C-092-97<\/p>\n
Sentencia C-092\/97 <\/p>\n
PODER PUNITIVO DEL ESTADO-Alcance <\/p>\n
El Estado, como responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo, debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a las autoridades p\u00fablicas y a los particulares el cumplimiento de las \u00f3rdenes que se les imparten. Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga. Dicho poder tiene una doble manifestaci\u00f3n: penal y administrativa. Mientras que el derecho penal “protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta m\u00e1s a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento\u201d. <\/p>\n
La sanci\u00f3n por el desacato a las \u00f3rdenes dadas por el juez de tutela es una sanci\u00f3n que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las \u00f3rdenes proferidas tendentes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor. Con todas las \u00f3rdenes que el juez de tutela profiera se busca, en \u00faltima instancia, el logro de un objetivo com\u00fan cual es la protecci\u00f3n del derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanci\u00f3n que el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas \u00f3rdenes, no persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acci\u00f3n impetrada. <\/p>\n
DESACATO DE TUTELA-Concurrencia de sanciones disciplinaria y penal <\/p>\n
La previsi\u00f3n normativa abstracta de las sanciones, disciplinaria por desacato y, penales a que haya lugar, eventualmente aplicables en virtud del incumplimiento de las \u00f3rdenes proferidas por el juez de tutela, tanto en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n como en el fallo, no vulnera el principio del non bis in idem, ya que la \u00edndole de los procesos y la causa de iniciaci\u00f3n de los mismos, es distinta en ambos casos. El primero corresponde al ejercicio de los poderes disciplinarios del juez y se inicia con el fin de lograr la efectividad de la orden proferida y con ella el respeto del derecho fundamental vulnerado; en tanto que el segundo es de naturaleza penal y su finalidad es la de castigar la vulneraci\u00f3n de los bienes jur\u00eddicos constitucional o legalmente protegidos, producida con la omisi\u00f3n del cumplimiento de lo ordenado. Lo anterior no es \u00f3bice para que en supuestos determinados los jueces de tutela o los penales, respectivamente, se abstengan de aplicar la sanci\u00f3n disciplinaria o penal, derivada del incumplimiento de una orden proferida por un juez de tutela, si consideran que al hacerlo imponen una doble sanci\u00f3n por un mismo hecho, pues no debe olvidarse que el ejercicio de la funci\u00f3n punitiva supone siempre el respeto de las garant\u00edas sustanciales y adjetivas de los procesados. <\/p>\n
SANCION POR DESACATO-Naturaleza <\/p>\n
La sanci\u00f3n por desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden proferida, bien sea en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n o en el fallo, es una sanci\u00f3n de car\u00e1cter correccional, que por su naturaleza se distingue de la sanciones penales que puedan derivarse del incumplimiento de las mismas \u00f3rdenes y, en principio, no se vulnera el non bis in idem cuando concurran ambos tipos de sanciones. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1411 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 52 (parcial) del decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Demandante: Jairo Alonso Restrepo Arango <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., febrero veintiseis (26) de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Ejerciendo la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano JAIRO ALONSO RESTREPO ARANGO presenta demanda contra algunos apartes del art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991, por considerarlos violatorios del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n y la ley y oido el concepto del Ministerio P\u00fablico, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
A. NORMA ACUSADA. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el texto del art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991, subrayando las partes acusadas: <\/p>\n
“Art\u00edculo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrir\u00e1 en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios m\u00ednimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere se\u00f1alado una consecuencia jur\u00eddica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. <\/p>\n
“La sanci\u00f3n ser\u00e1 impuesta por el mismo juez mediante tr\u00e1mite incidental y ser\u00e1 consultada al superior jer\u00e1rquico quien decidir\u00e1 dentro de los tres d\u00edas siguientes si debe revocarse la sanci\u00f3n. La consulta se har\u00e1 en el efecto devolutivo”. (Lo resaltado fue declarado inexequible mediante sentencia No. C-243 de 1996 de la Corte Constitucional). <\/p>\n
B. DEMANDA. <\/p>\n
