C-122-97 <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Control constitucional formal y material <\/p>\n
De conformidad con los art\u00edculos 4\u00b0, 215, y 241 numeral 7\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. Sobre esta materia, la Corte reitera la doctrina sentada en su sentencia C-004 de 1992. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Hecho sobreviniente calificado <\/p>\n
El hecho sobreviniente que habilita al Presidente para apelar a las facultades especiales que se derivan de la declaraci\u00f3n de emergencia, no puede, en consecuencia, ser de cualquier naturaleza. Desde distintos aspectos la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley estatutaria, lo califican. En realidad, no pod\u00eda ser de otra manera si se repara en los efectos jur\u00eddicos que se asocian al mismo, los que tienen que ver con la temporal asunci\u00f3n de la funci\u00f3n legislativa por parte del Gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garant\u00edas constitucionales. El estado de emergencia puede, en este sentido, autorizar al ejecutivo a regular materias \u00edntimamente ligadas a la representaci\u00f3n pol\u00edtica y a la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, como son las relativas al presupuesto y a la imposici\u00f3n de tributos. Se comprende que s\u00f3lo ante hechos sobrevinientes de car\u00e1cter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al m\u00e9todo excepcional de gobierno monocr\u00e1tico de la econom\u00eda que se conoce con el nombre de estado de emergencia. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Subsidiariedad <\/p>\n
De la Constituci\u00f3n y de la ley estatutaria de los estados de excepci\u00f3n surge la regla de la subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su utilizaci\u00f3n se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema econ\u00f3mico, social o el ambiente. La plenitud del Estado de Derecho y de los mecanismos y formas que le son propios, sufrir\u00edan grave menoscabo si f\u00e1cilmente pudiese soslayarse su curso ante cualquier dificultad o problema de cierta magnitud, pretextando razones de eficacia. Sin dejar de desconocer que el ordenamiento jur\u00eddico puede disponer de \u00f3rganos y mecanismos para responder de manera pronta e id\u00f3nea a los eventos negativos que pongan en peligro el orden econ\u00f3mico o social, desde ahora cabe descartar de plano que un supuesto criterio de eficacia pueda anteponerse al principio de subsidiariedad ya esbozado. En este \u00faltimo caso, el poder del Presidente de la Rep\u00fablica, carecer\u00eda de l\u00edmites constitucionales y la oportunidad y alcance de la democracia y del estado derecho, quedar\u00edan librados a un juicio suyo enteramente discrecional sobre su conveniencia en cada vicisitud del discurrir colectivo. Los estados de excepci\u00f3n constituyen, como ya lo expres\u00f3 la Corte, el “\u00faltimo recurso” al cual se puede acudir con miras a conjurar una situaci\u00f3n de crisis, justamente porque este representa un instrumento que reduce el \u00e1mbito de la democracia y las libertades y, adem\u00e1s, porque los \u00f3rganos del Estado y las autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su disposici\u00f3n, que no son pocas y cuya utilizaci\u00f3n diligente y eficiente puede tener la virtualidad de enfrentar eventos cr\u00edticos y agudos ya sea en un sentido preventivo o correctivo. El pensamiento que inspir\u00f3 al constituyente en esta materia fue el de limitar los estados de excepci\u00f3n a las situaciones extremas, que no pudieren ser resueltas satisfactoriamente a trav\u00e9s de los medios ordinarios. <\/p>\n
DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Circunstancias extraordinarias\/ESTADO DE DERECHO-Ampliaci\u00f3n indebida poderes del Ejecutivo <\/p>\n
Un hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, \u00e9sta dif\u00edcilmente podr\u00e1 considerarse en s\u00ed misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro impedir\u00e1 tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposici\u00f3n de la sociedad y de sus autoridades. Si no se descuenta el potencial de respuesta institucional que en cada momento de su historia ha logrado aquilatar una determinada sociedad, todo hecho tendr\u00eda forzosamente que revestir el car\u00e1cter de sobreviniente y extraordinario. Si se omite toda consideraci\u00f3n sobre los poderes existentes para afrontar una determinada crisis, vale decir, si se ignora el concierto de \u00f3rganos, facultades y mecanismos creados cuya intervenci\u00f3n puede resultar decisiva con miras a su soluci\u00f3n, la consecuencia no puede ser otra distinta que la de ampliar indebidamente los poderes del ejecutivo con grave detrimento del funcionamiento normal del Estado de Derecho. <\/p>\n
DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Aplicaci\u00f3n m\u00e9todo democr\u00e1tico para debatir hechos graves\/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Foro para discutir y resolver situaciones cr\u00edticas <\/p>\n
<\/p>\n
La decisi\u00f3n de fondo del Constituyente, que esta Corte debe preservar, se orienta en el sentido de privilegiar hasta donde ello sea posible el m\u00e9todo democr\u00e1tico como v\u00eda para debatir los hechos graves que conciernen al pa\u00eds y, a trav\u00e9s del mismo conducto, buscar solidariamente su mejor soluci\u00f3n. No en vano la ley es la expresi\u00f3n de la voluntad general y debe responder a dicho inter\u00e9s. Un umbral bajo para franquear el estado de anormalidad, cercenar\u00eda la democracia y terminar\u00eda por empobrecerla, a la vez que alejar\u00eda las posibilidades de una mayor cohesi\u00f3n social y de un compromiso m\u00e1s firme para respaldar y soportar los esfuerzos del Estado en un determinado \u00e1mbito de su acci\u00f3n. La democracia, no es ajena, ni lo puede ser, a la agudizaci\u00f3n de los problemas de orden social y econ\u00f3mico. La sola circunstancia de que sea el Congreso el \u00f3rgano que autoriza los gastos e impone los tributos en la Naci\u00f3n, indica claramente que es \u00e9l, en primer t\u00e9rmino, el foro natural para discutir y resolver situaciones cr\u00edticas de esa naturaleza. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Orden econ\u00f3mico y social <\/p>\n
La unidad que se predica de cierto orden econ\u00f3mico y social, se refiere a la organizaci\u00f3n y a los principios conforme a los cuales se disponen, relacionan y evolucionan los componentes diversos que lo integran. Tal unidad no tiene naturaleza sustancial. Por el contrario, ella es compleja, fenom\u00e9nica e hist\u00f3rica, puesto que junto a las complementariedades que se crean y que sirven para cohesionar el sistema, surgen e irrumpen constantemente antagonismos que con variada intensidad conspiran contra la organizaci\u00f3n con capacidad para degradarla o que bien pueden terminar por ser asimilados a \u00e9sta renov\u00e1ndola o contribuyendo a aumentar su complejidad y flexibilidad. Err\u00f3neamente se piensa que la supervivencia del sistema econ\u00f3mico y social sea asunto que incumbe exclusivamente al estado de emergencia, como si durante la normalidad aqu\u00e9l estuviera exento de librar la misma batalla, y las autoridades competentes no tuvieran en sus manos una parte no desestimable de su destino y la responsabilidad consiguiente de obrar con diligencia y tino. Naturalmente, cuando el desorden amenaza de manera objetiva con superar niveles cr\u00edticos poniendo en peligro factores esenciales de la convivencia, hasta el punto en que resulta incontrolable con base en los poderes ordinarios, deber\u00e1 recurrirse a los poderes excepcionales. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No utilizaci\u00f3n para problemas cr\u00f3nicos o estructurales <\/p>\n
Es oportuno distinguir entre el conjunto de los problemas y deficiencias que afligen al pa\u00eds, aquellos que en un momento dado se identifican como cr\u00f3nicos o estructurales, lo cual no quiere decir que no puedan en el mediano o en el largo plazo resolverse mediante pol\u00edticas y cambios de orden cultural e institucional que obren inteligente y eficazmente sobre sus causas reales. La mera invocaci\u00f3n de un problema estructural, no autoriza la declaraci\u00f3n de un estado de excepci\u00f3n, ni que el pa\u00eds entre a ser gobernado de manera ininterrumpida a trav\u00e9s de decretos legislativos. Este ser\u00eda el fin de la democracia. En esta hora, por el contrario, el sentido de la democracia no es otro distinto que el de resolver en su seno los problemas que de tiempo atr\u00e1s agobian al pa\u00eds y que, por diversos motivos, han adquirido el signo de cr\u00f3nicos y estructurales, no porque lo sean de manera irredimible, sino por falta de una voluntad y una solidaridad m\u00ednima para emprender decididamente la senda que lleve a ponerles t\u00e9rmino. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de constitucionalidad <\/p>\n
El examen de constitucionalidad de la declaraci\u00f3n de emergencia se endereza a determinar, de una parte, la existencia de los hechos constitutivos del estado excepcional y, de otra, la calificaci\u00f3n de los mismos como hechos sobrevinientes de car\u00e1cter extraordinario. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No es fen\u00f3meno reciente la ca\u00edda del tipo real de cambio <\/p>\n
Pese a que en la declaraci\u00f3n de la emergencia, se expresa que “durante los \u00faltimos meses de diciembre sobrevino una persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar”, destacan los diferentes expertos consultados por la Corte que este fen\u00f3meno se remonta a los a\u00f1os de 1990 y 1991 y persiste hasta el presente. No obstante que el Gobierno anota que “las operaciones oficiales no fueron la fuente del problema”, se ha puesto de presente ante la Corte que la causa de fondo de la situaci\u00f3n cambiaria y fiscal, obedece al elevado d\u00e9ficit fiscal y a la forma an\u00f3mala del financiamiento del gasto p\u00fablico que ha tenido que suplirse parcialmente con el producto de las privatizaciones y el endeudamiento p\u00fablico externo e interno, lo que produce efectos combinados sobre las tasas dom\u00e9sticas y alimenta la espiral revaluacionista del peso. La ca\u00edda del tipo real de cambio no es un fen\u00f3meno reciente, puesto que se remonta a 1991. La situaci\u00f3n cambiaria de diciembre de 1996, no puede, en consecuencia, analizarse aisladamente. Parte sustancial de los reintegros de divisas tiene una conexidad inmediata o mediata con la financiaci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal. Este \u00faltimo se identifica, por el mismo Gobierno, como un problema cr\u00f3nico de orden estructural. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No puede originarse por incumplimiento de pron\u00f3sticos <\/p>\n
Asumir que las predicciones fallidas de una herramienta contable al servicio de las autoridades, o el divorcio de las metas finales o intermedias de la pol\u00edtica trazada frente a la realidad, signifique una grave perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico del pa\u00eds, demuestra una sobreestimaci\u00f3n de un instrumento de an\u00e1lisis. La restricci\u00f3n severa al Estado de Derecho que la declaraci\u00f3n de emergencia genera, no puede originarse en la falta de cumplimiento de los pron\u00f3sticos, supuestos o metas de un ejercicio contable realizado por las autoridades econ\u00f3micas. El error de c\u00e1lculo o la inconsistencia real de una variable frente a su estimativo previo, demanda en el mismo terreno contable enmienda o reajuste, mas no puede implicar mengua de la democracia. Conceder efectos pol\u00edticos a los defectos de c\u00e1lculo de orden matem\u00e1tico o contable, equivaldr\u00eda a convertir la democracia en una simple variable del juego econom\u00e9trico quedando \u00e9sta a merced de las oscilaciones y de los rangos de los elementos de una ecuaci\u00f3n, hasta el punto de que si la programaci\u00f3n, como ocurri\u00f3 con la de 1997, se estructura con estrecho margen de maniobra, casi que de antemano se tornar\u00eda previsible su inexorable p\u00e9rdida o reducci\u00f3n ante la m\u00e1s m\u00ednima oscilaci\u00f3n de las cifras. La Constituci\u00f3n no autoriza entregar tama\u00f1o poder a los t\u00e9cnicos ni a los instrumentos anal\u00edticos que para cumplir sus metas ellos mismos dise\u00f1en. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Prolongada duraci\u00f3n de problema fiscal y revaluaci\u00f3n del peso\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Tratamiento de normalidad a problema estructural\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de existencia de poderes ordinarios <\/p>\n
Tanto el problema fiscal, que exhibe trazas de desequilibrio estructural, como la acusada revaluaci\u00f3n del peso, son fen\u00f3menos que registran una prolongada duraci\u00f3n. Lo acaecido en diciembre es, pues, un episodio de un problema estructural que debe ser tratado dentro de la normalidad. La agudizaci\u00f3n de problemas estructurales, as\u00ed \u00e9stos obedezcan a una intrincada patolog\u00eda y deban resolverse por los medios ordinarios de la democracia, pueden no obstante manifestarse como perturbadoras del orden econ\u00f3mico y social. En este caso, la Corte debe entrar a precisar si los hechos en los que se hace visible el recrudecimiento y los efectos gravemente delet\u00e9reos de una falla estructural, pueden ser enfrentados a trav\u00e9s de las competencias ordinarias de las autoridades y \u00f3rganos del Estado y si \u00e9stas son suficientes para determinar satisfactoriamente el curso de los acontecimientos. La tarea de la Corte no es la de efectuar una ponderaci\u00f3n entre las distintas pol\u00edticas posibles o alternativas de acci\u00f3n que han podido eventualmente adoptarse. Este es el cometido espec\u00edfico del Gobierno y de las dem\u00e1s autoridades. El examen se circunscribe a establecer si dentro de la normalidad, existe un marco de competencias y de poderes ordinarios suficientes con vistas a prevenir o corregir las distorsiones, da\u00f1os y efectos negativos que provengan de hechos extraordinarios. De no ser posible \u00e9sto \u00faltimo, la crisis no podr\u00e1 ser tratada dentro de las competencias ordinarias y, por tanto, ser\u00e1 evidente que habr\u00e1 de convalidarse el uso de las competencias ampliadas que se derivan del estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Test de subsidiariedad <\/p>\n
