C-105-97<\/p>\n
Sentencia C-105\/97 <\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Decreto anterior a la Constituci\u00f3n <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administraci\u00f3n por particulares <\/p>\n
Al analizar el contenido de la norma demandada, es viable concluir que a trav\u00e9s de ella el legislador extraordinario cre\u00f3 una contribuci\u00f3n y que la misma re\u00fane las caracter\u00edsticas esenciales de una contribuci\u00f3n parafiscal por: el legislador extraordinario cre\u00f3 una contribuci\u00f3n a cargo de un sector social determinado: los trabajadores oficiales y los empleados p\u00fablicos del nivel nacional. A dichos servidores p\u00fablicos les impuso el pago de una contribuci\u00f3n que no afecta a otras personas o sectores, equivalente al valor de tres d\u00edas de la prima de vacaciones devengada anualmente por los mismos. Dicha contribuci\u00f3n se estableci\u00f3 con car\u00e1cter obligatorio y se destin\u00f3 de manera espec\u00edfica a un ente p\u00fablico, Prosocial. Ese aporte se cre\u00f3 con el objeto de que revertiera en favor de quienes lo efectuaran, pues se estableci\u00f3 que ellos se har\u00edan acreedores a “bajos costos” en los planes y programas vacacionales y de recreaci\u00f3n, que la entidad receptora dise\u00f1e y ofrezca, a la vez que permitir\u00eda atender tambi\u00e9n a sus familias y a los pensionados. <\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Extralimitaci\u00f3n por creaci\u00f3n contribuci\u00f3n parafiscal <\/p>\n
Examinadas cada una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la Rep\u00fablica, no hay ninguna que de manera expresa le haya otorgado competencia para crear una contribuci\u00f3n parafiscal, y que tampoco, de ninguna de ellas pod\u00eda deducirse razonablemente dicha competencia. El Gobierno Nacional se extralimit\u00f3 o desbord\u00f3 el l\u00edmite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1413 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicaci\u00f3n de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales del sector nacional.” <\/p>\n
Actor: Jorge Enrique Palacio Z\u00fa\u00f1iga <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., marzo seis (6) de mil novecientos noventa y siete (1997) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano JORGE ENRIQUE PALACIO ZU\u00d1IGA, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad que establece el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional, present\u00f3 ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el art\u00edculo 27 del Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan las reglas generales para la aplicaci\u00f3n de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales del sector nacional. <\/p>\n
Admitida la demanda se orden\u00f3 practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fij\u00f3 en lista el negocio por la Secretar\u00eda General de la Corte y simult\u00e1neamente se di\u00f3 traslado al Despacho del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que \u00e9ste rindiera el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada. <\/p>\n
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978: <\/p>\n
DECRETO LEY 1045 de 1978 <\/p>\n
“Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicaci\u00f3n de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales del sector nacional” <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 5a. de 1978 <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
“Art\u00edculo 27. De los descuentos a favor de Prosocial. El valor de tres de los quince d\u00edas de prima, salvo disposici\u00f3n legal en contrario, ser\u00e1 depositado por el respectivo organismo en la Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social, entidad que manejar\u00e1 dichos recursos en cuenta especial y facilitar\u00e1 la expedici\u00f3n de un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales.” <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
El demandante considera que la norma acusada vulnera el art\u00edculo 16 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
B. Fundamentos de la demanda <\/p>\n
En opini\u00f3n del demandante, la norma acusada, que establece un descuento obligatorio equivalente al valor de tres d\u00edas de la prima de vacaciones de los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales del sector nacional, con destino a la Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social, Prosocial, entidad p\u00fablica vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con el objeto de que a cambio de dicho aporte el empleado o trabajador obtenga “bajos costos” en los planes vacacionales que ofrece dicha instituci\u00f3n, contrar\u00eda el derecho al libre desarrollo de la personalidad consagrado en el art\u00edculo 16 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dado que solo la persona puede definir el tipo de descanso y las formas de recreaci\u00f3n que quiera para s\u00ed, tal como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, sin que pueda el Estado intervenir y desplegar su facultad interventora en dichos asuntos, a\u00fan en aras de mejorar la calidad de vida de sus servidores, pues ello implicar\u00eda invadir un terreno que le es vedado, inmiscuy\u00e9ndose en determinaciones que solo pueden originarse en la libre determinaci\u00f3n de los individuos, las cuales les corresponde a ellos adoptar de manera exclusiva y sin interferencias. <\/p>\n
