\u00a0 \u00a0 Sentencia C-276\/21 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa \u00a0<\/p>\n
La conexidad entre los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general y el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 no es estrecha, directa e inmediata y, por el contrario, no se trata de una medida instrumental necesaria para impulsar su cumplimiento, sino que desarrolla una medida estructural. La equidad es, sin lugar a discusiones, una medida transversal desarrollada en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, pero, no por ello, la disposici\u00f3n demandada cumple el principio de unidad de materia. La Sala Plena comparte lo afirmado por los demandantes, en el sentido de que la relaci\u00f3n instrumental del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 con la parte general, es tan s\u00f3lo eventual e hipot\u00e9tica y que, dada la disminuci\u00f3n del principio democr\u00e1tico que se presenta en este tipo de leyes, la Ley del Plan de Desarrollo no puede servir de base para la creaci\u00f3n de mecanismos estructurales referidos a la seguridad social de personas econ\u00f3micamente activas o de mecanismos de protecci\u00f3n social a su favor, al margen de un objetivo claro de planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido \u00a0<\/p>\n
Con fundamento en el debate democr\u00e1tico que debe surtirse en el Congreso de la Rep\u00fablica, ante reformas estructurales y complejas, la Corte considera que la creaci\u00f3n de mecanismos alternativos o diferentes al r\u00e9gimen de Seguridad Social Integral -ya establecido- deben surtirse a trav\u00e9s de la aprobaci\u00f3n de una ley ordinaria. Sobre el particular, cabe precisar que los art\u00edculos 48, 49 y 53 exponen con claridad que lo concerniente a la seguridad social tiene reserva de ley ordinaria, m\u00e1xime cuando compromete elementos determinantes del sistema de seguridad social integral, que una vez expirada la ley del plan (cuatro a\u00f1os) quedar\u00edan hu\u00e9rfanos de toda regulaci\u00f3n. Por lo cual, se tergiversa la naturaleza jur\u00eddica de la ley ordinaria al permitirse regulaciones transitorias sobre asuntos que se exponen de car\u00e1cter permanente, que al no hacerlo sembr\u00f3 el vac\u00edo de la necesidad de su discusi\u00f3n congresual, a trav\u00e9s del mecanismo de las atribuciones legislativas ordinarias, por lo cual se exacerb\u00f3 el principio democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y especificidad en los cargos \u00a0<\/p>\n
TEST DE PROGRESIVIDAD O NO REGRESIVIDAD-Elementos que se deben verificar para establecer si se ha cumplido con el r\u00e9gimen de protecci\u00f3n constitucional de los derechos sociales \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Procedencia por inexistencia de cargo \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de requisito \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance \u00a0<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vigencia \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas \u00a0<\/p>\n
(\u2026) el examen de unidad de materia de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo exige: (i) precisar la ubicaci\u00f3n y el alcance de la disposici\u00f3n impugnada y, a partir de ello, definir si tiene o no un car\u00e1cter instrumental, (ii) verificar si existen metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada; y, finalmente, (iii) examinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata. Para estos \u00faltimos efectos es relevante valorar que la disposici\u00f3n acusada no tenga por objeto llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna relaci\u00f3n con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
Expedientes: D-13922 y D-13928 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPlan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la equidad\u201d\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandantes (D-13922): Di\u00f3genes Orjuela Garc\u00eda, Miguel Morantes Alfonso, Julio Roberto G\u00f3mez Esguerra, John Jairo D\u00edaz Gaviria y Jos\u00e9 Antonio Forero. \u00a0<\/p>\n
Demandante (D-13928): Juan Felipe D\u00edez Casta\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente: \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, prevista en el art\u00edculo 40.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y en armon\u00eda con lo dispuesto en los art\u00edculos 241.4 y 242 de la misma, los se\u00f1ores Di\u00f3genes Orjuela Garc\u00eda1, Miguel Morantes Alfonso2, Julio Roberto G\u00f3mez Esguerra3, John Jairo D\u00edaz Gaviria4 y Jos\u00e9 Antonio Forero5 demandaron la inconstitucionalidad del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 por considerar que esta disposici\u00f3n es contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art\u00edculos 158, 48 y 93) y a lo dispuesto en diferentes instrumentos internacionales (expediente D-13922).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En similar sentido, el se\u00f1or Juan Felipe D\u00edez Casta\u00f1o solicit\u00f3 a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, tras advertir que ella se opon\u00eda a los art\u00edculos 93, 48 y 53 de la Constituci\u00f3n y, en particular, al Convenio 003 de 1919 de la Organizaci\u00f3n internacional del trabajo (expediente D-13928), as\u00ed como a lo dispuesto en el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 5 de octubre de 2020, el Magistrado sustanciador dispuso la inadmisi\u00f3n de ambas demandas. No obstante, ante la subsanaci\u00f3n presentada por los demandantes, el 28 de octubre de 2020, fueron admitidas. En dicho auto admisorio se resolvi\u00f3, adem\u00e1s, decretar la pr\u00e1ctica de pruebas y, en consecuencia, se solicit\u00f3 a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n que remitieran el documento oficial contentivo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u20142022 y precisaran \u00a0cu\u00e1les son las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la exposici\u00f3n de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 \u20142022 y en el cuerpo normativo finalmente aprobado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, se dispuso que (i) se corriera el traslado al Procurador General de la Naci\u00f3n y que, en paralelo a ese t\u00e9rmino, (ii) se fijara en lista el proceso para permitir la intervenci\u00f3n ciudadana; (iii) se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, para que, de considerarlo pertinente, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Finalmente, (iv) se invit\u00f3 a participar a varias organizaciones y universidades del pa\u00eds6.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. NORMA DEMANDADA\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n demandada: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1955 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
(mayo 25) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.964 del 25 de mayo 25 2019 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 193. Piso de protecci\u00f3n social para personas con ingresos inferiores a un salario m\u00ednimo. Las personas que tengan relaci\u00f3n contractual laboral o por prestaci\u00f3n de servicios, por tiempo parcial y que en virtud de ello perciban un ingreso mensual inferior a un (1) Salario M\u00ednimo Mensual Legal Vigente (SMLMV) deber\u00e1n vincularse al Piso de Protecci\u00f3n Social que estar\u00e1 integrado por: i) el R\u00e9gimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad en Salud, ii) el Servicio Social Complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS) como mecanismo de protecci\u00f3n en la vejez y iii) el Seguro Inclusivo que amparar\u00e1 al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por BEPS. \u00a0<\/p>\n
En estos eventos el aporte al programa de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS) deber\u00e1 ser asumido enteramente por el empleador o el contratante y corresponder\u00e1 al 15% del ingreso mensual del trabajador o contratista. De este monto se destinar\u00e1 el 1% para financiar el Fondo de Riesgos Laborales, con el fin de atender el pago de la prima del Seguro Inclusivo. \u00a0<\/p>\n
Sin perjuicio de lo anterior, las personas que no tengan una vinculaci\u00f3n laboral o no hayan suscrito un contrato de prestaci\u00f3n de servicios y no tengan capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotizaci\u00f3n al Sistema Integral de Seguridad Social podr\u00e1n afiliarse y\/o vincularse bajo la modalidad del piso de protecci\u00f3n social de que trata este art\u00edculo y ser\u00e1n los responsables de realizar el aporte al programa BEPS y el pago del seguro inclusivo. En todo caso, las personas deber\u00e1n cumplir con los requisitos de acceso o pertenencia a los diferentes componentes del Piso de Protecci\u00f3n Social. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. En ning\u00fan caso el ahorro en el mecanismo de los Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos podr\u00e1 ser inferior al tope m\u00ednimo establecido para ese Servicio Social Complementario. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0. El Gobierno nacional reglamentar\u00e1 la materia; as\u00ed mismo podr\u00e1 establecer mecanismos para que los vinculados al programa BEPS, realicen ahorros en este servicio social complementario de forma conjunta con la adquisici\u00f3n de bienes y servicios, y para que los trabajadores dependientes cobijados por el presente art\u00edculo tengan acceso al sistema de subsidio familiar. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 3\u00b0. Los empleadores o contratantes que a la entrada en vigencia de la presente Ley cuenten con trabajadores o contratistas afiliados al sistema de seguridad social en su componente contributivo, y que con el prop\u00f3sito de obtener provecho de la reducci\u00f3n de sus aportes en materia de seguridad social desmejoren las condiciones econ\u00f3micas de dichos trabajadores o contratistas mediante la implementaci\u00f3n de uno o varios actos o negocios jur\u00eddicos artificiosos que conlleve a su afiliaci\u00f3n al piso m\u00ednimo de protecci\u00f3n social, independientemente de cualquier intenci\u00f3n subjetiva adicional, ser\u00e1n objeto de procesos de Fiscalizaci\u00f3n preferente en los que podr\u00e1n ser sancionados por la Unidad de Gesti\u00f3n de Pensiones y Parafiscales (UGPP) por no realizar en debida forma los aportes a seguridad social que le correspondan, una vez surtido el debido proceso y ejercido el derecho a la defensa a que haya lugar. \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4\u00b0. Una vez finalizado el periodo de ahorro en el mecanismo de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS), el ahorrador tendr\u00e1 derecho a elegir si recibe la anualidad vitalicia o la devoluci\u00f3n del valor ahorrado, caso en el cual no habr\u00e1 lugar al pago del incentivo peri\u00f3dico, conforme a la normatividad vigente\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. LAS DEMANDAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente D-13922 (Demanda de inconstitucionalidad formulada el 4 de septiembre de 2020) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se\u00f1alaron los demandantes en el expediente D-13922 que la totalidad del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 es inconstitucional, por desconocer lo dispuesto en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n sobre unidad de materia, el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n sobre el servicio p\u00fablico de Seguridad Social y el art\u00edculo 93 sobre la vigencia de los tratados y los convenios ratificados por el Estado colombiano. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Razones de la inconstitucionalidad. Afirman los demandantes que la disposici\u00f3n cuestionada introduce al ordenamiento jur\u00eddico colombiano una figura que termina por precarizar el Sistema General de Seguridad Social. En concreto, en opini\u00f3n de los demandantes, se crea un sistema paralelo al ya existente, en el que un trabajador -pese a contar con un contrato laboral o de prestaci\u00f3n de servicios- no estar\u00eda afiliado al sistema general, por el hecho de no poder completar, por concepto de salario u honorarios mensuales, un salario m\u00ednimo legal mensual.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, el afiliado dependiente o independiente que tenga tal limitaci\u00f3n de ingresos, bajo lo dispuesto en el art\u00edculo acusado, se ver\u00eda privado de las cotizaciones previstas para cubrir los riesgos de enfermedad, maternidad, paternidad, vejez, invalidez -de origen com\u00fan o laboral- y muerte. En consecuencia, tendr\u00edan que vincularse al Piso de Protecci\u00f3n Social y, por ende, perder\u00edan el derecho a obtener prestaciones como (i) el pago de incapacidades y de licencias; (ii) la oportunidad de recibir las pensiones de vejez, invalidez o supervivencia; y (iii) la rehabilitaci\u00f3n, capacitaci\u00f3n y otros, como consecuencia de un accidente de origen laboral. Seg\u00fan se adujo, se termina por reemplazar las garant\u00edas de un Sistema de Seguridad Social por un mecanismo creado en favor de la poblaci\u00f3n vulnerable y sin ingresos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se incluye un detalle de los cargos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumentos de los demandantes\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia y las consideraciones especiales que, al respecto, deben ser cumplidas por las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo (art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para los demandantes la presunta trasgresi\u00f3n de este principio debe analizarse desde dos perspectivas: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(a) La demanda es apta, en tanto la unidad de materia es un vicio sustancial y, por lo tanto, no se encuentra sometido al t\u00e9rmino de caducidad dispuesto en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, se indica que, en este caso, la disposici\u00f3n demandada es ajena e inconexa con el contenido de esta ley y no se ajusta a la jurisprudencia sobre la materia. La sentencia C-008 de 2018 precis\u00f3 que la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo impone la conexi\u00f3n o v\u00ednculo entre los objetivos o metas, contenidos en la parte general, y los instrumentos creados por el legislador para alcanzarlos. Por ende, debe existir una conexidad teleol\u00f3gica estrecha entre ambas partes. En estos casos, el juicio de inconstitucionalidad es m\u00e1s estricto, pues no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones sin conexidad directa e inmediata, dado la disminuci\u00f3n del principio democr\u00e1tico que se presenta, en consideraci\u00f3n a la iniciativa gubernamental, las restricciones en la modificaci\u00f3n de dicho proyecto de ley y el reducido t\u00e9rmino para su aprobaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para los demandantes, (i) el hecho de que el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 se encuentre contenido en el cap\u00edtulo segundo, del t\u00edtulo II, sobre \u201cMecanismos de ejecuci\u00f3n del plan\u201d, hace suponer que se trata de una norma instrumental que busca establecer una regulaci\u00f3n en torno al Sistema Integral de Seguridad Social bajo la modalidad de Piso de Protecci\u00f3n Social. Sin embargo, cuestionan que la norma no fija un prop\u00f3sito, una meta, un objetivo o una estrategia general, sino que, por el contrario, contiene una regulaci\u00f3n espec\u00edfica en materia de seguridad social que, en realidad, \u201cno se configura como un instrumento para desarrollar un contenido claro del Plan Nacional de Desarrollo dentro del cual se encuentra\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asimismo, cuestionan que (ii) los objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo no guarden relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada del art\u00edculo 193. Por el contrario, despu\u00e9s de estudiar los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 y 3\u00b0 de esta ley, concluyen que dicho subtema no hace parte de los pactos que contienen estrategias transversales y tampoco se puede asociar con el pacto estructural de equidad que, adem\u00e1s, tiene una descripci\u00f3n muy general. En ese sentido y, pese a la referencia puntual de las bases del plan a la inclusi\u00f3n productiva, al promover esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social, \u201cno est\u00e1 garantizado en la norma objeto de demanda, la cual es meramente conjetural\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, (iii) la Corte Constitucional ha cuestionado la inadmisibilidad de incluir, en las normas del plan nacional de desarrollo, reglas de afiliaci\u00f3n y cotizaci\u00f3n al sistema integral de seguridad social de \u00edndole transversal y permanente, como as\u00ed se estableci\u00f3 en la sentencia C-219 de 2019. Seg\u00fan se estableci\u00f3 en esta oportunidad, no exist\u00eda relaci\u00f3n entre la disposici\u00f3n demandada con las normas que se incorporan al plan de desarrollo y, por tanto, se declar\u00f3 la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n que fijaba el ingreso base de cotizaci\u00f3n para los independientes, \u201cen la medida en que se trata de una disposici\u00f3n de seguridad social de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia\u201d. En efecto, el denominado \u201cPiso de Protecci\u00f3n Social\u201d no cumple con los presupuestos b\u00e1sicos acerca del principio de unidad de materia, pues la relaci\u00f3n con los objetivos y meta de \u00e9ste es apenas tem\u00e1tica, pero sin que exista un v\u00ednculo directo y verificable.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, la demandada disposici\u00f3n debe ser declarada inexequible pues no s\u00f3lo carece de relaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos ya expuestos, sino que tampoco puede considerarse como una disposici\u00f3n instrumental, pues implica una reforma estructural, trasversal y permanente al Sistema de Seguridad Social. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(b) Tambi\u00e9n, en opini\u00f3n de los demandantes se desconoce este principio, dadas las especiales consideraciones que deben analizarse, ante la naturaleza de la ley del plan nacional de desarrollo, que cuenta con una desarrollo multitem\u00e1tico y diferencial, respecto de las leyes ordinarias. En ese sentido, la disposici\u00f3n demandada desconoce que tal es una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n que debe regir durante un determinado per\u00edodo (sentencia C-016 de 2016). Por ende, se controvierte que la norma acusada fije \u201cest\u00e1ndares de regulaci\u00f3n en materia de afiliaci\u00f3n al sistema integral de seguridad de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente\u201d. As\u00ed, se controvierte por los demandantes que, con la disposici\u00f3n demandada, se introduzca al plan nacional de desarrollo un nuevo componente de seguridad social que deber\u00eda estar incluido en una ley ordinaria, como as\u00ed ya ha sido desarrollado por la Ley 100 de 1993, la Ley 1328 de 2009 y los Decretos 604 de 2013, 1872 de 2013 y 2087 de 2014. En espec\u00edfico, es particularmente relevante lo dispuesto en el Decreto 2613 de 20137 que ya contiene disposiciones particulares para lograr la afiliaci\u00f3n de aquellas personas que, en raz\u00f3n a trabajar por tiempo parcial, devengan menos de un salario m\u00ednimo legal mensual vigente y que, a diferencia de la disposici\u00f3n demandada, garantiza todos los derechos del Sistema Integral de Seguridad Social, mediante el pago diferenciado de las cotizaciones. Se trata, en general, de la inclusi\u00f3n de una norma con efectos permanentes y estructurales en el Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que, seg\u00fan se advierte en la demanda, la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada tambi\u00e9n est\u00e1 determinada por la ruptura del principio de unidad de materia, al contemplar una medida de car\u00e1cter permanente \u201cen una ley cuya naturaleza es transitoria durante el tiempo que dure un mandato presidencial, como lo es la Ley del Plan de Desarrollo\u201d. Esta cuesti\u00f3n fue analizada en la sentencia C-092 de 2018 que, tras reiterar las sentencias C-016 de 2016 y C-008 de 2018, concluy\u00f3 que cuando se estudian normas incorporadas en ley del plan nacional de desarrollo \u201c(\u2026) una medida de naturaleza permanente, no puede ser incluida en un ley cuya vocaci\u00f3n es transitoria, como en efecto lo son las normas de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica, las cuales se supeditan a la temporalidad prescrita en el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, tras reiterar lo expuesto en la sentencia C-219 de 2019, cuestionaron los demandantes que la disposici\u00f3n impugnada terminara por derogar el Decreto 2613 de 2013, que ya fija las condiciones de afiliaci\u00f3n de trabajadores que laboran en tiempo parcial. No es cierto, como lo afirma el Gobierno Nacional, que el \u201cPiso de Protecci\u00f3n Social\u201d llegue a suplir un vac\u00edo en la legislaci\u00f3n existente y, mucho menos, que su creaci\u00f3n busque favorecer a las personas desprotegidas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, sobre irrenunciabilidad de la Seguridad Social \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Controvierten los demandantes que el denominado \u201cPiso de Protecci\u00f3n Social\u201d desconoce el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, de acuerdo con el cual \u201c[s]e garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social\u201d. La disposici\u00f3n demandada termina por impedir que las personas que devenguen menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente puedan cotizar y, en consecuencia, acceder a los beneficios que en general se han dispuesto en favor de todos los trabajadores. Por el contrario, dichos trabajadores -bajo lo all\u00ed dispuesto- tendr\u00edan que conformarse con la afiliaci\u00f3n en el r\u00e9gimen subsidiado de salud, el servicio social complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS), y el seguro inclusivo, que ampara los riesgos de la actividad laboral. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para reforzar este argumento se pone de presente que, el 2 de octubre de 2018, la oficina de la OIT ya hab\u00eda remitido a la Central Unitaria de Trabajadores una nota elaborada por el Departamento de Protecci\u00f3n Social de ella, en la que cuestion\u00f3 un proyecto de ley similar a la disposici\u00f3n que ahora se cuestiona. Entre lo all\u00ed indicado, se solicita analizar el cumplimiento de la Recomendaci\u00f3n No. 202. Al aplicar lo anterior al caso concreto, para los demandantes el art\u00edculo demandado termina por afectar a los ni\u00f1os y a las personas de edad activa, pues el r\u00e9gimen de salud subsidiado -al cual se remiten los trabajadores- no contempla el pago de incapacidades por enfermedad de origen com\u00fan, licencias de maternidad o paternidad, ni garantiza cierta seguridad en el ingreso en edad activa, pues el seguro inclusivo reemplaza la afiliaci\u00f3n a riesgos laborales. Asimismo, indican que el supuesto ingreso que se recibir\u00eda mediante este mecanismo no dotar\u00eda de ninguna seguridad a la vejez, por cuanto los montos por reconocer, al ser el producto de un ahorro individual, constituyen mensualidades que ni siquiera superan la l\u00ednea de pobreza. \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n del principio de progresividad, contemplado en el art\u00edculo 48 y 93 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n contempla el principio de progresividad al indicar que \u201c[e]l Estado, con la participaci\u00f3n de los particulares, ampliar\u00e1 progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprender\u00e1 la prestaci\u00f3n de los servicios en la forma que determine la Ley\u201d. En este contexto, la sentencia C-767 de 2014 precis\u00f3 la existencia de una cl\u00e1usula de progresividad orientada al goce pleno y la efectividad de los derechos sociales, lo cual implica una prohibici\u00f3n de regresividad o retroceso en los niveles de cobertura y garant\u00eda de los derechos reconocidos. En esa misma direcci\u00f3n, se debe tener en consideraci\u00f3n lo dispuesto en el art\u00edculo 26 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos8 , as\u00ed como lo regulado en el art\u00edculo 9 del protocolo adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales que precept\u00faa lo siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite f\u00edsica o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social ser\u00e1n aplicadas a sus dependientes. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrir\u00e1 al menos la atenci\u00f3n m\u00e9dica y el subsidio o jubilaci\u00f3n en casos de accidentes de trabajo o<\/p>\n
de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y despu\u00e9s del parto\u201d9. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, afirman los demandantes que la disposici\u00f3n demandada desconoce el principio de progresividad en seguridad social y las normas que disponen que tal es un derecho humano10, consagrados en la legislaci\u00f3n internacional y en el Bloque de Constitucionalidad, en tanto los trabajadores por tiempo parcial que devenguen menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente se ver\u00edan excluidos del Sistema de Seguridad Social. Tales trabajadores y trabajadoras, en consecuencia, pasar\u00edan de ser considerados como afiliados obligatorios, a recibir un monto de dinero que no compensa la p\u00e9rdida de (i) la pensi\u00f3n de sobrevivientes; (ii) las incapacidades por origen laboral; (iii) la pensi\u00f3n de invalidez por riesgo laboral; y (iv) las licencias de maternidad y paternidad. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunado a lo anterior, consideran los demandantes que con esta disposici\u00f3n tambi\u00e9n se podr\u00edan desconocer normas internacionales de trabajo, las cuales al ser ratificadas por Colombia hacen parte del bloque de constitucionalidad. En particular, se solicita considerar en este an\u00e1lisis los siguientes instrumentos, que podr\u00edan ser desconocidos por cuanto las mencionadas garant\u00edas de seguridad social pretenden ser reemplazadas por, apenas, \u201cun seguro inclusivo\u201d: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Convenio sobre la indemnizaci\u00f3n por accidentes del trabajo, 1925 (n\u00fam. 17). De la OIT Vigente y Ratificado por Colombia desde el a\u00f1o 1933 (arts. 5, 6, 9, 10 y 11). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* C-012. Convenio sobre la indemnizaci\u00f3n por accidentes del trabajo (agricultura), 1921 (n\u00fam. 12) de la OIT Vigente y Ratificado por Colombia desde junio de 1933 (art. 1). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* C-018. Convenio sobre las enfermedades profesionales, 1925 (n\u00fam. 18) de la OIT. Vigente y ratificado por Colombia desde 1933 (art. 1). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* C024. Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927 (n\u00fam. 24) de la OIT (art. 3). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* C025. Convenio sobre el seguro de enfermedad (agricultura), 1927 (n\u00fam. 25) Vigente y ratificado por Colombia desde 1933 (art. 3). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, cuestionan el presunto desconocimiento del Convenio sobre la protecci\u00f3n de la maternidad -1919 (n\u00fam. 3) de la OIT-, por cuanto el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 desconoce la obligaci\u00f3n de pagar la licencia de maternidad a la mujer y, por tanto, se opone a la protecci\u00f3n de la maternidad y en favor de los ni\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
