otra parte, afirm\u00f3 que el cargo no es pertinente ya que las consecuencias jur\u00eddicas que los peticionarios derivan de la norma demandada obedecen a consideraciones subjetivas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Aptitud sustantiva de la demanda<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0El Decreto 2067 de 1991 dispone en su art\u00edculo 2\u00b0 que, entre otros requisitos, la demanda de inconstitucionalidad debe precisar \u201clas razones por las cuales dichos textos [los constitucionales] se estiman violados\u201d. A trav\u00e9s de m\u00faltiples pronunciamientos, esta Corporaci\u00f3n ha identificado par\u00e1metros que le permiten valorar el cumplimiento de esta exigencia. Para que sea as\u00ed, el demandante debe asumir una carga argumentativa m\u00ednima que no se encuentra sometida a rigorismos t\u00e9cnico-jur\u00eddicos especiales. Sin embargo, los argumentos planteados s\u00ed deben llevar a que la Corte pueda comprender y discernir el problema de constitucionalidad que se le plantea, delimitar el objeto de su an\u00e1lisis y efectuar el estudio que corresponda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Tal comprensi\u00f3n se deriva adem\u00e1s del car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad que permite a cualquier ciudadano acudir a la administraci\u00f3n de justicia en resguardo de la coherencia del sistema jur\u00eddico con la Constituci\u00f3n. Basta con que su argumentaci\u00f3n genere una duda sobre la falta de correspondencia entre la ley que acusa y el orden constitucional vigente, y plantee al menos un reproche en contra de aquella.<\/p>\n
Con todo, la existencia de los cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones con fuerza de ley est\u00e1 supeditada a la estructuraci\u00f3n de lo que se ha reconocido como el concepto de la violaci\u00f3n. Para que su formulaci\u00f3n sea exitosa es preciso que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
a. a. \u00a0Claros, lo que implica que exista un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan de forma n\u00edtida.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
b. Ciertos, es decir, la demanda habr\u00e1 de recaer sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente; no sobre una inferida por el demandante, impl\u00edcita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. En relaci\u00f3n con este requisito esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u201cla censura es cierta siempre que los significados que se le atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no constituyan una suposici\u00f3n o una conjetura carente de asidero en la formulaci\u00f3n normativa aportada por el legislador\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
c. Espec\u00edficos, de modo que se precise c\u00f3mo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constituci\u00f3n. La oposici\u00f3n entre las normas en contraste debe ser objetiva y verificable del contenido de la ley y el texto de la Carta, de modo que son inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
d. Pertinentes, lo que significa que el reproche debe tener naturaleza constitucional y no legal y\/o doctrinaria, tampoco deben ser argumentos relacionados con la valoraci\u00f3n de la oportunidad o consecuencias de la norma.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
e. Suficientes, en el sentido de que se expongan todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio y que despierten siquiera una duda m\u00ednima sobre la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Corte debe constatar en cada caso que los razonamientos contenidos en la demanda cumplan todos estos requisitos. Aquellos aseguran la existencia de un cargo de inconstitucionalidad y le permite a este Tribunal realizar un pronunciamiento de fondo. Su verificaci\u00f3n se efect\u00faa en dos etapas: en la admisi\u00f3n de la demanda y al momento de proferir la sentencia. En la fase de admisi\u00f3n, el magistrado a quien fue repartido el asunto examina si este cumple con los requisitos para ser estudiado. En el momento de emitir la sentencia, la Sala Plena analiza la satisfacci\u00f3n de cada uno de ellos, sin que el concepto proferido anteriormente le resulte vinculante.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. \u00a0En el presente caso, la Sala considera que el cargo es apto por los siguientes motivos:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Primero, es claro porque existe un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y su justificaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la confrontaci\u00f3n entre ella y el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Segundo, es cierto ya que el alcance que los accionantes le endilgan a la expresi\u00f3n acusada (destinaci\u00f3n de excedentes al tesoro nacional) efectivamente puede deducirse de su lectura. De igual manera, es cierto que la confrontaci\u00f3n entre la norma impugnada y las garant\u00edas de la propiedad privada pueden generar problemas de constitucionalidad al entender que el Estado debe tener justificaci\u00f3n suficiente para exigirle a los particulares que aporten recursos de su patrimonio para la financiaci\u00f3n de proyectos p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Tercero, es espec\u00edfico puesto que precisa de forma objetiva y verificable una oposici\u00f3n entre el contenido de la expresi\u00f3n acusada y el derecho a la propiedad. En efecto, los peticionarios exponen las razones por las cuales consideran que se afecta de manera injustificada el patrimonio del originador cuando los excedentes de la evaluaci\u00f3n de los proyectos de APP no le son devueltos. En tal sentido, la interpretaci\u00f3n de los demandantes es posible dentro de los m\u00e1rgenes hermen\u00e9uticos de la normativa cuestionada. En efecto, la norma constitucional establece el derecho a la propiedad y el precepto parcialmente acusado impone al originador que se desprenda de una parte de ella consistente en los excedentes que quedan luego de la liquidaci\u00f3n de un patrimonio aut\u00f3nomo constituido para la evaluaci\u00f3n de los proyectos de APP de iniciativa privada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
No se trata de un argumento vago, indeterminado, abstracto o global. De hecho, los argumentos expuestos por la ANI para cuestionar la aptitud del cargo realmente corresponden al fondo del asunto. La entidad afirma que los peticionarios no comprenden la naturaleza del contrato de fiducia y el alcance de lo que significa \u201casumir por su cuenta y riesgo\u201d el costo estimado de la evaluaci\u00f3n de los proyectos de APP. Como se ver\u00e1 posteriormente, justamente all\u00ed radica el problema constitucional planteado sobre la supuesta violaci\u00f3n del derecho a la propiedad como consecuencia de un modelo espec\u00edfico de fiducia. Esta figura admite varias posibilidades para determinar beneficiarios, sin embargo, en este caso, la norma establece como beneficiario \u00fanico de los excedentes al Estado. En este sentido, los demandantes cuestionan tal forma de fijar el beneficiario y la constitucionalidad de la carga econ\u00f3mica (no recibir los excedentes) en cabeza de los originadores de los proyectos de APP en esta etapa precontractual.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Cuarto, es pertinente toda vez que se trata de un reproche de naturaleza constitucional basado en el art\u00edculo 58 de la Carta. No es cierto, como plantea la ANI, que las consecuencias contenidas en la expresi\u00f3n acusada se deriven de consideraciones subjetivas o de supuestos que ella no contiene. Por el contrario, la lectura de la disposici\u00f3n acusada permite evidenciar que, en efecto, los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo ser\u00e1n consignados a orden del tesoro nacional cuando no hayan sido utilizados para la evaluaci\u00f3n o revisi\u00f3n del proyecto propuesto por el originador. Esta destinaci\u00f3n es considerada inconstitucional por los actores.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Quinto, es suficiente puesto que, al reunir los requisitos previamente descritos, la censura propuesta cuenta con una carga argumentativa apta para generar una duda sobre la constitucionalidad de la expresi\u00f3n acusada a la luz del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
5. \u00a0De esta manera, la Sala estima que los ciudadanos edificaron el concepto de violaci\u00f3n de la Carta con fundamento en reproches de naturaleza constitucional claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes. En consecuencia, el cargo es apto para generar un pronunciamiento de fondo de la Corte, por lo que proceder\u00e1 a analizarlo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6. \u00a0Los demandantes consideran que el fragmento acusado desconoce el derecho a la propiedad (art\u00edculo 58 superior). Lo anterior, porque no existe raz\u00f3n alguna para que los excedentes de los recursos aportados por el originador de un proyecto de APP de iniciativa privada a un patrimonio aut\u00f3nomo, que tiene como finalidad la evaluaci\u00f3n del proyecto en su etapa de factibilidad, no le sean retornados una vez se liquida y, por el contrario, sean consignados a orden del tesoro nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Universidad Externado de Colombia y la C\u00e1mara Colombiana de Infraestructura concuerdan con los actores. La primera entidad indic\u00f3 que la \u00fanica participaci\u00f3n econ\u00f3mica para la constituci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo es la del originador. Por lo tanto, no est\u00e1 justificada la consignaci\u00f3n de los excedentes al tesoro nacional como un retorno de una inversi\u00f3n p\u00fablica que no ha existido. Por su parte, la C\u00e1mara enfatiz\u00f3 que el apartado no supera un juicio de proporcionalidad pues ni siquiera es claro su prop\u00f3sito. Adem\u00e1s, si bien es cierto que el originador asume el riesgo inherente a los costos de estructuraci\u00f3n del proyecto, esto no incluye la falta de recuperaci\u00f3n de recursos que no fueron utilizados para la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto de APP.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por su parte, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura estiman que el aparte acusado se ajusta a la Constituci\u00f3n. Consideran que los originadores deben asumir por su propia cuenta y riesgo el costo estimado de la evaluaci\u00f3n del proyecto. Adem\u00e1s, el ordenamiento jur\u00eddico permite que los excedentes se transfieran al beneficiario, que en este caso es el tesoro nacional, como lo afirma la ANI. El Ministerio agrega que el cargo parte de un error, pues este negocio no es una fiducia mercantil, ya que el valor consignado por el originador se convierte en un recurso p\u00fablico en virtud de su destinaci\u00f3n.<\/p>\n
<\/p>\n
La Procuradora General de la Naci\u00f3n tambi\u00e9n solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad del aparte acusado porque no se obliga a los administrados a desprenderse de sus pertenencias sin justa causa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Para resolver el problema jur\u00eddico planteado, la Sala desarrollar\u00e1 los siguientes temas: (i) el derecho a la propiedad y la posibilidad de limitarlo de acuerdo con la Constituci\u00f3n; (ii) el concepto de enriquecimiento sin causa; (iii) las generalidades de los contratos por medio de los cuales se materializan los proyectos de APP; (iv) la obligaci\u00f3n de constituir un patrimonio aut\u00f3nomo en la etapa precontractual de esos contratos para revisar y\/o evaluar proyectos de APP de iniciativa privada. Finalmente, (v) la Corte resolver\u00e1 el problema jur\u00eddico planteado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
El derecho a la propiedad: reiteraci\u00f3n jurisprudencial<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
