\u00a0 \u00a0 Sentencia C-322\/21 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Derecho comparado \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Contenido normativo \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Concepto y naturaleza jur\u00eddica \u00a0<\/p>\n
La doctrina econ\u00f3mica reconoce que no existe un concepto un\u00edvoco de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, las diferentes definiciones coinciden en que se refiere a \u201cuna herramienta necesaria para que los Estados mantengan una disciplina econ\u00f3mica que evite la configuraci\u00f3n o extensi\u00f3n en el tiempo de hip\u00f3tesis de d\u00e9ficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas, as\u00ed como la garant\u00eda de los objetivos sociales a su cargo\u201d. La sostenibilidad responde, de esta manera, a la necesidad de \u201cregularizar la brecha existente entre los ingresos y gastos de una econom\u00eda, cuando la misma pueda afectar la salud financiera del Estado y el cumplimiento de las obligaciones que le asisten con miras a garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Es por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarqu\u00eda propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho \u00a0<\/p>\n
ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011-Alcance \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Criterio orientador de la actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
Conforme a la modificaci\u00f3n introducida en el art\u00edculo 334 de la Carta, la sostenibilidad fiscal \u201cdebe orientar a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u201d. Esto significa que todas las entidades del Estado, incluidas aquellas que integran la Rama Judicial en sus distintos niveles, al momento de ejercer sus respectivas competencias y facultades deben actuar de forma coordinada bajo la orientaci\u00f3n del citado objetivo, a efectos de preservar la estabilidad fiscal en las finanzas p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
Finalmente, los jueces no pueden ser ajenos al objetivo de salvaguardar el equilibrio de las finanzas p\u00fablicas, de suerte que este prop\u00f3sito constitucional conducir\u00eda a que, por ejemplo, como se explic\u00f3 respecto de las Altas Cortes, al momento de proferir una sentencia, y sin perjuicio de reconocer plenamente los derechos que son objeto de controversia, sea posible la adopci\u00f3n, por ejemplo, de alguna t\u00e9cnica de modulaci\u00f3n de sus efectos, cuyo fin sea el de reconocer la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, siempre que la decisi\u00f3n que se adopte tenga la capacidad de generar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal, y bajo el cumplimiento estricto de las dos cl\u00e1usulas prohibitivas previamente expuestas, esto es, la primac\u00eda del gasto p\u00fablico social y la intangibilidad de los derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Contenido y alcance \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Etapas procesales \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Finalidad \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de delimitaci\u00f3n funcional rigurosa y modelo constitucional de frenos y contrapesos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Objetivos diferenciados \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LOS ORGANOS DEL ESTADO-Supuesto esencial de la separaci\u00f3n de poderes\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL-Alcance \u00a0<\/p>\n
SOMETIMIENTO DE LOS JUECES AL IMPERIO DE LA LEY-Implica un l\u00edmite para las actividades de los dem\u00e1s poderes p\u00fablicos \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Escenario reglado de interlocuci\u00f3n que no desvirt\u00faa la separaci\u00f3n de poderes \u00a0<\/p>\n
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
CAPACIDAD FISCAL-Concepto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la capacidad fiscal se refiere en concreto al potencial recaudatorio, as\u00ed como al manejo de fuentes ex\u00f3genas y end\u00f3genas de recursos para la gesti\u00f3n y el cumplimiento de las funciones, atribuciones y competencias propias de los entes territoriales. \u00a0<\/p>\n
CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-No puede ser invocado para menoscabar derechos fundamentales, ni restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva \u00a0<\/p>\n
(\u2026) teniendo en cuenta que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 334 del Texto Superior dispone que los jueces no podr\u00e1n \u201c(\u2026) invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva\u201d, la Sala Plena consider\u00f3 que en este caso cab\u00eda declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el sentido de incorporar a la valoraci\u00f3n dispuesta en la ley dicha cl\u00e1usula prohibitiva, con miras a precaver que los jueces \u2013 al momento de determinar la forma como se cumplir\u00e1 una condena que se imponga a entidad territorial\u2013 nieguen el valor o la efectividad de los derechos fundamentales. \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14101 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 16 (parcial) de la Ley 1695 de 2013, \u201c[p]or medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
Accionante:\u00a0<\/p>\n
Emilfa Indira Orejuela Chaverra \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veintitr\u00e9s (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, profiere la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 11 de enero de 2021, la ciudadana Emilfa Indira Orejuela Chaverra present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 16 (parcial) de la Ley 1695 de 2013, \u201c[p]or medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En autos del 23 de febrero y del 15 de marzo de 2021, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda por el cargo \u00fanico relacionado con la violaci\u00f3n de los principios de separaci\u00f3n de poderes, autonom\u00eda e independencia judicial y de sujeci\u00f3n a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez concluida la etapa de admisi\u00f3n de la demanda, se corri\u00f3 traslado de su contenido a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para que dicha autoridad \u00a0rindiera el concepto de su competencia y se orden\u00f3 comunicar el inicio de este proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y a la Agencia de Defensa Jur\u00eddica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, indicaran las razones para justificar la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado. Asimismo, se invit\u00f3 a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opini\u00f3n sobre la materia objeto de controversia1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda\u00a0<\/p>\n
de la referencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto legal demandado, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 49.007 del 17 de diciembre de 2013, y se resalta el aparte acusado por la demandante:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1695 DE 2013 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 17) \u00a0<\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo\u00a0334\u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 16.\u00a0Con el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales, el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deber\u00e1 tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado. Para tal efecto, y de conformidad con las condiciones del art\u00edculo\u00a015\u00a0de la presente ley que resulten aplicables, cualquiera de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales podr\u00e1, durante cualquier etapa del proceso, solicitar al representante legal de la entidad territorial vinculada dentro del proceso, que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas p\u00fablicas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PRETENSI\u00d3N Y CARGOS DE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pretensi\u00f3n. La accionante solicita que se declare inexequible el aparte demandado del art\u00edculo 16 de la Ley 1695 de 2013, \u201cpor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cargo. A juicio de la accionante, el precepto previamente transcrito, en el aparte acusado, desconoce los principios de autonom\u00eda e independencia judicial, separaci\u00f3n de poderes y de sujeci\u00f3n a la ley, toda vez que, al obligar al juez a tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, impone (i) una carga adicional a la prevista en los art\u00edculos 228 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para administrar justicia; (ii) conduce a que la capacidad de acci\u00f3n del juez \u201cdeje de ser aut\u00f3noma e independiente\u201d2, puesto que lo somete a un criterio fiscal; (iii) subordina sus decisiones a la capacidad econ\u00f3mica del ente territorial y no al derecho sustancial; y, por \u00faltimo (iv) le asigna al juez \u201cuna tarea que, per se, le corresponde realizar al ejecutivo\u201d3, esto es, la funci\u00f3n de \u201cestudiar [el] impacto que puede tener una sentencia en las finanzas p\u00fablicas\u201d4. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el tr\u00e1mite del presente asunto se recibieron oportunamente siete escritos de intervenci\u00f3n5. De ellos, cinco piden la declaratoria de exequibilidad del precepto legal demandado6, uno pide su inexequibilidad7 y otro solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada8.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitudes de exequibilidad. Los intervinientes que consideran que la norma acusada es ajustada a la Constituci\u00f3n plantean dos argumentos. En primer lugar, alegan que el precepto demandado no genera limitaciones o restricciones sobre la sentencia, sino que sirve como par\u00e1metro para valorar sus efectos, frente a la capacidad del ente territorial para dar cumplimiento a lo ordenado9. De esta manera, no se altera la autonom\u00eda e independencia del juez, pues \u00e9l sigue estando \u201c(\u2026) sujeto, \u00fanicamente, a la Constituci\u00f3n y a las leyes\u201d10. Y, en segundo lugar, la disposici\u00f3n que se cuestiona se prev\u00e9 como un mecanismo para la realizaci\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, ya que propicia que las \u201cdiferentes ramas del poder p\u00fablico, puedan darle cumplimiento al mandato constitucional de salvaguardar la sostenibilidad fiscal\u201d11.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Declaratoria de inexequibilidad. Un ciudadano coadyuva la demanda y le solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. En su criterio, tal precepto establece \u201cun impedimento para que las autoridades paguen una indemnizaci\u00f3n justa\u201d12, pues \u201cla imposici\u00f3n de la condena (\u2026) se ve limitada por la capacidad financiera del condenado\u201d13.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Declaratoria de exequibilidad condicionada. La Universidad Libre le solicita a la Corte condicionar la exequibilidad de la palabra \u201cdeber\u00e1\u201d prevista en la norma acusada, en el entendido que \u201cno ser\u00e1 obligatorio que el juez tenga que verificar la capacidad fiscal de la entidad, en vista de que se trata de un criterio que orienta las decisiones judiciales\u201d14. A su juicio, la expresi\u00f3n en menci\u00f3n tiene la posibilidad de sugerir que no es facultativo del juez elegir tener en cuenta o no la capacidad fiscal de la entidad territorial, lo cual no resulta de recibo, dado que la sostenibilidad es un criterio orientador de las ramas del poder p\u00fablico y no un elemento coercitivo que fije el alcance y contenido de la resoluci\u00f3n judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En escrito del 14 de mayo de 2021, la Procuradora General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto a su cargo y le solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. A su juicio, tal precepto no constituye una intromisi\u00f3n indebida en la labor del juez al momento de tomar una decisi\u00f3n, ya que \u201cno tiene el alcance de interferir en el sentido de la misma\u201d15. La norma bajo examen \u00fanicamente \u201cestablece que el juez en sus fallos deber\u00e1 tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado, sin que se disponga que la conclusi\u00f3n en torno a dicho punto tenga el alcance de limitar o restringir la protecci\u00f3n a las prerrogativas fundamentales que resulte procedente conforme a derecho\u201d16. En ese sentido, destac\u00f3 que se trata de un elemento que ser\u00e1 valorado y ponderado \u201cjunto con las dem\u00e1s pruebas obrantes en el plenario a la luz del derecho vigente\u201d17. Por lo anterior, la vista fiscal concluy\u00f3 que la expresi\u00f3n demandada no desconoce los principios de separaci\u00f3n de poderes y autonom\u00eda e independencia judicial. Por el contrario, destac\u00f3 que es un v\u00e1lido desarrollo del art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n que se enmarca dentro del amplio margen de configuraci\u00f3n del legislador.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el siguiente cuadro se resumen la totalidad de las intervenciones y solicitudes formuladas en relaci\u00f3n con la norma objeto de control: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuestionamiento\/Comentario \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Solicitud \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procuradora General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(i) La carga impuesta al juez no interfiere en el sentido de la decisi\u00f3n. (ii) Los informes econ\u00f3micos y t\u00e9cnicos no son vinculantes y no tienen el alcance de limitar la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(iii) La expresi\u00f3n demandada es un desarrollo v\u00e1lido del art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0\u00a0<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(i) La separaci\u00f3n de poderes y la autonom\u00eda judicial \u201cno se vulneran cuando el legislador establece pautas que deben tomarse en consideraci\u00f3n a la hora de imponer una condena, pues forma parte de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(ii) La ley y la jurisprudencia constitucional tienen la posibilidad de definir y limitar la responsabilidad y las condenas que pueden imponer los jueces.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0\u00a0<\/p>\n
Consejo Superior de la Judicatura \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(i) \u201cBuscar que las decisiones judiciales consideren y valoren la capacidad fiscal, esta\u0301 en concordancia con el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y no conlleva una violaci\u00f3n a la separaci\u00f3n de poderes\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(ii) Se trata \u00fanicamente de \u201cun criterio orientador que no tiene un car\u00e1cter coactivo en el marco de las decisiones judiciales\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La norma demandada desarrolla las estrategias previstas en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, la sostenibilidad fiscal no es un principio ni una regla, con capacidad para limitar la autonom\u00eda y la independencia judicial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0\u00a0<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(i) \u201cLa disposici\u00f3n jur\u00eddica acusada no conlleva una limitaci\u00f3n al ejercicio interpretativo y de aplicaci\u00f3n del derecho que realiza el juez, sino que complementa e integra en el caso de las sentencias en las cuales se condene a un municipio o departamento, a un segmento del ordenamiento jur\u00eddico que ya es aplicable y que tiene un desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial suficiente\u201d. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(ii) \u201cEn ning\u00fan caso, el an\u00e1lisis de la sostenibilidad fiscal puede vulnerar ni desconocer los derechos y los principios fundamentales de la Constituci\u00f3n\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0\u00a0<\/p>\n
Universidad Libre de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se debe condicionar la exequibilidad de la palabra \u201cdeber\u00e1\u201d prevista en la norma acusada, en el entendido que \u201cno ser\u00e1 obligatorio que el juez tenga que verificar la capacidad fiscal de la entidad, en vista de que se trata de un criterio que orienta las decisiones judiciales\u201d. Tal expresi\u00f3n tiene la posibilidad de sugerir que no es facultativo del juez elegir tener en cuenta o no la capacidad fiscal de la entidad territorial, lo cual no resulta de recibo, por el car\u00e1cter orientador del criterio de sostenibilidad fiscal. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad condicionada \u00a0\u00a0<\/p>\n
Juan Diego Buitrago \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La norma es inconstitucional, puesto que \u201cla imposici\u00f3n de la condena justa se ve limitada por la capacidad financiera del condenado\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. COMPETENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 241.4 del Texto Superior, en cuanto se trata de una acci\u00f3n promovida por una ciudadana en contra de una disposici\u00f3n de rango legal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUR\u00cdDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Corresponde a la Corte decidir si la norma demandada desconoce los principios de autonom\u00eda e independencia judicial, separaci\u00f3n de poderes y de sujeci\u00f3n a la ley (CP arts. 113, 229 y 230), al disponer que el juez deber\u00e1, al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, \u201ctener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado\u201d, con el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el fin de abordar la definici\u00f3n del citado problema jur\u00eddico, la Corte se referir\u00e1 (i) al criterio de sostenibilidad fiscal; (ii) al contenido y alcance de la norma objeto de control; (iii) a los principios de autonom\u00eda e independencia judicial, separaci\u00f3n de poderes y de sujeci\u00f3n a ley (mandato de legalidad); y (iv) a la armonizaci\u00f3n entre estos principios y el criterio de sostenibilidad fiscal, en dos casos similares resueltos en las sentencias C-581 de 2013 y C-870 de 2014. Una vez expuestos los anteriores elementos, (v) se concluir\u00e1 con la soluci\u00f3n del caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. EL CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las reglas fiscales o cl\u00e1usulas de disciplina fiscal en Estados Unidos y Europa. Antes de referir a la regulaci\u00f3n que sobre el criterio de sostenibilidad fiscal se consagra en la Constituci\u00f3n de 1991, cabe aludir a los antecedentes que sobre el particular existen en el derecho comparado, con miras a advertir que las reglas fiscales se han previsto para limitar esencialmente a los parlamentos y a la administraci\u00f3n, y no a la Rama Judicial del poder p\u00fablico. Por el contrario, suele recurrirse a las autoridades judiciales para que sean ellas las que verifiquen si el legislador y el ejecutivo se sujetan a la sostenibilidad fiscal (v.gr., como ocurre con los tribunales de cuentas). De esta manera, por una parte, las reglas de oro se usan para evitar que los Estados o sus entidades territoriales, a trav\u00e9s de los \u00f3rganos que directa o indirectamente est\u00e1n encargados del manejo de la pol\u00edtica fiscal, se endeuden m\u00e1s de lo que en efecto podr\u00edan pagar; y por la otra, tienden a excluir de su aplicaci\u00f3n al poder judicial o algunos \u00f3rganos aut\u00f3nomos, a los que se les otorga el rol de verificaci\u00f3n sobre el cumplimiento de dicha regla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En Estados Unidos y en Europa, por ejemplo, se han adoptado reglas fiscales o cl\u00e1usulas de disciplina fiscal en distintos \u00e1mbitos18. Estas reglas han tenido como prop\u00f3sito establecer limitaciones al presupuesto y garantizar que su funcionamiento sea estable y equilibrado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, en Estados Unidos, durante el siglo XIX y con ocasi\u00f3n de la crisis financiera de 1837, se impuls\u00f3 en los Estados Federados la consagraci\u00f3n de l\u00edmites al endeudamiento y de previsiones espec\u00edficas encaminadas a asegurar los pagos de las deudas contra\u00eddas jur\u00eddicamente vinculantes19. La mayor\u00eda de los Estados (con excepci\u00f3n de Vermont) establecieron en sus constituciones o en su legislaci\u00f3n reglas de presupuesto equilibrado (balanced budget), tales como, (i) contar con un c\u00e1lculo balanceado en el proceso legislativo; (ii) la posibilidad de tener un d\u00e9ficit fiscal al finalizar el a\u00f1o, con la condici\u00f3n de que los gobernadores y las legislaturas incluyan fondos para pagarlo en el siguiente per\u00edodo fiscal; (iii) el requisito de mayor\u00edas calificadas para aumentar ciertos impuestos; y (iv) las limitaciones a los gobiernos locales para recaudar ingresos y emitir nueva deuda20. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, pese a las condiciones que existen en los Estados Federados, no se han incluido reglas de estabilidad presupuestaria en la Constituci\u00f3n de los Estados Unidos21. En los siglos XX y XXI hubo intentos de reforma, pero todos fueron fallidos. Como ejemplo de estas propuestas se encuentran: (i) la de 1936 que pretend\u00eda introducir un l\u00edmite a la deuda federal en tiempos de paz; (ii) la de 1995 que establec\u00eda que, para poder superar el l\u00edmite de los pasivos, se requerir\u00eda de la aprobaci\u00f3n de las tres quintas partes de cada una de las c\u00e1maras; y (iii) la de 2011 que buscaba poner techo a la deuda y establecer un l\u00edmite al gasto federal tomando como referencia el PIB22.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A pesar de lo anterior, a nivel federal, s\u00ed se han emitido leyes encaminadas a implementar limitaciones presupuestales. As\u00ed, (i) la Ley de Control de D\u00e9ficit de Emergencia y Presupuesto Equilibrado de 1985 (Gramm-Rudman-Hollings Act) estableci\u00f3 un requisito para la reducci\u00f3n y eliminaci\u00f3n gradual de los d\u00e9ficits durante un per\u00edodo de seis a\u00f1os, mediante la especificaci\u00f3n de l\u00edmites de d\u00e9ficits anuales y la creaci\u00f3n de un mecanismo para desarrollar y hacer cumplir el presupuesto dentro de dichos l\u00edmites (llamado secuestro de presupuesto)23. La ley requer\u00eda que tanto el Presidente como el Congreso se adhirieran a los controles impuestos, al desarrollar sus planes anuales24. Posteriormente, (ii) la Ley de Ejecuci\u00f3n Presupuestaria de 1990 (Budget Enforcement Act of 1990) reemplaz\u00f3 el enfoque de los objetivos de la ley de 1985 previamente expuesta, por un lado, mediante la implementaci\u00f3n de procedimientos de pago por uso (PAYGO), para controlar la nueva legislaci\u00f3n sobre gastos e ingresos directos y, por el otro, impuso restricciones al gasto discrecional para controlar el nivel de endeudamiento25. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, en lo que respecta a Europa, las reglas fiscales o cl\u00e1usulas de disciplina fiscal se han establecido en dos escenarios: (i) en el marco de tratados y pactos suscritos por pa\u00edses miembros de la Uni\u00f3n Europea (UE), y (ii) en el ordenamiento jur\u00eddico interno de algunos pa\u00edses europeos. En 1992 se firm\u00f3 el Tratado de Maastricht (oficialmente llamado Tratado de la Uni\u00f3n Europea o TUE)26. Este instrumento y sus protocolos establecen, entre otras, (a) que la inflaci\u00f3n no podr\u00e1 superar en 1.5 puntos porcentuales la tasa media de los tres pa\u00edses menos inflacionistas de la UE, y (b) que el techo de la deuda p\u00fablica ser\u00e1 de un 60% respecto del PIB, poniendo un l\u00edmite de d\u00e9ficit p\u00fablico que se fijar\u00e1 en un 3% de ese mismo indicador27.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En l\u00ednea con lo anterior, como medidas de desarrollo, en 1997 se firm\u00f3 el Pacto de Estabilizaci\u00f3n para el Crecimiento (PEC), que ten\u00eda como prop\u00f3sito asegurar que los pa\u00edses miembros de la UE mantuvieran unas finanzas p\u00fablicas sanas, luego de la introducci\u00f3n del Euro28. Este pacto estaba compuesto por una resoluci\u00f3n29 y por dos reglamentos del Consejo Europeo30. La resoluci\u00f3n establec\u00eda, entre otras, que los Estados Parte se compromet\u00edan a respetar el objetivo presupuestario a mediano plazo fijando programas de estabilidad o convergencia, con el fin de conseguir situaciones presupuestarias pr\u00f3ximas al equilibrio o con super\u00e1vit31. Por otro lado, el PEC contemplaba la posibilidad de que el Consejo Europeo impusiera sanciones a los Estados que no hubiesen adoptado medidas para corregir situaciones de d\u00e9ficit excesivo32. En el a\u00f1o 2005 se reform\u00f3 el PEC y se flexibiliz\u00f3 su aplicaci\u00f3n, a ra\u00edz de los debates suscitados frente a ciertos pa\u00edses como Alemania y Francia33. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el a\u00f1o 2012, se firm\u00f3 el Tratado de Estabilidad, Coordinaci\u00f3n y Gobernanza en la Uni\u00f3n Econ\u00f3mica Monetaria (llamado Pacto Fiscal Europeo), el cual fij\u00f3 como prop\u00f3sito la adopci\u00f3n de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina fiscal mediante un pacto presupuestario34. En general, se dispuso que los gobiernos deb\u00edan mantener unas finanzas p\u00fablicas sanas y sostenibles, que el d\u00e9ficit no pod\u00eda exceder del 3% del PIB y que la deuda deb\u00eda mantenerse por debajo del 60% de ese mismo indicador. Asimismo, el pacto incorpor\u00f3 en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 3 una regla de equilibrio presupuestario que comprende, entre otras, (i) el deber de que la situaci\u00f3n presupuestaria de los Estados sea de equilibrio o super\u00e1vit, y (ii) el compromiso de mantener su d\u00e9ficit estructural del 0,5% del PIB, salvo frente a aquellos cuya deuda sea inferior al 60%, que deb\u00edan mantenerlo en el tope m\u00e1ximo del 1%. Por otro lado, se fij\u00f3 el compromiso de incorporar las reglas expuestas en el ordenamiento interno, preferiblemente en la Constituci\u00f3n, as\u00ed como la de establecer instituciones independientes encargadas de su supervisi\u00f3n, lo cual ser\u00eda verificado por el Tribunal de Justicia de la Uni\u00f3n Europea.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los Estados miembros de la Uni\u00f3n Europea que firmaron los citados acuerdos son los destinatarios de las reglas all\u00ed contenidas. Sin embargo, varios pa\u00edses europeos han incorporado reglas fiscales o de equilibrio presupuestario en su ordenamiento interno, bien sea en la Constituci\u00f3n35, en sus leyes o en ambas. En algunos casos, tales reglas fueron acogidas antes de la firma del Pacto Fiscal Europeo. Dentro del grupo de pa\u00edses que las han admitido en sus constituciones se hallan Polonia, Suiza, Alemania, Austria, Espa\u00f1a, Hungr\u00eda, Italia y Eslovenia. En el grupo de pa\u00edses que las han previsto a nivel de su legislaci\u00f3n se encuentran, entre otros, Francia, Suecia y el Reino Unido36.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se presenta una tabla que sintetiza las reglas que han sido adoptadas por estos pa\u00edses y se especifican sus destinatarios. En todo caso, cabe aclarar que varios pa\u00edses europeos han establecido agencias y organismos (en su mayor\u00eda independientes), con el prop\u00f3sito de evaluar las pol\u00edticas fiscales y la sostenibilidad de las finanzas p\u00fablicas37. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Reglas fiscales o de equilibrio presupuestario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Destinatarios \u00a0\u00a0<\/p>\n
POLONIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 216, numeral 5, de la Constituci\u00f3n de 1997. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* No se permite la contrataci\u00f3n de pr\u00e9stamos, la concesi\u00f3n de garant\u00edas, ni la emisi\u00f3n de obligaciones de las que se derive una deuda p\u00fablica nacional que exceda las tres quintas partes del valor del PIB anual.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El m\u00e9todo para el c\u00e1lculo del valor del PIB anual y la deuda p\u00fablica nacional se establecer\u00e1 por la ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n razonable de la norma supondr\u00eda que sus destinatarios son las autoridades de las Ramas Legislativa y Ejecutiva del poder p\u00fablico. \u00a0\u00a0<\/p>\n
SUIZA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 126 de la Constituci\u00f3n (reforma de 2001). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La Confederaci\u00f3n mantiene a largo plazo el equilibrio entre sus gastos e ingresos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La cantidad m\u00e1xima de la estimaci\u00f3n del gasto total previsto en el presupuesto se calcular\u00e1 dependiendo de los ingresos totales, teniendo en cuenta la situaci\u00f3n econ\u00f3mica.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Requisitos financieros excepcionales pueden apoyar un aumento adecuado del tope. La Asamblea Federal decidir\u00e1 sobre cualquier aumento. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Confederaci\u00f3n (el Estado de Suiza) y la Asamblea Federal (Poder Legislativo). \u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEMANIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Art\u00edculos 109, 109A y 115 de la Constituci\u00f3n (reformas de 2006 y 200938). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La Federaci\u00f3n y los L\u00e4nder cumplen conjuntamente las obligaciones de la Rep\u00fablica Federal de Alemania, en lo que ata\u00f1e a la Uni\u00f3n Europea, con base en el art\u00edculo 104 del TUE, en relaci\u00f3n con la disciplina presupuestaria y tienen en cuenta en este marco las exigencias del equilibrio global de la econom\u00eda. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los presupuestos de la Federaci\u00f3n y de los L\u00e4nder deben ser equilibrados, en principio, sin ingresos provenientes de cr\u00e9ditos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Las medidas de sanci\u00f3n de la Uni\u00f3n Europea, sobre el respeto a la disciplina presupuestaria, son soportadas por la Federaci\u00f3n y los L\u00e4nder en una proporci\u00f3n de 65% a 35%.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los ingresos y gastos tienen que equilibrarse, en principio, sin ingresos provenientes de cr\u00e9ditos. Dicho principio se cumple si las rentas provenientes de cr\u00e9ditos no superan un 0,35% en proporci\u00f3n al PIB nominal.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Para evitar una emergencia presupuestaria, la ley federal que requiere la aprobaci\u00f3n del Bundesrat deber\u00e1 prever, entre otras, la supervisi\u00f3n continua de la gesti\u00f3n presupuestaria de la Federaci\u00f3n y los L\u00e4nder, a trav\u00e9s de un \u00f3rgano comunitario denominado Consejo de Estabilidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El Consejo de Estabilidad se encargar\u00e1, a partir del a\u00f1o 2020, de supervisar el cumplimiento de los supuestos del art\u00edculo 109, apartado 3, de la Constituci\u00f3n, por parte de la Federaci\u00f3n y de los L\u00e4nder39. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Federaci\u00f3n, los L\u00e4nder (Estados), el Parlamento y el Consejo de Estabilidad (\u00f3rgano comunitario). \u00a0\u00a0<\/p>\n
AUSTRIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 13.2 de la Constituci\u00f3n (reforma de 2008).\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La Federaci\u00f3n, los Estados y los municipios deben aspirar a lograr un equilibrio general y presupuestos equilibrados sostenibles en la conducci\u00f3n de sus asuntos econ\u00f3micos.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Deber\u00e1n coordinar sus presupuestos en relaci\u00f3n con sus objetivos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Federaci\u00f3n, los Estados, los municipios y el Consejo Asesor Fiscal (organismo independiente). \u00a0\u00a0<\/p>\n
ESPA\u00d1A \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 135 de la Constituci\u00f3n (reforma de 2011). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Todas las administraciones p\u00fablicas adecuar\u00e1n sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El Estado y las comunidades aut\u00f3nomas no podr\u00e1n incurrir en un d\u00e9ficit estructural que supere los m\u00e1rgenes establecidos, en su caso, por la Uni\u00f3n Europea para sus Estados Miembros. Una ley org\u00e1nica fijar\u00e1 el d\u00e9ficit estructural m\u00e1ximo permitido al Estado y a las Comunidades Aut\u00f3nomas, en relaci\u00f3n con su Producto Interior Bruto. Las entidades locales deber\u00e1n mantener el equilibrio presupuestario. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El Estado y las comunidades aut\u00f3nomas habr\u00e1n de estar autorizados por ley para emitir deuda p\u00fablica o contraer cr\u00e9dito. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculos 3 y 4 de la L.O. 2\u00b0 de 2012 sobre Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se entender\u00e1 por estabilidad presupuestaria de las administraciones p\u00fablicas la situaci\u00f3n de equilibrio o super\u00e1vit estructural. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se entender\u00e1 por principio de sostenibilidad financiera, la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los l\u00edmites de d\u00e9ficit, deuda p\u00fablica y morosidad de deuda comercial, conforme a lo establecido en esta ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculos 1 y 2 de L.O. 6 de 2013.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se crea la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal41, cuyo fin es garantizar el cumplimiento efectivo del principio de estabilidad presupuestaria, mediante la evaluaci\u00f3n continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento p\u00fablico y el an\u00e1lisis de las previsiones econ\u00f3micas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Estado, el Parlamento, las comunidades aut\u00f3nomas, las administraciones p\u00fablicas y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (\u00f3rgano aut\u00f3nomo). \u00a0\u00a0<\/p>\n
HUNGR\u00cdA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculos N, 36.4 y 37 de la Constituci\u00f3n de 2011. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se observar\u00e1 el principio de gesti\u00f3n presupuestaria equilibrada, transparente y sostenible. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La Asamblea Nacional y el Gobierno ser\u00e1n los principales responsables de la observancia del citado principio. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En el desempe\u00f1o de sus funciones, el Tribunal Constitucional, los tribunales, los gobiernos locales y dem\u00e1s \u00f3rganos estatales estar\u00e1n obligados a respetar el principio.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La Asamblea Nacional no podr\u00e1 adoptar una ley sobre el presupuesto central, en la cual la deuda estatal exceda la mitad del PIB.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* No se podr\u00e1 contraer ning\u00fan compromiso financiero en el curso de la ejecuci\u00f3n del presupuesto central que permita que la deuda estatal supere la mitad del PIB. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En el a\u00f1o 2008 se cre\u00f3 el Consejo Fiscal, al cual le corresponde, entre otras, realizar comentarios sobre el proyecto de Ley de Presupuesto Central, sobre la planificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto, el uso de los fondos p\u00fablicos y el estado de las finanzas p\u00fablicas42.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Estado en su conjunto \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
(Gobierno, Asamblea Nacional, Tribunal Constitucional, tribunales, gobiernos locales y dem\u00e1s \u00f3rganos estatales). \u00a0\u00a0<\/p>\n
ITALIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* El Estado asegurar\u00e1 el equilibrio entre los ingresos y los gastos del presupuesto, teniendo en cuenta las fases adversas y las fases favorables del ciclo econ\u00f3mico. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El endeudamiento solo se admite con el fin de considerar los efectos del ciclo econ\u00f3mico y previa autorizaci\u00f3n de las c\u00e1maras concedida por mayor\u00eda absoluta de sus miembros respectivos, en presencia de acontecimientos excepcionales. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El contenido de la ley de presupuesto, las normas y los criterios dirigidos a asegurar el equilibrio entre los ingresos y los gastos, se establecer\u00e1n mediante ley aprobada por mayor\u00eda absoluta de los componentes de cada c\u00e1mara, respetando los principios definidos por ley constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los municipios, las provincias, las ciudades metropolitanas y las regiones gozar\u00e1n de autonom\u00eda financiera para el manejo de sus ingresos y gastos, respetando el equilibrio de los presupuestos y velando por el cumplimiento de los v\u00ednculos econ\u00f3micos y financieros derivados del ordenamiento de la Uni\u00f3n Europea. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En el a\u00f1o 2014 se cre\u00f3 la Oficina de Presupuesto Parlamentario (PBO), organismo independiente para evaluar las previsiones macroecon\u00f3micas y fiscales del Gobierno y para verificar el cumplimiento de las normas fiscales nacionales y europeas (Decreto Legislativo 4 de 2014)43. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Estado, el Parlamento, las administraciones p\u00fablicas, los municipios, las provincias, las ciudades metropolitanas, las regiones y la Oficina de Presupuesto Parlamentario (\u00f3rgano independiente). \u00a0\u00a0<\/p>\n
ESLOVENIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 148 de la Constituci\u00f3n (reforma de 2013). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Los ingresos y los gastos del presupuesto del Estado deben equilibrarse en el mediano plazo y los ingresos deben exceder los gastos. Dicho principio podr\u00e1 exceptuarse solo cuando circunstancias excepcionales afecten al Estado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Estado. \u00a0\u00a0<\/p>\n
FRANCIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ley Org\u00e1nica de 2012 relativa a la programaci\u00f3n y a la gobernanza de la hacienda p\u00fablica. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Atribuye a las leyes de programaci\u00f3n plurianual de la hacienda p\u00fablica la finalidad de establecer los requisitos exigidos en el Pacto Fiscal Europeo: un d\u00e9ficit presupuestario estructural, con independencia de la coyuntura econ\u00f3mica, no puede ser superior al 0,5% del PIB. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Crea un organismo independiente denominado Alto Consejo de la Hacienda P\u00fablica44, que ser\u00e1 el encargado de velar por la fiabilidad de las previsiones macroecon\u00f3micas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El poder Ejecutivo y Legislativo y el Alto Consejo de la Hacienda P\u00fablica (\u00f3rgano independiente). \u00a0\u00a0<\/p>\n
SUECIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* En 1997 se estableci\u00f3 un tope de gasto para el gobierno central y en el a\u00f1o 2000 se introdujo, a nivel local, una regla de equilibrio presupuestario, en virtud de la cual cada municipio y consejo de condado debe presupuestar, para que los ingresos superen los costos45. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En el a\u00f1o 2007 se cre\u00f3 el Consejo de Pol\u00edticas Presupuestarias Sueco, dependiente del Gobierno, y encargado de evaluar los objetivos presupuestarios, la sostenibilidad a largo plazo, la meta de super\u00e1vit, el techo de gasto p\u00fablico y la pol\u00edtica presupuestaria congruente con la situaci\u00f3n c\u00edclica46. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Gobierno Central, Parlamento, municipios, consejos de condado y Consejo de Pol\u00edticas Presupuestarias Sueco (\u00f3rgano dependiente del gobierno). \u00a0\u00a0<\/p>\n