1. Derecho al juez natural. La norma acusada convierte al juez de tutela en juez penal, al asignarle la competencia tanto para investigar como para juzgar el incumplimiento de las \u00f3rdenes dadas por el mismo funcionario en el fallo de tutela, lo cual implica la usurpaci\u00f3n de las competencias asignadas a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y a los Jueces Penales. <\/p>\n
2. Derecho al debido proceso. “Resulta ajeno a los principios rectores de corte liberal que rigen nuestro sistema normativo, que una persona sea arrestada hasta por seis meses y multada hasta con veinte salarios m\u00ednimos mensuales, dentro de un tr\u00e1mite incidental. Es decir, un procedimiento breve y sumario, de \u00fanica instancia. Desconociendo abiertamente otro derecho fundamental como el de la doble instancia o derecho a impugnar la sentencia condenatoria. Lo aberrante es que las penas que contempla el art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991, para quienes incumplan el fallo de tutela, se imponen por medio de un auto interlocutorio que s\u00f3lo admite la consulta ante el superior jer\u00e1rquico. Esto significa ni m\u00e1s ni menos que contra esa providencia no proceden los recursos ordinarios, porque la consulta no goza de la naturaleza de los recursos, sino que apenas es un grado jurisdiccional”. <\/p>\n
3. Derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. La persona que incumpla una orden dada por el juez de tutela puede ser sometida a dos sanciones: una por desacato, de conformidad con la norma acusada, y otra, impuesta por el juez penal, por la comisi\u00f3n del punible de fraude a resoluci\u00f3n judicial, contemplada en el art\u00edculo 184 del C\u00f3digo Penal, en concordancia con el art\u00edculo 53 del decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Con fundamento en los cargos anteriores, el actor hace las siguientes peticiones: <\/p>\n
Principal. Que se declare la inexequibilidad de los apartes acusados del art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Subsidiaria. Que de no ser acogida la petici\u00f3n anterior, la Corte condicione la constitucionalidad de la norma, en el sentido de que el juez de tutela en ejercicio de la acci\u00f3n disciplinaria imponga las sanciones por desacato a las \u00f3rdenes dadas en el curso de la acci\u00f3n; pero que cuando se trate de la aplicaci\u00f3n de sanciones por el incumplimiento de las \u00f3rdenes emitidas en el fallo, el juez de tutela proceda a formular la denuncia ante el Fiscal competente, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 53 del decreto 2591 de 1991, para que se investigue el presunto il\u00edcito de fraude a resoluci\u00f3n judicial. <\/p>\n
C. INTERVENCION. <\/p>\n
EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, actuando a trav\u00e9s de apoderado solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los apartes acusados del art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991, con fundamento en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
1. La norma acusada respeta la garant\u00eda del debido proceso, pues a) se\u00f1ala los casos en los cuales es posible imponer sanciones como consecuencia del desacato de fallos de tutela; b) establece el procedimiento para la imposici\u00f3n de tales sanciones, que si bien “es breve y sumario, se da con audiencia del funcionario o particular que debe cumplir la orden del juez; adem\u00e1s, la providencia que impone la sanci\u00f3n tiene consulta ante el superior. El hecho de que la consulta se haga en el efecto devolutivo se debe a la necesidad de que se cumplan inmediatamente las \u00f3rdenes del juez por cuanto se trata de la protecci\u00f3n inmediata de derechos fundamentales”; c) asigna la competencia al juez de tutela, lo cual no se opone a ninguna garant\u00eda constitucional, pues se trata del ejercicio de los poderes correccionales del juez que son de naturaleza administrativa y no penal y, d) la norma prev\u00e9 la presunci\u00f3n de inocencia y el derecho de defensa, ya que “parte del supuesto de que el desacato se encuentra probado dentro del proceso y el procedimiento para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n incorpora mecanismos que garantizan la defensa de quien va a ser sancionado”. <\/p>\n