IV. EL CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
En la oportunidad correspondiente el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E) rindi\u00f3 el concepto de su competencia, solicitando a esta Corporaci\u00f3n que se declare exequible la norma acusada, puesto que la misma en su criterio no viola ning\u00fan precepto de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Manifiesta el Ministerio P\u00fablico, que los descuentos a que alude la norma demandada son, sin lugar a duda, contribuciones parafiscales que como tales son obligatorias para aquellas personas que conforman el segmento de la poblaci\u00f3n al cual se destinar\u00e1n los correspondientes recursos; esto es, que deben ser aportados por los funcionarios y empleados p\u00fablicos del orden nacional, que de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 24 del Decreto Ley 1045 de 1978 tienen derecho a la prima de vacaciones, pues ellos ser\u00e1n los directos beneficiarios de los planes vacacionales y los servicios de recreaci\u00f3n que la entidad receptora, Prosocial, ofrecer\u00e1. <\/p>\n
Agrega que, en tanto contribuciones parafiscales los recursos captados en cumplimiento de la norma acusada, son recursos p\u00fablicos que se entregan directamente a una agencia estatal especializada, Prosocial, empresa industrial y comercial del Estado cuyo objeto institucional es formular programas, promocionar, fomentar y financiar servicios de recreaci\u00f3n y turismo social, destinados a proporcionar bienestar social a los servidores p\u00fablicos y sus familias, as\u00ed como a los pensionados del sector, contribuyendo de esta manera a la salud integral de los mismos. <\/p>\n
No encuentra el Procurador que la contribuci\u00f3n parafiscal impugnada, tal como est\u00e1 establecida, viole ning\u00fan precepto constitucional; al contrario, se\u00f1ala que la misma encuentra fundamento en los art\u00edculos 95-9, 150-12 y 338 de la Carta Pol\u00edtica, normas que facultan al Estado para hacer uso de la soberan\u00eda fiscal en su propio beneficio, lo que hace que los recursos recaudados en desarrollo de la norma atacada constituyan recursos p\u00fablicos, “…destinados a engrosar el patrimonio de una persona moral de car\u00e1cter eminentemente p\u00fablico”. <\/p>\n
Concluye el concepto fiscal, que la contribuci\u00f3n es constitucional, dado que los recursos recaudados, destinados a una entidad p\u00fablica, no privada, persiguen que los beneficiarios obtengan bajos costos en sus planes de vacaciones, objeto que se enmarca en las disposiciones de los art\u00edculos 49, 52 y 53 de la C.P., que le asignan al Estado la obligaci\u00f3n de organizar, dirigir, reglamentar y fomentar el derecho a la salud, a la recreaci\u00f3n, a la pr\u00e1ctica de un deporte y al aprovechamiento del tiempo libre de sus servidores, sin que ello pueda entenderse como una pr\u00e1ctica de “dirigismo estatal” que afecte la capacidad inalienable del individuo de decidir libremente sobre su propia vida, mucho menos cuando es claro que en ning\u00fan momento se est\u00e1 obligando a los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n parafiscal, a participar o abstenerse de hacerlo en los planes vacacionales de Prosocial. <\/p>\n
En su criterio la norma reprochada es constitucional en la medida en que no afecta el n\u00facleo esencial del derecho al libre desarrollo de la personalidad de los servidores p\u00fablicos a los que est\u00e1 dirigida, pues no los constri\u00f1e a utilizar su tiempo libre en los planes vacacionales que ofrece Prosocial, ni le otorga a dicha entidad injerencia alguna sobre la decisi\u00f3n que cada servidor p\u00fablico, en tanto persona aut\u00f3noma, debe tomar en relaci\u00f3n con la utilizaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de su per\u00edodo de descanso. <\/p>\n
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES <\/p>\n
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA <\/p>\n
Dentro de la oportunidad correspondiente se hizo presente la doctora Ana Victoria Cr\u00edales Mart\u00ednez, Jefe de la Oficina Jur\u00eddica del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, para manifestar que en su concepto la norma acusada es constitucional por los siguientes motivos: <\/p>\n
En su opini\u00f3n, el art\u00edculo 52 de la Carta Pol\u00edtica, que le ordena al Estado fomentar la recreaci\u00f3n, la pr\u00e1ctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo libre entre sus asociados, e inspeccionar las organizaciones deportivas que promuevan esas actividades, sirve de fundamento a la disposici\u00f3n acusada, pues la creaci\u00f3n y el sostenimiento de una entidad p\u00fablica como Prosocial, cuyo objeto es precisamente promocionar y financiar programas destinados al descanso y bienestar de los asalariados y sus familias, mejorando con ellos el estado f\u00edsico y mental de los mismos, cumple con ese cometido. <\/p>\n