REINO UNIDO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* En 1997 se adoptaron dos reglas fiscales, a saber: (i) a lo largo del ciclo econ\u00f3mico, el Gobierno solo debe endeudarse para financiar capital y no gasto corriente; y (ii) a lo largo del ciclo econ\u00f3mico, la ratio de la deuda neta a PIB debe mantenerse en un nivel prudente. En el 2010, el Gobierno adopt\u00f3 una nueva regla de presupuesto balanceado ajustado por el ciclo econ\u00f3mico y se estableci\u00f3 un techo de deuda que busca reducir la raz\u00f3n de deuda\/PIB47.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En el 2010, el Gobierno cre\u00f3 la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria, como una agencia independiente encargada de, entre otras, (i) elaborar previsiones econ\u00f3micas y presupuestarias; (ii) juzgar el desempe\u00f1o del Gobierno en comparaci\u00f3n con sus objetivos fiscales y el desarrollo de gasto social; y (iii) evaluar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas p\u00fablicas48. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Gobierno y Oficina de Responsabilidad Presupuestaria (agencia independiente). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, se concluye que en los Estados Unidos y en Europa se han adoptado reglas fiscales o cl\u00e1usulas de disciplina fiscal, con el prop\u00f3sito de equilibrar el presupuesto, atender los ciclos econ\u00f3micos y garantizar que el gasto p\u00fablico sea estable y equilibrado respecto de los ingresos. En Estados Unidos las reglas se han dirigido por sobre todo a los Estados federados, bien sea en las constituciones o a nivel de la legislaci\u00f3n, cuyos destinatarios son los gobiernos y las legislaturas estatales. En el \u00e1mbito federal se han previsto normas a nivel de legislaci\u00f3n, cuyos receptores son el Gobierno y el Congreso. Por su parte, en Europa se han adoptado directrices por dos v\u00edas, de un lado, a trav\u00e9s de tratados y protocolos suscritos por pa\u00edses miembros de la Uni\u00f3n Europea y, del otro, mediante el ordenamiento jur\u00eddico interno de varios pa\u00edses europeos, bien sea con la incorporaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n o en la legislaci\u00f3n. Los mandatos que se han implementado tienen distintos destinatarios, a veces el Estado en su conjunto, por regla general las autoridades de las Ramas Legislativa y Ejecutiva, en algunos casos \u00f3rganos y entidades territoriales espec\u00edficas, y por excepci\u00f3n los miembros del Poder Judicial (ya sea el tribunal constitucional o los tribunales generales). Salvo que estos \u00faltimos tenga la atribuci\u00f3n de comprobar la observancia de las reglas fiscales, se advierte una tendencia a establecer \u00f3rganos aut\u00f3nomos encargados de supervisar y evaluar las pol\u00edticas fiscales y la sostenibilidad de las finanzas p\u00fablicas (en su mayor\u00eda, independientes). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Antecedentes y sistematicidad en la preservaci\u00f3n y estabilidad de las finanzas p\u00fablicas en Colombia. El art\u00edculo 334 del Texto Superior establece que la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda est\u00e1 a cargo del Estado y determina que la sostenibilidad fiscal es un criterio de orientaci\u00f3n de la funci\u00f3n p\u00fablica. Aunque este \u00faltimo concepto se introdujo en la Constituci\u00f3n a trav\u00e9s del Acto Legislativo 03 de 2011, lo cierto es que, desde antes de su consagraci\u00f3n en la Carta, el ordenamiento jur\u00eddico colombiano ya conten\u00eda normas orientadas a asegurar la disciplina, estabilidad y responsabilidad fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, en primer lugar, a mediados de la d\u00e9cada de los 90 se adoptaron varias medidas para racionalizar el gasto de las entidades territoriales, habida cuenta de que aquellas atravesaban serios problemas financieros creados por, entre otras cosas, su exceso de endeudamiento y su incapacidad de pago. As\u00ed se destacan las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000. En la primera se consagr\u00f3, por ejemplo, que el endeudamiento de dichas entidades no pod\u00eda exceder su capacidad de pago, entendiendo por esta \u00faltima el flujo m\u00ednimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los a\u00f1os, dejando un remanente para financiar inversiones49. Por su parte, en la segunda, se establecieron l\u00edmites a sus gastos de funcionamiento y se excluyeron varias rentas de la potencial afectaci\u00f3n a favor de dicho rubro (como las regal\u00edas, la sobretasa al ACPM, etc.), consagrando una regla por virtud de la cual las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n, \u201c(\u2026) de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional, y financiar, al menos parcialmente, la inversi\u00f3n p\u00fablica aut\u00f3noma de las mismas\u201d50. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, con la expedici\u00f3n de la Ley 819 de 2003, el legislador adopt\u00f3 \u201cnormas org\u00e1nicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal\u201d. Al respecto, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley presentado en su momento por el Gobierno nacional, se adujo que dicha iniciativa \u201chace parte del conjunto de reformas estructurales que tienen como prop\u00f3sito mejorar la situaci\u00f3n fiscal del pa\u00eds en el largo plazo y retornar la econom\u00eda a una senda de crecimiento elevado y sostenido\u201d 51, con el prop\u00f3sito de asegurar \u201c(\u2026) que se mantenga la disciplina fiscal hacia el futuro\u201d52, con base en \u201cuna propuesta para establecer unas reglas fiscales que limiten el d\u00e9ficit fiscal y garanticen la sostenibilidad de la deuda p\u00fablica\u201d53. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una de las medidas que el legislador previ\u00f3 en la citada Ley 819 de 2003 para alcanzar dicho objetivo fue la adopci\u00f3n del Marco Fiscal de Mediano Plazo (en adelante \u201cMFMP\u201d). Se trata de un instrumento de planeaci\u00f3n financiera que contiene un recuento del comportamiento de la econom\u00eda del pa\u00eds en el a\u00f1o anterior, establece las metas macroecon\u00f3micas anuales a un horizonte de 10 a\u00f1os y define la hoja de ruta para alcanzarlas, con base en an\u00e1lisis y proyecciones de las principales variables macroecon\u00f3micas54. En concreto, la Ley 819 establece que el MFMP constituye un referente para la estructuraci\u00f3n, discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y de cualquier otro proyecto de ley que contemple erogaciones con recursos p\u00fablicos o beneficios tributarios, tal y como a continuaci\u00f3n se precisa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, (i) el art\u00edculo 1\u00b0 de la citada Ley 819 de 2003 establece que el Gobierno nacional debe presentar el MFMP a las comisiones econ\u00f3micas del Congreso a m\u00e1s tardar el 15 de junio de cada vigencia fiscal, para ser \u201cestudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto\u201d, cuyo proyecto debe ser sometido a consideraci\u00f3n del Congreso durante los primeros 10 d\u00edas de cada legislatura (CP art. 345), la cual, por disposici\u00f3n constitucional, inicia el 20 de julio de cada a\u00f1o (CP art. 138).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otra parte, (ii) el art\u00edculo 7\u00b0 del estatuto legal en menci\u00f3n precisa que el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que contemple gastos o el otorgamiento de beneficios tributarios debe ser compatible con el MFMP. Al respecto, en su jurisprudencia, la Corte ha precisado lo siguiente: \u201c(a) el Congreso tiene la responsabilidad \u2013como lo dej\u00f3 dicho la sentencia C-502 de 2007 y con fundamento en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003\u2013 de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley. Tal carga (b) no exige un an\u00e1lisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y las fuentes de financiamiento. Sin embargo, (c) s\u00ed demanda una m\u00ednima consideraci\u00f3n al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes b\u00e1sicos para analizar los efectos fiscales del proyecto de ley\u201d55. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la reciente sentencia C-170 de 2021, este tribunal unific\u00f3 el alcance de esta obligaci\u00f3n tanto para los casos en que la iniciativa legislativa es de origen congresional, como para aquellos eventos en que el proyecto de ley es radicado por iniciativa del Gobierno nacional, especialmente, cuando se trata del r\u00e9gimen de iniciativa privativa prevista en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n56. Sobre el particular, se expuso que: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl primero [evento de aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003] corresponde a los proyectos de ley originados en la\u00a0iniciativa de los congresistas. La jurisprudencia constitucional ha unificado la materia\u00a0se\u00f1alando lo siguiente: (i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un an\u00e1lisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque s\u00ed demanda una m\u00ednima consideraci\u00f3n al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes b\u00e1sicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP[57] por sus conocimientos t\u00e9cnicos y por su condici\u00f3n de principal ejecutor del gasto p\u00fablico; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisi\u00f3n del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligaci\u00f3n de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adici\u00f3n a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposici\u00f3n al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes se\u00f1alados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El segundo supuesto [que se dispone en el mismo precepto normativo antes citado] se refiere a los casos en los que el proyecto de ley es de\u00a0iniciativa gubernamental. La jurisprudencia ha establecido que en estos eventos el art\u00edculo 7\u00ba impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley. Tal deber implica la obligaci\u00f3n de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el an\u00e1lisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducci\u00f3n de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Debe la Corte destacar que la valoraci\u00f3n del impacto fiscal de un proyecto de ley podr\u00e1 tener grados de especificidad diferenciados en funci\u00f3n de la naturaleza de la regulaci\u00f3n y de la mayor o menor fiabilidad de los supuestos econ\u00f3micos en los que se funda. Sin embargo, dicha valoraci\u00f3n\u00a0ser\u00e1 exigible en todos los casos\u00a0y su ausencia \u2013siguiendo los prop\u00f3sitos en los que se apoya el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003\u2013\u00a0constituye un vicio de inconstitucionalidad. Para efectos del cumplimiento de esta exigencia el Gobierno Nacional puede considerar, por ejemplo, (i) los an\u00e1lisis tenidos en cuenta en la etapa de negociaci\u00f3n y celebraci\u00f3n del acuerdo, [en los casos en que se trata del proceso de incorporaci\u00f3n de un tratado internacional], (ii) los costos fiscales de la aplicaci\u00f3n de las exenciones y dem\u00e1s beneficios a conceder a la luz de la legislaci\u00f3n tributaria, (iii) la incidencia de tales costos en el alcance de las medidas de desarrollo adoptadas (\u2026) (iv) as\u00ed como consideraciones sobre su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aunado al MFMP, y con el mismo prop\u00f3sito de asegurar la disciplina, estabilidad y responsabilidad en el manejo de las finanzas p\u00fablicas, en tercer lugar, se adopt\u00f3 la regla fiscal a trav\u00e9s de la Ley 1473 de 201158, en cuyo art\u00edculo 5\u00b0 se establece que \u201cel gasto estructural no podr\u00e1 superar al ingreso estructural, en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido\u201d59, precepto que en la actualidad reviste trascendental importancia para el equilibrio de las finanzas p\u00fablicas y que puede ser exceptuado en su aplicaci\u00f3n en casos extraordinarios, en los que se comprometa la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds60.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, las medidas adoptadas para racionalizar el gasto de las entidades territoriales, el MFMP y la regla fiscal desempe\u00f1an un papel determinante en el r\u00e9gimen de hacienda p\u00fablica, espec\u00edficamente en lo que al aseguramiento de la estabilidad fiscal respecta. As\u00ed, el MFMP asume un rol preponderante, pues recoge la medici\u00f3n de las variables macroecon\u00f3micas de la vigencia anterior, genera proyecciones sobre su proceder hacia el futuro y con ello establece niveles m\u00e1ximos de gasto para el Gobierno nacional. De ah\u00ed su importancia para el an\u00e1lisis y discusi\u00f3n del proyecto de Presupuesto General de la Naci\u00f3n ante el Congreso de la Rep\u00fablica, y de cualquier otro proyecto de ley que ordene un gasto o conceda un beneficio tributario. Por su parte, la regla fiscal (que tiene un alcance nacional) y las medidas de racionalizaci\u00f3n del gasto territorial previstas en las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000 mantienen el equilibrio de las finanzas p\u00fablicas, y velan por la solidez fiscal de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, asegurando (i) el cumplimiento de los objetivos del Estado Social de Derecho, (ii) la credibilidad en los mercados, y (iii) la coordinaci\u00f3n entre la pol\u00edtica fiscal y la pol\u00edtica monetaria del Estado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, es preciso aclarar que los citados instrumentos, a pesar de estar relacionados, tienen un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n limitado a las funciones de determinadas autoridades p\u00fablicas (en las que se incluyen b\u00e1sicamente a las autoridades de la Rama Legislativa y de la Rama Ejecutiva), y no se extienden al poder judicial. De ah\u00ed que, no cabe duda de que las reglas sobre preservaci\u00f3n y estabilidad de las finanzas p\u00fablicas en Colombia no operan con la misma intensidad, pues al tiempo que las limitaciones al legislador y al impacto fiscal de sus actos normativos son mayores, como tambi\u00e9n lo son las restricciones que tienen el Gobierno nacional y los entes territoriales con miras a resguardar el saneamiento estructural de sus rentas, tales condicionamientos no abarcan a los jueces en el ejercicio ordinario de sus funciones, por el riesgo de vulnerar la independencia y autonom\u00eda judicial. Este mismo panorama se advirti\u00f3 en el derecho comparado, lo que permitir\u00eda concluir que la imposici\u00f3n de limitaciones fiscales al poder judicial, as\u00ed se justifiquen en la obligaci\u00f3n de mantener unas finanzas p\u00fablicas sanas, salvo que provengan de la propia Carta Pol\u00edtica, exigen ser valoradas de forma estricta y suscitan una duda fundada sobre su constitucionalidad, dado el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de los citados principios, del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y de la garant\u00eda judicial de los derechos constitucionales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En todo caso, y sin perjuicio de lo expuesto, es claro que cualquiera que sea el instrumento al que se acuda en t\u00e9rminos de conservaci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas, lo es cierto es que su rigor se ve limitado, en el \u00e1mbito de acci\u00f3n de cada uno de ellos, (i) por el deber de garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Carta (CP art. 2) y (ii) por la imposibilidad de afectar el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales (CP art. 334), como garant\u00eda que opera en cualquier expresi\u00f3n de intervenci\u00f3n y de manifestaci\u00f3n de direcci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda (CP art. 334)61. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concepto y finalidad de la sostenibilidad fiscal. La doctrina econ\u00f3mica reconoce que no existe un concepto un\u00edvoco de la sostenibilidad fiscal62. Sin embargo, las diferentes definiciones coinciden en que se refiere a \u201cuna herramienta necesaria para que los Estados mantengan una disciplina econ\u00f3mica que evite la configuraci\u00f3n o extensi\u00f3n en el tiempo de hip\u00f3tesis de d\u00e9ficit fiscal, que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas, as\u00ed como la garant\u00eda de los objetivos sociales a su cargo\u201d63. La sostenibilidad responde, de esta manera, a la necesidad de \u201cregularizar la brecha existente entre los ingresos y gastos de una econom\u00eda, cuando la misma pueda afectar la salud financiera del Estado y el cumplimiento de las obligaciones que le asisten con miras a garantizar la efectividad de los principios y derechos previstos en la Constituci\u00f3n\u201d64.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, y siguiendo lo expuesto, en la sentencia C-753 de 2013, se destac\u00f3 que la sostenibilidad tambi\u00e9n corresponde a \u201c(\u2026) la capacidad de un gobierno de hacer frente a sus obligaciones de pago y de mantener la estabilidad macroecon\u00f3mica. Espec\u00edficamente, se ha se\u00f1alado que este criterio tiene como fin disciplinar las finanzas p\u00fablicas para reducir el d\u00e9ficit fiscal limitando la diferencia entre los ingresos nacionales y el gasto p\u00fablico.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La consagraci\u00f3n de la sostenibilidad fiscal en la Constituci\u00f3n de 1991. Por intermedio del Acto Legislativo 03 de 2011, el Congreso incorpor\u00f3 a la Constituci\u00f3n el criterio de sostenibilidad fiscal para efectos de preservar una disciplina econ\u00f3mica que evite, controle o d\u00e9 soluci\u00f3n a la extensi\u00f3n en el tiempo de hip\u00f3tesis de d\u00e9ficit fiscal, que pongan en serio riesgo la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas65. Este criterio opera como un instrumento de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda que, desde el Estado Social de Derecho, busca contribuir en el objetivo de alcanzar de forma progresiva el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo66. De esta manera, la Corte ha dicho que la sostenibilidad fiscal act\u00faa como un \u201ccriterio orientador, instrumental y adjetivo de la actuaci\u00f3n de las ramas del poder, disciplina la administraci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas a fin de que sea posible que la proyecci\u00f3n hacia su desarrollo futuro reduzca el d\u00e9ficit fiscal, a trav\u00e9s de la limitaci\u00f3n de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos p\u00fablicos. Tiene entonces una naturaleza exclusivamente instrumental que emplaza a las autoridades p\u00fablicas a valorar, discutir y tomar las medidas que se requieran para evitar un desequilibrio entre los gastos e ingresos p\u00fablicos que pueda afectar la vigencia de la cl\u00e1usula de Estado Social\u201d67. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En l\u00ednea con lo expuesto, en los antecedentes del acto de reforma se manifest\u00f3 que: \u201cLa sostenibilidad fiscal es importante para el progreso econ\u00f3mico y social de un pa\u00eds en la medida en que el sector p\u00fablico busca que, ante una determinada y limitada capacidad para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento, la pol\u00edtica de gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano y largo plazo se logren importantes objetivos p\u00fablicos, como la reducci\u00f3n de la pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional, y un crecimiento econ\u00f3mico estable. En otras palabras, el Gobierno protege la sostenibilidad fiscal cuando la senda del gasto que adopta en el presente no socava su capacidad de seguir gastando en la promoci\u00f3n de los derechos sociales y en los dem\u00e1s objetivos del Estado en el mediano plazo\u201d68.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Atendiendo a esta \u00faltima consideraci\u00f3n, se puso de presente por el \u00f3rgano reformador de la Constituci\u00f3n, la naturaleza instrumental de la sostenibilidad fiscal, cuando se sostuvo que: \u201c(\u2026) la sostenibilidad fiscal es un requisito para garantizar la prestaci\u00f3n de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales como parte esencial del Estado Social de Derecho (\u2026) teniendo como marco la disponibilidad de recursos destinados para ello, encontrando como fundamento superior la prevalencia del inter\u00e9s general y atendiendo las prioridades de gasto de acuerdo con las disposiciones constitucionales tal y como lo prev\u00e9, por ejemplo, el art\u00edculo 350 Constitucional\u201d69.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Un tema importante en los antecedentes del acto de reforma y que se debati\u00f3 ampliamente fue la naturaleza jur\u00eddica de la sostenibilidad fiscal, pues se pas\u00f3 de una f\u00f3rmula inicial de considerarlo un derecho-deber, para luego darle un contenido de principio constitucional y, por \u00faltimo, concluir en que se trata de un criterio t\u00e9cnico y orientador, sin posibilidad de suscitar el uso de la t\u00e9cnica de la ponderaci\u00f3n. Tal examen hist\u00f3rico se halla plasmado y fue desarrollado en la sentencia C-288 de 2012 (fundamentos 32 a 64.5), y cuyo resumen es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[La]\u00a0entidad jur\u00eddica de la SF como principio no se deriva del Acto Legislativo acusado, pues no existe evidencia que se est\u00e9 ante un nuevo principio constitucional o ante una reformulaci\u00f3n de la arquitectura de derechos, principios y valores que informan la Carta Pol\u00edtica.\u00a0 En apartado anterior de esta decisi\u00f3n se explic\u00f3 que, en una instancia original del proyecto de reforma constitucional, la intenci\u00f3n del Gobierno fue lograr la aprobaci\u00f3n de la SF como un derecho-deber, con car\u00e1cter vinculante para las autoridades del Estado.\u00a0Este objetivo original fue radicalmente modificado por el Congreso durante el tr\u00e1mite de la iniciativa, en tanto\u00a0(i)\u00a0reformul\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de la SF, asign\u00e1ndole la condici\u00f3n de criterio orientador; y\u00a0(ii)\u00a0subordin\u00f3 la aplicaci\u00f3n de la SF a la satisfacci\u00f3n de los fines constitucionales del ESDD, al punto que como se explicar\u00e1 con mayor detalle en aparte siguiente, instaur\u00f3 cl\u00e1usulas l\u00edmite y de prohibici\u00f3n respecto de los derechos fundamentales.\u00a0Esta comprobaci\u00f3n es importante, pues obliga a concluir que la SF no puede ser considerada en modo alguno como un nuevo principio constitucional, que tenga la misma naturaleza y jerarqu\u00eda que los principios fundamentales que otorgan identidad a la Carta Pol\u00edtica. (Arts. 1\u00ba a 10 C.P). \u00a0<\/p>\n
(\u2026) [E]l Acto Legislativo define a la SF como un \u2018marco\u2019 que tiene la funci\u00f3n de \u2018orientar\u2019.\u00a0 La acepci\u00f3n usual de esos conceptos indica que la SF, as\u00ed entendida, consiste en un patr\u00f3n o gu\u00eda para la actuaci\u00f3n de las autoridades del Estado.\u00a0 Al carecer de la naturaleza y peso espec\u00edfico de los principios constitucionales, no cumple objetivos aut\u00f3nomos ni prescribe mandatos particulares que deban ser optimizados,\u00a0 sino que es una herramienta que solo adquirir\u00e1 validez y funci\u00f3n constitucionalmente relevante cuando permita cumplir los fines para los cuales fue prevista.\u00a0 Estas finalidades, debe insistirse, por expresa prescripci\u00f3n del Acto Legislativo 3\/11, no son otras que las propias del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