8. \u00a0El derecho a la propiedad est\u00e1 previsto en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, que lo garantiza de conformidad con la ley. Sin embargo, establece l\u00edmites por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social. Adem\u00e1s, consagra su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica, lo que implica obligaciones para los titulares de este derecho. Del mismo modo, consagra la figura de la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa previa indemnizaci\u00f3n sujeta a posterior acci\u00f3n contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, la noci\u00f3n de propiedad privada est\u00e1 prevista en el inciso primero del art\u00edculo 669 del C\u00f3digo Civil como \u201cel derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno\u201d. Bajo ese entendido, este Tribunal ha desarrollado la noci\u00f3n del derecho a la propiedad privada como un derecho constitucional subjetivo que tiene una persona sobre una cosa corporal o incorporal, cuyo n\u00facleo esencial faculta al titular para usar, gozar, explotar y disponer de esta. La Sentencia C-410 de 2015 estableci\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) frente al concepto de propiedad privada, esta Corporaci\u00f3n ha establecido que se trata de un derecho subjetivo que se tiene sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando se respeten sus inherentes funciones sociales y ecol\u00f3gicas, encaminadas al cumplimiento de deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noci\u00f3n de Estado Social de Derecho, como son la protecci\u00f3n al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la promoci\u00f3n de la justicia y la equidad y el inter\u00e9s general prevalente\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En suma, el derecho a la propiedad est\u00e1 consagrado en la Constituci\u00f3n como un derecho subjetivo que el ordenamiento jur\u00eddico protege y garantiza, pero que tambi\u00e9n admite limitaciones en virtud de su funci\u00f3n social, la utilidad p\u00fablica y el inter\u00e9s social.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Limitaciones a la propiedad privada por parte del Estado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9. \u00a0El derecho a la propiedad privada admite ciertas limitaciones previstas en los art\u00edculos 34 y 58 de la Constituci\u00f3n y su desarrollo le compete al Legislador. Las mencionadas restricciones pueden sustentarse en: (i) su funci\u00f3n social, (ii) su funci\u00f3n ecol\u00f3gica, (iii) los motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social y (iv) la extinci\u00f3n de dominio ante la adquisici\u00f3n de bienes mediante enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del tesoro p\u00fablico o con grave deterioro de la moral. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 34 proh\u00edbe expresamente la pena de confiscaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
10. \u00a0Todas las limitaciones a la propiedad privada han sido ampliamente estudiadas en reiteradas ocasiones por la Corte Constitucional. Por ejemplo, la Sentencia C-133 de 2009 precis\u00f3 respecto a la funci\u00f3n social que caracteriza todo tipo de propiedad \u201csea privada o estatal; individual o colectiva\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, esa decisi\u00f3n refiri\u00f3 a los motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social y estableci\u00f3 que la Constituci\u00f3n exige que exista una ley previa que los defina. En ese sentido, no basta con alegarlos sino que deben ser precisados por el Legislador.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Bajo esas precisas circunstancias es posible aplicar algunas figuras que limitan la propiedad. Por ejemplo, la expropiaci\u00f3n que exige motivaci\u00f3n del Legislador, sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa. Con todo, en los casos que establezca la ley, la expropiaci\u00f3n puede adelantarse por v\u00eda administrativa sujeta a posterior control contencioso administrativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La misma providencia tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a la extinci\u00f3n de dominio (art. 34 superior) y la distingui\u00f3 de la confiscaci\u00f3n, figura proscrita por la Carta. Por un lado, la extinci\u00f3n de dominio es una \u201cacci\u00f3n constitucional p\u00fablica, jurisdiccional, aut\u00f3noma, directa y expresamente regulada por el constituyente, relacionada con el r\u00e9gimen constitucional del derecho de propiedad y en virtud de la cual se extingue el dominio sobre los bienes adquiridos de manera il\u00edcita\u201d. Por otra parte, la confiscaci\u00f3n \u201ces una pena, que afecta el patrimonio de la persona que ha sido condenada como responsable de un delito, pues implica la p\u00e9rdida de sus bienes a favor del Estado. As\u00ed las cosas, la confiscaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n proh\u00edbe es la apropiaci\u00f3n oficial indebida, sin causa y procedimiento legal, por v\u00eda de simple aprehensi\u00f3n, del patrimonio de una persona\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
11. \u00a0Posteriormente, la Sentencia C-459 de 2011, precis\u00f3 las diferencias entre confiscaci\u00f3n, extinci\u00f3n de dominio y decomiso. La confiscaci\u00f3n, explicada previamente, se diferencia de la extinci\u00f3n de dominio porque esta \u00faltima es una figura que \u201cpermite al Estado mediante un proceso judicial que no es de car\u00e1cter penal, rodeado de todas las garant\u00edas procesales, desvirtuar el derecho de propiedad de quien dice ostentarlo, debido a que nunca lo ha adquirido en raz\u00f3n del origen ileg\u00edtimo y espurio de su adquisici\u00f3n\u201d. El decomiso es \u201cuna sanci\u00f3n establecida por el legislador y que priva de la propiedad del bien a su titular sin indemnizaci\u00f3n alguna, por estar vinculado con la infracci\u00f3n objeto de sanci\u00f3n o ser el resultado de su comisi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En ese sentido, las limitaciones al derecho a la propiedad en la Constituci\u00f3n parten de la prohibici\u00f3n de confiscaci\u00f3n y tienen las siguientes caracter\u00edsticas: (i) se deben interpretar de acuerdo con su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica, (ii) est\u00e1n reservadas al Legislador, quien deber\u00e1 motivarlas; (iii) se pueden materializar en distintas figuras como la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, la extinci\u00f3n de dominio o el decomiso, las cuales responden a distintas situaciones y objetivos y son desarrolladas por el Legislador.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
El margen de configuraci\u00f3n legislativa para fijar l\u00edmites a la propiedad privada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
12. \u00a0La Corte ha interpretado que el margen de configuraci\u00f3n legislativa, fundada en los art\u00edculos 114 y 150 superiores, sobre las limitaciones al derecho a la propiedad exige que se cumplan con los criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Al respecto, la Sentencia C-491 de 2002 reconoci\u00f3 que: \u201c[a]unque el ordenamiento constitucional exige que tales restricciones sean razonadas y proporcionales de modo que no afecten el n\u00facleo esencial del derecho de propiedad, lo cierto es que, mientras tales limitantes sean respetadas, la Ley se encuentra habilitada por la Constituci\u00f3n para aplicarlas cuando ello resulte necesario para satisfacer los intereses sociales\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-1172 de 2004 analiz\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 723 del C\u00f3digo Civil, seg\u00fan el cual \u201c[s]i una heredad ha sido inundada, el terreno restituido por las aguas, dentro de los diez a\u00f1os subsiguientes, volver\u00e1 a sus antiguos due\u00f1os\u201d. La Corporaci\u00f3n estim\u00f3 que el l\u00edmite de diez a\u00f1os para que los antiguos due\u00f1os puedan reclamar como suyo el terreno que estaba inundado se ajustaba a la Carta. Por lo tanto, aquellos predios que alcanzan los diez a\u00f1os inundados pasan a ser bienes de uso p\u00fablico. Lo relevante de esta providencia es que delimit\u00f3 el contenido del derecho a la propiedad respecto a interferencias estatales:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cCiertamente, el contenido esencial del derecho de propiedad, entendido como aquel m\u00ednimo subjetivo o espacio de libertad para que las personas puedan ejercer y disponer libremente de sus bienes dentro del marco jur\u00eddico, no puede ser interferido por el Estado so pretexto de regular su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica, ya que ante todo se trata de un derecho que permite el desarrollo de un \u00e1mbito de libertad personal y en este sentido debe protegerse constitucionalmente. Por ello, las limitaciones que puedan imponerse al propietario por el legislador deben tener en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que exigen un balance equitativo entre los intereses individuales y los intereses de la sociedad\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Sala Plena precis\u00f3 a\u00fan m\u00e1s el margen de configuraci\u00f3n legislativa sobre el derecho a la propiedad privada en la Sentencia C-791 de 2006. En aquella oportunidad, la Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 474 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil y 2336 del C\u00f3digo Civil por considerar que el derecho de compra que reconoc\u00edan a los comuneros demandados era discriminatorio respecto a los comuneros demandantes. Sin embargo, la Corte estim\u00f3 que la opci\u00f3n de compra inicial y preferencial que se confiere a los comuneros demandados sobre la cosa com\u00fan no vulnera el derecho a la igualdad de los comuneros demandantes. Lo anterior, porque les permite a los primeros mantener la condici\u00f3n de comuneros y evitar que el bien com\u00fan pase a manos de terceros. En cuanto al margen de configuraci\u00f3n legislativa, record\u00f3 que, dicha potestad no es absoluta, debe ser razonable y proporcionada. Reiter\u00f3 la Sentencia C-782 de 2004, la cual se\u00f1al\u00f3 que \u201cal legislador le compete, \u2026definir las caracter\u00edsticas y modalidades de la propiedad, [\u2026] y las “facultades, obligaciones, cargas y deberes que los propietarios y terceros pueden desarrollar y est\u00e1n, obligados a cumplir” con respecto a los bienes que ostentan y al tipo de propiedad que poseen, en cada caso espec\u00edfico\u201d. Por lo tanto, \u201cs\u00f3lo las limitaciones desproporcionadas o irrazonables, o abiertamente contrarias a derechos fundamentales concretos, pueden ser consideradas reprochables, en vista del amplio margen de configuraci\u00f3n del Congreso en materia econ\u00f3mica y patrimonial\u201d\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
13. \u00a0En un caso con algunas similitudes al examinado en esta oportunidad, la Sentencia C-119 de 2006 aplic\u00f3 par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad al estudiar la constitucionalidad de algunas expresiones de los art\u00edculos 2\u00ba, 6\u00ba y 10 de la Ley 66 de 1993. En esa oportunidad, la Corte Constitucional analiz\u00f3 si la destinaci\u00f3n del producto trimestral de los dep\u00f3sitos judiciales a favor de la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y Tesoro Nacional quebrantaba el derecho a la propiedad privada, la prohibici\u00f3n de confiscaci\u00f3n y el principio de igualdad. Al respecto, la Sala consider\u00f3 que la norma era constitucional por ajustarse a los par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cya que evidentemente se trata de un fin constitucionalmente leg\u00edtimo, como es la administraci\u00f3n de justicia, en beneficio de toda la comunidad, por ser \u00e9sta integralmente usuaria actual o potencial de sus servicios y en ella est\u00e1n comprendidos los depositantes, medida que el legislador puede adoptar v\u00e1lidamente en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n normativa consagrada en los Arts. 114 y 150 superiores, siempre y cuando respete los valores, principios y derechos constitucionales como ocurre en este caso\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
15. \u00a0En ese sentido, la Corte ha reconocido que el margen de configuraci\u00f3n legislativo puede desarrollar criterios para el ejercicio del derecho a la propiedad. En todo caso, la ley debe concretar los supuestos de las limitaciones al dominio autorizadas por la norma superior. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha insistido en que el Legislador no podr\u00e1 en ning\u00fan caso transgredir las prohibiciones establecidas por la Constituci\u00f3n en esta materia. Tampoco, establecer nuevas limitaciones a la propiedad que extralimiten aquellas establecidas por la Carta. Por ejemplo, la prohibici\u00f3n de confiscaci\u00f3n del art\u00edculo 34 superior no puede ser desconocida por el Legislador en el ejercicio de sus funciones.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, el margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia de propiedad privada no es absoluto. Por el contrario, est\u00e1 circunscrito a los mandatos que tiene el Estado para establecer limitaciones al derecho a la propiedad, entre los que se encuentra la obligaci\u00f3n de motivar la afectaci\u00f3n a tal derecho. Por lo tanto, todo l\u00edmite o restricci\u00f3n a la propiedad privada debe estar motivado por una finalidad espec\u00edfica que se relacione con la utilidad p\u00fablica, el inter\u00e9s o sus funciones social y ecol\u00f3gica. En este sentido, imponer una afectaci\u00f3n al derecho a la propiedad sin cumplir estos requisitos implica una extralimitaci\u00f3n del margen de configuraci\u00f3n legislativo que habr\u00e1 de ser analizada a la luz del principio de proporcionalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
El enriquecimiento sin justa causa<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