BANCO CENTRAL-Herramientas que influyen en comportamiento tasa de cambio <\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Herramientas para defender tasa de cambio y contraer volumen de divisas <\/p>\n
GOBIERNO-Competencias para intervenci\u00f3n en endeudamiento p\u00fablico <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Desfase presupuestal no constituye motivo v\u00e1lido <\/p>\n
La emergencia se concretar\u00eda a la ca\u00edda de los recaudos proyectados. El presupuesto de rentas corresponde a un mero estimativo de los ingresos que el Estado espera contar durante una determinada vigencia fiscal. Es posible y normal que la realidad de los recaudos no coincida con la cifra de los mismos calculada en el presupuesto, si se presentan hechos que no se tuvieron en cuenta y que resultan ajenos a toda previsi\u00f3n o cuando \u00e9sta falla por haberse formado sobre supuestos irrealizables. Basta asumir una tasa de crecimiento alta de la econom\u00eda, carente de objetividad en la comunidad cient\u00edfica, y probablemente los recaudos no se conformar\u00e1n a lo proyectado no porque la “econom\u00eda se hubiese desacelerado”, sino simplemente porque el c\u00e1lculo estaba errado. Este tipo de errores o de desfases, en principio, no pueden dar lugar a la declaraci\u00f3n de un estado de excepci\u00f3n. De lo contrario, se desvirt\u00faa la naturaleza misma del presupuesto y se le confiere a sus estimaciones una fuerza normativa de la que carece. Los mismos argumentos ya expuestos para excluir que los errores o desajustes del programa macroecon\u00f3mico se erijan en causales de los estados de excepci\u00f3n, militan aqu\u00ed mutatis mutandis para objetar que el desfase presupuestal por s\u00ed mismo constituya motivo valido para aumentar los poderes del Presidente. As\u00ed toda ley de presupuesto, fruto de la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, llevar\u00eda in nuce la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias en favor del Presidente para el caso de que sus c\u00e1lculos y predicciones no correspondieran a la realidad. Esta sola posibilidad repudia a la idea del Estado de Derecho y a los fundamentos democr\u00e1ticos de la hacienda p\u00fablica. La ley org\u00e1nica de presupuesto contiene disposiciones que correctamente aplicadas, permiten al Gobierno, dentro de la normalidad, afrontar situaciones relacionadas con la reducci\u00f3n de los ingresos tributarios, sin perjuicio de que acuda al Congreso a fin de que \u00e9ste apruebe leyes que contribuyan a sortearlas. <\/p>\n
GOBIERNO-Competencias en materia de ca\u00edda de ingresos tributarios <\/p>\n
DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Previo uso pleno de competencias ordinarias <\/p>\n
Las competencias ordinarias, permiten que con fundamento en ellas se puedan introducir pol\u00edticas de distinto signo y orientaci\u00f3n. En muchos casos los defectos son atribuibles m\u00e1s a las pol\u00edticas que a los instrumentos de gobierno dados por el ordenamiento jur\u00eddico. Un criterio elemental de econom\u00eda de los estados de excepci\u00f3n obliga a que antes de acudir a \u00e9stos se haga un uso pleno de las competencias ordinarias abiertas y se corrijan o enmienden los errores. <\/p>\n
Referencia: Expediente R.E. 087 <\/p>\n
Decreto 080 del 13 de enero de 1997 “Por el cual se declara el estado de emergencia econ\u00f3mica y social”. <\/p>\n
Magistrados Ponentes: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero 11 del doce (12) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El d\u00eda 14 de enero de 1997, la Secretar\u00eda General de la Presidencia de la Rep\u00fablica envi\u00f3 a la Corte Constitucional copia del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, por el cual se declara el estado de emergencia econ\u00f3mica y social. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites legales y constitucionales para estos procesos, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
A) TEXTO DEL DECRETO. <\/p>\n
El texto del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, es el siguiente: <\/p>\n
DECRETO No. 80 <\/p>\n
Enero 13 de 1997 <\/p>\n
“Por el cual se declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social” <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
en ejercicio de las facultades que le confieren el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley 137 de 1994, y <\/p>\n
CONSIDERANDO: <\/p>\n
Que de acuerdo con lo establecido por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos por los art\u00edculos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica, podr\u00e1 el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia por per\u00edodos hasta de treinta (30) d\u00edas en cada caso, que sumados no podr\u00e1n exceder de noventa (90) d\u00edas en el a\u00f1o calendario; <\/p>\n
Que durante los \u00faltimos meses de 1996 sobrevino una persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar, como consecuencia de un desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, que de continuar perpetuar\u00eda y acentuar\u00eda la inconveniente sobrevaluaci\u00f3n del peso; <\/p>\n
Que en el mes de diciembre del a\u00f1o anterior ingresaron divisas de manera extraordinaria, lo cual gener\u00f3 una abrupta y masiva acumulaci\u00f3n de reservas internacionales, hecho este que altera de manera severa la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, hasta el punto de que el nivel de reservas previstas para finales de 1997 se ha superado con m\u00e1s de doce (12) meses de antelaci\u00f3n, generando un nivel igualmente imprevisto de operaciones de mercado abierto del Banco de la Rep\u00fablica, cuyo saldo ha oscilado entre un bill\u00f3n cuatrocientos mil millones y dos billones de pesos; <\/p>\n
Que de acumularse en magnitud sustancial mayores reservas internacionales, ante la liberaci\u00f3n gradual y previsible de los saldos de operaciones de mercado abierto, OMAs, se producir\u00eda un desbordamiento monetario que pondr\u00eda en grave riesgo el logro de las metas de inflaci\u00f3n; <\/p>\n
Que la situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal de la Naci\u00f3n se torn\u00f3 a\u00fan m\u00e1s cr\u00edtica en los \u00faltimos meses del a\u00f1o anterior pese a los importantes esfuerzos de racionalizaci\u00f3n tales como la expedici\u00f3n de las leyes 223 de 1995, sobre reforma tributaria, y 344 de 1996, sobre racionalizaci\u00f3n del gasto, los recortes a los presupuestos de 1995 y 1996 por m\u00e1s de un bill\u00f3n de pesos y los proyectados para el a\u00f1o de 1997 en una cifra superior al bill\u00f3n de pesos, as\u00ed como los austeros incrementos salariales para el a\u00f1o de 1997, esfuerzos que, sin embargo, han resultado insuficientes para conjurar esta situaci\u00f3n de crisis en raz\u00f3n a la disminuci\u00f3n en el recaudo de los ingresos fiscales como consecuencia de la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda, los beneficios tributarios que hacen perder eficacia a los impuestos, la ausencia de grav\u00e1menes sobre algunas actividades econ\u00f3micas, en nivel de las tarifas de algunos grav\u00e1menes, la insuficiencia de la legislaci\u00f3n para combatir los elevados niveles de evasi\u00f3n tributaria y el contrabando y la revaluaci\u00f3n del peso; el aumento de las transferencias a las entidades territoriales y a la seguridad social y las medidas contra la inflaci\u00f3n que han ocasionado altas tasas de inter\u00e9s, aumentando de manera no prevista el costo financiero del endeudamiento del Gobierno Nacional. <\/p>\n
Que la situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal que vive el pa\u00eds obliga al Gobierno Nacional a ser m\u00e1s exigente en la consecuci\u00f3n de recursos p\u00fablicos y austero en el gasto, pues de lo contrario tendr\u00eda que endeudarse externamente, lo cual acentuar\u00eda la sobrevaluaci\u00f3n del peso, o bien a hacerlo internamente, con la consecuencia de una mayor elevaci\u00f3n de las tasas de inter\u00e9s, alternativas ambas que comprometer\u00edan a\u00fan m\u00e1s el equilibrio macroecon\u00f3mico; <\/p>\n
Que la sostenida y creciente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar y la consecuente p\u00e9rdida de competitividad de la producci\u00f3n nacional en los mercados internacionales pone en grave peligro los niveles de empleo, en particular de sectores exportadores caracterizados por su alta intensidad en utilizaci\u00f3n de mano de obra, as\u00ed como de todos aquellos que compiten con las importaciones; <\/p>\n
Que la desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica; las condiciones de los mercados internacionales de productos b\u00e1sicos con menores precios de exportaci\u00f3n, especialmente en los casos del caf\u00e9 y del banano; la prolongada y acentuada ca\u00edda del ciclo de la construcci\u00f3n, en especial de la vivienda de inter\u00e9s social, lo cual hace necesaria su reactivaci\u00f3n; la disminuci\u00f3n de las exportaciones a Venezuela y otros pa\u00edses de la subregi\u00f3n; los efectos econ\u00f3micos de la lucha contra el narcotr\u00e1fico y la erradicaci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos que ha afectado a millares de familias campesinas, especialmente en regiones vinculadas a la producci\u00f3n de sustancias narc\u00f3ticas, constituyen factores adicionales que han elevado el desempleo a niveles que amenazan gravemente el orden social del pa\u00eds; <\/p>\n
Que de continuar el deterioro de la situaci\u00f3n fiscal, cambiaria y de empleo se agudizar\u00eda de manera grave y ostensible la perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico y social y se comprometer\u00eda a\u00fan m\u00e1s severamente la estabilidad econ\u00f3mica del pa\u00eds, frente a lo cual es obligaci\u00f3n constitucional del Gobierno Nacional asegurar el retorno a la normalidad mediante la expedici\u00f3n de los actos y las medidas de car\u00e1cter extraordinario necesarias para conjurar la emergencia descrita e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, pues en las actuales circunstancias la crisis no puede superarse con medidas ordinarias; <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
Art\u00edculo Primero.- Decl\u00e1rase el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social en todo el territorio nacional hasta el cuatro (4) de febrero de 1997. <\/p>\n
Art\u00edculo Segundo.- Conv\u00f3case al Congreso de la Rep\u00fablica, a partir del d\u00eda catorce (14) de febrero de 1997, de conformidad con lo establecido por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Art\u00edculo Tercero.- El Gobierno Nacional realizar\u00e1 mediante decretos legislativos las operaciones presupuestales derivadas de las medidas que se dicten en desarrollo del presente Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social. <\/p>\n
Art\u00edculo Cuarto.- Este decreto rige a partir de la fecha de su expedici\u00f3n. <\/p>\n
PUBLIQUESE Y CUMPLASE <\/p>\n
Dado en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los 13 d\u00edas del mes de Enero de 1997 <\/p>\n
Siguen firmas del Presidente de la Rep\u00fablica, quince (15) de sus ministros y un viceministro encargado de las funciones del Despacho del Ministro. <\/p>\n
B) INTERVENCIONES. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino se\u00f1alado por la ley, los ciudadanos Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper, Enrique G\u00f3mez Hurtado, Juan Camilo Restrepo Salazar, Ignacio Castilla Castilla, Carlos Alfonso Moreno Novoa, Ernesto Michelsen Caballero, Rafael Germ\u00e1n Castillo Triana, Fernando Santacruz Caicedo y Ram\u00f3n Eduardo Madri\u00f1\u00e1n Rivera, presentaron escritos solicitando, en su mayor\u00eda, la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997. Igualmente, el Presidente de la Rep\u00fablica, quien actu\u00f3 por intermedio de apoderado, y el Ministro de Hacienda, solicitaron declarar la constitucionalidad del decreto en revisi\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed se resumen los puntos principales de cada intervenci\u00f3n: <\/p>\n
1a) Andr\u00e9s de Zubir\u00eda Samper. <\/p>\n
– La declaraci\u00f3n del estado de emergencia desconoce el derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la C.P.), porque el Presidente y su gabinete pretenden que todos los colombianos asuman una responsabilidad que no les compete. S\u00f3lo quienes son responsables de la crisis econ\u00f3mica deben afrontar sus efectos. <\/p>\n
– El presidente de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 que la autoridad llamada a regular la actividad crediticia es la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 372 C.P.), y si bien \u00e9l puede organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico, debe sujetarse a los par\u00e1metros que ella le establezca. <\/p>\n
– Las causas que aleg\u00f3 el Gobierno Nacional al declarar el estado de emergencia econ\u00f3mica, no son hechos sobrevinientes que hagan procedente el uso de ese mecanismo. <\/p>\n
2a) Enrique G\u00f3mez Hurtado. <\/p>\n
