\u00a0 \u00a0 Sentencia C-407\/21 \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos \u00a0<\/p>\n
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Amplia potestad del Legislador \u00a0<\/p>\n
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Alcance \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Reglas jurisprudenciales que limitan la amplia potestad configurativa del Legislador \u00a0<\/p>\n
(\u2026) en el caso de las acciones de grupo el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa, el cual no es absoluto pues encuentra sus l\u00edmites en: (i) los principios de razonabilidad y proporcionalidad, (ii) el respeto por la garant\u00eda del debido proceso, el acceso a la justicia y la primac\u00eda del derecho sustancial; (iii) el respeto por la naturaleza y finalidad de la acci\u00f3n de grupo; (iv) la garant\u00eda de que los procedimientos que no entorpezcan el procedimiento de la acci\u00f3n de grupo; y, (v) en propender por procedimientos que fortalezcan el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la eficiencia judicial entre otros. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Marco procedimental \u00a0<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Definici\u00f3n y elementos\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Naturaleza y alcance \u00a0<\/p>\n
Como la naturaleza de la acci\u00f3n de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria de los perjuicios provenientes de la afectaci\u00f3n de un inter\u00e9s subjetivo, causados a un n\u00famero plural de personas por un da\u00f1o que se identifica en el hecho vulnerante y en el responsable, no es posible restringir el ejercicio de esa acci\u00f3n a una determinada categor\u00eda de derechos, por cuanto con ello se producir\u00eda una restricci\u00f3n consecuencial de los alcances resarcitorios que se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del prop\u00f3sito de la norma superior al establecer que \u201c[t]ambi\u00e9n regular\u00e1 las acciones originadas en los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas (…)\u201d. \u00a0<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Finalidad\/ACCION DE GRUPO-Caracter\u00edsticas \u00a0<\/p>\n
(\u2026) las acciones de grupo est\u00e1n consagradas en la Constituci\u00f3n como una forma de materializar el Estado Social de Derecho en desarrollo de sus principios de solidaridad, dignidad humana, acceso a la administraci\u00f3n de justicia, econom\u00eda procesal, seguridad jur\u00eddica y eficacia de los derechos e intereses colectivos; ii) su finalidad es la obtenci\u00f3n del reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios, por lo que dicha finalidad indemnizatoria es una caracter\u00edstica de la naturaleza de la acci\u00f3n de grupo, pues esta agrupa pretensiones de reparaci\u00f3n de car\u00e1cter individual y se entiende como una acci\u00f3n de car\u00e1cter principal; y, iii) la acci\u00f3n debe tramitarse con observancia de los principios constitucionales, en particular el de la prevalencia del derecho sustancial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad \u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve \u00a0<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Nulidad de acto administrativo \u00a0<\/p>\n
(\u2026) la medida es adecuada para alcanzar el fin identificado, al permitir la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de car\u00e1cter particular como parte de las pretensiones que puede estudiar el juez contencioso en una acci\u00f3n de grupo, con lo cual el legislador simplific\u00f3 el procedimiento, de forma que relev\u00f3 a los accionantes de la obligaci\u00f3n de acudir uno por uno al medio de control de nulidad, para luego, como grupo, buscar el resarcimiento del da\u00f1o causado por el acto administrativo inv\u00e1lido que los afect\u00f3. Esto contribuye con la celeridad en la soluci\u00f3n de sus pretensiones, y evita la congesti\u00f3n de la jurisdicci\u00f3n contenciosa por este tipo de asuntos. Sumado a lo anterior, el hecho de que cualquiera de los afectados pueda promover la acci\u00f3n de grupo, siempre que haya agotado el recurso, maximiza el principio de solidaridad que, como se se\u00f1al\u00f3 en precedencia, inspira la acci\u00f3n de grupo, pues permite la protecci\u00f3n de otros afectados que, aun cuando hayan sufrido un detrimento, no cuenten con los recursos necesarios para promover motu proprio la referida acci\u00f3n y esperar por a\u00f1os la soluci\u00f3n del conflicto. \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-14186 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 145 (parcial) y 164 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica el 3 de marzo de 2021, el ciudadano Camilo G\u00f3mez \u00c1lzate present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2 del art\u00edculo 145 y la segunda parte del literal h) del numeral 2 del art\u00edculo 164 de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d. Inicialmente, en el escrito de demanda se argument\u00f3 que dichos textos normativos son incompatibles con lo dispuesto en los art\u00edculos 2, 14, 16, 29, 38, 88, 209 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante Auto del 6 de abril de 2021, se resolvi\u00f3 inadmitir la demanda y conceder al actor el t\u00e9rmino de tres d\u00edas para que procediera a corregirla. Se identificaron dos tipos de deficiencias: una de car\u00e1cter formal, por no haberse acreditado la condici\u00f3n de ciudadano del se\u00f1or Camilo G\u00f3mez Alzate y otra, de car\u00e1cter sustancial, por considerar que el segundo cargo carec\u00eda de pertinencia y certeza y el tercer cargo no contaba con argumentos constitucionales pertinentes para el estudio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dentro del t\u00e9rmino otorgado para subsanar la demanda, que transcurri\u00f3 entre los d\u00edas 9, 12 y 13 de abril de 2021, el demandante present\u00f3 escrito de correcci\u00f3n1.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante Auto de 28 de abril de 2021, la Corte acept\u00f3 que, prima facie, la demanda subsanada cumpl\u00eda con las exigencias previstas en el Decreto Ley 2067 de 1991 para realizar un pronunciamiento de fondo, raz\u00f3n por la cual resolvi\u00f3 admitir el primer y tercer cargo formulado y admitir parcialmente el segundo cargo en lo relacionado con el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n y desestimar los argumentos presentados por el actor que no fueron corregidos dentro de la subsanaci\u00f3n de la demanda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la misma providencia orden\u00f3 correr traslado a la se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n, comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a la Presidencia del Senado de la Rep\u00fablica, a la Presidencia de la C\u00e1mara de Representantes, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Asimismo, dispuso la fijaci\u00f3n en lista e invit\u00f3 a las siguientes personas e instituciones, para que se pronunciaran sobre la demanda de inconstitucionalidad o suministraran insumos de an\u00e1lisis para la resoluci\u00f3n de la controversia judicial: (i) al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera; (ii) al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; (iii) a los Departamentos de Derecho Procesal de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, Libre de Bogot\u00e1\u0301, Rosario, Antioquia, Pontificia Universidad Bolivariana y Norte de Barranquilla; (iv) a Aida Patricia Hern\u00e1ndez Silva, (v) a Ruth Stella Correa Palacio, (vi) a Alier Eduardo Hern\u00e1ndez Enr\u00edquez y (vii) a Mauricio Fajardo G\u00f3mez.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 2 de agosto de 2021 se present\u00f3 escrito de recusaci\u00f3n en contra de la Sala Plena de la Corte Constitucional y la Procuradora General de la Naci\u00f3n con fundamento en la causal prevista en el art\u00edculo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991 referente a \u201ctener inter\u00e9s en la decisi\u00f3n\u201d. En Auto del 5 de agosto de 2021, la Sala Plena decidi\u00f3 rechazar la solicitud de recusaci\u00f3n por falta de legitimaci\u00f3n y, por ende, de pertinencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Norma demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcriben los apartes de las disposiciones demandadas subrayados y en negrilla: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1437 de 2011 \u00a0<\/p>\n
(enero 18) 2 \u00a0<\/p>\n
Por la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreta \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando un acto administrativo de car\u00e1cter particular afecte a veinte (20) o m\u00e1s personas individualmente determinadas, podr\u00e1 solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que alg\u00fan integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deber\u00e1 ser presentada: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
En los siguientes t\u00e9rminos, so pena de que opere la caducidad: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnizaci\u00f3n de los perjuicios causados a un grupo, la demanda debe promoverse dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a la fecha en que se caus\u00f3 el da\u00f1o. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, si el da\u00f1o causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deber\u00e1 presentarse dentro del t\u00e9rmino de cuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo;\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. La demanda\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor considera que el inciso segundo del art\u00edculo 145 y el inciso segundo del literal h del art\u00edculo 164 de la Ley 1437 del 2011, son inconstitucionales. Al respecto plante\u00f3 tres cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primer cargo. Las disposiciones acusadas desbordan las caracter\u00edsticas que el art\u00edculo 88 Superior le asigna a la acci\u00f3n de grupo y que definen su dise\u00f1o constitucional. Esto por cuanto (i) permiten que se estudie la nulidad de un acto administrativo en sede de acci\u00f3n de grupo y por tanto se acuda a la acci\u00f3n sin que haya un hecho da\u00f1oso previo que la justifique; (ii) permiten la formulaci\u00f3n contra actos administrativos que no generan condiciones uniformes; (iii) no garantiza a los afectados la elecci\u00f3n entre distintos mecanismos de defensa; y, (iv) desconoce la finalidad puramente indemnizatoria de la acci\u00f3n de grupo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Indica el actor que los actos administrativos son la manifestaci\u00f3n de la voluntad leg\u00edtima del Estado, y que son susceptibles de revisi\u00f3n por la administraci\u00f3n atendiendo los procedimientos establecidos para tal fin, y su nulidad s\u00f3lo procede de manera excepcional en el marco de un proceso judicial correspondiente. Por lo tanto, el legislador desbord\u00f3 su margen de configuraci\u00f3n al permitir que dentro de la acci\u00f3n de grupo se controvierta la legalidad de las actuaciones que, en principio, no constituyen hechos da\u00f1osos, sino que son una manifestaci\u00f3n leg\u00edtima del poder de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Cit\u00f3 el auto del 11 de octubre de 2017 proferido por la Secci\u00f3n Tercera del \u00a0Consejo de Estado, que estableci\u00f3 que \u201clas demandas de grupo que cuestionan la legalidad de un acto administrativo corresponden materialmente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, \u201ctoda vez que la decisi\u00f3n administrativa constituye la fuente presunta del da\u00f1o causado a un grupo cuya reparaci\u00f3n se reclama, por lo cual solamente es posible llegar a este escenario si prosperan, en sede judicial, los cargos de nulidad formulados en contra del acto y que desvirt\u00faan la presunci\u00f3n de legalidad que lo ampara\u201d.3\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, las disposiciones acusadas permiten que se inicie la acci\u00f3n de grupo sin que sea antecedida por un hecho da\u00f1oso, o por hechos que no son necesariamente generadores de da\u00f1o. A su juicio, esto desconoce una de las caracter\u00edsticas constitucionales de la acci\u00f3n de grupo establecidas en el art\u00edculo 88, pues la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos impide que estos sean considerados generadores de da\u00f1o. Para que esto ocurra es necesario que se realice previamente la declaratoria de nulidad del acto administrativo en cuesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para sustentar este cargo, en segundo lugar, el accionante indic\u00f3 que la norma tambi\u00e9n desconoce la exigencia constitucional de que haya condiciones uniformes de los accionantes. Para el actor, esta exigencia, se plante\u00f3 en el art\u00edculo 46 de la Ley 472 de 1998 y en el art\u00edculo 1437 de la Ley 2011, que desarrollan el segundo aparte del art\u00edculo 88 en donde se establece que le corresponde al legislador \u201cregular las acciones originadas en los da\u00f1os ocasionadas a un n\u00famero plural de personas.\u201d As\u00ed, al desarrollar un lineamiento expreso del art\u00edculo 88, se entienden como normas de dimensi\u00f3n constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los actos administrativos pueden afectar de manera diferente a sus destinatarios. Para dilucidar su argumento, propone un ejemplo en el cual un acto administrativo otorga unos beneficios a un grupo de personas. Para el actor, el eventual da\u00f1o se presentar\u00eda frente a los destinatarios que consideren que tambi\u00e9n deber\u00edan ser parte del grupo, pero no para los beneficiarios. As\u00ed, las diferentes personas cubiertas por un acto quedar\u00edan en posiciones procesales contrapuestas, algunos quisieran defender el acto mientras otros quisieran modificarlo. Concluy\u00f3 diciendo que \u201cla mera posibilidad de que pueda haber casos que llevan a que las personas cobijadas por un mismo acto administrativo terminen por tener posiciones procesales contrapuestas necesariamente implica que tales actos no re\u00fanen las condiciones uniformes que indica el art\u00edculo 88 superior, que desarrollan los art\u00edculos 46 de la Ley 472 de 1998 y 145 de la Ley 1437 de 2011 en su inciso primero y que han sido reconocidas de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional.\u201d4 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, afirm\u00f3 que las disposiciones acusadas impiden que opere la alternatividad, entendida como la opci\u00f3n que tiene el ciudadano de escoger entre m\u00e1s de una acci\u00f3n para defender su inter\u00e9s, y esta es una caracter\u00edstica que le atribuye el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n a la acci\u00f3n de grupo al establecer que el legislador deber\u00e1 regular estas acciones \u201csin perjuicio de las correspondientes acciones particulares\u201d. Indic\u00f3 que cuando un acto administrativo es demandado por medio de una acci\u00f3n de grupo, el proceso afectar\u00e1 a todas las personas interesadas en hacer parte del grupo, tanto a los que re\u00fanen los requisitos como a los que no. De manera que esto crea situaciones en las cuales no es posible garantizar el principio de alternatividad judicial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, como cuarto argumento dentro del primer cargo, para el actor las normas acusadas desconocen la naturaleza indemnizatoria de las acciones de grupo consagrada en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n y reiterada en la Ley 472 de 1998 en desarrollo del art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n. Agreg\u00f3 que la Corte Constitucional en las Sentencias C-241 de 2009 y C-304 de 2010 reafirm\u00f3 lo anterior. Para el actor la naturaleza indemnizatoria se desconoce por las normas acusadas por cuanto, a su entender, alteran el problema jur\u00eddico que debe resolver el juez pues desplazan la controversia sobre el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n o no, a la validez o nulidad de los actos administrativos. Para el actor esto es problem\u00e1tico, pues la discusi\u00f3n sobre la validez de un acto discurre en la esfera de los textos normativos mientras que la discusi\u00f3n sobre la indemnizaci\u00f3n se ata\u00f1e a la esfera f\u00e1ctica. Para ese efecto, el juez debe primero estudiar si se configur\u00f3 un da\u00f1o y no confrontar un acto administrativo a la luz del resto del ordenamiento como ocurre con la acci\u00f3n de nulidad. Adem\u00e1s, no se puede desconocer que la nulidad no siempre da lugar a una compensaci\u00f3n monetaria. Por lo anterior, en este escenario, se\u00f1ala, el legislador excedi\u00f3 su margen de configuraci\u00f3n al desconocer una caracter\u00edstica b\u00e1sica de la acci\u00f3n de grupo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo cargo. Las disposiciones acusadas violan los principios generales de la funci\u00f3n administrativa e impiden el ejercicio de los derechos de los particulares frente a la administraci\u00f3n. Para sustentar su cargo, el accionante formula dos reparos: primero, indica que las normas demandadas violan el art\u00edculo 209 Superior, por cuanto desconocen la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos ya que permiten que estos se entiendan como el hecho da\u00f1oso que antecede la acci\u00f3n, lo cual desconoce un presupuesto esencial para el adecuado funcionamiento de instituciones p\u00fablicas. Segundo, las normas demandadas incurren en una violaci\u00f3n de los art\u00edculos 2, 14, 16, 29 y 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en tanto que el inciso segundo del art\u00edculo 145 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013 CPACA impide que todos los afectados puedan agotar sus recursos y defender sus intereses en sede administrativa o puedan ejercer otras acciones en sede judicial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercer cargo. Desconocimiento del art\u00edculo 29 Superior y vulneraci\u00f3n del derecho de defensa de los \u00f3rganos que integran la administraci\u00f3n p\u00fablica. A juicio del accionante, \u201cmientras que para la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho el t\u00e9rmino empieza a correr a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo al individuo concernido, para la acci\u00f3n de grupo el t\u00e9rmino se cuenta a partir de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo a cualquiera de sus destinatarios\u201d. Esta situaci\u00f3n pone a las entidades p\u00fablicas en una condici\u00f3n de inestabilidad jur\u00eddica que, seg\u00fan el accionante, es incompatible con el ordenamiento constitucional, que impone al legislador la obligaci\u00f3n de prever estrictos t\u00e9rminos de caducidad para garantizar los derechos fundamentales a la seguridad y certeza jur\u00eddicas en los que se fundamenta el Estado de Derecho.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante Auto del 6 de abril de 2021, se resolvi\u00f3 inadmitir la demanda y conceder al actor el t\u00e9rmino de tres d\u00edas para que procediera a corregirla. En concreto, en la citada providencia se identificaron dos tipos de deficiencias: una de car\u00e1cter formal, por no haberse acreditado la condici\u00f3n de ciudadano del se\u00f1or Camilo G\u00f3mez Alzate y otra, de car\u00e1cter sustancial, por considerar que el segundo cargo carec\u00eda de pertinencia y certeza y el tercer cargo no contaba con argumentos constitucionales pertinentes para generar un estudio de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el escrito de correcci\u00f3n de la demanda, el actor reformul\u00f3 los cargos segundo y tercero.