16. \u00a0La jurisprudencia tambi\u00e9n se ha pronunciado sobre situaciones que limitan la propiedad de manera ileg\u00edtima en algunos escenarios precisos de interacci\u00f3n entre el Estado y los particulares. En este caso, la figura m\u00e1s representativa es el enriquecimiento sin justa causa. La Sentencia C-278 de 2014 se refiri\u00f3 a sus or\u00edgenes en la legislaci\u00f3n civil, para enfatizar que se trata de un concepto con relevancia constitucional para analizar las eventuales limitaciones del derecho a la propiedad. En efecto, en sede de control abstracto, pretende enfrentar normas que soslayen la justicia como fundamento de las relaciones jur\u00eddicas. De tal suerte, el enriquecimiento sin justa causa es una figura que tiene como objetivo analizar las normas desde el imperativo superior de proveer soluciones justas en los eventos en que la legislaci\u00f3n permita desequilibrios patrimoniales injustificados e inaceptables desde el punto de vista constitucional. Al respecto, esa sentencia manifest\u00f3:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c[e]n la legislaci\u00f3n civil, el enriquecimiento sin causa es un principio general de derecho que tiene las siguientes caracter\u00edsticas: (i) requiere que una de las partes se enriquezca, es decir que obtenga provecho de cualquier circunstancia y que dicha ventaja se aprecie en dinero; (ii) correlativamente al enriquecimiento de una de las partes, es necesario que exista un empobrecimiento de la otra consistente en una p\u00e9rdida material; (iii) debe existir una relaci\u00f3n de causalidad entre el enriquecimiento y el empobrecimiento; (iv) el enriquecimiento no tiene ning\u00fan fundamento legal ni contractual, como se desprende del nombre de esta figura, no tiene causa en la ley; (v) el Consejo de Estado, ha se\u00f1alado que, igualmente, se requiere que el empobrecimiento no haya sido causado por quien lo alega\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
17. \u00a0El Consejo de Estado tambi\u00e9n se ha pronunciado en m\u00faltiples ocasiones respecto al enriquecimiento sin justa causa. En particular, la sentencia del 8 de junio de 2017, Rad. 41233 se refiri\u00f3 a los elementos que configurar\u00edan esta situaci\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c(i) la existencia de un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja o beneficio patrimonial \u2500ventaja positiva\u2500 o, que su patrimonio no haya sufrido detrimento alguno \u2500ventaja negativa\u2500; (ii) el empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido se haya traducido consecuentemente en una mengua patrimonial para el empobrecido; y (iii) la ausencia de causa jur\u00eddica, que justifique el empobrecimiento sufrido por el afectado como consecuencia del enriquecimiento del beneficiado, es decir, que sea injusto.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En materia de contrataci\u00f3n p\u00fablica, el precitado fallo reiter\u00f3 la ocurrencia de enriquecimiento sin causa en las siguientes circunstancias:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
a. a) \u00a0Cuando se acredite en el proceso que fue exclusivamente la entidad p\u00fablica, sin participaci\u00f3n y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su autoridad constri\u00f1\u00f3 o impuso a un particular la ejecuci\u00f3n de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
b) Cuando sea urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesi\u00f3n inminente e irreversible al derecho a la salud. En este caso, la urgencia y la necesidad deben ser objetivas y manifiestas como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selecci\u00f3n de contratistas y de celebraci\u00f3n de los correspondientes contratos.<\/p>\n
c) Cuando la administraci\u00f3n debi\u00f3 declarar una situaci\u00f3n de urgencia manifiesta, pero lo omiti\u00f3 y solicita la ejecuci\u00f3n de obras, prestaci\u00f3n de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito, en los casos en que esta exigencia imperativa del Legislador no est\u00e9 exceptuada conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 41, inciso 4\u00ba, de la Ley 80 de 1993.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En este sentido, el enriquecimiento sin justa causa al que se ha referido el Consejo de Estado contempla especificidades que no ha abordado la perspectiva civil. En concreto, se ha enfocado en actuaciones estatales en las que usualmente existe un contrato estatal. Sin embargo, incluso si no existe tal convenci\u00f3n, ese Tribunal ha reconocido la aplicaci\u00f3n del enriquecimiento sin causa ante \u201cuna convenci\u00f3n informal que genere un estado de confianza leg\u00edtima en el particular, lo que se concreta en la expectativa de un futuro contrato debidamente celebrado\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18. \u00a0En s\u00edntesis, el derecho a la propiedad privada es una garant\u00eda constitucional consagrada en los art\u00edculos 34 y 58 superiores. La jurisprudencia constitucional ha precisado el alcance de sus posibles limitaciones con base en las funciones social y ecol\u00f3gica de la propiedad. Tambi\u00e9n, tales restricciones deben responder a motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. Por esa raz\u00f3n, la Carta no protege la propiedad sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento il\u00edcito o en detrimento del tesoro p\u00fablico. En la relaci\u00f3n entre ciudadanos y el Estado, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han empleado la figura de enriquecimiento sin causa para resolver casos en los que se produce el detrimento patrimonial de una parte a expensas del incremento correlativo de la otra, sin justificaci\u00f3n jur\u00eddica alguna. En sede de control abstracto, la jurisprudencia constitucional ha entendido que este concepto es relevante y se funda en un principio b\u00e1sico de justicia que gu\u00eda el ordenamiento superior (art. 2 de la Constituci\u00f3n).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Las asociaciones p\u00fablico privadas y sus generalidades<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
19. \u00a0De acuerdo con el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 1508 de 2012, \u201c[l]as Asociaciones P\u00fablico Privadas son un instrumento de vinculaci\u00f3n de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jur\u00eddica de derecho privado, para la provisi\u00f3n de bienes p\u00fablicos y de sus servicios relacionados (\u2026)\u201d. Esa normativa circunscribe su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n a contratos cuyo monto de inversi\u00f3n sea superior a 6000 SMMLV (art\u00edculo 3\u00ba, par\u00e1grafo 1\u00ba) y \u201cen los cuales las entidades estatales encarguen a un inversionista privado el dise\u00f1o y construcci\u00f3n de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcci\u00f3n, reparaci\u00f3n, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deber\u00e1n involucrar la operaci\u00f3n y mantenimiento de dicha infraestructura\u201d (art\u00edculo 3\u00ba). Los procesos de selecci\u00f3n y las reglas para la celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de este tipo de contratos se regir\u00e1n por las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, salvo en las materias particularmente reguladas en la Ley 1508 de 2012 (art\u00edculo 3\u00ba).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-346 de 2017 se refiri\u00f3 a los objetivos de esta figura y resalt\u00f3 que el Legislador pretendi\u00f3 contar con recursos privados para desarrollar infraestructura a trav\u00e9s de una relaci\u00f3n contractual que:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c(i) evitara que se generara un impacto a la deuda p\u00fablica; (ii) transfiriera los riesgos de forma eficiente, y de ese modo posibilitara el ahorro de recursos p\u00fablicos a largo plazo; (iii) respondiera a las necesidades de orden nacional y territorial, de contar con financiaci\u00f3n alternativa para la construcci\u00f3n, modernizaci\u00f3n, operaci\u00f3n y mantenimiento de la infraestructura, as\u00ed como de la prestaci\u00f3n de servicios complementarios; (iv) contribuyera al desarrollo del mercado de capitales colombiano; y (v) dinamizara los procesos de innovaci\u00f3n, tanto en la construcci\u00f3n, como en la operaci\u00f3n y mantenimiento de la infraestructura y sus servicios relacionados\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
20. \u00a0La Ley 1508 de 2012 contempla dos grandes tipos de APP seg\u00fan quien tenga la iniciativa del proyecto. Por un lado, existen proyectos de APP de iniciativa p\u00fablica, en los que una entidad p\u00fablica invita a terceros a participar en el proceso de selecci\u00f3n despu\u00e9s de publicar su propuesta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, la ley tambi\u00e9n contempla los proyectos de APP de iniciativa privada, en los que un originador privado estructura una propuesta para que el Estado eval\u00fae si es viable o no.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
A su vez, los proyectos APP de iniciativa privada se clasifican entre aquellos que requieren desembolso de recursos p\u00fablicos y aquellos que no. En algunas ocasiones se requieren recursos p\u00fablicos. Es importante anotar que en estos casos la participaci\u00f3n del Estado s\u00f3lo se presenta en la etapa contractual.<\/p>\n
Los proyectos de APP de iniciativa privada, ya sea que requieran desembolso de recursos p\u00fablicos o no, tienen diferentes etapas que pueden presentarse de manera general as\u00ed:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La fase que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte en esta oportunidad es la precontractual de estructuraci\u00f3n en la etapa de factibilidad a la que se refiere el art\u00edculo 16 de la Ley 1508 de 2012.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Es importante anotar que el art\u00edculo 14 de la Ley 1508 de 2012 regula la estructuraci\u00f3n de proyectos por parte de agentes privados, quienes asumen, por su propia cuenta y riesgo, la totalidad de los costos. A su vez, el proceso de estructuraci\u00f3n est\u00e1 dividido en dos etapas: prefactibilidad y factibilidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En la primera, el originador \u201cdeber\u00e1 se\u00f1alar claramente la descripci\u00f3n completa del proyecto incluyendo el dise\u00f1o m\u00ednimo en etapa de prefactibilidad, construcci\u00f3n, operaci\u00f3n, mantenimiento, organizaci\u00f3n y explotaci\u00f3n del mismo, alcance del proyecto, estudios de demanda en etapa de prefactibilidad, especificaciones del proyecto, su costo estimado y la fuente de financiaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Despu\u00e9s de la presentaci\u00f3n del proyecto en etapa de prefactibilidad, el art\u00edculo 15 de la misma ley le otorga a la entidad estatal competente un plazo m\u00e1ximo de tres meses para dar un concepto favorable o rechazar la propuesta. En caso de ser favorable, el originador podr\u00e1 presentar su iniciativa para la etapa de factibilidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En la fase de factibilidad, la iniciativa debe incluir<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cel modelo financiero detallado y formulado que fundamente el valor del proyecto, descripci\u00f3n detallada de las fases y duraci\u00f3n del proyecto, justificaci\u00f3n del plazo del contrato, an\u00e1lisis de riesgos asociados al proyecto, estudios de impacto ambiental, econ\u00f3mico y social, y estudios de factibilidad t\u00e9cnica, econ\u00f3mica, ambiental, predial, financiera y jur\u00eddica del proyecto\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Una vez presentada la iniciativa en la fase de factibilidad, la entidad dispone de un plazo m\u00e1ximo de seis meses para evaluar la propuesta. Tal estudio podr\u00e1 ser realizado directamente por la entidad o a trav\u00e9s de terceros. Si la entidad considera viable el proyecto, \u201cas\u00ed lo comunicar\u00e1 al originador inform\u00e1ndole las condiciones para la aceptaci\u00f3n de su iniciativa incluyendo el monto que acepta como valor de los estudios realizados, con fundamento en costos demostrados en tarifas de mercado para la estructuraci\u00f3n del proyecto y las condiciones del contrato\u201d. De lo contrario, la entidad rechazar\u00e1 la propuesta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En caso de que la entidad considere viable el proyecto y se produzca un acuerdo con el originador, la Ley 1508 de 2012 hace una distinci\u00f3n entre las iniciativas que requieren desembolso de recursos p\u00fablicos y las que no. Si el proyecto es viable y requiere recursos p\u00fablicos, el art\u00edculo 17 contempla la apertura de una licitaci\u00f3n para escoger al contratista encargado de la ejecuci\u00f3n. En este escenario, el originador tendr\u00e1 una bonificaci\u00f3n en su calificaci\u00f3n entre el 3 y el 10% sobre su calificaci\u00f3n inicial. Si el proyecto es viable y se logra un acuerdo con el originador, pero no requiere recursos p\u00fablicos, el art\u00edculo 19 se\u00f1ala que la entidad publicar\u00e1 el acuerdo, los estudios y la minuta del contrato en el SECOP por un t\u00e9rmino entre uno y seis meses. Durante este t\u00e9rmino podr\u00e1n presentarse terceros interesados en ser contratistas del proyecto. Si no se presenta ninguno, se podr\u00e1 contratar al originador de manera directa. Sin embargo, si un tercero manifiesta su inter\u00e9s en participar en la ejecuci\u00f3n, el art\u00edculo 20 prev\u00e9 la apertura de un proceso de selecci\u00f3n abreviada de menor cuant\u00eda con precalificaci\u00f3n para la selecci\u00f3n del contratista entre el originador del proyecto y los dem\u00e1s oferentes. En cualquiera de los dos casos (con desembolso o no de recursos p\u00fablicos), si el originador no es seleccionado para la ejecuci\u00f3n de su proyecto, el adjudicatario deber\u00e1 consignarle el valor que la entidad haya aceptado como costo de los estudios de estructuraci\u00f3n (inciso 3\u00ba del art\u00edculo 17 e inciso 4\u00ba del art\u00edculo 20 de la Ley 1508 de 2012).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La evaluaci\u00f3n del proyecto de APP de iniciativa privada en la etapa precontractual de factibilidad y la constituci\u00f3n de un patrimonio aut\u00f3nomo para administrar sus costos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