Por ende, se impone una conclusi\u00f3n sobre la interpretaci\u00f3n adecuada de la sostenibilidad fiscal: Como la SF es, por mandato superior, un criterio orientador que carece de la jerarqu\u00eda propia de los principios fundamentales del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, estos s\u00ed con mandatos particulares que deben ser optimizados, no podr\u00e1 predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significar\u00eda que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Pol\u00edtica ser\u00eda desplazado por un marco o gu\u00eda para la actuaci\u00f3n estatal, lo que es manifiestamente err\u00f3neo desde la perspectiva de la interpretaci\u00f3n constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dentro de este marco, y sobre la base de la revisi\u00f3n hist\u00f3rica, el citado Acto Legislativo consagr\u00f3 a la sostenibilidad fiscal de la siguiente manera: (i) en primer lugar, reform\u00f3 el art\u00edculo 334 del Texto Superior y dispuso que \u201cdebe orientar\u201d a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, \u201cdentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u201d. Lo que ratifica su naturaleza como criterio orientador y no como principio constitucional. N\u00f3tese, por lo dem\u00e1s, que al referir a la totalidad de la estructura org\u00e1nica del Estado, su exigibilidad se extiende a la Rama Judicial. Sin embargo, como ya se explic\u00f3, toda imposici\u00f3n fiscal que se haga a las autoridades que integran dicha Rama debe ser valorada de forma estricta y suscita una duda fundada sobre su constitucionalidad, en aquello que no haya sido regulado de forma directa por la Carta, por ejemplo, como se expondr\u00e1 en seguida, en lo referente al IIF, por los riesgos que existen respecto de la autonom\u00eda e independencia judicial, del derecho de acceso a la justicia y de la garant\u00eda judicial de los derechos constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, (ii) dispuso un escenario de interlocuci\u00f3n y di\u00e1logo entre la Rama Judicial y los ministros de gobierno o el Procurador General de la Naci\u00f3n denominado incidente de impacto fiscal, cuya consagraci\u00f3n legal \u2013m\u00e1s all\u00e1 de los par\u00e1metros iniciales fijados en la Carta\u2013 demanda la previsi\u00f3n de un tr\u00e1mite judicial sui generis70, cuyo objeto se concentra en valorar y examinar los efectos que una sentencia proferida por una Alta Corte puede generar en las finanzas p\u00fablicas, \u201c(\u2026) con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal\u201d, sin que, como lo advirti\u00f3 este tribunal en la citada sentencia C-288 de 2012, se pueda cuestionar la decisi\u00f3n en s\u00ed misma contenida en el fallo objeto de reflexi\u00f3n fiscal, pues la misma est\u00e1 amparada por la garant\u00eda de la cosa juzgada71.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, (iii) al constituir el objeto del incidente los efectos de una sentencia72, lo que expresamente habilita la Constituci\u00f3n es la posibilidad que tiene la Alta Corte de proceder a su modulaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o diferimiento, circunscrita, por una parte, al tr\u00e1mite, interposici\u00f3n y justificaci\u00f3n del incidente, pues no caben actuaciones de oficio73; y por la otra, a la habilitaci\u00f3n para que la autoridad judicial pueda decidir aut\u00f3nomamente si opta por cualquiera de las opciones previamente se\u00f1aladas o si, por el contrario, decide mantener las \u00f3rdenes emitidas desde el principio, en cuyo caso su decisi\u00f3n es de obligatorio cumplimiento. Lo anterior se deriva de la expresi\u00f3n utilizada en el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 03 de 2011, conforme a la cual le compete a la Alta Corte decidir \u201csi procede\u201d el incidente y, por ende, si hace uso o no de las alternativas previstas en la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuarto lugar, (iv) tanto el criterio de sostenibilidad como el incidente de impacto fiscal se someten a dos cl\u00e1usulas prohibitivas. En cuanto a la primera, siguiendo lo previsto en el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n, se reconoce que \u201c[en] cualquier caso el gasto p\u00fablico social ser\u00e1 prioritario\u201d; y frente a la segunda, se dispone que, en ninguna circunstancia, el incidente de impacto fiscal (en adelante \u201cIIF\u201d) afectar\u00e1 el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales, o restringir\u00e1 su alcance, o negar\u00e1 su protecci\u00f3n efectiva.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Naturaleza jur\u00eddica. Como se mencion\u00f3 a partir de su revisi\u00f3n hist\u00f3rica, es claro que la sostenibilidad fiscal opera como un criterio orientador de car\u00e1cter exclusivamente instrumental que orienta a las ramas del poder p\u00fablico para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado Social de Derecho. Se trata de un medio para la consecuci\u00f3n de sus objetivos y no un fin constitucional en s\u00ed mismo75. Aun cuando inicialmente la propuesta presentada por el Gobierno, al momento de radicar la iniciativa que dio origen al Acto Legislativo 03 de 2011, consist\u00eda, como ya se explic\u00f3, en otorgarle a la sostenibilidad fiscal el estatus de derecho colectivo y correlativo deber del Estado, en el curso de los debates en el Congreso, dicha noci\u00f3n se adecu\u00f3 a un enfoque en el que se privilegi\u00f3 la garant\u00eda de los derechos y de los prop\u00f3sitos esenciales del Estado76. Por ello, m\u00e1s all\u00e1 de la referencia que aparece en el t\u00edtulo del citado Acto Legislativo77, expresamente se se\u00f1al\u00f3 que la sostenibilidad fiscal no pod\u00eda ser calificada como principio, y mucho menos como derecho fundamental, por cuanto ello comportar\u00eda una sustituci\u00f3n del modelo de Estado Social de Derecho. As\u00ed lo reiter\u00f3 igualmente la Corte en la sentencia C-288 de 2012. De esta manera, se reformul\u00f3 su naturaleza jur\u00eddica y se subordin\u00f3 su aplicaci\u00f3n a la satisfacci\u00f3n de los fines constitucionales que identifican al citado modelo de organizaci\u00f3n pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Materializaci\u00f3n. Conforme a la modificaci\u00f3n introducida en el art\u00edculo 334 de la Carta, la sostenibilidad fiscal \u201cdebe orientar a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u201d. Esto significa que todas las entidades del Estado, incluidas aquellas que integran la Rama Judicial en sus distintos niveles, al momento de ejercer sus respectivas competencias y facultades deben actuar de forma coordinada bajo la orientaci\u00f3n del citado objetivo, a efectos de preservar la estabilidad fiscal en las finanzas p\u00fablicas. Con base en este mandato constitucional, por ejemplo, este tribunal ha se\u00f1alado que el legislador debe mantener \u201cel gasto a mediano o largo plazo para financiar los costos que supone la emisi\u00f3n de nueva deuda y para reducir el d\u00e9ficit fiscal, permitiendo realizar proyecciones y estimaciones macroecon\u00f3micas y establecer estrategias como ocurre con el marco fiscal de mediano plazo\u201d78. Por su parte, el ejecutivo debe formular pol\u00edticas \u201cque puedan mantenerse en el tiempo en beneficio de la poblaci\u00f3n y de las metas de gobierno; de ah\u00ed la importancia de incorporar el criterio de sostenibilidad en el Plan Nacional de Desarrollo, en los planes presupuestales y en la ley de apropiaciones\u201d79.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, los jueces no pueden ser ajenos al objetivo de salvaguardar el equilibrio de las finanzas p\u00fablicas, de suerte que este prop\u00f3sito constitucional conducir\u00eda a que, por ejemplo, como se explic\u00f3 respecto de las Altas Cortes, al momento de proferir una sentencia, y sin perjuicio de reconocer plenamente los derechos que son objeto de controversia, sea posible la adopci\u00f3n, por ejemplo, de alguna t\u00e9cnica de modulaci\u00f3n de sus efectos, cuyo fin sea el de reconocer la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales, siempre que la decisi\u00f3n que se adopte tenga la capacidad de generar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal80, y bajo el cumplimiento estricto de las dos cl\u00e1usulas prohibitivas previamente expuestas, esto es, la primac\u00eda del gasto p\u00fablico social y la intangibilidad de los derechos fundamentales81.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. L\u00edmites. Tal ya como se mencion\u00f3, la propia Constituci\u00f3n le impone dos l\u00edmites o cl\u00e1usulas prohibitivas a la aplicaci\u00f3n del criterio de sostenibilidad fiscal que buscan preservar las reivindicaciones inherentes y esenciales para la defensa de la dignidad humana (como ocurre con los derechos fundamentales), y la soluci\u00f3n de necesidades insatisfechas en salud, educaci\u00f3n, agua potable y saneamiento ambiental (como componentes que integran el concepto gasto p\u00fablico social82). Por ello, la jurisprudencia constitucional ha destacado que, en caso de conflicto entre la aplicaci\u00f3n del citado criterio y la consecuci\u00f3n de los mandatos derivados de los referidos l\u00edmites, siempre prevalecer\u00e1 la aplicaci\u00f3n de los segundos83.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA NORMA OBJETO DE CONTROL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por medio de la Ley 1695 de 2013, el Congreso de la Rep\u00fablica desarroll\u00f3 el criterio de sostenibilidad fiscal previsto en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n84 y consagr\u00f3 el procedimiento sui generis para darle curso al IIF. Como lo expuso el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al momento de presentar este proyecto al Congreso de la Rep\u00fablica, el prop\u00f3sito de la iniciativa es asegurar que todas las ramas del poder p\u00fablico asuman \u201c(\u2026) el compromiso ineludible de velar por unas finanzas p\u00fablicas sanas y sostenibles, y ser art\u00edfices de (\u2026) la responsabilidad fiscal\u201d85. En particular, resaltando el papel que tiene la Rama Judicial de \u201c(\u2026) ayudar a mantener la sostenibilidad de las finanzas (\u2026), toda vez que los jueces en las democracias modernas tambi\u00e9n son garantes del pacto pol\u00edtico en el largo plazo\u201d86. Como se advertir\u00e1 a continuaci\u00f3n, el r\u00e9gimen de responsabilidades de la Rama Judicial en la materia es excepcional y limitado, como se advirti\u00f3 del estudio del derecho comparado y se destac\u00f3 en el examen de los antecedentes sistem\u00e1ticos de las medidas que existen para preservar la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas en Colombia, de modo que su aplicaci\u00f3n opera bajo la premisa de que no es posible, en ninguna circunstancia, afectar su autonom\u00eda e independencia en la toma de decisiones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, por una parte, la Ley 1695 de 2013 regula de forma detallada el procedimiento del IIF. As\u00ed, en el art\u00edculo 1\u00ba se identifica que el Procurador General de la Naci\u00f3n o cualquiera de los ministros del gobierno est\u00e1n legitimados para su presentaci\u00f3n, otorg\u00e1ndole la condici\u00f3n de parte al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y reiterando la cl\u00e1usula prohibitiva, seg\u00fan la cual: \u201cBajo ninguna circunstancia se podr\u00e1 invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva\u201d. El tr\u00e1mite del incidente fiscal ser\u00e1 obligatorio, lo que supone \u00fanicamente el deber de darle curso y no la obligaci\u00f3n de adoptar una decisi\u00f3n en determinado sentido, siempre que se cumpla, como se advertir\u00e1 m\u00e1s adelante, con los requisitos que se exigen para su presentaci\u00f3n y se observen las exigencias de sustentaci\u00f3n de las cuales depende su admisi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 2\u00b0 precisa que el IIF proceder\u00e1 respecto de todas las sentencias o los autos que se profieran con posterioridad a la misma, por las m\u00e1ximas corporaciones judiciales, precepto que fue declarado exequible de manera condicionada por la Corte en la sentencia C-870 de 2014, en el entendido de que no abarca las providencias adoptadas en desarrollo de la acci\u00f3n de tutela (al requerir su consagraci\u00f3n mediante ley estatutaria) y que los autos a que se refiere el citado precepto legal, son aquellos que ajustan o modifican las \u00f3rdenes de la sentencia, o adicionan unas nuevas, con incidencia aut\u00f3noma en materia fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 3\u00ba prev\u00e9 que la competencia para conocer del incidente la tienen las Altas Cortes, en espec\u00edfico, aquella de la que haga parte el magistrado que actu\u00f3 como sustanciador del fallo sobre el cual se solicita la activaci\u00f3n de este mecanismo. Luego, entre los art\u00edculos 4 a 14, se identifican todas las partes de este procedimiento y se explican sus distintas etapas procesales, de acuerdo con la siguiente estructura: presentaci\u00f3n, sustentaci\u00f3n, admisi\u00f3n, audiencia, decisi\u00f3n e insistencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Presentaci\u00f3n. En relaci\u00f3n con la primera, esto es, la etapa de presentaci\u00f3n se establece que el incidente deber\u00e1 formularse ante el magistrado de la alta corporaci\u00f3n que act\u00fao como ponente, dentro del t\u00e9rmino de ejecutoria del fallo. Una vez verificada su presentaci\u00f3n en el plazo se\u00f1alado, se conceder\u00e1 la apertura del incidente fiscal dentro de los cinco d\u00edas h\u00e1biles siguientes87. Este mandato, como se observa, pretende optimizar la regla constitucional, conforme a la cual es obligatorio el tr\u00e1mite del IIF88. Por ello, si el mismo se presenta de forma extempor\u00e1nea se proceder\u00e1 a su rechazo, cuya decisi\u00f3n es susceptible del recurso de reposici\u00f3n89.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sustentaci\u00f3n. A continuaci\u00f3n, una vez decretada la apertura del incidente, se dispone la etapa de sustentaci\u00f3n, para lo cual se otorga un plazo de treinta d\u00edas h\u00e1biles siguientes. Si no se cumple con esta obligaci\u00f3n, se declarar\u00e1 desierto90. La sustentaci\u00f3n del incidente debe dar cuenta de (i) las posibles consecuencias de la providencia en la sostenibilidad de las finanzas p\u00fablicas; (ii) las condiciones espec\u00edficas que explican dichas consecuencias; y (iii) los planes concretos para el cumplimiento de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, que aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Admisi\u00f3n. En seguida la ley dispone la etapa de admisibilidad, la cual se expresa en la posibilidad de adoptar las siguientes decisiones: admitir, inadmitir o rechazar el IFF. La admisi\u00f3n se decretar\u00e1 siempre que, una vez presentado y sustentado el citado instrumento, se re\u00fanan los requisitos se\u00f1alados para la sustentaci\u00f3n, mediante auto que no tendr\u00e1 recursos91. La inadmisi\u00f3n se dispondr\u00e1 cuando no se cumplan con las exigencias previstas en la ley. En este caso, en el auto respectivo se incluir\u00e1 una relaci\u00f3n de los elementos que requieren mayor detalle, los que la corporaci\u00f3n considere ausentes o la informaci\u00f3n que estime relevante, para que se aporten en el t\u00e9rmino de cinco d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n. Frente a esta decisi\u00f3n cabe el recurso de reposici\u00f3n92. Finalmente, el rechazo se ordenar\u00e1 cuando habiendo sido inadmitido el incidente, se omitiere cumplir con la obligaci\u00f3n de corregirlo en la oportunidad se\u00f1alada93. En esta hip\u00f3tesis tambi\u00e9n se consagra la posibilidad de ejercer el citado recurso de reposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Admitido el incidente, se notificar\u00e1 por estado el auto correspondiente al solicitante, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y a las partes del proceso que dio lugar a la sentencia. En esta misma providencia, se fijar\u00e1 la fecha de la audiencia de impacto fiscal, la cual deber\u00e1 celebrarse dentro de los tres d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n de todas las partes94.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Audiencia. Luego, como se infiere de lo expuesto en el p\u00e1rrafo anterior, sigue la etapa de audiencia de impacto fiscal, en la que es obligatoria la asistencia de todas las partes95. No obstante, tan solo se exige la explicaci\u00f3n del solicitante y la conceptualizaci\u00f3n sobre la materia por parte del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Las partes originales del proceso que dio origen al fallo objeto del IIF, podr\u00e1n presentar su posici\u00f3n respecto de la solicitud contenida en el incidente96.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Decisi\u00f3n. Dentro de los diez d\u00edas siguientes a la celebraci\u00f3n de la audiencia se adoptar\u00e1 la decisi\u00f3n sobre el incidente, para lo cual se requiere que la mayor\u00eda de los miembros del pleno correspondiente determinen si procede o no la pretensi\u00f3n de modular, modificar o diferir los efectos del fallo, sin que puedan cambiar su sentido, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podr\u00e1n en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo97.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Insistencia. Contra la decisi\u00f3n que resuelve el incidente de impacto fiscal proceder\u00e1 el recurso de insistencia que suspender\u00e1 los efectos del fallo. Este recurso deber\u00e1 interponerse por escrito, expresando las razones que lo sustentan, dentro de los tres d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n de la providencia que resuelve el incidente98. Sin perjuicio de lo anterior, si la decisi\u00f3n que resuelve el IIF es contraria a la parte que solicita su apertura, se acatar\u00e1 el fallo en los t\u00e9rminos que determine la alta corporaci\u00f3n judicial, buscando con ello garantizar la primac\u00eda de los derechos fundamentales y la autonom\u00eda e independencia judicial99. Cabe aclarar que el efecto suspensivo del recurso de insistencia se produce \u00fanicamente respecto del fallo que resuelve la solicitud del IIF, y no sobre la sentencia que es objeto de este, como lo advirti\u00f3 la Corte en la sentencia C-870 de 2014100.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, los art\u00edculos 15 y 16 de la Ley 1695 de 2013 consagran unas medidas alternas, ya no como parte de las etapas procesales que identifican al IIF, sino relacionadas con el mandato del art\u00edculo 334 del Texto Superior, a partir de la reforma introducida por el Acto Legislativo 03 de 2011, en el sentido de que se\u00f1alar que \u201c[l]a sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, en el art\u00edculo 15, con el fin de precaver alteraciones de la sostenibilidad fiscal, se consagra la posibilidad de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales de solicitar en el tr\u00e1mite de cualquier acci\u00f3n judicial, la opini\u00f3n del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico sobre los efectos que una controversia puede tener sobre la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas. Dicha opini\u00f3n no \u201cse entender\u00e1 como la presentaci\u00f3n del incidente de impacto fiscal, ni ser\u00e1 vinculante para la respectiva corporaci\u00f3n\u201d. Para efectos de la activaci\u00f3n de este mecanismo, la Alta Corte (i) dar\u00e1 a conocer el expediente y (ii) podr\u00e1 plantear interrogantes puntuales frente a los temas espec\u00edficos de competencia de la citada cartera ministerial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, en el art\u00edculo 16, en el que se incluye el precepto legal objeto de demanda, se introduce la regulaci\u00f3n dirigida a prever el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de la sostenibilidad fiscal, respecto del ejercicio de la funci\u00f3n judicial, en los casos en que ella tiene impacto en el nivel territorial. Entendiendo que todas las disposiciones anteriores de la Ley 1695 de 2013, como hasta el momento se ha descrito, se desenvuelven en el marco de la protecci\u00f3n de la estabilidad de las finanzas p\u00fablicas nacionales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Precisamente, el congresista que propuso su incorporaci\u00f3n en el marco del debate en el Congreso destac\u00f3 que su prop\u00f3sito es el de extender el criterio de sostenibilidad fiscal a las finanzas territoriales101. Para ello, la norma prev\u00e9 tres reglas que se desprenden de su tenor literal. Por virtud de la primera, al momento de que se profiera una sentencia que condene a un municipio o departamento, el juez deber\u00e1 \u201ctener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En seguida, y como segunda regla, la disposici\u00f3n acusada establece que: \u201cPara tal efecto, y de conformidad con las condiciones del art\u00edculo 15 de la presente ley que resulten aplicables, cualquiera de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales podr\u00e1, durante cualquier etapa del proceso, solicitar al representante legal de la entidad territorial vinculada dentro del proceso, que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas p\u00fablicas\u201d102. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, como tercera regla se dispone que, \u201c[s]in perjuicio de lo anterior, el Procurador General de la Naci\u00f3n o los Ministros del Gobierno podr\u00e1n solicitar la apertura del incidente de impacto fiscal, si se altera la sostenibilidad fiscal de un municipio o departamento cuando resulte condenado por cualquier de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales\u201d103. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una lectura sistem\u00e1tica de las tres reglas mencionadas y visto el objetivo que condujo a su aprobaci\u00f3n, le permiten a este tribunal plantear las siguientes premisas para su entendimiento:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La regulaci\u00f3n del art\u00edculo 16 de la Ley 1695 de 2013 no constituye una norma que refiera a la consagraci\u00f3n de una etapa dentro del tr\u00e1mite del IIF. Por el contrario, su objetivo es el de admitir que, en la medida en que las entidades territoriales tienen su propio presupuesto y manejan de forma aut\u00f3noma sus recursos (CP art\u00edculos 287, 294, 295, 353, 362 y 365, entre otros), las finanzas territoriales tambi\u00e9n pueden verse comprometidas en su sostenibilidad fiscal, en aquellos casos en que se profiera una sentencia que condene a un municipio o departamento y que origine alteraciones serias en la solidez de sus recursos, con miras a dar cumplimiento a lo ordenado. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. A pesar de que la norma no consagra una etapa dentro del tr\u00e1mite del IIF, el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 16 es claro en advertir que, \u201csi se altera la sostenibilidad fiscal de un municipio o departamento cuando resulte condenado por cualquiera de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales\u201d, el Procurador General de la Naci\u00f3n o los ministros de gobierno podr\u00e1n solicitar la apertura del mencionado incidente. Este precepto conduce a ratificar que: (1) la regulaci\u00f3n del art\u00edculo 16 es aut\u00f3noma respecto del tr\u00e1mite previsto para el desarrollo del IIF; (2) su objetivo se enfoca en custodiar la estabilidad de las finanzas territoriales en sus relaciones con la Rama Judicial, a partir del mandato de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica; (3) en todo caso, tal y como lo dispone el art\u00edculo 334 del Texto Superior, solo se permite acudir al IIF, sin modificar o alterar ninguna de sus reglas de procedimiento, cuando surjan alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal de un municipio o departamento, con ocasi\u00f3n de una condena proferida por una Alta Corte. N\u00f3tese que la Carta refiere a la obligaci\u00f3n del incidentante de explicar las consecuencias de la sentencia \u201cen las finanzas p\u00fablicas\u201d, lo que incluye tanto las de car\u00e1cter nacional como las de contenido territorial104; y, finalmente, (4) se preserva la regla de legitimaci\u00f3n por activa que dispone el Texto Superior en la materia, ya que la formulaci\u00f3n del IIF depender\u00e1 de la solicitud que se realice por el Procurador General de la Naci\u00f3n o cualquiera de los ministros del gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Con independencia de lo previsto en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 16, en los t\u00e9rminos ya explicados, se advierten dos mandatos distintos, pero a su vez relacionados, en el inciso 1\u00b0 de la norma en cita. La primera parte incluye una disposici\u00f3n de alcance general, por virtud de la cual: \u201c(\u2026) el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deber\u00e1 tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado\u201d105; vinculado en una segunda parte con una atribuci\u00f3n de car\u00e1cter especial, derivada de la aplicaci\u00f3n del referido mandato de sostenibilidad fiscal, como se constata con el uso de un conector de adici\u00f3n. Al respecto, la norma en cita dispone que: \u201cPara tal efecto, y de conformidad con las condiciones del art\u00edculo 15 de la presente ley que resulten aplicables, cualquiera de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales podr\u00e1, durante cualquier etapa del proceso, solicitar al representante legal de la entidad territorial vinculada dentro del proceso, que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas p\u00fablicas\u201d106. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. No cabe entender que la norma en menci\u00f3n circunscribe su aplicaci\u00f3n a las m\u00e1ximas corporaciones judiciales, por las siguientes razones: (1) en primer lugar, porque siguiendo un criterio de ex\u00e9gesis gramatical, la Ley 1695 de 2013 regula b\u00e1sicamente el IIF cuyos destinatarios son las Altas Cortes y ese mismo sujeto se reitera en la atribuci\u00f3n de solicitar informaci\u00f3n al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, sobre los efectos de una controversia en las finanzas p\u00fablicas prevista en el art\u00edculo 15; por lo que el \u00fanico precepto que en la citada ley extiende su cobertura hacia todas las autoridades judiciales es la norma bajo examen. A lo anterior se agrega que, (2) en segundo lugar, la distribuci\u00f3n de competencias en materia judicial, al revisar los distintos c\u00f3digos de procedimiento, solo excepcionalmente prev\u00e9 que las controversias de car\u00e1cter territorial sean resueltas por las m\u00e1ximas corporaciones judiciales, ya sea porque act\u00faan como jueces de segunda instancia o porque conocen de recursos extraordinarios107. De ah\u00ed que, al apelar al principio de efecto \u00fatil, cabe entender que el deber de tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado, al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, se predica de todos los jueces de la Rep\u00fablica, al ser ellos, quienes, por lo general, se enfrentan a litigios en los que los citados entes act\u00faan como parte. Y, (3) en tercer lugar, ratificar el car\u00e1cter general en el que la norma est\u00e1 redactada conduce a que opere con plena intensidad el principio de interpretaci\u00f3n conforme, ya que el criterio de sostenibilidad fiscal se predica de todas las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico sin distinci\u00f3n, dentro de sus competencias y en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, por lo que asignar el citado deber gen\u00e9rico de advertir la capacidad fiscal de una entidad territorial a todos los jueces de la Rep\u00fablica, apunta a tornar efectiva la generalidad con la que la Constituci\u00f3n busca extender la aplicaci\u00f3n del referido criterio, toda vez que la Carta es norma de normas (CP art. 4\u00b0).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Este mandato se podr\u00e1 realizar por los jueces, en el marco de cada proceso particular, a trav\u00e9s del uso de las potestades que le confiera la ley para efectos de obtener informaci\u00f3n; sin perjuicio de que los entes territoriales que sean parte en el proceso aporten las pruebas y dem\u00e1s elementos de juicio que estimen necesarios para demostrar su capacidad fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Finalmente, la segunda parte del inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 16 bajo estudio, regula una atribuci\u00f3n particular y concreta predicable de las m\u00e1ximas corporaciones judiciales, por virtud de la cual, con miras a conocer la capacidad fiscal de una entidad territorial podr\u00e1n, \u201cdurante cualquier etapa del proceso, solicitar [a su] representante legal (\u2026), que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas p\u00fablicas\u201d. La forma como se llevar\u00e1 a cabo la entrega y el suministro de esta informaci\u00f3n se sujeta a lo previsto en el art\u00edculo 15 de la Ley 1695 de 2013, esto es, la opini\u00f3n que se realice no \u201cse entender\u00e1 como la presentaci\u00f3n del incidente de impacto fiscal, ni ser\u00e1 vinculante para la respectiva corporaci\u00f3n\u201d. En todo caso, la Alta Corte dar\u00e1 a conocer el expediente y podr\u00e1 plantear interrogantes puntuales, en lo relativo a los temas espec\u00edficos de competencia del respectivo ente territorial. N\u00f3tese que se trata de una cl\u00e1usula potestativa a favor de las m\u00e1ximas corporaciones y se activa siempre que exista la posibilidad de que se profiera una condena en contra de un municipio o departamento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre la base de lo expuesto, el alcance de la demanda propuesta se limita tan solo a la primera parte del mencionado art\u00edculo 16 de la Ley 1695 de 2013, esto es, a aquella que le asigna a cualquier juez (sea individual o colectivo) el deber de tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado, al momento de proferir una sentencia condene a un municipio o departamento, con el prop\u00f3sito de evitar alteraciones serias en su sostenibilidad fiscal. Ese es el precepto que se cuestiona por la accionante y que se considera contrario a los principios de autonom\u00eda e independencia judicial, separaci\u00f3n de poderes y de sujeci\u00f3n a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. LOS PRINCIPIOS DE AUTONOM\u00cdA E INDEPENDENCIA JUDICIAL, SEPARACI\u00d3N DE PODERES Y DE SUJECI\u00d3N A LA LEY \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Del principio de separaci\u00f3n de poderes (CP art. 113). La separaci\u00f3n funcional del Estado en distintas ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico tiene como objetivo primordial garantizar la libertad de los asociados, al mismo tiempo que racionaliza el ejercicio de dicho poder y permite el desarrollo m\u00e1s eficiente de las diversas finalidades que le han sido encomendadas. En efecto, la separaci\u00f3n funcional permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada \u00f3rgano y, por ende, impedir que incurran en un actuar arbitrario respecto de la actividad de los asociados, lo que se traduce en el goce efectivo de una mayor libertad y; por la otra, asegura que los diversos \u00f3rganos tengan un mayor grado de especializaci\u00f3n institucional, y les den un manejo m\u00e1s t\u00e9cnico a sus funciones. Dicha capacidad de direcci\u00f3n se orienta a lograr que en un mediano o largo plazo exista una eficiente utilizaci\u00f3n y asignaci\u00f3n de los recursos del Estado y, por lo tanto, se pueda cumplir con los fines impuestos a cada \u00f3rgano o rama del poder p\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tradicionalmente la separaci\u00f3n funcional de poderes ha estado vinculada con dos modelos te\u00f3ricos: uno acogido en la Europa continental que proh\u00edja por una delimitaci\u00f3n r\u00edgida y otro de origen norteamericano vinculado con las fiscalizaciones interorg\u00e1nicas rec\u00edprocas, a trav\u00e9s del denominado checks and balances108. Este \u00faltimo modelo acoge uno de los pilares del sistema democr\u00e1tico de gobierno, en el que se exige la distinci\u00f3n institucional entre ramas y \u00f3rganos del poder, asumiendo que la vigencia de las libertades y de los derechos de las personas depende de las reglas que permitan su contenci\u00f3n y armonizaci\u00f3n, a trav\u00e9s de diversos mecanismos, como lo son los controles interorg\u00e1nicos y los requerimientos vinculados con el deber de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Constituci\u00f3n de 1991 se inscribe en el segundo modelo109, otorg\u00e1ndole a la separaci\u00f3n funcional de poderes, en l\u00ednea con lo previamente expuesto, dos objetivos diferenciados. El primero relativo a asegurar las libertades y derechos de todos los habitantes del territorio nacional (CP arts. 1, 2, 5, 13, 94 y 100), a trav\u00e9s de la prohibici\u00f3n de la conformaci\u00f3n de sistemas de gobierno con competencias omn\u00edmodas e ilimitadas; y el segundo, dirigido a racionalizar la actividad del Estado, mediante la instauraci\u00f3n de ramas y \u00f3rganos especializados (CP art. 113), dotados de autonom\u00eda e independencia para el cumplimiento de sus funciones. Lo anterior, se refuerza con lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00b0 del Texto Superior y en especial en el art\u00edculo 121, seg\u00fan el cual: \u201cNinguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de lo expuesto, se asume que la autonom\u00eda e independencia de cada rama y \u00f3rgano para el cumplimiento de sus funciones, se convierten en un supuesto esencial del principio de divisi\u00f3n de poderes, no solo porque garantizan la especializaci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, sino especialmente porque impiden la configuraci\u00f3n de esquemas de poder autoritarios y absolutos que pongan en riesgo los derechos y libertades de los ciudadanos. Ahora bien, dicha autonom\u00eda e independencia no son incompatibles con la implementaci\u00f3n de mecanismos que permitan controles rec\u00edprocos entre las autoridades o que las invite a actuar bajo una labor de coordinaci\u00f3n para lograr la satisfacci\u00f3n de los fines del Estado. Al respecto, en la sentencia C-971 de 2004, se se\u00f1al\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl modelo por el cual opt\u00f3 el constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de separaci\u00f3n, las funciones necesarias para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado se atribuyen a \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separaci\u00f3n est\u00e1 matizada por los requerimientos constitucionales de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y controles rec\u00edprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinaci\u00f3n entre los \u00f3rganos a cuyo cargo est\u00e1 el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se aten\u00faa el principio de separaci\u00f3n, de tal manera que unos \u00f3rganos participan en el \u00e1mbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, seg\u00fan el caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepci\u00f3n a la regla general de distribuci\u00f3n funcional, como cuando la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que el Congreso ejercer\u00e1 determinadas funciones judiciales o que la ley podr\u00e1 atribuir excepcionalmente funci\u00f3n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. art. 116) Los controles rec\u00edprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la funci\u00f3n de control pol\u00edtico del Congreso sobre el gobierno y la administraci\u00f3n, o las que regulan los \u00f3rganos aut\u00f3nomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el prop\u00f3sito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a trav\u00e9s de las cuales el Estado atiende a la satisfacci\u00f3n de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitaci\u00f3n del poder que resulta de esa distribuci\u00f3n y articulaci\u00f3n de competencias\u201d (\u00c9nfasis por fuera del texto original).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se infiere de lo expuesto, m\u00e1s all\u00e1 de la activaci\u00f3n de controles interorg\u00e1nicos, y teniendo en cuenta la materia objeto de controversia110, es claro que el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica permite que, en el ejercicio de las funciones de una autoridad, se cuente con la concurrencia, la asistencia o el di\u00e1logo con otra, para lograr el desarrollo cabal de los fines del Estado. Sin embargo, dicha alternativa tiene l\u00edmites dirigidos a preservar la autonom\u00eda e independencia de cada \u00f3rgano, que se convierten en una emanaci\u00f3n directa del principio de separaci\u00f3n de poderes. En este sentido, en criterio de este tribunal, las atribuciones que tienen su origen a partir de la articulaci\u00f3n del mencionado mandato de colaboraci\u00f3n se sujetan a la imposibilidad de (i) reemplazar a la rama u \u00f3rgano constitucional concernido en el ejercicio de sus competencias, o (ii) de incidir con un grado de intensidad tal que anule su independencia y autonom\u00eda111. Para ello, las funciones que ejerzan las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico deben estar delimitadas en sus requisitos, alcances y no sobreponerse entre s\u00ed. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De los principios de autonom\u00eda e independencia judicial. Se trata de mandatos \u00edntimamente relacionados con el principio de separaci\u00f3n de poderes, cuya consagraci\u00f3n es de vital importancia (CP arts. 116, 228 y 230), pues los jueces cumplen un papel trascendental en el Estado, dirigido a garantizar los derechos de las personas y a servir como instrumento para la soluci\u00f3n pac\u00edfica de las controversias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La independencia y autonom\u00eda de los jueces, como principios de rango constitucional, se expresan a trav\u00e9s del cumplimiento estricto de la cl\u00e1usula contenida en el art\u00edculo 230 de la Constituci\u00f3n, conforme a la cual, en sus providencias, los jueces solo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley. Para la jurisprudencia constitucional, esta cl\u00e1usula implica un l\u00edmite para las actividades de las dem\u00e1s ramas y \u00f3rganos que integran el poder p\u00fablico, que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados, intimidados o presionados, al momento de adoptar sus decisiones, por ning\u00fan factor distinto de la aplicaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico y del an\u00e1lisis objetivo e imparcial de los hechos materia de debate judicial. Sobre este punto, en la sentencia C-037 de 1996, que estudi\u00f3 la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n de Justicia, la Corte expuso que:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) el prop\u00f3sito fundamental de la funci\u00f3n judicial dentro de un Estado de derecho es el de impartir justicia a trav\u00e9s de diferentes medios, como son la resoluci\u00f3n de los conflictos que se susciten entre particulares, o entre \u00e9stos y el Estado, el castigo a las infracciones a la ley penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la administraci\u00f3n de justicia debe descansar siempre sobre dos principios b\u00e1sicos que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la [autonom\u00eda] de los jueces \/\/ La independencia, como su nombre lo indica, hace alusi\u00f3n a que los funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros \u00f3rganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio leg\u00edtimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. (\u2026) La autonom\u00eda del juez es, entonces, absoluta. Por ello la Carta Pol\u00edtica dispone en el art\u00edculo 228 que las decisiones de la administraci\u00f3n de justicia \u2018son independientes\u2019, principio que se reitera en el art\u00edculo 230 superior cuando se establece que \u2018Los jueces, en sus providencias, s\u00f3lo est\u00e1n sometidos al imperio de la ley\u2019, donde el t\u00e9rmino \u2018ley\u2019, al entenderse en su sentido general, comprende en primer lugar a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el caso particular de la Rama Judicial, en virtud de lo expuesto, es preciso resaltar que el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica tan solo puede operar bajo la limitaci\u00f3n rese\u00f1ada. Esto significa que los jueces gozan de plena autonom\u00eda para proferir sus decisiones, sujetos exclusivamente al ordenamiento jur\u00eddico, y amparados contra toda incidencia interna o externa que los limite en el desarrollo de sus funciones. Conforme a lo anterior, en la sentencia C-1643 de 2000, la Corte insisti\u00f3 en que: \u201cla conducta del juez, cuando administra justicia, no puede jam\u00e1s estar sometida a subordinaci\u00f3n alguna, al punto que dentro de esta \u00f3ptica es posible reconocerlo como un sujeto \u00fanico, sin superior del cual deba recibir \u00f3rdenes, ni instrucciones ni ser objeto de presiones, amenazas o interferencias indebidas. Adem\u00e1s, como corolario del principio en referencia, los dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado tienen el deber jur\u00eddico de prestarles la necesaria colaboraci\u00f3n para que se cumplan las decisiones judiciales.\u201d Frente a este \u00faltimo punto, es relevante el art\u00edculo 201 del Texto Superior,\u00a0mandato en el que expresamente se se\u00f1ala el deber de la Rama Ejecutiva de\u00a0\u201cprestar a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias\u201d.