– El Decreto 080 de 1997 es inconstitucional, porque las causas que dieron origen a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia no son sobrevinientes. Los hechos que se alegan fueron ampliamente discutidos en el Congreso de la Rep\u00fablica y por la Junta del Banco de la Rep\u00fablica, lo que demuestra que el Gobierno sab\u00eda de la crisis que estaba soportando la econom\u00eda. <\/p>\n
– El d\u00e9ficit, producto de la abrupta entrada de d\u00f3lares, fue conocido y propiciado por el mismo gobierno. Para demostrar sus asertos, el interviniente allega una serie de actas y constancias que \u00e9l present\u00f3 en los distintos debates en el Congreso de la Rep\u00fablica, en relaci\u00f3n con los presupuestos que se aprobaron para 1996 y 1997, y frente a la ley por medio de la cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Inversiones. <\/p>\n
3a) Juan Camilo Restrepo Salazar. <\/p>\n
Los hechos que dieron origen a la declaraci\u00f3n de la emergencia no son sobrevinientes, requisito que exige el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n para la viabilidad de los distintos estados de excepci\u00f3n. <\/p>\n
El t\u00e9rmino “sobreviniente” debe entenderse en su segunda acepci\u00f3n: “venir improvisamente”. As\u00ed, a pesar de que los hechos alegados por el Gobierno para declarar el estado de emergencia son ciertos, ellos no eran imprevisibles. Explica as\u00ed su afirmaci\u00f3n: <\/p>\n
a) El reintegro de divisas por parte de Ecopetrol, que en el mes de diciembre fue de U$ 221 millones, tuvo como causa una pol\u00edtica de endeudamiento externo conocida por el Gobierno y producto de la gran cantidad de excedentes financieros que esta empresa le entreg\u00f3. <\/p>\n
b) Los ingresos de tesorer\u00eda fueron definidos y efectuados por el mismo Gobierno. <\/p>\n
c) Los reintegros efectuados por la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros son usualmente altos en el \u00faltimo trimestre de cada a\u00f1o, como consecuencia de los que se denominan “picos estacionales”, por la compra de cosechas en esa \u00e9poca del a\u00f1o. <\/p>\n
d) Las privatizaciones de Betania y Chivor estaban en el plan de privatizaci\u00f3n que present\u00f3 el Gobierno, y era previsible que sus pagos se har\u00edan a trav\u00e9s del sector externo. <\/p>\n
e) El aumento inusitado de registros cambiarios, como consecuencia de las fuerzas especulativas por la revaluaci\u00f3n del peso, fue producto de la falta de coordinaci\u00f3n entre el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, y de la omisi\u00f3n en que incurri\u00f3 \u00e9sta al no tomar las medidas adecuadas para controlar sus efectos. <\/p>\n
Por tanto, lo “sobreviniente” no puede ser equiparado con aquello que ha sido generado por el descuido y falta de coordinaci\u00f3n entre los distintos \u00f3rganos de la administraci\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
f) Los bajos recaudos tributarios tampoco justifican la declaraci\u00f3n de emergencia. Es cierto que los ingresos tributarios estuvieron por debajo de las proyecciones originales. Sin embargo, este hecho era previsible, en raz\u00f3n al comportamiento que present\u00f3 la econom\u00eda durante todo el a\u00f1o fiscal de 1996. <\/p>\n
No es constitucional que por la sola diferencia que se presente entre los ingresos proyectados, y los efectivamente recaudados, el Gobierno pueda hacer uso del estado de emergencia. <\/p>\n
El presupuesto, como un estimativo de gastos e ingresos, puede variar por m\u00faltiples razones, no previsibles al momento de su elaboraci\u00f3n. Cuando esto sucede, el Gobierno cuenta con mecanismos expresamente consagrados en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto para lograr el equilibrio correspondiente. <\/p>\n
g) Las medidas cambiarias que el Gobierno decidi\u00f3 adoptar, desconocen la coordinaci\u00f3n que, en esta materia, debe existir entre la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y el Gobierno (art\u00edculo 372 de la Constituci\u00f3n). Es decir, el Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 usurpando funciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, al declarar el estado de emergencia. <\/p>\n
4a) Ignacio Castilla Castilla. <\/p>\n
a) El Presidente, como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, es el \u00fanico que puede decidir, frente a la ocurrencia de un determinado hecho, si \u00e9ste es lo suficientemente grave para hacer uso de las facultades excepcionales que prev\u00e9 el ordenamiento constitucional. <\/p>\n
b) El car\u00e1cter netamente pol\u00edtico de esa decisi\u00f3n, impide ejercer un control jur\u00eddico. De esta manera, la declaraci\u00f3n de un estado de excepci\u00f3n no es un acto jur\u00eddico que pueda ser examinado por un \u00f3rgano de la naturaleza de la Corte Constitucional. S\u00f3lo los decretos legislativos que dicte el Presidente, en uso de las facultades que se prev\u00e9n para los distintos estados de excepci\u00f3n, pueden ser revisados por un organismo de car\u00e1cter jurisdiccional. <\/p>\n
El decreto que declara un estado de excepci\u00f3n no es un decreto legislativo. Por tanto, s\u00f3lo el Congreso, por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, est\u00e1 llamado a ejercer su control pol\u00edtico. En consecuencia, el gobierno no debi\u00f3 enviar, para su revisi\u00f3n, el texto del Decreto 80 de 1997. <\/p>\n
El Decreto 080 de 1997 es inconstitucional, porque la motivaci\u00f3n en que se apoya es falsa: <\/p>\n
a) Los hechos se\u00f1alados por el Gobierno como causantes de la emergencia, eran conocidos por todos los sectores econ\u00f3micos desde tiempo atr\u00e1s. Por tanto, no puede alegarse que fueron sobrevinientes. <\/p>\n
b) La crisis pol\u00edtica que vivi\u00f3 el pa\u00eds durante 1996, distrajo la atenci\u00f3n de las distintas autoridades encargadas del manejo econ\u00f3mico. Por tanto, la falta de atenci\u00f3n oportuna a los distintos factores que estaban afectando la econom\u00eda, no autorizaba al Gobierno para hacer uso de un mecanismo excepcional, como lo es la declaraci\u00f3n de emergencia. <\/p>\n
c) El Presidente cont\u00f3 con todos los mecanismos ordinarios que la Constituci\u00f3n consagra para remediar los distintos hechos que se alegan como fundamento para la declaraci\u00f3n de emergencia. Sin embargo, el interviniente no menciona ninguno de ellos, en concreto. <\/p>\n
d) La \u00fanica causa que tiene alg\u00fan fundamento, es la relativa a la entrada extraordinaria de divisas, y s\u00f3lo frente a ella el Gobierno pod\u00eda adoptar la decisi\u00f3n de declarar el estado de emergencia. Sin embargo, opt\u00f3 por se\u00f1alar una serie de hechos ciertos, pero previsibles, con el \u00fanico objeto de adoptar decisiones que por expreso mandato constitucional, y en \u00e9poca de normalidad, corresponden a otros \u00f3rganos. <\/p>\n
6a) Ernesto Michelsen Caballero. <\/p>\n
Este ciudadano, en su propio nombre y en representaci\u00f3n de la Fundaci\u00f3n para la Defensa del Orden P\u00fablico – Fundep\u00fablico -, solicita declarar la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997. <\/p>\n
Despu\u00e9s de un an\u00e1lisis de la jurisprudencia constitucional relativa a los estados de excepci\u00f3n, concluye que el Decreto 080 de 1997 no se fundament\u00f3 en hechos “sobrevinientes”, presupuesto de car\u00e1cter objetivo que, de no existir, hace inexequible la declaraci\u00f3n de un estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
A esta conclusi\u00f3n se llega, si se analizan los documentos que durante el per\u00edodo 1995-1996 expidieron distintos organismos, y que hac\u00edan menci\u00f3n al exceso de gasto p\u00fablico, la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda y el bajo recaudo tributario, entre otros. Lo que permite demostrar que “la crisis econ\u00f3mica fue totalmente predecible”. <\/p>\n
La declaraci\u00f3n de emergencia no sirve para solucionar los problemas estructurales que en materia econ\u00f3mica tiene el pa\u00eds, ni para remediar el inadecuado manejo que de ellos se ha hecho. <\/p>\n
7a) Rafael Germ\u00e1n Castillo Triana. <\/p>\n
Tambi\u00e9n este ciudadano, con fundamento en una de las definiciones que sobre el vocablo “sobreviniente” trae el diccionario de la Academia de la Lengua, considera que los hechos que se aducen en el Decreto 080 de 1997, para declarar el estado de emergencia, no tienen esa caracter\u00edstica, por lo cual el gobierno no pod\u00eda declarar el estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
Sobreviniente es lo que viene de improviso, y ninguna de las causas que se se\u00f1alan en el Decreto 080 de 1997 lo es, todas eran previsibles. Algunas de ellas ni siquiera han ocurrido, como es el caso del desbordamiento monetario, y otras fueron propiciadas por el mismo Gobierno, como ocurri\u00f3 con el excesivo endeudamiento externo del sector p\u00fablico. <\/p>\n
La Corte no s\u00f3lo debe examinar que los hechos que se alegan para declarar un estado de excepci\u00f3n se den, sino determinar si ellos revisten la gravedad que aduce el gobierno. <\/p>\n
Finalmente, el gobierno contaba con medios ordinarios para afrontar la crisis, lo que hac\u00eda innecesario e inconstitucional el uso de la declaraci\u00f3n de emergencia. El Gobierno, al declarar la emergencia y adoptar ciertas medidas, desconoci\u00f3 derechos como la libertad de empresa, y viol\u00f3 distintos tratados suscritos por el Estado colombiano. <\/p>\n
Este interviniente anexa un documento CONPES relacionado con las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico en los mercados internacionales. <\/p>\n
8a) Fernando Santacruz Caicedo. <\/p>\n
9a) Ram\u00f3n Eduardo Madri\u00f1\u00e1n Rivera. <\/p>\n
Este ciudadano solicita a la Corte se\u00f1alar el alcance del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, en relaci\u00f3n con la responsabilidad en que pueden incurrir el Presidente de la Rep\u00fablica y sus ministros, en caso de que las circunstancias que se aduzcan para declarar el estado de emergencia, no se configuren. <\/p>\n
10a) Intervenci\u00f3n del Ministro de Hacienda. <\/p>\n
El art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n no exige, para declarar el estado de emergencia, que la situaci\u00f3n de crisis est\u00e9 consumada, pues, en ese caso, ser\u00eda inocuo el uso del mecanismo excepcional. <\/p>\n
El an\u00e1lisis de ese precepto, permite establecer que existen dos causas que pueden dar origen a la declaraci\u00f3n de emergencia. Por un lado, los hechos que perturben o amenacen perturbar el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, y, por otro, aquellos que se constituyen en grave calamidad p\u00fablica. <\/p>\n
Cada uno de estos casos, requiere, de parte de la Corte Constitucional, un an\u00e1lisis diverso, pues es il\u00f3gico limitar el an\u00e1lisis de constitucionalidad al segundo evento, olvidando que el sistema econ\u00f3mico puede verse afectado por una sucesi\u00f3n de hechos que determinan su alteraci\u00f3n, y que hacen ineficaz el uso de los mecanismos legales ordinarios para su reestructuraci\u00f3n, porque ellos no pueden ser inmediatamente aplicados. <\/p>\n
En el caso en estudio, la cadena de los hechos que dieron origen a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia econ\u00f3mica, cre\u00f3 una situaci\u00f3n de crisis imposible de afrontar con los medios ordinarios previstos para el manejo de la econom\u00eda. Adem\u00e1s, los aspectos cambiario, fiscal y de empleo, estaban llegando a unos l\u00edmites extremos, por lo cual ni siquiera las medidas de emergencia habr\u00edan sido de utilidad, de no tomarse en tiempo. <\/p>\n
Dentro de este contexto, el Ministro entra a demostrar los hechos que tuvo en cuenta el Gobierno para decretar el estado de emergencia, y las medidas que se ven\u00edan tomando para contrarrestarlos, pero que al final resultaron insuficientes: <\/p>\n
a) La revaluaci\u00f3n del peso, sus causas y sus implicaciones. <\/p>\n
El proceso de revaluaci\u00f3n del peso se manej\u00f3 dentro de unos l\u00edmites aceptables hasta mediados de 1996, cuando la tasa de cambio se redujo en cerca de 10 puntos porcentuales, en relaci\u00f3n con los \u00edndices de precios al productor y, unos 15 puntos porcentuales, en relaci\u00f3n con el \u00edndice de precios al consumidor. Esto produjo un incremento en los costos de los bienes a exportar y, en raz\u00f3n a la inflaci\u00f3n interna que se presentaba, esos costos no se ve\u00edan representados en el precio final, que estaba determinado por la tasa de cambio. <\/p>\n
Estos fen\u00f3menos afectaron la agricultura y, especialmente, sectores como el cafetero, cuyos ingresos dependen de la tasa de cambio. Igualmente, el empleo de mano de obra disminuy\u00f3, aumentando el \u00edndice de desempleo. <\/p>\n
As\u00ed mismo, la revaluaci\u00f3n contribuy\u00f3 a transformar un super\u00e1vit equivalente al 5,5% del P.I.B., que exist\u00eda en la cuenta corriente de la balanza de pagos en 1991, en un d\u00e9ficit del 4,7%, que se present\u00f3 en 1994, y del 5,5%, en 1996, d\u00e9ficit que representaba una amenaza para la balanza de pagos. Raz\u00f3n que llev\u00f3 al Gobierno y a la Junta del Banco de la Rep\u00fablica, a intervenir para lograr una revaluaci\u00f3n m\u00e1xima del 15% y permitir el crecimiento econ\u00f3mico. <\/p>\n
Sin embargo, las medidas que para el efecto se concretaron en el programa macroecon\u00f3mico para 1997, acordado por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional, resultaron insuficientes, por el aumento en las reservas internacionales que se present\u00f3 en las dos \u00faltimas semanas de diciembre, y que alcanz\u00f3 la cifra de U$ 1.576 millones, cifra s\u00f3lo comparable a la que se present\u00f3 en abril de 1979, y que fue de U$ 1.144 millones. El aumento de estas reservas se produjo, en su mayor parte, por los pr\u00e9stamos privados y la inversi\u00f3n extranjera. <\/p>\n