Expediente D-13928 (Demanda de inconstitucionalidad formulada el 9 de septiembre de 2020 y subsanaci\u00f3n a la misma, del 13 de octubre de 2020) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante en el expediente D-13928 solicit\u00f3 la inconstitucionalidad parcial del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 y, en consecuencia, requiri\u00f3 declarar inexequible los siguientes apartes de la disposici\u00f3n: \u201c[l]as personas que tengan relaci\u00f3n contractual laboral (\u2026), por tiempo parcial y que en virtud de ello perciban un ingreso mensual inferior a un (1) Salario M\u00ednimo Mensual Legal Vigente (SMLMV) deber\u00e1n vincularse al Piso de Protecci\u00f3n Social que estar\u00e1 integrado por: i) el R\u00e9gimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad en Salud, ii) el Servicio Social Complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS) como mecanismo de protecci\u00f3n en la vejez y iii) el Seguro Inclusivo que amparar\u00e1 al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por BEPS\u201d. Asimismo, cuestion\u00f3 el aparte final del inciso segundo que dispone que \u201c(\u2026) [d]e este monto se destinar\u00e1 el 1% para financiar el Fondo de Riesgos Laborales, con el fin de atender el pago de la prima del Seguro Inclusivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como fundamento, expuso que estas expresiones desconocen los art\u00edculos 48, 53 y 93 de la Constituci\u00f3n, el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, as\u00ed como el Convenio 003 de 1919 de la Organizaci\u00f3n internacional del trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Razones de la inconstitucionalidad. Afirma el demandante que los apartes demandados desconocen la prevalencia dentro del orden interno de los tratados internacionales y, por tanto, con ello se trasgrede lo dispuesto en el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”. Asimismo, concluye el demandante, que la disposici\u00f3n cuestionada desconoce el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, en virtud del desconocimiento del Convenio 003 de 1919 de la Organizaci\u00f3n internacional del Trabajo, por la presunta configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa relativa, al no reconocer en dicho r\u00e9gimen la licencia de maternidad, en favor de las trabajadoras por tiempo parcial. Finalmente, asegura que el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 podr\u00eda vulnerar el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n y el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, por no reconocer la pensi\u00f3n en caso de que se concrete un accidente o enfermedad de trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por tanto, el demandante formula los siguientes cargos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumentos de los demandantes\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El inciso primero del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” y el Convenio 003 de 1919 de la Organizaci\u00f3n internacional del Trabajo, al no reconocer en dicha disposici\u00f3n la licencia de maternidad \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Asegura el demandante que se configura una omisi\u00f3n legislativa relativa por no incluir, en el denominado \u201cPiso de Protecci\u00f3n Social\u201d, el reconocimiento de la licencia de maternidad remunerada en favor de la trabajadora dependiente que ingresa a este mecanismo. Se trata de un mecanismo alterno, creado al margen del Sistema de Seguridad Social Integral -establecido en la Ley 100 de 1993-, con en el que quedar\u00edan cobijadas las mujeres con v\u00ednculo laboral, que laboren a tiempo parcial y devenguen menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, la disposici\u00f3n demandada autoriza al empleador para vincular a las personas que cumplan con las anteriores condiciones al (i) mecanismo de beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos BEPS, (ii) el r\u00e9gimen subsidiado en salud; y (iii) al seguro inclusivo, para cubrir los riesgos derivados de la actividad laboral. Sin embargo, como en el r\u00e9gimen subsidiado en salud, no se encuentra contemplado el reconocimiento de prestaciones econ\u00f3micas por este tipo de situaciones, la realidad es que ello puede desconocer el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, que fija unos est\u00e1ndares m\u00ednimos sobre el derecho a la seguridad social. En efecto, el aparte final de esta disposici\u00f3n advierte que las mujeres trabajadoras tienen derecho a que la seguridad social cubra, al menos, la \u201clicencia retribuida por maternidad antes y despu\u00e9s del parto\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por tanto, considera que el aparte demandado es inconstitucional pues si el legislador decidi\u00f3 excluir a las trabajadoras de tiempo parcial del Sistema de Seguridad Social Integral debi\u00f3, como consecuencia, regular el pago de una licencia de maternidad o, como sucede en este caso, incurrir en una omisi\u00f3n legislativa relativa. Con mayor raz\u00f3n, si con ello se podr\u00eda desconocer el literal c) del art\u00edculo 3\u00b0 del Convenio 003 de 1919 de la Organizaci\u00f3n internacional del Trabajo, respecto del cual la Corte Constitucional ya ha reconocido su vigencia en sentencias como las sentencias T-531 de 2007, T-297 de 2017, y T-1005 de 2010. A juicio del demandante; (i) existe una norma sobre la cual se predica la omisi\u00f3n legislativa relativa, que es precisamente la disposici\u00f3n demandada; (ii) se omite incluir un elemento que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, resulta esencial, pues se excluye a las trabajadores de tiempo parcial -con las ya referidas condiciones- de la licencia de maternidad dispuestas en los aludidos instrumentos internacionales; (iii) esta exclusi\u00f3n carece de raz\u00f3n suficiente, en tanto el numeral 2 del art\u00edculo 9 del protocolo de San Salvador, no hizo distinci\u00f3n para garantizar el derecho a la licencia de maternidad remunerada, entre la trabajadora dependiente a tiempo parcial o la trabajadora dependiente a tiempo completo; y (iv) la falta de dicha regulaci\u00f3n termina por generar un tratamiento desigual en detrimento de la mujer trabajadora, a tiempo parcial, que devengue menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente. Finalmente, (v) advierte que el sustento de dicho deber espec\u00edfico tiene fundamento en el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del protocolo de San Salvador, y el art\u00edculo 3, literal C, del convenio 003 de 1919 de la OIT. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El inciso primero y el aparte demandado del inciso segundo del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 desconoce el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” por no reconocer en dicha disposici\u00f3n el derecho a recibir una pensi\u00f3n de sobreviviente y de invalidez, de origen laboral \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Considera el demandante que se configura una omisi\u00f3n legislativa relativa por no incluir, en el denominado \u201cPiso de Protecci\u00f3n Social\u201d, el reconocimiento de la pensi\u00f3n de sobreviviente y de invalidez, de origen laboral. Ello, seg\u00fan se indica, es contrario a lo regulado en el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”. Esta disposici\u00f3n establece que, cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrir\u00e1 al menos \u201cla atenci\u00f3n m\u00e9dica y el subsidio o jubilaci\u00f3n en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo all\u00ed dispuesto, el legislador en la disposici\u00f3n demandada excluy\u00f3 a los trabajadores dependientes, con contrato laboral a tiempo parcial y cuyos ingresos sean inferiores a 1 SMLMV, del sistema general de riesgos laborales establecido en la Ley 100 de 1993, Ley 1562 de 2012 y Ley 776 de 2002, que cubren precisamente la pensi\u00f3n de invalidez y de sobrevivientes de origen laboral. En paralelo a esta exclusi\u00f3n, cuestiona el demandante que se hubiese previsto un \u201cseguro inclusivo\u201d, de acuerdo con el cual quedara cubierto el trabajador por los riesgos de la actividad, sin que, de ninguna manera, pueda asimilares a la pensi\u00f3n de invalidez o sobrevivientes, fijadas en el anterior instrumento de derecho internacional. Se trata, por el contrario, de una suma \u00fanica que \u201cse le cancelar\u00e1 por parte de la entidad administradora de los BEPS al obrero, ante un hecho da\u00f1oso que le genere una discapacidad o la muerte de origen laboral -en este caso para sus sup\u00e9rstites- \u201c. En ese sentido, no queda duda de que se reemplaz\u00f3 el acceso a dichas prestaciones peri\u00f3dicas por una suma \u00fanica, como as\u00ed se reglament\u00f3 por el Ejecutivo en el Decreto 1174 de 2020. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hasta antes de la entrada vigencia de la disposici\u00f3n demandada, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1562 de 2012, que modific\u00f3 el literal a) del numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 13 del Decreto Ley 1295 de 1994, los trabajadores dependientes con v\u00ednculo laboral eran afiliados obligatorios al sistema general de riesgos laborales. Para el demandante, se configur\u00f3 una omisi\u00f3n legislativa relativa, en tanto: (i) los apartes impugnados constituyen la disposici\u00f3n respecto de la cual ella se predica; (ii) se excluy\u00f3 de consecuencias similares a los trabajadores que, pudiendo sufrir el mismo riesgo de origen laboral, laboren a tiempo parcial para, en su lugar, reconocerles el pago de una suma \u00fanica que corresponde a un \u201cseguro inclusivo\u201d. Adem\u00e1s, esto se considera contrario al principio pro homine, de acuerdo con el cual se debe acoger la interpretaci\u00f3n de las disposiciones consignadas en este protocolo de la manera m\u00e1s amplia posible; (iii) tambi\u00e9n cuestiona que no exista raz\u00f3n suficiente para establecer una distinci\u00f3n en tal sentido, en detrimento de los trabajadores por tiempo parcial, en consideraci\u00f3n a que el “Protocolo de San Salvador\u201d no fij\u00f3 nunca diferencia al respecto y, por tanto, no pod\u00eda el legislador establecer dicha diferenciaci\u00f3n. Por \u00faltimo, (iv) precis\u00f3 que la falta de regulaci\u00f3n en esta materia termina por generar una desigualdad negativa frente a los dem\u00e1s trabajadores; y (v) supone un incumplimiento de un deber espec\u00edfico, de acuerdo con lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n y en el ya citado instrumento internacional. \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El inciso primero y el aparte demandado del inciso segundo del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 desconocen el principio constitucional de progresividad de la Seguridad Social, de acuerdo con lo exigido en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuestiona el demandante que, con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 193 de la ley 1955 de 2019, se regul\u00f3 el Piso de Protecci\u00f3n Social para los trabajadores dependientes a tiempo parcial con ingresos mensuales inferiores a 1 SMLMV, pero ello termin\u00f3 por desconocer el mandato de progresividad de la seguridad social, contenido en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica de 1991. De acuerdo con esto, una vez alcanzado un punto de protecci\u00f3n constitucional frente a los derechos sociales, no le es dable legislador retroceder, sin argumentar razones poderosas y de peso, ante el nivel de protecci\u00f3n logrado. En concreto, este mandato fue desconocido pues, pese a que la legislaci\u00f3n nacional reconoc\u00eda la licencia de maternidad, la pensi\u00f3n de invalidez y sobrevivientes de origen laboral, que se aplicaba para los trabajadores dependientes -sin importar si eran a tiempo parcial o no, o si devengaban 1 SMLMV o menos-, la disposici\u00f3n demandada retrocede en la satisfacci\u00f3n de la seguridad social para este tipo de trabajadores. Al respecto, solicita atender lo previsto en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1562 de 2012. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Finalmente, el demandante solicit\u00f3 dar aplicaci\u00f3n a la presunci\u00f3n de inconstitucionalidad sobre las expresiones demandadas, de acuerdo con la cual \u201clas medidas regresivas, en cuanto constituyen disminuci\u00f3n en la protecci\u00f3n que haya alcanzado un derecho social, se presumen en principio inconstitucionales y contrarias al Pacto Internacional de estos derechos\u201d (Sentencia C-556 de 2009). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. El 9 de noviembre de 2020, la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, as\u00ed como las Jefes de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico dieron respuesta a lo requerido en el auto del 28 de octubre de 2020. En efecto, se refirieron al documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, que hace parte integral de la Ley 1955 de 2019, y que fue publicado en el Diario Oficial en su edici\u00f3n 50.964, el s\u00e1bado 25 de mayo de 2019. Asimismo, precisaron que el mismo se encuentra disponible y puede ser consultado de manera digital. \u00a0<\/p>\n
15. Ahora bien, respecto a las metas, objetivos y estrategias que se relacionan con el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, debidamente identificadas en la exposici\u00f3n de motivos, las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y en el cuerpo normativo, finalmente aprobado, precisaron lo siguiente. En la exposici\u00f3n de motivos de esta ley, se indica que el denominado \u201cPacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d incorpora una visi\u00f3n de pa\u00eds -tanto para el cuatrienio, como para el largo plazo- que persigue -a trav\u00e9s de una base de legalidad y de incrementos en productividad e inversi\u00f3n- impactos en una senda sostenible del crecimiento econ\u00f3mico, generaci\u00f3n de empleo, reducci\u00f3n de la pobreza, la desigualdad del ingreso y una mayor equidad de oportunidades. As\u00ed, la ruta que traza el Plan y la que marca sus \u00e9nfasis es la de legalidad y el emprendimiento, para el logro de la equidad. \u00a0<\/p>\n
16. En dicho contexto, se advierte que la referida disposici\u00f3n normativa est\u00e1 relacionada con el objetivo estructural en virtud del cual -seg\u00fan los art\u00edculos 1 y 3 de la Ley 1955 de 2019-, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 se propuso sentar las bases de equidad. Ello permitir\u00e1 conseguir la igualdad de oportunidades para todos, por medio de una pol\u00edtica social moderna, orientada a lograr la inclusi\u00f3n social y productiva de los colombianos. As\u00ed, se consider\u00f3 que ello era necesario para atender el fen\u00f3meno de informalidad laboral, el cual, seg\u00fan se indica, constituye una de las mayores problem\u00e1ticas del mercado laboral colombiano que, a su vez, repercute en la no afiliaci\u00f3n al Sistema de Seguridad Social. En virtud de la ubicaci\u00f3n de dicha disposici\u00f3n, se advierte que hace parte de los \u201cmecanismos de ejecuci\u00f3n del plan\u201d. \u00a0<\/p>\n
17. Tambi\u00e9n, se indica que esta disposici\u00f3n se encuentra vinculada con la l\u00ednea “B. Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d y, en particular, con el objetivo 6, sobre \u201csostenibilidad financiera, una responsabilidad de todos\u201d. Asimismo, al interior de dicho objetivo, el art\u00edculo 193 se encuentra conexo a la siguiente estrategia: “b) Incrementar las fuentes de financiaci\u00f3n del SGSSS, a trav\u00e9s de la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n al sistema de salud como alternativa para extender la corresponsabilidad de la poblaci\u00f3n colombiana, de acuerdo con su capacidad diferencial de pago y la adquisici\u00f3n de seguros privados de salud complementarios para los individuos de mayores ingresos”. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Una segunda l\u00ednea vinculada con la disposici\u00f3n demandada es “F. Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva”, en la que una meta concreta que se ha fijado all\u00ed es lograr que los trabajadores, los peque\u00f1os productores, los emprendedores y otros grupos poblacionales con ingresos inestables e inferiores al salario m\u00ednimo, que se encuentran en la informalidad, participen y obtengan beneficios dignos. En este marco, el art\u00edculo 193 se relaciona con el objetivo 1, destinado a \u201cPromover el acceso de la poblaci\u00f3n a esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social” y con la estrategia \u201ca) protecci\u00f3n social general\u201d, as\u00ed como con la estrategia \u201cc) [el] MinTrabajo promover\u00e1 la ampliaci\u00f3n de la cobertura del Sistema General de Riesgos Laborales y tender\u00e1 a mejor la seguridad y salud en el trabajo”. De otro lado, se indica que otro objetivo dentro de esta misma l\u00ednea es el 6, dirigido a \u201cfomentar emprendimientos del sector solidario, como mecanismo de pol\u00edtica social moderna que promueve el empoderamiento, la autonom\u00eda econ\u00f3mica y social de las comunidades, buscando la reducci\u00f3n de la dependencia del gasto p\u00fablico social\u201d que, a su vez, guarda conexidad con la estrategia “b) Dinamizaci\u00f3n de emprendimientos solidarios para la inclusi\u00f3n social y productiva autosostenible en el marco de una pol\u00edtica social moderna”. Esto resulta as\u00ed, ya que se deben dise\u00f1ar planes “para facilitar el acceso al piso de protecci\u00f3n social de los asociados a los emprendimientos solidarios”.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Una tercera l\u00ednea a la que se vincula la norma demandada comprende “H. Dignidad y felicidad para todos los adultos mayores\u201d, en donde la meta corresponde a brindar oportunidades efectivas a los adultos mayores para que tengan una vida activa, saludable y con seguridad econ\u00f3mica, tanto en las \u00e1reas rurales como urbanas. All\u00ed, el objetivo al que estar\u00eda vinculado ser\u00eda el 1, en donde se pretende \u201cAumentar los ingresos de los adultos mayores y su independencia econ\u00f3mica” y como estrategia la contemplada en el literal a) sobre “Promoci\u00f3n del acceso a esquemas de protecci\u00f3n econ\u00f3mica e inclusi\u00f3n laboral”. \u00a0<\/p>\n
20. Una cuarta l\u00ednea supone vincularla a la l\u00ednea “K. Que nadie se quede atr\u00e1s: acciones coordinadas para la reducci\u00f3n de la pobreza y la desigualdad\u201d, en la que la meta concreta estar\u00eda constituida por el avance en la equidad de oportunidades mediante la atenci\u00f3n diferenciada en las zonas m\u00e1s rezagadas y fortalecer los mecanismos que contribuyen a la disminuci\u00f3n de la pobreza. En efecto, esta disposici\u00f3n se relaci\u00f3n con el objetivo 4, sobre \u201cAlinear pol\u00edticas y programas en funci\u00f3n de la reducci\u00f3n de la desigualdad de ingresos en el corto y mediano plazo\u201d y, a su vez, dentro de este objetivo guardar\u00eda relaci\u00f3n con d) sobre \u201cinclusi\u00f3n productiva\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el tr\u00e1mite del presente asunto se recibieron oportunamente 34 intervenciones11. A continuaci\u00f3n se presenta un resumen de los argumentos centrales se\u00f1alados en las intervenciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud de inconstitucionalidad12. Para la mayor\u00eda de los intervinientes, la norma demandada desconoce los art\u00edculos 25, 48 y 53 de la Constituci\u00f3n, al dejar desprotegido a un grupo importante de trabajadores frente a los riesgos que cubre la seguridad social, pues al vincularlos al denominado \u201cPiso de Protecci\u00f3n Social\u201d, se termina por desmejorar sus condiciones y privarlos del derecho a recibir el pago de incapacidades laborales, la rehabilitaci\u00f3n, la licencia de maternidad y paternidad, as\u00ed como las pensiones de invalidez, sobrevivencia, las cesant\u00edas, los intereses a la cesant\u00edas, la prima de servicios, el subsidio familiar y la protecci\u00f3n al cesante. A su vez, ello es contrario a los art\u00edculos 26 y 29 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, por el desconocimiento del principio de progresividad y los convenios 18 de 1925, 24 y 25 de 1927 de la OIT. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La disposici\u00f3n estudiada, seg\u00fan se indica, contiene una medida regresiva del derecho a la seguridad social pues niega garant\u00edas, prestaciones econ\u00f3micas y servicios propios del Sistema de Seguridad Social a un grupo poblacional que requiere de una especial protecci\u00f3n por parte del Estado, en abierto desconocimiento del bloque de constitucionalidad -la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos (arts. 22 y 25), el Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica (art. 26), el Pacto Internacional de los Derechos, Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (art. 9) y el Protocolo de San Salvador (art. 9)-.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la mayor\u00eda de estos intervinientes, el mecanismo escogido por el legislador termina por precarizar el derecho a la seguridad social en detrimento de aquellos trabajadores por tiempo parcial que devenguen menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente. A su vez, cuestionan que se cobije a un segmento que puede trabajar con un mecanismo que debe enfocarse en las personas menos favorecidas y que termina por exigir un monto de cotizaci\u00f3n para beneficiarse del derecho a la seguridad social que, por definici\u00f3n, debe ser universal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, sobre el principio de unidad de materia concluyen que no se trata de un mecanismo instrumental para el cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, sino que, al establecer una modificaci\u00f3n sustancial y transversal al r\u00e9gimen de Seguridad Social, deber\u00eda ser incluida en una ley ordinaria. En consecuencia y en aplicaci\u00f3n del precedente de la sentencia C-219 de 2019, deber\u00eda ser declarado inconstitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud de exequibilidad13. En opini\u00f3n de algunos intervinientes, contrario a lo que se afirm\u00f3 en las demandas de inconstitucionalidad, el objetivo de esta disposici\u00f3n es vincular, a trav\u00e9s del piso del Piso de Protecci\u00f3n Social, a quienes perciben ingresos laborales inferiores a 1 SMLMV y no se encontraban cobijados por el sistema de seguridad social en salud o pensi\u00f3n. En ese sentido, el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 busca mejorar la protecci\u00f3n de los trabajadores y, con ello, desarrolla el mandato de progresividad en materia de Seguridad Social. Adem\u00e1s, esta disposici\u00f3n se inscribe en el contexto normativo creado por el Acto Legislativo 01 de 2005, a partir del cual se puede establecer una regulaci\u00f3n especial para la poblaci\u00f3n que, por sus condiciones econ\u00f3micas, no pueda acceder a una prestaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actual Plan Nacional de Desarrollo plantea la necesidad de crear estrategias de inclusi\u00f3n y que, en simult\u00e1neo, respondan a la alta informalidad laboral en materia de afiliaci\u00f3n al Sistema de Seguridad Social. En consecuencia, la disposici\u00f3n demandada contempla un mecanismo que es complementario a este sistema. As\u00ed, el Piso de Protecci\u00f3n Social es un programa que brinda a la poblaci\u00f3n m\u00e1s desprotegida unos m\u00ednimos de protecci\u00f3n y con los cuales se logra una cobertura mayor a la hasta ahora alcanzada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No es posible transgredir el mandato de progresividad, como quiera que la poblaci\u00f3n objetivo de los pisos de protecci\u00f3n se encontraba excluida de la protecci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social. No es, como parecen entenderlo los demandantes, la vinculaci\u00f3n contractual laboral o contractual de prestaci\u00f3n de servicios lo que otorga el derecho al trabajador o contratista a pertenecer al Sistema General de Pensiones, sino su nivel de ingresos, porque se trata de un r\u00e9gimen contributivo, tal como qued\u00f3 dise\u00f1ado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y desarrollado por la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, se aclar\u00f3 que, a partir de la ubicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada, es claro que existe una conexi\u00f3n tem\u00e1tica con el resto de las normas agrupadas entre s\u00ed en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y, en particular, con la equidad. Por tanto, se trata de una norma instrumental y, por ello, no resulta parcial o totalmente vulnerado el principio constitucional de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CONCEPTO DE LA PROCURADOR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante concepto del 15 de abril de 2021, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 