C-078-97<\/p>\n
Sentencia C-078\/97 <\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance\/CONFLICTO DE NORMAS LEGALES-Prelaci\u00f3n de disposici\u00f3n especial\/NORMA ESPECIAL-Prelaci\u00f3n <\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica prescribe que la Constituci\u00f3n es norma de normas y que en todos los casos en los que exista incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica debe aplicarse la Constituci\u00f3n. De all\u00ed la existencia del control de constitucionalidad de las leyes y de las dem\u00e1s normas jur\u00eddicas. Sin embargo, en este caso el conflicto existente no se presenta entre una norma constitucional y una ley, sino entre dos disposiciones de rango legal, raz\u00f3n por la cual no se puede acudir a la normativa constitucional para la resoluci\u00f3n del conflicto y no es viable la solicitud de declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de uno de los preceptos. Con el objeto de contribuir a la soluci\u00f3n de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de interpretaci\u00f3n de la ley. Entre los principios contemplados se encuentra el de que cuando en los c\u00f3digos adoptados se hallen disposiciones incompatibles entre s\u00ed “la disposici\u00f3n relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga car\u00e1cter general”. El mismo C\u00f3digo Contencioso Administrativo establece que en materia procesal administrativa tendr\u00e1n prelaci\u00f3n las normas de car\u00e1cter especial. <\/p>\n
REVOCATORIA DIRECTA EN MATERIA TRIBUTARIA-Fijaci\u00f3n de t\u00e9rminos\/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA Y DEBIDO PROCESO-Establecimiento de t\u00e9rminos <\/p>\n
A\u00fan si se parte de la base de que la revocaci\u00f3n directa constituye un recurso gubernativo extraordinario, omitiendo la discusi\u00f3n existente acerca de la naturaleza jur\u00eddica de esta figura, es evidente que las personas no quedan desprotegidas jur\u00eddicamente por el hecho de que se limite su per\u00edodo de aplicabilidad. De un lado, porque la ley tributaria consagra dentro de la v\u00eda administrativa, junto al mecanismo de la revocatoria directa, el recurso de reconsideraci\u00f3n. Y, adem\u00e1s, se contemplan las acciones ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. La fijaci\u00f3n de un t\u00e9rmino para ejercitar un recurso o aplicar un mecanismo como el de la revocatoria constituye, una forma de armonizar los principios de la seguridad jur\u00eddica y el debido proceso. El establecimiento de t\u00e9rminos contribuye a superar la tensi\u00f3n existente entre estos dos principios, ambos muy caros a cualquier sistema jur\u00eddico, en la medida en que permite que ambos tengan vigencia. As\u00ed, mientras que, por una parte, se consagra la existencia de recursos o medios para impugnar o solicitar la revocaci\u00f3n de las decisiones de la administraci\u00f3n, por otra parte, la limitaci\u00f3n temporal de la posibilidad de ejercicio de los recursos da efectividad a la aspiraci\u00f3n de que exista una cierta seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
REVOCATORIA DIRECTA EN MATERIA TRIBUTARIA-Ejercicio en plazo determinado <\/p>\n
RECURSOS-L\u00edmites temporales\/IMPUGNACION ACTOS ADMINISTRATIVOS-L\u00edmites temporales <\/p>\n
La libertad del ciudadano para ejercer los recursos a su alcance para la defensa de sus derechos de manera indefinida en el tiempo pugna con la necesidad de garantizar la existencia de un orden jur\u00eddico estable. Resulta absolutamente razonable que en busca de la conciliaci\u00f3n de estos dos principios se establezcan l\u00edmites temporales a la posibilidad de impugnar los actos de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1391 <\/p>\n
Actor: Humberto Rodr\u00edguez Escobar <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 737 del decreto 624 de 1989, “Por el cual se expide el Estatuto Tributario para los Impuestos Administrados por la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., Febrero veinte (20) de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
Aprobada por acta N\u00ba 7 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Carlos Gaviria D\u00edaz y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra el art\u00edculo 737 del Decreto 624 de 1989, “Por el cual se expide el Estatuto Tributario para los Impuestos Administrados por la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales”. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA <\/p>\n
DECRETO 624 de 1989 <\/p>\n
(marzo 30) <\/p>\n