2. La norma acusada tampoco establece un doble juzgamiento por un mismo hecho, dado que las sanciones por desacato y por fraude a resoluci\u00f3n judicial son diferentes. La primera “es de car\u00e1cter correccional administrativo y surge como consecuencia de los poderes de ejecuci\u00f3n que tiene todo funcionario judicial”; su existencia se explica porque “en la acci\u00f3n de tutela no existe la ejecuci\u00f3n de la sentencia mediante los tr\u00e1mites previstos en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil y el Contencioso Administrativo, sino que el cumplimiento es inmediato”; para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n al juez le basta con verificar que no se cumpli\u00f3 la orden dada en el fallo, salvo cuando se trate de fuerza mayor que imposibilite el cumplimiento de dicha orden. La segunda sanci\u00f3n es de car\u00e1cter penal, y “si bien el incumplimiento de la orden judicial en los procesos de tutela puede servir de sustento para la apertura de investigaciones penales, no necesariamente implican la configuraci\u00f3n de un delito de fraude a resoluci\u00f3n judicial, prevaricato por omisi\u00f3n u otro tipificado en el C\u00f3digo Penal, por cuanto estos se configuran cuando aparezcan los elementos constitutivos del delito respectivo”. <\/p>\n
D. EL MINISTERIO PUBLICO. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n (E) emiti\u00f3 el concepto de rigor, en el que solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia n\u00famero C-243 de 1996 en relaci\u00f3n con la frase “La sanci\u00f3n ser\u00e1 impuesta por el mismo juez, mediante tr\u00e1mite incidental”, contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 52 acusado, y declarar exequible la expresi\u00f3n “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrir\u00e1 en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios m\u00ednimos mensuales”, contenida en el primer inciso de la norma. Las razones que las peticiones del Procurador pueden sintetizarse as\u00ed: <\/p>\n
1. La sanci\u00f3n por desacato a la orden dada en el fallo de tutela es de car\u00e1cter disciplinario y no penal, y guarda relaci\u00f3n con los poderes correccionales atribuidos al juez en el art\u00edculo 39 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil; ello se deduce de las siguientes consideraciones: a) “La preservaci\u00f3n del orden jur\u00eddico se garantiza, a no dudarlo, a trav\u00e9s del acatamiento por parte del entramado institucional y social de los fallos judiciales, para lo cual se ha revestido al juez de diversos poderes a fin de dotar de efectividad las decisiones por \u00e9l proferidas en el ejercicio de sus competencias. Lo anterior cobra mayor relevancia en trat\u00e1ndose de los derechos fundamentales, cuya efectividad vincula directamente al Estado, quien por medio de sus autoridades tiene la obligaci\u00f3n de asegurar el cumplimiento de las \u00f3rdenes proferidas para la protecci\u00f3n de tales derechos”. b) Basta consultar el contenido del art\u00edculo 27 del decreto 2591 de 1991, para constatar que la aplicaci\u00f3n de la figura del desacato cumple una funci\u00f3n intimidatoria, a fin de que se garantice el cumplimiento del fallo, estableciendo en forma expresa la independencia de esta figura jur\u00eddica de los delitos en que hubiera podido incurrir el responsable del incumplimiento de lo ordenado en la tutela. c) La importancia que la acci\u00f3n de tutela tiene dentro del ordenamiento jur\u00eddico explica la decisi\u00f3n del legislador de revestir al juez de “poderes correccionales m\u00e1s estrictos que los consagrados para los jueces civiles en el art\u00edculo 39 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil”, pues con el incumplimiento de un fallo de tutela no s\u00f3lo se desconoce la autoridad del juez, sino que se deja a los ciudadanos sin un remedio pronto y eficaz para la protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales cuando han sido vulnerados por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades. <\/p>\n
2. La concurrencia de las sanciones por desacato y por fraude a resoluci\u00f3n judicial no constituye una violaci\u00f3n al derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, porque “si bien existe, materialmente hablando, una similitud entre la sanci\u00f3n por desacato de un fallo de tutela y la imponible por fraude a resoluci\u00f3n judicial, en tanto que ambas consagran el arresto como consecuencia jur\u00eddica del incumplimiento de una orden judicial -semejanza que explica que a pesar de catalogar la Corte la sanci\u00f3n por desacato como expresi\u00f3n de los poderes disciplinarios del juez la asimile a una sanci\u00f3n penal- no se identifican las mismas y, en consecuencia, ambas sanciones pueden concurrir… Siendo diferentes ambos tipos de sanciones, como quiera que en estricto sentido tutelan bienes jur\u00eddicos distintos -por un lado, un derecho fundamental y por el otro, la Administraci\u00f3n de Justicia-, es explicable que para su imposici\u00f3n se surtan tr\u00e1mites diferentes. El fraude es un delito que debe cursar ante el juez natural, el penal, y que est\u00e1 llamado a verificar los aspectos de la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad, y probarse adem\u00e1s que el delito se cometi\u00f3 con dolo, pues las modalidades culposas y preterintencionales no se pregonan frente al citado punible. Al paso que el desacato no es un delito, pero puede generar tambi\u00e9n la aplicaci\u00f3n del arresto como correctivo en sede del fallador de tutela, obviamente sin que pueda dejarse de lado el debido proceso, debi\u00e9ndose garantizar el derecho de defensa dentro del incidente respectivo”. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