declarar la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, \u201cbaj\u00f3 el entendido que las mujeres vinculadas obligatoriamente al piso de protecci\u00f3n social y, por ende, al r\u00e9gimen subsidiado en salud, no est\u00e1n excluidas de la posibilidad de recibir durante el postparto el subsidio alimentario contemplado en el art\u00edculo 166 de la Ley 100 de 1993\u201d. Los argumentos sobre los cuales sustent\u00f3 dicha solicitud son los siguientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Afirma el Ministerio P\u00fablico que el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n estipula que la seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio p\u00fablico obligatorio que se deber\u00e1 prestar bajo la direcci\u00f3n, control y coordinaci\u00f3n del Estado. En dicho marco, la Ley 100 de 1993 cre\u00f3 el Sistema Integral de Seguridad Social que protege a las personas frente a las contingencias que puedan afectar su calidad de vida. En consecuencia, se contemplan prestaciones asistenciales y econ\u00f3micas, que comprenden el acceso a la salud, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes y la cobertura de los riesgos laborales en favor de \u201cquienes tienen la capacidad financiera de contribuir con el sistema\u201d. Las personas que no cuenten con dicha capacidad de pago podr\u00e1n ser beneficiarios de los servicios asistenciales del Plan de Beneficios, a trav\u00e9s del r\u00e9gimen subsidiado, a cargo del Estado o de los denominados Servicios Sociales Complementarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con la reforma constitucional -Acto Legislativo 01 de 2005- se presentaron transformaciones significativas en el Sistema de Seguridad Social en Pensiones. A su vez, se estableci\u00f3 un andamiaje constitucional que soporta la posibilidad de otorgar beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos, los cuales pueden ser inferiores a un salario m\u00ednimo y distintos a los pensionales, en favor de las personas que no cumplan con las condiciones legales requeridas para acceder a una pensi\u00f3n, en consideraci\u00f3n a sus dificultades socioecon\u00f3micas. En desarrollo de lo anterior, el art\u00edculo 87 de la Ley 1328 de 2009 estableci\u00f3 el Mecanismo de Beneficios Peri\u00f3dicos -BEPS- y dispuso que se trata de un servicio social complementario, que constituye una alternativa para la protecci\u00f3n a largo plazo de las personas de escasos recursos, quienes, con sus ahorros, podr\u00e1n contratar un seguro que ser\u00e1 complementado por el Estado y equivaldr\u00e1 al 20% del aporte realizado por el beneficiario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consideraci\u00f3n a que, desde el documento Conpes Social 156 del 11 de septiembre de 2012, se diagnostic\u00f3 una baja tasa de cobertura y participaci\u00f3n en el sistema general de pensiones, por parte de los trabajadores dependientes o independientes que devenguen menos de 1 SMLV, el Mecanismo de Beneficios Peri\u00f3dicos -BEPS- se erige como una alternativa para lograr dicho fin. As\u00ed, no obstante que ello ya se encontraba regulado en el Decreto 1833 de 201614, el art\u00edculo demandado de la Ley 1955 de 2019 busc\u00f3 generar una mayor cobertura de esta poblaci\u00f3n, con el establecimiento del Piso de Protecci\u00f3n Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 no viola el principio de unidad de materia. Por el contrario, por su ubicaci\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo, se trata de un mecanismo de ejecuci\u00f3n. Seg\u00fan se indic\u00f3, esta disposici\u00f3n cuenta con un car\u00e1cter instrumental que es, a su vez, una herramienta de inclusi\u00f3n y ampliaci\u00f3n progresiva para aquellas personas con ingresos limitados, las cuales pueden contar con un esquema de protecci\u00f3n b\u00e1sico, que permita superar la alta informalidad laboral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tal sentido, precisa que la disposici\u00f3n demandada fue incluida desde la presentaci\u00f3n del proyecto de ley y cuenta con una evidente relaci\u00f3n con la \u201cequidad en el trabajo\u201d. As\u00ed, se advierte que uno de los objetivos estructurales de este Plan Nacional de Desarrollo es la equidad que, en este caso, supone la inclusi\u00f3n de la poblaci\u00f3n vulnerable en mercados de trabajo formal, la vinculaci\u00f3n a los BEPS y a un sistema de seguridad social sostenible, progresivo y con mayor cobertura. Asimismo, considera que este objetivo se encuentra vinculado con varias l\u00edneas de acci\u00f3n como (i) la L\u00ednea F sobre \u201ctrabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva\u201d; y (ii) la L\u00ednea B respecto a la \u201cSalud para todos con calidad, eficacia, sostenible para todos\u201d. Tambi\u00e9n podr\u00eda estar vinculado con las l\u00edneas o metas H y K de las bases del plan que, al respecto, incluyen estrategias para desarrollar coberturas que protejan la vejez de las personas que devenguen menos de 1 SMLMV y que no puedan acceder a una pensi\u00f3n, as\u00ed como a la cobertura por los riesgos laborales. No existe duda sobre el juicio de conexidad directo e inmediato entre el art\u00edculo demandado y los contenidos generales de la Ley 1955 de 2019, cumpliendo con ello las exigencias de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto al cuestionamiento de los demandantes, en el sentido de que se desconoce el principio de unidad de materia, en virtud de que se introduce una disposici\u00f3n con car\u00e1cter permanente que, adem\u00e1s, crea un nuevo componente dentro del Sistema de Seguridad Social, advierte la Procuradora que no existe un mandato especial en los art\u00edculos 150.3 y 339 de la Constituci\u00f3n que as\u00ed lo proh\u00edba. Al respecto, considera que la jurisprudencia constitucional no ha sido consistente e, incluso, ha declarado la constitucionalidad de disposiciones incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo, no obstante, su vocaci\u00f3n de permanencia15. La sentencia C-219 de 2019 introdujo tal consideraci\u00f3n e indic\u00f3 que se deb\u00eda declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada por introducir un asunto de seguridad social que era transversal y permanente. Sin embargo, adujo que ello no puede considerarse como un precedente relevante para el caso ahora estudiado, por cuanto no es claro si tal providencia constituye un cambio de precedente o un nuevo requisito. Con mayor raz\u00f3n, la sentencia C-068 de 2020 precis\u00f3 que \u201cla regla de temporalidad no es un criterio para determinar la unidad de materia, pero es un elemento adicional que refuerza o desvirt\u00faa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo demandando no quebranta la irrenunciabilidad en materia de seguridad social. En efecto, considera que un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de las disposiciones relacionadas permite concluir que las personas trabajadoras que, ya se encontraban afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en el componente contributivo, deben permanecer en el mismo. Esto, con el fin de evitar una desmejora en sus derechos, con lo cual pueden continuar disfrutando de las prestaciones econ\u00f3micas que son propias de ese sistema. Lo regulado en la disposici\u00f3n demandada tampoco significa que, si una persona que devengue menos de 1 SMLMV, opta por afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en la modalidad contributiva, no pueda hacerlo, pero es en este caso al empleador a quien le corresponde pagar esta afiliaci\u00f3n y, de esa forma, se exonera de la obligaci\u00f3n de vincularse al denominado \u201cPiso de Protecci\u00f3n Social\u201d. En ese sentido, considera la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n que la norma demandada no impide o limita la afiliaci\u00f3n al Sistema General de Seguridad Social y, en ese sentido, no quebranta su irrenunciabilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otra parte, considera que lo dispuesto en el Decreto 2616 de 2013 no es comparable con lo aqu\u00ed regulado, por cuanto el Piso de Protecci\u00f3n Social no tiene un componente de cotizaci\u00f3n a cargo del trabajador o contratante. Como as\u00ed se consign\u00f3 en la disposici\u00f3n cuestionada, el aporte debe ser asumido en su integridad por el empleador y se destinar\u00e1 a la cuenta individual de BEPS del vinculado y al pago de la prima del seguro inclusivo, con miras a garantizar las contingencias por riesgos laborales o un ingreso en la vejez, en caso de que no se logren cumplir con los requisitos para acceder a la pensi\u00f3n m\u00ednima. Mientras que, de acuerdo con lo regulado en el Decreto 2616 de 2013, la afiliaci\u00f3n al Sistema de Sistema General de Seguridad Social en la modalidad contributiva se encuentra condicionada al pago de una cotizaci\u00f3n que, porcentualmente, se divide entre el empleador y el trabajador. Es decir que, en este \u00faltimo caso, se trata de un modelo que, por su naturaleza, permite el reconocimiento de prestaciones asistenciales y econ\u00f3micas, atendiendo a la sostenibilidad financiera del sistema. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tampoco se opone a la prohibici\u00f3n de regresividad, pese a que en este caso es procedente la aplicaci\u00f3n de un juicio estricto de proporcionalidad, de acuerdo con los siguientes postulados: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Finalidad leg\u00edtima, importante e imperiosa. La creaci\u00f3n de un Piso de Protecci\u00f3n Social persigue una finalidad constitucionalmente leg\u00edtima e importante, al pretender ampliar la cobertura en seguridad social, dar respuesta a la informalidad y baja afiliaci\u00f3n al r\u00e9gimen contributivo de quienes, por laborar en tiempo parcial, devengan menos de un salario m\u00ednimo mensual. De manera que la creaci\u00f3n de un mecanismo, alternativo al r\u00e9gimen de Seguridad Social, que pretende proteger a las personas de escasos recursos econ\u00f3micos, resulta acorde con los principios de dignidad humana, igualdad material y es una materializaci\u00f3n de los fines estatales. Asimismo, esta finalidad resulta imperiosa, por cuanto las personas que no quedaban cobijadas con la disposici\u00f3n demandada, al no poder contribuir al Sistema de Seguridad Social o contar con una cobertura parcial en el mismo, se encontraban desprotegidas. \u00a0<\/p>\n
(ii) El medio escogido es adecuado y conducente. La obligatoriedad en la vinculaci\u00f3n del Piso de Protecci\u00f3n Social, desde el 25 de mayo de 2019, es adecuada y conducente para lograr una respuesta ante la elevada tasa de informalidad y el alto nivel de desvinculaci\u00f3n que persiste en el Sistema de Seguridad Social, por los costos en la cotizaci\u00f3n que tal implica. Adem\u00e1s, de acuerdo con lo regulado en el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, quienes ya estuvieren afiliados en dicho sistema deber\u00e1n permanecer en \u00e9l. De modo que este medio se dirige a otra poblaci\u00f3n y otorga una opci\u00f3n real y progresiva, en favor de quienes no ten\u00edan una cobertura en seguridad social. Por tanto, no existe la alegada regresividad respecto de los afiliados al sistema pues no es un mecanismo que los cobije y, por el contrario, es la \u00fanica forma para que quienes no se encuentren vinculados al mismo puedan acceder a un m\u00ednimo de protecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
(iii) Proporcionalidad y no regresividad. En cuanto a la relaci\u00f3n entre medio y fin, considera la Procuradur\u00eda que los beneficios de esta vinculaci\u00f3n obligatoria en favor de quienes, a dicho momento, no estuviesen afiliados al r\u00e9gimen de Seguridad Social es mayor que las restricciones que impone. As\u00ed, aquellos que estaban desprotegidos pueden contar unas bases m\u00ednimas en salud asistencial y en BEPS, como un mecanismo de protecci\u00f3n para la vejez en los t\u00e9rminos del Acto Legislativo 01 de 2005 y en lo que respecta a los riesgos asociados a la actividad laboral. No es cierto que ello desmejore la situaci\u00f3n de quienes ya estaban afiliados al Sistema de Seguridad Social pues, por el contrario, ellos continuar\u00e1n recibiendo las prestaciones econ\u00f3micas como la licencia de maternidad remunerada y la pensi\u00f3n de sobrevivientes o invalidez de origen laboral. En consecuencia, se\u00f1ala que la medida es proporcional al buscar ampliar la protecci\u00f3n en seguridad social a un sector de la poblaci\u00f3n que antes no lo ten\u00eda. \u00a0<\/p>\n
(iv) La disposici\u00f3n acusada no genera un criterio de discriminaci\u00f3n entre los trabajadores a tiempo parcial y quienes cumplen la jornada completa. Por el contrario, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n considera que se trata de dos grupos diferenciados, debido al ingreso econ\u00f3mico que perciben mensualmente y por la posibilidad de asumir el pago de las cotizaciones al r\u00e9gimen contributivo. Ello supone la existencia de una normativa diferenciada que regula ambas situaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, considera que es inexistente la omisi\u00f3n legislativa relativa, en los t\u00e9rminos planteados por uno de los demandantes, pues el legislador no incumpli\u00f3 ning\u00fan deber respecto del reconocimiento de la licencia de maternidad para las trabajadoras que se vinculen al mecanismo contemplado en la disposici\u00f3n demandada. Sin embargo, advierte que, en virtud del contenido del art\u00edculo 3\u00b0 del Convenio 03 de 1919, ratificado por Colombia el 20 de junio de 1993, todas las mujeres vinculadas al Piso de Protecci\u00f3n Social se enfrentan a un d\u00e9ficit de protecci\u00f3n. Ello, seg\u00fan se expone, deja desprotegidas a estas mujeres que, por no estar afiliadas al r\u00e9gimen contributivo en salud, no tienen derecho a la licencia de maternidad y sin que exista claridad sobre la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 166 de la Ley 100 de 1993. De acuerdo con dicho art\u00edculo \u201clas mujeres en estado de embarazo y las madres de los ni\u00f1os menores de un a\u00f1o del r\u00e9gimen subsidiado recibir\u00e1n un subsidio alimentario en la forma como lo determinen los planes y programas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y con cargo a \u00e9ste\u201d. En consecuencia, solicita declarar la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n, en el entendido de que tambi\u00e9n cobija a las mujeres que, aunque se encuentren trabajando, son beneficiarias del Piso de Protecci\u00f3n Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tampoco puede hablarse de una omisi\u00f3n legislativa relativa, respecto a la no configuraci\u00f3n de la pensi\u00f3n de sobrevivientes o de invalidez de origen laboral, por cuanto la obligaci\u00f3n que se desarrolla en los instrumentos internacionales alegados ya se concret\u00f3 con la expedici\u00f3n de las Leyes 100 de 1993, 776 de 2002 y 1562 de 2012. Esta regulaci\u00f3n es la que establece los requisitos para el reconocimiento de dichas prestaciones y, por tanto, ellas s\u00f3lo pueden otorgarse para las personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social, el cual tiene una naturaleza contributiva y es financiado con el pago de la cotizaci\u00f3n mensual que efect\u00faa el empleador, con el fin de cubrir dicho riesgo. Por tanto, se reitera, que el Piso de Protecci\u00f3n Social desarrollado en la disposici\u00f3n demandada no se puede equiparar con el primero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, los escritos de intervenci\u00f3n y las solicitudes presentadas a la Corte, de manera oportuna16, se resumen as\u00ed: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Solicitud \u00a0\u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Marino Ortega Cer\u00f3n, Robins\u00f3n Emilio Masso, Daniel Andr\u00e9s Gonz\u00e1lez Calle, Freddy Trejos Pe\u00f1a, Mar\u00eda Gloria Trejos Pe\u00f1a, Juana Cecilia Archibold Estupi\u00f1\u00e1n, Alejandro L\u00f3pez Ortiz, Eloy Bautista Montiel, Luz Stella Trejos Pe\u00f1a, Luis Felipe Mart\u00ednez Trejos, Crist\u00f3bal Mart\u00ednez Garc\u00eda, Graciela L\u00f3pez Delgado y Wilson Neber Arias Castillo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Indicaron, en escritos separados, que est\u00e1n de acuerdo con los cargos presentados en las demandas de inconstitucionalidad. En particular, consideran que la disposici\u00f3n cuestionada (i) desconoce los art\u00edculos 25, 48 y 53 de la Constituci\u00f3n al dejar \u201cdesprotegidos a un grupo importante de trabajadores frente a los riesgos que cubre la seguridad social, al vincularlos al piso de protecci\u00f3n social, desmejorando sus condiciones\u201d. Tambi\u00e9n, (ii) advierten que se trasgrede el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, pues con la introducci\u00f3n de esta disposici\u00f3n se desconocen m\u00faltiples convenios y tratados internacionales que hacen parte del Bloque de Constitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Sobre esto \u00faltimo, algunos destacan la trasgresi\u00f3n a los art\u00edculos 26 y 29 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos por el desconocimiento del principio de progresividad y los convenios 18 de 1925, 24 y 25 de 1927 de la OIT. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Los ciudadanos Jos\u00e9 Antonio Becerra Camargo17; \u00a0\u00d3scar Alirio S\u00e1nchez y Carlos Gerardo Ordo\u00f1ez Dulcey18, Camilo Jos\u00e9 Guti\u00e9rrez Cabas19; Jos\u00e9 Mart\u00edn Cruz Gonz\u00e1lez20; Ram\u00f3n Francisco Soler Rodr\u00edguez21; Henry Esequien Gordon22; Germ\u00e1n Rueda Blanco23; David Polo Aguas24 y John Alexander Rivera G\u00f3mez25 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Cuestionan que la disposici\u00f3n demandada contemple una nueva figura que hace precario el Sistema de Seguridad Social, en detrimento de los trabajadores que devenguen menos de un salario m\u00ednimo legal mensual vigente. En consecuencia, cuestionan que quienes queden cubiertos con el Piso de Protecci\u00f3n Sociales pierdan los derechos a percibir el pago de incapacidades laborales, rehabilitaci\u00f3n, licencia de maternidad y paternidad, as\u00ed como las pensiones de invalidez y sobrevivencia. As\u00ed, dichas personas que, no obstante recibir un ingreso, terminan cubiertas por un programa creado para la poblaci\u00f3n pobre y vulnerable. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En tal sentido, reiteran los argumentos de la demanda sobre el supuesto incumplimiento al (i) principio de unidad de materia; (ii) la irrenunciabilidad del derecho a la Seguridad Social; (iii) el principio de progresividad; y as\u00ed como (iv) distintas disposiciones del bloque de Constitucionalidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Finalmente, plantean que las organizaciones a las que representan acogen como suyos los argumentos presentados en la demanda D-13922. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Wilson Neber Arias, quien act\u00faa como ciudadano y actual Senador de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Afirma el interviniente ciudadano que la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada se sustenta en que con ella se \u201cdesregulariza la protecci\u00f3n laboral en contra de claros preceptos constitucionales\u201d. As\u00ed, lo que la norma denomina piso m\u00ednimo de protecci\u00f3n es, en realidad, una reforma que vuelve precaria la seguridad social. Se trata de un paliativo que mantiene las dificultades de un sector y que, contrario a ser una pol\u00edtica social, se traduce en nuevas situaciones que van en detrimento de las partes m\u00e1s d\u00e9biles de la relaci\u00f3n laboral. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tambi\u00e9n se cuestiona que la disposici\u00f3n demandada establezca el trabajo por tiempo parcial, en el que se priva al trabajador de acceder a prestaciones sociales (cesant\u00edas, intereses a la cesant\u00edas y prima de servicios), al pago de las vacaciones y a los aportes a riesgos laborales, los cuales son sustituidos por mecanismos insuficientes como los BEPS. Ello, a juicio del interviniente, supone el desconocimiento del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n, por ir en contra del derecho de toda persona a contar con un trabajo digno, una remuneraci\u00f3n vital y m\u00f3vil, la irrenunciabilidad de los beneficios m\u00ednimos establecidos en las leyes laborales y el derecho a la seguridad social. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Los intervinientes aclaran que se trata de su posici\u00f3n personal y que, por tanto, estos argumentos no pueden entenderse como una posici\u00f3n institucional de la Facultad de Econom\u00eda o de la Universidad de los Andes. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Afirman que, contrario a lo indicado en las demandas, el objetivo de esta disposici\u00f3n es vincular, a trav\u00e9s del piso del Piso de Protecci\u00f3n Social, a quienes perciben ingresos laborales inferiores a 1 SMLMV y no se encontraban vinculados al sistema de seguridad social en salud o pensi\u00f3n. Esta realidad que, para el a\u00f1o 2019, cobijaba al 51% de los trabajadores, se ha visto acentuada por la pandemia del COVID-19. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Pese a que la demanda cuestiona que con este mecanismo se termina por cobijar a poblaci\u00f3n que trabaja, como si se tratara de un segmento vulnerable, la realidad es que esto mismo es lo que sucede en este momento sin la ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Iv\u00e1n Daniel Jaramillo, como profesor del \u00c1rea de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social e Investigador del Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* El denominado piso de la protecci\u00f3n social, articulado en la Recomendaci\u00f3n 202 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo (OIT), se adscribe al enfoque de extensi\u00f3n de cobertura de los sistemas de protecci\u00f3n social, bajo una \u201cestrategia bidimensional\u201d, que combina el enfoque horizontal para incluir grupos de trabajadores tradicionalmente excluidos de las respuestas de los sistemas de seguridad social, y el vertical que se orienta a la extensi\u00f3n de la cobertura de la cantidad y calidad de prestaciones de amparo de los sistemas de seguridad social. No obstante, de ninguna manera, puede considerarse al Piso de Protecci\u00f3n Social como \u201c\u201csustituto\u201d del sistema de seguridad social\u201d. De hecho, la nota t\u00e9cnica de la OIT, a prop\u00f3sito del proyecto de Ley 123 C\u00e1mara de 2017, que estructuraba un \u201cpiso de protecci\u00f3n social para trabajadores rurales\u201d aclar\u00f3 que \u201cno reconocen los sistemas de ahorro voluntarios basados en cuentas individuales como mecanismos eficaces y capaces de garantizar de manera suficiente y previsible una seguridad b\u00e1sica del ingreso para las personas de edad\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Cuestiona que la disposici\u00f3n demandada incumpla con el principio de unidad de materia, en consideraci\u00f3n a que, en los art\u00edculos de la parte general de la ley, no se encuentra ning\u00fan objetivo, meta, plan o estrategia que se vincule directamente con la disposici\u00f3n juzgada, ya que el Pacto por la Equidad, del cual hace parte la norma demandada, es descrito de una manera muy general. Adem\u00e1s, advierte que la sentencia C-219 de 2019 ya indic\u00f3 que era inadmisible incluir, en las normas del plan nacional de desarrollo, reglas de afiliaci\u00f3n y cotizaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tambi\u00e9n se vulnera la prohibici\u00f3n de regresividad y el derecho irrenunciable a la seguridad social, en virtud de que el reconocimiento del sistema de pensiones, salud y riesgos laborales no est\u00e1 supeditado a recibir una suma superior a 1 SMLMV. Por el contrario, en favor de los trabajadores por tiempo parcial, ya se encontraba lo dispuesto en los art\u00edculos 6, 7 y 8 del Decreto 2616 de 2013. Tambi\u00e9n se contradice el mandato dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En la misma direcci\u00f3n, el denominado Piso de Protecci\u00f3n Social compromete derechos de protecci\u00f3n a la maternidad y la consecuente prevalencia constitucional de los derechos de los menores, al impedir el acceso al conjunto de prestaciones econ\u00f3micas del Sistema General de Salud remitiendo al R\u00e9gimen Subsidiado a trabajadoras que devengan ingresos inferiores al salario m\u00ednimo legal mensual vigente, quienes acced\u00edan a las garant\u00edas econ\u00f3micas en funci\u00f3n del nivel de ingresos para la salvaguarda de sus derechos y el de los menores reci\u00e9n nacidos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ang\u00e9lica Lozano Correa, \u00c1ngela Mar\u00eda Robledo, Katherine Miranda Pe\u00f1a, Diego Cancino Mart\u00ednez y Victoria Sandino Simanca Herrera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Como argumentos centrales de esta solicitud, se explica que la disposici\u00f3n demandada implica (i) un grave detrimento sobre los derechos de las mujeres por la ausencia de un enfoque de g\u00e9nero; (ii) la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 158, 169 y 339 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por desconocimiento del principio de unidad de materia y por (iii) la violaci\u00f3n a los principios de universalidad y progresividad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En efecto, se afirma que el Piso de Protecci\u00f3n Social, en un contexto de desigualdad en contra de la mujer que se ha agravado por la pandemia, s\u00f3lo profundiza dicha inequidad en contra de quienes ser\u00edan sus principales destinatarias y quienes se ver\u00edan privadas de cotizaciones a la seguridad social. Esto limita de manera significativa el acceso a las prestaciones econ\u00f3micas del esquema de protecci\u00f3n social. Lo dispuesto en el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 supone un riesgo para las mujeres, que se origina en la eliminaci\u00f3n de las prestaciones econ\u00f3micas, en casos de maternidad, por el paso del r\u00e9gimen contributivo al r\u00e9gimen subsidiado. Ello, seg\u00fan indican, contradice la recomendaci\u00f3n 202 de la OIT sobre pisos de protecci\u00f3n social, de acuerdo con la cual la primera garant\u00eda b\u00e1sica para toda la poblaci\u00f3n es el acceso efectivo a los servicios de salud, con \u00e9nfasis en la protecci\u00f3n durante la maternidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Esta disposici\u00f3n es regresiva y constituye un incumplimiento al Convenio 189 de la OIT, referente al trabajo decente para el servicio dom\u00e9stico, al imponer m\u00e1s barreras de acceso para lograr una protecci\u00f3n integral en materia de seguridad social. A su vez, se incumple la sentencia T-185 de 2016 y las Leyes 1595 y 1788. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se cuestiona la p\u00e9rdida del derecho a la pensi\u00f3n de vejez y sobrevivientes, debido al paso del r\u00e9gimen pensional a los BEPS. Dos terceras partes de las devoluciones de saldos e indemnizaciones sustitutivas la reciben mujeres y, no obstante ello, la disposici\u00f3n demandada no resuelve el acceso a la pensi\u00f3n, sino que, por el contrario, mantiene los bajos ingresos en detrimento de las mujeres que lleguen a la vejez. Se trata, en general, de un mecanismo que legaliza la precarizaci\u00f3n del trabajo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se indica que se desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia, por cuando esta disposici\u00f3n establece un mecanismo que tiene vocaci\u00f3n de permanencia y lejos de ser una herramienta para la consecuci\u00f3n de los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica planeados en la Ley 1955 de 2019, contiene una disposici\u00f3n transversal, que deber\u00eda ser incluida en una ley ordinaria. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Finalmente, tambi\u00e9n se desconoci\u00f3 el derecho universal de seguridad social pues se dejaron de incluir mecanismos de protecci\u00f3n a la seguridad social como las pensiones, auxilio por incapacidad, licencia de maternidad o paternidad, el subsidio familiar y la protecci\u00f3n al cesante, constituyendo una discriminaci\u00f3n injustificada en contra de los trabajadores que devenguen menos de 1 SMLMV. Entre otras cosas, el seguro inclusivo debilita la capacidad de protecci\u00f3n de los trabajadores contra riesgos socialmente relevantes, en donde se llegar\u00eda al absurdo de que en una misma empresa puede haber personas contratadas que tienen derecho a la pensi\u00f3n de invalidez y, de otro lado, personas que tienen acceso a un simple seguro. Asimismo, se anexa el comunicado \u201cEL DECRETO 1174 de 2020 UN GRAVE RETROCESO EN LOS DERECHOS DE LAS MUJERES\u201d, suscrito por m\u00faltiples organizaciones, como parte integral de la intervenci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