Las operaciones oficiales no influyeron en esta alza, pues las ventas de divisas de Ecopetrol y del Fondo Nacional del Caf\u00e9 fueron normales, incluso menores a las registradas en 1995. A pesar de que sobre los mismos aspectos, dice el Ministro, otros intervinientes aseguren lo contrario. <\/p>\n
Sin embargo, el que la venta de Chivor estuviera por encima del 50% presupuestado, y que el ingreso de divisas por la misma se hubiera monetizado, porque el d\u00eda previsto para el pago la tasa de cambio se ubic\u00f3 “en el piso de la banda cambiaria”, contribuy\u00f3 al aument\u00f3 del c\u00famulo de reservas hasta ese momento existentes. <\/p>\n
As\u00ed mismo, con fundamento en la informaci\u00f3n que manejaba el Banco de la Rep\u00fablica, se preve\u00eda un incremento de registros para nuevos endeudamientos en moneda extranjera en 1997, en raz\u00f3n a las expectativas de los distintos agentes econ\u00f3micos. Esto, aunado a la intenci\u00f3n de diversas entidades p\u00fablicas descentralizadas de presentar solicitudes de endeudamiento externo, sobrepas\u00f3 las previsiones contempladas en la programaci\u00f3n macroecon\u00f3mica acordada entre el Gobierno y el Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Igualmente, esos hechos obligaron al Banco de la Rep\u00fablica a intervenir en el mercado de dinero, por medio de operaciones de mercado abierto (OMAs), que superaron las previstas para ese a\u00f1o. <\/p>\n
El Gobierno, entonces, s\u00ed estaba tomando las medidas que ten\u00eda a su alcance para estabilizar el fen\u00f3meno cambiario, pero, a pesar de los esfuerzos desplegados, el incremento de divisas por concepto de inversi\u00f3n extranjera y de endeudamiento de los sectores p\u00fablico y privado, gener\u00f3 una situaci\u00f3n de exceso de divisas en el mercado cambiario, que hac\u00eda inaplazable la intervenci\u00f3n con medidas de excepci\u00f3n, pues se corr\u00eda el riesgo de afrontar una crisis de la magnitud de las presentadas en M\u00e9xico y en otros pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina. <\/p>\n
Por su parte, la Junta del Banco de la Rep\u00fablica no contaba con los medios legales suficientes para afrontar, en forma eficaz, los hechos que se fueron presentando. <\/p>\n
b) El d\u00e9ficit fiscal. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el d\u00e9ficit fiscal, se explica que el problema radic\u00f3 en los bajos recaudos por concepto de IVA externo, pues del 12,3% que se ten\u00eda presupuestado, s\u00f3lo se logr\u00f3 la percepci\u00f3n del 1%. <\/p>\n
Esto no lo pod\u00eda prever el Gobierno, pues a pesar de que en el primer semestre de 1996 los recaudos fueron algo m\u00e1s bajos de lo estimado, en el segundo semestre se produjo la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda en proporciones inimaginables. <\/p>\n
Estas variantes no se pudieron prever en el plan financiero para 1997, que fue aprobado por el Confis en 1996, sobre el cual se elabor\u00f3 el Presupuesto General para 1997, y que tambi\u00e9n sirvi\u00f3 de sustento para la presentaci\u00f3n del proyecto de ley de racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico. <\/p>\n
Concluye: “El programa para 1997 hab\u00eda explorado todas las posibilidades de ajuste por el lado del gasto y, en consecuencia, esto lo hac\u00eda sumamente vulnerable a cualquier cambio en el entorno econ\u00f3mico que pudiera llegarse a presentar”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los gastos p\u00fablicos, se hace menci\u00f3n de distintos factores que ven\u00edan present\u00e1ndose desde 1991, cuando se adopt\u00f3 la nueva Constituci\u00f3n: la creaci\u00f3n de nuevas instituciones; las transferencias que est\u00e1 obligada a realizar la Naci\u00f3n a los entes territoriales, sin que se haya presentado una correlativa disminuci\u00f3n de los servicios a cargo de la Naci\u00f3n; los aumentos salariales de la fuerza p\u00fablica y la rama judicial; la reforma a la seguridad social, que implic\u00f3 la asunci\u00f3n de nuevas obligaciones, as\u00ed como los subsidios por servicios p\u00fablicos, etc. El gobierno enfrent\u00f3 este aumento de gastos, disminuyendo hasta el l\u00edmite los gastos de funcionamiento, pero ello fue insuficiente para frenar el d\u00e9ficit que por otros aspectos se estaba generando. <\/p>\n
Conclusiones. <\/p>\n
– A pesar de las previsiones hechas por el gobierno en el programa macroecon\u00f3mico para 1997, se necesitaba hacer uso de medidas excepcionales, que permitieran afrontar dos frentes: el aumento de endeudamiento externo p\u00fablico y privado, y la baja recaudaci\u00f3n. <\/p>\n
– Los mecanismos ordinarios no resultaban lo suficientemente efectivos y r\u00e1pidos para afrontar las causas de la crisis. <\/p>\n
– Las causas que originaron la declaraci\u00f3n de emergencia, fueron sobrevinientes porque el Gobierno, a pesar de haber tomado medidas ordinarias para afrontar los problemas econ\u00f3micos del pa\u00eds, no pudo amortiguar los efectos de un hecho que fue imprevisible: en una semana se agot\u00f3 la capacidad de absorci\u00f3n de divisas prevista para un a\u00f1o, circunstancia que, de continuar y agravarse, habr\u00eda repercutido perjudicialmente en el sector exportador y, por ende, en la oferta de empleo. <\/p>\n
Esta situaci\u00f3n afectaba gravemente variables econ\u00f3micas, como el d\u00e9ficit fiscal, la tasa de cambio y el empleo, entre otros. <\/p>\n
– El Gobierno ten\u00eda que tomar medidas precautelativas para impedir la extensi\u00f3n de los efectos que estaba generando en la econom\u00eda la concomitancia de las circunstancias descritas. Y la \u00fanica forma de adoptar esas medidas, era la declaraci\u00f3n de emergencia. Con esta decisi\u00f3n se buscaba proteger a la poblaci\u00f3n en general. <\/p>\n
11a) Intervenci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, doctor Ernesto Samper Pizano. <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica, por intermedio de apoderado, present\u00f3 un escrito que, sustancialmente, repite los argumentos expuestos por el Ministro de Hacienda. Por esta raz\u00f3n, no se har\u00e1 especial relaci\u00f3n de ellos. <\/p>\n
12a) Intervenciones de los ciudadanos Isidoro Ar\u00e9valo Buitrago y Humberto Zuluaga Monedero. <\/p>\n
Extempor\u00e1neamente (los d\u00edas 28 de enero y 13 de febrero del a\u00f1o en curso, respectivamente), los ciudadanos Isidoro Ar\u00e9valo Burgos y Humberto Zuluaga Monedero presentaron sendos escritos, con el fin de impugnar el decreto sometido al examen de la Corte. A pesar de haberse recibido estos documentos fuera del t\u00e9rmino, se tuvieron en cuenta en esta sentencia, es decir, al elaborar el proyecto correspondiente, en raz\u00f3n del car\u00e1cter p\u00fablico de este proceso, car\u00e1cter que trae como consecuencia una amplitud extraordinaria en el debate. Adem\u00e1s, porque las intervenciones se produjeron cuando el negocio estaba a despacho del magistrado sustanciador, para la elaboraci\u00f3n de la ponencia, y no habr\u00eda tenido sentido ignorarlas. <\/p>\n
El primero, al igual que otros, afirma que los hechos que dieron origen a la declaraci\u00f3n de emergencia no son reales ni muchos menos sobrevinientes. As\u00ed mismo, que ellos, de existir, pudieron ser afrontados por medio de los mecanismos ordinarios. Agrega, que lo \u00fanico que hizo el Gobierno al declarar el estado de emergencia, fue usurpar las funciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
El segundo dice coadyuvar la intervenci\u00f3n del Senador Juan Camilo Restrepo Salazar, en su condici\u00f3n de Secretario General del Partido Conservador. Repite los argumentos del mencionado Senador, y agrega, a manera de conclusi\u00f3n: <\/p>\n
“De conformidad a lo hasta aqu\u00ed expuesto, es claro que el Decreto 080 de 1997 es abiertamente inconstitucional. Considerar lo contrario representa un grave antecedente para la estabilidad democr\u00e1tica y constitucional del pa\u00eds, adem\u00e1s de un infame atentado a la buena fe de los colombianos y al esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991” (cursiva del texto). <\/p>\n
C) Solicitud presentada a la Corte, para que el Procurador General de la Naci\u00f3n se declare impedido. <\/p>\n
El ciudadano H\u00e9ctor Rodr\u00edguez Cruz present\u00f3 un escrito en el que afirma que el Procurador General de Naci\u00f3n emiti\u00f3 un concepto anticipado sobre la constitucionalidad del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia econ\u00f3mica, por lo cual considera que el mencionado funcionario deber\u00eda declararse impedido para conceptuar en este proceso. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con este escrito, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n manifest\u00f3: <\/p>\n
La instituci\u00f3n de los impedimentos y las recusaciones tiene por objeto garantizar la imparcialidad de los funcionarios p\u00fablicos, en los asuntos sometidos a su conocimiento. <\/p>\n
En el caso de las recusaciones, no basta solicitarle al servidor p\u00fablico que se abstenga de intervenir en el tr\u00e1mite de un negocio a su cargo: es necesario demostrar los hechos y las pruebas en que se funda esa solicitud, porque la sola insinuaci\u00f3n sobre la parcialidad de quien deba emitir un concepto o adoptar una decisi\u00f3n, no es suficiente para que quien est\u00e1 constitucional y legalmente facultado para participar en un proceso, se separe de \u00e9l. <\/p>\n
Como el se\u00f1or Rodr\u00edguez Cruz no aport\u00f3 prueba alguna, el se\u00f1or Procurador pidi\u00f3 no tener en cuenta su petici\u00f3n, al tiempo que afirm\u00f3 no estar impedido para conceptuar. <\/p>\n
Posteriormente, el mismo ciudadano, por escrito que obra en el proceso, aclar\u00f3 que su intenci\u00f3n no era la de recusar al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Jaime Bernal Cu\u00e9llar, pide a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto 080 de 1997. <\/p>\n
El primer aspecto analizado por el jefe del Ministerio P\u00fablico, se relaciona con la competencia de la Corte para conocer y examinar el decreto por medio del cual el Gobierno declara un estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
Al respecto, afirma que, por ser \u00e9ste un acto jur\u00eddico del Gobierno, sujeto al cumplimiento de los requisitos establecidos por la Constituci\u00f3n, la Corte tiene competencia para realizar un examen formal y material sobre su contenido, siempre y cuando, en desarrollo de esa funci\u00f3n, no asuma competencias que por expresa disposici\u00f3n constitucional est\u00e1n asignadas a otras autoridades. Ello se deduce de los art\u00edculos 212, 213 y 215, que no distinguen entre el control formal y el material que est\u00e1 obligado a realizar esta Corporaci\u00f3n, como se ha sostenido en la jurisprudencia vigente. <\/p>\n
Aceptar que la Corte s\u00f3lo puede efectuar un an\u00e1lisis sobre los aspectos formales del decreto que declara un estado de excepci\u00f3n, es limitar su funci\u00f3n de garante de la integridad de la Constituci\u00f3n, y asimilar su labor a la que ejerce “cualquier servidor encargado de controlar aspectos secundarios”. <\/p>\n
Analiza la naturaleza jur\u00eddica del estado de emergencia econ\u00f3mica en la Constituci\u00f3n de 1991, y afirma que la competencia del juez constitucional se circunscribe a la comprobaci\u00f3n de los hechos que dan origen a la declaraci\u00f3n, es decir, que los mismos existan y sean susceptibles de verificaci\u00f3n, y determinar, adem\u00e1s, si el \u00fanico instrumento con que contaba el Gobierno para conjurar la crisis, era la declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
Sobre el car\u00e1cter de sobreviniente de un hecho, afirma: <\/p>\n
” La determinaci\u00f3n del car\u00e1cter sobreviniente de un hecho, est\u00e1 directamente relacionada con la causa del mismo. As\u00ed, mientras la causa podr\u00eda ser ubicada en los \u00e1mbitos temporal y espacial, los efectos de la misma, llamados hechos sobrevinientes, se encuentran afectados por las dificultad para determinar el momento y el lugar de su acaecimiento. As\u00ed, las causas de un hecho pueden ser establecidas a trav\u00e9s de los diversos medios probatorios, al paso que los efectos del mismo no siempre resultan previsibles”. <\/p>\n
Por tanto, ante la existencia de un hecho sobreviniente que atente de manera grave e inminente contra la estabilidad econ\u00f3mica y social del pa\u00eds, el Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 obligado a tomar las medidas necesarias para no comprometer la existencia de la organizaci\u00f3n estatal. <\/p>\n
En este caso, al comprobarse la existencia de las causas que dieron origen a la emergencia, con fundamento en los informes de las distintas autoridades p\u00fablicas, el Presidente de la Rep\u00fablica declar\u00f3 el estado de emergencia, sin que por ello hubiera incurrido en desconocimiento de precepto constitucional alguno. <\/p>\n
Por otra parte, el examen de esos hechos, as\u00ed como de la conveniencia y oportunidad de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, no corresponde a la Corte, sino al Congreso, por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, raz\u00f3n suficiente para que el Ministerio P\u00fablico no se pronuncie en relaci\u00f3n con esos aspectos. <\/p>\n
Para conclu\u00edr, afirma que, en raz\u00f3n de la “abrupta y profunda alteraci\u00f3n del orden econ\u00f3mico”, los medios ordinarios con que contaba el Gobierno para solucionar la crisis, resultaban insuficientes, pues los m\u00faltiples hechos que sucedieron hac\u00edan necesaria la adopci\u00f3n de medidas que permitieran una soluci\u00f3n eficaz e inmediata. Medidas que en \u00e9poca de normalidad requieren un debate prolongado, no habr\u00edan permitido resolver r\u00e1pidamente la crisis. <\/p>\n