A. COMPETENCIA. <\/p>\n
Por dirigirse la acusaci\u00f3n contra disposiciones que forman parte de un decreto con fuerza de ley, compete a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculo 241-5 y 10 transitorio de la Carta. <\/p>\n
B. LA SANCION POR DESACATO. <\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela, concebida como un mecanismo \u00e1gil, cuyo objeto es restablecer en forma inmediata el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos sean vulnerados o amanezados por las autoridades p\u00fablicas o por los particulares en los eventos contemplados en la ley, culmina con una orden dirigida al autor del agravio para que cese de realizar la conducta, actuaci\u00f3n material o amenaza denunciadas y, en caso de ser posible, vuelva las cosas al estado en que se encontraban antes de la violaci\u00f3n, o para que realice o desarrolle la acci\u00f3n adecuada, en los casos de denegaci\u00f3n de actos o de omisiones (art. 23 decreto 2591 de 1991). Adem\u00e1s de la orden proferida en el fallo, durante el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n, el juez puede emitir distintas \u00f3rdenes tendentes a hacer eficaz la acci\u00f3n impetrada. <\/p>\n
La primera de estas normas dispone que la persona que incumpla una orden del juez de tutela incurrir\u00e1 en desacato que ser\u00e1 sancionado con arresto hasta de 6 meses y multa hasta de 20 salarios m\u00ednimos legales mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar, y adem\u00e1s se\u00f1ala cu\u00e1l es la autoridad competente para imponer la sanci\u00f3n y el procedimiento que debe agotar. <\/p>\n
Espec\u00edficamente, en relaci\u00f3n con el desacato de la orden dada en el fallo, el art\u00edculo 27 dispone que cuando el responsable del agravio no la cumpla dentro de las 48 horas siguientes a su proferimiento, el juez se dirigir\u00e1 al superior de aqu\u00e9l, lo requerir\u00e1 para que haga cumplir tal orden y abra el correspondiente proceso disciplinario contra el remiso. Transcurridas otras cuarenta y ocho horas, el juez ordenar\u00e1 abrir proceso contra el superior que no cumpla lo mandado y adoptar\u00e1 todas las medidas para el cabal cumplimiento del fallo. Esta disposici\u00f3n confiere al juez la facultad de sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que haya lugar. <\/p>\n
El art\u00edculo 53, por su parte, prev\u00e9 que quien incumpla el fallo de tutela o el juez que no cumpla las funciones que le son propias de conformidad con el decreto 2591 de 1991, o quien repita la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n que motiv\u00f3 la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte, incurrir\u00e1 en fraude a resoluci\u00f3n judicial, prevaricato por omisi\u00f3n o en las sanciones penales a que haya lugar. <\/p>\n
No queda duda, entonces, que de conformidad con los art\u00edculos 27, 52 y 53 del decreto 2591 de 1991, tanto el incumplimiento de las \u00f3rdenes proferidas por el juez de tutela en el fallo, como las emitidas durante el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n, dan lugar a las sanciones disciplinarias por desacato y a las penales que sean del caso. La interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de estas disposiciones fue realizada ya por la Corporaci\u00f3n en sentencia No. 243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En ella se dijo: <\/p>\n
“Suponer que el art\u00edculo 52, que se refiere al incidente de desacato por incumplimiento de \u00f3rdenes judiciales, no cobija la posibilidad de sancionar por esta raz\u00f3n el incumplimiento de \u00f3rdenes contenidas en el fallo mismo, aduciendo que el incumplimiento del fallo es regulado expresamente por el art\u00edculo 53 sin llamarse \u201cdesacato\u201d, implica privar de sentido al art\u00edculo 27 que expresamente habla de desacato por incumplimiento de la sentencia. Luego la sana hermen\u00e9utica hace concluir que, independientemente de la responsabilidad penal derivada de la tipificaci\u00f3n de conductas delictuales como el \u201cfraude a la resoluci\u00f3n judicial\u201d que menciona el art\u00edculo 53, el incumplimiento del fallo tambi\u00e9n da lugar a que se configure el \u201cdesacato\u201d y que resulten desplegables los poderes disciplinarios del juez. <\/p>\n
“La anterior es la interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de los art\u00edculos 27, 52 y 53 del decreto 2591 es decir es la interpretaci\u00f3n que consulta el contexto de la ley para entender cada una de sus partes de manera que cada art\u00edculo produzca efectos y que entre todos exista correspondencia y armon\u00eda”. <\/p>\n