El ciudadano Carlos Julio D\u00edaz Lotero como representante legal de la Escuela Nacional Sindical \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* La disposici\u00f3n demandada precariza el acceso al derecho a la seguridad social y las condiciones laborales toda vez que, pese a que una persona puede tener suscrito un contrato de prestaci\u00f3n de servicios o laboral, no pueden acceder a la pensi\u00f3n, un salario m\u00ednimo digno y a prestaciones del sistema de salud como incapacidades o pensiones y rehabilitaci\u00f3n de origen laboral. Se desconoce, por tanto, la dignidad humana, el Estado Social de Derecho y el m\u00ednimo vital. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En la implementaci\u00f3n del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 se transgreden elementos esenciales del derecho a la igualdad de los ciudadanos colombianos. As\u00ed, la implementaci\u00f3n de sistemas diferenciados de protecci\u00f3n social para quienes, requieren la misma protecci\u00f3n a causa de su exposici\u00f3n a las mismas contingencias de la vida, comporta un trato diferenciado e injustificado, as\u00ed como una limitaci\u00f3n en su acceso efectivo al derecho a la seguridad social. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los BEPS son desarrollados en el Acto Legislativo 01 de 2005 como una alternativa para mejorar las condiciones de las personas que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensi\u00f3n. Mientras que, a trav\u00e9s de la disposici\u00f3n acusada, se transforma este mecanismo en un Piso de Protecci\u00f3n Social para personas con ingresos inferiores a un salario m\u00ednimo, creando una contribuci\u00f3n obligatoria cuando existe una relaci\u00f3n contractual de servicios o laboral por tiempo parcial. Tal circunstancia impacta de una manera particular en la mujer y puede suponer un incumplimiento del art\u00edculo 9\u00b0 del Protocolo de San Salvador y el Convenio 003 de 1919 de la OIT sobre la protecci\u00f3n a la maternidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La disposici\u00f3n demandada carece de un enfoque de derechos humanos y desconoce el derecho universal e inalienables a la seguridad social, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 9 del Protocolo de San Salvador y de distintos convenios suscritos en la OIT sobre el principio de progresividad (Convenio sobre la indemnizaci\u00f3n por accidentes del trabajo, 1925 (n\u00fam. 17); C012 – Convenio sobre la indemnizaci\u00f3n por accidentes del trabajo (agricultura), 1921 (n\u00fam. 12); C018 – Convenio sobre las enfermedades profesionales, 1925 (n\u00fam. 18) y C024 – Convenio sobre el seguro de enfermedad (industria), 1927 (n\u00fam. 24)). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco como Profesor del Departamento de Derecho P\u00fablico de la Universidad de Cartagena \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Adem\u00e1s de lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y en la jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia, debe considerarse que la sentencia C-453 de 2016 a\u00f1adi\u00f3 dos criterios adicionales a considerar, uno de los cuales supone contemplar que la ley del plan no puede ser utilizada para llenar vac\u00edos e inconsistencias de leyes precedentes. En este contexto, se considera que el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, en principio guarda relaci\u00f3n con el Pacto Estructural denominado \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados\u201d. Espec\u00edficamente, con dos l\u00edneas identificadas como: \u201cB. Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos\u201d y \u201cF. Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva\u201d. Sin embargo, al tratarse de una disposici\u00f3n de seguridad social, de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico, debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia y, por tanto, no se encuentra una relaci\u00f3n instrumental o sistem\u00e1tica entre regular el ingreso base de cotizaci\u00f3n de las personas con ingresos inferiores a un salario m\u00ednimo mensual vigente. En consecuencia, en aplicaci\u00f3n del precedente C-219 de 2019 debe declararse inexequible. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los pisos de protecci\u00f3n social constituyen un conjunto de garant\u00edas b\u00e1sicas de seguridad social definidos a nivel nacional que aseguran una protecci\u00f3n destinada a prevenir o a aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusi\u00f3n social. No obstante, de acuerdo con las garant\u00edas previstas en la recomendaci\u00f3n 202 de 2012 de la OIT, sobre seguridad social, no es posible adoptar medidas regresivas, en tanto los sistemas de seguridad social act\u00faan como estabilizadores sociales y econ\u00f3micos autom\u00e1ticos, ayudan a estimular la demanda agregada en tiempos de crisis y en las etapas posteriores, ayudan a facilitar la transici\u00f3n hacia una econom\u00eda m\u00e1s sostenible. En consecuencia, la regulaci\u00f3n contenida en la disposici\u00f3n demandada constituye un mecanismo diferencial y regresivo en detrimento de los trabajadores por tiempo parcial que, adem\u00e1s, exige del trabajador con bajo ingreso el pago de un monto para poder ingresar al mismo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Para el interviniente es claro, a partir de la ubicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada, que existe una conexi\u00f3n tem\u00e1tica con el resto de las normas agrupadas entre s\u00ed en una subsecci\u00f3n determinada. Por lo cual, no resulta parcial o totalmente vulnerado el principio constitucional de unidad de materia. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Al aludir la demanda a la remisi\u00f3n establecida en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, como \u00fanico fundamento de la pertenencia al bloque de constitucionalidad del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, la Corte requiere precisar si figura en ella dentro de la categor\u00eda de stricto o lato sensu, con el fin de estudiar a fondo la contrariedad increpada. Ello, a su juicio, constituye una falta de suficiencia del cargo. De considerar que se debe efectuar un pronunciamiento de fondo, es posible solucionar los problemas propuestos con una exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n demandada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Finalmente, solicita el interviniente que se suspenda este proceso hasta que no se dicte sentencia en otra demanda de inconstitucionalidad contra esta misma disposici\u00f3n, interpuesta por los se\u00f1ores Jean Camilo Garc\u00eda Torres, Isabella Sep\u00falveda Vargas y Hern\u00e1n Dar\u00edo Mart\u00ednez Hincapi\u00e926. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n respecto al presunto desconocimiento del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n y exequibilidad de los dem\u00e1s cargos, a excepci\u00f3n de las siguientes expresiones que deben declararse inexequibles: \u201cServicio Social Complementario de\u201d; \u201ccomo mecanismo de protecci\u00f3n en la vejez\u201d; \u201cel mecanismo de los\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n conjunta de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento administrativa de la Presidencia, la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* En contraposici\u00f3n a lo afirmado por los demandantes, el contenido del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 busca mejorar la protecci\u00f3n de los trabajadores y, con ello, desarrolla el mandato de progresividad en materia de Seguridad Social. Adem\u00e1s, esta disposici\u00f3n se inscribe en el contexto normativo creado por el Acto Legislativo 01 de 2005, a partir del cual se puede establecer una regulaci\u00f3n especial para la poblaci\u00f3n que, por sus condiciones econ\u00f3micas, no pueda acceder a una prestaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tampoco puede concluirse que ciertas prestaciones sociales no tienen un car\u00e1cter contributivo, pues as\u00ed sucede con el establecimiento de la licencia de maternidad y el reconocimiento de incapacidades, las que s\u00f3lo est\u00e1n previstas para los cotizantes del Sistema de Seguridad Social en Salud. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El actual Plan Nacional de Desarrollo plantea la necesidad de crear estrategias de inclusi\u00f3n y que, a su vez, respondan a la alta informalidad laboral en materia de afiliaci\u00f3n al Sistema de Seguridad Social. En consecuencia, la disposici\u00f3n demandada contempla un mecanismo que es complementario a este sistema. As\u00ed, el Piso de Protecci\u00f3n Social es un programa que brinda a la poblaci\u00f3n m\u00e1s desprotegida unos m\u00ednimos de protecci\u00f3n de la Seguridad Social con los que no contaban con anterioridad a la expedici\u00f3n de la norma acusada y con los cuales se logre una cobertura mayor a la hasta ahora alcanzada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Brindar protecci\u00f3n de seguridad social a quienes de otra manera no cumplen con las condiciones para acceder a ella, no precariza la situaci\u00f3n de los trabajadores que devengan menos de un salario m\u00ednimo legal mensual, ni menoscaba su libertad o dignidad humana, y tampoco conlleva a la renuncia o vulneraci\u00f3n de alg\u00fan otro derecho. Con mayor raz\u00f3n, si al beneficiario no se le impide acceder o retornar al Sistema General de Seguridad Social en su arista contributiva cuando cesen las condiciones para esta protecci\u00f3n especial. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* No es posible transgredir el mandato de progresividad, como quiera que la poblaci\u00f3n objetivo de los Pisos de Protecci\u00f3n estaba por fuera de la protecci\u00f3n del sistema de Seguridad Social. No es, como parece entenderlo los demandantes, la vinculaci\u00f3n contractual laboral o contractual de prestaci\u00f3n de servicios lo que le da derecho al trabajador o contratista a pertenecer al Sistema General de Pensiones, sino su nivel de ingresos, porque se trata de un r\u00e9gimen contributivo, tal como qued\u00f3 dise\u00f1ado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y desarrollado por la ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Cuestiona la aptitud de los cargos relativos a la configuraci\u00f3n de una presunta omisi\u00f3n legislativa relativa. Para conocer de fondo tal cuestionamiento, la Corte Constitucional tendr\u00eda que examinar: (i) la legislaci\u00f3n referente a los BEPS; (ii) el Sistema Subsidiado de Salud; y (iii) el Sistema de Riesgos Laborales. Esto, a su turno, significa la ineptitud del cargo pues tales prestaciones son, por completo, ajenas al Piso de Protecci\u00f3n Social y constituir\u00edan una omisi\u00f3n legislativa absoluta. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 no desconoce el principio de unidad de materia, porque la implementaci\u00f3n del Piso de Protecci\u00f3n Social para personas con ingresos inferiores a un (1) salario m\u00ednimo, tiene como fin verificable el de cumplir los objetivos y metas generales del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad e ineptitud sustantiva de la demanda frente a la supuesta configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa relativa \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* El art\u00edculo 193, que crea la figura del Piso de Protecci\u00f3n Social, es consecuente con su ubicaci\u00f3n dentro de la Ley 1955 de 2019, pues este propugna por la equidad en el trabajo, al ser un mecanismo que permite a trabajadores o contratistas, que antes no ten\u00edan esta posibilidad, realizar las cotizaciones al (i) R\u00e9gimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad en Salud, (ii) al Servicio Social Complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS) como mecanismo de protecci\u00f3n en la vejez, y (iii) al Seguro Inclusivo, que amparar\u00e1 al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por BEPS. En tal sentido, s\u00ed existe una relaci\u00f3n directa e inmediata entre la disposici\u00f3n demandada y los objetivos del Plan, en tanto, mediante la inclusi\u00f3n social y productiva, se busca la formalizaci\u00f3n en el trabajo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La disposici\u00f3n demandada no desconoce el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. Por el contrario, constituye un paso importante hacia la formalizaci\u00f3n de los trabajadores que, en virtud de la naturaleza de sus labores y del monto inferior al salario m\u00ednimo que reciben como ingreso, han sido, hist\u00f3ricamente, relegados de la protecci\u00f3n que trae consigo el Sistema General de Seguridad Social. En ese sentido, es una materializaci\u00f3n del derecho universal a la seguridad social y puede incentivar la recuperaci\u00f3n econ\u00f3mica, despu\u00e9s de la pandemia del COVID-19. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los pisos de protecci\u00f3n social tienen la potencialidad de llegar a m\u00e1s de 9\u2019000.000 de personas ocupadas y, en consecuencia, de reducir de manera ostensible la informalidad. \u00a0La Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del DANE, a 2019, encontr\u00f3 que el 45,5% de los ocupados del pa\u00eds ganaron mensualmente menos de 1 SMMLV ($828.116 para ese a\u00f1o). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El legislador no estableci\u00f3 el sistema de Piso de Protecci\u00f3n Social con la finalidad de que los trabajadores que se encuentran vinculados al sistema de seguridad social integral sean luego vinculados mediante el Piso de Protecci\u00f3n Social, ni con el objetivo de desmejorar los derechos de los trabajadores. Para evitar ello, la UGPP y el Ministerio de Trabajo cuentan con facultades de control. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Corporaci\u00f3n Trabajo Decente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* La disposici\u00f3n demandada no es una norma con contenido instrumental que pretenda desarrollar las estrategias de la parte general del Plan. Por el contrario, lo que pretende es llenar vac\u00edos jur\u00eddicos anteriores de las leyes preexistente, por cuanto: (i) No existe disposici\u00f3n normativa que permita la realizaci\u00f3n de aportes a la seguridad social cuando el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 180 de la Ley 100 de 1993 se\u00f1ala que las cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social no pueden ser inferiores al m\u00ednimo legal; (ii) Si bien el Acto Legislativo 01 de 2005 establece que la ley determinar\u00e1 los casos en los que se pueden conceder prestaciones peri\u00f3dicas para quienes no re\u00fanen los requisitos para acceder a la pensi\u00f3n de vejez, ello no implica una habilitaci\u00f3n constitucional para permitir la cotizaci\u00f3n al sistema por debajo del salario m\u00ednimo legal y (iii) el art\u00edculo 40 de la Ley 1151 de 2007 tampoco establece la posibilidad de que se realicen cotizaciones inferiores al m\u00ednimo legal cuando se trabaja a tiempo parcial.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El Piso de Protecci\u00f3n Social vulnera el principio-derecho a la igualdad, establecido en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en tanto priva a los trabajadores que devengan menos de un Salario M\u00ednimo Mensual de las prestaciones contenidas en el Sistema de Seguridad Social Integral de la Ley 100 de 1993. Con mayor raz\u00f3n, si con la finalidad de brindar mecanismos de protecci\u00f3n para quienes est\u00e1n en el segmento de la informalidad o que no laboran a tiempo completo y sus ingresos pueden ser inferiores a un salario m\u00ednimo legal mensual vigente, el Gobierno Nacional expidi\u00f3 el Decreto 2616 de 2013, en donde se modificaron las reglas de cotizaci\u00f3n de esta poblaci\u00f3n trabajadora sin sustraerlos de las prestaciones del Sistema Integral de Seguridad Social. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La recomendaci\u00f3n 202 de 2012 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo establece, entre otros, los est\u00e1ndares internacionales de los pisos de protecci\u00f3n social (PPS) como medida que pretende incluir, de manera paulatina, a las poblaciones m\u00e1s vulnerables en el acceso a prestaciones y derechos de los sistemas integrales de protecci\u00f3n social. En ese sentido, se aclara que ello no puede utilizarse en detrimento del principio de progresividad y de las garant\u00edas m\u00ednimas de seguridad social. En consecuencia, se considera que la norma demandada es regresiva respecto a la licencia de maternidad; abre la puerta a las contrataciones por tiempo parcial y horas; as\u00ed como tambi\u00e9n termina por \u00a0de excluir mecanismos de solidaridad intergeneracional y de ingreso m\u00ednimo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El pretendido Piso de Protecci\u00f3n Social lo que busca, en apariencia, es reducir el est\u00e1ndar de protecci\u00f3n para que, a trav\u00e9s del r\u00e9gimen subsidiado, los beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos y el seguro inclusivo ante riesgos laborales se formalice una cantidad de empleados en el territorio nacional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo de la Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Las disposiciones de la Ley del Plan Nacional tienen un car\u00e1cter temporal pues, por su propia esencia, se deben circunscribir al cuatrienio y per\u00edodo de gobierno respectivo. No obstante, la norma demandada pretende darle vocaci\u00f3n de permanencia a un asunto que no debe regularse por medio de esta ley, pues se est\u00e1 reformando con gran impacto el Sistema de Seguridad Social, lo cual debe realizarse a trav\u00e9s del proceso legislativo ordinario y previo a un di\u00e1logo social. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El art\u00edculo 193 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo desconoce leyes laborales y de Seguridad Social que consagran derechos y garant\u00edas irrenunciables para los trabajadores, las cuales son de orden p\u00fablico y cuentan con una supremac\u00eda respecto a las dem\u00e1s normas del ordenamiento jur\u00eddico. En tal direcci\u00f3n, se cuestiona que la disposici\u00f3n demandada no reconozca a ciertos trabajadores los siguientes derechos: incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, pensiones por invalidez, de sobreviviente, indemnizaciones sustitutivas o devoluci\u00f3n de saldos, auxilio funerario y licencia de maternidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La obligatoriedad en la afiliaci\u00f3n del Piso de Protecci\u00f3n Social para las personas que obtienen ingresos inferiores al salario m\u00ednimo, en proporci\u00f3n al tiempo laborado, es una medida regresiva del derecho a la seguridad social pues niega garant\u00edas, prestaciones econ\u00f3micas y servicios propios del Sistema de Seguridad Social a un grupo poblacional que requiere una especial protecci\u00f3n por parte del Estado, en abierto desconocimiento del Bloque de constitucionalidad -la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos (arts. 22 y 25), Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica (art. 26), Pacto Internacional de los Derechos, Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (art. 9) y Protocolo de San Salvador (art. 9)-.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Con esta medida se \u201cerosionan los recursos del Sistema de Seguridad Social\u201d, pues muchos trabajadores con un v\u00ednculo laboral o de servicios y con capacidad de pago para afiliarse al r\u00e9gimen contributivo, en proporci\u00f3n a sus ingresos, deber\u00e1n trasladarse obligatoriamente al Piso de Protecci\u00f3n Social, lo cual ocasionar\u00e1 una disminuci\u00f3n considerable de ingresos al Sistema.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional Universidad Libre \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* La disposici\u00f3n demandada no cuenta con un car\u00e1cter instrumental dentro de la Ley del Plan de Desarrollo. En ese sentido y, a pesar de existir una conexidad objetiva aparente entra ella y los objetivos 1 y 6 del Pacto por la equidad, por el car\u00e1cter permanente de esta disposici\u00f3n, debi\u00f3 tramitarse mediante una ley ordinaria. Por ende, afirma que el control constitucional en este caso debe ser m\u00e1s estricto, para evitar que no se introduzca en esta ley disposiciones normativas que procuren llenar vac\u00edos legislativos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La norma demandada vulnera el derecho a la igualdad. As\u00ed, brinda un trato desigual a trabajadores y contratistas que ganan menos de un salario m\u00ednimo -vinculados a r\u00e9gimen subsidiario- con respecto a los dem\u00e1s trabajadores y contratistas -vinculados al r\u00e9gimen contributivo-. En consecuencia, propone la realizaci\u00f3n de un juicio estricto, al tratarse de una disposici\u00f3n que crea un trato desigual y es regresiva para el derecho a la seguridad social. En efecto, considera que la disposici\u00f3n no supera el primer paso de \u00e9ste, por cuanto se desconocen los presupuestos b\u00e1sicos que han sido exigidos por la OIT para dar aplicaci\u00f3n al Piso de Protecci\u00f3n Social, tales como la atenci\u00f3n a la maternidad y la seguridad b\u00e1sica frente a los riesgos de enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La vinculaci\u00f3n al Piso de Protecci\u00f3n Social por parte de los trabajadores que ganen menos de un salario m\u00ednimo no es opcional, sino obligatoria. Con ello se desconoce que las circunstancias personales de cada trabajador son distintas y que, por tanto, pueden existir trabajadores que, as\u00ed ganen menos de un salario m\u00ednimo, tienen la posibilidad de seguir aportando a la seguridad social y continuar gozando de las prestaciones a las que tienen derecho quienes integran el r\u00e9gimen contributivo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El art\u00edculo 193 de la ley 1955 de 2019 omiti\u00f3 regular algunos aspectos que son de vital importancia para la constituci\u00f3n de un Piso de Protecci\u00f3n Social. Por tanto, no se encuentra en armon\u00eda con los preceptos constitucionales y la ausencia de regulaci\u00f3n respecto a la inclusi\u00f3n de algunos derechos de la seguridad social, genera una situaci\u00f3n de desigualdad en detrimento de las mujeres embarazadas; frente al pago de indemnizaciones en caso de accidente o enfermedad de origen laboral y a la cobertura de las contingencias de vejez, invalidez y muerte. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad o, en subsidio, que se declare la inconstitucionalidad la palabra \u201cdeber\u00e1\u201d y se acompa\u00f1e de un exhorto al Congreso, con el fin de que incluya las garant\u00edas m\u00ednimas en caso de enfermedad, maternidad e invalidez. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. COMPETENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CUESTI\u00d3N PREVIA: Ineptitud parcial de las demandas D-13922 y D-13928 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Requisitos generales de aptitud de la demanda. El Decreto 2067 de 1991, en su art\u00edculo 2\u00b0, establece los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. En particular, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) se\u00f1alar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicaci\u00f3n oficial; (ii) se\u00f1alar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formaci\u00f3n de la norma demandada, se debe se\u00f1alar el tr\u00e1mite fijado en la Constituci\u00f3n para expedirlo as\u00ed como la forma en que \u00e9ste fue quebrantado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este tribunal ha reiterado que el tercero de los requisitos se conoce como \u201cconcepto de la violaci\u00f3n\u201d27. Tal requiere del demandante una carga material y no meramente formal, que no se satisface con la presentaci\u00f3n de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos m\u00ednimos argumentativos de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional28. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conforme a lo dispuesto por la Corte en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, los siguientes son los m\u00ednimos argumentativos que comprenden el \u201cconcepto de la violaci\u00f3n\u201d: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o se muestra c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De all\u00ed que, no obstante que s\u00f3lo dos de las intervenciones solicitaron la inhibici\u00f3n parcial frente a los cargos formulados en las demandas D-13922 y D-1392829, debe la Corte abstenerse de emitir un pronunciamiento frente a aqu\u00e9llos que no satisfacen los m\u00ednimos argumentativos para efectuar un estudio de fondo. Ello, como as\u00ed se fundamentar\u00e1 a continuaci\u00f3n, implica que la Corte no se pronunciar\u00e1, al constatar la ineptitud sustantiva de las demandas, por la presunta vulneraci\u00f3n de (i) la irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social (art. 48 superior); (ii) la trasgresi\u00f3n del principio de progresividad, contemplado en el art\u00edculo 48 y 93 de la Constituci\u00f3n; y (iii) la omisi\u00f3n legislativa relativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ineptitud sustantiva del cargo formulado contra el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, por la presunta violaci\u00f3n al derecho irrenunciable a la seguridad social (D-13922). Los demandantes cuestionan que esta disposici\u00f3n termina por impedir que las personas que devenguen menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente puedan cotizar y, en consecuencia, acceder a los beneficios que, en general, se han dispuesto en favor de todos los trabajadores. En efecto, aseguran que la disposici\u00f3n demandada obliga a que dichos trabajadores se conformen con la afiliaci\u00f3n en el r\u00e9gimen subsidiado de salud, el servicio social complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS), y el seguro inclusivo, que ampara los riesgos de la actividad laboral, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo acusado. Ello, seg\u00fan se indica, desconoce el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Acto Legislativo 01 de 2005 y se opone a lo siguiente: \u201cel Sistema de Seguridad Social Colombiano est\u00e1 edificado sobre la base de contribuciones para el reconocimiento de derechos en materia del cubrimiento de riesgos socialmente relevantes en los sistemas de Pensiones, Salud y Riesgos Laborales no condicionados a recibir una suma superior a un salario m\u00ednimo legal mensual vigente\u201d. En consecuencia, cuestionan que la norma demandada frustra la protecci\u00f3n de estos riesgos en abierta contradicci\u00f3n con el mandato superior, contenido en el mencionado art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Acto Legislativo 01 de 2005. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, no obstante que con la anterior argumentaci\u00f3n se satisface el presupuesto de claridad. No ocurre lo mismo respecto de la formulaci\u00f3n del cargo basada en la existencia del Piso de Protecci\u00f3n Social como un sistema, paralelo a lo dispuesto en los art\u00edculos 6\u00b0, 7\u00b0 y 8\u00b0 del Decreto 2616 de 2013, en el que se pone en duda la obligatoriedad de afiliaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social Integral contemplado en la Ley 100 de 1993. Dicha argumentaci\u00f3n carece de certeza y especificidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, se\u00f1ala este tribunal que la demanda no indic\u00f3 las razones por las cuales, a partir de una compresi\u00f3n amplia del Sistema de Seguridad Social Integral y del Acto Legislativo 01 de 2005, las prestaciones dispuestas en la disposici\u00f3n demandada (i) deben necesariamente catalogarse como seguridad social, o si las mismas pueden ser parte del componente protecci\u00f3n social; y (ii) no pueden entenderse como instrumentos desarrollados por el Legislador alternos al Sistema de Seguridad Social Integral, tal como es el caso de los beneficios peri\u00f3dicos se encuentran previstos en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n30. As\u00ed, este cargo no logr\u00f3 justificar la manera por la cual la disposici\u00f3n demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica y, en particular, desconoce el derecho irrenunciable a la seguridad social. En consecuencia, no cumple con la exigencia de especificidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual forma, considera la Sala Plena que este cargo tampoco satisface la exigencia de certeza en la argumentaci\u00f3n, en virtud de que los demandantes cuestionan que la disposici\u00f3n controvertida termina por \u201cimpedir\u201d que las personas que devenguen menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente puedan cotizar y, en consecuencia, acceder a los beneficios que en general se han dispuesto en favor de todos los trabajadores. No se deriva del tenor de la disposici\u00f3n demandada que se hubiese suprimido la posibilidad de afiliaci\u00f3n al Sistema de Seguridad Social Integral y\/o que el mismo hubiese derogado lo dispuesto en los art\u00edculos 6\u00b0, 7\u00b0 y 8\u00b0 del Decreto 2616 de 201331 .\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De modo que, con sustento en la argumentaci\u00f3n esgrimida por los demandantes, este tribunal no puede concluir que con la creaci\u00f3n del Piso de Protecci\u00f3n Social -necesariamente- el Legislador hubiese impedido el acceso de cierto sector de trabajadores al Sistema de Seguridad Social Integral, pues parece clara la intenci\u00f3n del legislador de crear un mecanismo, para garantizar la protecci\u00f3n a las contingencias de vejez, invalidez o muerte de un grupo poblacional vulnerable. Por ende, para esta Corte subsisten dudas sobre la configuraci\u00f3n de una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional, lo cual evidencia la ineptitud del cargo formulado, y proceder\u00e1 a inhibirse de pronunciarse de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ineptitud sustantiva de los cargos formulados contra el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, por la supuesta violaci\u00f3n del principio de progresividad (D-13922 y D-13928). Para analizar si una medida desconoce la prohibici\u00f3n de regresividad y, por tanto, se debe declarar su inconstitucionalidad, es necesario mostrar los extremos necesarios para la configuraci\u00f3n de este juicio. Es decir que, para que se declare que una medida desconoci\u00f3 el principio de progresividad respecto al r\u00e9gimen de protecci\u00f3n de los derechos sociales, se debe establecer que (i) la medida es regresiva; (ii) afecta contenidos m\u00ednimos intangibles de los derechos sociales; y (iii) no existe una justificaci\u00f3n del Legislador, que permita dar respuesta a la proporcionalidad de la decisi\u00f3n adoptada32.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, se ha considerado que \u201c[e]l debate constitucional no se puede adelantar si la medida objeto de control no es regresiva\u201d33. Por ello, la demanda no s\u00f3lo debe demostrar la reducci\u00f3n de determinado \u00e1mbito de protecci\u00f3n de un derecho social, sino que tambi\u00e9n debe identificar la disposici\u00f3n demandada y la norma que se afectar\u00eda con dicho cambio normativo. En consecuencia, precis\u00f3 la sentencia C-213 de 2017 que la estructura del mandato de progresividad implica que, para activar la competencia de la Corte, los argumentos de los demandantes deben orientarse a demostrar \u201c(i) que la modificaci\u00f3n normativa, comprendida integralmente, constituye un deterioro en la protecci\u00f3n del derecho identificado y (ii) que ese deterioro no tiene una justificaci\u00f3n v\u00e1lida y suficiente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, en el caso sometido a consideraci\u00f3n de la Sala Plena, el cargo por la presunta vulneraci\u00f3n al principio de progresividad en seguridad social no cumple con la aptitud, por las razones que se indican a continuaci\u00f3n. As\u00ed, los demandantes no precisan las razones por las cuales consideran que con la disposici\u00f3n controvertida se produce un deterioro sin una justificaci\u00f3n, v\u00e1lida y suficiente, respecto de las disposiciones demandadas. Ante la ausencia de dicho an\u00e1lisis, el cual permitir\u00eda comprender el supuesto deterioro del derecho a la seguridad social, este tribunal no podr\u00eda pronunciarse de fondo, pues carece de los elementos requeridos para verificar el cambio en los est\u00e1ndares de protecci\u00f3n, respecto de la legislaci\u00f3n anterior34. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, afirmaron los demandantes en el expediente D-13922 que con la disposici\u00f3n impugnada los trabajadores por tiempo parcial que devenguen menos de un salario m\u00ednimo dejar\u00edan de ser afiliados obligatorios. Sin embargo, no se identific\u00f3 con precisi\u00f3n la raz\u00f3n por la cual, no obstante que el inciso tercero del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n se refiere a la ampliaci\u00f3n progresiva de la seguridad social, el Piso de Protecci\u00f3n Social constituye una desmejora frente a un nivel de protecci\u00f3n alcanzado. Por ello, tal cargo carece de especificidad y suficiencia, al no haber logrado establecer con claridad en qu\u00e9 consiste el deterioro en la protecci\u00f3n del derecho identificado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Igual suerte debe correr el cargo por progresividad -formulado en el expediente D-13928- que, pese a aludir al art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1562 de 2012, no refiere en concreto sobre c\u00f3mo el r\u00e9gimen integral que reconoc\u00eda la licencia de maternidad, la pensi\u00f3n de invalidez y sobrevivientes de origen laboral, c\u00f3mo la disposici\u00f3n demandada dej\u00f3 de reconocer tales prestaciones, as\u00ed como el presunto desconocimiento del nivel de protecci\u00f3n de un derecho social ya alcanzado, por lo cual no satisface la exigencia de especificidad y suficiencia. Visto lo anterior, esta Corte se declarar\u00e1 inhibida para pronunciarse sobre este cargo, por falta de aptitud sustantiva de las demandas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ineptitud sustantiva de la demanda, por el cargo de omisi\u00f3n legislativa relativa. Como guardiana de la supremac\u00eda constitucional, la Corte Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad no solo procede respecto de las acciones del legislador, sino tambi\u00e9n frente a las omisiones que tengan por efecto el incumplimiento de mandatos constitucionales espec\u00edficos e ineludibles. Dicha omisi\u00f3n ha sido entendida por la jurisprudencia de la Corte, como todo tipo de abstenci\u00f3n del legislador de disponer en las normas, lo prescrito por la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, en reiterada jurisprudencia este tribunal ha se\u00f1alado que para que se configure una omisi\u00f3n legislativa relativa es necesario que35: \u201c(i) exista una norma en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que genere para el legislador un deber normativo espec\u00edfico, es decir, un mandato constitucional tan claro y determinado que traiga como consecuencia que el legislador ordinario o extraordinario no pueda v\u00e1lidamente excluir de la norma que adopta, elementos cuya presencia en el texto legal resultan ineludibles, por derivarse de mandatos constitucionales que no son generales, sino espec\u00edficos. Es decir, se trata de deberes normativos que resultan ajenos al margen de apreciaci\u00f3n otorgado al legislador, quien no puede, por consiguiente, excluirlos de la ley por consideraciones de necesidad o conveniencia y (ii) el legislador haya incumplido con su deber de incluir el elemento predeterminado por la Constituci\u00f3n en la norma que adopte. En otras palabras, existe una omisi\u00f3n legislativa, cuando el legislador no cumple con una obligaci\u00f3n normativa expresamente se\u00f1alada por el Constituyente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De lo anterior se colige que, la respuesta constitucional ante el incumplimiento del mandato constitucional espec\u00edfico, generado por la omisi\u00f3n del Legislador, exige de la Corte Constitucional derivar una consecuencia que emana directamente del texto de la Constituci\u00f3n o de contenidos normativos imprescindibles para garantizar la eficacia del texto superior. La omisi\u00f3n legislativa cuya inconstitucionalidad puede ser corregida por la decisi\u00f3n aditiva de la Corte es la relativa. En efecto, de manera estable este tribunal ha considerado que no dispone de competencia para controlar las omisiones legislativas absolutas, por una raz\u00f3n de t\u00e9cnica del control y por una raz\u00f3n de fondo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La raz\u00f3n t\u00e9cnica explica que, frente a las omisiones absolutas, es decir, la ausencia plena de desarrollo legal de un mandato constitucional, el juicio de inconstitucionalidad no tendr\u00eda objeto material, al no existir una norma que permita su cotejo con la Constituci\u00f3n, es decir, una disposici\u00f3n sobre la cual recaiga o se pueda predicar el control abstracto de constitucionalidad. La raz\u00f3n de fondo se refiere al principio constitucional de separaci\u00f3n entre las ramas del poder p\u00fablico, que implica, a la vez, que para garantizar el respeto de las competencias propias del legislador y de su autonom\u00eda, el tribunal constitucional s\u00f3lo debe juzgar las normas adoptadas y, por regla general, cuando el control ha sido activado por una demanda ciudadana (regla de la justicia rogada). Por el contrario, en las omisiones legislativas relativas s\u00ed existe un desarrollo legal vigente, pero \u00e9ste resulta imperfecto, por la ausencia de un aspecto normativo espec\u00edfico en relaci\u00f3n con el cual existe el deber constitucional de adoptar determinadas medidas legislativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cualquier caso, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo queda supeditado al cumplimiento de los presupuestos dispuestos en el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, respecto de los requisitos de admisi\u00f3n de cualquier demanda de inconstitucionalidad. Adicionalmente, en desarrollo del principio de separaci\u00f3n de poderes, en los t\u00e9rminos planteados, la Corte ha insistido que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad con fundamento en una presunta omisi\u00f3n del legislador, pesa sobre el accionante una carga argumentativa mucho m\u00e1s exigente que la normalmente exigida.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tales escenarios se trata \u00a0de plantear una controversia eficaz e id\u00f3neo respecto de la Constituci\u00f3n, en el que sea el demandante y no el juez quien define los contornos dentro de los cuales se ejerce el control constitucional sobre las normas acusadas de omisi\u00f3n inconstitucional y que puede conducir a la adopci\u00f3n de una sentencia que adiciona elementos a la ley. Por ello, se ha dicho que no basta con (i) se\u00f1alar la norma jur\u00eddica sobre la cual se predica la omisi\u00f3n, sino que adem\u00e1s se debe argumentar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, (ii) por qu\u00e9 el texto se\u00f1alado alberga el incumplimiento de un deber espec\u00edfico consagrado en la Carta y, a partir de ello, (iii) cu\u00e1les son los motivos por los que se considera que se configur\u00f3 la omisi\u00f3n. Esto implica, por ejemplo, explicar por qu\u00e9 \u201ccabr\u00eda incluir a las personas no contempladas en el texto demandado, o hacer efectivas en ellas sus consecuencias jur\u00eddicas, ingredientes normativos o condiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el caso concreto, observa la Corte que en la formulaci\u00f3n de la demanda existe una ausencia de justificaci\u00f3n y valoraci\u00f3n jur\u00eddica sobre el mandato constitucional espec\u00edfico que se encuentra incluido, puesto que, de los instrumentos se\u00f1alados por el accionante, necesariamente no se puede inferir un mandato constitucional espec\u00edfico que obligue al Legislador a regular pensiones, licencias, entre otros beneficios de determinada forma y con condiciones espec\u00edficas. Completar los vac\u00edos de este cargo implicar\u00eda que este tribunal ejercer\u00eda un control que no le corresponde en estos asuntos. Por lo que, no existe una situaci\u00f3n que sea considerada equivalente y que hubiese podido quedar expl\u00edcitamente excluida de la calificaci\u00f3n o mandato constitucional espec\u00edfico. En consecuencia, ante la ausencia de una explicaci\u00f3n que justifique por qu\u00e9 el texto se\u00f1alado alberga el incumplimiento de un deber espec\u00edfico consagrado en la Carta, ni los motivos por los cuales considera que se configur\u00f3 una omisi\u00f3n, proceder\u00e1 la Corte a inhibirse respecto de dichos cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUR\u00cdDICO, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Visto lo anterior, le corresponde a este tribunal resolver si: \u00bfVulner\u00f3 el legislador, con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, el principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 superior), al prever en el Plan Nacional de Desarrollo una disposici\u00f3n transversal y permanente relacionada con la creaci\u00f3n del piso de protecci\u00f3n social para personas con ingresos inferiores a un salario m\u00ednimo? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver el anterior problema jur\u00eddico, en primer lugar, la Sala estudiar\u00e1 (i) reiterar la jurisprudencia aplicable al principio de unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo. Luego de ello, (ii) se proceder\u00e1 a resolver el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LAS LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. REITERACI\u00d3N DE JURISPRUDENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, como cualquier otra, de acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, debe referirse a una misma materia y, por ello, ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Asimismo, debe considerarse que, en el tr\u00e1mite legislativo, \u201c[e]l Presidente de la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma comisi\u00f3n\u201d36. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contenido y alcance general. Ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional que este principio busca limitar la posibilidad de que se introduzcan disposiciones que, en virtud del objeto general de la ley, puedan considerarse extra\u00f1as y, por tanto, afectar de alguna manera el principio democr\u00e1tico, la publicidad y la vigencia del Estado de Derecho37. As\u00ed, en virtud de las especificidades de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, en donde la iniciativa es gubernamental, se cuenta con un t\u00e9rmino limitado para su aprobaci\u00f3n y se restringe la posibilidad de los congresistas para modificar dicho proyecto, se ha indicado que \u201cel grado de eficacia del principio de unidad de materia debe responder a un est\u00e1ndar m\u00e1s exigente\u201d38. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, la Corte ha realizado importantes precisiones. En la sentencia C-415 de 2020 se\u00f1al\u00f3 que lo anterior no significa que el Congreso renuncie a su labor democr\u00e1tica, en especial: \u201cConforme a lo expuesto, aunque la aprobaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo se revista de ciertas particularidades en tanto la iniciativa es gubernamental, la posibilidad de modificaci\u00f3n del proyecto se encuentra limitada y el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n es reducido, lo que ocasiona en principio una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica m\u00e1s restringida, pero para la Corte ello no libera al Congreso de la Rep\u00fablica de realizar el proceso necesario de reflexi\u00f3n p\u00fablica -debate parlamentario-, para garant\u00eda de los principios superiores de la democracia, la participaci\u00f3n y el pluralismo, as\u00ed como los derechos de las minor\u00edas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, ha se\u00f1alado que se debe implementar un test, en el cual se verifiquen los siguientes aspectos. En primer lugar, ha establecido que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general del plan, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. En consecuencia, para \u201cque una disposici\u00f3n demandada supere el juicio de unidad de materia debe tener un car\u00e1cter instrumental (de medio a fin) con las metas previstas en la parte general del plan\u201d39.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Temporalidad de las normas instrumentales, la imposibilidad de derogar normas sustantivas u org\u00e1nicas y el respeto a las competencias legislativas ordinarias permanentes. En la sentencia C-415 de 2020, se aclar\u00f3 que el Congreso de la Rep\u00fablica es un espacio de reflexi\u00f3n p\u00fablica y, por ello, no obstante las especiales condiciones de aprobaci\u00f3n de esta ley, que limitan en cierto sentido la discusi\u00f3n, tal entidad no se libera de realizar el debate correspondiente con el fin de garantizar principios democr\u00e1ticos superiores como la participaci\u00f3n, el pluralismo y el respeto a las minor\u00edas. As\u00ed, al reiterar la regla general sobre la vigencia de las competencias legislativas ordinarias, aclar\u00f3 la Corte Constitucional lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobaci\u00f3n de reglas que modifiquen normas de car\u00e1cter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulaci\u00f3n sobre todas las materias que al Congreso de la Rep\u00fablica corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podr\u00eda incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicar\u00eda que la atribuci\u00f3n asignada al Congreso de la Rep\u00fablica por el numeral 342 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las dem\u00e1s funciones constitucionales del legislador (24 restantes)\u201d43 (Negrillas fuera de texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo anterior, se debe precisar que en principio se trata de una vigencia de las disposiciones all\u00ed adoptadas por 4 a\u00f1os (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponder\u00e1 a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, en relaci\u00f3n al car\u00e1cter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarrollo, es posible afirmar que la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n previa con car\u00e1cter permanente, no es per se inconstitucional, siempre y cuando pueda comprobarse una conexi\u00f3n directa e inmediata con la parte general del Plan. De esta forma, una disposici\u00f3n instrumental que modifique con vocaci\u00f3n de permanencia una Ley preexistente es constitucional, siempre y cuando sea indispensable para llevar a cabo una pol\u00edtica p\u00fablica prevista en el Plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De forma espec\u00edfica, la sentencia C-415 de 2020 (reiterada, entre otras, por la sentencia C-030 de 2021) se\u00f1al\u00f3 que la pr\u00f3rroga indefinida de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo, al comprometer competencias legislativas ordinarias, puede llevar a la inexequibilidad de sus disposiciones, si no esta\u0301 precedida de la justificaci\u00f3n necesaria que exponga con claridad que: (i) es una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n; (ii) prev\u00e9 normas instrumentales destinadas a permitir la puesta en marcha del plan que favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos, naturaleza y esp\u00edritu de la ley del plan; (iii) constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n trat\u00e1ndose del plan nacional de inversiones o medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del PND; (iv) no se puede emplear para llenar vac\u00edos e inconsistencias de otro tipos de disposiciones; y (v) no pueden contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinci\u00f3n, cualquier medida de pol\u00edtica econ\u00f3mica tendr\u00eda siempre relaci\u00f3n \u2013as\u00ed fuera remota- con el PND. Esta conexi\u00f3n inexorable con el plan y sus bases deben ser examinadas caso a caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En s\u00edntesis, determin\u00f3 la sentencia C-415 de 2020 que la exigencia de unidad de materia ante las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo, en principio, proh\u00edbe de manera general la aprobaci\u00f3n de reglas que modifiquen normas de car\u00e1cter permanente o impliquen reformas estructurales, a menos que la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente tengan un fin planificador44 o de impulso a la ejecuci\u00f3n cuatrienal del plan. Por tanto, la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones con car\u00e1cter permanente, introducidas a esta especial\u00edsima ley, por carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan al, por ejemplo, llenar vac\u00edos de regulaciones tem\u00e1ticamente independientes o modificar estatutos o c\u00f3digos45. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Etapas del juicio. Ante el car\u00e1cter multitem\u00e1tico del Plan Nacional de Desarrollo y la necesidad de ser m\u00e1s exigente respecto al presupuesto de unidad de materia, la metodolog\u00eda para analizar este tipo de cargos contempla tres etapas46. En la primera, (i) se debe determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si esta disposici\u00f3n cuenta con un car\u00e1cter instrumental, en el sentido de que hace formalmente parte de los mecanismos de ejecuci\u00f3n de los postulados generales del plan. En la segunda, (ii) se debe definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En la tercera, (iii) se deber\u00e1 verificar la conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicional a lo anterior, debe considerarse que la severidad de este juicio se fortalece cuando se alega una vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia, ante las posibilidades limitadas del Congreso de la Rep\u00fablica para participar en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo47. En consecuencia, respecto a los asuntos en donde se pretende modificar la legislaci\u00f3n ordinaria y permanente, ha indicado la Corte que es posible valorar la informaci\u00f3n a disposici\u00f3n de los congresistas y, en particular, si en la aprobaci\u00f3n de dicha ley existi\u00f3 la posibilidad de deliberar sobre este aspecto en el Congreso de la Rep\u00fablica, para lo cual se deber\u00e1 definirse si la modificaci\u00f3n cumple con la funci\u00f3n planificadora de impulso al cumplimiento del plan cuatrienal48. De manera que, la temporalidad de esta ley implica que cuando (i) se compromete una competencia legislativa ordinaria permanente; o (ii) se reincorpora una norma contenida en el plan anterior, ello puede llevar a la inexequibilidad de tales disposiciones si no est\u00e1n precedidas de la justificaci\u00f3n suficiente que exponga con claridad que tales: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ci) constituyen una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n; ii) prev\u00e9n normas instrumentales destinadas a impulsar el cumplimiento del plan que favorezca la consecuci\u00f3n de sus objetivos, naturaleza y alcance; iii) son mecanismos id\u00f3neos para la ejecuci\u00f3n trat\u00e1ndose del plan nacional de inversiones; iv) no se pueden emplear para llenar vac\u00edos e inconsistencias de otros tipos de disposiciones legales; y v) no pueden contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal. Conexi\u00f3n inexorable con el plan y sus bases que ser\u00e1 examinada caso a caso\u201d49. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En s\u00edntesis, para definir si existi\u00f3 una vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia, ante una disposici\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo, deber\u00e1 determinarse la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposici\u00f3n instrumental y, a su vez, definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En tal direcci\u00f3n, s\u00f3lo cuando se ha verificado la conexidad estrecha entre ambas partes, se entender\u00e1 superado este juicio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, el examen de unidad de materia de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo exige50: (i) precisar la ubicaci\u00f3n y el alcance de la disposici\u00f3n impugnada y, a partir de ello, definir si tiene o no un car\u00e1cter instrumental, (ii) verificar si existen metas, planes, programas o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada; y, finalmente, (iii) examinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan existe una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata. Para estos \u00faltimos efectos es relevante valorar que la disposici\u00f3n acusada no tenga por objeto llenar los vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna relaci\u00f3n con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. EL LEGISLADOR, CON LA EXPEDICI\u00d3N DEL ART\u00cdCULO 193 DE LA LEY 1955 DE 2019, VULNER\u00d3 EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Precisada la jurisprudencia en materia del principio de unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como planteado el debate sobre la inclusi\u00f3n del mecanismo previsto en la norma demandada en el piso de protecci\u00f3n social, debe establecer la Corte si el legislador, con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, vulner\u00f3 el principio de unidad de materia, al incorporar, de acuerdo con los demandantes, a la Ley Nacional del Plan de Desarrollo una disposici\u00f3n ajena e inconexa con las bases de tal y al establecer reglas de afiliaci\u00f3n y cotizaci\u00f3n, de \u00edndole transversal y permanente que, por su naturaleza, deb\u00eda ser desarrolladas por una ley ordinaria. Para ello, la Sala Plena seguir\u00e1 la metodolog\u00eda empleada en la sentencia C-415 de 2020, reiterada en diferentes sentencias posteriores.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, se estudiar\u00e1, en primer lugar, (i) la ubicaci\u00f3n del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 y si, en consideraci\u00f3n a ella es aplicable el principio de unidad de materia, por hacer parte de los programas, proyectos y apropiaciones que ejecutan e impulsan el cumplimiento de la parte general. Asimismo, en esta etapa, se determinar\u00e1, de forma breve, el alcance de la disposici\u00f3n demandada con el fin de establecer si se trata de una disposici\u00f3n instrumental. A continuaci\u00f3n, se deber\u00e1 (ii) definir si en la parte general existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas y, finalmente, (iii) si dicha conexidad es estrecha, directa e inmediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ubicaci\u00f3n del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 y el contenido general de la disposici\u00f3n demandada. Sin lugar a duda, la Corte puede someter esta disposici\u00f3n al an\u00e1lisis por la presunta violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, en consideraci\u00f3n a que no se trata de una norma ubicada en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Por el contrario, el art\u00edculo 193 se encuentra contenido en el T\u00edtulo II, Cap\u00edtulo II de la Ley 1955 de 2019, denominado como \u201cMecanismos de ejecuci\u00f3n del plan\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, le corresponde a la Corte referirse al contenido general de la disposici\u00f3n demandad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, su primer inciso se ocupa de definir este mecanismo y establece que las personas con relaci\u00f3n laboral o contractual por prestaci\u00f3n de servicios que, al trabajar por tiempo parcial, devenguen menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente, deber\u00e1n vincularse al piso de protecci\u00f3n social. Esto, seg\u00fan se precisa en esta disposici\u00f3n, implica que el trabajador debe afiliarse a los siguientes esquemas: (i) al r\u00e9gimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud; (ii) al Servicio Social Complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS), como mecanismo de protecci\u00f3n en la vejez; y, (iii) al seguro inclusivo que amparar\u00e1 al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por BEPS.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El inciso segundo, por su parte, aclara la manera en la que el aporte para el programa BEPS deber\u00e1 ser asumido enteramente por el empleador o el contratante y corresponder\u00e1 al 15% del ingreso mensual del trabajador. Asimismo, dispone que de este monto el 1% estar\u00e1 destinado a la financiaci\u00f3n del Fondo de Riesgos Laborales, para atender el pago de la prima del seguro inclusivo, establecido en el aparte final del inciso primero de esta disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El inciso tercero prev\u00e9 la posibilidad de que, personas distintas a las aludidas al principio de la disposici\u00f3n, tambi\u00e9n puedan afiliarse al piso de protecci\u00f3n social. As\u00ed, quienes no tengan capacidad para cubrir el monto total de la cotizaci\u00f3n al Sistema Integral de Seguridad Social podr\u00e1n afiliarse y\/o vincularse bajo la modalidad del piso de protecci\u00f3n social de que trata este art\u00edculo y ser\u00e1n los responsables de realizar el aporte al programa BEPS y el pago del seguro inclusivo. Finalmente, los par\u00e1grafos 1\u00b0 a 4\u00b0 fijan una serie de prohibiciones y claridades, entre las que se destaca la prohibici\u00f3n de desmejorar las condiciones econ\u00f3micas de los trabajadores o contratistas que, a la entrada de vigencia de esta ley, se encontraran afiliados al sistema de seguridad social en su componente contributivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los objetivos, metas, planes y estrategias de la Ley 1955 de 2019 y su relaci\u00f3n eventual e hipot\u00e9tica con la disposici\u00f3n demandada. A trav\u00e9s de esta ley se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. Los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 y 3\u00b0 aclaran que entre los objetivos del plan est\u00e1 la b\u00fasqueda de la equidad, que permita lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos. Habr\u00e1 de considerarse que las \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d se incorporaron a esta ley, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00b0 de la misma. En esta direcci\u00f3n, se indica que son tres los pactos estructurales all\u00ed comprendidos: (i) legalidad; (ii) emprendimiento; y (iii) equidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este contexto, para la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, y las Jefes de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la relaci\u00f3n entre el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 y los objetivos, metas, planes y estrategias es directa e inmediata. De acuerdo con dicha intervenci\u00f3n, recibida en la Corte el 9 de noviembre de 2020, lo pretendido por esta disposici\u00f3n es la reducci\u00f3n de la informalidad laboral y, por tanto, se encuentra vinculado con cuatro l\u00edneas del plan: sobre salud para todos con calidad y eficiencia; la correspondiente al trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos; la l\u00ednea sobre dignidad y felicidad para adultos mayores y, por \u00faltimo, la l\u00ednea relativa a las acciones coordinadas para la reducci\u00f3n de la pobreza y la desigualdad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, considera esta Corte que tal vinculaci\u00f3n es tan s\u00f3lo eventual, pues no necesariamente logra demostrar el cumplimiento de objetivos como el de equidad, sino que, por el contrario, se trata de una regulaci\u00f3n espec\u00edfica en materia de seguridad social que, en realidad, \u201cno se configura como un instrumento para desarrollar un contenido claro del Plan Nacional de Desarrollo dentro del cual se encuentra\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, el contenido de los programas no est\u00e1 detallado en los art\u00edculos que aprueban el Plan Nacional de Inversiones, ni tampoco en el anexo del Plan Plurianual de Inversiones. Por el cual, no fue posible establecer programas o proyectos concretos, espec\u00edficos y detallados que se puedan relacionar con la disposici\u00f3n acusada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La conexidad entre los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general y el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 no es estrecha, directa e inmediata y, por el contrario, no se trata de una medida instrumental necesaria para impulsar su cumplimiento, sino que desarrolla una medida estructural. La equidad es, sin lugar a discusiones, una medida transversal desarrollada en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, pero, no por ello, la disposici\u00f3n demandada cumple el principio de unidad de materia. La Sala Plena comparte lo afirmado por los demandantes, en el sentido de que la relaci\u00f3n instrumental del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 con la parte general, es tan s\u00f3lo eventual e hipot\u00e9tica y que, dada la disminuci\u00f3n del principio democr\u00e1tico que se presenta en este tipo de leyes, la Ley del Plan de Desarrollo no puede servir de base para la creaci\u00f3n de mecanismos estructurales referidos a la seguridad social de personas econ\u00f3micamente activas o de mecanismos de protecci\u00f3n social a su favor, al margen de un objetivo claro de planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto ya hab\u00eda sido establecido por la sentencia C-219 de 2019, que estudi\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 135 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. En dicha oportunidad, la disposici\u00f3n cuestionada incorpor\u00f3 el ingreso base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes. Consider\u00f3 la Corte Constitucional que se hab\u00eda desconocido el principio de unidad de materia, por la incorporaci\u00f3n de una disposici\u00f3n de tal naturaleza, al no existir un v\u00ednculo directo entre ella y los objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. En consecuencia, declar\u00f3 su inconstitucionalidad, tras advertir que se \u201ctrata de una disposici\u00f3n de seguridad social de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia\u201d51. Adem\u00e1s, adujo que dadas las especiales caracter\u00edsticas de esta normativa, era relevante que cumpliera con \u201cun debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica\u201d52. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tales consideraciones, que resultan por completo aplicables al caso estudiado, ser\u00edan suficientes para declarar la inconstitucionalidad del asunto demandando, pero este tribunal debe profundizar en una tensi\u00f3n particular que, en este caso, se presenta con el principio democr\u00e1tico. As\u00ed, debe la Corte destacar que, sin que exista una motivaci\u00f3n al respecto, el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 termina por relativizar la regla general de afiliaci\u00f3n de los trabajadores dependientes al Sistema de Seguridad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La disposici\u00f3n demandada indica que \u201clas personas que tengan relaci\u00f3n contractual laboral o por prestaci\u00f3n de servicios, por tiempo parcial y que en virtud de ello perciban un ingreso mensual inferior a un (1) Salario M\u00ednimo Mensual Legal Vigente (SMLMV) deber\u00e1n vincularse al Piso de Protecci\u00f3n Social que estar\u00e1 integrado por: i) el R\u00e9gimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad en Salud, ii) el Servicio Social Complementario de Beneficios Econ\u00f3micos Peri\u00f3dicos (BEPS) como mecanismo de protecci\u00f3n en la vejez y iii) el Seguro Inclusivo que amparar\u00e1 al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por BEPS\u201d. De all\u00ed que, no obstante que no se realiz\u00f3 una modificaci\u00f3n expresa a las leyes que integran el Sistema de Seguridad Social Integral, se genera una alternativa a la obligaci\u00f3n de afiliar y cotizar en favor de las personas all\u00ed comprendidas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, los trabajadores vinculados por tiempo parcial y que devenguen menos de un salario m\u00ednimo mensual legal vigente, a partir de lo dispuesto en dicha disposici\u00f3n, se ver\u00edan excluidos del R\u00e9gimen General de Seguridad Social y deber\u00edan pasar a regirse por el denominado piso de protecci\u00f3n social. De manera que, no es posible concluir la naturaleza instrumental de este mecanismo pues, contrario a lo afirmado por la Presidencia de la Rep\u00fablica, se estructura un nuevo r\u00e9gimen de cotizaci\u00f3n, afiliaci\u00f3n y mecanismos de protecci\u00f3n en favor de ciertas personas para los riesgos de vejez, invalidez, muerte, incapacidades o enfermedad, entre otros. Debido a la complejidad de la disposici\u00f3n demandada, su falta de relaci\u00f3n con un fin planificador y la tensi\u00f3n que se genera con las disposiciones que ya regulaban este tema, se refuerza el desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, es dado afirmar que la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n \u201cse desdibuja cuando las leyes del Plan Nacional de Desarrollo son utilizadas para incluir, como en este caso, sucesivas normas sobre una regulaci\u00f3n transversal que no responden de manera concreta al modelo econ\u00f3mico propuesto por cada gobierno, sino que son incluidas en distintos planes de desarrollo sin responder de forma concreta a alg\u00fan prop\u00f3sito, meta u objetivo\u201d53. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, cuestiona la Sala Plena que, sin explicar la manera en la que se deben armonizar las disposiciones que determinan la afiliaci\u00f3n obligatoria de los trabajadores dependientes con la tensi\u00f3n aqu\u00ed generada, se incorporara un r\u00e9gimen especial a trav\u00e9s de una ley que cuenta con un debate democr\u00e1tico menor y que, a su vez, limita las posibilidades de participaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, \u201cpues la ley del Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un t\u00e9rmino restringido para su aprobaci\u00f3n\u00a0y limita las posibilidades de modificaci\u00f3n en su contenido por parte de los congresistas\u201d54.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan se estableci\u00f3 en el cap\u00edtulo precedente, la Constituci\u00f3n dispuso que ante el sistema de protecci\u00f3n social, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa, por tratarse del \u201cforo de discusi\u00f3n pol\u00edtica y democr\u00e1tica por excelencia donde deben ser analizadas reposadamente las diferentes alternativas a la luz de las condiciones econ\u00f3micas, los esquemas institucionales y las necesidades insatisfechas (entre otros factores), teniendo siempre como norte su realizaci\u00f3n progresiva en cuanto a calidad y cobertura se refiere\u201d55. Sin embargo, tal debate legislativo no puede entenderse satisfecho, en este caso, con el tr\u00e1mite que surti\u00f3 la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, al no ser el escenario ideal para discutir, con el rigor que es requerido, disposiciones que no son instrumentos para el cumplimiento de las metas del plan y que, adem\u00e1s, exceden la temporalidad y son medidas estructurales que, en un principio, deben atender tales normas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como as\u00ed se estableci\u00f3 en la sentencia C-415 de 2020, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, para un cuatrienio presidencial, no debe utilizarse para incorporar reformas estructurales pues \u201cello implicar\u00eda que la atribuci\u00f3n asignada al Congreso de la Rep\u00fablica por el numeral 3 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las dem\u00e1s funciones constitucionales del legislador (24 restantes)\u201d56. De manera que, el control constitucional sobre esta ley debe evitar que con la inclusi\u00f3n de diversas disposiciones en ella se genere un \u201cvaciamiento de las competencias ordinarias del legislador\u201d y, por tanto, se incluyan temas que terminen por desplazar \u201cla competencia ordinaria y permanente del Congreso de la Rep\u00fablica\u201d57. En consecuencia, con el fin de reivindicar las competencias constitucionales del Congreso, \u201cla pretensi\u00f3n de instaurar pol\u00edticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno\u00a0y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la Rep\u00fablica, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico\u201d58. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en el debate democr\u00e1tico que debe surtirse en el Congreso de la Rep\u00fablica, ante reformas estructurales y complejas, la Corte considera que la creaci\u00f3n de mecanismos alternativos o diferentes al r\u00e9gimen de Seguridad Social Integral -ya establecido- deben surtirse a trav\u00e9s de la aprobaci\u00f3n de una ley ordinaria. Sobre el particular, cabe precisar que los art\u00edculos 48, 49 y 53 exponen con claridad que lo concerniente a la seguridad social tiene reserva de ley ordinaria, m\u00e1xime cuando compromete elementos determinantes del sistema de seguridad social integral, que una vez expirada la ley del plan (cuatro a\u00f1os) quedar\u00edan hu\u00e9rfanos de toda regulaci\u00f3n. Por lo cual, se tergiversa la naturaleza jur\u00eddica de la ley ordinaria al permitirse regulaciones transitorias sobre asuntos que se exponen de car\u00e1cter permanente, que al no hacerlo sembr\u00f3 el vac\u00edo de la necesidad de su discusi\u00f3n congresual, a trav\u00e9s del mecanismo de las atribuciones legislativas ordinarias, por lo cual se exacerb\u00f3 el principio democr\u00e1tico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior, no s\u00f3lo evita el debilitamiento de las funciones constitucionales atribuidas al Congreso de la Rep\u00fablica, sino que, en el caso del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, tambi\u00e9n implica discutir a profundidad si mecanismos como el denominado \u201cPiso de Protecci\u00f3n Social\u201d son id\u00f3neos para reducir la informalidad de los trabajadores por tiempo parcial que devenguen menos de un salario m\u00ednimo y si, en general, tales medidas pueden adoptarse al margen de un r\u00e9gimen general. A su vez, si tal medio es apto garantizar el derecho a la seguridad social de estos trabajadores, as\u00ed como de quienes, no teniendo la capacidad para cubrir el monto total de la cotizaci\u00f3n al Sistema Integral de Seguridad Social, pretendan vincularse a tal mecanismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por las razones expuestas, en la parte resolutiva de esta providencia la Corte declarar\u00e1 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Efectos de la declaratoria de inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si bien las determinaciones que adopta este tribunal en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales tienen, por regla general, efectos inmediatos, esta Corte ha reconocido en su pr\u00e1ctica judicial la existencia de casos en los cuales, a pesar de constatar la incompatibilidad entre una disposici\u00f3n jur\u00eddica y el ordenamiento superior, disponer su expulsi\u00f3n inmediata del ordenamiento jur\u00eddico generar\u00eda efectos adversos de cara al mismo orden constitucional y la preservaci\u00f3n de la integridad la Carta59. En virtud de ello, ha dispuesto que, en estos casos excepcionales, sus sentencias de inconstitucionalidad no surtan efectos inmediatos, a fin de que, en un \u201cplazo prudencial\u201d las inconsistencias evidenciadas puedan ser subsanadas por el Congreso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, se ha explicado que para adoptar esta modalidad de decisi\u00f3n, el mantenimiento de la disposici\u00f3n inconstitucional en el ordenamiento no puede resultar particularmente lesivo de los valores superiores, y en especial, se torna relevante la libertad de configuraci\u00f3n que el Congreso tenga sobre la materia60.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta forma, la posibilidad de declarar una inexequibilidad diferida ha sido una respuesta de la jurisprudencia constitucional a aquellos casos en los que debe hallarse un punto medio, entre los efectos nocivos que causar\u00eda la expulsi\u00f3n inmediata de la norma del ordenamiento jur\u00eddico y, a su vez, la imposibilidad de declarar la constitucionalidad de la misma cuando ha podido verificarse su incompatibilidad con el texto superior61.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, para efectos de que proceda esta modalidad de decisi\u00f3n, la jurisprudencia ha consolidado los siguientes supuestos: (i) que se justifique esa modalidad de decisi\u00f3n; (ii) que aparezca claramente en el expediente que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad inmediata ocasiona una situaci\u00f3n constitucionalmente peor que su mantenimiento en el ordenamiento jur\u00eddico; (iii) debe descartarse la posibilidad de adoptar una sentencia integradora62, teniendo en cuenta el margen de configuraci\u00f3n con que cuenta el Congreso en la materia y el grado de lesividad de mantener la disposici\u00f3n en el ordenamiento; y (iv) debe justificarse la extensi\u00f3n del plazo conferido al Legislador, atendiendo a las particularidades de cada tema.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en las consideraciones expuestas, en el caso bajo estudio, debe considerarse que la raz\u00f3n que fundamenta la declaratoria de inexequibilidad consiste en un vicio procedimental sustancial, pero no se sustenta en la identificaci\u00f3n de contenidos materialmente incompatibles con la Constituci\u00f3n. Igualmente, manifiesta la Sala que, por el hecho de venirse aplicando un nuevo est\u00e1ndar sobre el criterio de temporalidad de la medida en la ley del plan, el cual obedece a un cambio jurisprudencia, podr\u00eda darse una nueva oportunidad para efectuar el debate democr\u00e1tico que es requerido para la aprobaci\u00f3n de este tipo de disposiciones. En efecto, al tratarse de una norma que fue aprobada conforme al est\u00e1ndar anterior, podr\u00eda generar cierta seguridad jur\u00eddica en el Gobierno nacional, al momento de presentar la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, considerar el diferimiento de la disposici\u00f3n acusada, por violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, como consta en los antecedentes e intervenciones aportadas a este tribunal, en t\u00e9rminos generales, la disposici\u00f3n demandada obedece a la inclusi\u00f3n de la poblaci\u00f3n vulnerable de forma progresiva, a un sistema que permita un sustento m\u00ednimo de cobertura en salud, pensiones y riesgos. En consecuencia, la expulsi\u00f3n inmediata de la norma acarrear\u00eda, necesariamente, traumatismos respecto de las personas que se encuentran afiliadas e inscritas hoy en el piso de protecci\u00f3n social, en aplicaci\u00f3n de la norma cuestionada y cuyo desarrollo requiere certeza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por esta raz\u00f3n, la Corte Constitucional dispondr\u00e1 que la inexequibilidad comenzar\u00e1 a surtir efectos a partir del 20 de junio de 2023, con el objeto de que el Congreso de la Rep\u00fablica tenga la oportunidad de discutir acerca de la conveniencia de la norma o normas que deber\u00e1n reemplazar la que aqu\u00ed fue declarada inexequible. Dicho plazo resulta de considerar que una reforma laboral es un asunto complejo, que requiere de un debate democr\u00e1tico profundo, para el cual, resulta razonable que se requieran hasta dos legislaturas completas para surtir dicho tr\u00e1mite legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte conoci\u00f3 dos demandas interpuestas con el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPlan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la equidad\u201d\u201d. As\u00ed, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los se\u00f1ores Di\u00f3genes Orjuela Garc\u00eda63, Miguel Morantes Alfonso64, Julio Roberto G\u00f3mez Esguerra65, John Jairo D\u00edaz Gaviria66 y Jos\u00e9 Antonio Forero67 demandaron la inconstitucionalidad del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, por considerar que esta disposici\u00f3n es contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (art\u00edculos 158, 48 y 93), y a lo dispuesto en diferentes instrumentos internacionales (expediente D-13922). Por su parte, el se\u00f1or Juan Felipe D\u00edez Casta\u00f1o solicit\u00f3 a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, tras advertir que ella se opon\u00eda a los art\u00edculos 93, 48 y 53 de la Constituci\u00f3n (expediente D-13928). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por ineptitud sustantiva de la demanda, la Corte decidi\u00f3 inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto a los cargos formulados contra el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, por el desconocimiento de los art\u00edculos 48 y 93 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como el supuesto desconocimiento del numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Definida la aptitud del cargo, la Corte procedi\u00f3 a analizar si el Legislador vulner\u00f3 el principio de unidad de materia (art. 158 superior), con la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada, norma contenida en una ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Para resolver dicho problema jur\u00eddico, reiter\u00f3 la jurisprudencia constitucional en el sentido de precisar cu\u00e1ndo resultan constitucionales las medidas con car\u00e1cter permanente y estructurales o transversales. En este sentido reiter\u00f3 que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo s\u00f3lo debe contener disposiciones que tengan un car\u00e1cter instrumental, esto es que tengan una relaci\u00f3n de medio a fin para impulsar el cumplimiento del Plan, con las metas previstas en la parte general del mismo y, a su vez, est\u00e9n dirigidas a materializar un fin de planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tras dar aplicaci\u00f3n a dicha regla, en el caso se\u00f1al\u00f3 que la norma demandada deb\u00eda declararse inexequible por haber desconocido el principio de unidad de materia (art. 158 superior). En particular, expuso que si bien era posible establecer una relaci\u00f3n con el pacto estructural de equidad y sus objetivos, metas y estrategias, tal relaci\u00f3n no era directa e inmediata. Con mayor raz\u00f3n, en cuanto el Piso de Protecci\u00f3n Social, all\u00ed incorporado, es una disposici\u00f3n del sistema de seguridad social de \u00edndole transversal que deber\u00eda ser regulada mediante un procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constituci\u00f3n, de tal manera que se garantizara el principio democr\u00e1tico. Igualmente, se\u00f1al\u00f3 la Sala Plena que la norma demandada no corresponde a la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n, que no busca impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y no constituye una autorizaci\u00f3n de recursos o apropiaciones para la ejecuci\u00f3n de este. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La inexequibilidad se declara con efectos diferidos a dos legislaturas completas, contadas a partir del 20 de julio de 2021. Por lo que, los efectos de la decisi\u00f3n de inexequibilidad se difieren a partir del 20 de junio de 2023. La medida de diferimiento se adopta al tener en cuenta la necesidad de no afectar los derechos de ciudadanos que ya se hubiesen vinculado al mecanismo del Piso de Protecci\u00f3n Social.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es claro que dicho mecanismo obedece a la necesidad de incluir a poblaci\u00f3n vulnerable de forma progresiva, a un sistema que permita un sustento m\u00ednimo de cobertura en salud, pensiones y riesgos que ameritan la protecci\u00f3n social del Estado. En consecuencia, la expulsi\u00f3n inmediata de la norma acarrear\u00eda, necesariamente, traumatismos respecto de las personas que ya se encuentran afiliadas e inscritas en el Piso de Protecci\u00f3n Social, en aplicaci\u00f3n de la norma cuestionada y sus normas reglamentarias, y cuyo desarrollo requiere certidumbre. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto a los cargos formulados contra el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, por (i) el desconocimiento de los art\u00edculos 48 y 93 de la Constituci\u00f3n, \u00a0(ii) el supuesto desconocimiento del numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales y (iii) los cargos formulados con base en las omisiones legislativas relativas desarrolladas en las respectivas demandas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d, por la transgresi\u00f3n del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERO.- DISPONER que la declaratoria de inexequibilidad, prevista en el resolutivo segundo, surtir\u00e1 efectos a partir del 20 de junio de 2023. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
con salvamento de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
con salvamento de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
\u00a0A LA SENTENCIA C-276\/21 \u00a0<\/p>\n
Expedientes: D-13922 y D-13928 \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alejandro Linares Cantillo \u00a0<\/p>\n
Con absoluto respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n, presento las razones que me llevan a apartarme de la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-276 del 19 de agosto de 2021. \u00a0<\/p>\n
En esta providencia la Corte conoci\u00f3 dos demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPlan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la equidad\u201d. Un grupo de ciudadanos aleg\u00f3 que dicha norma desconoc\u00eda los art\u00edculos 48, 93 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y lo dispuesto en diferentes instrumentos internacionales (expediente D-13922), mientras que otro ciudadano se\u00f1al\u00f3 que se opon\u00eda a los art\u00edculos 48, 53 y 93 del mismo ordenamiento superior (expediente D-13928). Por consiguiente, solicitaron a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de aquella disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte decidi\u00f3 inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de los cargos formulados por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 48 y 93 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como por el desconocimiento del numeral 2 del art\u00edculo 9 del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. En relaci\u00f3n con los cargos formulados por la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, la Corte analiz\u00f3 si el legislador vulner\u00f3 el principio de unidad de materia con la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada que se encuentra en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al resolver el problema jur\u00eddico planteado, la mayor\u00eda de la Sala Plena sostuvo que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo solo debe contener disposiciones que tengan un car\u00e1cter instrumental, esto es, que comprendan una relaci\u00f3n de medio a fin para impulsar el cumplimiento del Plan con las metas previstas en la parte general y, a su vez, que est\u00e9n dirigidas a materializar un fin de planeaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Con base en la regla enunciada, la Sala Plena se\u00f1al\u00f3 que en el caso objeto de an\u00e1lisis la norma deb\u00eda declararse inexequible por haber desconocido el principio de unidad de materia. En particular, indic\u00f3 que si bien se pod\u00eda establecer una relaci\u00f3n con el pacto estructural de equidad y sus objetivos, metas y estrategias, tal relaci\u00f3n no era directa e inmediata. Asimismo, la sentencia se\u00f1al\u00f3 que el piso de protecci\u00f3n social es una disposici\u00f3n del sistema de seguridad social de \u00edndole transversal que deber\u00eda estar regulada mediante un procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constituci\u00f3n, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico. En el mismo sentido, indic\u00f3 que la norma demandada no corresponde a la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n, toda vez que no busca impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y no constituye una autorizaci\u00f3n de recursos o apropiaciones para su ejecuci\u00f3n. En consecuencia, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 con efectos diferidos a dos legislaturas completas a partir del 20 de julio de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrario a lo decidido por la mayor\u00eda de la Sala Plena, considero que, de una parte, el est\u00e1ndar de constitucionalidad aplicado desconoce la decisi\u00f3n adoptada por la Corte en la Sentencia C-063 de 2021 y, de manera inapropiada, pasa a reiterar las reglas fijadas en la Sentencia C-415 de 2020 para juzgar la vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia en leyes mediante las cuales se aprueba el Plan Nacional de Inversiones. De otra parte, la sentencia desconoce que la disposici\u00f3n acusada, en efecto, guarda relaci\u00f3n directa con los programas y proyectos integrados al Plan Nacional de Inversiones que, a su turno, instrumentalizan las metas, estrategias y objetivos comprendidos en las bases del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, expongo los motivos por los cuales me aparto de la presente decisi\u00f3n: \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El est\u00e1ndar de constitucionalidad desconoce la decisi\u00f3n adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-063 de 2021 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sentencia C-276 de 2021 omiti\u00f3 aplicar la regla jurisprudencial vigente en relaci\u00f3n con el juicio de unidad de materia en las leyes que aprueban el PNI, que fue precisada en la Sentencia C-063 de 2021. En efecto, en esta \u00faltima providencia se reconoce que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, sino en relaci\u00f3n con los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento contenidos en la Ley que contenga el Plan Nacional de Inversiones, los cuales, a su vez, siempre deben contar con un referente en la Parte General. Sin embargo, al extractar la regla aplicable, la sentencia de la que me separo se\u00f1al\u00f3 que el juicio de unidad de materia se supera si la disposici\u00f3n demandada es instrumental, es decir, si tiene una relaci\u00f3n de medio a fin con las metas previstas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. M\u00e1s adelante, la Sala insisti\u00f3 en que la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n previa con car\u00e1cter permanente puede ser v\u00e1lida siempre y cuando guarde una conexi\u00f3n directa e inmediata con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, y por parte general entendi\u00f3 \u00fanicamente las bases del plan en las que se consignan objetivos, metas y estrategias de largo, mediano y corto plazo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, al precisar la metodolog\u00eda del juicio, la Sentencia C-276 de 2021 se\u00f1ala que el an\u00e1lisis de cargos por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia tiene tres etapas en las que se debe: i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas con la finalidad de establecer si la disposici\u00f3n tiene car\u00e1cter instrumental, es decir, si formalmente parte de los mecanismos de ejecuci\u00f3n de los postulados generales del plan; ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas; y, finalmente, iii) verificar la conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
En contraste, la Sentencia C- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0063 de 2021 precis\u00f3 las reglas fijadas en el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia en trat\u00e1ndose de leyes aprobatorias del Plan Nacional de Inversiones, en los siguientes t\u00e9rminos:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, entonces, son los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones, los que permiten determinar de forma t\u00e9cnica y objetiva si las disposiciones instrumentales que se prev\u00e9n para su ejecuci\u00f3n en la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones respetan el principio de coherencia previsto en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 152 de 1994, y satisfacen el mandato contenido en el art\u00edculo 150.3 seg\u00fan el cual la ley debe contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPara la Corte es claro que la pol\u00edtica econ\u00f3mica que se concreta en los programas y proyectos adoptados mediante el Plan Nacional de Inversiones demanda el compromiso de recursos p\u00fablicos para el logro de los fines econ\u00f3micos, sociales, ambientales y culturales, o bien la adopci\u00f3n de disposiciones que regulen o intervengan, por excepci\u00f3n y de forma puntual, alg\u00fan sector de la econom\u00eda, para garantizar su adecuado funcionamiento. En la estructura general del Plan Nacional de Inversiones, lo primero se garantiza mediante la proyecci\u00f3n de los recursos financieros disponibles para la ejecuci\u00f3n de los proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica y el costo esperado de los mismos, mientras que lo segundo demanda la inclusi\u00f3n de disposiciones instrumentales para impulsar su cumplimiento.\u201d \u00a0<\/p>\n
Como resultado de la precisi\u00f3n de esta regla, en la Sentencia C-063 de 2021 la Corte ajust\u00f3 la metodolog\u00eda del juicio a seguir para determinar si una disposici\u00f3n incorporada en la ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones respeta o no el principio de unidad de materia, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa Sala precisa la regla de decisi\u00f3n en el sentido de se\u00f1alar que las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional descritos de manera espec\u00edfica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones. As\u00ed, para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia es necesario: (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, espec\u00edfica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.\u201d \u00a0<\/p>\n
De esta manera, es claro que el est\u00e1ndar empleado para el an\u00e1lisis del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 no se ci\u00f1e al precedente constitucional vigente en relaci\u00f3n con el juicio de unidad de materia, por cuanto eval\u00faa el cumplimiento de este principio en funci\u00f3n de la conexidad de la disposici\u00f3n acusada \u00fanicamente con las bases del Plan Nacional de Desarrollo que nunca son aprobadas y no con los proyectos y programas espec\u00edficos y los instrumentos financieros previstos en el Plan Nacional de Inversiones el cual es aprobado y expedido en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n y que tienen por finalidad materializar los objetivos, estrategias y metas del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n, el Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1 integrado por una parte general que contiene los objetivos nacionales y que son de largo plazo; los objetivos de la acci\u00f3n estatal que son de mediado plazo y los objetivos de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental del Gobierno que son de corto plazo. Esta parte, que elabora el Gobierno con la participaci\u00f3n activa de las autoridades a las que se refiere el inciso primero del art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es meramente indicativa, orientadora y sirve para dejar se\u00f1alados tales objetivos, pero no contiene reglas de imperativo cumplimiento para nadie, por la pot\u00edsima raz\u00f3n de que no se discute en el Congreso, no se aprueba por \u00e9ste y, por lo mismo, no forma parte normativa de ning\u00fan instrumento jur\u00eddico de planeaci\u00f3n y en particular, no forma parte del Plan Nacional de Inversiones, que es el segundo componente del Plan Nacional de Desarrollo y lo \u00fanico que est\u00e1 contenido en la ley que se tramita, aprueba y sanciona en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n y conforme a las reglas previstas en la Ley 152 de 1994, Org\u00e1nica de Planeaci\u00f3n. Entonces, las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional descritos de manera espec\u00edfica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n definidos de manera imperativa u obligatoria en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, como ya lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en la Sentencia C-063 de 2021, para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia es necesario: (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, espec\u00edfica y detallada incorporados en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Lamentablemente, lo que se hab\u00eda avanzado en dicha sentencia, con esta Sentencia C-276 de 2021 nos devolvemos a la incipiente regla contenida en la Sentencia C-415 de 2020, con lo cual, a cambio de avanzar, se ha retrocedido y, como consecuencia de ello, otra vez se pierde la obligatoria orientaci\u00f3n que el juez constitucional debe dar a los operadores jur\u00eddicos para que con el respeto absoluto de las normas previstas en la Constituci\u00f3n se elabore, apruebe y expida la Ley del Plan Nacional de Inversiones que contenga, adem\u00e1s de los programas y proyectos con sus mecanismos de financiaci\u00f3n, las reglas instrumentales necesarias para su ejecuci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La disposici\u00f3n acusada guarda relaci\u00f3n con los programas y proyectos integrados al Plan Nacional de Inversiones que instrumentalizan las metas, estrategias y objetivos comprendidos en las bases del Plan Nacional de Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Revisado el Plan Nacional de Inversiones 2018-2022, es posible concluir que la disposici\u00f3n acusada s\u00ed guarda conexidad directa con los proyectos y programas que all\u00ed se incorporan y que, a su turno, concretan los objetivos, estrategias y metas consignadas en las bases del Plan. En efecto, el Plan Nacional de Inversiones aprobado mediante la Ley 1955 de 2019, prev\u00e9 que el pacto por la equidad demandar\u00e1 inversiones por $510 billones que financiar\u00e1n diferentes proyectos, entre ellos los correspondientes a la l\u00ednea \u201cTrabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva\u201d, cuyo costo total se estima en $31 billones en la parte general, y 771 mil millones en lo relativo al gasto asignado al cumplimiento del Acuerdo Final para la Paz. Dentro de esta l\u00ednea, se encuentran los programas \u201cInclusi\u00f3n productiva de peque\u00f1os productores rurales\u201d e \u201cInclusi\u00f3n social y productiva para la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n de vulnerabilidad\u201d. As\u00ed mismo, la l\u00ednea \u201cDignidad y felicidad para todos los adultos mayores\u201d, incluida en el pacto por la equidad, tiene previstas inversiones por el orden de los $5.56 mil millones. Esta l\u00ednea tiene un \u00fanico programa denominado \u201cprotecci\u00f3n social\u201d.68 \u00a0<\/p>\n
Aunque el contenido exacto de estos programas no est\u00e1 detallado en los art\u00edculos que aprueban el Plan Nacional de Inversiones, ni tampoco en el anexo del Plan Plurianual de Inversiones, su conexi\u00f3n directa con el aumento de la base de protecci\u00f3n social, mediante la incorporaci\u00f3n de trabajadores vulnerables, es clara al revisar las bases del Plan Nacional de Desarrollo. As\u00ed, el primer objetivo de la l\u00ednea de trabajo decente es \u201cPromover el acceso de la poblaci\u00f3n a esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social\u201d, y dentro de este se incluyen dos estrategias que se concretan en lo previsto en el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, a saber: i) la ampliaci\u00f3n de la \u201ccobertura en protecci\u00f3n y en seguridad social de los trabajadores, con \u00e9nfasis en los informales y en aquellos con ingresos inferiores a un salario m\u00ednimo mensual legal vigente, en los territorios tanto urbanos como rurales\u201d; y ii) la implementaci\u00f3n de un Piso M\u00ednimo de Protecci\u00f3n Social consistente en la afiliaci\u00f3n a salud subsidiada, la vinculaci\u00f3n a BEPS y el derecho a un seguro inclusivo para personas que devengan menos de 1 SMMLV.69\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estas dos estrategias responden, de un lado, al diagn\u00f3stico relativo a la pobreza monetaria y multidimensional y su relaci\u00f3n con la incapacidad de generaci\u00f3n de ingresos propios que sufren personas que habitan las \u00e1reas rurales, que laboran en la informalidad o en actividades poco productivas70 y, de otro lado,\u00a0 responde al diagn\u00f3stico de aquellas personas empleadas en los sectores agropecuario, comercio y construcci\u00f3n. Seg\u00fan el diagn\u00f3stico, la informalidad tambi\u00e9n est\u00e1 asociada a la baja cobertura de los esquemas de protecci\u00f3n a la vejez (pensiones, BEPS y Colombia Mayor), que se pretende resolver con el programa de protecci\u00f3n social definido en la l\u00ednea \u201cDignidad y felicidad para todos los adultos mayores\u201d del pacto por la equidad. \u00a0<\/p>\n
Demostrado como est\u00e1 que la disposici\u00f3n acusada se encuentra dentro de las normas instrumentales para la ejecuci\u00f3n del Plan, y que en los p\u00e1rrafos precedentes se se\u00f1al\u00f3 su relaci\u00f3n con las l\u00edneas, estrategias y programas integrados al pacto por la equidad, solo restaba determinar si \u201centre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.\u201d Al respecto, considero que esta \u00faltima condici\u00f3n tambi\u00e9n se cumple. En efecto, la ampliaci\u00f3n de la cobertura en protecci\u00f3n social y la implementaci\u00f3n de un Piso M\u00ednimo de Protecci\u00f3n Social exigen autorizaci\u00f3n legal en tanto que el r\u00e9gimen vigente no contempla mecanismos obligatorios para ello. El Decreto 2616 de 2013, aunque adopta un esquema financiero y operativo que permite la vinculaci\u00f3n al SGSS de los trabajadores dependientes que laboran por per\u00edodos inferiores a un mes con el fin de fomentar la formalizaci\u00f3n laboral, est\u00e1 basado en un ingreso igual a 1 SMMLV, que se traduce en ingresos m\u00ednimos semanales respecto de los cuales se paga una cotizaci\u00f3n plena al SGSS. A diferencia de este mecanismo, la disposici\u00f3n acusada prev\u00e9 un deber para los trabajadores por cuenta propia y los empleadores de trabajadores dependientes que perciben ingresos inferiores a 1 SMMLV para que aporten en funci\u00f3n de su capacidad de pago y se beneficien de otras prestaciones para la cobertura de sus riesgos laborales de invalidez, vejez, muerte y enfermedad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, estimo que la norma demandada es necesaria para impulsar el cumplimiento de los programas descritos, y por esta v\u00eda, hacer efectiva la inversi\u00f3n p\u00fablica aprobada por el Congreso de la Rep\u00fablica en el Plan Nacional de Inversiones, por lo que ha debido declararse su exequibilidad simple por el cargo relativo al presunto desconocimiento del principio de unidad de materia. \u00a0<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos dejo consignado mi salvamento de voto a la Sentencia C-276 de 2021, con la convicci\u00f3n de que se trata de una decisi\u00f3n desafortunada, cuyo razonamiento, insisto, contraviene el precedente constitucional y desconoce la necesidad de hacer efectiva la inversi\u00f3n p\u00fablica prevista y aprobada por el Congreso de la Rep\u00fablica en el Plan Nacional de Inversiones. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0<\/p>\n
\u00a0DIANA FAJARDO RIVERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-276\/21 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expedientes D-13922 y D-13928 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, \u201c[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la equidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
Alejando Linares Cantillo \u00a0<\/p>\n
1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, presento las razones que me llevaron a salvar el voto a la Sentencia C-276 de 2021. A trav\u00e9s de esta decisi\u00f3n se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019, que regul\u00f3 el piso de protecci\u00f3n social para personas con ingresos inferiores a un salario m\u00ednimo, por considerar que con su inclusi\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo el Legislador quebrant\u00f3 el principio de unidad de materia.71 En criterio de la mayor\u00eda, siguiendo -seg\u00fan afirm\u00f3- la jurisprudencia de este Tribunal en la materia, la relaci\u00f3n entre la medida analizada, por un lado, y el pacto estructural de equidad, sus objetivos, metas y estrategias, por el otro, no era directa e inmediata; a lo cual se sumaba el hecho de que, al prever el art\u00edculo cuestionado un beneficio transversal y propio de la seguridad social, \u201cdeber\u00eda ser regulad[o] mediante un procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constituci\u00f3n, de tal manera que se garantizara el principio democr\u00e1tico.\u201d Finalmente, indic\u00f3 que la norma no cumpl\u00eda un rol de planificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Contrario a lo expresado por la mayor\u00eda, en mi criterio, el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 era exequible por satisfacer los criterios jurisprudenciales vigentes propios del examen de unidad de materia, seg\u00fan la comprensi\u00f3n que desde la Sentencia C-415 de 202072 se ha realizado sobre su alcance en el contexto de las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0<\/p>\n