(hasta aqu\u00ed se ha transcrito el texto de la ponencia original presentada por el Magistrado Jorge Arango Mej\u00eda). <\/p>\n
PRUEBAS DECRETADAS Y TRASLADADAS AL PROCESO <\/p>\n
1. El Magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo decret\u00f3 la pr\u00e1ctica de las siguientes pruebas: <\/p>\n
1.1 Mediante auto del diecisiete (17) de enero de mil novecientos noventa y siete (1997): <\/p>\n
“1. De conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 215 (Par\u00e1grafo) y 241-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se asume el conocimiento del Decreto Legislativo 81 del 13 de enero de 1997, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, proferido por el Presidente de la Rep\u00fablica en desarrollo del Decreto 80 de 1997, declaratorio del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social. <\/p>\n
II. Decr\u00e9tanse las siguientes pruebas: <\/p>\n
Of\u00edciese al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para que remita a la Corte un informe detallado acerca de las razones que dieron lugar a la declaraci\u00f3n del Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, aportando los documentos, cifras y cuadros comparativos que estime pertinentes para demostrar -discrimin\u00e1ndolas- las causas invocadas por el Gobierno Nacional en el Decreto 80 de 1997; <\/p>\n
2. Of\u00edciese al Director de Cr\u00e9dito P\u00fablico del Ministerio de Hacienda para que env\u00ede a la Corte informe y cuadro comparativo acerca de los actuales niveles de endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, en el cual se presente la evoluci\u00f3n del mismo en los \u00faltimos cinco (5) a\u00f1os; y para que responda, por escrito, la siguiente pregunta: <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1les entidades estatales han contribu\u00eddo en mayor medida en los \u00faltimos seis meses al aumento del endeudamiento externo invocado por el Gobierno? <\/p>\n
3. Of\u00edciese al Gerente General del Banco de la Rep\u00fablica para que certifique, con destino a este proceso, la evoluci\u00f3n de la tasa de cambio en los \u00faltimos cinco (5) a\u00f1os y particularmente en el per\u00edodo comprendido entre el 1 de enero de 1996 y la fecha. <\/p>\n
La certificaci\u00f3n indicar\u00e1 a partir de cu\u00e1ndo y en qu\u00e9 medida se ha producido la persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar, aludida en el Decreto Legislativo 80 de 1997. <\/p>\n
4. Of\u00edciese a FEDESARROLLO, con el objeto de que, para ilustraci\u00f3n de los magistrados de la Corte, suministre las cifras, estudios y an\u00e1lisis de que disponga acerca del d\u00e9ficit fiscal de la Naci\u00f3n, el crecimiento de los niveles de endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, y las variaciones en la tasa de cambio durante el \u00faltimo a\u00f1o, en torno al manejo oficial de estas variables en el mismo per\u00edodo. <\/p>\n
5. Of\u00edciese al Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeaci\u00f3n, con el fin de que informe a la Corte cu\u00e1les son las repercusiones econ\u00f3micas que se tendr\u00e1n como consecuencia de los cambios producidos en los niveles de endeudamiento y de la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar durante el \u00faltimo a\u00f1o. <\/p>\n
El Director de Planeaci\u00f3n indicar\u00e1 cu\u00e1les han sido en el \u00faltimo a\u00f1o las directrices del CONPES y del CONFIS al respecto. \u00bfEsos organismos estaban enterados sobre la crisis y sus causas? <\/p>\n
“Que la desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica; las condiciones de los mercados internacionales de productos b\u00e1sicos con menores precios de exportaci\u00f3n, especialmente en los casos del caf\u00e9 y del banano; la prolongada y acentuada ca\u00edda del ciclo de la construcci\u00f3n, en especial de la vivienda de inter\u00e9s social, lo cual hace necesaria su reactivaci\u00f3n; la disminuci\u00f3n de las exportaciones a Venezuela y otros pa\u00edses de la subregi\u00f3n; los efectos econ\u00f3micos de la lucha contra el narcotr\u00e1fico y la erradicaci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos que ha afectado a millares de familias campesinas, especialmente en regiones vinculadas a la producci\u00f3n de sustancias narc\u00f3ticas, constituyen factores adicionales que han elevado el desempleo a niveles que amenazan gravemente el orden social del pa\u00eds”. <\/p>\n
Deber\u00e1 establecerse con claridad la comparaci\u00f3n entre las cifras del a\u00f1o 1996 y las de los cuatro a\u00f1os anteriores. <\/p>\n
7. Of\u00edciese al Gerente General del Banco de la Rep\u00fablica para que informe a la Corte la cuant\u00eda del aumento extraordinario de divisas y de la masiva acumulaci\u00f3n de reservas internacionales durante el mes de diciembre de 1996, a las cuales se refiere el Decreto Legislativo 80 de 1997. <\/p>\n
Deber\u00e1 acompa\u00f1arse cuadro comparativo que discrimine, por meses, los datos de ingreso de divisas a lo largo de 1996. <\/p>\n
8. Of\u00edciese al Banco de la Rep\u00fablica para que informe a la Corte cu\u00e1l es el origen del aumento de divisas y de la acumulaci\u00f3n de reservas internacionales durante el mes de diciembre de 1996. <\/p>\n
9. Of\u00edciese a todos y cada uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica para que individualmente emitan por escrito su concepto, con destino al proceso, sobre los siguientes puntos: <\/p>\n
a) \u00bfC\u00f3mo y por qu\u00e9 se ha producido la persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar durante 1996? <\/p>\n
b) \u00bfLa pol\u00edtica econ\u00f3mica del Gobierno ha incidido en ese fen\u00f3meno? <\/p>\n
c) \u00bfCu\u00e1l es la causa del desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado en 1996, al cual alude el Gobierno en el Decreto 80 del 13 de enero de 1997? <\/p>\n
d) \u00bfEn qu\u00e9 medida habr\u00edan podido ser evitados los fen\u00f3menos en cuesti\u00f3n a partir de decisiones del Gobierno o de la Junta Directiva del Banco con base en sus atribuciones ordinarias? <\/p>\n
e) \u00bfLos indicados fen\u00f3menos han sido para el Ejecutivo totalmente imprevisibles e irresistibles? \u00bfSon sobrevinientes? <\/p>\n
f) \u00bfHay en la actualidad un peligro inminente de desbordamiento monetario? <\/p>\n
g) \u00bfCu\u00e1les han sido las razones del extraordinario ingreso de divisas durante diciembre de 1996? <\/p>\n
h) \u00bfPara contrarrestar los fen\u00f3menos de revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar y de acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, es indispensable establecer un tributo como el contemplado en el Decreto Legislativo 81 de 1997? \u00bfO podr\u00edan sortearse tales fen\u00f3menos de otra manera, con base en las atribuciones ordinarias del Gobierno? \u00bfCu\u00e1les ser\u00edan los mecanismos alternativos? <\/p>\n
10. Inv\u00edtese a los expertos, doctores HUGO PALACIOS MEJIA, EDGAR REVEIZ ROLDAN, CESAR VALLEJO MEJIA, GABRIEL ROSAS VEGA, ABDON ESPINOSA VALDERRAMA, EDUARDO SARMIENTO PALACIO y GILBERTO ARANGO LONDO\u00d1O, y a los decanos de Econom\u00eda de las universidades Nacional, Javeriana, los Andes y Rosario, para que respondan, por escrito, los siguientes interrogantes: <\/p>\n
a) \u00bfCu\u00e1les son, a su juicio, las causas de la persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar durante 1996? \u00bfEs ella cr\u00edtica? \u00bfEn qu\u00e9 medida? <\/p>\n
b) \u00bfEn su criterio, la pol\u00edtica econ\u00f3mica del Gobierno ha influ\u00eddo en ese fen\u00f3meno? <\/p>\n
c) \u00bfCu\u00e1l es, seg\u00fan su criterio, la causa del desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado en 1996, al cual alude el Decreto Legislativo 80 de 1997? <\/p>\n
d) \u00bfEn qu\u00e9 medida habr\u00edan podido ser evitados los fen\u00f3menos en cuesti\u00f3n a partir de decisiones del Congreso, del Gobierno o de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica con base en sus atribuciones ordinarias? <\/p>\n
e) \u00bfA su juicio, los indicados fen\u00f3menos han sido para el Ejecutivo totalmente imprevisibles e irresistibles? \u00bfSon sobrevinientes? <\/p>\n
g) \u00bfPara contrarrestar los fen\u00f3menos de revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar y de acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, es indispensable establecer un tributo como el contemplado en el Decreto Legislativo 81 de 1997? \u00bfO podr\u00edan sortearse tales fen\u00f3menos de otra manera, con base en las atribuciones ordinarias del Congreso, el Gobierno o la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica? <\/p>\n
11. Of\u00edciese a los presidentes de la ANDI, FENALCO, ANIF, FEDEMETAL, CAMACOL, ACOPI, SAC, FEDELONJAS, CONFECAMARAS, ASOCIACION BANCARIA y centrales obreras. para que, si lo estiman pertinente, presenten por escrito ante la Corte sus consideraciones de car\u00e1cter t\u00e9cnico y econ\u00f3mico en torno a las causas del extraordinario aumento de divisas, de la persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar y del acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado durante 1996, sus consecuencias econ\u00f3micas y las medidas adoptadas por el Gobierno mediante los decretos legislativos 80 y 81 de 1997. <\/p>\n
12. Of\u00edciese a los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Desarrollo Econ\u00f3mico y Comercio Exterior y al Gerente de BANCOLDEX, con el objeto de que expongan, por escrito, las razones que, a su juicio, fundamentan la necesidad de establecer el tributo previsto en el Decreto Legislativo 81 de 1997 y su idoneidad para sortear la crisis econ\u00f3mica invocada por el Ejecutivo en el Decreto 80 del mismo a\u00f1o. <\/p>\n
13. Of\u00edciese al Contralor General de la Rep\u00fablica para que presente a la Corte los informes, datos, cuadros comparativos y conceptos de ese Despacho sobre los siguientes fen\u00f3menos, invocados en los Decretos 80 y 81 de 1997: <\/p>\n
a) Variaciones excesivas y r\u00e1pidas en los niveles de endeudamiento del sector p\u00fablico; \u00bfCu\u00e1les entidades estatales han contribu\u00eddo en mayor medida en los \u00faltimos seis meses al aumento del endeudamiento externo invocado por el Gobierno? \u00bfCu\u00e1l es la proporci\u00f3n global e individual de ese endeudamiento en el conjunto del incremento que se estima cr\u00edtico? <\/p>\n
b) Persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar. \u00bfLa pol\u00edtica econ\u00f3mica del Gobierno o la actividad de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica ha incidido en ese fen\u00f3meno? \u00bfEn qu\u00e9 forma y proporci\u00f3n? <\/p>\n
c) Ingreso extraordinario de divisas durante diciembre de 1996. \u00bfQu\u00e9 lo ha causado? \u00bfEs cr\u00edtico? \u00bfHubo manera de controlarlo o regularlo? <\/p>\n
d) Liberaci\u00f3n de los saldos de operaciones de mercado abierto durante el \u00faltimo a\u00f1o. \u00bfCual ha sido su nivel y su incidencia en la crisis? <\/p>\n
e) Peligro inminente de desbordamiento monetario. \u00bfLo hay en la actualidad? \u00bfQu\u00e9 lo ha causado, en el sentir de la Contralor\u00eda? <\/p>\n
f) Magnitud real del d\u00e9ficit fiscal de la Naci\u00f3n, compar\u00e1ndolo con el que se haya podido presentar en los \u00faltimos cinco a\u00f1os. <\/p>\n
g) Causas del d\u00e9ficit fiscal seg\u00fan el criterio de la Contralor\u00eda. <\/p>\n
h) Medidas que, a juicio de la Contralor\u00eda, habr\u00eda podido adoptar el Gobierno para evitar el d\u00e9ficit fiscal. <\/p>\n
i) \u00bfEl d\u00e9ficit fiscal alegado por el Ejecutivo es sobreviniente, imprevisible e irresistible, seg\u00fan el concepto t\u00e9cnico de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica? <\/p>\n
j) \u00bfCu\u00e1l ha sido la actividad del Gobierno en los dos \u00faltimos a\u00f1os para racionalizar el gasto p\u00fablico? \u00bfSe ha logrado esa racionalizaci\u00f3n? <\/p>\n
\u00bfSe han dado, seg\u00fan los informes que tiene la Contralor\u00eda, gastos extraordinarios de gran magnitud por parte del Gobierno en los \u00faltimos dos a\u00f1os que hayan determinado o aumentado el d\u00e9ficit fiscal? \u00bfCu\u00e1les han sido? <\/p>\n
\u00bfEl manejo de los llamados Fondos de Cofinanciaci\u00f3n ha incidido en el d\u00e9ficit fiscal? \u00bfEn qu\u00e9 medida? <\/p>\n
k) \u00bfExiste, a juicio de la Contralor\u00eda, desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica? \u00bfC\u00f3mo se manifiesta? \u00bfSe ha tornado m\u00e1s cr\u00edtica en los \u00faltimos meses? \u00bfCu\u00e1les han sido, seg\u00fan la Contralor\u00eda, sus causas? \u00bfPodr\u00e1n ser contrarrestadas por la actividad del Gobierno con base en sus atribuciones ordinarias? <\/p>\n
l) \u00bfPara contrarrestar los fen\u00f3menos de revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar y de acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, es indispensable establecer un tributo como el contemplado en el Decreto Legislativo 81 de 1996? \u00bfO podr\u00edan sortearse tales fen\u00f3menos de otra manera, con base en las atribuciones ordinarias del Gobierno? \u00bfQu\u00e9 controles internos habr\u00eda podido establecer el Gobierno sobre las entidades del sector p\u00fablico? <\/p>\n
T\u00e9rmino probatorio: diez (10) d\u00edas <\/p>\n
III. Vencido el t\u00e9rmino para la pr\u00e1ctica de pruebas, f\u00edjese en lista el Decreto materia de revisi\u00f3n, por cinco (5) d\u00edas, para que cualquier ciudadano lo impugne o defienda. <\/p>\n
En todo caso, los escritos presentados a la Secretar\u00eda con anterioridad a la fijaci\u00f3n en lista se anexar\u00e1n al expediente. <\/p>\n
1.2 Mediante auto del veinte (20) de enero de mil novecientos noventa y siete (1997), se adicion\u00f3 el auto del diecisiete (17) de enero: <\/p>\n