“Por el cual se dicta el Estatuto Tributario para los Impuestos Administrados por la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales” <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 737.- El t\u00e9rmino para ejercitar la revocatoria directa ser\u00e1 de dos (2) a\u00f1os, a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo”. <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de las facultades conferidas por las leyes 75 de 1986 y 43 de 1987, expidi\u00f3 el Decreto 624 de 1989, el cual fue publicado en el Diario Oficial N\u00ba 38756 de 1989. <\/p>\n
3. El 31 de julio de 1996, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario intervino en el proceso, con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
4. El 27 de agosto de 1996 se recibi\u00f3 en Secretar\u00eda el concepto del apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, quien intervino con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
5. El 27 de agosto de 1996 se remitieron a Secretar\u00eda las consideraciones de oposici\u00f3n a la demanda, presentadas por el representante de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales. <\/p>\n
6. El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto fechado el 24 de septiembre de 1996, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar exequible el art\u00edculo demandado. <\/p>\n
III. CARGOS E INTERVENCIONES <\/p>\n
Cargos de la demanda <\/p>\n
El demandante considera que la norma acusada introduce una limitaci\u00f3n a las normas generales sobre el procedimiento de revocatoria directa, consagrado en el art\u00edculo 69 y siguientes del C\u00f3digo Contencioso Administrativo y, por tanto, atenta contra los art\u00edculos 2, 13, 29 y 363 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Encuentra el demandante que el art\u00edculo 737 del Estatuto Tributario, al expresar que la revocatoria directa en materia tributaria s\u00f3lo podr\u00e1 practicarse dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la ejecutoria del correspondiente acto administrativo, “fue m\u00e1s all\u00e1 de la norma de car\u00e1cter general y establece una limitaci\u00f3n en el tiempo en perjuicio del contribuyente que por m\u00faltiples circunstancias puede verse abocado a tener que afrontar un da\u00f1o irreparable en su patrimonio”. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, el establecimiento de un l\u00edmite temporal para la procedencia de la revocatoria desconoce el derecho de defensa del contribuyente. <\/p>\n
Asevera que mientras las normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo son de car\u00e1cter general, el Estatuto Tributario contiene normas especiales, referidas \u00fanicamente a los tributos. De esta diferenciaci\u00f3n concluye que “una norma de car\u00e1cter puramente especial que se refiere al \u00e1mbito de los impuestos no puede ser limitativa en cuanto al tiempo, no puede reducir las facultades que el legislador le otorgue al contribuyente para ejercer su leg\u00edtimo medio de defensa”. <\/p>\n
Al terminar su escrito, el demandante enumera las razones que lo motivan a solicitar la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de la norma acusada: <\/p>\n
a) “Por su manifiesta oposici\u00f3n a los principios constitucionales y a la norma general del Derecho Administrativo que crea la revocatoria directa. <\/p>\n
<\/p>\n
b) Porque atenta contra el inter\u00e9s p\u00fablico y social al restringir el debido proceso, limitando el tiempo para su ejercicio. <\/p>\n
<\/p>\n
c) Por causar agravio a los contribuyentes que ven limitadas sus posibilidades o totalmente negadas sus aspiraciones de que se haga justicia y se ven agraviados soportando el peso de injusticias que menoscaban su patrimonio econ\u00f3mico”. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Instituto Colombiano de Derecho Tributario <\/p>\n
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- se pronunci\u00f3 sobre la norma acusada, en respuesta a la solicitud que le fue dirigida. Su concepto se encamina a establecer la justificaci\u00f3n constitucional del t\u00e9rmino contemplado en el art\u00edculo 737 del Estatuto Tributario. <\/p>\n
El interviniente hace un recuento de los antecedentes de la norma acusada. Explica que el Estatuto Tributario fue dictado con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica mediante las leyes 75 de 1986 y 43 de 1987, que autorizaron al gobierno para “expedir en un solo cuerpo normativo las diferentes normas que regulan los impuestos administrados por la entonces Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales”. <\/p>\n