De otra parte, el aporte que ordena la norma impugnada, seg\u00fan la interviniente, en nada contrar\u00eda el art\u00edculo 16 de la C.P., norma que garantiza el derecho al libre desarrollo de la personalidad, pues los servidores p\u00fablicos a los que se refiere la disposici\u00f3n acusada, son potenciales beneficiarios de los planes y programas que adelanta Prosocial, sin que ello implique que adquieran obligaci\u00f3n alguna de hacer uso de ellos, “…pues cada quien es libre de optar por la actividad que desee para ocupar el tiempo libre de sus vacaciones”. <\/p>\n
PROMOTORA DE VACACIONES Y RECREACION SOCIAL PROSOCIAL. <\/p>\n
Dentro de la oportunidad correspondiente se hizo presente el doctor Aurelio Villate Rodr\u00edguez, Director Ejecutivo (E) de la Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social, Prosocial, para defender la constitucionalidad de la norma acusada y solicitar, con base en los argumentos que se sintetizan a continuaci\u00f3n, la declaratoria de exequibilidad de la misma. <\/p>\n
Anota que los derechos a la recreaci\u00f3n, a la pr\u00e1ctica de un deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, a los que se refiere el art\u00edculo 52 de la C.P., por sus caracter\u00edsticas, se encuentran \u00edntimamente relacionados con el derecho al libre desarrollo de la personalidad a que se refiere el art\u00edculo 16 de la Carta; ellos, dice el interviniente, antes que contradecirse se complementan y se necesitan. <\/p>\n
Se\u00f1ala, que tal como lo ha afirmado esta Corporaci\u00f3n, el derecho a la recreaci\u00f3n es un derecho fundamental conexo con el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que como tal exige del Estado protecci\u00f3n y medidas dirigidas a fomentarlo y garantizarlo, pudiendo ser una de ellas la imposici\u00f3n de contribuciones parafiscales con las cuales pueda dar cumplimiento a uno de los objetivos espec\u00edficos, que el Constituyente de manera expresa le atribuy\u00f3. <\/p>\n
La contribuci\u00f3n impugnada, se\u00f1ala el interviniente, es una contribuci\u00f3n parafiscal, como tal destinada a una entidad p\u00fablica, luego no son aplicables los argumentos que sirven de base a la sentencia C- 273 de 1996, a la que hace referencia el actor, pues en el caso que se plantea los recursos recaudados al engrosar el patrimonio de una entidad p\u00fablica, adquieren el car\u00e1cter de recursos p\u00fablicos, que revierten en beneficio no solo del empleado o funcionario aportante, sino de su familia y de los pensionados. <\/p>\n
INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
Con fundamento en lo dispuesto en el numeral 1 del art\u00edculo 242 de la C.P., el ciudadano ALVARO GRANADOS SUAREZ, a nombre propio y como presidente del sindicato de trabajadores oficiales y empleados p\u00fablicos de la Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social, Prosocial, intervino para impugnar la acusaci\u00f3n del actor con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Se\u00f1ala el interviniente que no es correcto, como lo pretende el actor, asimilar la situaci\u00f3n que dio origen a la sentencia C- 273 de 1996, con la que se deriva de lo dispuesto en la norma acusada, pues, tal como se expresa en el fallo aludido, el fundamento de la decisi\u00f3n de inexequibilidad de la norma impugnada en ese caso, se encontr\u00f3 en el hecho de que la contribuci\u00f3n atacada estaba dirigida a una persona jur\u00eddica de derecho privado, con lo cual se contrariaba uno de los principios esenciales de la parafiscalidad, lo que no ocurre con el aporte a que se refiere el art\u00edculo 27 del decreto 1045 de 1978, impugnado por el actor, el cual est\u00e1 destinado a una entidad de derecho p\u00fablico, Prosocial, luego los presupuestos que se exigen para configurar una contribuci\u00f3n parafiscal se cumplen a cabalidad, no existiendo entonces violaci\u00f3n al ordenamiento superior. <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera.- La Competencia y el Objeto de Control <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Nacional, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acusaci\u00f3n planteada por el actor contra el art\u00edculo 27 del Decreto-Ley 1045 de 1978, por ser dicha disposici\u00f3n parte de una norma con fuerza de ley, expedida por el Presidente de la Rep\u00fablica en desarrollo de facultades extraordinarias que le otorg\u00f3 para el efecto el legislador a trav\u00e9s de la ley 5a. de 1978. <\/p>\n
Segunda. La materia de la demanda <\/p>\n