“Adici\u00f3nase el auto del diecisiete (17) de enero de mil novecientos noventa y siete (1997) en el siguiente sentido: <\/p>\n
1. Of\u00edciese a los presidentes de las bolsas de valores de Bogot\u00e1, Medell\u00edn y Cali, de ANALDEX, ASOCOLFLORES y ACOLFA, y a la ASOCIACION COLOMBIANA DE ECONOMISTAS, para que, si lo estiman pertinente, presenten por escrito ante la Corte Constitucional sus consideraciones de car\u00e1cter t\u00e9cnico y econ\u00f3mico en torno a las causas del extraordinario aumento de divisas, de la persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar y del acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado durante 1996, sus consecuencias econ\u00f3micas y las medidas adoptadas por el Gobierno mediante los decretos legislativos 80 y 81 de 1997. Podr\u00e1n adicionar los comentarios de orden econ\u00f3mico y social que estimen necesarios. <\/p>\n
2. Of\u00edciese al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico con el fin de que remita copia del informe de la Comisi\u00f3n de Gasto P\u00fablico. <\/p>\n
T\u00e9rmino probatorio: diez (10) d\u00edas.” <\/p>\n
1.3 Mediante auto del doce (12) de febrero, adicion\u00f3 nuevamente el auto de enero diecisiete (17), en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“Of\u00edciese al Presidente dela Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros de Colombia para que, si lo estima pertinente, dentro del t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, presente por escrito ante la Corte Constitucional sus consideraciones de car\u00e1cter t\u00e9cnico y econ\u00f3mico en torno a las causas del extraordinario aumento de divisas, de la persistente revaluaci\u00f3n del preso frente al d\u00f3lar y del acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado durante 1996, sus consecuencias econ\u00f3micas y las medidas adoptadas por el gobierno mediante los decretos legislativos 80, 081 y 224 de 1997. Podr\u00e1 adicionar los comentarios de orden econ\u00f3mico y social que estime necesarios <\/p>\n
2. Of\u00edciese a los doctores LEONARDO VILLAR Y BERNARDO FLOREZ, nuevos miembros de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, para que individualmente, dentro del t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, emitan por escrito su concepto con destino al proceso de la referencia sobre los siguientes puntos: <\/p>\n
a) \u00bfC\u00f3mo y por qu\u00e9 se ha producido la persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar durante 1996? <\/p>\n
b) \u00bfLa pol\u00edtica econ\u00f3mica del Gobierno ha incidido en ese fen\u00f3meno? <\/p>\n
c) \u00bfCu\u00e1l es la causa del desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado en 1996, al cual alude el Gobierno en el Decreto 80 del 13 de enero de 1997? <\/p>\n
d) \u00bfEn qu\u00e9 medida habr\u00edan podido ser evitados los fen\u00f3menos en cuesti\u00f3n a partir de decisiones del Gobierno o de la Junta Directiva del Banco con base en sus atribuciones ordinarias? <\/p>\n
e) \u00bfLos indicados fen\u00f3menos han sido para el Ejecutivo totalmente imprevisibles e irresistibles? \u00bfSon sobrevinientes? <\/p>\n
f) \u00bfHay en la actualidad un peligro inminente de desbordamiento monetario? <\/p>\n
g) \u00bfCu\u00e1les han sido las razones del extraordinario ingreso de divisas durante diciembre de 1996? <\/p>\n
h) \u00bfPara contrarrestar los fen\u00f3menos de revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar y de acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, es indispensable establecer un tributo como el contemplado en el Decreto Legislativo 81 de 1997? \u00bfO podr\u00edan sortearse tales fen\u00f3menos de otra manera, con base en las atribuciones ordinarias del Gobierno? \u00bfCu\u00e1les ser\u00edan los mecanismos alternativos?” <\/p>\n
2. La Sala Plena, en su sesi\u00f3n del d\u00eda doce (12) consider\u00f3 pertinente trasladar las pruebas decretadas por el Magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo en el expediente R.E. 088. <\/p>\n
3. A continuaci\u00f3n se presenta una s\u00edntesis de las intervenciones trasladadas al expediente de la referencia: <\/p>\n
Durante el a\u00f1o de 1996, la econom\u00eda colombiana se vio afectada por tres factores: incertidumbre pol\u00edtica, incremento de la tasa de inter\u00e9s interna y revaluaci\u00f3n. Estos hechos explican el menor crecimiento esperado (3%) y un aumento en el \u00edndice de desempleo. <\/p>\n
En el mismo per\u00edodo, la pol\u00edtica monetaria se caracteriz\u00f3 por ser altamente restrictiva, la cual no se vio afectada por el aumento de reservas, en la medida en que los crecimientos de la base monetaria y de M1 no fueron superiores a la inflaci\u00f3n. En cuanto al gasto p\u00fablico, creci\u00f3 en un 13% en t\u00e9rminos reales, cuyo d\u00e9ficit de 4.2% del PIB se ha financiado en buena parte mediante deuda interna, lo que, a su vez, ha incidido en las altas tasas de inter\u00e9s. En el campo cambiario, se present\u00f3 una devaluaci\u00f3n nominal del 1.8%, que equivale a una revaluaci\u00f3n real del 15%. A finales del a\u00f1o, se dio a conocer el programa macroecon\u00f3mico de 1997, caracterizado por su escaso margen de maniobra, que hac\u00eda prever la introducci\u00f3n de controles al endeudamiento externo, para asegurar el cumplimiento de las metas. <\/p>\n
El Gobierno expuso diversos argumentos en favor de la emergencia. En primer lugar, el d\u00e9ficit fiscal. A pesar del aumento de la tributaci\u00f3n (14% del PIB y 40% m\u00e1s que en 1990), los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n no cubren las gastos corrientes, situaci\u00f3n que se ha minimizado gracias a los excedentes del sector descentralizado, en especial del ISS. El d\u00e9ficit se explica por los gastos derivados de la Constituci\u00f3n, la p\u00e9rdida de dinamismo de la pol\u00edtica de reestructuraci\u00f3n del Estado (basado en el redimensionamiento del Estado y una nueva distribuci\u00f3n de funciones entre el Estado y el sector privado), en el plan de desarrollo que se apoya en el gasto, en el tama\u00f1o del Estado que ha ganado 5 puntos porcentuales del PIB en el t\u00e9rmino de 2 a\u00f1os y, finalmente, en el crecimiento del gasto superior al de los ingresos. <\/p>\n
FEDEDESARROLLO advirti\u00f3 al Gobierno sobre el tama\u00f1o probable del d\u00e9ficit fiscal en junio de 1996 y el Ministro de Hacienda asegur\u00f3 que el Gobierno adoptar\u00eda las medidas pertinentes para que ello no sucediera. <\/p>\n
El segundo factor, acumulaci\u00f3n de reservas, es producto de la entrada de divisas oficiales, antes que del endeudamiento privado. El Gobierno, en tercer lugar, menciona al aumento de los registros de deuda p\u00fablica. Al respecto cabe se\u00f1alar que muchos de ellos, alrededor del 56%, corresponden a grandes proyectos, de larga maduraci\u00f3n, que no son inversiones especulativas que puedan afectar la estabilidad cambiaria. Varios registros provienen de los requerimientos de recursos de los particulares para participar en los programas de privatizaci\u00f3n y en la construcci\u00f3n de infraestructura. En cuanto al monto que puede calificarse de sorpresivo, cerca de 1000 millones de d\u00f3lares, este se explica por el diferencial de las tasas internas y externas. De otra parte, una vez puesto en conocimiento el programa macroecon\u00f3mico, era previsible la imposici\u00f3n de controles al endeudamiento, lo que precipit\u00f3 el incremento de registros. <\/p>\n
Conceptos emitidos por los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
A los miembros de la Junta se les someti\u00f3 un cuestionario en el cual se indagaba sobre los diversos argumentos expuestos por el Gobierno Nacional para declarar el estado de emergencia y sobre las competencias de la Junta y del Gobierno <\/p>\n
Las respuestas al cuestionario se resumen a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
1.- Respuestas del Dr. Miguel Urrutia Montoya- Gerente del Banco de la Rep\u00fablica- <\/p>\n
La revaluaci\u00f3n fue producto de la entrada de divisas, las cuales tuvieron su principal origen en operaciones relacionadas con el Gobierno: privatizaciones y endeudamiento externo p\u00fablico. En cuanto a la pol\u00edtica econ\u00f3mica, desde hace 3 a\u00f1os era previsible que el d\u00e9ficit financiado mediante endeudamiento -lo que explica el crecimiento de la deuda- sumado a los ingresos petroleros, generar\u00eda una revaluaci\u00f3n; para enfrentar tales problemas, el Gobierno ha presentado varias reformas y una ley de racionalizaci\u00f3n del gasto. <\/p>\n
Respecto de la viabilidad de utilizar las competencias ordinarias, asevera que la Junta no tiene facultades para enfrentar el d\u00e9ficit del Gobierno. En relaci\u00f3n con la monetizaci\u00f3n de las divisas, el Banco cuenta con instrumentos para esterilizar el circulante (evitar que afecte la base monetaria), los que se utilizaron. <\/p>\n
2.- Respuestas del Dr. Hernando Jos\u00e9 G\u00f3mez Restrepo <\/p>\n
La revaluaci\u00f3n es producto del financiamiento del d\u00e9ficit fiscal mediante el endeudamiento externo p\u00fablico y del endeudamiento privado, en parte explicado por su participaci\u00f3n en los procesos de privatizaci\u00f3n. Sin embargo, dicho fen\u00f3meno se dio dentro de los m\u00e1rgenes de la banda cambiaria, definida entre el Gobierno y la Junta del Banco. Desde hace algunos a\u00f1os la junta ha se\u00f1alado la necesidad de reducir el gasto p\u00fablico, ya que al entrar la econom\u00eda en una fase descendente, estimulada por la decisi\u00f3n de reducir el gasto total de la econom\u00eda, el Estado carecer\u00eda de recursos suficientes para atender sus gastos, recurriendo, en consecuencia, al endeudamiento. Al respecto, considera que el Gobierno puede adoptar ciertas decisiones coyunturales, como recortar los programas de cofinanciaci\u00f3n y la actividad de la red de solidaridad, que le dar\u00edan un margen de tiempo suficiente para encarar los problemas estructurales. <\/p>\n
Buena parte de las divisas que ingresaron en diciembre se relacionan con actividades gubernamentales, ya sea deuda de la naci\u00f3n o recursos provenientes de las privatizaciones. En todo caso, algunos comentarios de algunos funcionarios de la administraci\u00f3n sobre la introducci\u00f3n de controles al endeudamiento externo, aceleraron el fen\u00f3meno de los registros. Es necesario destacar que \u00fanicamente hasta el d\u00eda 15 de enero, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica tuvo conocimiento de las estad\u00edsticas relativas a los registros de endeudamiento externo. <\/p>\n
Para enfrentar el problema, el Gobierno hubiera podido mantener los pagos de las privatizaciones en el exterior y el Banco hab\u00eda podido modificar las condiciones de endeudamiento y de reintegro de divisas. Por otra parte, en el campo monetario, el Banco neutraliz\u00f3 los efectos del aumento de las reservas mediante las Operaciones de Mercado abierto, para lo cual hab\u00eda tomado medidas desde mediados de diciembre, dirigidas a evitar los problemas derivados de los excesos de liquidez en la econom\u00eda. <\/p>\n
3.- Respuestas del Dr. Hern\u00e1ndez Gamarra <\/p>\n
La situaci\u00f3n deficitaria del Gobierno Nacional se debe principalmente al crecimiento de los gastos no discrecionales de la Naci\u00f3n, representados por las transferencias -a entes territoriales y a la seguridad social- y los pagos de la deuda. Tal es la situaci\u00f3n que, a\u00fan cesando todas las funciones b\u00e1sicas, el d\u00e9ficit se mantendr\u00eda. Bajo estas condiciones, el proceso de endeudamiento aparece como natural. Por el contrario, el endeudamiento externo privado tiene su origen en el menor costo de dicho endeudamiento frente al interno, producto de las altas tasas de inter\u00e9s internas, generadas por la decisi\u00f3n de reducir la demanda interna. Este ingreso de divisas es la causa del proceso de revaluaci\u00f3n que vivi\u00f3 el pa\u00eds durante 1996. <\/p>\n
En cuanto al flujo de divisas en diciembre, \u00e9sta puede calificarse de at\u00edpica, toda vez que ninguna de las entidades, publicas o privadas, que hicieron previsiones al respecto atinaron a establecer al monto total. <\/p>\n
4.- Respuestas del Dr. Roberto Junguito Bonnet <\/p>\n
La causa de la revaluaci\u00f3n registrada es la alta oferta de divisas, producto del endeudamiento externo de la naci\u00f3n para atender su abultado d\u00e9ficit fiscal, y de los niveles de endeudamiento del sector privado. El Banco, para evitar tales fen\u00f3menos, estableci\u00f3 controles, que habr\u00edan podido hacerse m\u00e1s rigurosos si el Gobierno se lo hubiera solicitado a la Junta Directiva del Banco. Respecto a las divisas producto de las privatizaciones, el Gobierno ten\u00eda la opci\u00f3n de demandar su equivalente en d\u00f3lares y depositarlos en el exterior. <\/p>\n
La entrada de los recursos no puede calificarse de imprevisible o sobreviniente, dado que el Gobierno conoc\u00eda de su reintegro, al tratarse, en su mayor\u00eda, de operaciones relacionadas con el Estado. En cuanto a los registros privados, a la postre se comprob\u00f3 que no alcanzaron magnitudes inconvenientes. A pesar de la magnitud del ingreso de divisas, el Banco logr\u00f3, mediante OMAs, mantener la base monetaria dentro de los l\u00edmites respectivos. <\/p>\n
Por \u00faltimo, una pol\u00edtica fiscal tendente a reducir el gasto, sumado a los controles que puede imponer el Banco de la Rep\u00fablica, son suficientes para atender estas situaciones. <\/p>\n
5.- Respuestas del Dr. Oscar Marulanda <\/p>\n