21. \u00a0Como se mencion\u00f3 previamente, el art\u00edculo 16 de la Ley 1508 de 2012 contempla que la evaluaci\u00f3n de la propuesta en la etapa de factibilidad puede ser realizada directamente por la entidad estatal competente o a trav\u00e9s de terceros. Si la entidad requiere el apoyo de terceros para la evaluaci\u00f3n, el art\u00edculo 33 de la Ley 1508 de 2012, modificado por la Ley 1882 de 2018, se\u00f1ala que \u201c[l]a elaboraci\u00f3n de estudios, la evaluaci\u00f3n de proyectos de iniciativa privada y las interventor\u00edas de los contratos, se podr\u00e1n contratar mediante el procedimiento de selecci\u00f3n abreviada de menor cuant\u00eda o m\u00ednima cuant\u00eda seg\u00fan su valor\u201d (negrilla no original).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
22. \u00a0Es precisamente en este punto en el que opera la norma parcialmente demandada, que establece la constituci\u00f3n de un patrimonio aut\u00f3nomo por parte del originador de la iniciativa privada de APP con la finalidad de que los gastos de evaluaci\u00f3n sean cubiertos con estos recursos. La disposici\u00f3n no hace distinci\u00f3n si la evaluaci\u00f3n la adelanta la entidad o no. Este requisito implica la celebraci\u00f3n de un contrato de fiducia entre el originador y una sociedad fiduciaria. Aquel debe establecer, por mandato expreso de la ley, que la beneficiaria sea la entidad estatal encargada de la revisi\u00f3n y evaluaci\u00f3n del proceso, con independencia de si lo hace directamente o con apoyo de terceros. Adem\u00e1s, la expresi\u00f3n censurada contempla que los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo liquidado despu\u00e9s de realizar la evaluaci\u00f3n del proyecto, sean consignados al tesoro nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
23. \u00a0Aunque existen distintas formas de constituir un patrimonio aut\u00f3nomo, de acuerdo con la normativa vigente y con los an\u00e1lisis que hace la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica al ejercer el control sobre los recursos p\u00fablicos, existen tres modalidades de negocios fiduciarios empleados por las entidades p\u00fablicas para administrar recursos: (i) el encargo fiduciario p\u00fablico, (ii) la fiducia p\u00fablica y (iii) la fiducia mercantil. A continuaci\u00f3n, se exponen las caracter\u00edsticas de estos tres negocios fiduciarios con participaci\u00f3n p\u00fablica:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Tipo de fiducia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Participaci\u00f3n de la entidad p\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Destinaci\u00f3n de recursos<\/p>\n
Encargo fiduciario p\u00fablico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad o fondo p\u00fablico entrega recursos p\u00fablicos a t\u00edtulo de mera tenencia a la entidad fiduciaria. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fiducia p\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad p\u00fablica act\u00faa como fideicomitente y entrega recursos p\u00fablicos a t\u00edtulo de mera tenencia a la entidad fiduciaria para su ejecuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La celebraci\u00f3n de un contrato de fiducia p\u00fablica \u201cnunca implicar\u00e1 transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituir\u00e1 patrimonio aut\u00f3nomo del propio de la respectiva entidad oficial\u201d (art. 32, n\u00fam. 5, inc. 7 de la Ley 80 de 1993).<\/p>\n
Fiducia mercantil \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Excepcionalmente, las entidades p\u00fablicas pueden constituir un patrimonio aut\u00f3nomo a trav\u00e9s de la fiducia mercantil. Cabe aclarar que, bajo este esquema contractual, no est\u00e1 prohibido que la entidad p\u00fablica sea designada voluntariamente como beneficiaria por parte de un fideicomitente. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso excepcional, los recursos p\u00fablicos son transferidos a un patrimonio aut\u00f3nomo. En consecuencia, la entidad fiduciaria se encargar\u00e1 de administrarlos para cumplir con la finalidad establecida en el contrato. Por ejemplo, para el desarrollo de procesos de titularizaci\u00f3n de activos e inversiones, y pago de pasivos laborales (Ley 80 de 1993, art. 41, par. 2\u00ba, inc. 2\u00ba).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En este caso, la norma parcialmente acusada no se refiere a un encargo fiduciario ni tampoco a una fiducia p\u00fablica porque la entidad estatal no act\u00faa como fideicomitente. Adem\u00e1s, en el contrato de fiducia p\u00fablica no se constituye un patrimonio aut\u00f3nomo porque no se permite la transferencia de dominio de los bienes p\u00fablicos en el mandato que se otorga. Por el contrario, en la norma bajo examen el fideicomitente es el originador del proyecto de APP y, por ende, es el que aporta la totalidad del costo estimado de evaluaci\u00f3n al patrimonio aut\u00f3nomo en cumplimiento de una previsi\u00f3n legal. Por lo tanto, el contrato aplicable en la disposici\u00f3n parcialmente acusada corresponder\u00eda a una fiducia mercantil.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
24. \u00a0Al respecto, cabe recordar que el art\u00edculo 1226 del C\u00f3digo de Comercio define el contrato de fiducia mercantil como:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cun negocio jur\u00eddico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o m\u00e1s bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de \u00e9ste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Una persona puede ser al mismo tiempo fiduciante y beneficiario.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Solo los establecimientos de cr\u00e9dito y las sociedades fiduciarias, especialmente autorizados por la Superintendencia Bancaria, podr\u00e1n tener la calidad de fiduciarios\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, seg\u00fan el art\u00edculo 1233 del mismo estatuto, \u201c[p]ara todos los efectos legales, los bienes fideicomitidos deber\u00e1n mantenerse separados del resto del activo del fiduciario y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio aut\u00f3nomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo\u201d. A partir de este fundamento normativo, la Corte Suprema de Justicia, se\u00f1al\u00f3 que:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cel negocio de fiducia mercantil, una vez perfeccionado por quienes concurren a su formaci\u00f3n, comporta las siguientes situaciones: i) el contrato, en esencia, a instancia de quien realiza el encargo, traslada al fiduciario el cumplimiento de un preciso objetivo y, para ello, transmite la propiedad de uno o varios bienes; ii) por esa raz\u00f3n, una vez realizada la traslaci\u00f3n del dominio, surgen dos patrimonios. El propio de la sociedad fiduciaria y el que nace como consecuencia del fideicomiso, conformado, it\u00e9rase, por los bienes que el fiduciante radica en cabeza de la fiduciaria; iii) por disposici\u00f3n legal, la fiduciaria no puede confundir los dos patrimonios, uno y otro deben permanecer separados (art. 1233 C. de Co.); los bienes fideicomitidos conforman lo que la ley llama un \u2018patrimonio aut\u00f3nomo\u2019 y, por ende, esa masa de activos y pasivos, resulta ser independiente de la universalidad que conforman los de la empresa profesional de fiducia; y, iv) a partir del perfeccionamiento de la convenci\u00f3n y la formaci\u00f3n de esa heredad, la sociedad fiduciaria, asume la representaci\u00f3n o vocer\u00eda de la misma\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
A partir de este esquema contractual, las partes adquieren diferentes derechos y obligaciones. Seg\u00fan el art\u00edculo 1234 del C\u00f3digo de Comercio, el fiduciario o sociedad fiduciaria debe \u201c[t]ransferir los bienes a la persona a quien corresponda conforme al acto constitutivo o a la ley, una vez concluido el negocio fiduciario\u201d. Por su parte, el art\u00edculo 1236 del mismo C\u00f3digo, se\u00f1ala que el fiduciante o fideicomitente (en este caso, el originador), tiene derecho a \u201cobtener la devoluci\u00f3n de los bienes al extinguirse el negocio fiduciario, si cosa distinta no se hubiere previsto en el acto de su constituci\u00f3n\u201d (negrillas fuera del texto original). Adem\u00e1s, de acuerdo con el art\u00edculo 1242, \u201c[s]alvo disposici\u00f3n en contrario del acto constitutivo del negocio fiduciario, a la terminaci\u00f3n de \u00e9ste por cualquier causa, los bienes fideicomitidos pasar\u00e1n nuevamente al dominio del fideicomitente o de sus herederos\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
25. \u00a0En el asunto bajo estudio, es importante anotar que se trata de una disposici\u00f3n que reform\u00f3 el art\u00edculo 19 de la Ley 1882 de 2018. Esta norma preve\u00eda un c\u00e1lculo de costo de evaluaci\u00f3n de cada proyecto de iniciativa privada, y dispuso que los originadores \u201casumir\u00e1n por su propia cuenta y riesgo, la totalidad de los costos de la estructuraci\u00f3n, incluyendo el costo para su revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n en las etapas de prefactibilidad y factibilidad, seg\u00fan corresponda.\u201d En ese sentido determin\u00f3 que la administraci\u00f3n y manejo de los recursos destinados a ese objetivo \u201cser\u00e1 a trav\u00e9s de un patrimonio aut\u00f3nomo que constituir\u00e1 el originador. Los costos que genere su administraci\u00f3n deber\u00e1n ser cubiertos por los originadores de asociaciones p\u00fablico privadas de iniciativa privada y podr\u00e1n financiarse con cargo a los rendimientos de los recursos aportados.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta norma no previ\u00f3 una regla espec\u00edfica sobre la destinaci\u00f3n de los eventuales excedentes de la liquidaci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo una vez terminada la evaluaci\u00f3n del proyecto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Posteriormente, la Ley 1955 de 2019, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022, modific\u00f3 el art\u00edculo 19 de la Ley 1882 de 2018 en varios aspectos, el relevante para este caso es el establecimiento de la destinaci\u00f3n forzosa de los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo a orden del tesoro nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
26. \u00a0En suma, los proyectos de APP de iniciativa privada, ya sea que cuenten con participaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos o no, deben ser revisados y\/o evaluados por la entidad estatal correspondiente (que puede apoyarse en terceros) en la etapa de factibilidad. Aquella es parte de la fase precontractual de estructuraci\u00f3n. Para tal efecto, la ley ordena al originador que constituya un patrimonio aut\u00f3nomo en el que el beneficiario sea la entidad estatal. Por sus caracter\u00edsticas, este patrimonio se puede establecer por medio de un contrato de fiducia mercantil. Una vez evaluado el proyecto, el patrimonio aut\u00f3nomo deber\u00e1 ser liquidado y los excedentes, si los hubiere, ser\u00e1n consignados a orden del tesoro nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis de constitucionalidad de la expresi\u00f3n \u201cy sus excedentes si los hubiere ser\u00e1n consignados a orden del tesoro nacional\u201d contenida en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