Manifiesta que el antecedente pr\u00f3ximo del art\u00edculo acusado es el art\u00edculo 79 de la Ley 9\u00aa de 1983, el cual tambi\u00e9n dispon\u00eda, en su inciso 2\u00b0, que la revocatoria directa s\u00f3lo operar\u00eda dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la ejecutoria del correspondiente acto administrativo. Agrega que el referido inciso se apart\u00f3 de la orientaci\u00f3n general emanada del Decreto 2733 de 1959, que se\u00f1alaba, en su art\u00edculo 22, que la revocatoria pod\u00eda cumplirse en cualquier tiempo. <\/p>\n
Expone el ICDT que, dentro del tr\u00e1mite del proyecto que se convertir\u00eda en la Ley 9\u00aa de 1983, el Congreso concluy\u00f3 que era necesario establecer un l\u00edmite m\u00e1ximo de dos a\u00f1os para el ejercicio de la revocatoria tributaria, todo con el fin de armonizar los principios de la equidad tributaria y del libre ejercicio del derecho a controvertir con los principios de seguridad jur\u00eddica y claridad procesal. Recuerda, adem\u00e1s, que “la revocatoria directa es un instrumento de doble alcance pues puede ser utilizado tanto por el contribuyente como por la misma Administraci\u00f3n, y cualquier recorte en su ejercicio se orienta a dar estabilidad a los intereses de una parte como de la otra”. <\/p>\n
Contin\u00faa el interviniente con un an\u00e1lisis sobre la vigencia de la Ley 9\u00aa de 1983 con respecto a la codificaci\u00f3n contencioso administrativa y a normas procesales posteriores. Precisa que el C\u00f3digo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) es posterior a la Ley 9\u00aa de 1983 y que, dada la especialidad de esta \u00faltima, no puede considerarse que ella fue derogada por el mencionado C\u00f3digo, el cual tiene car\u00e1cter general. De otro lado, sostiene que la revocatoria directa contemplada en el art\u00edculo 79 de la Ley 9\u00aa de 1983 no fue derogada por el decreto 2503 de 1987, que dict\u00f3 normas para “el efectivo control, recaudo, cobro, determinaci\u00f3n y discusi\u00f3n de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales”, puesto que este decreto no trat\u00f3 el tema de la revocatoria. <\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido, se ocupa de precisar el alcance de la limitaci\u00f3n temporal establecida en el art\u00edculo demandado. En oposici\u00f3n al demandante, considera que esta restricci\u00f3n temporal, en vez de vulnerar el debido proceso y el acceso a la justicia los desarrolla en la pr\u00e1ctica, “pues nada puede ser m\u00e1s lejano a una verdadera administraci\u00f3n de justicia y a la aplicaci\u00f3n incondicionada del debido proceso que pretender la protecci\u00f3n de intereses particulares sin ninguna limitaci\u00f3n en su ejercicio, y menos a\u00fan, ilimitada en el tiempo”. <\/p>\n
Sostiene que la limitaci\u00f3n temporal de orden legal de un derecho particular tampoco atenta contra el debido proceso, por cuanto “\u00e9ste debe compaginarse con el principio de la seguridad jur\u00eddica con el fin de evitar que quede al arbitrio perpetuo de quien posee el derecho, de ejercerlo para que le sea reconocido; tampoco contrar\u00eda el principio de la equidad, eficacia y progresividad del sistema tributario pues como la misma H. Corte lo ha indicado, tal principio se pregona de todo el sistema y no de una norma en particular”. <\/p>\n
Concluye con la afirmaci\u00f3n de que la limitaci\u00f3n legal nace de la voluntad del propio legislador que, dentro de su autonom\u00eda, ha decidido que el debate acerca de cu\u00e1l debe ser la carga impositiva justa debe tener una restricci\u00f3n temporal, con el objeto de permitirle al Estado tener seguridad y certeza acerca de los recursos con que cuenta para el ejercicio de sus funciones. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El representante del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico considera que el problema jur\u00eddico por resolver es el de si la ley tributaria puede fijar un t\u00e9rmino para la aplicaci\u00f3n de la revocatoria directa, a pesar de que el C\u00f3digo Contencioso Administrativo no contempla para esta instituci\u00f3n procesal ninguna restricci\u00f3n temporal. <\/p>\n
Para comenzar, analiza la naturaleza de las normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Manifiesta que \u00e9ste no est\u00e1 revestido de ninguna superioridad normativa sobre las dem\u00e1s leyes que reglamenten materias afines y que, por lo tanto, no es v\u00e1lido afirmar que “de \u00e9l dependen otras leyes que rijan determinados procedimientos o que los gobierne en alg\u00fan sentido cuando la especificidad de una ley ha admitido otras reglas”. Con todo, admite que el referido C\u00f3digo s\u00ed puede servir como criterio de interpretaci\u00f3n. <\/p>\n