A juicio del actor, la sanci\u00f3n por desacato que impone el juez a quien incumpla una orden dada en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela, hace parte de los poderes disciplinarios del juez; pero la sanci\u00f3n por el incumplimiento de la orden proferida en el fallo es una sanci\u00f3n penal que no puede ser aplicada por el juez de tutela so pena de vulnerar los principios del debido proceso y el juez natural, ni puede concurrir con la sanci\u00f3n por fraude a resoluci\u00f3n judicial, prevista en el art\u00edculo 184 del C\u00f3digo Penal, porque ello implicar\u00eda la violaci\u00f3n del principio del non bis in idem. <\/p>\n
La Corte no comparte el criterio del actor por las siguientes razones: <\/p>\n
1. Naturaleza jur\u00eddica de la sanci\u00f3n por desacato. <\/p>\n
Se proceder\u00e1, en primer t\u00e9rmino, a determinar cu\u00e1l es la naturaleza jur\u00eddica de la sanci\u00f3n que impone el juez de tutela a quien incumpla las \u00f3rdenes proferidas con ocasi\u00f3n del tr\u00e1mite de dicha acci\u00f3n, y si la naturaleza de la sanci\u00f3n var\u00eda de acuerdo con el momento procesal en que se profieran tales \u00f3rdenes. <\/p>\n
El Estado, como responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo (art. 1 de la Carta), debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a las autoridades p\u00fablicas y a los particulares el cumplimiento de las \u00f3rdenes que se les imparten. Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga. <\/p>\n
Dicho poder tiene una doble manifestaci\u00f3n: penal y administrativa. Dualidad que tiene su origen en la filosof\u00eda liberal que adopt\u00f3 un derecho penal jurisdiccional y legalizado, pero dej\u00f3 en manos del ejecutivo poderes sancionatorios. No obstante, la finalidad que se persigue con las funciones adscritas a cada una de estas ramas y con las sanciones que se derivan de su ejercicio, permiten establecer diferencias sustanciales entre una y otra. Asi, mientras que el derecho penal “protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta m\u00e1s a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento”1. <\/p>\n
Se propone en la doctrina llamar al poder sancionador del Estado, en su manifestaci\u00f3n administrativa, “derecho administrativo penal”, pues su esencia es administrativa, pero por tratarse del ejercicio de la potestad sancionadora, en buena medida sustra\u00edda al derecho penal, debe regirse por los principios inspiradores del derecho punitivo, para preservar la seguridad jur\u00eddica. Al respecto la Corte ha considerado que el ejercicio de los derechos contenidos en el art\u00edculo 29 de la Carta pueden ser restringidos en el \u00e1mbito administrativo, pero debe respetarse siempre su contenido m\u00ednimo esencial2. Aunque ello no significa que las orientaciones filos\u00f3ficas, principios y reglas del C\u00f3digo Penal, deban identificarse con las disciplinarias, pues entre ambas sanciones existen diferencias en cuanto al contenido, objeto y finalidad3. <\/p>\n
De acuerdo con la doctrina citada, el derecho administrativo penal se divide en disciplinario, integrado por las disposiciones que regulan il\u00edcitos y sanciones administrativas, atribuidas a quienes infringen especiales deberes de lealtad y rectitud, que generalmente les vienen impuestos por una investidura p\u00fablica; econ\u00f3mico, que comprende las normas imponibles a quienes no ajustan su comportamiento socioecon\u00f3mico a los intereses del Estado en su tarea de velar por el normal funcionamiento de todo el aparato econ\u00f3mico en vista de la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n y consumo de bienes y servicios, con miras a lograr unas mejores condiciones de convivencia; policivo, normatividad encaminada a tutelar el orden p\u00fablico, la tranquilidad, la seguridad p\u00fablica; la prevenci\u00f3n de hechos punibles, asegurando de manera eficaz una buena prestaci\u00f3n del servicio de polic\u00eda y la debida conducci\u00f3n de los ciudadanos; por ejemplo, el C\u00f3digo de Polic\u00eda; sobre salubridad p\u00fablica; sobre transporte y tr\u00e1nsito terrestre, etc. <\/p>\n
En el \u00e1mbito del derecho administrativo penal disciplinario se ubican los poderes disciplinarios del juez, en virtud de los cuales \u00e9ste impone sanciones disciplinarias a sus empleados y correccionales a los dem\u00e1s empleados o particulares. Tales poderes tienen por objeto dotarlo de “una serie de instrumentos que posibilitan su labor, sin los cuales le ser\u00eda dif\u00edcil mantener el orden y la disciplina que son esenciales en espacios en los cuales se controvierten derechos y se dirimen situaciones en las que predominan conflictos de intereses…”4. <\/p>\n