27. \u00a0Los demandantes consideran que el fragmento acusado desconoce el derecho a la propiedad (art. 58 superior) porque no hay justificaci\u00f3n para que los excedentes de los recursos aportados por el originador de un proyecto de APP de iniciativa privada a un patrimonio aut\u00f3nomo, que tiene como finalidad la evaluaci\u00f3n del proyecto en su etapa de factibilidad, no le sean retornados una vez se liquida y, por el contrario, sean consignados a orden del tesoro nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Los intervinientes que apoyan la demanda lo hacen bajo el entendido de que el patrimonio aut\u00f3nomo es constituido en su totalidad por el originador. Por lo tanto, no podr\u00eda afirmarse que la consignaci\u00f3n de los excedentes al tesoro nacional es un retorno de una inversi\u00f3n p\u00fablica, pues esta no ha existido. Adem\u00e1s, el apartado no supera un juicio de proporcionalidad pues ni siquiera es claro su prop\u00f3sito. En ese sentido, aunque el originador asume el riesgo inherente a los costos de estructuraci\u00f3n del proyecto, este no incluye la no recuperaci\u00f3n de recursos que no fueron utilizados para la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto de APP.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Quienes defienden la declaratoria de exequibilidad de la norma, entre ellos el Ministerio P\u00fablico, consideran que los originadores deben asumir por su propia cuenta y riesgo el costo estimado de la evaluaci\u00f3n del proyecto. Adem\u00e1s, el contrato de fiducia permite que los excedentes se transfieran al beneficiario, que en este caso es el tesoro nacional. Con todo, tienen posiciones distintas sobre la naturaleza del contrato que da lugar al patrimonio aut\u00f3nomo. Incluso, una de las intervenciones esgrime que el valor consignado por el originador se convierte en un recurso p\u00fablico en virtud de su destinaci\u00f3n. En suma, consideran que no se obliga a los administrados a desprenderse de sus pertenencias sin justa causa porque, adem\u00e1s de las razones anteriores, los dineros que conforman el patrimonio aut\u00f3nomo ya no son de propiedad del originador.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La expresi\u00f3n \u201cy sus excedentes si los hubiere ser\u00e1n consignados a orden del tesoro nacional\u201d contenida en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, viola el derecho a la propiedad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
28. \u00a0El fragmento acusado es parte de la norma que reform\u00f3 el art\u00edculo 19 de la Ley 1882 de 2018 sobre la evaluaci\u00f3n de los proyectos de APP de iniciativa privada. La interpretaci\u00f3n del apartado se enmarca en distintas proposiciones normativas que regulan diferentes aspectos sobre el tema y que hacen parte de la misma disposici\u00f3n. Con todo, la comprensi\u00f3n gramatical y completa del precepto permiten afirmar que la financiaci\u00f3n de la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n de los proyectos de APP de iniciativa privada corresponde exclusivamente al originador. Una hermen\u00e9utica distinta desconocer\u00eda los criterios literal y sistem\u00e1tico. Efectivamente, la disposici\u00f3n establece que los originadores de estos proyectos asumir\u00e1n por su propia cuenta y riesgo, el costo estimado de su revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n en la etapa de factibilidad. Como se explic\u00f3 previamente, se trata de un momento precontractual, pues a\u00fan no existe un contrato con el Estado para el desarrollo del proyecto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, por el tipo de proyecto de APP, en esta etapa solamente hay compromiso de recursos del originador del proyecto que es un ente privado que concurre ante el Estado de buena fe para dar curso a esta etapa precontractual y, eventualmente, ser parte de un contrato con el Estado. En ese orden de ideas, cuando la norma se refiere al riesgo que asume el originador, se trata del inherente al costo estimado de la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto, por lo que no incluir\u00eda la no recuperaci\u00f3n de recursos que no fueron utilizados para ese preciso fin. Podr\u00eda afirmarse que la no recuperaci\u00f3n de estos recursos, s\u00ed corresponde a una carga econ\u00f3mica razonable que asume el originador porque el valor a pagar por la evaluaci\u00f3n se encuentra establecido en la ley. Sin embargo, se trata de recursos que no fueron requeridos para el objetivo y, como se ver\u00e1 posteriormente, no fueron establecidos, de manera expresa y justificada como un pago anticipado de valor fijo, ni como una retribuci\u00f3n por servicios estatales prestados.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En efecto, de acuerdo con el dise\u00f1o de la figura y por tratarse de una etapa precontractual, el originador ya ha asumido el riesgo de estructurar el proyecto, proponerlo, someterlo a evaluaci\u00f3n y no ser seleccionado. Por tal raz\u00f3n, no parece haber otros riesgos constitucionalmente justificables que deba asumir en esta fase. De esa manera, los proyectos de APP de iniciativa privada permiten, como lo afirm\u00f3 el DNP, realizar las evaluaciones con el dinero de los propios originadores, que lo aportan de buena fe para ese preciso fin.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
29. \u00a0La norma tambi\u00e9n precisa que, una vez finalizada la etapa de prefactibilidad y si la entidad manifiesta que el proyecto es de su inter\u00e9s, el originador debe aportar ciertos montos para la evaluaci\u00f3n seg\u00fan el presupuesto estimado de inversi\u00f3n, calculado en precios constantes. Ellos oscilan entre 500 SMLMV, si el presupuesto estimado de inversi\u00f3n es inferior a 400.000 SMLMV o el equivalente al 0,1% de ese presupuesto si es igual o superior a 400.000 SMLMV.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En este contrato de fiducia el fideicomitente es el originador, pero la ley ordena que el beneficiario sea la entidad estatal encargada de la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto. Por lo mismo, ella autorizar\u00e1 la celebraci\u00f3n de los contratos requeridos para el efecto (si es del caso) y los pagos a que hubiere lugar por tal concepto. En tal sentido, la finalidad de constituir el patrimonio aut\u00f3nomo es la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto que se quiere proponer.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
30. \u00a0En ese sentido, esos recursos se utilizan para la evaluaci\u00f3n del proyecto y por eso una interpretaci\u00f3n gen\u00e9rica, como la que expuso la ANI, que concluye que la entidad \u201cdeber\u00e1 pagarle\u201d al originador el valor en que incurri\u00f3 por costos de evaluaci\u00f3n no es acertada, pues se refiere al inciso 4\u00ba del par\u00e1grafo 4\u00ba del art\u00edculo 5 de la Ley 1508 que se aplica cuando el originador no es seleccionado y el adjudicatario debe pagar los costos de los estudios realizados para la estructuraci\u00f3n del proyecto, etapa que es m\u00e1s amplia y comprende muchos m\u00e1s elementos que los incluidos en la norma bajo examen, pues al momento de liquidar el patrimonio aut\u00f3nomo, no es claro a\u00fan si el originador ser\u00e1 o no seleccionado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
31. \u00a0En este punto es importante distinguir momentos y acervos de documentos distintos dentro de los proyectos de APP: (i) la estructuraci\u00f3n del proyecto se divide en prefactibilidad y factibilidad, en esta \u00faltima se debe hacer la evaluaci\u00f3n del proyecto necesaria para que la entidad p\u00fablica considere la iniciativa viable (aspecto al que se refiere el fragmento acusado); (ii) la opci\u00f3n que puede tomar la entidad p\u00fablica de adquirir los insumos o estudios \u00fatiles para los prop\u00f3sitos de la funci\u00f3n p\u00fablica cuando la iniciativa es rechazada (art. 16 Ley 1508 de 2012) y (iii) el caso de iniciativas privadas que requieren desembolsos de recursos p\u00fablicos despu\u00e9s del acuerdo entre el originador y la entidad (art\u00edculo 17 de la Ley 1508 de 2012). Claramente esta norma se refiere a una etapa precontractual por lo que el escenario (iii) es inaplicable. Por otra parte, aunque los escenarios (i) y (ii) se refieren a la fase precontractual, el segundo versa sobre los estudios, documentos distintos al proyecto que debe ser evaluado en la norma bajo examen. Adem\u00e1s, se refiere a un momento posterior a la evaluaci\u00f3n que corresponde a lo que ocurre cuando la iniciativa es rechazada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
32. \u00a0De otro lado, del texto normativo no es posible derivar, como lo afirm\u00f3 el Ministerio de Transporte, que el objetivo del patrimonio aut\u00f3nomo no es s\u00f3lo pagar la evaluaci\u00f3n, sino cubrir necesidades de infraestructura y por eso los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo deben ser consignados a orden del tesoro nacional. La destinaci\u00f3n atribuida por el interviniente no se sigue de la disposici\u00f3n parcialmente acusada o de otras normas en la materia. De hecho, esta tesis asimila de manera equ\u00edvoca la finalidad del patrimonio aut\u00f3nomo constituido en la etapa precontractual de factibilidad para evaluar un proyecto de APP de iniciativa privada (costear los gastos de la evaluaci\u00f3n de un proyecto) con el objetivo general de las APP. En efecto, este busca el desarrollo de infraestructura por medio de una relaci\u00f3n contractual que, adem\u00e1s de la participaci\u00f3n activa del Estado, contar\u00e1 con financiaci\u00f3n del sector privado. Ante la ausencia de elementos normativos para establecer la finalidad de que los excedentes sean consignados a orden del tesoro nacional, para la Corte es claro que el interviniente atribuye a una etapa \u2013entendida como parte\u2013, los objetivos de la figura \u2013entendida como un todo\u2013, con lo que incurre en la falacia de divisi\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
33. \u00a0La disposici\u00f3n parcialmente acusada, que corresponde a la evaluaci\u00f3n, se ocupa de asegurar la disponibilidad oportuna de los recursos. Tambi\u00e9n, prev\u00e9 que el costo estimado de la evaluaci\u00f3n del proyecto deber\u00e1 girarse por parte del originador al patrimonio aut\u00f3nomo en el plazo establecido por la entidad al momento de pronunciarse sobre el mismo una vez finalizada la etapa de prefactibilidad. Si ello no ocurriera, la entidad estatal no adelantar\u00e1 la evaluaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Cuando la evaluaci\u00f3n termina, se entiende cumplido el fin por el cual se constituy\u00f3 el patrimonio aut\u00f3nomo, por lo tanto, deber\u00e1 ser liquidado y sus excedentes si los hubiere ser\u00e1n consignados a orden del tesoro nacional. Vale la pena precisar que, para este momento, a\u00fan no es claro qui\u00e9n es el adjudicatario, pues deber\u00e1n surtirse otras etapas para determinarlo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34. \u00a0Como es sabido, un patrimonio aut\u00f3nomo se constituye por medio de un contrato de fiducia. En este caso el fiduciante es el originador, el beneficiario es la entidad estatal correspondiente y el fin del patrimonio es cubrir los gastos de la evaluaci\u00f3n del proyecto. El monto fijado tambi\u00e9n contempla los gastos de administraci\u00f3n de los recursos. Adem\u00e1s, es parte sustancial de este contrato la distinci\u00f3n entre el patrimonio aut\u00f3nomo y el de las partes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, las intervenciones mostraron distintas comprensiones del car\u00e1cter aut\u00f3nomo del patrimonio a fin de atribuir interpretaciones diversas sobre la constitucionalidad del aparte acusado. Todos los intervinientes concordaron en que la fiducia supone una transferencia del derecho de dominio de los bienes fideicomitidos por parte del fideicomitente al fiduciario. Para los defensores de la constitucionalidad del apartado, entre ellos la Procuradur\u00eda, los recursos que el originador aporta al patrimonio aut\u00f3nomo ya no son de su propiedad, pues este es independiente de sus bienes. Por lo tanto, no puede tener la expectativa de que le sean retornados. Por otra parte, quienes abogan por la declaratoria de inexequibilidad, consideran que el car\u00e1cter aut\u00f3nomo del patrimonio no explica la apropiaci\u00f3n de los excedentes por parte del Estado. Especialmente, por la naturaleza del contrato de fiducia, los recursos del patrimonio aut\u00f3nomo liquidado no necesariamente deben ser de propiedad del beneficiario, en este caso del Estado. En efecto, el contrato de fiducia admite distintos pactos y cl\u00e1usulas sobre el tema, no siempre el beneficiario debe recibir los excedentes. En general, eso depender\u00e1 del acuerdo de voluntades al respecto e incluso de la regulaci\u00f3n que puede hacer el legislador en la materia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
35. \u00a0En este punto, surge el interrogante sobre el tipo de fiducia que se constituye para evaluar proyectos de APP de iniciativa privada. Del mismo depender\u00eda la posibilidad de entender el dise\u00f1o de sus cl\u00e1usulas y, si es constitucionalmente admisible que el Estado imponga una obligaci\u00f3n, por v\u00eda legal, para que los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo siempre sean consignados a orden del tesoro nacional. Este asunto involucra, a su vez, la necesidad de determinar la naturaleza de los recursos del patrimonio aut\u00f3nomo s\u00f3lo para efectos de determinar la titularidad de los mismos, que es un aspecto que debe analizar la Corte en este caso.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Las intervenciones que apoyaron la declaratoria de exequibilidad de la norma exhibieron posturas contradictorias sobre el tipo de fiducia. Para el DNP, se trata de una fiducia mercantil, contrario a lo afirmado por el Ministerio de Transporte y por la ANI. De hecho, el Ministerio fue enf\u00e1tico en afirmar que se trata de recursos privados que se convierten en p\u00fablicos al entrar al patrimonio aut\u00f3nomo debido a su destinaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