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con el segundo cargo, el accionante reformul\u00f3 sus argumentos y adujo que al permitir que se inicien acciones de grupo contra actos administrativos, las normas acusadas desconocen pilares b\u00e1sicos de la funci\u00f3n administrativa, como es la presunci\u00f3n de legalidad. Sustent\u00f3 que la presunci\u00f3n de legalidad deviene del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues este establece que \u201cla funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales\u201d. En su opini\u00f3n, esto implica que para que el Estado pueda cumplir con la funci\u00f3n administrativa sus actos deben gozar de la presunci\u00f3n de legalidad, y tener fuerza ejecutiva y ejecutoria, pues son el veh\u00edculo para que la funci\u00f3n administrativa est\u00e9 al servicio de los intereses generales5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A juicio del accionante las disposiciones acusadas generan una contradicci\u00f3n, porque es \u201cun imposible l\u00f3gico que un hecho (en este caso, el acto administrativo) goce de presunci\u00f3n de legitimidad y simult\u00e1neamente se le pueda reputar como un hecho generador de da\u00f1o.\u201d6\u00a0 Por lo tanto, a su saber, el dise\u00f1o constitucional de la acci\u00f3n de grupo es incompatible con las normas demandadas, con ellas el legislador desconoci\u00f3 su margen de configuraci\u00f3n normativa y, por lo tanto, tanto deben ser declaradas inexequibles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo que concierne al tercer cargo, formulado por la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el demandante reiter\u00f3 que las normas acusadas, en especial el literal h) del numeral 2 del art\u00edculo 164 del CPACA, desconocen el derecho de defensa de las entidades estatales por restarle efectividad a la figura de la caducidad. En sustento de tal apreciaci\u00f3n cit\u00f3 la Sentencia C-241 de 2009. En esa oportunidad la Corte estudi\u00f3 el aparte del art\u00edculo 55 de la Ley 472 de 1998 que determina las condiciones para la integraci\u00f3n del grupo y establece que las personas pueden acogerse al grupo sin haber participado en el proceso. En esa oportunidad se declar\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy siempre y cuando su acci\u00f3n no haya prescrito y\/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes\u201d al considerar que los requisitos de la caducidad constitu\u00edan un obst\u00e1culo capaz de frustrar de manera definitiva el derecho a la indemnizaci\u00f3n de todas aquellas personas del grupo que, habiendo sido afectadas por el hecho da\u00f1oso com\u00fan, no hubiesen ejercido de manera personal acci\u00f3n judicial alguna.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante explic\u00f3 que lo establecido por la Corte en la Sentencia C-241 de 2009 no es aplicable al presente asunto, dado que en aquella oportunidad el an\u00e1lisis se efectu\u00f3 desde el punto de vista de la existencia de un hecho da\u00f1oso y no frente a los actos administrativos de car\u00e1cter particular con un n\u00famero plural de destinatarios. Pero insisti\u00f3 en que las consideraciones de esa providencia pueden tenerse como referente, pues \u201cresulta irracional y desproporcionado que la notificaci\u00f3n de los actos administrativos de car\u00e1cter particular con un n\u00famero plural de destinatarios cuente con una dimensi\u00f3n precaria y pueda desconocerse por la situaci\u00f3n particular y posterior de terceras personas\u201d. A su modo de ver, casos como este \u201cdejan a la administraci\u00f3n en una marcada situaci\u00f3n de indefensi\u00f3n frente a los administrados a quienes se les ha hecho notificaci\u00f3n del acto que luego pretenden controvertir\u201d, pues \u201cpermite que se controvierta en sede de acci\u00f3n de grupo actos administrativos que ya no podr\u00edan ser materia de control en sede de acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 26 de abril de 2021 se admiti\u00f3 la demanda contra el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 145 y la segunda parte del literal h) del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) por los siguientes cargos: i) un primer cargo, por la aparente violaci\u00f3n del art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; ii) un \u00a0segundo cargo, por la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n de la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos; y, iii) un tercer cargo, por la aparente vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por restringir de manera irrazonable y desproporcionada el ejercicio del derecho de defensa de las entidades p\u00fablicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A manera de s\u00edntesis, lo decidido en los autos del 6 y del 26 de abril de 2021, se resume en el siguiente cuadro: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cargo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decisi\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primer Cargo:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 88 Superior. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Admitido, por cuanto las normas demandadas desbordar\u00edan el dise\u00f1o constitucional de la acci\u00f3n de grupo. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Segundo Cargo: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Desconocimiento del art\u00edculo 209 Superior. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Admitido por el primer argumento, consistente en la vulneraci\u00f3n de la presunci\u00f3n de legalidad del acto administrativo y la contradicci\u00f3n al permitir la acci\u00f3n de grupo sobre actos administrativos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rechazado por el segundo argumento porque no fue subsanado. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tercer Cargo: Violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 Superior \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Admitido, en tanto, seg\u00fan el accionante, las disposiciones demandadas permiten controvertir a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de grupo actos administrativos que ya no podr\u00edan ser materia de control en sede de acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho por determinadas personas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la misma providencia se orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista de la demanda, y se orden\u00f3 comunicar el inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Senado, al Presidente de la C\u00e1mara de Representantes, al Ministro del Interior y al Ministro de Justicia y del Derecho. As\u00ed mismo, se invit\u00f3 a participar a las siguientes instituciones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercera; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; a los Departamentos de Derecho Procesal de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, Libre de Bogot\u00e1, Rosario, Antioquia, Pontificia Universidad Bolivariana y Norte de Barranquilla; igualmente se dispuso la invitaci\u00f3n a Aida Patricia Hern\u00e1ndez Silva, Ruth Stella Correa Palacio, Alier Eduardo Hern\u00e1ndez Enr\u00edquez y Mauricio Fajardo G\u00f3mez, en su condici\u00f3n de expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso. Por \u00faltimo, se orden\u00f3 el traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n, para que rindiera el concepto a su cargo, en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, intervinieron el Ministerio del Interior y los ciudadanos Charimar Arenas y Jos\u00e9 Miguel Rueda en el sentido de apoyar las pretensiones del demandante. \u00a0El ciudadano Jonat\u00e1n G\u00f3mez Fajardo tambi\u00e9n solicit\u00f3 que se declarara la inconstitucionalidad de la norma, pero por motivos diferentes a los planteados por el accionante. A su turno, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad Libre solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la norma demanda. Los ciudadanos Mauricio Fajardo G\u00f3mez y Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a solicitaron a la Corte Constitucional declararse inhibida o, en subsidio, que se declare la exequibilidad del inciso segundo del art\u00edculo 145 y de la segunda parte del literal h) del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). En particular, los escritos se clasifican de la siguiente forma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio del Interior\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Ministerio del Interior estim\u00f3 que las expresiones demandadas deben declararse inexequibles, y reiter\u00f3 los argumentos de la demanda. En primer lugar, se\u00f1al\u00f3 que la acci\u00f3n de grupo tiene que fundarse en hechos da\u00f1osos y las disposiciones impugnadas asimilaron los actos administrativos a tales hechos, en contrav\u00eda de la presunci\u00f3n de legalidad de dichos actos. Cit\u00f3 la jurisprudencia del Consejo de Estado para estimar que la indemnizaci\u00f3n por el da\u00f1o, si se produce, est\u00e1 sometida a una etapa previa, que es la declaratoria de nulidad del acto administrativo. Asimismo, consider\u00f3 que las normas acusadas desbordan la naturaleza indemnizatoria de las acciones de grupo previstas en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, indic\u00f3 que las normas acusadas violan los principios generales de la administraci\u00f3n p\u00fablica, pues al permitirse que la acci\u00f3n se inicie sin que haya un hecho da\u00f1oso, sin condiciones uniformes, donde no se garantiza el ejercicio de mecanismos alternativos de defensa, se impide el ejercicio de los derechos de los \u201cadministrados\u201d frente a la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, agreg\u00f3 que los recursos en v\u00eda administrativa son actuaciones individuales, por lo que el inciso segundo del art\u00edculo 145 del CPACA vulnera el debido proceso al permitir que la actuaci\u00f3n de uno solo de los afectados se extienda a los dem\u00e1s. Afirm\u00f3 que los art\u00edculos 145 y 164 del CPACA convierten en provisionales los t\u00e9rminos para interponer la acci\u00f3n, los cuales deben ser perentorios. Advirti\u00f3 que en aplicaci\u00f3n de esas normas se llegar\u00eda a permitir la viabilidad de pretensiones contra la administraci\u00f3n p\u00fablica, que ya habr\u00edan caducado para ciertos integrantes del grupo. As\u00ed, las normas acusadas crean una situaci\u00f3n de inestabilidad jur\u00eddica para las entidades estatales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadanos Charimar Arenas y Jos\u00e9 Miguel Rueda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los intervinientes Charimar Arenas Newball y Jos\u00e9 Miguel Rueda solicitaron a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas demandadas; o, en su defecto, se declare que estas son exequibles en el entendido que la acci\u00f3n de grupo debe utilizarse con el prop\u00f3sito \u00fanico que le otorga la Constituci\u00f3n. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Tras establecer el marco jur\u00eddico de las acciones de grupo, consideraron que los art\u00edculos 145 y 164 del CPACA \u201cdesconocen la existencia de un da\u00f1o previo en condiciones uniformes, la alternatividad y la naturaleza indemnizatoria de la acci\u00f3n de grupo\u201d como elementos constitucionales de la referida acci\u00f3n. Citaron como soporte la Sentencia C-242 de 2012 que, a su juicio, se\u00f1al\u00f3 que la acci\u00f3n de grupo consagrada en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tiene un car\u00e1cter exclusivamente indemnizatorio, que excluye el estudio de la nulidad de los actos administrativos. Agregaron que, al equiparar el acto administrativo con un hecho generador de da\u00f1o, las disposiciones demandadas incurren en una violaci\u00f3n a los principios generales de la funci\u00f3n administrativa que la Constituci\u00f3n reconoce en su art\u00edculo 209. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, afirmaron que el art\u00edculo 164 del CPACA crea un t\u00e9rmino indefinido para la caducidad, lo que conlleva a una situaci\u00f3n de inseguridad jur\u00eddica, que transgrede el derecho al debido proceso de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Explicaron que, bajo la l\u00f3gica de las normas demandadas, los pertenecientes al grupo cuentan con la posibilidad de apegarse a la fecha de comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del \u00faltimo destinatario al que se le ha dado a conocer el acto. Tambi\u00e9n, observaron que se puede presentar la imposibilidad de comunicar, notificar, ejecutar o publicar el acto a alguna de las personas a las que va destinado, lo cual incidir\u00eda en la determinaci\u00f3n del momento en que se empiece a contar la caducidad con la consecuencia de que el t\u00e9rmino puede llegar a ser ampliado sin una raz\u00f3n jur\u00eddica suficiente que lo respalde. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadano Jonatan G\u00f3mez Fajardo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Jonat\u00e1n G\u00f3mez Fajardo solicit\u00f3 que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas. Luego de presentar un recuento de la jurisprudencia sobre la acci\u00f3n de grupo, afirm\u00f3 que las normas demandadas vulneran el art\u00edculo 88 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u2013 este \u00faltimo, no invocado en demanda admitida- porque impiden el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la tutela efectiva de los derechos fundamentales, toda vez que, a su entender, en las disposiciones acusadas se acort\u00f3 el t\u00e9rmino de caducidad de dos a\u00f1os a cuatro meses.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad \u00a0<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia se\u00f1al\u00f3 que ninguno de los cargos est\u00e1 llamado a prosperar y, por tanto, solicit\u00f3 que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para sustentar su solicitud, propuso las siguientes razones: i) el legislador cuenta con libertad de configuraci\u00f3n legislativa para autorizar la nulidad de actos administrativos dentro de una acci\u00f3n de grupo;7 ii) la demanda confunde la presunci\u00f3n de legalidad de un acto administrativo con el hecho de que los actos administrativos pueden ser la causa de un da\u00f1o a un grupo de personas;8 iii) las condiciones uniformes como requisito de las acciones de grupo no impiden su procedencia contra actos administrativos;9 iv) la naturaleza indemnizatoria de las acciones de grupo no excluye la posibilidad de presentar una pretensi\u00f3n de nulidad del acto administrativo;10 y, v) las acciones de grupo para la indemnizaci\u00f3n de los da\u00f1os causados por un acto administrativo no limitan el acceso a la jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa.11 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Universidad Libre \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Facultad de Derecho de la Universidad Libre, a trav\u00e9s del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana, estim\u00f3 que se debe declarar la exequibilidad de las normas demandadas. En primer lugar, al referirse al alcance de la acci\u00f3n de grupo y su definici\u00f3n normativa y objeto, se\u00f1al\u00f3 que la Corte Constitucional en la Sentencia C-241 de 2009 indic\u00f3 que la finalidad de esta acci\u00f3n es permitir la reparaci\u00f3n de da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas, \u201csin distinci\u00f3n de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma\u201d.12\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Destac\u00f3 que, la Corte Constitucional ha advertido que \u201cnada obsta para que eventualmente la causa de un da\u00f1o sufrido por un n\u00famero plural de personas sea un acto administrativo\u201d13 y que, una de las medidas de reparaci\u00f3n puede llegar a ser la declaraci\u00f3n de nulidad. En este orden, rese\u00f1\u00f3 la jurisprudencia de la Corte, seg\u00fan la cual, \u201cla interpretaci\u00f3n que la Sala viene sosteniendo es acorde con la finalidad de la acci\u00f3n de grupo de permitir la reparaci\u00f3n de da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas, sin distinci\u00f3n de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma\u201d.14 Sobre el primer punto concluy\u00f3 que la acci\u00f3n de grupo no restringe el tipo de medidas de reparaci\u00f3n que debe tomar el juez, el da\u00f1o puede provenir de actos administrativos, se debe diferenciar entre la realizaci\u00f3n del da\u00f1o y el reconocimiento de \u00e9ste y sus responsables, las normas demandadas contribuyen a la celeridad, econom\u00eda, eficacia y eficiencia procesal y tambi\u00e9n aseguran el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, acerca de la legitimaci\u00f3n por activa y la uniformidad requerida para interponer la acci\u00f3n de grupo, destac\u00f3 que, de conformidad con la Ley 472 de 1998, el presupuesto de unanimidad en la causa que origin\u00f3 el da\u00f1o no exige requisitos adicionales sobre la naturaleza de \u00e9ste que excluya a los actos administrativos. Agreg\u00f3 que quien ejerza la acci\u00f3n tambi\u00e9n funge como representante de las personas que se adhieren a la misma; no obstante, si la persona no se quiere adherir a la acci\u00f3n, tambi\u00e9n puede acceder a las medidas que considere adecuadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, sobre el plazo para la interposici\u00f3n de la acci\u00f3n, trat\u00e1ndose de acciones de grupo, advirti\u00f3 que en la Ley 472 de 1998, la caducidad se fij\u00f3 en dos a\u00f1os, pero al reconocer la viabilidad de entablar la acci\u00f3n contra actos administrativos, el art\u00edculo 164 del CPACA, en aras de evitar la contradicci\u00f3n, se acogi\u00f3 al mismo t\u00e9rmino de caducidad de cuatro meses que se establece para la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos administrativos. Declarar la inexequibilidad de la norma implicar\u00eda que la restricci\u00f3n existente para iniciar acciones de grupo en donde se alegue que la fuente del da\u00f1o es un acto administrativo, se pueda iniciar en el t\u00e9rmino de dos a\u00f1os generando una contradicci\u00f3n en el ordenamiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuarto lugar, seg\u00fan ha advertido la jurisprudencia, la acci\u00f3n se encuentra dise\u00f1ada para el pago de indemnizaciones, m\u00e1s no de pagos resarcitorios como acreencias laborales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En quinto lugar, indic\u00f3 que la presunci\u00f3n de legalidad no significa que los actos administrativos sean incontrovertibles; observ\u00f3 que resulta posible que los actos administrativos generen da\u00f1o mientras la presunci\u00f3n est\u00e1 latente, porque precisamente la presunci\u00f3n no implica que el acto no sea objetable. Agreg\u00f3 que la presunci\u00f3n de legalidad se descarta cuando el juez declara la nulidad y que, esperar a que se declare la nulidad y el da\u00f1o para interponer la acci\u00f3n de grupo, implicar\u00eda que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y de grupo no podr\u00edan proceder. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En sexto lugar, acerca del reconocimiento jurisprudencial de la acci\u00f3n de grupo como acci\u00f3n alternativa, destac\u00f3 de dicha alternatividad se romper\u00eda si, como lo pretende el actor, se restringe el derecho a cuestionar las manifestaciones de la administraci\u00f3n por intermedio de la acci\u00f3n de grupo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, afirm\u00f3 que la lectura del accionante sobre la aplicaci\u00f3n del t\u00e9rmino de caducidad \u201crecae sobre premisas que pueden ser descartadas\u201d. Para el interviniente, la Sentencia C-241 de 2009, contrario a lo que sostiene el demandante, s\u00ed es aplicable a este asunto pues en \u00e9sta se estudi\u00f3 el acceso a la acci\u00f3n de grupo en todo tipo de casos, incluyendo aqu\u00e9l cuando el da\u00f1o es consecuencia de un acto administrativo. Indic\u00f3 que \u201c[N]o aplicar la Sentencia C-241 de 2009, vulnerar\u00eda el derecho a la igualdad de las personas, en relaci\u00f3n con otras fuentes de da\u00f1o a quienes no se les aplicar\u00eda la regla de la caducidad, y en relaci\u00f3n con las dem\u00e1s personas que en igual situaci\u00f3n pudieron acceder a la acci\u00f3n y obtener resarcimiento de los da\u00f1os.\u201d Agreg\u00f3 que tambi\u00e9n se estar\u00eda ante una vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia al impedir injustificadamente que las personas integran un grupo se acojan a la Sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n con petici\u00f3n de inhibici\u00f3n y, en subsidio, declaratoria de exequibilidad \u00a0<\/p>\n