\u00a0Aunque la citada norma refiere expresamente al Gobierno, la Corte ha sostenido que dicha prescripci\u00f3n\u00a0\u201cse extiende a toda la administraci\u00f3n p\u00fablica\u201d112, admitiendo que tal colaboraci\u00f3n no puede incidir ni interferir en el \u00e1mbito de adopci\u00f3n de las decisiones judiciales. La autonom\u00eda del juez es absoluta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Del principio de sujeci\u00f3n a la ley o igualmente llamado principio de legalidad. La consolidaci\u00f3n del Estado Social de Derecho, como lo establece el art\u00edculo 1\u00b0 de la Carta, asegura el imperio del ordenamiento jur\u00eddico en las relaciones que todas las autoridades del poder p\u00fablico tienen con los ciudadanos, como lo ordenan los art\u00edculos 6\u00b0, 121 y 123 del Texto Superior. En los dos primeros, al establecer que ninguna autoridad podr\u00e1 ejercer funciones no establecidas en la Constituci\u00f3n y en la ley, al mismo tiempo que dispone que los servidores p\u00fablicos son responsables por infringir los mandatos previstos en ambas categor\u00edas de normas jur\u00eddicas; y, en el \u00faltimo, al se\u00f1alar que esos mismos servidores desarrollar\u00e1n sus atribuciones en la forma prevista igualmente en la Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde el punto de vista judicial, el principio de legalidad se traduce en el entendimiento de que el desarrollo del poder de juzgar no puede depender de la voluntad de la autoridad que lo ejerce, sino que debe obedecer al cumplimiento de las normas previamente dictadas por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular y por la propia Constituci\u00f3n. Esto significa que la posibilidad de disponer sobre los derechos de las personas no puede sujetarse a un esquema de arbitrariedad, sino que debe operar conforme a lo prescrito en el ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La forma como cristaliza el principio de legalidad en materia judicial es a trav\u00e9s del cumplimiento de los mandatos previstos en los art\u00edculos 228 y 230 de la Carta. En el primero, al disponer que las actuaciones del juez ser\u00e1n p\u00fablicas y tendr\u00e1n car\u00e1cter permanente, en los t\u00e9rminos en que se establezca en la ley, la cual deber\u00e1 acoger e impulsar el car\u00e1cter prevalente del derecho sustancial. Y, en el segundo, fijando directamente las fuentes de la actividad judicial, en donde se precisa que, en sus providencias, los jueces solo estar\u00e1n sometidos al \u201cimperio de la ley\u201d, precepto que ha sido entendido por la Corte como \u201cimperio del ordenamiento jur\u00eddico\u201d113, con miras a integrar en su rigor jur\u00eddico tanto el car\u00e1cter prevalente de la Constituci\u00f3n114, como las sentencias de unificaci\u00f3n115 o los fallos que hacen parte de la doctrina vinculante de los \u00f3rganos judiciales de cierre (v.gr. la doctrina probable de la Corte Suprema de Justicia)116.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo dem\u00e1s, y en virtud de lo expuesto, el principio de legalidad lleva impl\u00edcita la noci\u00f3n de jerarqu\u00eda normativa y de actuaci\u00f3n, por virtud de las cuales (i) las normas de superior jerarqu\u00eda prevalecen sobre las de inferior jerarqu\u00eda; (ii) la validez de las normas de inferior jerarqu\u00eda depende del respeto de las normas de las cuales se derivan; y, (iii) en cualquier caso, las normas de inferior jerarqu\u00eda deben interpretarse y aplicarse de la forma que mejor permitan el cumplimiento de las normas superiores.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, desde el punto de vista procedimental, el principio de legalidad implica recurrir a un conjunto de garant\u00edas que integran el concepto de debido proceso, como lo ordena el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 29 del Texto Superior, al disponer que: \u201cNadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, en virtud de los principios de separaci\u00f3n de poderes, y de autonom\u00eda e independencia judicial, los jueces est\u00e1n sometidos exclusivamente a la aplicaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico vigente y al an\u00e1lisis imparcial de los hechos materia de debate judicial, al momento de ejercer su atribuci\u00f3n de administrar justicia. En el desarrollo de esta actuaci\u00f3n se sujetan al principio de legalidad, que se expresa en la sujeci\u00f3n normativa para disponer de los derechos de las personas conforme a un sistema de fuentes, en la necesidad de agotar un debido proceso y en la importancia de velar por la preservaci\u00f3n de las reglas de jerarqu\u00eda que permiten articular el sistema jur\u00eddico. Si bien caben y se aceptan mecanismos de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de control rec\u00edproco en el desarrollo de esta funci\u00f3n, su consagraci\u00f3n no puede incidir, coaccionar, presionar, condicionar o interferir en el \u00e1mbito de adopci\u00f3n de las decisiones judiciales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. ANTECEDENTES RELACIONADOS CON LA MATERIA OBJETO DE EXAMEN\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En varias de sus providencias, la Corte ha se\u00f1alado que la sostenibilidad fiscal es compatible con los principios de separaci\u00f3n de poderes y autonom\u00eda e independencia judicial, en la medida en que se trata de un criterio orientador que, por lo mismo, no limita la toma de decisiones, ni impone a los jueces un deber espec\u00edfico de modulaci\u00f3n de los efectos de lo fallado, sobre todo, como consecuencia del ejercicio de IIF117.\u00a0Es m\u00e1s, este tribunal ha advertido que, m\u00e1s all\u00e1 de lo previsto en el art\u00edculo 334 de la Carta, este instrumento tambi\u00e9n se integra dentro del mandato del art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n, conforme al cual los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas, pero \u201ccolaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d, entre los cuales se encuentran, precisamente, el de alcanzar los objetivos del Estado Social de Derecho dentro de un marco de sostenibilidad fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este orden de ideas, por ejemplo, en la sentencia C-288 de 2012, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del mencionado Acto Legislativo 03 de 2011, a partir de un juicio en el que se propon\u00eda que dicha reforma constitu\u00eda una sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, por desconocer los principios de separaci\u00f3n de poderes y de autonom\u00eda e independencia judicial, en lo relativo a la consagraci\u00f3n del incidente de impacto fiscal. Para esta corporaci\u00f3n, la alegaci\u00f3n propuesta no estaba llamada a prosperar y, por ende, el acto de reforma deb\u00eda ser declarado exequible, pues en ning\u00fan momento la regulaci\u00f3n del incidente tiene la aptitud para afectar o limitar la autonom\u00eda e independencia de la Rama Judicial, ya que tan solo establece una instancia de interlocuci\u00f3n para realizar el marco de sostenibilidad fiscal acorde con el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y las cl\u00e1usulas prohibitivas previstas en el propio Acto Legislativo. Por lo dem\u00e1s, el texto introducido al art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n no afecta la cosa juzgada ni el derecho al fallo definitivo, en tanto que la decisi\u00f3n sobre la procedencia del IIF, se mantiene en el \u00e1mbito exclusivo del ejercicio de la potestad jurisdiccional. Por \u00faltimo, cabe enfatizar que, a pesar de que ya ha sido expuesto a lo largo de esta providencia, el IIF solo procede frente a las consecuencias de las sentencias proferidas por una Alta Corte, y no respecto de los efectos de lo resuelto por cualquier otro juez de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su naturaleza de criterio orientador, esta corporaci\u00f3n igualmente ha advertido que la sostenibilidad fiscal carece de la suficiencia necesaria para poder llegar a ser considerada una intromisi\u00f3n externa que restrinja el desarrollo de la funci\u00f3n judicial. As\u00ed lo destac\u00f3 en la sentencia C-581 de 2013, en la que se demand\u00f3 un aparte del art\u00edculo 9 de la Ley 1448 de 2011, conforme al cual: \u201cEn el marco de la justicia transicional las autoridades judiciales y administrativas competentes deber\u00e1n ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliaci\u00f3n y la paz duradera y estable. Para estos efectos se deber\u00e1 tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones de que trata el art\u00edculo 3o de la presente Ley, y la naturaleza de las mismas\u201d118. Entre los cargos formulados se alegaba que el precepto acusado desconoc\u00eda el principio de separaci\u00f3n de poderes, por cuanto limitaba la capacidad del juzgador para imponer condenas a favor de las v\u00edctimas acorde con el deber de proceder a su reparaci\u00f3n integral, afectando con ello la autonom\u00eda e independencia judicial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al dar respuesta al reproche formulado, este tribunal se\u00f1al\u00f3: (i) que la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador que debe servir para desarrollar los principios y mandatos previstos en la Constituci\u00f3n de 1991; (ii) que \u201cbajo ninguna circunstancia las autoridades podr\u00e1n invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva\u201d; y que, en consecuencia, (iii) la norma demandada no pod\u00eda tener el alcance que le atribu\u00edan los accionantes, \u201cen el sentido de imponer par\u00e1metros espec\u00edficos o de restringir de otro modo la autonom\u00eda y el poder de decisi\u00f3n de los jueces\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, se concluy\u00f3 que: \u201c(\u2026) es claro que ello no ocurre en el presente caso, nuevamente en raz\u00f3n al tipo de acci\u00f3n que implican los verbos\u00a0valorar\u00a0y\u00a0tener en cuenta\u00a0que estos incisos emplean, pero tambi\u00e9n por lo anotado en las consideraciones primera y segunda de este ac\u00e1pite, a partir de las cuales ha quedado claro que estas normas no afectan el campo de acci\u00f3n de los jueces administrativos, quienes por el contrario, conservan intactos las facultades y poderes que les son propios, lo que les permite adoptar la totalidad de las decisiones que en su criterio fueren necesarias para hacer efectivo el derecho de las v\u00edctimas a la reparaci\u00f3n integral garantizada por la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, en la sentencia C-870 de 2014, la Sala Plena se pronunci\u00f3 sobre la expresi\u00f3n \u201c[e]n todo caso, las m\u00e1ximas corporaciones judiciales tendr\u00e1n en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional\u201d119, contenida en el art\u00edculo 14 de la Ley 1695 de 2013. Conforme se explic\u00f3 al momento de detallar la regulaci\u00f3n prevista en la citada ley, la norma en menci\u00f3n se incorpora dentro de la etapa de decisi\u00f3n del IIF y supone que, cuando el mismo se resuelve de forma negativa a la parte que lo solicit\u00f3, el fallo se deber\u00e1 acatar en los t\u00e9rminos que determine la Alta Corte, \u201cbuscando con ello garantizar la primac\u00eda de los derechos fundamentales y la autonom\u00eda e independencia judicial\u201d. Hasta ah\u00ed el precepto que fue objeto de estudio por la Corte no incorporaba nada distinto a lo previsto en el art\u00edculo 334 Superior. A pesar de ello, y apelando a un v\u00ednculo consecuencial, el art\u00edculo 14 demandado inclu\u00eda la f\u00f3rmula transcrita en el p\u00e1rrafo anterior, la cual supon\u00eda que, a pesar de que el IIF no prosperara, en todo caso, las m\u00e1ximas corporaciones judiciales deb\u00edan tener en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional, que equivale, b\u00e1sicamente, al examen de los efectos de la sentencia en la sostenibilidad fiscal y las medidas que se pod\u00edan adoptar para evitar que se presente una afectaci\u00f3n seria de esta \u00faltima.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. La Corte advirti\u00f3 que el precepto legal en cuesti\u00f3n admit\u00eda dos posibles interpretaciones: (i) la que se propon\u00eda por los accionantes, en el sentido de advertir que, pese a negar el IIF, en la decisi\u00f3n judicial se deb\u00eda seguir el plan concreto de cumplimiento presentado por el ejecutivo, y (ii) una alternativa, propuesta por varios intervinientes, en la que se suger\u00eda que la expresi\u00f3n \u201ctener en cuenta\u201d deb\u00eda ser apreciada en el sentido natural de las palabras, esto es, como tener presente o considerar algo. En la medida en que la decisi\u00f3n sobre el IIF ya hab\u00eda sido adoptada, pues la regulaci\u00f3n en estudio aparec\u00eda con posterioridad a dicho momento, la \u00fanica alternativa viable era la de entender que el documento que conten\u00eda el plan de cumplimiento se deb\u00eda apreciar en caso de que se decidiera hacer uso de atribuciones de seguimiento, con las que, de manera excepcional, en materia constitucional, cuentan las Altas Cortes. En este caso, \u201c[e]sta lectura no solo tendr\u00eda congruencia con el (\u2026) principio previsto en el art\u00edculo 113 Superior, sino que tambi\u00e9n cumplir\u00eda con el prop\u00f3sito del incidente, el cual, finalmente, consiste en poner de presente una situaci\u00f3n que podr\u00eda comprometer la sostenibilidad fiscal.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, se consider\u00f3 por esta corporaci\u00f3n que, a\u00fan en el escenario previamente mencionado, la primera opci\u00f3n interpretativa era v\u00e1lida y pod\u00eda generar consecuencias en derecho, ya que \u201cse podr\u00eda considerar que al momento de hacer seguimiento a un fallo que fue examinado respecto de su impacto fiscal, cuando el mismo no haya prosperado, las m\u00e1ximas corporaciones judiciales tendr\u00edan que estar sujetas a lo se\u00f1alado en el plan concreto de cumplimiento presentado con anterioridad por el ejecutivo, al momento de adoptar cualquier decisi\u00f3n.\u201d Esta lectura claramente resultaba contraria a los principios de separaci\u00f3n de poderes y de autonom\u00eda e independencia judicial, pues \u201clas Altas Cortes ya no estar\u00edan sometidas de manera exclusiva a la aplicaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico y al an\u00e1lisis imparcial de los hechos materia de debate, sino a una intromisi\u00f3n externa que restringir\u00eda indebidamente el ejercicio de su potestad jurisdiccional\u201d120. Por esa raz\u00f3n, para preservar los citados principios, \u00a0y acogiendo la regla de que las limitaciones fiscales impuestas al poder judicial deben ser valoradas de forma estricta, se declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de la norma bajo estudio, \u201cen el entendido de que dicho plan no es de obligatoria observancia, ni acatamiento por parte del fallador\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CASO CONCRETO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el caso bajo examen, como se expuso en el ac\u00e1pite de antecedentes, la accionante considera que la expresi\u00f3n: \u201c(\u2026) el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deber\u00e1 tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado\u201d, contenida en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 1695 de 2013, desconoce los principios de autonom\u00eda e independencia judicial, separaci\u00f3n de poderes y de sujeci\u00f3n a la ley, porque le impone al juez (i) una carga adicional a la prevista en los art\u00edculos 228 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para administrar justicia; (ii) conduce a que su capacidad de acci\u00f3n \u201cdeje de ser aut\u00f3noma e independiente\u201d121, puesto que lo somete a un criterio fiscal; (iii) subordina sus decisiones a la capacidad econ\u00f3mica del ente territorial y no al derecho sustancial; y, por \u00faltimo (iv) le asigna \u201cuna tarea que, per se, le corresponde realizar al ejecutivo\u201d122, esto es, la funci\u00f3n de \u201cestudiar [el] impacto que puede tener una sentencia en las finanzas p\u00fablicas\u201d123. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la mayor\u00eda de los intervinientes, la norma acusada debe ser declarada ajustada a la Constituci\u00f3n, en primer lugar, porque en ning\u00fan momento afecta la libertad que tiene el juez para proferir sentencia, pues lo \u00fanico que se busca es que valore sus efectos teniendo en cuenta las finanzas territoriales, para lograr el pleno cumplimiento de lo ordenado, en un esquema que evite alteraciones serias de su sostenibilidad fiscal; y, en segundo lugar, porque la disposici\u00f3n acusada asegura la realizaci\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, ya que propicia que las \u201cdiferentes ramas del poder p\u00fablico, puedan darle cumplimiento al mandato constitucional de salvaguardar la sostenibilidad fiscal\u201d124. Dentro de este contexto, la Universidad Libre considera que la palabra \u201cdeber\u00e1\u201d tiene una connotaci\u00f3n que podr\u00eda sugerir que el deber de tener en cuenta es imperativo y no facultativo, lo que no resulta ajustado a un criterio orientador, por lo que pide una declaratoria de exequibilidad condicionada, en el entendido de que \u201cno ser\u00e1 obligatorio que el juez tenga que verificar la capacidad fiscal de la entidad, en vista de que se trata de un criterio que orienta las decisiones judiciales\u201d125. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Uno solo de los intervinientes acompa\u00f1a la solicitud formulada en la demanda126, al considerar que la norma establece \u201cun impedimento para que las autoridades paguen una indemnizaci\u00f3n justa\u201d, pues \u201cla imposici\u00f3n de la condena (\u2026) se ve limitada por la capacidad financiera del condenado\u201d127.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, para la Procuradora General de la Naci\u00f3n se debe declarar la exequibilidad del precepto legal acusado, pues la norma no autoriza ning\u00fan tipo de intervenci\u00f3n o injerencia en el ejercicio de la funci\u00f3n judicial, toda vez que el deber de tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial solo opera como un elemento que podr\u00e1 ser valorado, junto con las dem\u00e1s pruebas obrantes en el expediente. En general, se trata de una disposici\u00f3n que se inscribe dentro del amplio margen de configuraci\u00f3n del legislador.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Teniendo en cuenta lo se\u00f1alado en el cap\u00edtulo referente al contenido y alcance de la norma objeto de control, cabe reiterar que el precepto demandado le asigna a cualquier juez (sea individual o colectivo) el deber de tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado, al momento de dictar una sentencia que condene a un municipio o departamento, con el prop\u00f3sito de evitar alteraciones serias en su sostenibilidad fiscal. Se trata de un mandato general predicable de toda autoridad judicial, ya que la citada disposici\u00f3n no espec\u00edfica una categor\u00eda o exige un determinado nivel jer\u00e1rquico en el juez, lo que hace que su rigor normativo se predique del conjunto de ellos, tal y como se deriva del uso del criterio de interpretaci\u00f3n gramatical y de los principios de efecto \u00fatil e interpretaci\u00f3n conforme, en los t\u00e9rminos rese\u00f1ados en el numeral 71 de esta providencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, antes de proceder con el examen del precepto demandado, cabe aclarar que, a pesar de que los principios invocados como vulnerados tienen un contenido normativo espec\u00edfico, esto es, los principios de independencia y autonom\u00eda judicial, separaci\u00f3n de poderes y sujeci\u00f3n a la ley, es posible estudiar su aparente infracci\u00f3n en conjunto, teniendo en cuenta que el soporte de la violaci\u00f3n es com\u00fan y que parte de la base de que la norma acusada condiciona o limita la capacidad de definici\u00f3n aut\u00f3noma del derecho por parte del juez.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo dem\u00e1s, es igualmente necesario se\u00f1alar que la invocaci\u00f3n a la sostenibilidad que se hace en el precepto acusado opera en el \u00e1mbito de la preservaci\u00f3n de la capacidad fiscal de las entidades territoriales, conceptos que si bien est\u00e1n conectados y relacionados entre s\u00ed, admiten una distinci\u00f3n, pues mientras la sostenibilidad tiene como fin disciplinar las finanzas p\u00fablicas \u201cpara reducir el d\u00e9ficit fiscal limitando la diferencia entre los ingresos nacionales y el gasto p\u00fablico\u201d128, la capacidad fiscal se refiere en concreto al potencial recaudatorio, as\u00ed como al manejo de fuentes ex\u00f3genas y end\u00f3genas de recursos para la gesti\u00f3n y el cumplimiento de las funciones, atribuciones y competencias propias de los entes territoriales129. En este orden de ideas, conforme a la norma demandada, lo que el juez deber\u00e1 tener en cuenta es la magnitud fiscal de una entidad para dar cumplimiento a lo ordenado, dentro del deber constitucional de velar por la salud y estabilidad de las finanzas p\u00fablicas (CP art. 334).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo anterior y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva del presente fallo, la Corte concluye que el art\u00edculo 16 de la Ley 1695 de 2013, en el aparte demandado, no desconoce los principios de autonom\u00eda e independencia judicial, separaci\u00f3n de poderes y de sujeci\u00f3n a la ley, al disponer que el juez deber\u00e1, al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, \u201ctener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado\u201d, \u201ccon el fin de evitar alteraciones en la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales\u201d, por las razones que pasan a exponerse. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, se considera que el precepto demandado se ajusta a la Constituci\u00f3n, porque es un desarrollo del mandato de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que se impone para efectos de alcanzar la operatividad del criterio de sostenibilidad fiscal, en los t\u00e9rminos previstos en los art\u00edculos 113 y 334 de la Constituci\u00f3n. N\u00f3tese como el aparte legal demandado utiliza el mismo verbo rector que se consagra en el citado art\u00edculo 334 de la Carta, cuando se\u00f1ala que \u201c[l]a sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico\u201d130, destacando que el mencionado marco tiene una vocaci\u00f3n y alcance general que vincula a todas las autoridades p\u00fablicas, sin distinci\u00f3n del nivel en el que operen, lo que incluye, por supuesto, a los jueces que profieran sentencias en las que se condenen a las entidades territoriales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, porque el deber de tener en cuenta la capacidad fiscal de las entidades territoriales para dar cumplimiento a lo ordenado, al momento en que el juez dicte una sentencia que condene a un municipio o departamento, es compatible y se ajusta a los principios constitucionales de separaci\u00f3n de poderes, autonom\u00eda e independencia judicial y de sujeci\u00f3n a la ley. Por una parte, porque la redacci\u00f3n de la norma mantiene la condici\u00f3n de la sostenibilidad fiscal como criterio orientador, pues no impone a los jueces un mandato espec\u00edfico para la toma de su decisi\u00f3n, ni limita las posibilidades de imponer la condena, ni tampoco les obliga a modular el fallo. Se trata de la consagraci\u00f3n de un supuesto adicional de an\u00e1lisis que, en desarrollo de un precepto constitucional y cuando se trata de administrar justicia, busca que el juez, al momento de proferir una sentencia que implique condenar a una entidad territorial, tenga en cuenta la magnitud de sus finanzas, tanto para poder cumplir cabalmente con lo ordenado, como para evitar que se afecte seriamente su devenir econ\u00f3mico. Como se trata, y se insiste en ello, de un criterio orientador, el uso de la expresi\u00f3n \u201cdeber\u00e1 tener en cuenta\u201d debe interpretarse en el sentido de que el juez no tiene ninguna obligaci\u00f3n concreta y espec\u00edfica, y que su rol solo es el tener presente, valorar o considerar dicha capacidad fiscal, siguiendo los precedentes se\u00f1alados en las sentencias C-581 de 2013 y C-870 de 2014, sin que de forma alguna se restringa su autoridad para tomar decisiones, o para determinar los efectos de sus fallos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Y, por la otra, porque en la medida en que no se condiciona el ejercicio de la actuaci\u00f3n judicial, el \u00fanico resultado pr\u00e1ctico que podr\u00eda producir la norma, siguiendo la articulaci\u00f3n constitucional sobre la materia, es el de autorizar que el juez module la forma como se cumplir\u00e1 la condena, con miras a asegurar su realizaci\u00f3n y teniendo presente la salud y estabilidad de las finanzas territoriales, siempre que as\u00ed lo estime pertinente y preservando total libertad y autonom\u00eda para la toma de cualquier decisi\u00f3n. As\u00ed, por ejemplo, podr\u00eda autorizar cumplir el fallo en un plazo razonable131 o avalar acuerdos de pago que tengan el aval del beneficiado con una condena.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, porque el contenido y alcance de la norma demandada tampoco tiene la potencialidad de condicionar las decisiones judiciales ni de obligar a los jueces a tomar una u otra decisi\u00f3n en particular. Expresamente, el precepto objeto de estudio circunscribe su finalidad a evaluar la capacidad fiscal de la entidad territorial \u201cpara dar cumplimiento a lo ordenado\u201d. De all\u00ed se sigue que la norma se refiere exclusivamente a la manera como se cumplir\u00e1 la condena y no al contenido de la decisi\u00f3n, ni a sus consecuencias. Por ello, como lo indic\u00f3 el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en su escrito de intervenci\u00f3n ante la Corte, la norma acusada sirve para \u201cvalorar los efectos de la sentencia, y as\u00ed poder cumplir con lo ordenado por la providencia judicial, independientemente de que [esa] valoraci\u00f3n se materialice [al] momento de proferir la decisi\u00f3n\u201d132. De esta manera, sigue estando el juez sujeto tan solo a la Constituci\u00f3n, a la ley y al resto del ordenamiento jur\u00eddico, sin que se vean afectados los principios de autonom\u00eda e independencia judicial, y sin que se comprometa su sujeci\u00f3n al mandato de legalidad y, en particular, al imperio de la ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A pesar de lo anterior, por expreso mandato del par\u00e1grafo del art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n y como lo dispone el propio art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 1695 de 2013, los jueces no podr\u00e1n invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva, lo que conduce a que, conforme a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y de prevalencia de la Constituci\u00f3n, cuando se condene a una entidad territorial, los jueces no est\u00e1n autorizados para suscitar un conflicto que lleve a negar la efectividad de los derechos y que se traduzca en una violaci\u00f3n del principio de indemnizaci\u00f3n justa, pues la sostenibilidad fiscal no corresponde a un principio susceptible de ponderaci\u00f3n133 y su aplicaci\u00f3n siempre se debe sujetar a la obligaci\u00f3n de acatar la citada cl\u00e1usula prohibitiva134.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por tal raz\u00f3n, y teniendo en cuenta la regla de que las limitaciones fiscales impuestas al poder judicial deben ser valoradas de forma estricta, la Sala Plena de la Corte concluye que cabe declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el sentido de incorporar a la valoraci\u00f3n dispuesta en la ley dicha cl\u00e1usula prohibitiva, con miras a precaver que los jueces \u2013al momento de determinar la forma como se cumplir\u00e1 una condena que se imponga a entidad territorial\u2013 nieguen la efectividad de los derechos fundamentales, pues se trata de reivindicaciones sustentadas en la dignidad humana, las cuales no pueden condicionarse en su exigibilidad a los requerimientos de la mayor\u00eda o los ajustes que demanda la disciplina econ\u00f3mica y fiscal de la Naci\u00f3n o de sus entidades territoriales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, por el conjunto de razones expuestas, en la parte resolutiva de esta sentencia, se declarar\u00e1 la exequibilidad de la expresi\u00f3n: \u201cel juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deber\u00e1 tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado\u201d contenida en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que no se podr\u00e1n menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el asunto bajo examen, se formul\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra la expresi\u00f3n: \u201c(\u2026) el juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deber\u00e1 tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado\u201d contenida en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 1695 de 2013. En opini\u00f3n de la accionante, dicho precepto legal desconoce los principios de autonom\u00eda e independencia judicial, separaci\u00f3n de poderes y de sujeci\u00f3n a la ley, porque le impone (i) al juez una carga adicional a la prevista en los art\u00edculos 228 y 230 de la Constituci\u00f3n para administrar justicia; (ii) conduce a que la capacidad de acci\u00f3n del juez \u201cdeje de ser aut\u00f3noma e independiente\u201d, puesto que lo somete a un criterio fiscal; (iii) subordina sus decisiones a la capacidad econ\u00f3mica del ente territorial y no al derecho sustancial; y (iv) le asigna al juez \u201cuna tarea que, per se, le corresponde realizar al ejecutivo\u201d, consistente en la funci\u00f3n de \u201cestudiar [el] impacto que puede tener una sentencia en las finanzas p\u00fablicas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte encontr\u00f3 que no le asiste raz\u00f3n a la demandante, por las siguientes razones: (i) la norma legal acusada es un desarrollo del criterio de sostenibilidad fiscal previsto en la Constituci\u00f3n desde el Acto Legislativo 03 de 2011, que tambi\u00e9n incluye a los jueces al momento de proferir sentencias en que se condene a un municipio o departamento, en virtud del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica (CP arts. 113 y 334). (ii) El deber de tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial es compatible con los principios invocados por la accionante, pues tal concepto opera como un criterio orientador, en los t\u00e9rminos previstos en el Acto Legislativo 03 de 2011, que no impone a los jueces un mandato espec\u00edfico para la toma de sus decisiones, ni limita las posibilidades de imponer una condena, ni tampoco les obliga a modular el fallo. Su contenido (iii) se limita a evaluar la capacidad fiscal de la entidad territorial \u201cpara dar cumplimiento a lo ordenado\u201d, de suerte que su valoraci\u00f3n solo se podr\u00e1 tener en cuenta para efectos de considerar la forma c\u00f3mo se cumplir\u00e1 la condena.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En todo caso, teniendo en cuenta que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 334 del Texto Superior dispone que los jueces no podr\u00e1n \u201c(\u2026) invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva\u201d, la Sala Plena consider\u00f3 que en este caso cab\u00eda declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el sentido de incorporar a la valoraci\u00f3n dispuesta en la ley dicha cl\u00e1usula prohibitiva, con miras a precaver que los jueces \u2013 al momento de determinar la forma como se cumplir\u00e1 una condena que se imponga a entidad territorial\u2013 nieguen el valor o la efectividad de los derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresi\u00f3n: \u201cel juez al momento de proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deber\u00e1 tener en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado\u201d contenida en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 16 de la Ley 1695 de 2013, en el entendido de que no se podr\u00e1n menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protecci\u00f3n efectiva.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORT\u00cdZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 El listado de invitados a participar en este proceso fue el siguiente: el Ministerio del Interior; el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; el Departamento Administrativo de Planeaci\u00f3n Nacional; la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; el Consejo Superior de la Judicatura; el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional; la Corporaci\u00f3n Excelencia en la Justicia; la Academia Colombiana de Jurisprudencia; el Instituto de Ciencia Pol\u00edtica Hern\u00e1n Echavarr\u00eda Ol\u00f3zaga; el Centro de Estudios de Derecho Procesal; el Instituto Colombiano de Derecho Procesal; la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; la Facultad de Jurisprudencia y la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; la Facultad de Derecho de la universidad de la Sabana; la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas de la Universidad Javeriana; la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas y Sociales de la Universidad de Caldas; la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; la Facultad de Derecho, Ciencia Pol\u00edtica y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y la Facultad de Derecho de la Universidad de Nari\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Escrito de demanda, presentada el 11 de enero de 2021, folio 9. \u00a0<\/p>\n
3 Ibid., folio 10. \u00a0<\/p>\n
4 Ibid., folio 10. \u00a0<\/p>\n
5 En la Secretar\u00eda General se recibieron oportunamente los siguientes escritos de intervenci\u00f3n: (i) el 13 de abril de 2021, por el Director de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios; (ii) el 13 de abril de 2021, por la\u00a0Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia; (iii) el 14 de abril de 2021, por el Director de la Direcci\u00f3n de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jur\u00eddico del Ministerio de Justicia y del Derecho; (iv) el 16 de abril de 2021, por el Asesor de la Oficina Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (v) el 16 de abril de 2021, por el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo; (vi) el 16 de abril de 2021, por la Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura; y (vii) el 16 de abril de 2021, por el Director del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia. \u00a0<\/p>\n
6 El Consejo Superior de la Judicatura; el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito y P\u00fablico; el Ministerio de Justicia y del Derecho; la Universidad Externado de Colombia y la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. \u00a0<\/p>\n
7 El ciudadano Juan Diego Buitrago. \u00a0<\/p>\n
8 La Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia. \u00a0<\/p>\n
9 Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, p\u00e1g. 7. \u00a0<\/p>\n
10 Ibid.., p\u00e1g. 6. \u00a0<\/p>\n
11 Ibid., p\u00e1g. 5. \u00a0<\/p>\n
12 Intervenci\u00f3n de Juan Diego Buitrago, p\u00e1g. 3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Ibid., p\u00e1g. 4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Intervenci\u00f3n de la Universidad Libre de Colombia, p\u00e1g. 15. \u00a0<\/p>\n
15 Concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n, p\u00e1g. 4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Ibid., p\u00e1g. 4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
17 Ibid., p\u00e1g. 4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 De acuerdo con Kopits y Symansky, \u201cuna regla de pol\u00edtica fiscal es definida, en un contexto macroecon\u00f3mico, como una restricci\u00f3n permanente de la pol\u00edtica fiscal, normalmente definida en t\u00e9rminos de un indicador de desempe\u00f1o fiscal. Las reglas tienen \u00edndices como el d\u00e9ficit fiscal, pr\u00e9stamos, deuda, o sus componentes, y usualmente se expresan como un l\u00edmite u objetivo en proporci\u00f3n con el Producto Interno Bruto\u201d. G. KOPITS y S.A SYMANSKY, Fiscal Policy Rules, International Monetary Fund, 1998, p. 2. Por su parte, Casta\u00f1o Pe\u00f1a se\u00f1ala que las cl\u00e1usulas de disciplina fiscal \u201cson preceptos constitucionales o legales cuyo contenido determina la pol\u00edtica fiscal de un Estado o administraci\u00f3n, imponiendo l\u00edmites tanto materiales como formales. Los l\u00edmites materiales son los referidos aspectos de la econom\u00eda como la deuda p\u00fablica, el d\u00e9ficit, el gasto y los ingresos. Los limites formales ata\u00f1en a los procedimientos que debe utilizarse para la aprobaci\u00f3n de presupuestos y los controles a los que est\u00e1n sometidos dichos presupuestos y su ejecuci\u00f3n\u201d. CASTA\u00d1O PE\u00d1A, J.A., Las cl\u00e1usulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado Social de Derecho. La sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en Espa\u00f1a. Universidad Externado de Colombia, 2020, p. 142. \u00a0<\/p>\n
19 Gonz\u00e1lez Moreno, Gabriel. La constitucionalizaci\u00f3n de la estabilidad presupuestaria en Estados Unidos: lecciones de un debate inacabado. Publicado en la revista Estudios de Deusto No. 65\/2, Universidad de Deusto, julio-diciembre 2017, pp. 251-252.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Al respecto, v\u00e9ase BOHN, H. E INMAN, R.P., \u201cBalanced-budget rules and public deficits: evidence from the U.S. States\u201d, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, vol. 45, I, 1996, pp. 13-76; y POTERBA, JAMES M. Y RUEBEN, KIM S., Fiscal Rules and State Borrowing Costs: Evidence from California and other States, Public Policy Institute of California, San Francisco, 1999. \u00a0<\/p>\n
21 Si bien a finales del siglo XVIII, el presidente Thomas Jefferson ya expresaba la necesidad de establecer l\u00edmites a la Federaci\u00f3n para conseguir deuda y suger\u00eda una enmienda a la Constituci\u00f3n en ese sentido. Al respecto, v\u00e9ase CASTA\u00d1O PE\u00d1A, J.A., Las cl\u00e1usulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado Social de Derecho. La sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en Espa\u00f1a. Universidad Externado de Colombia, Bogot\u00e1, 2020, p. 157. \u00a0<\/p>\n
22 Ib\u00eddem, pp. 158-159. \u00a0<\/p>\n
23 Sin embargo, en 1986, la Corte Suprema de Estados Unidos invalid\u00f3 el proceso de secuestro, lo cual motiv\u00f3 a que, en el a\u00f1o 1987, se expidiera otra ley reemplazando tal mecanismo (The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act of 1987). La anterior informaci\u00f3n est\u00e1 contenida en el informe denominado Controles estatutarios del presupuesto vigentes entre 1985 y 2002 (Statutory Budget Controls in Effect Between 1985 and 2002), publicado el 1\u00b0 de julio de 2011 por el Servicio de Investigaci\u00f3n del Congreso de Estados Unidos (Congressional Research Service). Disponible en: https:\/\/crsreports.congress.gov\/\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
25 Esta Ley fue ampliada por la Ley de \u00d3mnibus de Reconciliaci\u00f3n de 1993 (Omnibus Reconciliation Act of 1993) y por la Ley de Presupuesto Equilibrado de 1997 (Balanced Budget Act of 1997). Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
26 Este tratado crea la Uni\u00f3n Europea y, entre otras, sienta las bases de la unificaci\u00f3n monetaria y econ\u00f3mica, la consolidaci\u00f3n de una moneda \u00fanica (el euro) y los criterios para su utilizaci\u00f3n. Informaci\u00f3n disponible en: https:\/\/www.europarl.europa.eu\/about-parliament\/es\/in-the-past\/the-parliament-and-the-treaties\/maastricht-treaty.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 CASTA\u00d1O PE\u00d1A, J.A., Las cl\u00e1usulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado Social de Derecho. La sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en Espa\u00f1a. Universidad Externado de Colombia, Bogot\u00e1, 2020, pp. 242-248. Las referidas reglas se encuentran en (i) el art\u00edculo 109J del Tratado y el Protocolo No. 6, sobre los criterios de convergencia previstos en el citado art\u00edculo; y (ii) el art\u00edculo 104C del Tratado y el Protocolo No. 12, sobre el procedimiento aplicable en caso de d\u00e9ficit excesivo. \u00a0<\/p>\n
28 https:\/\/eur-lex.europa.eu\/summary\/glossary\/stability_growth_pact.html?locale=es.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Uni\u00f3n Europea, Resoluci\u00f3n del Consejo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, Amsterdam, 17 de junio de 1997. \u00a0<\/p>\n
30 Uni\u00f3n Europea, Reglamento (CE) 1566\/97 del Consejo del 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisi\u00f3n de las situaciones presupuestarias y a la supervisi\u00f3n y coordinaci\u00f3n de las pol\u00edticas econ\u00f3micas; y Reglamento (CE) 1467\/97 del Consejo del 7 de julio de 1997, sobre la aceleraci\u00f3n y clarificaci\u00f3n del procedimiento de d\u00e9ficit excesivo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31https:\/\/eur-lex.europa.eu\/legal-content\/ES\/ALL\/?uri=CELEX%3A31997Y0802%2801%29.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 A trav\u00e9s del procedimiento de d\u00e9ficit excesivo (PDE). Este procedimiento est\u00e1 regulado en el art\u00edculo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Uni\u00f3n Europea y constituye la base del componente corrector del Pacto de Estabilizaci\u00f3n para la Crecimiento (PEC). Sobre el particular se puede consultar la siguiente p\u00e1gina web: https:\/\/eur-lex.europa.eu\/summary\/glossary\/excessive_deficit_procedure.html.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 CASTA\u00d1O PE\u00d1A,J.A., Las cl\u00e1usulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado Social de Derecho. La sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en Espa\u00f1a. Universidad Externado de Colombia, Bogot\u00e1, 2020, pp. 256-259. \u00a0<\/p>\n
34 Art\u00edculo 1 del Tratado. Este tratado fue firmado por todos los pa\u00edses miembros de la Uni\u00f3n Europea, salvo el Reino Unido, la Rep\u00fablica Checa y Croacia. Informaci\u00f3n disponible en: https:\/\/eur-lex.europa.eu\/legal-content\/ES\/TXT\/?uri=legissum%3A1403_3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 La Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola incorpora el concepto de \u201cprincipio de estabilidad presupuestaria\u201d y la Constituci\u00f3n de Hungr\u00eda refiere el concepto de \u201cprincipio de gesti\u00f3n presupuestaria equilibrada, transparente y sostenible\u201d. \u00a0<\/p>\n
36 GIL ARROYO, A., Y S\u00c1NCHEZ GIM\u00c9NEZ, I.M., La incorporaci\u00f3n constitucional de la cl\u00e1usula de estabilidad presupuestaria en perspectiva comparada: Alemania, Italia y Francia. Art\u00edculo publicado en Revista Espa\u00f1ola de Derecho Constitucional, n\u00fam. 98, mayo-agosto (2013), pp. 149.188. En este art\u00edculo se destaca que, a pesar de las fallidas reformas constitucionales, Francia expidi\u00f3 en el a\u00f1o 2012 una Ley Org\u00e1nica sobre la programaci\u00f3n y la gobernanza de la hacienda p\u00fablica, con el fin de consagrar los requisitos establecidos en el Pacto Fiscal Europeo. \u00a0<\/p>\n