El origen de la revaluaci\u00f3n radica en el super\u00e1vit de la balanza de capitales, ya que la corriente es deficitaria. El Gobierno ha inducido este fen\u00f3meno, toda vez que ha incrementado el endeudamiento interno -generando presiones sobre la tasa de inter\u00e9s interna- y externo, monetizado recursos provenientes de las privatizaciones y los recursos externos de las entidades descentralizadas de la Naci\u00f3n, todo ello con el objeto de atender el d\u00e9ficit fiscal producto del mayor crecimiento del gasto, que ha generado desahorro p\u00fablico. <\/p>\n
Para enfrentar estos problemas, el Gobierno ha debido reducir su nivel de gasto, disminuir los efectos de la entrada de divisas adoptando medidas como el prepago de la deuda y la Junta adoptar los controles ya establecidos. Por otra parte, los excesos de liquidez pueden manejarse debidamente a trav\u00e9s de sus instrumentos ordinarios. <\/p>\n
6.- Respuestas del Dr. Luis Bernardo Fl\u00f3rez Enciso. <\/p>\n
Durante el per\u00edodo 1992 – 1996, la revaluaci\u00f3n ha sido un proceso constante. Los factores que explican dicho fen\u00f3meno son: el excesivo gasto interno, tanto p\u00fablico como privado, no financiable con ahorro dom\u00e9stico; el mayor costo del endeudamiento interno; las pol\u00edticas restrictivas dirigidas a controlar el exceso de gasto; la imposibilidad de disminuir la tasa de inflaci\u00f3n; y, la volatilidad de los movimientos de capital, en especial aquellos de corto plazo. <\/p>\n
Durante el segundo semestre de 1996 se present\u00f3 una intensificaci\u00f3n de la tendencia revaluacionista, que se explica por las necesidades de recursos del Gobierno central para atender los requerimientos del plan de desarrollo y los menores recaudos. El menor recaudo es producto de la desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica. <\/p>\n
Uno de los principales problemas de la econom\u00eda colombiana, es la permanente expansi\u00f3n del gasto p\u00fablico, que se ha presentado durante la \u00faltima d\u00e9cada. Para enfrentarlo, han resultado vanos los esfuerzos tributarios y las medidas tendentes a reducir el gasto, toda vez que existe una alta proporci\u00f3n de gasto inflexible originado en los nuevos entes creados por la Carta y las transferencias en seguridad social y a las entidades territoriales. Se trata, pues, de un problema estructural. <\/p>\n
Para enfrentar dicho d\u00e9ficit, el Gobierno ha recurrido, de manera incesante, al endeudamiento externo y a la venta de activos. La introducci\u00f3n al pa\u00eds de tales recursos, sumado a los elevados requerimientos de gasto del sector privado, explican el fen\u00f3meno de diciembre de 1996. Es importante precisar que \u00e9ste no puede atribuirse de manera exclusiva o principal, al Gobierno, toda vez que, al considerar las tendencias, los flujos p\u00fablicos no sufrieron modificaciones abruptas, aunque puede discutirse la naturaleza de las divisas producto de la venta de Chivor. <\/p>\n
En cuanto a las competencias ordinarias, una vez declarada la emergencia, puede decirse que existen instrumentos para enfrentar el fen\u00f3meno. Sin embargo, habida consideraci\u00f3n de las “se\u00f1ales de alerta”, resulta claro que era necesario adoptar medidas urgentes y de eficacia inmediata, lo que justifica la declaraci\u00f3n de la emergencia. <\/p>\n
Por \u00faltimo, en el campo monetario, no puede sostenerse que exista peligro de un desbordamiento monetario, toda vez que los instrumentos del Banco de la Rep\u00fablica pueden enfrentar toda amenaza. <\/p>\n
7.- Respuestas del Dr. Leonardo Villar G\u00f3mez <\/p>\n
La persistente revaluaci\u00f3n del peso colombiano durante la d\u00e9cada de los noventa y, en especial, durante el segundo semestre de 1996, se explican como consecuencia de un exceso de oferta de divisas en el mercado cambiario. A su turno, este aumento del circulante en moneda extranjera se ha debido a los crecientes flujos de capitales provenientes de la inversi\u00f3n extranjera directa y del endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado. <\/p>\n
A juicio del doctor Villar G\u00f3mez, el excesivo endeudamiento externo del sector p\u00fablico tiene su origen en el financiamiento del alto d\u00e9ficit fiscal -resultado de una ca\u00edda en los ingresos tributarios debida a la desaceleraci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica- y por la sustituci\u00f3n, llevada a cabo por algunas entidades descentralizadas, de deuda interna por deuda externa mucho menos costosa. Adem\u00e1s, el sector privado ha recurrido al endeudamiento externo en raz\u00f3n del alto costo del cr\u00e9dito en Colombia. <\/p>\n
Pese a las intervenciones directas del Banco de la Rep\u00fablica en el mercado cambiario a finales de 1996, lo cual permiti\u00f3 que la tasa de cambio no se redujera m\u00e1s all\u00e1 del piso de la banda cambiaria, \u00e9stas no fueron suficientes, toda vez que un exceso de este tipo de operaciones puede presionar las tasas de inter\u00e9s y generar efectos secundarios insostenibles. Por esta motivo, el experto considera que las medidas adoptadas por el Gobierno, al amparo del Estado de emergencia econ\u00f3mica, eran necesarias para evitar la reducci\u00f3n del l\u00edmite inferior de la banda cambiaria por parte del Banco de la Rep\u00fablica y del Gobierno. <\/p>\n
Villar G\u00f3mez estima que, si bien el Gobierno Nacional adopt\u00f3 medidas ordinarias con el fin de hacer frente al creciente d\u00e9ficit fiscal (ley de racionalizaci\u00f3n tributaria, ley de racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, recortes a los programas sociales, control sobre los pagos efectivos de tesorer\u00eda, etc.), \u00e9stas fueron insuficientes en raz\u00f3n de la desaceleraci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico y la inflexibilidad del gasto p\u00fablico. En esta medida, opina que frente al excesivo e inesperado aumento de las reservas internacionales durante el mes de diciembre de 1996 y ante la acumulaci\u00f3n de registros de endeudamiento externo, se hac\u00eda necesaria la utilizaci\u00f3n de medidas de emergencia con el fin de evitar nuevos procesos revaluacionistas. <\/p>\n
Por \u00faltimo, aun cuando el proceso de revaluaci\u00f3n real del tipo de cambio y el proceso estructural de deterioro de las finanzas p\u00fablicas ven\u00edan de tiempo atr\u00e1s y eran conocidos por el propio Gobierno, a finales de 1996 se present\u00f3 una acumulaci\u00f3n imprevista de reservas internacionales y de registros de endeudamiento externo que bien podr\u00edan ser calificados como hecho sobreviniente. Categor\u00eda dentro de la cual tambi\u00e9n puede ser incluida la ca\u00edda de los recaudos tributarios, como consecuencia de la desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica. <\/p>\n
<\/p>\n
Concepto de la Asociaci\u00f3n Nacional de Instituciones Financieras – ANIF-. <\/p>\n
En concepto de la ANIF, las causas que llevaron a la declaraci\u00f3n de la Emergencia eran plenamente conocidas por el Gobierno, por los analistas y la opini\u00f3n p\u00fablica y, en algunos casos, se originaron en decisiones propias del Gobierno. Considera que mediante instrumentos corrientes, en especial los que se radican en cabeza de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, se hubieran podido enfrentar. <\/p>\n
En cuanto a la revaluaci\u00f3n, su diagn\u00f3stico, en lo que al presente Gobierno respecta, se hizo en el documento “Salto Social”, en el cual se prev\u00e9n mecanismos dirigidos a evitar las causas de la revaluaci\u00f3n, en especial restricciones a la apertura financiera, como a la postre se hizo mediante mecanismos de emergencia. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el aumento de reservas, se\u00f1ala que buena parte de ellas provienen de decisiones gubernamentales o relacionadas con actividades del Gobierno. Toda vez que el Gobierno conoc\u00eda de la posibilidad de la entrada de capitales producto de las privatizaciones o de las decisiones en la materia, sometidas a su control, hubiera podido diferir los efectos, mediante el aplazamiento de su desembolso. <\/p>\n
Los registros de endeudamiento no amenazan la estabilidad monetaria, ni resultan inmanejables por la econom\u00eda colombiana. En efecto, buena parte de los registros corresponden a proyectos de larga maduraci\u00f3n que no tendr\u00e1n incidencia en el corto plazo; el restante, asciende a cifras manejables con los instrumentos tradicionales del Banco de la Rep\u00fablica. En cuanto a tales instrumentos, resalta que, seg\u00fan la informaci\u00f3n disponible para la ANIF, el Banco no tuvo oportunidad para indicar que sus atribuciones resultaban insuficientes. <\/p>\n
En la medida en que el endeudamiento externo de las entidades del Estado son controladas por el CONFIS y la Direcci\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico, las intenciones de endeudamiento no son inmanejables. Por otra parte, eran previsibles, seg\u00fan lo atestiguan los documentos del CONPES, en las cuales se se\u00f1ala que el Gobierno hab\u00eda tomado la decisi\u00f3n de restringirlas. <\/p>\n
El aumento de OMAs fue considerable, aunque se estaba presentando desde noviembre. Por otra parte, es tarea usual de los Bancos centrales enfrentar los excesos de liquidez de las diversas econom\u00edas, para lo cual la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica cuenta con los instrumentos controles adecuados. <\/p>\n
La ca\u00edda en los ingresos fiscales era un hecho de p\u00fablico conocimiento desde el segundo semestre del a\u00f1o 1996. <\/p>\n
Concepto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica <\/p>\n
En cuanto a la situaci\u00f3n coyuntural, sostiene la CGR que en diciembre se encontraron dos factores, incremento de las reservas internacionales (coyuntural) y un alto d\u00e9ficit fiscal (estructural), que redujeron dr\u00e1sticamente los m\u00e1rgenes de maniobra de las autoridades econ\u00f3micas y pusieron en peligro las metas macroecon\u00f3micas. <\/p>\n
La alta afluencia de divisas oblig\u00f3 al Banco de la Rep\u00fablica a intervenir en el mercado para evitar un desbordamiento de la base monetaria. El d\u00e9ficit fiscal del Gobierno fue cubierto con recursos de endeudamiento -interno y externo-, as\u00ed como con fuentes del resto del sector p\u00fablico no financiero. <\/p>\n
Desde el punto de vista estructural, existe un claro problema fiscal, que se manifiesta en el d\u00e9ficit constante desde 1993 de las operaciones efectivas de caja del Gobierno, a lo que se suma una ca\u00edda continua de los ingresos corrientes como factor de financiamiento del presupuesto. <\/p>\n
Las causas del desajuste son varias. Primeramente hay que destacar que la Constituci\u00f3n elev\u00f3 el piso de los gastos inflexibles (creaci\u00f3n de nuevos organismos e incrementos de transferencias territoriales), a ello puede a\u00f1adirse la pol\u00edtica de fortalecimiento de la defensa, seguridad y justicia, lo cual no se ha compensado con el proceso de modernizaci\u00f3n. El financiamiento de dicho gasto se hizo de manera transitoria (incrementos tributarios por per\u00edodos determinados y destinando recursos producto de privatizaciones) y proc\u00edclica, al depender la financiaci\u00f3n del Estado de los recursos internos como consecuencia del proceso de apertura. De ah\u00ed que se presente un desfase entre ingresos y gastos corrientes. Esta situaci\u00f3n, combinada con el mandato de reducci\u00f3n de la inflaci\u00f3n, y factores derivados de la apertura, llev\u00f3 al Banco de la Rep\u00fablica a adelantar una pol\u00edtica de contracci\u00f3n monetaria. <\/p>\n
Por otra parte, existe un severo problema de gesti\u00f3n p\u00fablica, que se manifiesta en la ausencia de una clara divisi\u00f3n de responsabilidades de gasto entre la Naci\u00f3n y los entes territoriales, aunado a una determinaci\u00f3n en el nivel central de los costos, en especial salariales, que no responden a las condiciones financieras regionales. Ahonda el problema de gesti\u00f3n el hecho de que se ha presentado un sinn\u00famero de situaciones de duplicidad del gasto entre el Gobierno central y el regional. <\/p>\n
Finalmente, hay que se\u00f1alar que existe un preocupante problema de recaudaci\u00f3n tributaria. <\/p>\n
La resoluci\u00f3n de estos problemas estructurales requiere de reformas constitucionales y legales, as\u00ed como del dise\u00f1o de la pol\u00edtica de desarrollo. <\/p>\n
Durante el a\u00f1o de 1996, el endeudamiento del sector p\u00fablico, controlado por la administraci\u00f3n nacional, mantuvo su tendencia regular, en especial si se consideran tanto los ingresos como las amortizaciones. Sin embargo, cabe mencionar que el Gobierno Nacional modific\u00f3 su pol\u00edtica de endeudamiento interno en favor del externo, lo que permiti\u00f3 la afluencia de divisas, aunque se contrarrest\u00f3 en parte gracias a las mencionadas amortizaciones. Por otra parte el Banco de la Rep\u00fablica, en coordinaci\u00f3n con el Gobierno Nacional, ha permitido al sector privado el acceso a recursos externos. Cabe puntualizar que surgen graves dudas en torno a las razones por las cuales el Gobierno Nacional decidi\u00f3 monetizar los recursos obtenidos por la privatizaci\u00f3n de Chivor. <\/p>\n
En todo caso, la situaci\u00f3n presentada obliga a exigir al Gobierno y a la Junta del Banco de la Rep\u00fablica una coordinaci\u00f3n de sus pol\u00edticas, toda vez que cada uno conoce plenamente los instrumentos de acci\u00f3n del otro y sus limitaciones. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la situaci\u00f3n cambiaria de diciembre de 1996, \u00e9sta puede calificarse de at\u00edpica y elevada, toda vez que el nivel de reservas superaba con creces el valor esperado para finales de 1997, lo que hac\u00eda insostenible el financiamiento del d\u00e9ficit fiscal del Gobierno Nacional por v\u00eda del endeudamiento externo, sin afectar las metas macroecon\u00f3micas o sacrificar la tasa de crecimiento de la econom\u00eda. <\/p>\n