Ciudadano Mauricio Fajardo G\u00f3mez \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En su escrito de intervenci\u00f3n, el ciudadano Mauricio Fajardo G\u00f3mez, invitado a intervenir en calidad de experto, solicit\u00f3 que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre los cargos propuestos por el accionante por carecer de relevancia constitucional o, en su defecto, se declare la exequibilidad de las normas acusadas. El experto se\u00f1al\u00f3 que \u201cen el presente caso no se alcanza a advertir en modo alguno, de los cargos que formula la demanda, circunstancia o causal que permita entender que la cuestionada LEY hubiere violado o desconocido las normas constitucionales que se dicen vulneradas, y menos que el legislador hubiere transgredido o sobrepasado las facultades que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le atribuyo\u0301 para que regule las denominadas ACCIONES DE GRUPO.\u201d15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n dispone que la ley regular\u00e1 las acciones populares y de grupo. De manera que, unido a las amplias reglas de competencia para expedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n (art\u00edculo 150-2 de la Constituci\u00f3n), el legislador tiene las facultades y competencias necesarias para que tenga una extensa libertad de configuraci\u00f3n en dise\u00f1o y regulaci\u00f3n de las acciones de grupo. \u00a0Al respecto cit\u00f3 la Sentencia C-569 de 2004 en la cual, dijo, la Corte estableci\u00f3 que la amplia libertad de configuraci\u00f3n que tiene el legislador se encuentra encausada en velar por la finalidad constitucional de facilitar el acceso a la administraci\u00f3n de justicia a favor de quienes se encuentran legitimados para acudir a la acci\u00f3n. Advirti\u00f3 que los textos constitucionales referidos a la acci\u00f3n de grupo permiten establecer cuatro elementos concretos y puntuales acerca de dichas acciones y que la demanda presenta argumentos que van m\u00e1s all\u00e1 de esos elementos o exigencias constitucionales. Los elementos que, a su saber, resultan esenciales a la acci\u00f3n de grupo, seg\u00fan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, son: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c- Primero, que ser\u00e1 La ley la que \u2018regular\u00e1 las acciones originadas en los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas \u2026\u2019 \u00a0<\/p>\n
-Segundo, que tales acciones ser\u00e1n las que se originen \u2018en los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas\u2019. \u00a0<\/p>\n
– Tercero, que la regulaci\u00f3n acerca del ejercicio de esas acciones debe \u2018realizarse\u2019 sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares\u2019. (\u2026) \u00a0<\/p>\n
– Cuarto, que esas acciones de grupo pueden encontrar como causa \u2013esto es que podr\u00e1n ejercerse frente a y\/o con ocasi\u00f3n de\u2013 \u2018la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas\u2019.\u201d16 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente al reparo sobre la falta de que se configure un hecho da\u00f1oso cuando la fuente es un acto administrativo, indic\u00f3 que la demanda presenta las siguientes inconsistencias: i) la verificaci\u00f3n del hecho da\u00f1oso no debe hacerse antes de interponer la acci\u00f3n, sino se hace al momento de dictar la sentencia; al momento de interponer la acci\u00f3n se hace una acusaci\u00f3n sobre la configuraci\u00f3n del da\u00f1o; y, ii) la demanda no considera que el da\u00f1o puede tener diferentes fuentes, incluyendo un acto administrativo; al respecto cit\u00f3 nuevamente la Sentencia C-569 de 2004 para sustentar que la fuente de origen del da\u00f1o puede ocurrir en momentos diferentes, pero debe mantener unas condiciones uniformes seg\u00fan la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La objeci\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual el legislador desbord\u00f3 el \u00e1mbito de configuraci\u00f3n legislativa en materia de acciones de grupo al presuntamente permitir que en \u00e9stas se controvierta la legalidad de actos administrativos, desconoce que es la misma Constituci\u00f3n la que establece que el da\u00f1o puede surgir de la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. Agreg\u00f3 que la presunci\u00f3n de legalidad puede ser desvirtuada dentro de los procesos judiciales establecidos para tal fin. A su saber, la norma demandada en realidad refleja un adecuado y t\u00e9cnico cumplimiento de la funci\u00f3n legislativa, por cuanto contempla lo establecido en la Constituci\u00f3n respecto de que la responsabilidad patrimonial del Estado depender\u00e1 de la antijuridicidad del da\u00f1o y no de la conducta del agente del Estado o de la nulidad o validez de los administrativos. Agreg\u00f3 que si bien el accionante argument\u00f3 que el Consejo de Estado ha dicho que las acciones de grupo que cuestionan la legalidad de un acto administrativo corresponden materialmente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esto en nada ri\u00f1e con el ordenamiento, pues pretende salvaguardar el derecho al acceso a la justicia de los interesados y propender por la celeridad, eficacia, econom\u00eda, igualdad y seguridad jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con la alegada limitaci\u00f3n a la alternatividad de la defensa, se\u00f1al\u00f3 que, a diferencia de lo se\u00f1alado en la demanda, la acci\u00f3n de grupo busca garantizar, entre otros, el acceso a la justicia y propende por una justicia m\u00e1s c\u00e9lere, menos congestionada y con mayor seguridad jur\u00eddica. Adem\u00e1s, el inicio de una acci\u00f3n de grupo no impide que el individuo que no quiera ser parte del grupo pueda excluirse del proceso y promover su propia acci\u00f3n individual.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre la objeci\u00f3n por el presunto desconocimiento de que en las acciones de grupo debe haber condiciones uniformes en un n\u00famero plural de personas, observ\u00f3 que en la demanda hay una confusi\u00f3n de conceptos y elementos, cuando del an\u00e1lisis de las acciones de grupo se trata. En efecto, la uniformidad de condiciones respecto de una misma causa o, la uniformidad de la fuente o de la causa, sin duda, es un presupuesto necesario para la estructuraci\u00f3n y la procedencia de las acciones de grupo. Lo cual difiere de la uniformidad de los da\u00f1os o de las afectaciones que puedan padecer los diferentes afectados. Para el interviniente la demanda se refiere a esto \u00faltimo para sostener que a partir de la diversidad de da\u00f1os que un mismo y \u00fanico acto administrativo podr\u00eda generar entre sus destinatarios, impedir\u00eda entonces que haya uniformidad de objetivos entre los integrantes del grupo. Esta \u00faltima no se constituye como una exigencia para el ejercicio de la acci\u00f3n de grupo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, entonces, ninguno de los puntos se\u00f1alados en el primer cargo cuenta con relevancia constitucional pues se trata de reparos sobre interpretaciones legales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto del segundo cargo, el experto Fajardo G\u00f3mez reiter\u00f3 lo dicho sobre la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos y a\u00f1adi\u00f3 que el razonamiento que propone la demanda conllevar\u00eda a una clara vulneraci\u00f3n de los principios constitucionales de igualdad, eficacia, econom\u00eda y celeridad. Lo anterior, por cuanto exigir\u00eda que para que un individuo pueda solicitar la indemnizaci\u00f3n por un da\u00f1o antijur\u00eddico ocasionado por un acto administrativo de car\u00e1cter particular, deber\u00eda iniciar dos procesos judiciales: uno para la declaratoria de nulidad y otro para la solicitud de la indemnizaci\u00f3n. De ser as\u00ed, para el experto, esta misma l\u00f3gica deber\u00eda aplicarse para la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho. Concluy\u00f3 que \u201cel cuestionamiento formulado no dice relaci\u00f3n con una supuesta violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, sino que se limita a exponer lo que al parecer configura un problema l\u00f3gico-puesto que se acusa a la norma de generar \u201cun imposible l\u00f3gico\u201d-cuesti\u00f3n que se resuelve con facilidad al desentra\u00f1ar la construcci\u00f3n del silogismo al cual se redujo la argumentaci\u00f3n en menci\u00f3n.\u201d17 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, el segundo cargo est\u00e1 formulado en raz\u00f3n a la interpretaci\u00f3n que hace el accionante de la norma, pues a su juicio, el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n no condiciona la procedencia de la acci\u00f3n de grupo a la configuraci\u00f3n y acreditaci\u00f3n del da\u00f1o. Lo que se espera es que en el transcurso de la acci\u00f3n el da\u00f1o sea acreditado atendiendo a las condiciones procesales que el legislador establezca. Desvirtuando esta premisa, el interviniente advierte que no existe una incompatibilidad entre el dise\u00f1o constitucional de la acci\u00f3n de grupo y la norma demandada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto del tercer cargo, el experto Fajardo G\u00f3mez se\u00f1al\u00f3 que en la correcci\u00f3n de la demanda el actor, principalmente, pretend\u00eda demostrar que lo expuesto en la Sentencia C-241 de 2009 no era aplicable al caso, lo que, a su juicio, no puede ser entendido como un cargo de inconstitucionalidad. Frente a los dem\u00e1s argumentos presentados, el experto reiter\u00f3 que la demanda no explica de qu\u00e9 forma la norma demandada vulnera el debido proceso de la administraci\u00f3n, ni es clara en establecer cu\u00e1les son los elementos de este derecho que resultar\u00edan vulnerados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, para el caso de que la Corte decida entrar en el fondo del asunto, el experto estim\u00f3 que se debe declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas, salvo la que se refiere a la \u201cejecuci\u00f3n\u201d del acto administrativo, consagrada en el literal h) del art\u00edculo 64 del CPACA, como uno de los puntos de partida del c\u00f3mputo para establecer la caducidad. Esto por cuanto, dicha expresi\u00f3n implica que el t\u00e9rmino de caducidad de cuatro (4) meses comenzar\u00eda a correr inclusive sin que el acto administrativo de car\u00e1cter particular y concreto hubiese sido conocido por sus destinatarios determinados en los casos en los que la administraci\u00f3n hubiese procedido a la ejecuci\u00f3n del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadano Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a consider\u00f3 que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la totalidad de los cargos, dada la falta de aptitud sustantiva de la demanda. Detall\u00f3 que la demanda no entrega los elementos esenciales para que la Corte pueda pronunciarse sobre la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 29, 88 y 209 de la Constituci\u00f3n, por cuanto no sustenta de manera adecuada c\u00f3mo las disposiciones acusadas violan (i) el derecho de defensa de las entidades de la administraci\u00f3n p\u00fablica, (ii) los elementos esenciales de procedencia de la acci\u00f3n de grupo y\/o (iii) el principio de legalidad de los actos administrativos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto del Ministerio P\u00fablico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 que se declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas de los art\u00edculos 145 y 164 del CPACA, pues \u00e9stas implican una mutaci\u00f3n en la naturaleza indemnizatoria de la acci\u00f3n de grupo que se deriva del art\u00edculo 88 Superior. A su juicio, ello desborda el margen de configuraci\u00f3n normativa del legislador, toda vez que se ampliaron los elementos de la acci\u00f3n, al punto de desdibujar el mecanismo.18 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Observ\u00f3 que la acci\u00f3n de grupo se concibi\u00f3 como la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa en la que primaba el criterio indemnizatorio, pero con la expedici\u00f3n del CPACA, al incluir la posibilidad de incluir pretensiones de nulidad de actos administrativos, se incorpor\u00f3 en el medio de control de indemnizaci\u00f3n de perjuicios a un grupo, la exigencia de un an\u00e1lisis de legalidad, para expulsar del mundo jur\u00eddico un acto administrativo, asunto que resulta incoherente con la noci\u00f3n constitucional. Sobre el particular afirm\u00f3: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn punto de ello, la Vista Fiscal considera que la determinaci\u00f3n del legislador de permitir que por medio de la acci\u00f3n de grupo se cuestionen actos administrativos constituye un desarrollo incoherente y asistem\u00e1tico de su noci\u00f3n constitucional. Lo anterior, porque si bien permitir que dicho mecanismo se utilice como una especie de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho colectivo, atiende a la pluralidad que caracteriza el instrumento; lo cierto es que ello se realiza a costo de ignorar su car\u00e1cter eminentemente indemnizatorio, pues se le adhiere un componente de control de legalidad que le resulta extra\u00f1o.\u201d19\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, advirti\u00f3 que la ampliaci\u00f3n del objeto de la acci\u00f3n de grupo genera una serie de inconvenientes te\u00f3ricos y pr\u00e1cticos, los cuales, adem\u00e1s de tener el potencial de derivar en la proliferaci\u00f3n de controversias sui generis que congestionen injustificadamente el aparato jurisdiccional, pueden producir consecuencias contrarias para los interesados como:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) que se declare improcedencia del mecanismo grupal y no sea posible acudir a los instrumentos individuales en raz\u00f3n del corto plazo caducidad (4 meses); (ii) que se adopten fallos con efectos de cosa juzgada para todos los potenciales integrantes del grupo en los que se acceda a la nulidad pero no se decreten indemnizaciones, debido a la imposibilidad de comprobar la antijuridicidad del da\u00f1o con ocasi\u00f3n de la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos; o (iii) que se extienda en el tiempo la posibilidad de cuestionar jurisdiccionalmente actos administrativos de car\u00e1cter particular en perjuicio de la seguridad jur\u00eddica.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cumplido lo previsto en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
A. Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresi\u00f3n acusada hace parte de una ley de la Rep\u00fablica, en este caso, de la\u00a0Ley\u00a01437 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Cuesti\u00f3n previa. Aptitud de la demanda en el caso sub judice. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-623 de 2008,21 la Corte Constitucional consider\u00f3 que, aunque la oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda es el auto admisorio, la Sala Plena al momento de fallar puede hacer un examen m\u00e1s profundo y, de cara al principio pro actione, verificar el cumplimiento los requisitos para proceder al estudio de fondo,22 a pesar de no encontrarse obligada a ejercer dicha potestad en la referida etapa del proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La jurisprudencia constitucional ha explicado que si bien la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es expresi\u00f3n del derecho de participaci\u00f3n en una democracia para ejercer el control p\u00fablico23 y constituye un instrumento de control ciudadano sobre el poder de configuraci\u00f3n normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de Colombia,24 su ejercicio no est\u00e1 desprovisto de exigencias. Si bien \u00e9stas no pueden constituirse en barreras para ejercitar el derecho de acci\u00f3n y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, est\u00e1n orientadas a dar cuenta (i) de la presunci\u00f3n de correcci\u00f3n de las leyes, con mayor precisi\u00f3n e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso, y de la pretensi\u00f3n de estabilidad del ordenamiento jur\u00eddico en beneficio de la seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por s\u00ed mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, le corresponde garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participaci\u00f3n y el debate ciudadano.25\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Bajo tal premisa y, partiendo del contenido del art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma, el ciudadano demandante, en el respectivo escrito debe: i) identificar de manera precisa las normas que acusa como inconstitucionales; ii) las disposiciones superiores que estima infringidas; y, iii) exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada, viola la Constituci\u00f3n, lo que se traduce, a su vez, en la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad.26 \u00a0El demandante, por supuesto, tambi\u00e9n, debe explicar la raz\u00f3n por la cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto (art\u00edculos 241 de la Constituci\u00f3n y 2 del Decreto 2067 de 1991). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con el tercero de los anteriores requisitos, la exigencia se traduce en que la acusaci\u00f3n presentada se apoye en razones: (i) claras, esto es, que la acusaci\u00f3n formulada sea comprensible y de f\u00e1cil entendimiento; (ii) ciertas, esto es, que la acusaci\u00f3n recaiga directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor o sobre otras normas que no son el objeto concreto de la demanda; (iii) espec\u00edficas, esto es, que defina o demuestre en forma di\u00e1fana la manera c\u00f3mo la norma vulnera la Constituci\u00f3n; (iv) pertinentes, esto es, que utilice argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y, (v) suficientes, lo que significa que la acusaci\u00f3n contenga todos los elementos f\u00e1cticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.27 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuando se satisfacen los requisitos atr\u00e1s se\u00f1alados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el control de constitucionalidad con el objetivo de establecer si lo acusado \u201cse somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido\u201d.28 De lo contrario, al juez constitucional le ser\u00e1 imposible \u201centrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constituci\u00f3n\u201d.29 En tales circunstancias, no habr\u00e1 lugar a darle curso al proceso o habi\u00e9ndolo adelantado, \u00e9l debe culminar con una sentencia inhibitoria, sin que en este caso pueda oponerse una primera decisi\u00f3n de admisi\u00f3n dado que es en la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, integrada por todos sus magistrados, en la cual recae la competencia de proferir un fallo, determinando, previa deliberaci\u00f3n, si la demanda es apta o no.30 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el asunto sub judice, dos de los intervinientes estimaron que la Corte debe declararse inhibida para proferir una decisi\u00f3n de m\u00e9rito, por cuanto, se\u00f1alaron, ning\u00fan cargo cumple con los requisitos de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia exigida por la jurisprudencia al precisar el alcance y contenido del Decreto 2067 de 1991. Espec\u00edficamente se\u00f1alan que en la demanda: (i) no se explica claramente como las normas acusadas vulneran los art\u00edculos 29, 88 y 209 de la Constituci\u00f3n; (ii) los cargos presentados obedecen a interpretaciones realizadas por el demandante que no corresponden a lo mencionado por la Constituci\u00f3n o la ley; y, (iii) los reparos no son de relevancia constitucional. La Universidad Externado, concretamente solicit\u00f3 que la Corte se declare inhibida respecto del tercer cargo, al considerar que \u00e9ste se fundamenta en interpretaciones jurisprudenciales y no en una vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto del primer cargo, la Corte encuentra que dos de los cuatro argumentos presentados cumplen con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la formulaci\u00f3n de un reparo constitucional y plantean un problema constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo. Los restantes no cumplen con los requisitos de certeza y pertinencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el accionante, las normas acusadas transgreden el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n porque desconocen los atributos esenciales de la acci\u00f3n de grupo, ya que: i) autorizan que en \u00e9sta se declare la nulidad del acto administrativo que presuntamente gener\u00f3 el da\u00f1o, lo que implica que no se requiera un hecho da\u00f1oso previo al inicio de la acci\u00f3n; (ii) autorizan que se formulen cargos contra actos administrativos que no generen condiciones uniformes; (iii) no garantizan que los afectados puedan escoger entre diferentes mecanismos de defensa; y, (iv) desconocen la finalidad indemnizatoria de la acci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora, frente al desconocimiento del car\u00e1cter indemnizatorio de la acci\u00f3n de grupo por las normas acusadas, si bien es cierto algunos intervinientes afirman que la Constituci\u00f3n no prev\u00e9 de forma expresa que la acci\u00f3n de grupo tenga un car\u00e1cter indemnizatorio, otros sostienen lo contrario a partir de la lectura textual del inciso segundo del art\u00edculo 88 constitucional y de algunos pronunciamientos ya realizados por la Corte al respecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, la determinaci\u00f3n de si tal atributo de la acci\u00f3n de grupo tiene o no origen en un mandato constitucional y el an\u00e1lisis en relaci\u00f3n con su supuesta vulneraci\u00f3n, deben ser objeto de un estudio de fondo cuya competencia corresponde de manera exclusiva a la Sala Plena. Estimar lo contrario implicar\u00eda asumir que, tal definici\u00f3n correspond\u00eda hacerlo en principio al magistrado sustanciador, o bien que podr\u00eda ser adoptada por la Corte aun cuando \u00e9sta no emitiera un pronunciamiento de fondo. Evidentemente las dos alternativas resultan inadmisibles, pues es claro que tales disquisiciones exigen el ejercicio pleno de la competencia que la Constituci\u00f3n le ha confiado a esta Corte en relaci\u00f3n con la salvaguarda de su supremac\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contrario a lo expuesto, respecto del segundo argumento relativo a la composici\u00f3n del grupo, la Sala encuentra que este elemento de la acci\u00f3n de grupo no est\u00e1 consagrado en la Constituci\u00f3n, sino en el art\u00edculo 46 de la Ley 472 de 1998, de manera que el argumento presenta un problema de pertinencia, pues no plantea un problema de orden constitucional, sino legal y, por lo tanto, no puede ser tenido en cuenta en el estudio de inconstitucionalidad de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo sentido, el tercer argumento, referente a la alternatividad o posibilidad de escoger entre diferentes mecanismos de defensa, no cumple con el requisito de certeza. En los apartes de las normas demandadas no hay restricci\u00f3n o menci\u00f3n alguna relacionada con la posibilidad o imposibilidad de ejercer otras acciones. Las normas acusadas establecen, por un lado, la posibilidad de que se estudie la nulidad de un acto administrativo dentro de la acci\u00f3n de grupo (art. 145 del CPACA) y establece que dicha acci\u00f3n debe ser iniciada dentro de los 4 meses siguientes a la notificaci\u00f3n del acto administrativo (art. 165 del CPACA).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo tanto, estos dos \u00faltimos argumentos no ser\u00e1n tenidos en cuenta en el estudio del cargo propuesto por el accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con lo antes expuesto, el primer cargo por violaci\u00f3n al art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n procede contra las normas demandadas por cuanto \u00e9stas (i) permiten el estudio de la nulidad del acto administrativo en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de grupo; y, (ii) podr\u00edan desconocer el car\u00e1cter indemnizatorio de la acci\u00f3n de grupo, lo cual, presuntamente desconoce elementos esenciales del art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n.31 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No ocurre lo mismo con el segundo cargo. Para la Sala, \u00e9ste no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y certeza. En principio, el accionante afirm\u00f3 que hay una vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n por cuanto se desconoce la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos. Se\u00f1al\u00f3 que la presunci\u00f3n de legalidad deviene del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues este establece que \u201cla funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales\u201d y para que el Estado pueda cumplir con la funci\u00f3n administrativa sus actos deben gozar de la presunci\u00f3n de legalidad.32 Bajo esta premisa, sin embargo, las normas demandadas generan una contradicci\u00f3n porque es \u201cun imposible l\u00f3gico que un hecho (en este caso, el acto administrativo) goce de presunci\u00f3n de legitimidad y simult\u00e1neamente se le pueda reputar como un hecho generador de da\u00f1o.\u201d33\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala estima que el argumento anterior incumple el requisito de especificidad. El actor indica que la norma acusada vulnera el art\u00edculo 209 por cuanto desconoce la presunci\u00f3n de legalidad de los actos administrativos, pero no concreta o precisa el reproche porque no explica o justifica c\u00f3mo es que la referida presunci\u00f3n se deriva del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ni c\u00f3mo es que una decisi\u00f3n judicial que se adopte al revisar y resolver una acci\u00f3n de grupo implicar\u00eda su desconocimiento. As\u00ed, entonces, el cargo no se sustenta en un argumento concreto y espec\u00edfico, sino que obedece a una conjetura vaga basada en la opini\u00f3n del accionante sobre el alcance normativo del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n y el efecto que, seg\u00fan su dicho, sin explicaci\u00f3n ni soporte alguno, tendr\u00eda una decisi\u00f3n judicial que se adopte al resolver una acci\u00f3n de grupo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, el cargo no cumple el requisito de certeza por cuanto se basa en una lectura de las disposiciones acusadas de la cual no se sigue el contenido que afirma. En efecto, el accionante concluye de las normas acusadas, sin fundamento alguno, que con motivo del ejercicio de la acci\u00f3n de grupo no se estudia la validez del acto administrativo ni se declara la nulidad, sino que de entrada \u00e9ste se asume nulo, como presupuesto de la acci\u00f3n. En contraste, la Sala encuentra que, precisamente el art\u00edculo 145 del CPACA acusado, admite que se solicite la declaratoria de nulidad de un acto administrativo cuando \u00e9sta sea necesaria para determinar la responsabilidad del Estado por el da\u00f1o antijur\u00eddico que dicho acto causa a los integrantes de un grupo. De manera que, contrario a lo afirmado por el accionante, la nulidad del acto no se presume, sino que se puede solicitar como una de las pretensiones declarativas y, una vez probada y declarada por el juez, consecuencialmente \u00e9ste podr\u00e1 verificar si se cumplen las dem\u00e1s condiciones necesarias para a su vez declarar la responsabilidad del Estado y ordenar el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n correspondiente por el da\u00f1o antijuridico irrogado al grupo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, el cargo carece de pertinencia pues no se dirige contra un mandato constitucional cierto, sino contra una interpretaci\u00f3n personal de lo que, a juicio del actor, significa la presunci\u00f3n de legalidad del acto administrativo. El accionante parte de la idea de que la presunci\u00f3n de legalidad no admite prueba en contrario por fuera del medio de control de nulidad simple o del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Empero, esto no se sigue del texto de la Constituci\u00f3n, ni de los precedentes fijados por esta Corte al revisar el contenido y alcance de \u00e9sta. Por el contrario, el control ciudadano de los actos de autoridad, que caracteriza al Estado de Derecho, implica necesariamente la posibilidad de cuestionar la validez de los actos administrativos y obtener su declaratoria de nulidad por un juez facultado para tal efecto. A juicio del actor, tal declaratoria deber\u00eda darse exclusivamente en un proceso judicial en el cual se ejercite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o el medio de control de nulidad simple, pero lo cierto es que la Constituci\u00f3n no contiene una regla o un principio del que se siga esta obligaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, la Sala concluye que el segundo cargo formulado por el accionante versa sobre el contenido que el accionante les adjudica a las normas cuya tensi\u00f3n propone, pero no plantea un debate constitucional. Se indica un argumento en donde las premisas, tanto de lo que dice que se\u00f1ala la norma constitucional, como las implicaciones de la norma demandada, corresponden a una lectura personal del accionante pero no a lo que se deriva de la norma constitucional, por lo que de manera alguna ello puede entenderse como un argumento de naturaleza constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tal virtud, la Sala se inhibir\u00e1 de conocer del segundo cargo propuesto por el accionante que se refiere al presunto desconocimiento del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En relaci\u00f3n con el tercer cargo, la Sala encuentra que tampoco es apto para estudiarse de fondo para resolver la demanda pues no cumple con los requisitos de especificidad, suficiencia y certeza.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El cargo formulado se\u00f1ala que por cuenta de las normas demandadas hay una vulneraci\u00f3n al derecho al debido proceso previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. Al sustentar el concepto de la violaci\u00f3n el actor se\u00f1al\u00f3 que el problema \u201cobedece a que, mientras que para la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho el t\u00e9rmino empieza a correr a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo al individuo concernido, para la acci\u00f3n de grupo el t\u00e9rmino se cuenta a partir de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo a cualquiera de sus destinatarios.\u201d As\u00ed, en criterio del actor, el t\u00e9rmino de caducidad de la acci\u00f3n se reinicia cada vez que hay una notificaci\u00f3n de un acto administrativo particular \u00a0y permite que las personas a las que les haya caducado la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho puedan unirse al grupo y solicitar la nulidad de su acto y respectiva reparaci\u00f3n, lo cual deja a las \u201centidades estatales en una situaci\u00f3n de incertidumbre que erosiona sus derechos procesales\u201d, convierte en provisionales unos t\u00e9rminos perentorios y viola la seguridad y certeza jur\u00eddica del ordenamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como respuesta al auto inadmisorio de la demanda en el cual se indic\u00f3 que el cargo carec\u00eda de pertinencia por tratarse de un reparo que no guarda relaci\u00f3n con un reproche de naturaleza constitucional sino con un problema de aplicaci\u00f3n de las normas, el actor se\u00f1al\u00f3 que las normas acusadas \u201cdesconoce(n) el derecho de defensa de las entidades estatales pues le restan efectividad a la figura de la prescripci\u00f3n.\u201d Se\u00f1al\u00f3 que un problema similar fue estudiado en la Sentencia C-241 de 2009 y que, por tanto, se trata de un tema de relevancia constitucional. Sin embargo, indic\u00f3 que no se debe aplicar la misma regla establecida en esa providencia, pues en este caso el supuesto hecho da\u00f1oso proviene de un acto administrativo y no de un hecho da\u00f1oso general como el que se estudi\u00f3 en la citada providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, la Sala considera que los argumentos anteriores incumplen con el requisito de especificidad, por cuanto en sus escritos el actor no justifica c\u00f3mo las normas acusadas desconocen el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. Si bien se\u00f1al\u00f3 que \u201ccasos de esta naturaleza dejan a la administraci\u00f3n en una marcada situaci\u00f3n de indefensi\u00f3n frente a los administrados a quienes se les ha hecho notificaci\u00f3n del acto que luego pretenden controvertir\u201d y que \u201c[e]sta situaci\u00f3n permite que se controvierta en sede de acci\u00f3n de grupo actos administrativos que ya no podr\u00edan ser materia de control en sede de acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho\u201d, no present\u00f3 argumentos o justificaci\u00f3n alguna de c\u00f3mo esto afecta la garant\u00eda constitucional del derecho de defensa de las entidades demandadas. Tampoco demostr\u00f3 c\u00f3mo se desconocen los elementos esenciales de este derecho, como la posibilidad de tales entidades de participar activamente dentro del proceso, solicitar y controvertir pruebas, interponer recursos de ley o de ejercer medios de control previstos por el legislador. Por ello, la Sala observa que el cargo presenta argumentos vagos y gen\u00e9ricos sobre el alcance de las normas demandadas y no argumentos concretos y espec\u00edficos que demuestren la violaci\u00f3n al art\u00edculo 29 Superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, el cargo tampoco cumple con el requisito de suficiencia. Los argumentos presentados tanto en la demanda como en la correcci\u00f3n no aportan elementos f\u00e1cticos y probatorios que demuestren que existe una vulneraci\u00f3n al derecho de defensa de las entidades que integran la organizaci\u00f3n estatal. Estos se centran en reiterar c\u00f3mo las normas conducir\u00edan a que haya inseguridad jur\u00eddica en el ordenamiento, que se resta efectividad a la figura de la prescripci\u00f3n, y c\u00f3mo se ampl\u00eda la oportunidad para acudir a la indemnizaci\u00f3n. Empero, se trata de meras afirmaciones sin sustento o desarrollo sobre c\u00f3mo se afecta o vulnera el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, el cargo no cumple el requisito de certeza. Para el actor las normas demandadas permiten que una persona pueda unirse al grupo para solicitar la reparaci\u00f3n por los da\u00f1os causados por un acto administrativo, sin importar que la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho le haya caducado. No obstante, el aparte demandado del art\u00edculo 145 del CPACA establece que se podr\u00e1 solicitar la nulidad de un acto administrativo en la acci\u00f3n de grupo y el aparte demandado del art\u00edculo 164 del CPACA indica que cuando el da\u00f1o provenga de un acto administrativo y se solicite la nulidad de este, la demanda deber\u00e1 presentarse dentro de los 4 meses siguientes a la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo. As\u00ed, la Sala concluye que el cargo propuesto recae sobre una interpretaci\u00f3n de las normas que sin embargo no corresponde a lo que \u00e9stas se\u00f1alan, por cuanto de manera alguna se puede inferir o siquiera interpretar que las normas demandadas hagan referencia a las reglas para la conformaci\u00f3n del grupo, o que hagan referencia a las exigencias que deben aplicarse para aquellos que deseen ser parte de \u00e9ste, por lo que se concluye que el cargo carece de certeza.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo anterior, la Sala se inhibir\u00e1 de conocer el tercer cargo propuesto por el accionante en relaci\u00f3n con el presunto desconocimiento del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. Problema jur\u00eddico y esquema de resoluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte estudiar\u00e1 a continuaci\u00f3n la demanda presentada por el ciudadano Camilo G\u00f3mez Alzate contra los art\u00edculos 145, inciso segundo, y 164, numeral 2 literal h (parcial) de la Ley 1437 de 2011, en cuanto se considera que lesiona el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En particular, el accionante afirma que las disposiciones acusadas desconocen el dise\u00f1o institucional que la Constituci\u00f3n le asigna a las acciones de grupo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el Ministerio P\u00fablico, el Ministerio del Interior, y los ciudadanos Charimar Arenas, Jos\u00e9 Miguel Rueda y Jonatan G\u00f3mez Fajardo las normas demandadas deber\u00edan declararse inexequibles. Los primeros exponen argumentos an\u00e1logos a los establecidos por el demandante, y el ciudadano G\u00f3mez indica que las normas demandadas deber\u00edan ser declaradas inconstitucionales por vulnerar el derecho al acceso a la justicia. Para la Universidad Externado de Colombia y la Universidad Libre las pretensiones del accionante deben ser desestimadas y, por los cargos propuestos, se debe declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Los ciudadanos Mauricio Fajardo G\u00f3mez y Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a34 allegaron escrito, con el objeto de solicitar a la Corte Constitucional la inhibici\u00f3n o, en subsidio, la declaratoria de exequibilidad del inciso segundo del art\u00edculo 145 y de la segunda parte del literal h) del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el marco del inciso segundo del art\u00edculo 145 y el numeral 2 literal h (parcial) del art\u00edculo 164 de la Ley 1437 de 2011, que permiten que se estudie la nulidad de un acto administrativo con motivo del ejercicio de una acci\u00f3n de grupo, la Corte deber\u00e1 resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfEl legislador excedi\u00f3 el margen de configuraci\u00f3n que le reconoce la Constituci\u00f3n y desconoci\u00f3 el car\u00e1cter esencialmente indemnizatorio de la acci\u00f3n de grupo, al dise\u00f1ar un proceso que permite que se estudie la nulidad de un acto administrativo que causa un da\u00f1o antijur\u00eddico con motivo del ejercicio de la acci\u00f3n de grupo, siempre y cuando la acci\u00f3n se inicie en los 4 meses siguientes a la notificaci\u00f3n del citado acto administrativo? \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La amplia libertad de configuraci\u00f3n del legislador para la regulaci\u00f3n de la acci\u00f3n de grupo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como los art\u00edculos 8935 y 22836 prev\u00e9n que le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, mediante la expedici\u00f3n de leyes, regular, entre otros, los procesos y acciones judiciales. La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que, en cumplimiento de esta competencia, se deben fijar reglas que busquen garantizar y materializar los derechos fundamentales al debido proceso (art\u00edculo 29) y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art\u00edculo 229). Las reglas as\u00ed formuladas permiten desarrollar el principio de legalidad y \u201cconsolidan la seguridad jur\u00eddica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos\u201d.37 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en materia de procesos judiciales implica que el legislador tiene la tarea de: i) establecer las reglas de los procesos judiciales; ii) crear, modificar o eliminar tr\u00e1mites procesales; iii) determinar la naturaleza de las actuaciones judiciales; iv) eliminar y crear etapas procesales; v) establecer las formalidades requeridas; vi) disponer del r\u00e9gimen de competencia que asiste a cada autoridad; vii) determinar el sistema de publicidad de las actuaciones; viii) establecer la forma de vinculaci\u00f3n al proceso; ix) fijar los medios de convicci\u00f3n de la actividad judicial; x) determinar los recursos para ejercer la contradicci\u00f3n; y, xi) instituir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes.38 As\u00ed, la Constituci\u00f3n permite al legislador modificar, privilegiar o suprimir elementos o procedimientos con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia.39 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En reiterada jurisprudencia, la Corte, adem\u00e1s de se\u00f1alar en qu\u00e9 \u00e1mbitos el Congreso de Colombia tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n frente a la regulaci\u00f3n de los procesos judiciales, ha se\u00f1alado que dicha potestad no es absoluta o arbitraria, sino que debe ce\u00f1irse a los l\u00edmites y par\u00e1metros que impone la Constituci\u00f3n.40 Con base en lo previsto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional ha formulado cuatro l\u00edmites a la libertad de configuraci\u00f3n legislativa en materia de dise\u00f1o procesal:41 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El primero, es la imposibilidad del legislador de modificar los elementos, recursos o tr\u00e1mites que est\u00e1n expresamente previstos en la Constituci\u00f3n. Por ejemplo, el dise\u00f1o del procedimiento de tutela establecido en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n, entre otros.