La decisi\u00f3n que debe adoptar la Corte en el caso que se examina, en principio se contrae a establecer si la norma impugnada, expedida en 1978 en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica por el Congreso, con fundamento en lo dispuesto en el art\u00edculo 76-12 de la Constituci\u00f3n de 1886, contrar\u00eda o no el ordenamiento superior vigente consagrado en la Carta Pol\u00edtica de 1991, tal como lo afirma el actor. No obstante, siguiendo la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, antes de realizar la confrontaci\u00f3n del contenido de la norma acusada con las disposiciones de la Constituci\u00f3n vigente, y teniendo en cuenta que se trata de una disposici\u00f3n que hace parte de un decreto con fuerza de ley expedido en uso de facultades extraordinarias, la Corte verificar\u00e1 si la disposici\u00f3n demandada corresponde o no a las precisas facultades que le atribuy\u00f3 el legislador al ejecutivo; ello por cuanto como lo se\u00f1al\u00f3 esta Corporaci\u00f3n, si se llegar\u00e9 a establecer que hubo desbordamiento por parte del Presidente en el ejercicio de las facultades con base en las cuales expidi\u00f3 la norma acusada, se configurar\u00eda un vicio de fondo, dada la ausencia de competencia del productor de la misma, lo que implicar\u00eda su retiro del ordenamiento jur\u00eddico, en tanto ella se encuentra vigente y produciendo efectos. Dijo esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
” La competencia, en derecho p\u00fablico, equivale a la capacidad en el derecho privado. Pero mientras en \u00e9ste \u00e9sa es la regla, en aqu\u00e9l constituye la excepci\u00f3n, pues los funcionarios s\u00f3lo pueden hacer aquello para lo que est\u00e9n expresamente facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de validez de los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de validez de los actos jur\u00eddicos de derecho privado. <\/p>\n
“Asimilar ese requisito a la forma es incurrir en una confusi\u00f3n inadmisible, puesto que a \u00e9sa solo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, seg\u00fan el caso) para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significaci\u00f3n jur\u00eddica. La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el acto de derecho p\u00fablico indebidamente producido, as\u00ed como la incapacidad, en el derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada elecci\u00f3n de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza jur\u00eddica.” (Corte Constitucional, Sentencia C-545 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz) <\/p>\n
En el caso propuesto, es necesario entonces, en primer lugar, determinar si con base en las facultades extraordinarias que el legislador de la \u00e9poca le atribuy\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica, \u00e9ste pod\u00eda establecer una contribuci\u00f3n, o si, por el contrario al hacerlo desbord\u00f3 las facultades que le hab\u00edan sido conferidas; luego, si es del caso, esto es si se constata que el legislador extraordinario si ten\u00eda competencia para producir la norma acusada, la Corte proceder\u00e1 a establecer si esa contribuci\u00f3n, dadas sus singulares caracter\u00edsticas, se ajusta o no al ordenamiento superior vigente. Para lo primero el an\u00e1lisis tendr\u00e1 como referente la Carta Pol\u00edtica de 1886, para lo segundo el ordenamiento superior vigente. <\/p>\n
Tercera. Pod\u00eda el legislador extraordinario de 1978 imponer una contribuci\u00f3n parafiscal con base en las facultades que le otorg\u00f3 el Congreso a trav\u00e9s de la ley 5a. de ese mismo a\u00f1o? <\/p>\n
La norma demandada, tal como se ha dicho, hace parte de un decreto ley expedido por el ejecutivo en desarrollo de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la Rep\u00fablica al Presidente a trav\u00e9s de la ley 5a. de 1978. Dichas facultades, de conformidad con lo establecido en el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la C.P. de 1886, debieron ser otorgadas por el legislador de manera precisa, pro t\u00e9mpore, y siempre que la necesidad o las conveniencias p\u00fablicas lo exigieran o aconsejaran. <\/p>\n
Del texto de la ley 5a. de 1978, ley de facultades, se concluye lo siguiente: <\/p>\n
a. En cuanto a la temporalidad: El Congreso di\u00f3 cumplimiento estricto a las disposiciones del numeral 12 del art\u00edculo 76 de la C.P. de 1886, en cuanto otorg\u00f3, pro tempore, facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, lo hizo por noventa d\u00edas, lo que quiere decir que teniendo en cuenta que la ley de facultades se promulg\u00f3 el 7 de abril de 1978, el Decreto Ley 1045, que contiene la norma impugnada, publicado el 7 de junio de 1978, se expidi\u00f3 dentro del t\u00e9rmino establecido, por lo que no hay lugar, en relaci\u00f3n con este aspecto, a reparo constitucional. <\/p>\n
b. En cuanto a la materialidad: En este aspecto es necesario dilucidar si la disposici\u00f3n adoptada por el legislador extraordinario en el art\u00edculo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma impugnada por el actor, desarroll\u00f3 efectivamente las facultades que de manera precisa1 y detallada expresamente le otorg\u00f3 el Congreso, o si por el contrario, con su contenido se extralimit\u00f3 y desbord\u00f3 su competencia. <\/p>\n
Para el efecto es pertinente, en primer lugar, establecer si tal como lo sostienen el Ministerio P\u00fablico y los intervinientes, la disposici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, demandado por el actor, cre\u00f3 una contribuci\u00f3n, y si ella, como lo afirman, re\u00fane las caracter\u00edsticas esenciales de una contribuci\u00f3n parafiscal. <\/p>\n
c. La caracterizaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