Es de advertir que cuando se trata de la imposici\u00f3n de sanciones correccionales a los particulares o empleados p\u00fablicos que act\u00faan en el proceso, bien en calidad de partes o de auxiliares de la justicia, el juez ejerce esa potestad a trav\u00e9s de actos de naturaleza jurisdiccional, “desde los puntos de vista org\u00e1nico, funcional y material”5, no susceptibles por ello de ser revisados ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. <\/p>\n
De acuerdo con la anterior exposici\u00f3n, puede conclu\u00edrse que la sanci\u00f3n por el desacato a las \u00f3rdenes dadas por el juez de tutela es una sanci\u00f3n que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las \u00f3rdenes proferidas tendentes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor. Precisi\u00f3n que la Corte ya hab\u00eda hecho en sentencias anteriores: <\/p>\n
“La facultad del juez de imponer la sanci\u00f3n por el incumplimiento de tal orden (la proferida por el juez con base en las facultades que se le otorgan dentro del tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela y con ocasi\u00f3n de la misma), debe entenderse inmersa dentro del contexto de sus poderes disciplinarios asimilables a los que le concede al juez civil el numeral 2o del art\u00edculo 39 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil”6. <\/p>\n
“la figura jur\u00eddica del desacato, … no es m\u00e1s que un medio que utiliza el juez del conocimiento de la tutela, en ejercicio de su potestad disciplinaria, mas exactamente correccional, para sancionar, inclusive con arresto y multa, a quien desatienda las \u00f3rdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectiva la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, en favor de quien ha demandado su amparo7”. <\/p>\n
Ahora bien: ninguna raz\u00f3n jur\u00eddica justifica la atribuci\u00f3n de una doble naturaleza a la sanci\u00f3n por desacato dada en materia de tutela, seg\u00fan el momento procesal en que se emita la orden, pues con todas las \u00f3rdenes que el juez de tutela profiera se busca, en \u00faltima instancia, el logro de un objetivo com\u00fan cual es la protecci\u00f3n del derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanci\u00f3n que el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas \u00f3rdenes, no persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acci\u00f3n impetrada. <\/p>\n
En consecuencia, no es correcta la apreciaci\u00f3n del actor cuando atribuye naturaleza penal a la sanci\u00f3n por el desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden dada en el fallo, y como \u00e9sta es la base sobre la que edifica los cargos contra el art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991, la demanda no est\u00e1 llamada a prosperar, como se expondr\u00e1 seguidamente. <\/p>\n
2. La sanci\u00f3n por desacato y el principio del juez natural. <\/p>\n
Teniendo en cuenta que la sanci\u00f3n por desacato corresponde al ejercicio de los poderes disciplinarios del juez, la autoridad judicial facultada para aplicarla es el juez que di\u00f3 la orden, y no el penal, como erradamente lo entiende el actor. Precisi\u00f3n que ya hizo la Corte en la sentencia C-243 de 1996 precitada. En ella se dijo: <\/p>\n
“De la lectura del inciso segundo del art\u00edculo 52, se deduce claramente que el adjetivo ‘mismo’ se utiliza para referirse al juez de primera instancia, o, seg\u00fan el caso al juez que profiri\u00f3 la orden, toda vez que exclusivamente a \u00e9l se refiere el inciso primero del art\u00edculo. No importa si dicho juez conoci\u00f3 la acci\u00f3n en primera o en segunda instancia, toda vez que al tenor de lo prescrito por el art. 31 del decreto 2591 de 1991, la impugnaci\u00f3n del fallo no es \u00f3bice para su cumplimiento; es decir, aun mediando impugnaci\u00f3n, el fallo debe ser cumplido de inmediato”. <\/p>\n
3. Concurrencia de las sanciones penal y disciplinaria por desacato. <\/p>\n
El art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991 dispone que el incumplimiento de una orden proferida por un juez dentro del tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela, dar\u00e1 lugar a la sanci\u00f3n por desacato, “sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”. Para el actor, la concurrencia de sanciones por desacato prevista en la norma acusada y la que pueda imponerse por el delito de fraude a resoluci\u00f3n judicial vulnera el principio del non bis in idem, dado que en ambas normas se reprime la misma conducta. <\/p>\n
En s\u00edntesis, lo que plantea el actor es que el art\u00edculo 52 acusado es inconstitucional porque la conducta que la norma sanciona ya est\u00e1 tipificada en el art\u00edculo 184 del C\u00f3digo Penal. <\/p>\n
Para enfrentar el cargo, la Corte debe advertir en primer t\u00e9rmino que si bien es cierto que entre los art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 19918 y 184 del decreto 100 de 1980 -C\u00f3digo Penal- existe similitud, en cuanto se trata de normas de car\u00e1cter punitivo que tienen un mismo rango legal, e incluso los elementos integrantes de las conductas t\u00edpicas se asemejan, tambi\u00e9n lo es que estas circunstancias no hacen inconstitucional la norma acusada, pues dicho vicio s\u00f3lo puede derivarse de la inconformidad de la disposici\u00f3n con otra de rango superior, y no de los conflictos que puedan existir entre dos normas de igual jerarqu\u00eda legal. <\/p>\n