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El segundo l\u00edmite, dicta que las reglas que se desarrollen deben velar por la garant\u00eda de los fines del Estado como la justicia y la igualdad. Al tratarse precisamente del desarrollo de la funci\u00f3n judicial, no se puede obviar que seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n, los procedimientos deben buscar la materializaci\u00f3n del derecho sustancial. Adem\u00e1s, las formas procesales deben priorizar la independencia y autonom\u00eda judicial, la publicidad de la actuaci\u00f3n judicial, y la garant\u00eda del acceso a la justicia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, la reglamentaci\u00f3n de los procesos y procedimientos debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El cuarto l\u00edmite exige que los procesos creados respeten los principios establecidos en los art\u00edculos 29, 209 y 228 de la Constituci\u00f3n. En otras palabras, que garanticen los derechos al debido proceso, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, y la primac\u00eda del derecho sustancial.42 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los l\u00edmites referidos orientan el control que debe adelantar el juez constitucional al momento de analizar disposiciones normativas mediante las cuales el legislador ha resuelto tensiones entre principios en uso de su amplio margen de configuraci\u00f3n. Especialmente se deber\u00e1n tener en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad.43 No ser\u00e1n v\u00e1lidas las disposiciones que anulan u obstaculizan el derecho de acci\u00f3n y, siempre se deber\u00e1 velar porque se proteja el derecho sustancial en el proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en la regulaci\u00f3n de los procedimientos y procesos judiciales, tal como lo establecen los art\u00edculos 150 (numerales 1 y 2) y 228 de la Constituci\u00f3n, pues es el encargado de modificar, crear o suprimir procedimientos o sus elementos con el fin de salvaguardar el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Sin embargo, esta facultad no es absoluta, sino que se encuentra limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad y el respeto por la garant\u00eda del debido proceso, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la primac\u00eda del derecho sustancial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora, en el caso de las acciones de grupo, este margen de configuraci\u00f3n fue ratificado por la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 88 en el cual expresamente se establece que la ley regular\u00e1 las acciones de grupo. As\u00ed, al legislador le compete la regulaci\u00f3n procesal para el reconocimiento y efectividad de la acci\u00f3n de grupo, cuya vocaci\u00f3n como ya se dijo, es la de facilitar el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y propender por la protecci\u00f3n eficaz de todos los derechos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora, adem\u00e1s de los l\u00edmites a la libertad de configuraci\u00f3n del legislador mencionados anteriormente, la Corte ha se\u00f1alado otros l\u00edmites de configuraci\u00f3n para las acciones de grupo. Estas son:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El legislador debe respetar la naturaleza y finalidades de la acci\u00f3n de grupo fijadas por el Constituyente en el art\u00edculo 88 Superior;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El legislador no puede restringir indebidamente la naturaleza indemnizatoria, los derechos sobre los cuales se puede efectuar la reparaci\u00f3n, ni tampoco puede establecer procedimientos que sean barrera para la efectiva solicitud de una indemnizaci\u00f3n plena del da\u00f1o causado44; y,\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El legislador debe establecer mecanismos racionales que promuevan la acci\u00f3n de grupo, por lo cual la regulaci\u00f3n debe favorecer el ejercicio y efectividad de estas acciones45 en los t\u00e9rminos establecidos por la Constituci\u00f3n con el fin de fortalecer el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la eficiencia judicial.46 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En observancia de lo anterior, la Corte ha declarado inexequibles aquellas disposiciones relacionadas con la acci\u00f3n de grupo que entorpecen la solicitud y reconocimiento de las personas sobre las cuales se configur\u00f3 el da\u00f1o. Ejemplos de esto se encuentran en las Sentencias:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. C-215 de 1999, en la que la Corte declar\u00f3 inexequible la regla contenida en el art\u00edculo 70 de la Ley 472 de 1998, seg\u00fan la cual las indemnizaciones que no hubieren sido reclamadas por sus beneficiarios dentro del a\u00f1o siguiente a la fecha de la Sentencia que las hubiere ordenado ingresan definitivamente al patrimonio del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. C-569 de 2004, que declar\u00f3 inexequible las expresiones contenidas en los art\u00edculos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 que permit\u00edan que el Consejo de Estado interpretara que para la procedibilidad de la acci\u00f3n se requer\u00eda la prexistencia del grupo afectado con antelaci\u00f3n a la ocurrencia del da\u00f1o.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. C-116 de 2008, que declar\u00f3 exequible el \u201cinciso tercero del\u00a0art\u00edculo 46 de la\u00a0Ley 472 de 1998, en el entendido de que para la legitimaci\u00f3n activa en las acciones de grupo no se requiere conformar un n\u00famero de veinte personas que instauren la demanda, pues basta que\u00a0un miembro del grupo que act\u00fae a su nombre se\u00f1ale en ella los criterios que permitan establecer la identificaci\u00f3n del grupo afectado.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, adem\u00e1s de los l\u00edmites que tiene el legislador para la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o eliminaci\u00f3n de procedimientos judiciales (razonabilidad y proporcionalidad, respeto por la garant\u00eda del debido proceso, acceso a la administraci\u00f3n de justicia y primac\u00eda del derecho sustancial), en el caso de las acciones de grupo, \u00e9ste debe respetar la naturaleza y finalidad de la acci\u00f3n de grupo, velar porque los procedimientos no entorpezcan el procedimiento de la acci\u00f3n de grupo y propender por procedimientos de fortalezcan el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la eficiencia judicial entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
i. Antecedentes, alcances y contenido de las disposiciones demandadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde sus inicios, se consider\u00f3 que la acci\u00f3n de grupo se asemejaba a la acci\u00f3n individual de reparaci\u00f3n directa, para esa \u00e9poca consagrada en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo,47dado que ambas acciones constitu\u00edan medios procesales para obtener la indemnizaci\u00f3n de perjuicios, siendo la primera de ellas una acci\u00f3n colectiva y la segunda una acci\u00f3n individual.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con la expedici\u00f3n del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, se introdujo una variaci\u00f3n a la pretensi\u00f3n de grupo que tradicionalmente se ven\u00eda conociendo en virtud de la Ley 472 de 1998. En el segundo inciso del art\u00edculo 14548 -que ahora es materia de la presente demanda de inconstitucionalidad-, se dispuso:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando un acto administrativo de car\u00e1cter particular afecte a veinte (20) o m\u00e1s personas individualmente determinadas, podr\u00e1 solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que alg\u00fan integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta disposici\u00f3n tuvo su origen en la Comisi\u00f3n de Reforma creada por el Consejo de Estado, en la cual se elabor\u00f3 el texto en que se fund\u00f3 el proyecto que dio origen a la Ley 1437 de 2011. La Comisi\u00f3n discuti\u00f3 el alcance de la adici\u00f3n introducida en el art\u00edculo 145, para esclarecer la viabilidad de la petici\u00f3n de nulidad de actos administrativos, y \u201cprecis\u00f3 que en efecto la misma correspond\u00eda a una pretensi\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho de car\u00e1cter grupal\u201d49 como instrumento para debatir la legalidad de un acto administrativo de contenido particular para poder obtener la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios causados.50 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como resultado de estas discusiones, se consignaron en el proyecto que dio origen a la Ley 1437 de 2011 los literales d y h en el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 164,51 en los cuales se define la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la de reparaci\u00f3n de los perjuicios causados a un grupo cuando el da\u00f1o provenga de un acto administrativo particular. En esa normativa se estableci\u00f3, para ambos casos, que la demanda deber\u00e1 ser presentada, so pena de caducidad, dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo. En ese sentido, la Ley 1437 de 2011 unific\u00f3 el t\u00e9rmino de caducidad fijado para presentar las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y para las acciones de grupo cuando se requiera la declaraci\u00f3n de nulidad del acto administrativo para derivar la responsabilidad del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto en la ponencia para primer debate en la Comisi\u00f3n Primera del Senado de la Rep\u00fablica en donde se radic\u00f3 el proyecto de ley \u201cpor el cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo\u201d, presentado el 27 de noviembre de 2009, sobre el tema se dijo:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Unificaci\u00f3n de procesos y redefinici\u00f3n de los medios de control judicial\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl proyecto propone cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y \u00fanico, como una de las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia, de manera que su unificaci\u00f3n en un solo esquema procesal evita que se haga nugatorio el acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la selecci\u00f3n del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon este prop\u00f3sito, el T\u00edtulo III de la Parte Segunda integra, adem\u00e1s de los medios de control que actualmente se definen en el C\u00f3digo como acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparaci\u00f3n directa, controversias contractuales y nulidad electoral, otro tipo de pretensiones como la nulidad por inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 237 numeral 2 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; el control inmediato de legalidad conforme al art\u00edculo 20 de la Ley 137 de 1994; la repetici\u00f3n de acuerdo con el art\u00edculo 2 de la Ley 678 de 2001; la p\u00e9rdida de investidura prevista en la Ley 144 de 1994; la protecci\u00f3n de intereses y derechos colectivos y la reparaci\u00f3n del da\u00f1o causado a un grupo previstas en la Ley 472 de 1998; y el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos prevista en la Ley 393 de 1996.\u201d52\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el proyecto de ley presentado por el Consejo de Estado y el Ministerio del Interior se propuso el siguiente texto:53 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 142.\u00a0Reparaci\u00f3n del da\u00f1o causado a un grupo.\u00a0Toda persona perteneciente a un n\u00famero plural o a un conjunto de personas que re\u00fanan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les origin\u00f3 perjuicios individuales, puede demandar la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnizaci\u00f3n de los perjuicios causados al grupo, en los t\u00e9rminos preceptuados por la norma especial que regula la materia. \u00a0<\/p>\n
Cuando el da\u00f1o provenga de un acto administrativo, podr\u00e1 solicitarse su nulidad, si ella es necesaria para determinar la responsabilidad\u201d.54\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer debate del Senado no se solicit\u00f3 adici\u00f3n o reforma al proyecto de ley.55 Para el segundo debate se propusieron modificaciones al texto, por recomendaci\u00f3n de acad\u00e9micos para que se hablara de reparaci\u00f3n integral de perjuicios sufridos y no de una mera indemnizaci\u00f3n:56\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 146.\u00a0Reparaci\u00f3n de los perjuicios causados.\u00a0Toda persona perteneciente a un n\u00famero plural o a un conjunto de personas que re\u00fanan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les origin\u00f3 perjuicios individuales, puede solicitar juntamente con las otras v\u00edctimas la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado y la reparaci\u00f3n integral de los perjuicios sufridos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCuando el da\u00f1o provenga de un acto administrativo, podr\u00e1 solicitarse su nulidad, si ella es necesaria para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado y garantizar la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas\u201d.57 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo debate tambi\u00e9n se incorpor\u00f3 el texto relativo a la caducidad de la acci\u00f3n de grupo en materia contencioso administrativa. El texto propuesto dice:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 166. Oportunidad para presentar la demanda.\u00a0La demanda deber\u00e1 ser presentada:\u00a0(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201c2. En los siguientes t\u00e9rminos, so pena de que opere la caducidad:(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201ch) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnizaci\u00f3n de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deber\u00e1 promoverse dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a la fecha en que se caus\u00f3 el da\u00f1o o ces\u00f3 la acci\u00f3n vulnerante causante del mismo. Sin embargo,\u00a0si el da\u00f1o causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deber\u00e1 presentarse dentro del t\u00e9rmino de cuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo, seg\u00fan el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.\u201d58\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos fueron aprobados en plenaria.59 Posteriormente, en el primer debate en C\u00e1mara los ponentes propusieron volver al texto original del art\u00edculo 142 del proyecto de ley, por las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe modifica el texto de esta norma retomando la redacci\u00f3n original del proyecto radicado, dado que con el actual texto se estar\u00eda acabando con el medio judicial de control dise\u00f1ado para la reparaci\u00f3n del da\u00f1o causado a un grupo, modificando la Ley 472 de 1998, pues es diferente que toda persona perteneciente a un grupo pueda solicitar conjuntamente con las otras v\u00edctimas la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado y la reparaci\u00f3n integral de los perjuicios sufridos, como se dispone en el proyecto, a que toda persona perteneciente a un grupo pueda demandar la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnizaci\u00f3n de los perjuicios causados al mismo, en los t\u00e9rminos preceptuados por la norma especial que regula la materia (art\u00edculo 88 inc. 2 C. P en concordancia con los art\u00edculos 46 y 48 de la Ley 472 de 1998).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn efecto, en la primera posici\u00f3n la que trae el texto aprobado en Senado exige que la persona demande la reparaci\u00f3n del da\u00f1o percibido con todo el grupo y, en la segunda cuyos t\u00e9rminos se propone nuevamente introducir y que es de la esencia de ese medio de control se permite que una persona del grupo pueda demandar el resarcimiento del da\u00f1o producido al n\u00famero plural o conjunto de personas que lo conforman caso en el cual representa a las dem\u00e1s sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acci\u00f3n.\u201d60\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En materia de caducidad, en el primer debate se propuso eliminar la especificaci\u00f3n sobre la caducidad de la acci\u00f3n cuando una de las pretensiones es la declaraci\u00f3n de nulidad de un acto administrativo.