Si bien fue el Constituyente de 1991 el que introdujo de manera expresa el concepto en la Carta Pol\u00edtica (art\u00edculo 338), la noci\u00f3n de parafiscalidad hab\u00eda sido aceptada por la doctrina y la jurisprudencia colombiana antes de su consagraci\u00f3n en la Carta Pol\u00edtica actualmente vigente, pues la misma Corte Suprema de Justicia, en 1977, calific\u00f3 las contribuciones especiales como recursos parafiscales, acept\u00f3 su existencia por fuera del presupuesto nacional y reconoci\u00f3 que se trataba de recursos con una afectaci\u00f3n especial.2 <\/p>\n
Era clara entonces para el legislador de 1978, la posibilidad de crear dicho tipo de contribuciones, que gravar\u00edan a determinados sectores econ\u00f3micos o sociales, a los cuales se les obligar\u00eda a pagar en favor de un ente p\u00fablico o privado un determinado aporte, con el objeto de que \u00e9ste se revertiera en beneficio de quienes efectuaran la contribuci\u00f3n, no de manera directa, sino a trav\u00e9s de servicios o mediante la aplicaci\u00f3n de mecanismos de regulaci\u00f3n econ\u00f3mica. <\/p>\n
Si se tiene en cuenta que el art\u00edculo 43 de la C.P. de 1886, establec\u00eda que en tiempo de paz \u00fanicamente el Congreso, las asambleas departamentales y los municipios pod\u00edan establecer contribuciones, queda claro que la competencia para el efecto, salvo que se otorgaran facultades extraordinarias espec\u00edficas y expresas, tal como lo ordenaba el numeral 12 del art\u00edculo 76, era del legislador y no del ejecutivo, luego para hacerlo el Presidente de la Rep\u00fablica deb\u00eda ser revestido de dichas facultades. <\/p>\n
Ahora bien, al analizar el contenido del art\u00edculo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma demandada por el actor, es viable concluir que en efecto a trav\u00e9s de ella el legislador extraordinario cre\u00f3 una contribuci\u00f3n y que la misma re\u00fane las caracter\u00edsticas esenciales de una contribuci\u00f3n parafiscal por las siguientes razones: <\/p>\n
En primer lugar el legislador extraordinario cre\u00f3 una contribuci\u00f3n a cargo de un sector social determinado: los trabajadores oficiales y los empleados p\u00fablicos del nivel nacional. <\/p>\n
Dicha contribuci\u00f3n se estableci\u00f3 con car\u00e1cter obligatorio y se destin\u00f3 de manera espec\u00edfica a un ente p\u00fablico, la Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social -Prosocial-, empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. <\/p>\n
Ese aporte se cre\u00f3 con el objeto de que revertiera en favor de quienes lo efectuaran, pues se estableci\u00f3 que ellos se har\u00edan acreedores a “bajos costos” en los planes y programas vacacionales y de recreaci\u00f3n, que la entidad receptora dise\u00f1e y ofrezca, a la vez que permitir\u00eda atender tambi\u00e9n a sus familias y a los pensionados. <\/p>\n
Vale se\u00f1alar adem\u00e1s, que si la contribuci\u00f3n examinada, creada en 1978, se confronta con la caracterizaci\u00f3n que de dicho concepto ha hecho la Corte Constitucional al pronunciarse sobre el art\u00edculo 338 de la C.P. vigente; tambi\u00e9n se concluye que ella, dadas sus caracter\u00edsticas, es una contribuci\u00f3n parafiscal, pues sobre las mismas ha dicho esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“La doctrina suele se\u00f1alar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relaci\u00f3n directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran s\u00f3lo a un gremio o colectividad espec\u00edfica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o colectividad. <\/p>\n
“…De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el t\u00e9rmino “contribuci\u00f3n parafiscal” hace relaci\u00f3n a un gravamen especial, distinto de los impuestos y tasas. En segundo lugar que dicho gravamen es fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes p\u00fablicos, semip\u00fablicos o privados que ejerzan actividades de inter\u00e9s general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por \u00faltimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes p\u00fablicos como por personas de derecho privado.” (Corte Constitucional, Sentencia C- 040 de 1993, M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n). <\/p>\n
Una vez se ha establecido que el precepto demandado efectivamente cre\u00f3 una contribuci\u00f3n y que esa contribuci\u00f3n, dados los elementos que la configuran, corresponde no s\u00f3lo a la caracterizaci\u00f3n que de las contribuciones parafiscales hizo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en 1977, sino a la producida por esta Corporaci\u00f3n al interpretar dicho concepto consagrado en el art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica vigente, es necesario establecer si efectivamente, con base en las facultades extraordinarias que el legislador de 1978 le otorg\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica, \u00e9ste pod\u00eda crearla. <\/p>\n
Para ello es necesario establecer cu\u00e1les fueron en concreto las facultades otorgadas por el Congreso de la Rep\u00fablica al Presidente a trav\u00e9s de la ley 5a. de 1978, para lo cual se transcribir\u00e1 en su totalidad su texto: <\/p>\n
“LEY 5a. de 1978” <\/p>\n
(abril 7) <\/p>\n