Estima que no es posible sostener que entre la norma especial y la general exista una eventual confrontaci\u00f3n y que cuando el legislador confiri\u00f3 facultades para la expedici\u00f3n del C\u00f3digo Contencioso Administrativo “se reserv\u00f3 la posibilidad de volver sobre el tema y, adicionalmente, no afect\u00f3 los reg\u00edmenes especiales que hab\u00eda desarrollado con antelaci\u00f3n ni los que, en un futuro, considere apropiado establecer por v\u00eda de legislaci\u00f3n ordinaria en atenci\u00f3n a la especialidad de los temas que pueda tratar”. <\/p>\n
Concluye, entonces, que “la revisi\u00f3n de constitucionalidad de la norma en juicio no puede estar supeditada a su confrontaci\u00f3n con normas de igual jerarqu\u00eda. Ello no s\u00f3lo afecta el principio democr\u00e1tico de formaci\u00f3n de la ley sino que desvirt\u00faa el ordenamiento jur\u00eddico. En efecto si, como queda claro, no ocurri\u00f3 una derogatoria, mal podr\u00eda afirmarse que la norma especial se opone a la general y, en consecuencia, plantear su inexequibilidad”. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico expone algunas consideraciones sobre la figura de la revocatoria directa. Sostiene que con ella se persigue “permitir a la administraci\u00f3n el retiro de sus propias decisiones bien cuando \u00e9stas resultan contrarias a derecho bien por razones de oportunidad. La doctrina considera, entonces, que dicho mecanismo entra\u00f1a una posibilidad de autotutela por parte de la misma (…). [En la revocatoria] converge la concepci\u00f3n de falibilidad de la administraci\u00f3n: sus actos, adem\u00e1s de ser susceptibles de recurso ante la propia administraci\u00f3n y ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, pueden ser retirados del ordenamiento por la propia revisi\u00f3n que haga la administraci\u00f3n, de oficio o a iniciativa del afectado siempre que se den las causales previstas en la ley. De su revisi\u00f3n se extrae que lo que se persigue es la defensa de intereses de mayor val\u00eda que se ven vulnerados, de una manera abierta, por un acto administrativo”. <\/p>\n
Explica que con el Decreto 2733 de 1959 se dio inicio a la figura de la revocatoria directa, tal y como se la concibe hoy en d\u00eda, y que el art\u00edculo 79 de la Ley 9\u00aa de 1983 le adicion\u00f3 las caracter\u00edsticas de temporalidad y condicionalidad. Estos rasgos distintivos fueron retomados por el Decreto 624 de 1989, en su art\u00edculo 737, el cual no ha sufrido modificaciones trascendentales. <\/p>\n
Asevera que la revocatoria directa constituye una oportunidad procesal m\u00e1s, de las diferentes contempladas en la legislaci\u00f3n, para controvertir los actos de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
Finalmente, el interviniente diserta sobre la pregunta acerca de si es admisible que para los asuntos tributarios se establezca un t\u00e9rmino de dos a\u00f1os para el ejercicio de la revocatoria, mientras que para la generalidad de los casos no existe ning\u00fan l\u00edmite temporal. Al respecto manifiesta que “la atribuci\u00f3n de los derechos y las obligaciones tributarias plantea, en s\u00ed, un \u00e1mbito de certeza insoslayable. La administraci\u00f3n no puede estar supeditada ad infinitum para definir la estabilidad del acto administrativo (…) As\u00ed lo exige la din\u00e1mica de ingresos y egresos del Estado. La caducidad o el t\u00e9rmino para interponer una acci\u00f3n o decidir acerca de la viabilidad de un recurso est\u00e1n gobernados por ese car\u00e1cter (…). La seguridad jur\u00eddica se convierte, entonces, en un derecho y un deber para la administraci\u00f3n”. <\/p>\n
Por otra parte, se\u00f1ala que el legislador tiene amplias facultades para establecer el r\u00e9gimen tributario, de lo cual se deduce que el mecanismo de la revocatoria directa puede estar sometido en este campo a un l\u00edmite de tiempo – aunque la revocatoria del C\u00f3digo Contencioso Administrativo sea atemporal -, sin que ello represente vulneraci\u00f3n alguna de la Constituci\u00f3n ni de los derechos de los contribuyentes. <\/p>\n
Finaliza con la aseveraci\u00f3n de que la norma acusada no atenta contra el debido proceso ni contra el inter\u00e9s p\u00fablico, y con la solicitud de que se declare su exequibilidad. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales <\/p>\n
El apoderado de la DIAN realiza tambi\u00e9n un an\u00e1lisis de los antecedentes normativos del art\u00edculo 737 del estatuto tributario. <\/p>\n