\u00a061\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo debate en C\u00e1mara se propuso la introducci\u00f3n del inciso segundo del ahora art\u00edculo 145 de la ley 1437 y se propuso retornar a la regla de caducidad de 4 meses cuando se solicite la nulidad de un acto administrativo.62 Al respecto indicaron que\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el art\u00edculo 145, referido a los da\u00f1os causados a un grupo se mejora la redacci\u00f3n del inciso primero, y se modifica el inciso segundo en el sentido de que cuando un acto administrativo de car\u00e1cter particular afecte a veinte (20) o m\u00e1s personas individualmente determinadas,\u00a0podr\u00e1 solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que alg\u00fan integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio\u201d63\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En concordancia, los ponentes propusieron retornar a la regla de caducidad de 4 meses cuando se solicitara la nulidad de un acto administrativo en la demanda de acci\u00f3n de grupo. La propuesta de los ponentes fue aprobada por la plenaria de la C\u00e1mara y luego dicho texto fue acogido por la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n convocada y aprobado por las plenarias de las dos c\u00e1maras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, para completar el recuento de los cambios legislativos en asuntos relacionados con las normas demandadas en este proceso, es \u00fatil rese\u00f1ar que \u00a0Ley 1437 de 2011, i) pas\u00f3 a denominar la antiguas acciones bajo el concepto de \u201cmedios de control\u201d y por ello, la acci\u00f3n de grupo se denomina en el CPACA \u201cmedio de control de perjuicios causado a un grupo\u201d; ii) se estableci\u00f3 que cuando las pretensiones del grupo se dirijan a obtener la nulidad de un acto administrativo y la consecuente indemnizaci\u00f3n, es indispensable que por lo menos uno de los actores haya agotado el recurso administrativo obligatorio,64 requisito id\u00e9ntico al contemplado en los art\u00edculos 76 y 161 de la Ley 1437 de 2011 para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho y iii) por su parte, el art\u00edculo 165 estableci\u00f3 la posibilidad de acumular pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho con las de reparaci\u00f3n directa o con las contractuales,65 bajo los requisitos de conexidad e identidad de procedimiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, es claro que desde un comienzo y durante el tr\u00e1mite de la Ley, se acogi\u00f3 la propuesta de unificar procesos con el fin de garantizar el acceso a la justicia y no castigar a los ciudadanos por escoger la acci\u00f3n que no es. En otras palabras, acogieron la idea de modificar el procedimiento con el fin de proteger el derecho sustancial. \u00a0Las normas demandadas, introducidas por la Ley 1437 de 201166 se refieren a: i) la viabilidad de entablar el medio de control de reparaci\u00f3n de perjuicios causados a un grupo contra actos administrativos de car\u00e1cter particular, prevista en el inciso segundo del art\u00edculo 145 del CPACA;67 y, ii) la oportunidad para presentar la demanda de perjuicios causados a un grupo, fijada en cuatro meses, cuando sea necesaria la declaratoria de nulidad del acto administrativo, consagrada en la frase final del literal h), numeral 2, \u00a0del art\u00edculo 164 del CPACA.68\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 145 del CPACA, de manera concreta, permiti\u00f3 entablar el medio de control de perjuicios causados a un grupo, contra actos administrativos, cuando se requiere la declaratoria de nulidad, \u201cpara declarar la responsabilidad\u201d, aspecto que no estaba previsto en la Ley 472 de 1998, que se refer\u00eda a la acci\u00f3n de grupo \u201cexclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n de perjuicios\u201d,69 de manera que la declaratoria de nulidad del acto administrativo estaba sometida a un proceso previo y separado, que era el de nulidad y restablecimiento del derecho. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su vez, el art\u00edculo 164 del CPACA introdujo una nueva disposici\u00f3n especial para el medio de control de perjuicios causados a un grupo, en orden a establecer la oportunidad para presentar la acci\u00f3n en el t\u00e9rmino de \u201ccuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n, del acto administrativo\u201d, so pena de que opere la caducidad. Se advierte que, de acuerdo con el mismo art\u00edculo, la oportunidad para presentar la demanda en el medio de control de perjuicios causados a un grupo, como regla general es de dos (2) a\u00f1os, siguientes a la fecha en que se caus\u00f3 el da\u00f1o, sin embargo, el CPACA introdujo la regla especial para el caso que se pretenda la nulidad de un acto administrativo, supuesto en el cual el t\u00e9rmino para presentar la demanda se igual\u00f3 con el que aplica para al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por raz\u00f3n de actos administrativos, consagrado en el literal d) del numeral 2 del art\u00edculo 164 del CPACA.70 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, con fundamento en los antecedentes legislativos de las normas objeto de examen y existiendo tambi\u00e9n todos los antecedentes jurisprudenciales ya mencionados, entre ellos, la Sentencia C-302 de 2012, una postura apenas minoritaria de la Secci\u00f3n Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,71 encargada de conocer, en segunda instancia, de las acciones de grupo contra las autoridades p\u00fablicas, tambi\u00e9n consider\u00f3 que la fuente del da\u00f1o en la acci\u00f3n de grupo pod\u00eda provenir tanto de un hecho u omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n \u201ccomo de la ilegalidad de los actos administrativos, pues se estim\u00f3 que el fin resarcitorio de la acci\u00f3n no se desdibujaba con la solicitud de nulidad del acto causante del perjuicio\u201d. No obstante, dicha posici\u00f3n no cobij\u00f3 a la totalidad de miembros de la Secci\u00f3n Tercera de esa Corporaci\u00f3n, \u201cpor cuanto prevaleci\u00f3 la asimilaci\u00f3n que se hizo entre las acciones de grupo y de reparaci\u00f3n directa\u201d.72\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La acci\u00f3n de grupo. Definici\u00f3n, alcance y caracter\u00edsticas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica determina que la ley regular\u00e1 las acciones populares para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad p\u00fablicos, la moralidad administrativa, el ambiente, la libre competencia econ\u00f3mica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. Esa misma norma constitucional determina que tambi\u00e9n la ley regular\u00e1 las acciones originadas en los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.73 Tales acciones buscan superar las limitaciones de los esquemas procesales puramente individualistas para la protecci\u00f3n de los derechos,74 por lo que su incorporaci\u00f3n en el ordenamiento constitucional, responde a la necesidad de ampliar algunos conceptos jur\u00eddicos tradicionales e integrar el principio de solidaridad en el ordenamiento.75\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, seg\u00fan lo dispone la Constituci\u00f3n, la acci\u00f3n de grupo: a) se origina en raz\u00f3n a los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas; y, b) puede ser ejercitada por ese n\u00famero plural, sin perjuicio de las acciones particulares correspondientes.76 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Atendiendo al primer supuesto expresamente previsto en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n, el art\u00edculo 3 de la Ley 472 de 1998 define las acciones de grupo como aquellas \u201cinterpuestas por un n\u00famero plural o un conjunto de personas que re\u00fanen condiciones uniformes respecto de una misma causa que origin\u00f3 perjuicios individuales para dichas personas\u201d, condiciones uniformes que \u201cdeben tener tambi\u00e9n lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad\u201d. Dicha norma se\u00f1ala, al igual que lo hace el inciso segundo del art\u00edculo 46 de la citada Ley 472 de 1998, que \u201cla acci\u00f3n de grupo se ejercer\u00e1 exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios\u201d. \u00a0A partir del an\u00e1lisis de tales normas la Corte ha destacado que el car\u00e1cter indemnizatorio de la acci\u00f3n de grupo es de su naturaleza.77\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al declarar la exequibilidad del inciso primero del citado art\u00edculo 46 de la Ley 472 de 1998, en la Sentencia C-215 de 1999, la Corte se\u00f1al\u00f3 que dicho inciso \u201cno hace m\u00e1s que desarrollar el contenido del inciso segundo del art\u00edculo 88 de la Carta Fundamental, seg\u00fan el cual la ley \u2018regular\u00e1 las acciones originadas en los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas\u2019, que es lo que la doctrina ha definido como las acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que el especificado en el precepto demandado: obtener el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n de perjuicios\u201d, al tiempo que se\u00f1al\u00f3 que, adicionalmente \u201cla diferencia sustancial entre la acci\u00f3n popular y la de grupo es que la primera pretende la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparaci\u00f3n de un perjuicio por un da\u00f1o com\u00fan ocasionado a un n\u00famero plural de personas.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta conclusi\u00f3n fue reiterada en la Sentencia C-732 de 2000, en la cual se\u00f1al\u00f3 que \u201cla Corte, haciendo referencia expresa a la naturaleza jur\u00eddica de las acciones de grupo y a su consagraci\u00f3n constitucional (C.P. art. 88), record\u00f3 que \u00e9stas se originan como consecuencia de los da\u00f1os ocasionados por las autoridades p\u00fablicas o los particulares a una pluralidad o grupo de personas, quienes amparadas en una misma causa y mediante acci\u00f3n \u00fanica, se presentan ante la justicia para reclamar el pago de la respectiva indemnizaci\u00f3n, la cual, no obstante referirse a intereses comunes, se individualiza y se reconoce a t\u00edtulo de reparaci\u00f3n por los perjuicios que cada uno de los miembros del grupo ha sufrido.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En igual sentido, en la Sentencia C-1062 de 2000, la Corte reiter\u00f3 que \u201clas acciones de clase o grupo constituyen un mecanismo de defensa judicial frecuentemente utilizado por una categor\u00eda o clase de personas determinadas, que pretenden lograr una indemnizaci\u00f3n resarcitoria econ\u00f3micamente, del perjuicio ocasionado por un da\u00f1o infringido en sus derechos e intereses\u201d y por ello agreg\u00f3 que \u201cdichas acciones est\u00e1n orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del da\u00f1o ya consumado o que se est\u00e1 produciendo,78 respecto de un n\u00famero plural de personas (cuyo m\u00ednimo fue reglamentado en 20 seg\u00fan el art\u00edculo 46 de esa misma Ley). El prop\u00f3sito es el de obtener la reparaci\u00f3n por un da\u00f1o subjetivo, individualmente considerado, causado por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de una autoridad p\u00fablica o de los particulares. Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria que evidencian las mismas, la cual configura una de sus caracter\u00edsticas esenciales, as\u00ed como en el contenido subjetivo o individual de car\u00e1cter econ\u00f3mico que las sustenta.\u201d En suma, la Corte concluy\u00f3: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEntonces, debe tenerse en cuenta que la acci\u00f3n de clase o de grupo se configura a partir de la preexistencia de un da\u00f1o que se busca reparar pecuniariamente y en forma individualizada, por todos aquellos que se han visto afectados. Por lo tanto, su ejercicio est\u00e1 sometido a unos requisitos sustanciales espec\u00edficos, en cuanto a la legitimaci\u00f3n activa y pasiva de la acci\u00f3n, la determinaci\u00f3n de la responsabilidad que se pretende determinar y el objeto que pretende proteger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cFrente a lo primero, debe probarse un inter\u00e9s jur\u00eddico determinado por quien la instaure. En este caso es posible que un interesado, persona natural o jur\u00eddica, pueda reclamar el resarcimiento de perjuicios por la totalidad de los miembros del grupo afectado79 (el Defensor del Pueblo y los Personeros igualmente podr\u00e1n interponer dichas acciones, art. 4880 Ley 472 de 1998). En cuanto a la legitimaci\u00f3n por pasiva, la acci\u00f3n puede dirigirse en contra de personas naturales y jur\u00eddicas, de naturaleza privada o p\u00fablica, por el da\u00f1o que ocasionen a ese n\u00famero plural de personas. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn lo relativo a la determinaci\u00f3n de la responsabilidad en la causaci\u00f3n del da\u00f1o, para el ejercicio de esta acci\u00f3n es requisito indispensable que existan condiciones uniformes en el n\u00famero plural de personas. Esto significa que las personas que se han visto afectadas en un inter\u00e9s jur\u00eddico deben compartir la misma situaci\u00f3n respecto de la causa que origin\u00f3 los perjuicios individuales y frente a los dem\u00e1s elementos atribuibles a la responsabilidad; es decir, que el hecho generador del da\u00f1o sea id\u00e9ntico, que ese hecho haya sido cometido por el mismo agente, o sea referido a un mismo responsable, y que exista una relaci\u00f3n de causalidad entre el hecho generador del da\u00f1o y el perjuicio por el cual el grupo puede dirigir la acci\u00f3n tendiente a la reparaci\u00f3n de los perjuicios sufridos. \u00a0<\/p>\n
\u201cDe otro lado, es, igualmente, caracter\u00edstica fundamental de las acciones de clase o de grupo su procedencia independiente de la existencia de otra acci\u00f3n, es decir que presenta un car\u00e1cter principal y su ejercicio no impide instaurar las correspondientes acciones particulares (C.P, art. 88, inc. 2o.) Lo que sucede es que por econom\u00eda procesal y en aras de la eficacia de la administraci\u00f3n de justicia, la identidad en la pretensi\u00f3n y los hechos, as\u00ed como la unidad en la causa del da\u00f1o y el inter\u00e9s cuya lesi\u00f3n debe ser reparada, las peticiones del n\u00famero plural de personas o del grupo pueden estudiarse y resolverse bajo una misma unidad procesal.\u201d81 \u00a0<\/p>\n
Como la naturaleza de la acci\u00f3n de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria de los perjuicios provenientes de la afectaci\u00f3n de un inter\u00e9s subjetivo, causados a un n\u00famero plural de personas por un da\u00f1o que se identifica en el hecho vulnerante y en el responsable, no es posible restringir el ejercicio de esa acci\u00f3n a una determinada categor\u00eda de derechos, por cuanto con ello se producir\u00eda una restricci\u00f3n consecuencial de los alcances resarcitorios que se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del prop\u00f3sito de la norma superior al establecer que \u201c[t]ambi\u00e9n regular\u00e1 las acciones originadas en los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas (…)\u201d82 La Corte ha se\u00f1alado al respecto que por el hecho de que las acciones de clase o de grupo se encuentren reguladas dentro de una norma constitucional que hace referencia en su mayor parte a la garant\u00eda procesal de los derechos e intereses colectivos, como ocurre en el art\u00edculo 88 de la Carta, \u201cno significa que aquellas s\u00f3lo puedan intentarse para obtener el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n adeudada por los perjuicios causados en derechos e intereses colectivos, pues, como se ha establecido en esta providencia, dichas acciones tambi\u00e9n podr\u00e1n formularse con respecto de toda clase de derechos constitucionales fundamentales y subjetivos de origen constitucional o legal cuando han sido lesionados a un n\u00famero plural de personas, con identidad de causa y responsable, con el fin de reclamar la respectiva reparaci\u00f3n de perjuicios ante el juez, en forma pronta y efectiva.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Posteriormente, en la Sentencia C-569 de 2004, al referirse al estudio del cargo contra el art\u00edculo 46 de la Ley 472 de 1998 realizado en la Sentencia C-215 de 1999, estableci\u00f3 que:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cN\u00f3tese que en esa oportunidad, tanto el cargo de la demanda como la motivaci\u00f3n de la Corte, se centraron en la finalidad de la acci\u00f3n de grupo, pero no analizaron su titularidad. La Sentencia C-215 de 1999 simplemente se\u00f1al\u00f3 que la ley puede definir como objeto de la acci\u00f3n de grupo el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios, por cuanto esa definici\u00f3n legal armoniza con el dise\u00f1o constitucional de esa figura. Y es claro que si bien el Legislador, dentro de su libertad de configuraci\u00f3n, puede atribuir objetivos m\u00e1s amplios a la acci\u00f3n de grupo, la Carta no se opone a una definici\u00f3n puramente indemnizatoria de esa figura. Con todo, es claro que, en desarrollo de los principios constitucionales de prevalencia de los derechos de la persona y de acceso a la justicia (CP arts. 5\u00ba y 229), esa naturaleza indemnizatoria de la acci\u00f3n de grupo debe ser interpretada por los operadores jur\u00eddicos de manera amplia, esto es, que ella no s\u00f3lo cubre la indemnizaci\u00f3n por pago de un equivalente monetario, sino tambi\u00e9n, tal y como lo han indicado la doctrina y la pr\u00e1ctica jurisprudencial comparada83 otras formas de indemnizaci\u00f3n, como el restablecimiento del derecho\u00a0in natura\u00a0o la imposici\u00f3n de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho que fue vulnerado.\u201d \u00a0<\/p>\n
En esta Sentencia, la Corte se\u00f1al\u00f3 que las acciones de grupo obedecen a una nueva concepci\u00f3n de las instituciones jur\u00eddicas, que se concreta en la aparici\u00f3n de nuevos intereses objeto de protecci\u00f3n y de nuevas categor\u00edas en relaci\u00f3n con su titularidad, lo cual implica que si bien en el caso de las acciones de grupo, el inter\u00e9s protegido puede verse desde la \u00f3ptica de los individuos, lo que distingue estos mecanismos de protecci\u00f3n judicial es que con ellos se busca una protecci\u00f3n colectiva y grupal de esos intereses. Por consiguiente, no es debido a la persona individualmente considerada que se dise\u00f1a el mecanismo, sino pensando en la persona, pero como integrante de un grupo que se ha visto afectado por un da\u00f1o. As\u00ed, entonces, la acci\u00f3n de grupo pretende reparar el da\u00f1o ocasionado a unas personas que hacen parte de un grupo, en la medida en que todas esas personas fueron afectadas por un da\u00f1o originado en circunstancias comunes, que ameritan un tratamiento procesal unitario. La determinaci\u00f3n de la responsabilidad es entonces tramitada colectivamente, pero las reparaciones concretas son en principio individualizadas, puesto que se ampara el da\u00f1o subjetivo de cada miembro del grupo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el mismo sentido se pronunci\u00f3 la Corte en las sentencias C-215 de 1999, C-732 y C-1062 de 2000, C-569 de 2004, C-898 de 2005, C-116 de 2008, C-241 de 2009, C-304 de 2010 y C-242 de 2012.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esta \u00faltima la Corte concluy\u00f3 que \u201cla acci\u00f3n de grupo constituye (i) una acci\u00f3n indemnizatoria, por cuanto tiene por objeto la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os ocasionados por la vulneraci\u00f3n de derechos de car\u00e1cter subjetivo susceptibles de valoraci\u00f3n patrimonial; y (ii) una acci\u00f3n de car\u00e1cter principal, que procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para obtener la reparaci\u00f3n del da\u00f1o sufrido, pues precisamente el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n y la Ley 472 de 1998 se\u00f1alan que la misma puede instaurarse \u2018sin perjuicio de la acci\u00f3n individual que corresponda por la indemnizaci\u00f3n de perjuicios\u2019.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo anterior, finalmente, en la Sentencia C-302 de 2012, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que \u201cnada obsta para que eventualmente la causa de un da\u00f1o sufrido por un n\u00famero plural de personas sea un acto administrativo, tanto de contenido particular como de car\u00e1cter general, y que una de las medidas de reparaci\u00f3n que pueda llegar a ser necesaria \u2013a discreci\u00f3n del juez- sea la declaraci\u00f3n de nulidad. En este entendido, la interpretaci\u00f3n que la Sala viene sosteniendo es acorde con la finalidad de la acci\u00f3n de grupo de permitir la reparaci\u00f3n de da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas, sin distinci\u00f3n de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma.\u201d 84 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Luego de estudiar los antecedentes de los art\u00edculos 145 y 167 del CPACA, en la citada Sentencia C-302 de 2012, la Corte concluy\u00f3 que \u201cen el debate legislativo no hubo intenci\u00f3n de limitar el alcance de la acci\u00f3n de grupo frente a la nulidad de los actos administrativos. Por el contrario, el debate se caracteriz\u00f3 por la preocupaci\u00f3n de permitir la reparaci\u00f3n integral de los da\u00f1os causados a un n\u00famero plural de personas derivados de la misma causa, en el marco de estas acciones\u201d, raz\u00f3n por la cual, la Corte concluy\u00f3 que \u201cno es cierto que el inciso segundo del art\u00edculo 145 de la ley 1437 limite la posibilidad de (i) declarar que la causa de un da\u00f1o soportado por un n\u00famero plural de personas es un acto administrativo de car\u00e1cter general, y (ii) de declarar la nulidad de este tipo de actos como una medida de reparaci\u00f3n, cuando sea necesario.