“Por la cual se reviste al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias para modificar escalas de remuneraci\u00f3n, revisar sistemas de clasificaci\u00f3n y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia de administraci\u00f3n de personal. <\/p>\n
“El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
“Art\u00edculo 1o. De conformidad con el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n Nacional, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de noventa d\u00edas, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes efectos: <\/p>\n
“1. Fijar, con efectividad al primero (1o.) de enero de 1978, las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos de: <\/p>\n
“a) La Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico en el orden nacional, incluidas las unidades administrativas especiales; <\/p>\n
“b) La Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil; <\/p>\n
“c) La Rama Jurisdiccional y el Ministerio P\u00fablico, el Tribunal Disciplinario, el Consejo de Estado y los Tribunales Contenciosos Administrativos y las Direcciones de Instrucci\u00f3n Criminal; <\/p>\n
“d) La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
“Esta facultad comprende la de se\u00f1alar las bonificaciones de soldados, grumetes y alumnos de las escuelas de formaci\u00f3n de las Fuerzas Militares y de la Polic\u00eda Nacional. <\/p>\n
“No obstante lo dispuesto en el numeral primero del presente art\u00edculo, en las entidades que tuvieren decretados reajustes salariales para hacerse efectivos con posterioridad al primero de enero de 1978, la modificaci\u00f3n de las escalas de remuneraci\u00f3n regir\u00e1 a partir de la fecha en que se haya previsto el respectivo reajuste. <\/p>\n
“2o. Revisar el sistema de clasificaci\u00f3n y nomenclatura de los mismos empleos para fijar o modificar aquellas series y clases cuya creaci\u00f3n o modificaci\u00f3n se estime indispensable. <\/p>\n
“3o. Se\u00f1alar los t\u00e9rminos y condiciones para el reconocimiento y pago de la pensi\u00f3n jubilatoria de las personas que desempe\u00f1an el cargo de dactilocopista en el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-. <\/p>\n
“4o. Modificar el r\u00e9gimen de servicio civil y carrera administrativa. <\/p>\n
“5o. Revisar y modificar las reglas generales a las cuales deban sujetarse las entidades de la Administraci\u00f3n P\u00fablica del orden nacional en la aplicaci\u00f3n de las normas sobre las asignaciones y prestaciones sociales se\u00f1aladas por la ley para su personal. <\/p>\n
“6o. Fijar las reglas para el reconocimiento, la liquidaci\u00f3n y el pago de las prestaciones sociales que se causaren en el futuro a favor de los extranjeros no domiciliados en Colombia que presten servicios en el exterior como funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores. <\/p>\n
“Art\u00edculo 2o. Autor\u00edzase al Gobierno Nacional para abrir los cr\u00e9ditos y efectuar los traslados presupuestarios indispensables para el cumplimiento de la presente ley. <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n. <\/p>\n
“Dada en Bogot\u00e1 D.E., a los cuatro d\u00edas del mes de abril de mil novecientos setenta y ocho.” <\/p>\n
Del texto de la ley de facultades se desprende lo siguiente: <\/p>\n
Art\u00edculo 1o. En el numeral 1o. del art\u00edculo 1o. de la ley 5a. de 1978, se faculta al Presidente de la Rep\u00fablica para fijar con efecto retroactivo al 1o. de enero de 1978, las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos, especificando, de una parte las ramas del poder p\u00fablico y las entidades del Estado a las cuales ellas se aplicar\u00edan, y de otra habilit\u00e1ndolo de manera expresa para se\u00f1alar las bonificaciones que se pagar\u00edan al personal vinculado a las escuelas de formaci\u00f3n de las fuerzas militares y de la polic\u00eda nacional. No existe en dicha facultad ning\u00fan elemento que permita concluir razonablemente, que con base en la misma el Presidente de la Rep\u00fablica estuviera autorizado para crear una contribuci\u00f3n, pues el encargo fue claro y concreto y de \u00e9l no era posible derivar competencia alguna para imponer el aporte a que se refiere la norma acusada. <\/p>\n
En el numeral 2o. del mismo art\u00edculo 1o., el legislador facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para revisar el sistema de clasificaci\u00f3n y nomenclatura de los empleos y fijar o modificar las series y clases que estimara indispensables; tampoco en esa disposici\u00f3n se le facult\u00f3 para crear contribuci\u00f3n alguna, pues simplemente se le habilit\u00f3 para adelantar un proceso de car\u00e1cter t\u00e9cnico dirigido a modernizar dichos aspectos administrativos. <\/p>\n
En el numeral 3o. del art\u00edculo 1o. de la ley de facultades, la competencia que se le otorg\u00f3 al Presidente se refer\u00eda, espec\u00edficamente, al establecimiento de los t\u00e9rminos y condiciones para el reconocimiento y pago de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de las personas que en el DAS desempe\u00f1aban el cargo de dactilocopistas, facultad que bajo ninguna circunstancia puede interpretarse como fundamento v\u00e1lido de la disposici\u00f3n impugnada por el actor. <\/p>\n