3. Para iniciar, destaco que en esta ocasi\u00f3n la mayor\u00eda no fue clara en reconocer que, en l\u00ednea con la construcci\u00f3n jurisprudencial aplicable a este asunto, la Sentencia C-063 de 202173 precis\u00f3 aspectos metodol\u00f3gicos dirigidos a brindar mayor certeza al estudio. En particular, en dicha ocasi\u00f3n -tal como lo manifest\u00e9 en la aclaraci\u00f3n de voto que respecto de esta \u00faltima decisi\u00f3n suscrib\u00ed-, se destac\u00f3, bajo la concreci\u00f3n de la planeaci\u00f3n como elemento transversal del dise\u00f1o econ\u00f3mico acogido por la Constituci\u00f3n de 1991, que el principio de coherencia exig\u00eda acreditar que \u201c[l]os programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este\u201d.74 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. A partir de esta consideraci\u00f3n, y atendiendo a la metodolog\u00eda aplicada por la Corte, el an\u00e1lisis del principio de unidad de materia respecto de leyes del Plan Nacional de Desarrollo se funda en un juicio de tres pasos. En dicho marco, adem\u00e1s, es necesario verificar criterios importantes que permitan identificar con claridad la existencia del v\u00ednculo de conexidad, estrecho y directo, exigible a las disposiciones instrumentales de la ley del plan, teniendo en cuenta, adem\u00e1s, la justificaci\u00f3n que el Gobierno nacional haya dado para su inclusi\u00f3n en este tipo de normativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Seg\u00fan la metodolog\u00eda referida, el juicio de unidad de materia exige determinar:75 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero, la ubicaci\u00f3n y alcance de la disposici\u00f3n demandada, con el \u00e1nimo de establecer si su car\u00e1cter es instrumental. Esto, en la medida en que la unidad de materia no se predica de las disposiciones enunciadas en la parte general. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo, la existencia en la parte general del Plan de prop\u00f3sitos y objetivos, metas y prioridades, estrategias y orientaciones que se relacionen con la disposici\u00f3n acusada; informaci\u00f3n que se contrasta, principalmente, con el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En este contexto, tal como se precis\u00f3 en la Sentencia C-063 de 2021,76 tambi\u00e9n es importante el examen de los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, as\u00ed como de los presupuestos asignados a los mismos y que est\u00e1n en el Plan Nacional de Inversiones; sin desconocer, por supuesto, que entre la primera parte -general- y la segunda -inversiones- debe existir una completa armon\u00eda, en virtud del principio de coherencia, por lo cual, en \u00faltimas, el escrutinio siempre remite a la parte general del Plan, \u201cpues los componentes del Plan Nacional de Inversiones obedecen y reflejan los elementos de la parte general de este instrumento de planeaci\u00f3n econ\u00f3mica que adopta cada Gobierno.\u201d77 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Y, tercero, la existencia de una relaci\u00f3n medio a fin que evidencie la conexidad directa e inmediata entre la disposici\u00f3n cuestionada y los prop\u00f3sitos y objetivos, metas y prioridades, estrategias y orientaciones de la parte general del Plan, en los t\u00e9rminos previamente referidos. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
6. En ese contexto, corresponde a la Corte identificar que la disposici\u00f3n acusada\u00a0(i) constituya una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n, (ii) sea instrumental y se encuentre destinada a permitir la ejecuci\u00f3n del plan, favoreciendo la consecuci\u00f3n \u00a0de los prop\u00f3sitos, objetivos, metas, prioridades, orientaciones o estrategias generales, (iii) materialice un mecanismo id\u00f3neo para la puesta en marcha del plan de inversiones y encuentre correspondencia con el esquema financiero para su ejecuci\u00f3n, esto es, que sea una medida indispensable para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, y (iv) no busque llenar vac\u00edos e inconsistencias de otro tipo de leyes. \u00a0<\/p>\n
7. Frente a este \u00faltimo aspecto, la Corporaci\u00f3n ha considerado que, aunque existe una regla general de temporalidad sobre la vigencia de las disposiciones de la ley del plan, determin\u00e1ndola en cuatro (4) a\u00f1os, no existe una prohibici\u00f3n absoluta sobre la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias permanentes, siempre que con la medida se satisfaga el car\u00e1cter planificador y de impulso a los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del plan.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Atendiendo a esta metodolog\u00eda, en mi concepto, la ubicaci\u00f3n del art\u00edculo 193 en la Ley 1955 de 2019 permite inferir, sin lugar a dudas, que contiene una medida instrumental. A partir de esta premisa, una verificaci\u00f3n de la parte general del plan, con fundamento en sus bases y, principalmente, con el Pacto por la Equidad,78 daba cuenta de c\u00f3mo el Piso de Protecci\u00f3n Social s\u00ed se articulaba en una relaci\u00f3n medio a fin, de manera directa y estrecha, con prop\u00f3sitos generales sobre la reducci\u00f3n de las disparidades de ingreso y riqueza;79 espec\u00edficamente, con la estrategia de trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva, que como primer objetivo a promover defini\u00f3 el acceso de la poblaci\u00f3n a esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social.80 Esta l\u00ednea est\u00e1 prevista, adem\u00e1s, en el plan de inversiones con recursos destinados para su ejecuci\u00f3n.81 \u00a0<\/p>\n
9. Por lo anterior, dada la conexidad directa y estrecha existente entre el art\u00edculo demandado y los objetivos, metas y estrategias del PND, la pretensi\u00f3n de permanencia de la disposici\u00f3n en el ordenamiento -su no temporalidad-, no ten\u00eda la potencialidad de desvirtuar por s\u00ed misma la innegable relaci\u00f3n medio a fin que la jurisprudencia ha exigido, pues, no solamente esta medida ten\u00eda justificaci\u00f3n por parte del Gobierno nacional seg\u00fan la concepci\u00f3n de la Ley, sino que satisfac\u00eda el criterio de planificaci\u00f3n e impulso que el Piso de Protecci\u00f3n Social brindaba a los objetivos, metas o estrategias del plan. \u00a0<\/p>\n
10. En conclusi\u00f3n, por el cargo espec\u00edficamente aqu\u00ed analizado, estimo que el art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 respetaba el principio invocado por los accionantes, tras satisfacer las etapas del juicio de constitucionalidad que la Corte Constitucional debe aplicar. \u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo expuestas las razones que justifican mi decisi\u00f3n de salvar el voto a la Sentencia C-276 de 2021. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Como representante legal de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUT-. \u00a0<\/p>\n
2 Como representante legal de la Confederaci\u00f3n de Trabajadores de Colombia -CTC-. \u00a0<\/p>\n
3 Como representante legal de la Confederaci\u00f3n General del Trabajo -CGT-. \u00a0<\/p>\n
4 Como representante legal de la Confederaci\u00f3n Democr\u00e1tica de Pensionados-CDP. \u00a0<\/p>\n
5 Como representante legal de la Confederaci\u00f3n de Pensionados de Colombia -CDP. \u00a0<\/p>\n
6 En efecto, en el numeral 7\u00b0 del auto admisorio se dispuso \u201cINVITAR a participar en este proceso a las siguientes entidades y organizaciones, para que, si lo estiman conveniente, mediante escrito que deber\u00e1 presentarse dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al de recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva, emitan su concepto sobre las disposiciones que son materia de impugnaci\u00f3n: al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social, a Colpensiones, al Defensor del Pueblo, a Fedesarrollo, a la Asociaci\u00f3n Nacional de Instituciones Financieras – ANIF, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio Colombiano de Juristas, Fundaci\u00f3n ProBono por Colombia, a la C\u00e1mara de Servicios Legales de la ANDI y a los Decanos de la Facultad de Derecho y Econom\u00eda de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Nacional de Colombia, de la Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad Libre de Colombia, de la Universidad Santo Tom\u00e1s, de la Universidad de Cartagena, de la Universidad del Norte, EAFIT de Medell\u00edn, del Valle, ICESI y Nari\u00f1o y de la Universidad del Rosario\u201d. \u00a0<\/p>\n
7 \u201cPor medio del cual se regula la cotizaci\u00f3n a seguridad social para trabajadores dependientes que laboran por per\u00edodos inferiores a un mes, se desarrolla el mecanismo financiero y operativo de que trata el art\u00edculo\u00a0172\u00a0de la Ley 1450 de 2011 y se dictan disposiciones tendientes a lograr la formalizaci\u00f3n laboral de los trabajadores informales\u201d. \u00a0<\/p>\n
8 Al respecto, precis\u00f3 lo siguiente: \u201cLos Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperaci\u00f3n internacional, especialmente econ\u00f3mica y t\u00e9cnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas econ\u00f3micas, sociales y sobre educaci\u00f3n, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organizaci\u00f3n de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por v\u00eda legislativa u otros medios apropiados\u201d. \u00a0<\/p>\n
9 Asimismo, se hizo alusi\u00f3n al art\u00edculo 25 de la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos y, en particular, advierte que la disposici\u00f3n demandada podr\u00eda desconocer que \u201c[t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as\u00ed como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentaci\u00f3n, el vestido, la vivienda, la asistencia m\u00e9dica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de p\u00e9rdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Al respecto, es posible consultar los art\u00edculos 2\u00b0, 9\u00b0 y 10\u00b0 del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y culturales. Asimismo, advierten que el Comit\u00e9 DESC en la Observaci\u00f3n General No. 19 del 23 de noviembre de 2019, en donde se refiri\u00f3 a los \u201ctrabajadores insuficientemente protegidos por la seguridad social\u201d y consider\u00f3 que, entre ellos se encontraban comprendidos aquellos que laboraban a jornada parcial, trabajadores ocasionales, empleados por cuenta propia y personas que trabajan en su domicilio. En este marco, consider\u00f3 que \u201cLos Estados Partes deben tomar medidas, hasta el m\u00e1ximo de los recursos de que dispongan, para que los sistemas de seguridad social incluyan a los trabajadores insuficientemente protegidos por la seguridad social, incluidos los trabajadores a jornada parcial, los trabajadores ocasionales, los empleados por cuenta propia y las personas que trabajan en su domicilio. \u00a0En los casos en que los planes de seguridad social para estos trabajadores se basen en una actividad profesional, estos planes deben adaptarse de manera que los trabajadores tengan condiciones equivalentes a las de los trabajadores a jornada completa comparables. \u00a0Salvo en el caso de los accidentes laborales, esas condiciones podr\u00edan determinarse en proporci\u00f3n a las horas de trabajo, a las cotizaciones o a los ingresos, u otro m\u00e9todo apropiado. \u00a0Cuando los planes basados en la actividad profesional no proporcionen una cobertura adecuada a estos trabajadores, el Estado Parte tendr\u00e1 que adoptar medidas complementarias\u201d. \u00a0<\/p>\n
11 El t\u00e9rmino para que los invitados conceptuaran, as\u00ed como el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, transcurri\u00f3 hasta el 11 de marzo de 2021. \u00a0<\/p>\n
12 En ese sentido, es posible consultar las intervenciones de los ciudadanos Marino Ortega Cer\u00f3n, Robins\u00f3n Emilio Masso, Daniel Andr\u00e9s Gonz\u00e1lez Calle, Freddy Trejos Pe\u00f1a, Mar\u00eda Gloria Trejos Pe\u00f1a, Juana Cecilia Archibold Estupi\u00f1\u00e1n, Alejandro L\u00f3pez Ortiz, Eloy Bautista Montiel, Luz Stella Trejos Pe\u00f1a, Luis Felipe Mart\u00ednez Trejos, Crist\u00f3bal Mart\u00ednez Garc\u00eda, Graciela L\u00f3pez Delgado y Wilson Neber Arias Castillo. Asimismo, solicitan la inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compa\u00f1\u00eda de Seguros-; la organizaci\u00f3n sindical Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (subdirectiva CUT- Cauca); la Organizaci\u00f3n Sindical SINDIBA; la Organizaci\u00f3n Sindical Central Unitaria de Trabajadores (Subdirectiva CUT N.S.); la organizaci\u00f3n sindical SINTRAUNICOL U.F.P.S C\u00facuta; la organizaci\u00f3n sindical Sindicato de Trabajadores y Servidores P\u00fablicos del Municipio de Soledad \u201cSIMUSOL\u201d; la Asociaci\u00f3n Nacional de Pensionados por el Sistema de Seguridad Social (ANPISS-Norte de Santander); la Federaci\u00f3n General del Trabajo C.G.T, Norte de Santander y la organizaci\u00f3n sindical Sindicato de Trabajadores de la Administradora Colombiana De Pensiones -SINTRACOLPEN-. Tambi\u00e9n solicitaron la inexequibilidad del art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019 los siguientes Congresistas: Wilson Neber Arias, Ang\u00e9lica Lozano Correa, \u00c1ngela Mar\u00eda Robledo, Katherine Miranda Pe\u00f1a, Diego Cancino Mart\u00ednez y Victoria Sandino Simanca Herrera. Finalmente, en esta direcci\u00f3n tambi\u00e9n se pronunciaron Iv\u00e1n Daniel Jaramillo, como profesor del \u00c1rea de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social e Investigador del Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario; el ciudadano Carlos Julio D\u00edaz Lotero, como representante legal de la Escuela Nacional Sindical; Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco, como Profesor del Departamento de Derecho P\u00fablico de la Universidad de Cartagena: la Corporaci\u00f3n Trabajo Decente; el Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo de la Universidad Externado de Colombia y el Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional Universidad Libre. \u00a0<\/p>\n
13 Al respecto es posible consultar las intervenciones de los ciudadanos Marcela Eslava, Andr\u00e9s Zambrano y Hernando Zuleta, profesores de Econom\u00eda de la Universidad de los Andes; La Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI; Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a quien aclar\u00f3 que, a su juicio, el cargo por violaci\u00f3n del bloque de constitucionalidad no era apto; as\u00ed como la intervenci\u00f3n conjunta de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento administrativa de la Presidencia, la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n quienes, de cualquier forma, cuestionaron la aptitud de los cargos formulados con sustento en una omisi\u00f3n legislativa relativa. \u00a0<\/p>\n
14 Que compil\u00f3 en materia de BEPS los Decretos 604 de 2013 y 2983 de 2013. \u00a0<\/p>\n
15 Corte Constitucional, sentencias C-1062 de 2008; C-077 de 2012; C-359 de 2016; C-453 de 2016; C-620 de 2016 y C-016 de 2016. \u00a0<\/p>\n
16 La Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional inform\u00f3 que, despu\u00e9s de vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se recibieron seis intervenciones adicionales, las cuales no ser\u00e1n valoradas. Tales corresponden a las siguientes intervenciones ciudadanas o de entidades p\u00fablicas: (i) la Corporaci\u00f3n Centro de Estudios Sociales para la Defensa de Derechos-DEFENS-; (ii) el Semillero de Derecho Constitucional de la Universidad del Rosario; (iii) el Ministerio de Trabajo; (iv) la Confederaci\u00f3n Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de las Am\u00e9ricas (CSA) y La Red Internacional de Abogados Laborales de Trabajadores (ILAW); (v) el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social y; (vi) la Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones. Finalmente, (v) se recibi\u00f3 un amicus curie por parte de la Confederaci\u00f3n Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de las Am\u00e9ricas (CSA) y La Red Internacional de Abogados Laborales de Trabajadores (ILAW). \u00a0<\/p>\n
17 Como presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Previsora S.A. Compa\u00f1\u00eda de Seguros. \u00a0<\/p>\n
18 Como presidente y Secretario General, respectivamente, de la organizaci\u00f3n sindical Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (subdirectiva CUT- Cauca). \u00a0<\/p>\n
19 Como presidente de la Organizaci\u00f3n Sindical SINDIBA \u00a0<\/p>\n
20 Como presidente de la Organizaci\u00f3n Sindical Central Unitaria de Trabajadores (Subdirectiva CUT N.S. \u00a0<\/p>\n
21 Como presidente de la organizaci\u00f3n sindical SINTRAUNICOL U.F.P.S C\u00facuta. \u00a0<\/p>\n
22 Como presidente de la organizaci\u00f3n sindical Sindicato de Trabajadores y Servidores P\u00fablicos del Municipio de Soledad \u201cSIMUSOL\u201d. \u00a0<\/p>\n
23 Como presidente de la Asociaci\u00f3n Nacional de Pensionados por el Sistema de Seguridad Social (ANPISS-Norte de Santander).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Como presidente de la Federaci\u00f3n General del Trabajo C.G.T, Norte de Santander. \u00a0<\/p>\n
25 Como presidente de la organizaci\u00f3n sindical Sindicato de Trabajadores de la Administradora Colombiana De Pensiones -SINTRACOLPEN-. \u00a0<\/p>\n
26 Esta solicitud fue resuelta mediante Auto *** de fecha ** de agosto de 2021, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional, sentencias C-206 de 2016 y C-207 de 2016, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Al respecto, en la sentencia C-372 de 2011, la Corte manifest\u00f3: \u201c(\u2026) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que \u201cla apreciaci\u00f3n del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicaci\u00f3n del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constituci\u00f3n del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo\u201d. \u00a0<\/p>\n
29 Al respecto, es posible consultar las intervenciones de Harold Sua Monta\u00f1a y la intervenci\u00f3n conjunta de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento administrativa de la Presidencia, la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
30 De hecho, la sentencia C-110 de 2019 aclara que \u201c[e]l Acto Legislativo 01 de 2005 al reformar el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n estableci\u00f3 que dicha norma no impide que el legislador determine la posibilidad de conceder beneficios econ\u00f3micos peri\u00f3dicos inferiores al salario m\u00ednimo, a personas de escasos recursos que no hubieren cumplido las condiciones requeridas para tener un derecho a la pensi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
31 “Por medio del cual se regula la cotizaci\u00f3n a seguridad social para trabajadores dependientes que laboran por per\u00edodos inferiores a un mes, se desarrolla el mecanismo financiero y operativo de que trata el art\u00edculo 172 de la Ley 1450 de 2011 y se dictan disposiciones tendientes a lograr la formalizaci\u00f3n laboral de los trabajadores informales”. \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012. \u00a0<\/p>\n
33 Ib\u00edd. \u00a0<\/p>\n
35 Corte Constitucional, sentencia C-352 de 2017, entre otras. \u00a0<\/p>\n
36 Art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. Al respecto, es posible consultar el art\u00edculo 158 de la Ley 5\u00b0 de 1992, de acuerdo con el cual \u201c[c]uando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisi\u00f3n Permanente, el Presidente de la misma deber\u00e1 rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la Comisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
37 Corte Constitucional, sentencias C-008 de 2018 y C-026 de 2020, las cuales fueron reiteradas en la sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
38 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
39 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
40 Al respecto, es posible consultar la sentencia C-305 de 2004 que estableci\u00f3 lo siguiente \u201cLa conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural\u00a0o hipot\u00e9tica.\u00a0 Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Corte Constitucional, sentencia C-394 de 2012. \u00a0<\/p>\n
42 \u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. \u00a0<\/p>\n
43 Corte constitucional. Sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
44 As\u00ed, indic\u00f3 la sentencia C-415 de 2020 que, en principio, las disposiciones adoptadas mediante la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo cuentan con una duraci\u00f3n de 4 a\u00f1os, lo cual \u201cno impide la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponder\u00e1 a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar\u201d. \u00a0<\/p>\n
45 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
46 Corte Constitucional, sentencias C-095 de 2020, C-415 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016. \u00a0<\/p>\n
47 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
48 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Ib\u00eddem. Por ende, concluy\u00f3 la Corte que dicha claridad argumentativa es indispensable por la competencia constitucional que ha sido conferida al ejecutivo en lo correspondiente al dise\u00f1o y puesta en ejecuci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. Por tanto, \u201cla Corte hace \u00e9nfasis en respetar las reglas estrictas de transparencia, por lo que en cada normatividad legal ordinaria y permanente que se afecte, debe acompa\u00f1arse por parte del Gobierno nacional de una carga de argumentaci\u00f3n suficiente del porqu\u00e9 es necesario e imprescindible su modificaci\u00f3n como medida para impulsar el cumplimiento del PND\u201d. La exigencia de esta motivaci\u00f3n fue reiterada en la sentencia C-464 de 2020, en donde la Corte declar\u00f3 inexequible las disposiciones demandadas, con sustento en que el Gobierno Nacional incumpli\u00f3 con ella, en consideraci\u00f3n a que no justific\u00f3 \u201cla imposici\u00f3n de cargas tributarias a trav\u00e9s de una ley especial cuya vocaci\u00f3n de vigencia es, en principio, transitoria y en cuyo tr\u00e1mite se ve afectado o reducido el principio democr\u00e1tico\u201d. \u00a0<\/p>\n
50 Corte Constitucional, sentencia C-440 de 2020. \u00a0<\/p>\n
51 Corte Constitucional, sentencia C-219 de 2019. \u00a0<\/p>\n
52 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
53 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 2020. \u00a0<\/p>\n
54 Corte Constitucional, sentencia C-219 de 2019. \u00a0<\/p>\n
55 Corte Constitucional, sentencia C-791 de 2002. Asimismo, aclar\u00f3 esta providencia que el amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa, \u201cno significa que la decisi\u00f3n legislativa sea completamente libre, ni que la reglamentaci\u00f3n adoptada est\u00e9 ajena al control constitucional, pues es obvio que existen l\u00edmites, tanto de car\u00e1cter formal (competencia, procedimiento y forma) como de car\u00e1cter material (valores y principios en que se funda el Estado Social de Derecho), se\u00f1alados directamente por el Constituyente y que restringen esa discrecionalidad[2]. \u201cPor consiguiente, si el Legislador opta, por ejemplo, por una regulaci\u00f3n en virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese dise\u00f1o ser\u00eda inconstitucional por desconocer el car\u00e1cter irrenunciable de la seguridad social\u201d. Lo mismo ocurrir\u00eda si el Estado se desentendiera de las funciones de direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control a la seguridad social, porque esas fueron precisamente algunas de las tareas expresamente asignadas en la Carta del 91\u201d. \u00a0<\/p>\n
56 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
57 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 Similares consideraciones se encuentran contenidas en la sentencia C-481 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 A trav\u00e9s de esta modalidad de decisi\u00f3n, la Corte llena directamente el vac\u00edo normativo ocasionado con la declaraci\u00f3n de inexequibilidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Como representante legal de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUT-. \u00a0<\/p>\n
64 Como representante legal de la Confederaci\u00f3n de Trabajadores de Colombia -CTC-. \u00a0<\/p>\n
65 Como representante legal de la Confederaci\u00f3n General del Trabajo -CGT-. \u00a0<\/p>\n
66 Como representante legal de la Confederaci\u00f3n Democr\u00e1tica de Pensionados-CDP. \u00a0<\/p>\n
67Como representante legal de la Confederaci\u00f3n de Pensionados de Colombia -CPC. \u00a0<\/p>\n
68 Ibidem \u00a0<\/p>\n
69 Bases del PND 2018-2022. P. 349. \u00a0<\/p>\n
70 Bases del PND 2018-2022. PP.342-344 \u00a0<\/p>\n
71 A esta decisi\u00f3n se le concedieron efectos diferidos, a partir del 20 de junio de 2023. Esto, en atenci\u00f3n a \u201cla necesidad de no afectar los derechos de ciudadanos que ya se hubiesen vinculado al mecanismo del Piso de Protecci\u00f3n Social.\u201d Ver, con mayor detalle, los p\u00e1rrafos 97 a 103 de la providencia. \u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n es importante advertir que con esta decisi\u00f3n la Corte Constitucional se inhibi\u00f3 de emitir un pronunciamiento de fondo sobre otros cargos formulados en las demandas acumuladas: (i) por la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 48 y 93 de la Constituci\u00f3n, (ii) por el quebrantamiento del art\u00edculo 9, numeral 2\u00ba, del Protocolo Adicional a la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, y (iii) por la existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa. \u00a0<\/p>\n
72 M.P. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. \u00a0<\/p>\n
73 M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar. SV. Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo. SV. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro Linares Cantillo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Ley 152 de 1994, art\u00edculo 3, literal m). \u00a0<\/p>\n
75 Al respecto ver, recientemente, la reconstrucci\u00f3n realizada en la Sentencia C-105 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. SV. Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo. SV. Alejandro Linares Cantillo. SV. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. SV. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0<\/p>\n
76 M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar. SV. Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo. SV. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro Linares Cantillo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Tercer Pacto estructural. Art\u00edculo 3 de la Ley 1955 de 2019. \u00a0<\/p>\n
79 En el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 se estableci\u00f3, p\u00e1gina 231: \u201cMenos desigualdad de resultados significa una reducci\u00f3n de las disparidades de ingreso y riqueza a trav\u00e9s de la inclusi\u00f3n de la poblaci\u00f3n pobre y vulnerable en mercados de trabajo formales, el acceso a activos productivos y fuentes de generaci\u00f3n de ingresos sostenibles, as\u00ed como a trav\u00e9s de canales redistributivos directos como los programas de transferencias monetarias condicionadas, la vinculaci\u00f3n a los BEPS y un sistema de seguridad social sostenible y progresivo. Para alcanzar una mayor progresividad del sistema de seguridad social, es necesario extender ampliamente la cobertura del sistema pensional y reducir las desigualdades de los beneficios pensionales.\u201d \u00a0<\/p>\n
80 Ibidem, p\u00e1gina 349.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 Art\u00edculo 4 de la Ley 1955 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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