Manifiesta que la parte primera del C\u00f3digo Contencioso Administrativo tiene un car\u00e1cter supletorio, “en el sentido que s\u00f3lo se aplica a falta de procedimientos especiales, conserv\u00e1ndose en esta forma los principios generales de interpretaci\u00f3n legal”. De all\u00ed concluye que el l\u00edmite temporal para la aplicaci\u00f3n de la revocatoria directa, establecido inicialmente por el art\u00edculo 79 de la Ley 9\u00aa de 1983 y retomado por la norma demandada, constituye el procedimiento especial en el campo de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales. Al mismo tiempo, precisa que dado que el mencionado art\u00edculo 79 de la Ley 9\u00aa de 1983 no regula aspectos como el de la iniciativa para la revocatoria, el procedimiento para la revocaci\u00f3n y los efectos de la revocatoria de los actos administrativos de car\u00e1cter tributario, son los establecidos en los art\u00edculos 69, 72 y 79 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
A partir del an\u00e1lisis de los antecedentes hist\u00f3ricos de la norma demandada concluye que no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando expresa que ella limita derechos protegidos constitucional y legalmente: en primer lugar, por cuanto esta norma reproduce otra de car\u00e1cter especial – el art\u00edculo 79 de la Ley 9\u00aa de 1983 -, expedida con anterioridad al C\u00f3digo Contencioso Administrativo; en segundo lugar, porque el mencionado C\u00f3digo tiene car\u00e1cter supletorio; y, en tercer lugar, porque las facultades otorgadas al ejecutivo por la Ley 58 de 1983 lo autorizaron para modificar la revocatoria pero no para derogarla. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, el interviniente discurre sobre la naturaleza de la revocatoria directa, para llegar a la conclusi\u00f3n de que “la jurisprudencia y la doctrina nacional se orientan en general a reconocer la revocatoria directa (…), bien sea como un recurso del administrado, o bien como facultad propia de la administraci\u00f3n”. En los dos eventos, estima que debe interpretarse la revocatoria de una manera restrictiva. Si se considera que es un recurso, por cuanto las relaciones entre la administraci\u00f3n y los particulares deben normalmente definirse por la v\u00eda gubernativa; y si se la toma como una facultad del Estado, por cuanto de esa manera se atempera ese poder frente a los derechos e intereses privados, con lo cual se evitan las arbitrariedades. <\/p>\n
El interviniente aboga por la constitucionalidad de la norma acusada. Para ello hace tres aseveraciones, a saber: que la firmeza y estabilidad de los actos administrativos contribuye al inter\u00e9s general; que la norma impugnada en ning\u00fan momento atenta contra el principio de igualdad; y que la misma norma no conculca el derecho al debido proceso. <\/p>\n
Con respecto a la primera afirmaci\u00f3n, manifiesta que para cimentar la confianza de los ciudadanos en el orden jur\u00eddico es necesario que, en un momento determinado, las situaciones creadas se consoliden y no puedan ser eliminadas del mundo del derecho. Ahora bien, el inter\u00e9s de la seguridad jur\u00eddica puede chocar evidentemente con el objetivo de que todos los actos se ajusten a la ley. Para resolver este conflicto, afirma, la mejor soluci\u00f3n es permitir que durante un tiempo determinado se pueda solicitar la nulidad del acto, y que una vez transcurrido el per\u00edodo fijado se disponga su intangibilidad. Esto ser\u00eda lo que ocurre con la revocatoria directa, la cual “debe verse como una garant\u00eda que se traduce en seguridad jur\u00eddica tanto para los administrados como para el Estado, con el fin de controlar dentro de unos par\u00e1metros previamente establecidos los actos que entren en contradicci\u00f3n con categor\u00edas normativas de car\u00e1cter superior”. <\/p>\n
Para terminar, manifiesta, en relaci\u00f3n con el debido proceso, que en materia administrativa existen distintos recursos para impugnar las liquidaciones oficiales y los actos administrativos que causen perjuicios patrimoniales y que “la revocatoria directa es una acci\u00f3n m\u00e1s cuando se dejan de presentar los recursos y aunque el plazo para presentarse es m\u00e1s amplio, guarda armon\u00eda con la oportunidad procesal que tiene la Administraci\u00f3n para resolver recursos”. <\/p>\n
Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n (E) <\/p>\n
La Vista Fiscal aboga por la constitucionalidad de la norma impugnada. Sostiene que es impropio deducir o verificar el valor constitucional del texto acusado a partir de su cotejo con la preceptiva del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