Los conflictos normativos que puedan surgir entre la disposici\u00f3n demandada y cualquiera otra de orden legal, deben ser resueltos por los jueces ordinarios al conocer de los casos particulares, pero no por la Corte, cuya competencia se limita exclusivamente, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 241 numerales 4 y 5 de la Carta, a establecer si por el aspecto formal o por su contenido material las leyes y decretos acusados vulneran la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, el tema de decisi\u00f3n para la Corte se limita a verificar si el contenido material del art\u00edculo 52 acusado9 al prever, en forma abstracta la concurrencia de sanciones, disciplinaria por desacato y penal, vulnera o no el principio del nom bis in idem o cualquiera otra disposici\u00f3n constitucional. <\/p>\n
Partiendo de la distinci\u00f3n que se hizo entre sanciones disciplinarias y penales, y reiterando la jurisprudencia elaborada por la Corte en el sentido de que estos dos tipos de sanciones pueden concurrir porque est\u00e1n previstos en normas de categor\u00eda, contenido, objeto, finalidad y alcances diferentes,10 se concluye que la previsi\u00f3n normativa abstracta de las sanciones, disciplinaria por desacato y, penales a que haya lugar, eventualmente aplicables en virtud del incumplimiento de las \u00f3rdenes proferidas por el juez de tutela, tanto en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n como en el fallo, no vulnera el principio del non bis in idem, ya que la \u00edndole de los procesos y la causa de iniciaci\u00f3n de los mismos, es distinta en ambos casos. El primero corresponde al ejercicio de los poderes disciplinarios del juez y se inicia con el fin de lograr la efectividad de la orden proferida y con ella el respeto del derecho fundamental vulnerado; en tanto que el segundo es de naturaleza penal y su finalidad es la de castigar la vulneraci\u00f3n de los bienes jur\u00eddicos constitucional o legalmente protegidos, producida con la omisi\u00f3n del cumplimiento de lo ordenado. <\/p>\n
Lo anterior no es \u00f3bice para que en supuestos determinados los jueces de tutela o los penales, respectivamente, se abstengan de aplicar la sanci\u00f3n disciplinaria o penal, derivada del incumplimiento de una orden proferida por un juez de tutela, si consideran que al hacerlo imponen una doble sanci\u00f3n por un mismo hecho, pues no debe olvidarse que el ejercicio de la funci\u00f3n punitiva supone siempre el respeto de las garant\u00edas sustanciales y adjetivas de los procesados. <\/p>\n
4. Procedimiento para la imposici\u00f3n de sanciones por desacato. <\/p>\n
Para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n por desacato el legislador estableci\u00f3 en el inciso segundo del art\u00edculo 52 acusado, un procedimiento especial, distinto al regulado en el C\u00f3digo de Procedimiento Civil para el tr\u00e1mite de las sanciones que el juez impone en ejercicio del poder disciplinario que se le ha conferido, y diferente tambi\u00e9n, por su naturaleza, al previsto en el C\u00f3digo de Procedimiento Penal. La inaplicaci\u00f3n del procedimiento penal para imponer la sanci\u00f3n por el desacato de la orden dada en el fallo por el juez de tutela no vulnera el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el art\u00edculo 29 de la Carta, pues, como reiteradamente se ha dicho, esta sanci\u00f3n es de car\u00e1cter disciplinario y no penal. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el inciso segundo del art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991, la Corte, mediante la sentencia No. C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, declar\u00f3 exequible la expresi\u00f3n “La sanci\u00f3n ser\u00e1 impuesta por el mismo juez, mediante tr\u00e1mite incidental y ser\u00e1 consultada al superior jer\u00e1rquico quien decidir\u00e1 dentro de los tres d\u00edas siguientes si debe revocarse la sanci\u00f3n”, e inexequible la frase que dice: “La consulta se har\u00e1 en el efecto devolutivo”. Dijo la Corte: <\/p>\n
“…entre varias alternativas el legislador escogi\u00f3 precisamente la del tr\u00e1mite incidental y frente a la posibilidad de se\u00f1alar los recursos que cabr\u00edan contra el auto que lo decidiera guard\u00f3 expreso silencio, estableciendo tan s\u00f3lo, como obligatorio frente a la decisi\u00f3n, el grado jurisdiccional de la consulta. <\/p>\n