36. \u00a0Para la Corte, es claro que se trata de un contrato de fiducia mercantil, ya que la naturaleza de los recursos que hacen parte del patrimonio aut\u00f3nomo, aportados en su totalidad por el originador como persona privada, no se convierten en recursos p\u00fablicos (que obviamente son de propiedad del Estado), s\u00f3lo porque este sea el beneficiario. Tal situaci\u00f3n se explica no s\u00f3lo por la forma en la que el ordenamiento ha entendido las clases de fiducia, sino por las particularidades de los proyectos de APP de iniciativa privada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
37. \u00a0Como fue explicado previamente, existen distintos tipos de fiducia: la p\u00fablica, el encargo fiduciario y la fiducia mercantil. Las dos primeras son tipos especiales de fiducia porque involucran recursos del Estado y por eso la comprensi\u00f3n de patrimonio aut\u00f3nomo en esa clase de negocios tambi\u00e9n es espec\u00edfica. Cabe recordar, por ejemplo, que en el contrato de fiducia p\u00fablica no se constituye un patrimonio aut\u00f3nomo porque no se permite la transferencia de dominio de los bienes p\u00fablicos en el mandato que se otorga.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La norma bajo examen no prev\u00e9 la participaci\u00f3n con aportes en dinero del Estado, pues el fideicomitente es el originador que, de buena fe y seg\u00fan lo determine la entidad, aporta el costo estimado de evaluaci\u00f3n al patrimonio aut\u00f3nomo en cumplimiento de una previsi\u00f3n legal. Adem\u00e1s, la Procuradur\u00eda y los intervinientes que defienden la validez del fragmento acusado aceptaron de manera un\u00e1nime que se constituye un patrimonio aut\u00f3nomo, a diferencia de lo que ocurre en estos tipos especiales de fiducia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Para abundar en razones sobre el car\u00e1cter mercantil de la fiducia a trav\u00e9s de la cual se constituye el patrimonio aut\u00f3nomo para evaluar proyectos de APP de iniciativa privada, es importante recordar los elementos y reglas que establece el C\u00f3digo de Comercio sobre el contrato de fiducia mercantil. Cabe aclarar que no se trata de tomar normas de rango legal como par\u00e1metro de control de constitucionalidad. El objetivo, circunscrito al problema jur\u00eddico planteado en este caso concreto relativo al derecho a la propiedad, es reconstruir el funcionamiento de este contrato para entender su car\u00e1cter y la naturaleza de sus recursos, elementos que son relevantes para interpretar el aparte acusado y establecer si vulnera el derecho a la propiedad de los particulares. Los aspectos a destacar son los siguientes:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
i. (i) \u00a0Sus partes son el fiduciante o fideicomitente, el fiduciario y el beneficiario o fideicomisario.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0Consiste en la transferencia por parte del fiduciante de uno o m\u00e1s bienes especificados al fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir un fin determinado por el constituyente, en su provecho o el de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0Para todos los efectos legales, los bienes fideicomitidos deber\u00e1n mantenerse separados del resto del activo del fiduciario y forman un patrimonio aut\u00f3nomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo.<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0el fiduciario debe transferir los bienes a la persona a quien corresponda conforme al acto constitutivo o a la ley, una vez concluido el negocio fiduciario.<\/p>\n
v. (v) \u00a0El fiduciante o fideicomitente (en este caso, el originador), tiene derecho a obtener la devoluci\u00f3n de los bienes al extinguirse el negocio fiduciario, a menos que se haya previsto algo distinto en el acto de su constituci\u00f3n. Por lo que es posible que los bienes del patrimonio aut\u00f3nomo al momento de su liquidaci\u00f3n sean transferidos al beneficiario y no al fideicomitente.<\/p>\n
<\/p>\n
Sobre el \u00faltimo punto, el fragmento acusado impone la obligaci\u00f3n de transferir los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo al tesoro nacional, por lo que proh\u00edbe un pacto distinto. Como se observa, las caracter\u00edsticas de la fiducia mercantil concuerdan con las que se describen en la norma acusada, y la sola participaci\u00f3n de una entidad del Estado como beneficiaria, no transforma autom\u00e1ticamente la naturaleza de la fiducia. Por otra parte, la norma s\u00ed transforma la naturaleza de los recursos de patrimonio aut\u00f3nomo \u2013en particular de los excedentes- no desde el momento en que se constituye, sino al momento de la liquidaci\u00f3n, pues dejan de ser dineros privados, para ser del tesoro nacional, indicio que refuerza que, en sus or\u00edgenes, no eran recursos p\u00fablicos por su destinaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
38. \u00a0Por lo tanto, no es posible concluir que los recursos que son parte del patrimonio aut\u00f3nomo constituido para evaluar proyectos de APP de iniciativa privada sean recursos p\u00fablicos, desde el momento en que este se constituye. Aquellos son recursos exclusivamente privados aportados por el originador y no hay raz\u00f3n normativa que permita concluir que al entrar al patrimonio aut\u00f3nomo pueden cambiar su naturaleza. Por el contrario, todas las caracter\u00edsticas del contrato de fiducia mercantil, salvo el destino de los excedentes ahora acusado, concuerdan con las que se requieren para constituir el patrimonio aut\u00f3nomo destinado a la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n de proyectos de APP en la etapa de factibilidad. En suma, se trata de una fiducia mercantil.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
39. \u00a0Esta conclusi\u00f3n se refuerza si se recuerdan las especificidades de este tipo de proyectos y de su tr\u00e1mite precontractual. Como fue descrito previamente, la l\u00f3gica subyacente a los contratos para la materializaci\u00f3n de proyectos de APP se fundamenta, entre otros objetivos, en evitar el impacto a la deuda p\u00fablica y transferir los riesgos entre agentes privados y el Estado de forma eficiente. De esta manera, posibilita el ahorro de recursos p\u00fablicos a largo plazo. Adem\u00e1s, en los proyectos de APP de iniciativa privada, el originador estructura una propuesta para que el Estado eval\u00fae si es viable o no.<\/p>\n
El proceso de estructuraci\u00f3n est\u00e1 dividido en la etapa de prefactibilidad en la que el originador se\u00f1ala la descripci\u00f3n del proyecto, el dise\u00f1o m\u00ednimo en etapa de prefactibilidad, construcci\u00f3n, operaci\u00f3n, mantenimiento, organizaci\u00f3n y explotaci\u00f3n del mismo, alcance del proyecto, estudios de demanda en etapa de prefactibilidad, especificaciones del proyecto, su costo estimado y la fuente de financiaci\u00f3n. La entidad estatal tendr\u00e1 un m\u00e1ximo de tres meses para dar un concepto favorable o rechazar la propuesta. En caso de ser favorable, el originador podr\u00e1 presentar su iniciativa para la etapa de factibilidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En la etapa de factibilidad debe incluir el modelo financiero detallado que fundamente el valor del proyecto, descripci\u00f3n detallada de las fases y duraci\u00f3n del proyecto, justificaci\u00f3n del plazo del contrato, an\u00e1lisis de riesgos asociados, estudios de impacto ambiental, econ\u00f3mico y social, y estudios de factibilidad t\u00e9cnica, econ\u00f3mica, ambiental, predial, financiera y jur\u00eddica del proyecto. Una vez presentada la iniciativa en la fase de factibilidad, la entidad dispone de un plazo m\u00e1ximo de seis meses para evaluar la propuesta directamente o a trav\u00e9s de terceros.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
40. \u00a0Una interpretaci\u00f3n razonable de los preceptos sobre los proyectos de APP de iniciativa privada lleva a concluir que el dise\u00f1o normativo de la figura no pretende convertir recursos privados en p\u00fablicos y, menos a\u00fan, hacerlos parte del patrimonio estatal. Efectivamente, los objetivos del patrimonio aut\u00f3nomo son mucho m\u00e1s precisos y circunscritos a la etapa precontractual en la que, de hecho, tambi\u00e9n opera la transferencia de riesgos. Por tal raz\u00f3n, el originador es quien aporta el valor de los costos de la evaluaci\u00f3n, de tal manera que no se comprometen los escasos recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Estas finalidades tambi\u00e9n deben ser entendidas en el marco de la etapa precontractual. En efecto, la evaluaci\u00f3n de estos proyectos se lleva cabo en la etapa de factibilidad, que corresponde a un momento precontractual en el que el originador ya us\u00f3 sus recursos para estructurar un proyecto que ha superado la etapa de prefactibilidad y que debe ser evaluado. Para continuar, la ley le exige que constituya un patrimonio aut\u00f3nomo conformado por los recursos necesarios para cubrir esos gastos. El cumplimiento de esa obligaci\u00f3n no convierte los recursos en p\u00fablicos de manera autom\u00e1tica. Claramente el Estado es el beneficiario de ese patrimonio y por lo tanto es quien autoriza la celebraci\u00f3n de los contratos requeridos para el efecto, as\u00ed como los pagos a que hubiere lugar en desarrollo de los mismos, pero eso no implica que se trate de recursos del Estado. Ser el beneficiario y cumplir la \u00fanica finalidad de pagar los costos de la evaluaci\u00f3n, no es una raz\u00f3n suficiente que permita mutar la titularidad sobre los recursos, m\u00e1xime si se entiende que, en ese tipo de proyectos, el objetivo es reducir el riesgo para el Estado. Si se tomaran como recursos p\u00fablicos, su manejo podr\u00eda tener otro tipo de exigencias y, en \u00faltimas, estas fases precontractuales s\u00ed comprometer\u00edan los recursos p\u00fablicos, en contra de la propia naturaleza de los proyectos de APP. Por lo tanto, es una interpretaci\u00f3n contraintuitiva, que no tiene soporte normativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ya que se trata de una fiducia mercantil en la que los recursos no cambian su naturaleza, ahora es necesario establecer si la obligaci\u00f3n que impone el fragmento de transferir los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo al tesoro nacional se ajusta o no al art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
41. \u00a0El DNP adujo que, al fijarse una estimaci\u00f3n del costo de evaluaci\u00f3n, los originadores no pueden reclamar excedentes si el costo fue menor, as\u00ed como tampoco se les puede exigir un pago adicional si el costo fue mayor. De las normas sobre la materia no deriva la posibilidad de tal hip\u00f3tesis, en efecto, el patrimonio aut\u00f3nomo debe cubrir los costos de la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto de APP de iniciativa privada. De hecho, si no se constituye el patrimonio aut\u00f3nomo dentro del plazo estipulado, la entidad no adelantar\u00e1 la respectiva evaluaci\u00f3n y si los gastos son mayores y no permitieron terminar los estudios de prefactibilidad, sencillamente no habr\u00e1 propuesta de proyecto para el Estado y la fiducia se encuentra imposibilitada para cumplir su objetivo. Adem\u00e1s, los rangos de valor son s\u00f3lo dos, por lo que es remoto un error de esa magnitud. Por tanto, es improbable, por no decir imposible, que la entidad asuma los costos de la evaluaci\u00f3n sin tener los recursos para hacerlo. Vale la pena recordar que, como beneficiaria del patrimonio aut\u00f3nomo, ella autoriza la celebraci\u00f3n de contratos y los pagos para ese efecto, aspectos para los cuales cuenta con estos recursos que son limitados.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Si se aceptara esta posibilidad, en gracia de discusi\u00f3n, parece indicar que \u201ca veces pierde el Estado y a veces pierden los originadores\u201d. Una idea as\u00ed carece de todo sentido como argumento de constitucionalidad. En efecto, no aborda adecuadamente la proporcionalidad porque parece que el Estado compensara sus errores al estimar por debajo del valor real los costos de los estudios de prefactibilidad, \u201ccobrando\u201d en los casos en los que hay excedentes. Sin duda, se tratar\u00eda de una medida que configurar\u00eda un enriquecimiento sin causa, pues ni siquiera habr\u00eda t\u00edtulo legal alguno que pueda justificar la apropiaci\u00f3n de esos recursos por parte del Estado, es m\u00e1s, parecer\u00eda un caso en que el Estado alega su propia incuria para obtener un beneficio a costa de los derechos de los ciudadanos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Como ya fue mencionado, por regla general, los excedentes de los patrimonios aut\u00f3nomos constituidos por medio de una fiducia mercantil deben ser recibidos por el fideicomitente\/originador. Lo anterior, debilita el argumento de varios intervinientes que afirmaron que, por tratarse de un patrimonio aut\u00f3nomo, el originador ya no podr\u00eda tener ninguna expectativa sobre esos recursos. Sin embargo, esta regla no es absoluta, pues: (i) las partes pueden pactar una destinaci\u00f3n diferente de acuerdo con la legislaci\u00f3n actual o (ii) el Legislador puede prever un tratamiento diferente de los excedentes con car\u00e1cter obligatorio para los contratos de proyectos de APP, escenario en el cual deber\u00eda justificar m\u00ednimamente la medida, de acuerdo con las previsiones constitucionales que puedan verse involucradas. En este caso, el aparte acusado elimina la posibilidad de que en el contrato fiduciario se pacte que el originador reciba el excedente. Por lo tanto, el problema constitucional es si esa previsi\u00f3n se ajusta o no a la Carta. Lo expuesto, porque impone al originador la no recuperaci\u00f3n de los excedentes que, como ya se explic\u00f3, no son recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