Estima que el t\u00e9rmino establecido por la norma acusada para aplicar la revocatoria directa en materia tributaria est\u00e1 orientado a evitar que el proceso de discusi\u00f3n de los actos administrativos tributarios sea interminable. El t\u00e9rmino fijado en el art\u00edculo demandado “tiene como finalidad, adem\u00e1s de imprimir certeza jur\u00eddica a la relaci\u00f3n tributaria, constituirse en garante del inter\u00e9s general que subyace a las cargas impositivas.” Desde esa perspectiva es razonable jur\u00eddicamente que la acci\u00f3n de revocatoria directa s\u00f3lo proceda dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la ejecutoria del acto administrativo. <\/p>\n
Considera el Ministerio P\u00fablico que la aseveraci\u00f3n anterior permite desechar los cargos acerca de que la norma bajo an\u00e1lisis vulnerar\u00eda los art\u00edculos 2, 29 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues tanto la administraci\u00f3n como el administrado gozan de un t\u00e9rmino razonable para aplicar o solicitar la aplicaci\u00f3n de la figura de la revocatoria directa. De otra parte, rechaza el cargo de que la norma acusada viola los principios fundantes del sistema tributario, puesto que la transgresi\u00f3n de ellos no se puede presentar con base en una \u00fanica disposici\u00f3n sino a partir de todo el conjunto normativo tributario. <\/p>\n
FUNDAMENTOS JURIDICOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El problema planteado <\/p>\n
2. Se trata de determinar si el hecho de que el art\u00edculo 737 del Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) disponga que la acci\u00f3n de revocaci\u00f3n tributaria s\u00f3lo puede ser ejercida dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la ejecutoria del correspondiente acto administrativo constituye una violaci\u00f3n a la Constituci\u00f3n, manifestada en la oposici\u00f3n con una norma de car\u00e1cter general contenida en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo y en la vulneraci\u00f3n de los derechos a la libertad y al debido proceso. <\/p>\n
3. La revocaci\u00f3n directa es un instituto jur\u00eddico por medio del cual las entidades de la administraci\u00f3n p\u00fablica pueden – de oficio o a solicitud de parte – dejar sin efecto actos expedidos por ellas mismas. El C\u00f3digo Contencioso Administrativo establece, en su art\u00edculo 69, que la revocatoria procede cuando el acto administrativo en cuesti\u00f3n se opone manifiestamente a la Constituci\u00f3n o a la ley, cuando colisiona con el inter\u00e9s p\u00fablico o social o atenta contra \u00e9l, y cuando causa un agravio injustificado a una persona. <\/p>\n
La doctrina se divide alrededor de la naturaleza jur\u00eddica de la figura de la revocatoria directa. Mientras algunos consideran que es un recurso administrativo extraordinario, otros estiman que es una facultad de la administraci\u00f3n. Tambi\u00e9n se ha sostenido que despliega ambas funciones seg\u00fan que el impulso para su aplicaci\u00f3n provenga de un particular o de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
4. El t\u00edtulo V del C\u00f3digo Contencioso Administrativo regula, de manera general, el mecanismo de la revocaci\u00f3n directa de los actos administrativos. En su art\u00edculo 71 establece que “la revocatoria podr\u00e1 cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relaci\u00f3n con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este \u00faltimo caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda” (subraya fuera del texto). <\/p>\n
La intemporalidad que consagra el C\u00f3digo Contencioso Administrativo contrasta, evidentemente, con la prescripci\u00f3n del art\u00edculo 737 del Estatuto Tributario que determina que “el t\u00e9rmino para ejercitar la revocatoria directa ser\u00e1 de dos (2) a\u00f1os a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo”. El demandante se basa precisamente en esta contradicci\u00f3n para solicitar la inconstitucionalidad del art\u00edculo 737 del Estatuto Tributario, bajo la consideraci\u00f3n de que esta normatividad especial atentar\u00eda contra la norma general contenida en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
La Carta Pol\u00edtica prescribe que la Constituci\u00f3n es norma de normas y que en todos los casos en los que exista incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica debe aplicarse la Constituci\u00f3n (CP, art. 4). De all\u00ed la existencia del control de constitucionalidad de las leyes y de las dem\u00e1s normas jur\u00eddicas. Sin embargo, en este caso el conflicto existente no se presenta entre una norma constitucional y una ley, sino entre dos disposiciones de rango legal, raz\u00f3n por la cual no se puede acudir a la normativa constitucional para la resoluci\u00f3n del conflicto y no es viable la solicitud de declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad de uno de los preceptos. <\/p>\n