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, se debe resaltar que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el prop\u00f3sito de esta acci\u00f3n es materializar el principio de econom\u00eda procesal y la seguridad jur\u00eddica. Esto por cuanto permite que dentro de un mismo proceso se puedan resolver las pretensiones de un numero plural de personas que fueron afectadas por una misma causa, lo que; (i) permite la descongesti\u00f3n del aparato judicial, pues disminuye el n\u00famero de procesos, las pruebas que se deben analizar, y la representaci\u00f3n jur\u00eddica que se debe contratar, entre otros; y, (ii) brinda una mayor seguridad jur\u00eddica, pues habr\u00e1 un mismo fallo para todos en el grupo.85\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En s\u00edntesis, la Sala reitera que i) las acciones de grupo est\u00e1n consagradas en la Constituci\u00f3n como una forma de materializar el Estado Social de Derecho en desarrollo de sus principios de solidaridad, dignidad humana, acceso a la administraci\u00f3n de justicia, econom\u00eda procesal, seguridad jur\u00eddica y eficacia de los derechos e intereses colectivos; ii) su finalidad es la obtenci\u00f3n del reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios, por lo que dicha finalidad indemnizatoria es una caracter\u00edstica de la naturaleza de la acci\u00f3n de grupo, pues esta agrupa pretensiones de reparaci\u00f3n de car\u00e1cter individual y se entiende como una acci\u00f3n de car\u00e1cter principal; y, iii) la acci\u00f3n debe tramitarse con observancia de los principios constitucionales, en particular el de la prevalencia del derecho sustancial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Los preceptos demandados no desconocen el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El actor aduce que el legislador se extralimit\u00f3 en su libertad de configuraci\u00f3n y desconoci\u00f3 el car\u00e1cter indemnizatorio de la acci\u00f3n de grupo consagrado en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n, al permitir que en el marco de la acci\u00f3n de grupo proceda el tr\u00e1mite de nulidad y restablecimiento del derecho y siempre y cuando se ejercite dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificaci\u00f3n del acto administrativo entendido como el hecho da\u00f1oso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se indic\u00f3 anteriormente, en el caso de las acciones de grupo el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa, el cual no es absoluto pues encuentra sus l\u00edmites en: (i) los principios de razonabilidad y proporcionalidad, (ii) el respeto por la garant\u00eda del debido proceso, el acceso a la justicia y la primac\u00eda del derecho sustancial; (iii) el respeto por la naturaleza y finalidad de la acci\u00f3n de grupo; (iv) la garant\u00eda de que los procedimientos que no entorpezcan el procedimiento de la acci\u00f3n de grupo; y, (v) en propender por procedimientos que fortalezcan el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la eficiencia judicial entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala encuentra que al incorporar en el r\u00e9gimen procesal de la acci\u00f3n de grupo la posibilidad de que se declare la nulidad de actos administrativos cuando sea necesario para determinar la responsabilidad, las normas demandadas efectivamente respetan todos estos l\u00edmites puesto que como ya lo hab\u00eda indicado la Corte en la Sentencia C-302 de 2012, nada obsta para que eventualmente la causa de un da\u00f1o sufrido por un n\u00famero plural de personas sea un acto administrativo, tanto de contenido particular como de car\u00e1cter general, y que una de las medidas de reparaci\u00f3n que pueda llegar a ser necesaria \u2013a discreci\u00f3n del juez- sea la declaraci\u00f3n de nulidad de dicho acto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese sentido, para la Corte el legislador no transgredi\u00f3 los l\u00edmites de su amplio margen de configuraci\u00f3n, ni desconoci\u00f3 los elementos esenciales de la acci\u00f3n de grupo. En especial, por las siguientes razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de la intensidad de las medidas, en la Sentencia C-029 de 2021, la Corte las caracteriz\u00f3 de la siguiente forma:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c-\u00a0Intensidad estricta: en este juicio se demuestra que la medida que afecta un principio fundamental: (i) persigue una\u00a0finalidad constitucionalmente imperiosa, urgente o inaplazable; y (ii) si el medio utilizado es efectivamente\u00a0conducente y necesario.\u00a0Surge en los eventos en lo que el Legislador no cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n como en el caso de la afectaci\u00f3n intensa y arbitraria de derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
–\u00a0Intensidad intermedia:\u00a0que se aplica cuando (i) la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; o (ii) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectaci\u00f3n grave de la libre competencia[196]. En estos eventos, el an\u00e1lisis del acto jur\u00eddico requiere acreditar que: (i) el fin no solo sea\u00a0leg\u00edtimo, sino que tambi\u00e9n sea\u00a0constitucionalmente importante, en raz\u00f3n a que promueve intereses p\u00fablicos contenidos en la Carta o por raz\u00f3n de la dimensi\u00f3n del problema que el Legislador trata de resolver. Adem\u00e1s, (ii) debe demostrarse que el medio no solo sea\u00a0adecuado, sino\u00a0efectivamente conducente\u00a0para alcanzar el fin buscado con la norma objeto de control constitucional. \u00a0<\/p>\n
–\u00a0Intensidad leve:\u00a0en el evento en que\u00a0la materia analizada es de aquellas en las que el Legislador goza de una amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa, por lo que, por regla general se desarrollan las exigencias del principio democr\u00e1tico. Esta Corporaci\u00f3n ha manifestado que el examen de constitucionalidad tiene como finalidad establecer si la norma que se enjuicia establece una medida potencialmente adecuada para alcanzar un prop\u00f3sito que no est\u00e9 prohibido por el ordenamiento. Como resultado de lo anterior, la intensidad leve del test requiere: (i) que la medida persiga un objetivo leg\u00edtimo o no prohibido por la Constituci\u00f3n; y, (ii) sea, al menos\u00a0prima facie,\u00a0adecuada para alcanzar la finalidad identificada.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, en el presente caso, teniendo en cuenta el amplio margen de configuraci\u00f3n que tiene el legislador frente a las acciones de grupo, la Sala encuentra que se debe aplicar un juicio de razonabilidad y proporcionalidad de intensidad leve, lo que implica que las normas son constitucionales en la medida que persigan un objetivo leg\u00edtimo y sean adecuadas para alcanzar la finalidad identificada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para proceder al an\u00e1lisis es necesario identificar la medida objeto de an\u00e1lisis, la cual consiste en permitir que dentro de la acci\u00f3n de grupo se estudie la nulidad de un acto administrativo con el fin de determinar el hecho da\u00f1oso y que esta se deba iniciar en los cuatro (4) meses siguientes a la notificaci\u00f3n del acto administrativo entendido como el hecho da\u00f1oso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, encuentra la Corte que las normas demandadas fueron incorporadas al ordenamiento con el fin de proteger el derecho al acceso a la justicia y el derecho sustancial de los ciudadanos y eliminar las barreras que se presentaban al establecer que solo una acci\u00f3n era adecuada para reclamar la protecci\u00f3n de los derechos (ver supra p\u00e1rrafos 112 y 119). En efecto, la posibilidad de que se estudie la nulidad de un acto administrativo dentro de la acci\u00f3n de grupo persigue un fin que no solo no est\u00e1 prohibido en la Constituci\u00f3n, sino que, por el contrario, obedece a los mandatos que esta se\u00f1ala expresamente al legislador para orientar el dise\u00f1o de este tipo de procedimientos. Tal como se rese\u00f1\u00f3 en precedencia, esta regulaci\u00f3n pretende garantizar el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia mediante la simplificaci\u00f3n del recurso judicial procedente para la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios sufridos por un grupo como consecuencia de una causa com\u00fan que bien puede ser un acto administrativo de car\u00e1cter general o de car\u00e1cter particular y concreto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En particular, la Sala observa que la medida es adecuada para alcanzar el fin identificado, al permitir la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de car\u00e1cter particular como parte de las pretensiones que puede estudiar el juez contencioso en una acci\u00f3n de grupo, con lo cual el legislador simplific\u00f3 el procedimiento, de forma que relev\u00f3 a los accionantes de la obligaci\u00f3n de acudir uno por uno al medio de control de nulidad, para luego, como grupo, buscar el resarcimiento del da\u00f1o causado por el acto administrativo inv\u00e1lido que los afect\u00f3. Esto contribuye con la celeridad en la soluci\u00f3n de sus pretensiones, y evita la congesti\u00f3n de la jurisdicci\u00f3n contenciosa por este tipo de asuntos. Sumado a lo anterior, el hecho de que cualquiera de los afectados pueda promover la acci\u00f3n de grupo, siempre que haya agotado el recurso, maximiza el principio de solidaridad que, como se se\u00f1al\u00f3 en precedencia, inspira la acci\u00f3n de grupo, pues permite la protecci\u00f3n de otros afectados que, aun cuando hayan sufrido un detrimento, no cuenten con los recursos necesarios para promover motu proprio la referida acci\u00f3n y esperar por a\u00f1os la soluci\u00f3n del conflicto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, la posibilidad de que en una \u00fanica acci\u00f3n se pueda ventilar la nulidad del acto administrativo acusado de causar el da\u00f1o a un grupo de personas, as\u00ed como la indemnizaci\u00f3n de perjuicios derivados de \u00e9ste a cada uno de los miembros del grupo, reduce el riesgo de que al t\u00e9rmino de un largo proceso los afectados reciban una sentencia inhibitoria por un error puramente formal, como el relacionado con la incorrecta elecci\u00f3n del medio de control. As\u00ed mismo, permite que el mismo juez concentre y decida con prontitud y en un solo proceso, las pretensiones de un grupo que, de ser obligado a acudir uno por uno a la nulidad, deber\u00edan emprender multitud de procesos, y sucesivos medios de control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adem\u00e1s, limitar el tiempo a cuatro (4) meses para iniciar la acci\u00f3n es coherente con lo establecido en el ordenamiento para la caducidad de acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho y, por tanto, tambi\u00e9n se trata de una medida que no es contrar\u00eda a la Constituci\u00f3n. Esta se entiende como una medida adecuada pues efectivamente mantiene un orden, pues es claro que para atacar la nulidad de un acto administrativo de car\u00e1cter particular y concreto que por lo mismo afecta un derecho de car\u00e1cter subjetivo y que pudo haber causar un da\u00f1o, en cualquier escenario el accionante cuenta con cuatro (4) meses para solicitarlo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, la Corte encuentra que las normas demandadas resultan razonables y proporcionales para el logro de fines permitidos, y, de hecho, valorados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en relaci\u00f3n con el dise\u00f1o de procedimientos judiciales como son, el acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia, la celeridad de los procesos, y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal en el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica de administraci\u00f3n de justicia. Cumpliendo as\u00ed tambi\u00e9n el segundo requisito establecido en la jurisprudencia para estudiar la inconstitucionalidad cuando se cuestiona la libertad de configuraci\u00f3n del legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, las normas demandadas, respetan la naturaleza y finalidad de la acci\u00f3n de grupo. Contrario a lo afirmado por el accionante, la Sala estima que la posibilidad de solicitar la declaratoria de nulidad de un acto administrativo dentro de una acci\u00f3n de grupo no contraviene las caracter\u00edsticas que la Constituci\u00f3n adjudica a este tipo de acciones. Por el contrario, maximiza su logro. Tal como se expres\u00f3 en la secci\u00f3n \u201cCaracter\u00edsticas de la acci\u00f3n de grupo\u201d, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, conforme lo se\u00f1ala el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dos elementos esenciales distinguen a la acci\u00f3n de grupo: i) la posibilidad de que un n\u00famero plural de personas puedan acudir a la justicia en una \u00fanica acci\u00f3n, cuya naturaleza es indemnizatoria y ii) que las acciones pueden ser interpuestas, sin perjuicio de las acciones particulares correspondientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las normas demandadas no alteran este contenido esencial. Por un lado, si bien establece que en el tr\u00e1mite de acci\u00f3n de grupo se podr\u00e1 solicitar, previa revisi\u00f3n en sede administrativa, que se declare la nulidad del acto administrativo que pudo ser la fuente del da\u00f1o, dentro de los 4 meses siguientes a la notificaci\u00f3n del acto administrativo, esto no altera la posibilidad de que un n\u00famero plural de personas que quieran reclamar tanto por la nulidad del acto, el restablecimiento del derecho y la reparaci\u00f3n del da\u00f1o, puedan hacerlo en una \u00fanica acci\u00f3n. Por otro, tampoco limitan la posibilidad de que los sujetos que no quieran conformar el grupo puedan acudir al ejercicio de acciones judiciales distintas. As\u00ed, entonces, la decisi\u00f3n del legislador respeta y responde a los principios de solidaridad, dignidad humana, acceso a la administraci\u00f3n de justicia, econom\u00eda procesal, seguridad jur\u00eddica y eficacia de los derecho e intereses sean colectivos o individuales, pues como bien lo estableci\u00f3 el legislador, el prop\u00f3sito de la acci\u00f3n es asegurar el acceso a la justicia de aquellos afectados por el da\u00f1o antijur\u00eddico que bien puede ser ocasionado por un acto administrativo, sea v\u00e1lido o no. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala encuentra que con ello la naturaleza indemnizatoria de la acci\u00f3n de grupo no se desconoce. Todo lo contrario; permitir que se pretenda la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que ocasionan un da\u00f1o antijur\u00eddico para determinar la responsabilidad, facilita el acceso a la reparaci\u00f3n. Con las modificaciones introducidas por la Ley 1437 de 2011, contrario a lo expresado por el demandante, se fortalece la oportunidad que tiene cualquier persona de acceder a una reparaci\u00f3n pues se elimina la necesidad de acudir a una acci\u00f3n judicial previa para que se declare la nulidad del acto y se ordene el restablecimiento del derecho y la reparaci\u00f3n del da\u00f1o. Esto de manera alguna implica que se desplace la controversia sobre el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n o no, a la validez o nulidad de los actos administrativos. En cambio, le da la posibilidad al juez de tomar una decisi\u00f3n con celeridad y que beneficie a varias personas interesadas de manera paralela. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, encuentra la Corte que la modificaci\u00f3n normativa introducida por el legislador fortalece el acceso a la justicia y la eficiencia judicial, toda vez que permite que en una misma acci\u00f3n se desarrollen dos procedimientos que antes requer\u00edan acciones diferentes y de ninguna forma entorpecen los procedimientos de la acci\u00f3n de grupo, sino propenden por permitir que el ciudadano afectado pueda acceder a su indemnizaci\u00f3n con mayor celeridad y garant\u00eda de seguridad jur\u00eddica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, la Corte declarar\u00e1 exequibles los art\u00edculos 145, inciso segundo, y 164, numeral 2 literal h (parciales) de la Ley 1437 de 2011, por cuanto este no desconoce la naturaleza y finalidades que la Constituci\u00f3n asigna a la acci\u00f3n de grupo, ayuda a materializar los fines leg\u00edtimos del Estado, se ajusta a un criterio de razonabilidad y proporcionalidad y respeta la garant\u00eda de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y la primac\u00eda del derecho sustancial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de las disposiciones demandadas parcialmente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00daNICO.- Declarar EXEQUIBLES el inciso 2 del art\u00edculo 145 y la segunda parte del literal h) del numeral 2 del art\u00edculo 164 de la Ley 1437 de 2011, \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- CPACA\u201d, por el cargo analizado en esta providencia. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con permiso \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con impedimento \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con permiso \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011. \u00a0<\/p>\n
3 Demanda. Folio 15. Cita la Sentencia del C.E., Sec. Tercera. Auto 66001-23-33-000-2015-00431-01(AG), oct 11\/2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Demanda Folio 19. \u00a0<\/p>\n
5 Al respecto el accionante cit\u00f3 la Sentencia C-197 de 1999. \u00a0<\/p>\n
6 Correcci\u00f3n de la demanda. Folio 6. \u00a0<\/p>\n
7 Cit\u00f3 las Sentencias C-242 de 2012 y C- 116 de 2008 \u00a0<\/p>\n
8 Adem\u00e1s, agreg\u00f3 que: \u201cEn efecto, si el grupo demandante solicita la nulidad del acto administrativo y, en consecuencia, la reparaci\u00f3n de los perjuicios causados por aquel, lo que est\u00e1 ejerciendo es una acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual, primero se rebati\u00f3 la presunci\u00f3n de legalidad del acto administrativo y luego se procedi\u00f3 a restablecer el derecho\u201d Cit\u00f3 la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otras, la Sentencia de la Secci\u00f3n Tercera, Subsecci\u00f3n A, auto del 13 de agosto de 2014, expediente 2013-02635 (AG).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 Cit\u00f3 la Sentencia C-569 de 2004. \u00a0Puntualiz\u00f3 que: \u201cResultar\u00eda contrario a la l\u00f3gica pretender que un acto administrativo sea 100% lesivo para todos sus destinatarios. Con lo cual, el ejemplo propuesto en la demanda no resulta procedente para ilustrar una presunta inconstitucionalidad de la norma\u201d. \u00a0<\/p>\n
10 Cit\u00f3 la Sentencia C-302 de 2012, indic\u00f3 que s\u00ed bien esa providencia conten\u00eda una decisi\u00f3n inhibitoria, a trav\u00e9s del obiter dicta hab\u00eda dejado claro que no existe una distinci\u00f3n de la posible causa generadora de los da\u00f1os y que la naturaleza reparatoria de este tipo de acciones no se desdibuja por la presencia de una pretensi\u00f3n de nulidad. \u00a0<\/p>\n
11 Observ\u00f3 que \u201cel razonamiento de la demanda no tiene en cuenta que, incluso en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, promovidos en ejercicio de un medio de control individual, la nulidad del acto administrativo tiene efectos erga omnes\u201d. Agreg\u00f3 que, frente a la supuesta vulneraci\u00f3n a la alternatividad de la acci\u00f3n de grupo, \u201cbasta decir que las normas demandadas, en ning\u00fan momento, restringen el acceso a los medios de control ordinarios. Por lo que, si un individuo del grupo considera haber sufrido perjuicios excepcionales, distintos a los que son objeto de la acci\u00f3n de grupo, bien puede ejercer su acci\u00f3n individual\u201d. \u00a0<\/p>\n