37 Reino Unido, Austria, B\u00e9lgica, Croacia, Chipre, Rep\u00fablica Checa, Dinamarca, Estonia, Bulgaria, Hungr\u00eda, Francia, Georgia, Grecia, Alemania, Irlanda, Italia, Lituania, Letonia, Luxemburgo, Malta, Finlandia, Holanda, Portugal, Eslovenia, Rumania, Escocia, Serbia, Eslovaquia, Suecia y Espa\u00f1a. Informaci\u00f3n disponible en: \u00a0https:\/\/obr.uk\/about-the-obr\/international-engagement\/ \u00a0<\/p>\n
38 Sin embargo, debe aclararse que en 1969 una reforma constitucional hab\u00eda establecido que los ingresos procedentes de cr\u00e9ditos no pod\u00edan superar las inversiones previstas en el presupuesto. Al respecto, v\u00e9ase CASTA\u00d1O PE\u00d1A, J.A., Las cl\u00e1usulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado Social de Derecho. La sostenibilidad fiscal en Colombia y el principio de estabilidad presupuestaria en Espa\u00f1a. Universidad Externado de Colombia, 2020, p. 151. \u00a0<\/p>\n
39 https:\/\/www.stabilitaetsrat.de\/EN\/Home\/home_node.html.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Para m\u00e1s informaci\u00f3n sobre este organismo consultar el siguiente enlace web: https:\/\/www.airef.es\/es\/.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Informaci\u00f3n disponible en: \u00a0https:\/\/www.parlament.hu\/web\/koltsegvetesi-tanacs\/in-english. \u00a0<\/p>\n
43 Informaci\u00f3n disponible en: https:\/\/en.upbilancio.it\/.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Para m\u00e1s informaci\u00f3n consultar el siguiente enlace web: https:\/\/www.hcfp.fr\/en.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Informaci\u00f3n disponible en el documento The Swedish Fiscal Policy Framework, elaborado por el Ministerio de Hacienda de Suecia el 12 de abril de 2018. Disponible en: https:\/\/www.government.se\/legal-documents\/2018\/07\/skr.-201718207\/.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Informaci\u00f3n disponible en: https:\/\/www.government.se\/government-agencies\/swedish-fiscal-policy-council\/.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Informaci\u00f3n disponible en el documento Inversiones P\u00fablicas y Reglas Fiscales, publicado en el 2013 por el BID. V\u00e9ase: https:\/\/publications.iadb.org\/publications\/spanish\/document\/Inversiones-p%C3%BAblicas-y-reglas-fiscales.pdf.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Informaci\u00f3n disponible en: https:\/\/obr.uk\/.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 En el art\u00edculo 2\u00b0 se consagr\u00f3 una presunci\u00f3n de capacidad de pago, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cSe presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operaci\u00f3n de cr\u00e9dito, no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional. \/\/ La entidad territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al l\u00edmite se\u00f1alado, en este art\u00edculo, no requerir\u00e1 autorizaciones de endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes vigentes.\u201d \u00a0<\/p>\n
50 Ley 617 de 2000, art. 3. \u00a0<\/p>\n
51 Exposici\u00f3n de motivos al Proyecto de Ley 230 de 2002 C\u00e1mara. En: Gaceta del Congreso No. 086 del 08 de abril de 2002. \u00a0<\/p>\n
52 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
53 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
54 Funci\u00f3n P\u00fablica, disponible en: https:\/\/www.funcionpublica.gov.co. De otra parte, con el fin de comprender el objeto del MFMP, es \u00fatil la siguiente explicaci\u00f3n sobre esta herramienta: \u201cPara recorrer apropiadamente el camino de la pol\u00edtica fiscal de forma plurianual, incluyendo en el an\u00e1lisis las consideraciones micro y macro, es necesario incorporar instituciones fiscales como los Marcos Fiscales de Mediano Plazo (MFMP), los cuales pueden contener un nivel de detalle que permita asignar el gasto de manera eficiente dentro de los programas p\u00fablicos, convirti\u00e9ndose en un componente clave para el desempe\u00f1o de las reglas fiscales. Sobre los MFMP se puede decir que cuentan con an\u00e1lisis de sostenibilidad de deuda y una proyecci\u00f3n de los agregados macrofiscales a trav\u00e9s del tiempo. Por otra parte, los MFMP evitan, entre otros efectos, la tendencia a comprometer hoy gastos para el futuro; estos rinden frutos pol\u00edticos sin violar las reglas fiscales en el presente, pero comprometen su cumplimiento a futuro. \/\/ (\u2026) \/\/ En t\u00e9rminos generales, dentro de los objetivos que persiguen los MFMP se encuentran la disciplina fiscal, la estabilidad macrofiscal la asignaci\u00f3n estrat\u00e9gica de recursos y la gesti\u00f3n operativa eficiente. Un MFMP correctamente implementado genera credibilidad por parte de los agentes econ\u00f3micos, lo que se traduce en una mayor predictibilidad de las cuentas p\u00fablicas y contribuye a la estabilidad macrofiscal, dentro de los l\u00edmites determinados por la regla. En especial, se trata de limitar las asimetr\u00edas de informaci\u00f3n entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, por una parte, y entre las autoridades y los votantes, por la otra. En otras palabras, en el supuesto de un escenario sin MFMP, la informaci\u00f3n disponible para la toma de decisiones de los agentes econ\u00f3micos se vuelve escasa, generando un mayor nivel de incertidumbre.\u201d ARDANAZ, Mart\u00edn, et. al. \u201cLas reglas fiscales: tipolog\u00edas, funciones y complementariedad con otras instituciones fiscales.\u201d En: BARREIX, Alberto y CORRALES, Luis F (editores). Reglas Fiscales Resilientes en Am\u00e9rica Latina. BID, 2019. En: https:\/\/publications.iadb.org\/es\/reglas-fiscales-resilientes-en-america-latina\u00a0 \u00a0<\/p>\n
55 Corte Constitucional, sentencia C-110 de 2019 \u00a0<\/p>\n
56 Este precepto se encuentra desarrollado en el art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones\u201d, la cual, seg\u00fan el art\u00edculo primero, tiene por objeto \u201cexpedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas p\u00fablicas y contribuyan a la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds.\u201d \u00a0<\/p>\n
59 Seg\u00fan el Banco de la Rep\u00fablica y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, la regla fiscal permite \u201cuna mejor coordinaci\u00f3n entre las autoridades fiscales y monetarias en el manejo macroecon\u00f3mico, restringiendo sus acciones aisladas y discrecionales. La coordinaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica tiene importantes beneficios en t\u00e9rminos de credibilidad de los mercados y coherencia intertemporal de los agentes. La confianza que se deriva de un manejo macroecon\u00f3mico basado en reglas se traduce, en la pr\u00e1ctica, en menores primas de riesgo y mayor acceso a los mercados financieros locales e internacionales\u201d. Comit\u00e9 T\u00e9cnico Interinstitucional, Banco de la Rep\u00fablica, DNP y Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, 2010, Regla Fiscal para Colombia. Disponible en: https:\/\/www.banrep.gov.co\/sites\/default\/files\/publicaciones\/archivos\/regla_fiscal_2010.pdf 19 y 20 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 \u201cArt\u00edculo 11 de la Ley 1473 de 2011. Excepciones.\u00a0En los eventos extraordinarios que comprometan la estabilidad macroecon\u00f3mica del pa\u00eds y previo concepto del CONFIS, se podr\u00e1 suspender temporalmente la aplicaci\u00f3n de la regla fiscal.\u201d \u00a0<\/p>\n
61 As\u00ed, a pesar de estar consagrada en la regulaci\u00f3n sobre el incidente de impacto fiscal, la citada obligaci\u00f3n se exterioriza con un alcance general, amplio y universal, cuando dispone que: \u201cEn ning\u00fan caso se afectar\u00e1 el n\u00facleo esencial de los derechos fundamentales\u201d. \u00a0<\/p>\n
62 Corte Constitucional, sentencia C-753 de 2013. \u00a0<\/p>\n
63 Corte Constitucional, auto 233 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
66 Corte Constitucional, sentencias C-288 de 2012 y C-870 de 2014. \u00a0<\/p>\n
67 Corte Constitucional, sentencia C-110 de 2019. \u00a0<\/p>\n
68 Exposici\u00f3n de motivos del Proyecto de Acto Legislativo No. 019 de 2010 Senado, 016 de 2010 C\u00e1mara. Gaceta del Congreso No. 451 del 2010. \u00a0<\/p>\n
69 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012. \u00a0<\/p>\n
71 Textualmente, en el fallo en cita se manifest\u00f3 que el Acto Legislativo No. 03 de 2011 realiz\u00f3 una diferenciaci\u00f3n entre la decisi\u00f3n adoptada en una sentencia y sus efectos, esto es, mientras \u201cel primer momento est\u00e1 cobijado por los efectos estrictos de la cosa juzgada constitucional, lo que significa la imposibilidad de reversar la decisi\u00f3n de amparo, no sucede lo mismo con las \u00f3rdenes de protecci\u00f3n.\u00a0En este caso incluso resulta admisible que el juez, de manera excepcional, modifique el sentido de las \u00f3rdenes originalmente proferidas, cuando concurran razones de primer orden, que as\u00ed lo exijan en aras de proteger los derechos fundamentales concernidos. A su vez, esa distinci\u00f3n se explica en que muchos de los fallos de protecci\u00f3n de derechos constitucionales no son simples, de ejecuci\u00f3n inmediata y de una sola actuaci\u00f3n, sino que pueden involucrar \u00f3rdenes complejas, las cuales pueden extenderse por un per\u00edodo de tiempo, requerir varias actuaciones administrativas para su cumplimiento o estar precedidas de importantes operaciones presupuestales\u201d. \u00a0<\/p>\n
72 En la sentencia C-870 de 2014, la Corte declar\u00f3 exequible la posibilidad de que el incidente de impacto fiscal se promueva contra \u201clos autos que se profieran con posterioridad\u201d a la sentencia, por cuanto constituyen una consecuencia o emanaci\u00f3n de la misma, lo que implica entenderlos como parte de sus efectos, con la condici\u00f3n de que, sin importar la denominaci\u00f3n que se utilice para identificar dichas providencias, en su desarrollo se ajusten o modifiquen las \u00f3rdenes, o se adicionen unas nuevas, con incidencia aut\u00f3noma en materia fiscal, entendiendo que toda decisi\u00f3n en la materia se somete a un principio de preclusi\u00f3n sujeto a la promoci\u00f3n del incidente en el t\u00e9rmino de ejecutoria (Ley 1695 de 2013, art. 5).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Dice al respecto el citado art\u00edculo 334 del Texto Superior: \u201cEl Procurador General de la Naci\u00f3n o uno de los Ministros del Gobierno, (\u2026), podr\u00e1n solicitar la apertura de un incidente de impacto fiscal, cuyo tr\u00e1mite ser\u00e1 obligatorio (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Las normas en cita disponen que: \u201cArt\u00edculo 339. <Inciso 1o. modificado por el art\u00edculo 2o. del Acto Legislativo 3\u00b0 de 2011. El nuevo texto es siguiente:> Habr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. En la parte general se se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones p\u00fablicas contendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal. (\u2026)\u201d. \u201cArt\u00edculo 346.\u00a0<inciso 1o. modificado por el art\u00edculo 3\u00ba. del Acto Legislativo 3\u00b0 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El Gobierno formular\u00e1 anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que ser\u00e1 presentado al Congreso dentro de los primeros diez d\u00edas de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deber\u00e1 elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. (\u2026)\u201d. \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75 Corte Constitucional, sentencia C-753 de 2013. \u00a0<\/p>\n
76 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
77 \u201cPor el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal.\u201d \u00a0<\/p>\n
78 Corte Constitucional, sentencia C-753 de 2013. \u00a0<\/p>\n
79 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
80 CP art. 334 y Ley 1695 de 2013, art. 12. Esta \u00faltimo disposici\u00f3n establece que: \u201cEn los diez (10) d\u00edas siguientes a la realizaci\u00f3n de la audiencia a la que se refiere el art\u00edculo 11 de la presente ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, seg\u00fan corresponda, decidir\u00e1 por mayor\u00eda de sus miembros si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podr\u00e1n en escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo.\u201d \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 Corte Constitucional, sentencia C-753 de 2013. \u00a0<\/p>\n
82 CP art. 350 y Decreto 111 de 1996, art. 41.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
84 Como lo se\u00f1al\u00f3 esta corporaci\u00f3n en sentencias C-288 de 2012, C-1052 de 2012 y C-870 de 2014, \u201cla regulaci\u00f3n sobre el incidente de impacto fiscal le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de su amplia potestad de configuraci\u00f3n normativa\u201d. \u00a0<\/p>\n
85 Exposici\u00f3n de motivos presentada por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Gaceta del Congreso 690 del 12 de octubre de 2012, p\u00e1g. 5. \u00a0<\/p>\n
86 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
87 Ley 1695 de 2013, art. 5. \u00a0<\/p>\n
88 CP art. 334. \u00a0<\/p>\n
89 Ley 1695 de 2013, art. 7.1. \u00a0<\/p>\n
90 Ley 1695 de 2013, art. 5. \u00a0<\/p>\n
91 Ley 1695 de 2013, art. 9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
92 Ley 1695 de 2013, art. 8. \u00a0<\/p>\n
93 Ley 1695 de 2013, art. 7.2. \u00a0<\/p>\n
95 Ley 1695 de 2013, art. 11., par\u00e1grafo. \u00a0<\/p>\n
96 Ley 1695 de 2013, art. 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
97 Ley 1695 de 2013, art. 12. \u00a0<\/p>\n
98 Ley 1695 de 2013, art. 13.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
99 Ley 1695 de 2013, art. 14.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
100 Expresamente se explic\u00f3 que: \u201c(\u2026) n\u00f3tese que incluso la suspensi\u00f3n que se dispone en el precepto demandado se refiere es al fallo que resuelve el incidente, m\u00e1s no a la providencia objeto del mismo. La expresi\u00f3n que se utiliza es \u201csuspender\u00e1 los efectos del fallo\u201d, sin hacer referencia alguna a las sentencias o a los autos proferidos con posterioridad a la misma, como de forma reiterada se plantea en la Ley 1695 de 2013. \/\/ Por ello, no admite discusi\u00f3n alguna, que la norma acusada, bajo una perspectiva general, vincul\u00f3 la procedencia del aludido recurso al fallo que resuelve el incidente, sin importar el sentido de la decisi\u00f3n adoptada, y sin consagrar reglas restrictivas respecto de los legitimados para promover su procedencia, por lo que caben todos los sujetos que por ley tienen la condici\u00f3n de partes.\u201d \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
101 Cabe aclarar que este art\u00edculo no hac\u00eda parte del proyecto originalmente propuesto por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al Congreso, sino que se introdujo en la sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes del 26 de noviembre de 2013. Gaceta del Congreso 40 del 12 de febrero de 2014. Textualmente, se se\u00f1al\u00f3 que: \u201cIntervenci\u00f3n del honorable Representante \u00c1ngel Custodio Cabrera B\u00e1ez: Gracias Presidente, doctor Navas y para todo el Congreso, cuando hablamos de la sostenibilidad fiscal nos estamos refiriendo en general a las finanzas del pa\u00eds, aqu\u00ed no podemos hablar de un sector y dem\u00e1s, la sostenibilidad fiscal habla del Presupuesto General de\u00a0la Naci\u00f3n, los ingresos de\u00a0la Naci\u00f3n\u00a0y todo lo que tiene que ver con toda\u00a0la Naci\u00f3n. \/\/ El art\u00edculo nuevo sin embargo hace alusi\u00f3n a las sentencias que afectan las finanzas territoriales, lo digo exclusivamente por ejemplo hay un caso, y en el art\u00edculo nuevo queremos hacer una precisi\u00f3n en lo que se refiere con los entes territoriales, que aparentemente no tendr\u00edan cabida o no tendr\u00edan forma de solicitar un incidente fiscal.\u201d \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
103 \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
104 El Decreto 111 de 1996, compilatorio del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, admite la autonom\u00eda que tienen las entidades territoriales en el manejo de sus finanzas p\u00fablicas (art\u00edculos 104 y ss.)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
105 \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
106 \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0<\/p>\n
107 As\u00ed se constata, por ejemplo, en los art\u00edculos 151, 152, 154 y 155 del CPACA, y en los art\u00edculos 7 y 8 del C\u00f3digo Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
108 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-983A de 2004, C-970 de 2011, C-373 de 2016 y C-332 de 2017. \u00a0<\/p>\n
109 V\u00e9anse, entre otras, las sentencias T-983A de 2004, C-141 de 2010 y C-288 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
110 Precisamente, el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n dispone que: \u201cLa sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica\u201d. \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
111 Corte Constitucional, sentencias C-288 de 2012 y C-870 de 2014. \u00a0<\/p>\n
112 Corte Constitucional, sentencia C-733 de 2000. \u00a0<\/p>\n
113 Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2016. \u00a0<\/p>\n
114 Corte Constitucional, sentencia T-775 de 2014. \u00a0<\/p>\n
115 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
116 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. \u00a0<\/p>\n
117 Corte Constitucional, sentencias C-288 de 2012 y C-753 de 2013. \u00a0<\/p>\n
118 \u00c9nfasis conforme al texto acusado en aquella ocasi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
119 \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
120 Expresamente, se explic\u00f3 que: \u201cEn efecto, la obligaci\u00f3n de seguir el plan concreto de cumplimiento implicar\u00eda, en \u00faltimo t\u00e9rmino, que la decisi\u00f3n judicial estar\u00eda mediada o condicionada por la propuesta que en su momento present\u00f3 el Gobierno Nacional. Al final de cuentas, en una hip\u00f3tesis como la expuesta, la materialidad del fallo depender\u00eda de la Rama Ejecutiva del poder p\u00fablico, la cual carece de dicha atribuci\u00f3n en esta materia, conforme a una lectura arm\u00f3nica de los art\u00edculos 116 y 334 del Texto Superior. \/\/ Aunado a ello, si el Gobierno Nacional, a trav\u00e9s de los ministros, tiene la condici\u00f3n de parte en el incidente y, por ello, un inter\u00e9s directo en las resultas del mismo, se desconocer\u00eda el principio de imparcialidad (CP arts. 209 y 230), cuando, al final de cuentas, tendr\u00eda la \u00faltima palabra sobre la posibilidad de modificar, modular o diferir los efectos de las sentencias o de los autos que se dicten con posterioridad a la misma.\u201d \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
121 Escrito de demanda, presentada el 11 de enero de 2021, folio 9. \u00a0<\/p>\n
122 Ibid., folio 10. \u00a0<\/p>\n
123 Ibid., folio 10. \u00a0<\/p>\n
124 Intervenci\u00f3n del Consejo Superior de la Judicatura, p\u00e1g. 5. La misma solicitud la acompa\u00f1an el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Externado de Colombia y la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
125 Intervenci\u00f3n de la Universidad Libre de Colombia, p\u00e1g. 15. \u00a0<\/p>\n
126 El ciudadano Juan Diego Buitrago.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
127 Ibid., pp. 3-4. \u00a0<\/p>\n
128 Corte Constitucional, sentencia C-753 de 2013. \u00a0<\/p>\n
130 \u00c9nfasis por fuera del texto original.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
131 As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 el Gobierno Nacional en el marco de la propuesta de la norma bajo examen. Gaceta del Congreso 70 del 5 de marzo de 2014. \u00a0<\/p>\n
132 Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, p\u00e1g. 7. \u00c9nfasis por fuera del texto original. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
133 Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012. \u00a0<\/p>\n
134 Corte Constitucional, sentencia C-753 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-322\/21 \u00a0 SOSTENIBILIDAD FISCAL-Derecho comparado \u00a0 SOSTENIBILIDAD FISCAL-Contenido normativo \u00a0 SOSTENIBILIDAD FISCAL-Concepto y naturaleza jur\u00eddica \u00a0 La doctrina econ\u00f3mica reconoce que no existe un concepto un\u00edvoco de la sostenibilidad fiscal. Sin embargo, las diferentes definiciones coinciden en que se refiere a \u201cuna herramienta necesaria para que los Estados mantengan una disciplina econ\u00f3mica […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27853","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27853","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27853"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27853\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27853"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27853"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27853"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}