Ahora bien, con el objeto de contribuir a la soluci\u00f3n de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de interpretaci\u00f3n de la ley, que en este caso pueden ser de recibo. <\/p>\n
Adem\u00e1s, como bien lo precisan los intervinientes, el mismo C\u00f3digo Contencioso Administrativo establece que en materia procesal administrativa tendr\u00e1n prelaci\u00f3n las normas de car\u00e1cter especial, como las del Estatuto Tributario. As\u00ed lo determina el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del C\u00f3digo al se\u00f1alar que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regir\u00e1n por \u00e9stas; en lo no previsto por ellas se aplicar\u00e1n las normas de esta parte primera que sean compatibles”. <\/p>\n
5. El demandante afirma tambi\u00e9n que el hecho de que el art\u00edculo demandado disponga que la revocatoria directa s\u00f3lo podr\u00e1 aplicarse en materia tributaria dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la ejecutoria del acto administrativo constituye una violaci\u00f3n al debido proceso. <\/p>\n
No comparte la Corte esta opini\u00f3n. A\u00fan si se parte de la base de que la revocaci\u00f3n directa constituye un recurso gubernativo extraordinario, omitiendo la discusi\u00f3n existente acerca de la naturaleza jur\u00eddica de esta figura, es evidente que las personas no quedan desprotegidas jur\u00eddicamente por el hecho de que se limite su per\u00edodo de aplicabilidad. De un lado, porque la ley tributaria consagra dentro de la v\u00eda administrativa, junto al mecanismo de la revocatoria directa, el recurso de reconsideraci\u00f3n. Y, adem\u00e1s, se contemplan las acciones ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. <\/p>\n
De otro lado, la fijaci\u00f3n de un t\u00e9rmino para ejercitar un recurso o aplicar un mecanismo como el de la revocatoria constituye, como bien se se\u00f1ala en las intervenciones, una forma de armonizar los principios de la seguridad jur\u00eddica y el debido proceso. En efecto, el establecimiento de t\u00e9rminos contribuye a superar la tensi\u00f3n existente entre estos dos principios, ambos muy caros a cualquier sistema jur\u00eddico, en la medida en que permite que ambos tengan vigencia. As\u00ed, mientras que, por una parte, se consagra la existencia de recursos o medios para impugnar o solicitar la revocaci\u00f3n de las decisiones de la administraci\u00f3n – de manera que el ciudadano obtiene instrumentos para defenderse de una posible arbitrariedad estatal -, por otra parte, la limitaci\u00f3n temporal de la posibilidad de ejercicio de los recursos da efectividad a la aspiraci\u00f3n de que exista una cierta seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n se ha manifestado en varias ocasiones con respecto a la validez de la fijaci\u00f3n legal de t\u00e9rminos para la interposici\u00f3n de recursos. En la sentencia C-351 de 1994 (M.P Hernando Herrera Vergara), en la que se decidi\u00f3 sobre la constitucionalidad del establecimiento de un t\u00e9rmino de caducidad de cuatro meses para la acci\u00f3n de restablecimiento del derecho, se sostuvo: <\/p>\n
“El derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, sufrir\u00eda grave distorsi\u00f3n en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepci\u00f3n conducir\u00eda a la par\u00e1lisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Impl\u00edcitamente supondr\u00eda adem\u00e1s la exoneraci\u00f3n del individuo de toda \u00e9tica de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestaci\u00f3n recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el inter\u00e9s particular sobre el general. En suma, esa concepci\u00f3n impedir\u00eda su funcionamiento eficaz, y conducir\u00eda a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resoluci\u00f3n de sus conflictos. Todo lo cual s\u00ed resultar\u00eda francamente contrario a la Carta”. <\/p>\n
Asimismo, en la sentencia C-418 de 1994 (MP Jorge Arango Mej\u00eda) se concluy\u00f3 que era constitucional la norma del C\u00f3digo Contencioso Administrativo que se\u00f1ala que el recurso de revisi\u00f3n solamente puede interponerse dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia: <\/p>\n