12 Cit\u00f3 la Sentencia C-241 de 2009. \u00a0<\/p>\n
13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C 302 de 2021. \u00a0<\/p>\n
14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-302 de 2021. \u00a0<\/p>\n
15 Folio 11.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Fajardo G\u00f3mez Mauricio, escrito de intervenci\u00f3n en la D- 14186, en calidad de experto convocado por auto de 6 de abril de 2021. Folio, 12 \u00a0<\/p>\n
17 Folio 40. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-067 de 1993. \u00a0<\/p>\n
19 Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, concepto 6965 de 22 de junio de 2021. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, C-405 de 2009, C-128 de 2011, C-673 de 2015, C-658 de 2016, C-148 de 2018 y C-538 de 2019. \u00a0<\/p>\n
21 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-623 del 25 de julio de 2008, la cual fue reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013 y C-165 de 2019. \u00a0<\/p>\n
22 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-281 de 2013: \u201c(\u2026) Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, ese primer an\u00e1lisis responde a una valoraci\u00f3n apenas sumaria de la acci\u00f3n, llevada a cabo \u00fanicamente por cuenta del Magistrado Ponente, raz\u00f3n por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la funci\u00f3n constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)\u201d. \u00a0<\/p>\n
23 Concretando los mandatos previstos en los art\u00edculos 1, 2 y 3 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Ahora bien, el art\u00edculo 40.6 expresamente prev\u00e9 como derecho pol\u00edtico la interposici\u00f3n de acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Art\u00edculos 114 y 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
25 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C -483 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002 y C-170 de 2004. \u00a0<\/p>\n
27 En la Sentencia C-1052 de 2001, sistematizando los lineamientos fijados por la jurisprudencia, la Corte defini\u00f3 las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado. De ah\u00ed que el citado fallo sea objeto de reiteraci\u00f3n por la Corte en innumerables pronunciamientos. \u00a0<\/p>\n
28 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-353 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
29 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-357 de 1997. \u00a0<\/p>\n
30 En la Sentencia C-894 de 2009, se afirm\u00f3 que: \u201cla propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoraci\u00f3n de los elementos f\u00e1cticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad en la acusaci\u00f3n, que a su vez no permite delimitar el \u00e1mbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia procesal, el an\u00e1lisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, \u201cadem\u00e1s del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opini\u00f3n expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio P\u00fablico, quienes de acuerdo con el r\u00e9gimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [s\u00f3lo] participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-065 de 2021. \u201cEn sus pronunciamientos, la Corte ha enfatizado que las exigencias que rigen en esta materia no resultan contrarias al car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal m\u00ednima que tiene como finalidad permitir que la guardiana de la Constituci\u00f3n pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas en esta materia por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \/\/ Con todo, la Corte tambi\u00e9n ha aceptado que cuando la Constituci\u00f3n hace referencia a la guarda integral y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, \u201cla acci\u00f3n de inconstitucionalidad, dado su car\u00e1cter p\u00fablico, est\u00e1 regida por el principio pro actione que obliga a no proceder con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda, prefiriendo una decisi\u00f3n de fondo antes de la inhibitoria, pues esta \u00faltima podr\u00eda restringir el derecho de participaci\u00f3n ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegaci\u00f3n de justicia constitucional.\u201d \u00a0<\/p>\n
32 Al respecto el accionante cit\u00f3 la Sentencia C-197 de 1999. \u00a0<\/p>\n
33 Correcci\u00f3n de la demanda. Folio 6. \u00a0<\/p>\n
34 Folios 203 a 215. \u00a0<\/p>\n
35 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. \u201cARTICULO 89.\u00a0Adem\u00e1s de los consagrados en los art\u00edculos anteriores, la ley establecer\u00e1 los dem\u00e1s recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jur\u00eddico, y por la protecci\u00f3n de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas.\u201d \u00a0<\/p>\n
36 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia \u201cARTICULO 228.\u00a0La Administraci\u00f3n de Justicia es funci\u00f3n p\u00fablica. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones ser\u00e1n p\u00fablicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecer\u00e1 el derecho sustancial. Los t\u00e9rminos procesales se observar\u00e1n con diligencia y su incumplimiento ser\u00e1 sancionado. Su funcionamiento ser\u00e1 desconcentrado y aut\u00f3nomo.\u201d \u00a0<\/p>\n
37 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1993, citada en las Sentencias C-227 de 2009 y C-031 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-315 de 2021, C-319 de 2013 y C-031 de 2019. \u00a0<\/p>\n
39 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1104 de 2001, C-282 de 2017, y C-025 de 2018. \u00a0<\/p>\n
40 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-227 de 2009, C-309 de 2002, C-204 de 2001, C-315 de 2021, C-319 de 2013 y C-031 de 2019. \u00a0<\/p>\n
41 Corte Constitucional. Sentencias C-337 de 2009, C-319 de 2013 y C-031 de 2019, entre otras. \u00a0<\/p>\n
42 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-555 de 2001. \u00a0<\/p>\n
43 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-870 de 2014, C-116 de 2008, entre otras. \u00a0<\/p>\n
44 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 2012. \u00a0<\/p>\n
46 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-242 de 2012. \u00a0<\/p>\n
47 El C\u00f3digo Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 dispon\u00eda: \u201cArt\u00edculo 86. Acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa. La persona interesada podr\u00e1 demandar directamente la reparaci\u00f3n del da\u00f1o cuando la causa sea un hecho, una omisi\u00f3n, una operaci\u00f3n administrativa o la ocupaci\u00f3n temporal\u00a0o permanente\u00a0de inmueble por causa de trabajos p\u00fablicos o por cualquiera otra causa.\u201d, \u00a0<\/p>\n
48 CPACA \u201cArt\u00edculo\u00a0145.\u00a0Reparaci\u00f3n de los perjuicios causados a un grupo.\u00a0Cualquier persona perteneciente a un n\u00famero plural o a un conjunto de personas que re\u00fanan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les origin\u00f3 perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnizaci\u00f3n de los perjuicios causados al grupo, en los t\u00e9rminos preceptuados por la norma especial que regula la materia. \/\/ Cuando un acto administrativo de car\u00e1cter particular afecte a veinte (20) o m\u00e1s personas individualmente determinadas, podr\u00e1 solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que alg\u00fan integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.\u201d \u00a0<\/p>\n
49 Cfr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena – Secci\u00f3n Tercera, Sentencia del 11 de octubre de 2017, radicado: \u00a066001-23-33-000-2015-00431 01 (AG) (IJ), demandantes: Arley Naranjo Aranzazu y otros, demandados: Naci\u00f3n- Ministerio de Educaci\u00f3n y otro; medio de control: pretensi\u00f3n de grupo – art\u00edculo 145 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
50 Nota original de la Sentencia del 11 de octubre de 2017, radicado: \u00a066001-23-33-000-2015-00431 01 (AG) (IJ): \u201cCfr. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y Ministerio de Justicia y del Derecho, op. cit., p. \u00a034\u201d. \u00a0<\/p>\n
51 \u201cArt\u00edculo 164. Oportunidad para presentar la demanda.\u00a0La demanda deber\u00e1 ser presentada: (\u2026) 2. En los siguientes t\u00e9rminos, so pena de que opere la caducidad: (\u2026) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deber\u00e1 presentarse dentro del t\u00e9rmino de cuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo, seg\u00fan el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (\u2026) h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnizaci\u00f3n de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deber\u00e1 promoverse dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a la fecha en que se caus\u00f3 el da\u00f1o. Sin embargo, si el da\u00f1o causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deber\u00e1 presentarse dentro del t\u00e9rmino de cuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
52 Cfr., Gaceta del Congreso No. 1210 del 27 de noviembre de 2009. \u00a0<\/p>\n
53 El recuento legislativo fue recopilado de la Sentencia de la Corte Constitucional C-302 de 2012. \u00a0<\/p>\n
54 Cfr., Gaceta del Congreso No. 1173 del 17 de noviembre de 2009. \u00a0<\/p>\n
55 Cfr., Gaceta del Congreso No. 1210 del 27 de noviembre de 2009. \u00a0<\/p>\n
56 Cfr.,\u00a0Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de mayo de 2010. \u00a0<\/p>\n
57 Cfr., Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de mayo de 2010. \u00a0<\/p>\n
58 Cfr., Gaceta del Congreso No. 264 del 27 de mayo de 2010. \u00a0<\/p>\n
59 Cfr., Gaceta del Congreso No. 529 del 20 de agosto de 2010. \u00a0<\/p>\n
60 Cfr., Gaceta del Congreso No. 683 del 23 de septiembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
61 Cfr., Gaceta del Congreso No. 683 del 23 de septiembre de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Cfr., Gaceta del Congreso No. 951 del 23 de noviembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
63 Cfr., Gaceta del Congreso No. 951 del 23 de noviembre de 2010. \u00a0<\/p>\n
64 CPACA \u201cArt\u00edculo 145. reparaci\u00f3n de los perjuicios causados a un grupo. (…) Cuando un acto administrativo de car\u00e1cter particular afecte a veinte (20) o m\u00e1s personas individualmente determinadas, podr\u00e1 solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que alg\u00fan integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio\u201d. \u00a0<\/p>\n
65 CPACA Art\u00edculo\u00a0165.\u00a0Acumulaci\u00f3n de pretensiones.\u00a0En la demanda se podr\u00e1n acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparaci\u00f3n directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, ser\u00e1 competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el da\u00f1o ha sido causado por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de un agente estatal y de un particular, podr\u00e1n acumularse tales pretensiones y la Jurisdicci\u00f3n Contencioso Administrativa ser\u00e1 competente para su conocimiento y resoluci\u00f3n. \/\/ 2. Que las pretensiones no se excluyan entre s\u00ed, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. \/\/ 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. \/\/ 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento\u201d. \u00a0<\/p>\n
66 CPACA \u201cArt\u00edculo 145. Reparaci\u00f3n de los perjuicios causados a un grupo.\u00a0Cualquier persona perteneciente a un n\u00famero plural o a un conjunto de personas que re\u00fanan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les origin\u00f3 perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnizaci\u00f3n de los perjuicios causados al grupo, en los t\u00e9rminos preceptuados por la norma especial que regula la materia.\u201d \u00a0<\/p>\n
67 \u201cCuando un acto administrativo de car\u00e1cter particular afecte a veinte (20) o m\u00e1s personas individualmente determinadas, podr\u00e1 solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que alg\u00fan integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio. \u00a0<\/p>\n
68 \u201cSin embargo, si el da\u00f1o causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deber\u00e1 presentarse dentro del t\u00e9rmino de cuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo68; \u00a0<\/p>\n
69 Art\u00edculo 46 de la Ley 472 de 1998.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Art\u00edculo 164. Oportunidad para presentar la demanda.\u00a0La demanda deber\u00e1 ser presentada: (\u2026) 2. En los siguientes t\u00e9rminos, so pena de que opere la caducidad (\u2026)\u00a0d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deber\u00e1 presentarse dentro del t\u00e9rmino de cuatro (4) meses contados a partir del d\u00eda siguiente al de la comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n o publicaci\u00f3n del acto administrativo, seg\u00fan el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. \u00a0<\/p>\n
71 Cfr., Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y Ministerio de Justicia y del Derecho, Memorias de la Ley 1437 de 2011: C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Volumen III. La Ley y los debates de la Comisi\u00f3n de Reforma. Parte B: art\u00edculos 143\u00aa 309, Imprenta Nacional de Colombia. Bogot\u00e1, p. 33 y Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Subsecci\u00f3n A, auto del 13 de agosto de 2014, exp. n.\u00ba 2013-02635 (AG).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Cfr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena – Secci\u00f3n Tercera, Auto del 11 de octubre de 2017, Radicado: 66001-23-33-000-2015-00431 01 (AG) (IJ), demandantes: Arley Naranjo Ar\u00e1nzazu y otros; demandados: La Naci\u00f3n- Ministerio de Educaci\u00f3n y otro. Medio de control: pretensi\u00f3n de grupo – art\u00edculo 145 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
73 Cfr., Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u201cArt\u00edculo\u00a088.\u00a0La ley regular\u00e1 las acciones populares para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad p\u00fablica, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econ\u00f3mica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. \/\/ Tambi\u00e9n regular\u00e1 las acciones originadas en los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. \/\/ As\u00ed mismo, definir\u00e1 los casos de responsabilidad civil objetiva por el da\u00f1o inferido a los derechos e intereses colectivos.\u201d \u00a0<\/p>\n
74 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-569 de 2004. \u00a0<\/p>\n
75 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-569 de 2004. \u00a0<\/p>\n
76 De conformidad con lo anterior, el art\u00edculo 46 de la Ley 476 de 1998, conforme a la revisi\u00f3n realizada por la Corte mediante las Sentencias C-569 de 2004 y C-.116 de 2008, establece lo siguiente: \u201cArt\u00edculo 46. Procedencia de las acciones de grupo.\u00a0Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un n\u00famero plural o un conjunto de personas que re\u00fanen condiciones uniformes respecto de una misma causa que origin\u00f3 perjuicios individuales para dichas personas.\u00a0 \/\/ La acci\u00f3n de grupo se ejercer\u00e1 exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios.\u00a0\/\/ El grupo estar\u00e1 integrado al menos por veinte (20) personas.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Cfr., Corte Constitucional. Sentencias C-215 de 1999, C-1062 de 2000, C-569 de 2004 y C-242 de 2012.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-524 de 1993. \u00a0<\/p>\n
80 Declarado exequible en la Sentencia C-215 de 1999. \u00a0<\/p>\n
81 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1062 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
82 Cfr. Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Cfr., Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo P\u00e1ez. Sentencia de reparaciones del 27 de noviembre de 1998, P\u00e1rr. 48. En esta jurisprudencia se han desarrollado formas de reparaci\u00f3n por la violaci\u00f3n masiva de derechos humanos que trascienden la pura indemnizaci\u00f3n con equivalente monetario, como la restitutio in integrum, la satisfacci\u00f3n o las garant\u00edas de no repetici\u00f3n. A nivel doctrinal y de derecho comparado, ver, entre otros, Antonio Gidi. \u201cLas acciones colectivas en Estados Unidos\u201d, Henrik Lindblom y Roberth Nordth. \u201cLa ley sueca de procedimientos colectivos\u201d. Los dos art\u00edculos en Antonio Gidi y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coord).\u00a0Procesos Colectivos. La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en una perspectiva comparada. M\u00e9xico, Porr\u00faa, 2003, pp. 11, y ss., y pp. 96 ss., que muestran distintos tipos de remedios judiciales en las acciones de grupo. Para el caso colombiano, ver Juan Carlos Henao. \u201cLa defensa de los derechos colectivos y de los de grupo en la responsabilidad civil del Estado en derecho colombiano y franc\u00e9s\u201d en\u00a0El Derecho P\u00fablico a comienzos del Siglo XXI. Estudios en homenaje al profesor Allan R. Brewer-Car\u00edas, tomo II, Civitas Ed., Madrid, 2003, p. 2745-2790. \u00a0<\/p>\n
84 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-302 de 2021. \u00a0<\/p>\n
85 Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-215 de 1999, C-116 de 2008 y C-304 de 2010. Al respecto la Sentencia C-569 de 2004 la Corte Constitucional destac\u00f3 \u201ctres justificaciones fundamentales\u201d que cobran relevancia constitucional para incorporar este tipo de acciones en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, i) en primer t\u00e9rmino, ellas buscan solucionar problemas de acceso a la justicia (CP art. 229), puesto que con la acci\u00f3n de grupo, los costos del litigio son en cierta medida divididos entre todas las personas afectadas; ii) en segundo t\u00e9rmino, las acciones de grupo buscan modificar el comportamiento de ciertos actores econ\u00f3micos, y \u201cen especial disuadirlos de realizar ciertos actos que pueden ocasionar perjuicios menores a grupos muy numerosos de la poblaci\u00f3n\u201d y iii) finalmente, \u201cla acci\u00f3n de grupo se justifica por razones de econom\u00eda procesal y coherencia en las decisiones judiciales, pues permite decidir en un solo proceso asuntos que, de no existir dicho mecanismo procesal, llevar\u00edan a litigios individuales repetitivos, que no s\u00f3lo cuestan m\u00e1s al Estado sino que adem\u00e1s provocan riesgos de decisiones contradictorias.\u201d \u00a0<\/p>\n
86 Barak, Aharon (2013)\u00a0Proportionality. Constitutional Rights and Their Limitations.\u00a0New York, Cambridge University Press, pp. 167. En Corte Constitucional. Sentencia C-029 de 2021. \u00a0<\/p>\n
87 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-029 de 2021. \u00a0<\/p>\n
88 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-1064 de 2001, citada en la Sentencia C-029 de 2021. \u00a0<\/p>\n
89 Cfr., Sentencias C-345 de 2019, C-287 de 2021 y C-029 de 2021. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-407\/21 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos \u00a0 PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Amplia potestad del Legislador \u00a0 POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-Alcance \u00a0 LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESOS JUDICIALES-L\u00edmites \u00a0 ACCION DE GRUPO-Reglas jurisprudenciales que […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[132],"tags":[],"class_list":["post-27878","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2021"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27878","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=27878"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/27878\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=27878"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=27878"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=27878"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}