“Al proceder de esta manera el legislador defini\u00f3 claramente los derechos de los sujetos procesales, sin que sea menester acudir a las reglas del procedimiento civil para definir los alcances de esta norma. Cuando el texto de una norma es claro, debe interpretarse en su sentido natural y obvio, sin desvirtuarlo mediante la comparaci\u00f3n con principios o normas jur\u00eddicas que no son los especiales frente a la situaci\u00f3n jur\u00eddica regulada en concreto. <\/p>\n
… <\/p>\n
“Ahora bien, la norma sub examine en su parte demandada se limita a indicar que el auto que decide un incidente de desacato imponiendo una sanci\u00f3n “ser\u00e1 consultado al superior jer\u00e1rquico, quien decidir\u00e1 dentro de los tres d\u00edas siguientes si debe revocarse la sanci\u00f3n. La consulta se har\u00e1 en el efecto devolutivo”. Al expresar lo anterior, est\u00e1 simplemente ejerciendo de lleno la funci\u00f3n que compete al legislador de definir las formas propias de cada juicio, que determinan cada etapa del proceso. <\/p>\n
“Esta funci\u00f3n obviamente compete a la ley, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia consagrada en el art\u00edculo 150 superior. El legislador tiene as\u00ed plena facultad para determinar las ritualidades procesales, naturalmente dentro de los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tal como lo corrobora adem\u00e1s el art\u00edculo 31 constitucional que prescribe que “toda sentencia judicial puede ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagra la ley”, con lo cual confirma que es a la ley a quien compete determinar las ritualidades procesales. <\/p>\n
… <\/p>\n
“La negaci\u00f3n de la segunda instancia no es de suyo una negaci\u00f3n del derecho de acceso a la justicia y asi lo entiende el ordenamiento constitucional. De otra forma, no hubiera dispuesto en su art\u00edculo 31 que toda sentencia ser\u00e1 susceptible de apelaci\u00f3n o consulta, salvo las excepciones que consagre la ley. <\/p>\n
“Razones muy claras motivaron al legislador para eliminar ciertos estadios procesales en el incidente que nos ocupa. Asistido por la facultad constitucional que tiene para proferir los estatutos procesales y habida cuenta de la naturaleza propia del proceso de tutela, en el cual se hace m\u00e1s imperiosa la necesidad de proferir decisiones r\u00e1pidas y oportunas, no quiso dilatar el tr\u00e1mite m\u00e1s all\u00e1 de lo estrictamente necesario para garantizar los derechos fundamentales de las partes. Esto explica lo sumario del procedimiento, y el no reconocimiento de ciertos recursos en cabeza de las partes”. <\/p>\n
4. Conclusi\u00f3n. <\/p>\n
En s\u00edntesis, la sanci\u00f3n por desacato que impone el juez de tutela a quien incumpla una orden proferida, bien sea en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n o en el fallo, es una sanci\u00f3n de car\u00e1cter correccional, que por su naturaleza se distingue de la sanciones penales que puedan derivarse del incumplimiento de las mismas \u00f3rdenes y, en principio, no se vulnera el non bis in idem cuando concurran ambos tipos de sanciones. Por tanto, se declarar\u00e1 exequible el inciso primero del art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991, pues dicha norma no vulnera el art\u00edculo 29 de la Carta ni ninguna otra disposici\u00f3n Superior. <\/p>\n
III. DECISION. <\/p>\n
Con fundamento en las razones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
Segundo. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-243 de 1996, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n “La sanci\u00f3n ser\u00e1 impuesta por el mismo juez mediante tr\u00e1mite incidental”, contenida en el inciso segundo del art\u00edculo 52 del decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
1T-097 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
2T-145 de 1993 y T-097 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
3C-060 de 1994, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz <\/p>\n
4C-218 de 1996, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
5T-351 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
6C-243 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
7T-554 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
8 El decreto 2591 de 1991 fue expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica con fundamento en las facultades extraordinarias que le confiri\u00f3 el Constituyente en el literal b) del art\u00edculo 5 transitorio de la Carta. <\/p>\n
9 El an\u00e1lisis de los especiales requisitos de forma del decreto 2591 de 1991 ya fue realizado por la Corte en la sentencia C-155A de 1993, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
10Ver, entre otras, las sentencias T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n; C-060 de 1994, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz; C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-427 de 1994, M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
17 <\/p>\n
<\/p>\n
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