“Por otra parte, considera la Corte que la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisi\u00f3n en cualquier tiempo, tal como lo pretende la demandante, no s\u00f3lo vulnerar\u00eda los derechos al debido proceso y pronta administraci\u00f3n de justicia de las personas en favor de quien se dict\u00f3 la respectiva sentencia, sino la seguridad y la certeza jur\u00eddicas en que se basa el Estado de derecho. <\/p>\n
“Recu\u00e9rdese que el legislador est\u00e1 facultado para establecer no s\u00f3lo un l\u00edmite para la interposici\u00f3n de acciones y recursos, tal como lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n en varios de sus fallos, sino las causales para su procedencia, pues la posibilidad de que en cualquier tiempo, o por cualquier causa, se ataquen sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza jur\u00eddicas. <\/p>\n
“As\u00ed las cosas, la posibilidad de establecer t\u00e9rminos para la interposici\u00f3n de acciones o recursos, tal como sucede en el presente caso, siempre y cuando ellos sean razonables, es constitucional. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Finalmente, debe decirse que la caducidad establecida por el legislador para la interposici\u00f3n del recurso de revisi\u00f3n en contra de las sentencias dictadas por la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, en concepto de esta Corporaci\u00f3n, tiene una finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si la caducidad en general, es una especie de sanci\u00f3n para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del recurso extraordinario de revisi\u00f3n ante lo Contencioso Administrativo, el t\u00e9rmino de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la inmutabilidad que haga realidad los principios de seguridad y certeza jur\u00eddica en que se basa la administraci\u00f3n de justicia, con el \u00fanico fin de lograr el mantenimiento de la paz y el orden social. <\/p>\n
No se vislumbra entonces ning\u00fan motivo v\u00e1lido para aseverar que el establecimiento de un t\u00e9rmino para ejercer la revocaci\u00f3n directa atente contra el debido proceso. En el marco de la necesidad de armonizar el derecho de los ciudadanos a impugnar las actuaciones de las entidades estatales con el derecho a que exista una cierta seguridad jur\u00eddica es absolutamente leg\u00edtimo que al consagrarse recursos o procedimientos como el de la revocaci\u00f3n se disponga que \u00e9stos deben ejercerse dentro de un plazo determinado. Este t\u00e9rmino lo fija el legislador, haciendo uso de su libertad de configuraci\u00f3n normativa, dentro del \u00e1mbito de un poder discrecional que solamente puede ser objeto de censura si se advierte que supera los l\u00edmites de la razonabilidad. Ese no es, sin embargo, el caso que aqu\u00ed se presenta. El legislador extraordinario decidi\u00f3 que en materia tributaria deb\u00eda imponerse un l\u00edmite para la revocaci\u00f3n de los actos administrativos y lo fij\u00f3 en dos a\u00f1os a partir de su ejecutoria. Este t\u00e9rmino es mucho m\u00e1s amplio que los consagrados para el ejercicio de muchos recursos procesales y administrativos y es claro que permite a la persona interesada presentar sus argumentos ante la administraci\u00f3n tributaria para que \u00e9sta decida. <\/p>\n
Resta decir que dentro del marco de la libertad de configuraci\u00f3n normativa del legislador cabe que \u00e9ste establezca normas especiales para la revocaci\u00f3n directa de los actos administrativos en materia tributaria, bien sea porque considere que en este campo es fundamental crear certeza jur\u00eddica con gran rapidez, bien porque estime que en esta \u00e1rea debe darse un tratamiento favorable al Estado, etc. La norma legal no introduce una diferencia que sea arbitraria o irrazonable. En consecuencia, tampoco vulnera el art\u00edculo 13 de la C.P. <\/p>\n
3- El demandante manifiesta tambi\u00e9n que la norma acusada vulnera la libertad de los ciudadanos para ejercer sus derechos en el momento en que lo consideren conveniente. A esta acusaci\u00f3n se puede responder con los mismos argumentos esgrimidos en el aparte anterior. La libertad del ciudadano para ejercer los recursos a su alcance para la defensa de sus derechos de manera indefinida en el tiempo pugna con la necesidad de garantizar la existencia de un orden jur\u00eddico estable. Resulta absolutamente razonable que en busca de la conciliaci\u00f3n de estos dos principios se establezcan l\u00edmites temporales a la posibilidad de impugnar los actos de la administraci\u00f3n. <\/p>\n
D E C I S I O N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 737 del Decreto 624 de 1989. <\/p>\n
<\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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