42. \u00a0Por tratarse de una restricci\u00f3n a un contrato mercantil que afecta los recursos aportados por el originador privado a favor del tesoro nacional, sin una justificaci\u00f3n atendible, los demandantes deducen la afectaci\u00f3n del derecho a la propiedad y el enriquecimiento sin causa de Estado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Como puede observarse, se cumplen los elementos para que se configure el enriquecimiento sin causa con la expresi\u00f3n acusada, pues el originador se empobrece y el Estado, correlativamente, se enriquece sin que exista una justa causa, con lo que se desconoce la justicia que gu\u00eda nuestro sistema constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
i. (i) \u00a0El Estado impide la participaci\u00f3n del particular para establecer en el contrato de fiducia el destino de los excedentes cuando se liquide el patrimonio aut\u00f3nomo. Por lo tanto, el particular no tiene oportunidad de adoptar otra decisi\u00f3n al respecto, aunque en t\u00e9rminos generales la regulaci\u00f3n del contrato de fiducia prev\u00e9 esa posibilidad. Esta situaci\u00f3n no es inconstitucional en s\u00ed misma, lo que la norma superior exige es que haya una regulaci\u00f3n legal espec\u00edfica m\u00ednimamente justificada que establezca esa cl\u00e1usula.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0El Estado afecta el patrimonio de un particular sin que \u00e9ste haya tenido culpa, s\u00f3lo ejerce su derecho a participar de un proceso precontractual.<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0No hay un contrato estatal que justifique el ingreso de esos recursos en virtud de una obligaci\u00f3n pactada.<\/p>\n
v. (v) \u00a0La autoridad del Estado es usada para que el particular se desprenda de unos recursos que podr\u00edan corresponderle, en beneficio del tesoro nacional sin justificaci\u00f3n aparente.<\/p>\n
vi. (vi) \u00a0Aunque esa imposici\u00f3n opera por ministerio de la ley, en sede constitucional ello no es suficiente, pues la norma no supera un an\u00e1lisis de razonabilidad y proporcionalidad. En ese sentido, cabe recordar que el escrutinio sobre el enriquecimiento sin causa en estos eventos debe considerar el imperativo superior de proveer soluciones justas (art\u00edculo 2\u00ba superior) cuando la legislaci\u00f3n permita desequilibrios patrimoniales injustificados e inaceptables desde el punto de vista constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
43. \u00a0En efecto, el principio de proporcionalidad es un par\u00e1metro de correcci\u00f3n funcional de la actividad del Estado que permite evitar el desequilibrio o el exceso en el ejercicio del poder p\u00fablico. Es un concepto relacional, opera ante la colisi\u00f3n de principios o bienes jur\u00eddicos cuando \u201cla aplicaci\u00f3n de uno implica la reducci\u00f3n del campo de aplicaci\u00f3n de otro\u201d. Por lo tanto, compete a la Corte evaluar que la restricci\u00f3n no sea desproporcionada a trav\u00e9s de la ponderaci\u00f3n. Una de las herramientas metodol\u00f3gicas aplicables es el juicio de proporcionalidad en el que se examinan las medidas adoptadas por el Legislador y los fines que persigue.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
44. \u00a0El examen en el presente caso debe partir del reconocimiento del amplio margen de configuraci\u00f3n del Legislador en la definici\u00f3n de las limitaciones al derecho a la propiedad. En consecuencia, la constitucionalidad de la medida acusada debe analizarse desde un juicio d\u00e9bil de proporcionalidad entre dicha previsi\u00f3n y los fines que busca cumplir, no s\u00f3lo por la amplitud de la competencia con la que cuenta el Congreso para fijar este tipo de restricciones, sino tambi\u00e9n porque, en la disposici\u00f3n examinada en esta oportunidad, no se advierte prima facie la transgresi\u00f3n de un derecho fundamental. En el marco, del juicio d\u00e9bil de proporcionalidad le corresponde a la Sala determinar: (i) si el fin buscado por la medida no est\u00e1 constitucionalmente prohibido, (ii) si el medio utilizado tampoco est\u00e1 proscrito por la Carta, y, (iii) si el medio resulta adecuado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
45. \u00a0El objetivo del aporte del originador es la evaluaci\u00f3n del proyecto, pero la norma no precisa cu\u00e1l es el prop\u00f3sito perseguido al consignar los excedentes que no se usaron para la evaluaci\u00f3n a orden del tesoro nacional. Los antecedentes legislativos tampoco arrojan informaci\u00f3n al respecto. Quienes defienden la exequibilidad del fragmento acusado enunciaron varias posibilidades, algunas contradictorias entre s\u00ed y contrarias con la interpretaci\u00f3n del subsistema normativo en el que la disposici\u00f3n est\u00e1 inmersa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En efecto, algunos intervinientes consideraron que la disposici\u00f3n acusada obedece al riesgo inherente a los costos de estructuraci\u00f3n del proyecto. Sin embargo, como ya se explic\u00f3, en esta etapa precontractual, los proyectos de APP de iniciativa privada comportan unos riesgos espec\u00edficos relacionados con los requerimientos que hace la ley al respecto. Por lo tanto, no podr\u00eda considerarse como riesgo un asunto no relacionado con las especificaciones relativas al objeto mismo del aporte de capital privado. As\u00ed, se trata entonces de un riesgo que no hace parte de la estructuraci\u00f3n del proyecto que se pretende presentar al Estado. Por lo tanto, esta no es la finalidad de la disposici\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por otra parte, asumieron, con base en la falacia de divisi\u00f3n ya descrita, que (i) la finalidad de la medida consiste en la alineaci\u00f3n de incentivos entre el sector p\u00fablico y el sector privado para desalentar iniciativas con estudios deficientes; por lo tanto, la imposici\u00f3n de este costo de revisi\u00f3n a cargo del originador permite filtrar propuestas que no cuenten con estudios s\u00f3lidos. De esta manera, (ii) se lograr\u00eda racionalizar el uso de los escasos recursos p\u00fablicos al realizar las evaluaciones con el dinero de los propios originadores. Sin embargo, la demanda no cuestiona la evaluaci\u00f3n, ni el costo que debe asumir el originador para llevarla a cabo; se dirige contra la destinaci\u00f3n forzosa de los excedentes al tesoro nacional. El mismo an\u00e1lisis puede ser aplicado al argumento seg\u00fan el cual, la medida tiene la finalidad p\u00fablica de incentivar la iniciativa privada de las APP para el desarrollo de la infraestructura del pa\u00eds. Para la Corte, estos argumentos no muestran la finalidad de la medida.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Tampoco se trata de la recuperaci\u00f3n de una inversi\u00f3n p\u00fablica. El an\u00e1lisis del tr\u00e1mite precontractual evidencia que esta no ha existido, lo cual concuerda tanto con la etapa previa al contrato como con la naturaleza de los proyectos de APP de iniciativa privada, que pretenden transferir los riesgos para proteger los recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Claramente, el aparte acusado no tiene una finalidad expl\u00edcita y, las que algunas interpretaciones pretendieron defender, no dan cuenta del objetivo de la norma de acuerdo con su literalidad y con su interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica. De hecho, son varias y muy distintas. Efectivamente, un ejercicio hermen\u00e9utico sencillo muestra que, en ausencia de una finalidad clara, desde los est\u00e1ndares b\u00e1sicos de interpretaci\u00f3n (que en ese caso se han usado para establecer el alcance de la norma), el \u00fanico objetivo del aparte acusado es transferir autom\u00e1ticamente y sin justificaci\u00f3n clara la propiedad de los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo constituido por el originador, luego de cubrir los costos de la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n de un proyecto de APP de iniciativa privada, al Estado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
46. \u00a0En ese sentido, el aparte acusado excede la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador cuando establece un l\u00edmite al derecho a la propiedad, pero ni siquiera lo justifica m\u00ednimamente. La ausencia de razones que expliquen esa restricci\u00f3n hace que el fragmento implique un enriquecimiento sin causa y, por lo tanto, es desproporcionado e inconstitucional y habr\u00e1 de ser declarado inexequible. Es importante anotar que los efectos de esta declaratoria se circunscriben solamente al aparte analizado y tienen efectos ex nunc, de tal forma que la decisi\u00f3n aqu\u00ed adoptada produce efectos para los proyectos de APP de iniciativa privada que se inicien con posterioridad al momento de expedici\u00f3n de esta providencia y para las liquidaciones de los patrimonios aut\u00f3nomos que no se hubieren realizado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
47. \u00a0La Corte analiz\u00f3 si el inciso final (parcial) del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d, vulnera el derecho a la propiedad privada al disponer que los excedentes de la liquidaci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo constituido por los originadores para la evaluaci\u00f3n de los proyectos de APP de iniciativa privada no les sean devueltos, sino consignados a orden del tesoro nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
48. \u00a0De manera preliminar, la Corte encontr\u00f3 que el cargo presentado era apto. En efecto, la argumentaci\u00f3n de los demandantes fue espec\u00edfica puesto que precis\u00f3 de forma objetiva y verificable una oposici\u00f3n entre el contenido de la expresi\u00f3n acusada y el derecho a la propiedad. Adem\u00e1s, los ciudadanos edificaron el concepto de violaci\u00f3n de la Carta con fundamento en reproches de naturaleza constitucional objetivos y verificables.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
49. \u00a0En cuanto al estudio de fondo, la Corte desarroll\u00f3 los siguientes temas: (i) el derecho a la propiedad y la posibilidad de limitarlo de acuerdo con la Constituci\u00f3n; (ii) el concepto de enriquecimiento sin causa; (iii) las generalidades de los contratos por medio de los cuales se materializan los proyectos de APP; (iv) la obligaci\u00f3n de constituir un patrimonio aut\u00f3nomo en la etapa precontractual de esos contratos para revisar y\/o evaluar proyectos de APP de iniciativa privada; y, finalmente (v) la respuesta al problema jur\u00eddico planteado por la demanda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En primer lugar, la Corte reiter\u00f3 que el margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia de propiedad privada no es absoluto. Por lo tanto, siempre es exigible la obligaci\u00f3n de motivar la afectaci\u00f3n a tal derecho. Para ello debe ser clara la finalidad de la restricci\u00f3n, que debe estar relacionada con la utilidad p\u00fablica, el inter\u00e9s o las funciones social y ecol\u00f3gica de la propiedad. En este sentido, imponer una afectaci\u00f3n al derecho a la propiedad sin cumplir estos requisitos implica una extralimitaci\u00f3n del margen de configuraci\u00f3n legislativa que habr\u00e1 de ser analizada a la luz del principio de proporcionalidad. Adem\u00e1s, precis\u00f3 el alcance de concepto de enriquecimiento sin causa con \u00e9nfasis en las relaciones de los particulares con el Estado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