En el numeral 4o. se facult\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para modificar el r\u00e9gimen de servicio civil y carrera administrativa de los servidores p\u00fablicos del orden nacional. Para analizar el alcance de esta facultad es necesario remitirse a las definiciones que sustentan uno y otro concepto: <\/p>\n
– El concepto de servicio civil: es un concepto que “…tanto en Colombia como en otros pa\u00edses del mundo obedece a la noci\u00f3n de sistema. Este t\u00e9rmino (sistema) abarca la idea de un conjunto de variables interrelacionadas entre s\u00ed, que persiguen una finalidad determinada…Para nuestro caso tales variables est\u00e1n representadas por los distintos \u00f3rganos o entidades que de una u otra manera tienen a su cargo algunas de las diversas competencias frente al manejo de los recursos humanos al servicio del Estado. Esta tarea (manejo de los recursos humanos al servicio del Estado) se suele denominar “funci\u00f3n p\u00fablica” en el vocabulario de unos especialistas o “servicio civil” en el de otros”.3 <\/p>\n
Es obvio que el manejo de los recursos humanos al servicio del Estado, no inclu\u00eda, como no incluye en la actualidad, la potestad de crear contribuciones a cargo de los servidores p\u00fablicos; ese manejo se refiere, entre otros, a aspectos tales como la fijaci\u00f3n de las escalas de remuneraci\u00f3n y r\u00e9gimen prestacional, la determinaci\u00f3n del estatuto de carrera, la expedici\u00f3n de estatutos de personal, la designaci\u00f3n y remoci\u00f3n de los jefes superiores de la administraci\u00f3n p\u00fablica, etc., funciones a cargo del Congreso y del ejecutivo respectivamente. De lo anterior es viable concluir, que la facultad otorgada al Presidente de la Rep\u00fablica, a trav\u00e9s del numeral 4o. del art\u00edculo 1o. de la ley 5a. de 1978, para modificar el r\u00e9gimen del servicio civil, no inclu\u00eda la potestad de crear e imponer una contribuci\u00f3n a cargo de los servidores p\u00fablicos del orden nacional, funci\u00f3n atribuida por la Constituci\u00f3n de 1886 al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales. <\/p>\n
b. El concepto de carrera administrativa: Dicho concepto ha sido ampliamente desarrollado por la doctrina: <\/p>\n
“Los autores afirman que no es posible obtener un \u00f3ptimo rendimiento de las personas al servicio de una organizaci\u00f3n, [estatal] sino cuando se garantiza que quienes ingresan a su servicio re\u00fanen las mejores condiciones personales, poseen un alto grado de motivaci\u00f3n y son objeto de continuos procesos de perfeccionamiento, todo lo cual no se consigue sino mediante el establecimiento de sistemas t\u00e9cnicos de selecci\u00f3n, de la implementaci\u00f3n de programas permanentes de adiestramiento y capacitaci\u00f3n, y del convertimiento del trabajo en fuente de satisfacci\u00f3n para los empleados, objetivos cuyo desarrollo y ejecuci\u00f3n se compendian en el concepto de carrera administrativa…”4 <\/p>\n
El concepto de carrera administrativa, se refiere entonces al conjunto de acciones que debe dise\u00f1ar y adelantar el Estado a trav\u00e9s de sus organismos especializados, para garantizar la selecci\u00f3n del personal m\u00e1s id\u00f3neo y capacitado para la administraci\u00f3n p\u00fablica, y la permanencia, promoci\u00f3n y perfeccionamiento del mismo a trav\u00e9s de programas espec\u00edficos, que incluyen los de bienestar; sin embargo, reformar ese “r\u00e9gimen”, facultad que el legislador otorg\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica por medio de la ley 5a. de 1978, no lo habilitaba para crear una contribuci\u00f3n que dadas sus caracter\u00edsticas le correspond\u00eda imponerla, seg\u00fan norma constitucional, a uno de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n, espec\u00edficamente al Congreso, el cual, si bien pod\u00eda trasladarla por un periodo de tiempo determinado y para efectos plenamente preestablecidos al ejecutivo, debi\u00f3 hacerlo de manera expresa e inequ\u00edvoca, sin que le fuera dado al Presidente de la Rep\u00fablica, por v\u00eda de interpretaci\u00f3n, abrogarse esa capacidad. <\/p>\n
En el numeral 5o. del art\u00edculo 1o. de la ley 5a. de 1978 se le atribuyen expresas facultades al Presidente de la Rep\u00fablica, para revisar y modificar “…las reglas a las cuales deban sujetarse las entidades de la administraci\u00f3n p\u00fablica del orden nacional en la aplicaci\u00f3n de las normas sobre las asignaciones y prestaciones sociales se\u00f1aladas por la ley para su personal”; es claro, que con base en esa facultad el ejecutivo estaba habilitado para adoptar medidas de car\u00e1cter estrictamente procedimental, que sirvieran para el efectivo y regular cumplimiento de la normativa sustancial relacionada con las asignaciones y prestaciones sociales creadas y consignadas en la ley; se trataba de una competencia que no trascend\u00eda lo meramente organizacional y que como tal carec\u00eda de elementos sobre los cuales el ejecutivo pudiera sustentar la competencia que requer\u00eda para crear una contribuci\u00f3n de car\u00e1cter parafiscal. <\/p>\n