De otro lado, esta Corporaci\u00f3n explic\u00f3 la naturaleza y funcionamiento general de los proyectos de APP con el fin de entender el fragmento acusado y su alcance y as\u00ed confrontarlo con la Carta. En efecto, la norma se refiere a la constituci\u00f3n de un patrimonio aut\u00f3nomo para la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n de proyectos de APP de iniciativa privada. Se aplica en la etapa de factibilidad, que a su vez se ubica en la fase precontractual de estructuraci\u00f3n, una vez se ha superado la prefactibilidad. Adem\u00e1s, se precis\u00f3 que se refiere a la evaluaci\u00f3n de un acervo documental espec\u00edfico (el proyecto) y no a la realizaci\u00f3n de los estudios previos ni a su adquisici\u00f3n por la entidad, pues se trata de etapas y documentos distintos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
50. \u00a0Posteriormente, en el an\u00e1lisis del aparte acusado, la Corte insisti\u00f3 en que la constituci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo corresponde totalmente a recursos privados. Su naturaleza no cambia al constituir el patrimonio aut\u00f3nomo que surge de un contrato de fiducia mercantil. Estos aspectos son relevantes para establecer la naturaleza de los excedentes que la norma ordena consignar a orden del tesoro nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n razonable de los preceptos sobre los proyectos de APP de iniciativa privada lleva a concluir que el dise\u00f1o normativo de la figura no pretende convertir recursos privados en p\u00fablicos y, menos a\u00fan, hacerlos parte del patrimonio estatal. Efectivamente, los objetivos del patrimonio aut\u00f3nomo son mucho m\u00e1s precisos y circunscritos a la etapa precontractual en la que, de hecho, tambi\u00e9n opera la transferencia de riesgos y por eso el originador es quien debe aportar la totalidad de los recursos para la evaluaci\u00f3n. De tal manera, no se comprometen los escasos recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En este contrato de fiducia, el fideicomitente es el originador, pero la ley ordena que el beneficiario sea la entidad estatal encargada de la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n del proyecto. Por lo mismo, ella autorizar\u00e1 la celebraci\u00f3n de los contratos requeridos para el efecto (si es del caso) y de la autorizaci\u00f3n de los pagos a que hubiere lugar por tal concepto. Adem\u00e1s, la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n es la finalidad para el cual se constituye el patrimonio aut\u00f3nomo. La Corte concluy\u00f3 que se trata de un contrato de fiducia mercantil no s\u00f3lo por la forma en la que el ordenamiento ha entendido las clases de fiducia, sino por las particularidades de los proyectos de APP de iniciativa privada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
51. \u00a0La Sala Plena precis\u00f3 que, en este caso, el aparte acusado elimina la posibilidad de que en el contrato fiduciario se pacte que el originador reciba el excedente. Por lo tanto, impone al originador la no recuperaci\u00f3n de los excedentes que, como ya se explic\u00f3, no son recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por tratarse de una restricci\u00f3n a un contrato mercantil que impone una situaci\u00f3n que afecta los recursos aportados por el originador privado a favor de los del tesoro nacional, existen indicios importantes de afectaci\u00f3n del derecho a la propiedad y de enriquecimiento sin causa de Estado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Corte constat\u00f3 que se cumplen los elementos para que se configure el enriquecimiento sin causa del Estado a expensas del patrimonio del originador:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
a. a. \u00a0el Estado impide la participaci\u00f3n del particular para establecer en el contrato de fiducia el destino de los excedentes cuando se liquide el patrimonio aut\u00f3nomo. Por lo tanto, el particular no tiene oportunidad de adoptar otra decisi\u00f3n al respecto, aunque el contrato de fiducia en general prev\u00e9 esa posibilidad y el Legislador podr\u00eda adoptar distintas decisiones al respecto.<\/p>\n
b. b. \u00a0La ley prev\u00e9 en costo de la inversi\u00f3n para efectos de adelantar el estudio del proyecto de manera predeterminada, de tal forma que los excedentes no obedecen a actos de voluntad del originador.<\/p>\n
c. c. \u00a0El Estado afecta al particular sin que \u00e9ste haya tenido culpa; s\u00f3lo ejerce su derecho a participar de un proceso precontractual.<\/p>\n
e. e. \u00a0La autoridad del Estado es usada para que el particular se desprenda de unos recursos, que podr\u00edan corresponderle, en beneficio del tesoro nacional sin justificaci\u00f3n aparente.<\/p>\n
f. f. \u00a0Aunque esa imposici\u00f3n opera por ministerio de la ley, en sede constitucional ello no es suficiente, pues la norma no supera un an\u00e1lisis de razonabilidad y proporcionalidad. En ese sentido, cabe recordar que el escrutinio sobre el enriquecimiento sin causa en estos eventos debe considerar el imperativo superior de proveer soluciones justas (art\u00edculo 2\u00ba superior) cuando la legislaci\u00f3n permita desequilibrios patrimoniales injustificados e inaceptables desde el punto de vista constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
52. \u00a0Finalmente, aplic\u00f3 un juicio d\u00e9bil de proporcionalidad en el que determin\u00f3 que el objetivo del aporte del originador es la evaluaci\u00f3n del proyecto, pero la norma no precisa cu\u00e1l es el prop\u00f3sito perseguido al consignar los excedentes que no se usaron para la evaluaci\u00f3n a orden del tesoro nacional. Los antecedentes legislativos tampoco arrojan informaci\u00f3n al respecto, por lo que no hay una finalidad expl\u00edcita. En gracia de discusi\u00f3n, la Sala Plena controvirti\u00f3 algunos de los supuestos objetivos del fragmento acusado: (i) los proyectos de APP de iniciativa privada comportan unos riesgos espec\u00edficos relacionados con los requerimientos que hace la ley al respecto, pero no podr\u00eda considerarse como riesgo un asunto no relacionado con el objeto de los aportes; (ii) no es cierto que el objetivo del apartado sea filtrar proyectos poco fundamentados y evitar el gasto innecesario de recursos p\u00fablicos, esa es la finalidad de la evaluaci\u00f3n de los proyectos de APP, no de la consignaci\u00f3n de los excedentes al tesoro nacional; (iii) no se trata de la recuperaci\u00f3n de una inversi\u00f3n p\u00fablica porque el an\u00e1lisis del tr\u00e1mite precontractual evidenci\u00f3 que \u00e9sta no se ha presentado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
53. \u00a0La Corte concluy\u00f3 que el \u00fanico objetivo del aparte acusado es transferir autom\u00e1ticamente y sin justificaci\u00f3n la propiedad de los excedentes del patrimonio aut\u00f3nomo constituido por el originador, luego de cubrir los costos de la revisi\u00f3n y\/o evaluaci\u00f3n de un proyecto de APP de iniciativa privada, al Estado. Por lo tanto, el aparte acusado excede la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador cuando establece un l\u00edmite al derecho a la propiedad, pero ni siquiera lo justifica m\u00ednimamente. La ausencia de razones que expliquen esa restricci\u00f3n hace que la norma constituya un enriquecimiento sin causa que contrar\u00eda la idea general de justicia consagrada en la Carta Pol\u00edtica y, por lo tanto, es desproporcionada e inconstitucional y habr\u00e1 de ser declarada inexequible. Adem\u00e1s, enfatiz\u00f3 en que los efectos de esta declaratoria se circunscriben solamente al aparte analizado y tienen efectos ex nunc, de tal forma que la decisi\u00f3n aqu\u00ed adoptada produce efectos para los proyectos de APP de iniciativa privada que se inicien con posterioridad al momento de expedici\u00f3n de esta providencia y para las liquidaciones de los patrimonios aut\u00f3nomos que no se hubieren realizado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DECISI\u00d3N<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cy sus excedentes si los hubiere ser\u00e1n consignados a orden del tesoro nacional\u201d contenida en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Ausente con permiso<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
En licencia por luto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-269\/21<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14.052<\/p>\n
<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final (parcial) del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente:<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, expongo las razones por las cuales me aparto de la decisi\u00f3n adoptada mediante la sentencia de la referencia, en la que se resolvi\u00f3 declarar inexequible la expresi\u00f3n \u201cy sus excedentes si los hubiere ser\u00e1n consignados a orden del tesoro nacional\u201d contenida en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 116 de la Ley 1955 de 2019, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u2018Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u2019\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
Sostuvo la Sala que la devoluci\u00f3n de los excedentes que resulten de la liquidaci\u00f3n del patrimonio aut\u00f3nomo constituido por el originador en la etapa de factibilidad, configura un enriquecimiento sin justa causa del Estado a expensas del patrimonio del originador, en la medida en que: a) el Estado impide la participaci\u00f3n del particular para establecer en el contrato de fiducia el destino de los excedentes cuando se liquide el patrimonio aut\u00f3nomo, aunque el Legislador podr\u00eda adoptar distintas decisiones al respecto; \u00a0b) la ley prev\u00e9 el costo de la inversi\u00f3n para efectos de adelantar el estudio del proyecto de manera predeterminada, de tal forma que los excedentes no obedecen a actos de voluntad del originador; c) el Estado afecta al particular sin que este haya tenido culpa; s\u00f3lo ejerce su derecho a participar de un proceso precontractual; d) no hay un contrato estatal que justifique el ingreso de esos recursos en virtud de una obligaci\u00f3n pactada; e) la autoridad del Estado es usada para que el particular se desprenda de unos recursos, que podr\u00edan corresponderle, en beneficio del tesoro nacional sin justificaci\u00f3n aparente; y, f) aunque esa imposici\u00f3n opera por ministerio de la ley, la norma no supera un an\u00e1lisis de razonabilidad y proporcionalidad.<\/p>\n
<\/p>\n
Adicionalmente, en la sentencia se se\u00f1ala que el objetivo del aporte del originador es la evaluaci\u00f3n del proyecto, pero que la norma ni sus antecedentes legislativos precisan cu\u00e1l es el prop\u00f3sito perseguido al ordenar devolver los excedentes que no se invirtieron para la evaluaci\u00f3n a orden del tesoro nacional. En esa medida concluy\u00f3 la Sala que el aparte acusado: (i) excede la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador cuando establece un l\u00edmite al derecho a la propiedad, y no lo justifica m\u00ednimamente; y (ii) constituye un enriquecimiento sin causa que contrar\u00eda la idea general de justicia consagrada en la Carta Pol\u00edtica y, por lo tanto, es desproporcionada e inconstitucional.<\/p>\n
<\/p>\n
Sin embargo, desconoce la Sala que el valor de los aportes con destino a la financiaci\u00f3n de la evaluaci\u00f3n de un proyecto de iniciativa privada podr\u00eda ser inferior al costo real de dicha evaluaci\u00f3n, pues precisamente lo que hizo el legislador fue establecer un aporte con dicha finalidad y la obligaci\u00f3n de las entidades estatales de garantizar dicha evaluaci\u00f3n, y no, como lo hac\u00eda la disposici\u00f3n antes de su reforma, la obligaci\u00f3n de los originadores de la iniciativa de financiar en su totalidad el valor de la mencionada evaluaci\u00f3n. As\u00ed las cosas, en los supuestos en que el monto del aporte fuera igual o inferior al costo de la evaluaci\u00f3n, resultaba razonable la regla seg\u00fan la cual los llamados \u201cexcedentes\u201d deb\u00edan consignarse a favor del tesoro nacional, pues en realidad se trataba de saldos del aporte -consignado en el patrimonio aut\u00f3nomo-, necesarios para financiar los costos en que hubiera podido incurrir la entidad estatal al realizar la evaluaci\u00f3n, por ejemplo mediante la destinaci\u00f3n de personal, bienes o servicios, con dicho prop\u00f3sito.<\/p>\n
<\/p>\n
Bajo este supuesto, la disposici\u00f3n demandada no afectaba la propiedad privada ni generaba enriquecimiento sin justa causa por parte del Estado.<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-269\/21 \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n \u00a0 CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva \u00a0 DERECHO DE PROPIEDAD-Configuraci\u00f3n constitucional \u00a0 PROPIEDAD PRIVADA-Concepto \u00a0 DERECHO A LA PROPIEDAD-L\u00edmites \u00a0 En ese sentido, las limitaciones al derecho a […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27834","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27834","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27834"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27834\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27834"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27834"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27834"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}