En el \u00faltimo numeral del art\u00edculo 1o. de la ley 5a. de 1978, el 6o., el legislador otorg\u00f3 facultades al Presidente de la Rep\u00fablica para determinar las reglas aplicables para el reconocimiento, liquidaci\u00f3n y pago de las prestaciones sociales que se causaren a favor de extranjeros no domiciliados en Colombia que prestaran sus servicios al Ministerio de Relaciones Exteriores; su contenido es claro e inequ\u00edvoco y no permite, de ninguna manera, deducir de \u00e9l facultades para crear e imponer una contribuci\u00f3n de car\u00e1cter pecuniario como la contenida en el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978 impugnado por el actor. <\/p>\n
Art\u00edculo 2o. En esta disposici\u00f3n el legislador autoriz\u00f3 al gobierno nacional, “…para abrir los cr\u00e9ditos y efectuar los traslados presupuestarios indispensables para el cumplimiento de la…ley” actuaciones que t\u00e9cnicamente no permiten la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n pecuniaria a cargo de un determinado sector social, destinada a un ente p\u00fablico, que revertir\u00eda a los aportantes, a sus familias y a los pensionados, en la medida en que \u00e9stos se hac\u00edan acreedores a “bajos costos” cuando utilizaran los servicios por ella ofrecidos. <\/p>\n
En efecto, la apertura de cr\u00e9ditos y la realizaci\u00f3n de traslados presupuestarios son operaciones que t\u00e9cnicamente no incluyen la posibilidad de imponer contribuciones, en consecuencia dichas facultades no pod\u00edan entenderse extendidas hasta la autorizaci\u00f3n que necesariamente requer\u00eda el ejecutivo para producir una disposici\u00f3n como la contenida en la norma acusada por el actor. <\/p>\n
Con base en los resultados del an\u00e1lisis realizado, la Corte puede afirmar que examinadas cada una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de la ley 5a. de 1978, no hay ninguna que de manera expresa le haya otorgado competencia para crear una contribuci\u00f3n parafiscal como la consignada en el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, y que tampoco, de ninguna de ellas pod\u00eda deducirse razonablemente dicha competencia. <\/p>\n
Por los motivos se\u00f1alados la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimit\u00f3 o desbord\u00f3 el l\u00edmite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a trav\u00e9s de la ley 5a. de 1978, en lo que hace al art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma ser\u00e1 retirada del ordenamiento jur\u00eddico. <\/p>\n
En consecuencia, al ser inexequible el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, norma impugnada por el actor, por exceder su contenido el marco se\u00f1alado por el Congreso de la Rep\u00fablica en la Ley 5a. de 1978, no hay lugar a pronunciarse sobre los dem\u00e1s cargos que fundamentan la demanda, pues sea cual fuere la decisi\u00f3n que se adoptara, la norma de todas maneras se retirar\u00e1 del universo jur\u00eddico. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n Nacional, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Por exceder el marco fijado por el legislador a las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 5a. de 1978, decl\u00e1rase INEXEQUIBLE el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
<\/p>\n
1″Es necesario aclarar, como lo ha hecho jurisprudencia reiterada de esta Corporaci\u00f3n, que el concepto de precisi\u00f3n no puede interpretarse como taxatividad, esto es, el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 desarrollar la ley de facultades con las materias que le son propias y acordes con el fin que aqu\u00e9lla persigue, pero no podr\u00e1, con el pretexto de desarrollarla, extralimitarse en el ejercicio de tales facultades para entrar a regular otras materias sin conexi\u00f3n, a\u00fan cuando \u00e9stas estuvieren impl\u00edcitamente acordes con la Constituci\u00f3n.” (Corte Suprema de Justicia, Sentencia No.39 de 29 de mayo de 1986, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) <\/p>\n
2Corte Suprema de Justicia. Sala Plena, Sentencia del 10 de noviembre de 1977: M.P. Dr. Guillermo Gonz\u00e1lez Charry. <\/p>\n
3 Younes Moreno, Diego, Derecho Administrativo Laboral, Editorial Temis, Santa Fe de Bogot\u00e1, 1993 <\/p>\n
4 Younes Diego, Derecho Administrativo Laboral, Editorial Temis, Santa Fe de Bogot\u00e1, 1993 <\/p>\n
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C-105-97 Sentencia C-105\/97 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Decreto anterior a la Constituci\u00f3n CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administraci\u00f3n por particulares Al analizar el contenido de la norma demandada, es viable concluir que a trav\u00e9s de ella el legislador extraordinario cre\u00f3 una contribuci\u00f3n y que la misma re\u00fane las caracter\u00edsticas esenciales de una contribuci\u00f3n parafiscal por: el […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2793","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2793","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2793"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2793\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2793"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2793"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2793"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}