En el campo monetario, el saldo de las Operaciones de Mercado Abierto muestra una tendencia creciente durante 1996, aunque los mayores saldos se registraron en noviembre. Sin embargo, entre el 30 de diciembre y el 3 de enero de 1997 se present\u00f3 una variaci\u00f3n fuerte de los saldos. Debe se\u00f1alarse que, si bien en un primer instante la colocaci\u00f3n de OMA constituye un instrumento \u00fatil para restringir la liquidez de la econom\u00eda, cuando presenta el vencimiento de los instrumentos, \u00e9stos se convierten en factor de liquidez, favoreciendo la expansi\u00f3n de los medios de pago, raz\u00f3n por la cual no es un instrumento sostenible al largo plazo. No menos grave es la posible generaci\u00f3n de un d\u00e9ficit “cuasifiscal”, al reducirse los recursos del Banco, que deben ser cubiertos por el presupuesto nacional. <\/p>\n
La situaci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas del Gobierno Nacional se ha deteriorado gravemente desde 1992, al pasar de un d\u00e9ficit del 2.2% del PIB en dicho a\u00f1o a un 4.0% en 1996. Es importante precisar que el d\u00e9ficit creci\u00f3, en cuanto a su participaci\u00f3n en el PIB, un 50.3% en 1996. Este d\u00e9ficit tiene su origen en diversos factores. En relaci\u00f3n con la tributaci\u00f3n, si bien la presi\u00f3n tributaria ha aumentado, la apertura condujo a una mayor dependencia de la tributaci\u00f3n interna, aunque para 1996, el 80.3% del menor recaudo tuvo origen en el sector externo, al caerse las importaciones, como consecuencia de la desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica. Es necesario precisar que las importaciones son sensibles a la din\u00e1mica interna de la econom\u00eda, lo cual deber\u00eda reflejarse en la programaci\u00f3n macroecon\u00f3mica. <\/p>\n
En el campo del gasto, entre 1990 y 1996 se present\u00f3 un crecimiento del 14% en promedio anual. Ello se explica por los mayores costos derivados del sistema de seguridad social, que ha obligado al Gobierno a girar recursos a las diversas entidades, lo que no ocurr\u00eda antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. A esta situaci\u00f3n debe sumarse el tema de la descentralizaci\u00f3n, en el cual, a pesar de las mayores transferencias, los entes territoriales no han hecho logros significativos en materia de eficiencia y de esfuerzo fiscal. De otro lado, el Gobierno Nacional a\u00fan no se ha desprendido de las competencias, como si lo ha hecho con los recursos. <\/p>\n
Todas las circunstancias anotadas, reducen considerablemente la discrecionalidad de la pol\u00edtica fiscal colombiana, cuya soluci\u00f3n demanda reformas constitucionales y legales. Sin embargo, el Gobierno est\u00e1 en mora de iniciar tales transformaciones. Por otra parte, podr\u00eda exigirse un mayor nivel de eficiencia a los sectores que absorben el grueso de los recursos presupuestales y ejercer un mayor control a la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n tributarias. <\/p>\n
En estas condiciones, y dada la coyuntura macroecon\u00f3mica, si bien el nivel de d\u00e9ficit alcanzado no era sobreviniente o imprevisible, merece el calificativo de irresistible, en la medida en que con los medios ordinarios dif\u00edcilmente hubiera podido enfrentarse. <\/p>\n
Como intentos de racionalizar el gasto, el Gobierno cre\u00f3 la Comisi\u00f3n de Racionalizaci\u00f3n del Gasto y de las Finanzas P\u00fablicas, la cual ha presentado diversas recomendaciones, a\u00fan no tomadas en cuenta. Por otra parte, mediante el Decreto 126 de 1996, estableci\u00f3 restricciones a algunos gastos que no reportaron logros significativos. Finalmente, ha de considerarse la Ley 344 de 1996, en espera de ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
Concepto del decano de la Facultad de Econom\u00eda Colegio Mayor del Rosario, Dr. Ernesto Caballero. <\/p>\n
El decano de la facultad de econom\u00eda del Colegio Mayor del Rosario, expuso cu\u00e1les eran a su juicio las causas de la persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar: (1) El proceso de endeudamiento externo, particularmente del sector p\u00fablico, (2) la carencia de mecanismos que podr\u00edan haber permitido la salida programada de divisas, (3) el resultado inicial de la pol\u00edtica de privatizaciones, (4) los ingresos en divisas provenientes del sector petrolero, (5) la acumulaci\u00f3n de reservas internacionales. Considera que “las magnitudes generadas por las causas anteriores son parte de las contingencias que suele afrontar una econom\u00eda con caracter\u00edsticas gen\u00e9ricas como la nuestra, pero no con la importancia, variaci\u00f3n inesperada, clase de modificaci\u00f3n, o sorpresa en los rasgos que reconocer\u00eda una circunstancia econ\u00f3mica cr\u00edtica”. <\/p>\n
Se\u00f1ala que cada uno de estos factores habr\u00edan podido ser atenuados y probablemente evitados. En sus palabras: “..los fen\u00f3menos indicados han sido previsibles, resistibles y en ninguna forma calificables de repentinos o accidentales, por lo menos al tenor de metodolog\u00edas de an\u00e1lisis econ\u00f3mico ajenas a consideraciones de otra naturaleza”. <\/p>\n
Adicionalmente, expresa que en la econom\u00eda monetaria es posible que se presenten situaciones por fuera del cauce previsto y que en la situaci\u00f3n actual no ha habido un desbordamiento monetario cr\u00edtico. <\/p>\n
Concepto del decano de la Facultad de Econom\u00eda de la Universidad de los Andes, Dr. Santiago Montenegro. <\/p>\n
El decano de la Facultad de Econom\u00eda de la Universidad de los Andes, Santiago Montenegro, manifiesta que “la causa de la revaluaci\u00f3n del peso es el exceso de gasto sobre el ingreso total de la econom\u00eda”. Afirma que la pol\u00edtica econ\u00f3mica del Gobierno ha influido en el proceso de apreciaci\u00f3n del peso, puesto que “ha estado gastando muy por encima de sus ingresos”. Al respecto agrega que, de acuerdo con los datos oficiales, el d\u00e9ficit del Gobierno Nacional fue del 4% del PIB en 1996, hecho que significa que “del exceso del gasto total sobre el ingreso total de la econom\u00eda, que es del 6% en 1996, el 67% de dicho exceso fue ocasionado por el Gobierno Nacional”. <\/p>\n
Considera que la causa del endeudamiento externo es el mismo exceso de gasto sobre los ingresos. Dado que la inversi\u00f3n extranjera no es suficiente para financiar el exceso de gasto, el Gobierno ha tenido que recurrir al endeudamiento externo, el cual se ha dirigido a cubrir las necesidades de financiamiento a corto plazo. Anota, adem\u00e1s, que las necesidades de financiaci\u00f3n del Gobierno, causadas por el d\u00e9ficit fiscal, generaron un incremento de las tasas de inter\u00e9s locales y obligaron al sector privado a buscar cr\u00e9ditos en el exterior. <\/p>\n
Asevera que la crisis fiscal – la cual es causante de las dificultades cambiarias- no ha sido sorpresiva, puesto que los s\u00edntomas del problema eran evidentes desde hac\u00eda alg\u00fan tiempo, sin que el Gobierno tomara medidas. Por consiguiente, estima que los fen\u00f3menos que sirvieron de fundamento a la declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica “eran totalmente previsibles para el Ejecutivo”. A\u00f1ade que la tesis de que el pa\u00eds se hallaba en peligro de desbordamiento monetario es equivocada, pues los problemas econ\u00f3micos eran fiscales y, en cierta medida, cambiarios, mas no monetarios. Concluye que dado que el problema de fondo es el exceso de gasto sobre los ingresos, lo indispensable habr\u00eda sido reducir el gasto, para as\u00ed aminorar el d\u00e9ficit fiscal. Esta tarea pod\u00eda haber sido realizada, en buena parte, a trav\u00e9s de las atribuciones ordinarias del Gobierno y el Congreso, por medio de las cuales se “pueden reducir varios componentes del gasto en muy corto plazo”. <\/p>\n
Concepto del decano la Facultad de Ciencias Econ\u00f3micas de la Universidad Nacional de Colombia, Dr. Dar\u00edo Germ\u00e1n Uma\u00f1a. <\/p>\n
El decano de la Facultad de Ciencias Econ\u00f3micas de la Universidad Nacional de Colombia, expresa que la revaluaci\u00f3n del peso se debi\u00f3 al aumento de la oferta de d\u00f3lares en el corto plazo -causado por el incremento del endeudamiento externo p\u00fablico y privado, por el mayor aumento de las exportaciones respecto de las importaciones, por los ingresos producto de las privatizaciones y su forma de pago, por el aumento de la inversi\u00f3n extranjera en los sectores financiero y cementero y por un flujo importante de divisas en el mercado paralelo-, sin un aumento correspondiente en la demanda, debido en lo fundamental a la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda. Respecto a los efectos de la revaluaci\u00f3n, manifiesta que ella “afect\u00f3 el valor agregado, el empleo y el ingreso de ciertos sectores de alto valor agregado nacional y en ese sentido es cr\u00edtica para el pa\u00eds, aunque no lo sea para un porcentaje importante de los agentes que al modificar sus actividades han obtenido por ese concepto ganancias extraordinarias. Tambi\u00e9n es cr\u00edtica en la medida en que es abiertamente contradictoria con la estrategia del Plan de Desarrollo”. <\/p>\n
Expone que la pol\u00edtica econ\u00f3mica no es responsabilidad exclusiva del Gobierno. Ello significa que si bien diversas medidas gubernamentales contribuyeron a la revaluaci\u00f3n, tambi\u00e9n operaron en el mismo sentido disposiciones monetarias de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. Por otro lado, considera que el flujo de capitales de corto plazo y de inversi\u00f3n en ciertos sectores, resulta inesperado en la medida en que no respond\u00edan a una pol\u00edtica gubernamental. <\/p>\n
Se\u00f1ala que el endeudamiento externo del sector p\u00fablico se explica “por la necesidad de financiar gasto para equilibrar los desbalances entre ingresos y egresos del Estado”. Precisa que en el a\u00f1o de 1996 no ingresaron al Fisco 800 mil millones de pesos, en raz\u00f3n de la desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica; que el proyecto de ley de Racionalizaci\u00f3n Tributaria fue recortado en sus metas por el Congreso; que lo recaudos por importaciones disminuyeron; y que la excesiva contracci\u00f3n monetaria y la desconfianza en la econom\u00eda afectaron la actividad agregada. <\/p>\n
Expresa que la crisis econ\u00f3mica se podr\u00eda haber conjurado o atenuado si existiera una mayor coordinaci\u00f3n entre las instituciones que definen la pol\u00edtica econ\u00f3mica, esto es, el Gobierno, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y el Congreso. Agrega que “los mecanismos de coordinaci\u00f3n existentes son insuficientes y en muchos casos se neutralizan medidas, independientemente que provengan de una u otra instituci\u00f3n, que podr\u00edan tener efectos ben\u00e9ficos para la evoluci\u00f3n econ\u00f3mica”. Al respecto se\u00f1ala que “los ingresos de capitales tanto en inversi\u00f3n como la forma de pago de las privatizaciones fueron parcialmente imprevisibles y, por otra parte, irresistibles como resultado de la insuficiente coordinaci\u00f3n de la pol\u00edtica, as\u00ed como el agravamiento de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica”. <\/p>\n
Descarta el interviniente que en el corto plazo se presente un desbordamiento monetario y enfatiza que “en la medida en que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica no manifest\u00f3 la voluntad de tomar medidas inmediatas frente al fen\u00f3meno de la revaluaci\u00f3n y que el Congreso, con base en sus atribuciones ordinarias, no pod\u00eda responder con la urgencia que la situaci\u00f3n ameritaba, parec\u00eda necesario adoptar medidas de emergencia econ\u00f3mica”. Ello justifica la creaci\u00f3n del tributo sobre el endeudamiento externo. Finalmente, a\u00f1ade que durante la emergencia econ\u00f3mica no se tomaron medidas para la soluci\u00f3n estructural del d\u00e9ficit fiscal. <\/p>\n
Concepto del decano de la Facultad de Ciencias Econ\u00f3micas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana, Dr. Luis Garc\u00eda Echeverr\u00eda <\/p>\n
El decano acad\u00e9mico de la Facultad de Ciencias Econ\u00f3micas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana expresa que durante los \u00faltimos a\u00f1os se ha podido percibir que “el crecimiento del gasto del sector p\u00fablico ha sido superior al del crecimiento general de la econom\u00eda medida en el Producto Interno Bruto (PIB) y superior al crecimiento de los recursos propios, lo cual ha llevado a un d\u00e9ficit creciente, financiado tanto con recursos del cr\u00e9dito interno como de cr\u00e9dito externo”. Este fen\u00f3meno, aunado al significativo aumento del endeudamiento externo privado, ha conducido a una situaci\u00f3n de revaluaci\u00f3n del peso, la cual produce efectos delet\u00e9reos sobre la econom\u00eda y el empleo y agudiza los problemas sociales. Estima que la pol\u00edtica de gasto del Gobierno y las estrategias dise\u00f1adas para su financiaci\u00f3n han contribuido a la generaci\u00f3n de las dificultades econ\u00f3micas que afronta ahora el pa\u00eds. <\/p>\n
Considera que las medidas correctivas que han sido tomadas por el Gobierno, el Congreso y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica son insuficientes para afrontar la crisis. En su opini\u00f3n, el tema de fondo no es que las medidas puntuales no adoptadas sean la soluci\u00f3n, sino la necesidad de un ajuste integral que enfrente el problema estructural, representado en los problemas derivados de la necesidad de financiar los mayores gastos en materia de seguridad, defensa, justicia, educaci\u00f3n y para atender las transferencias -a entes territoriales y a la seguridad social-, que son necesarios para garantizar “la viabilidad de la naci\u00f3n a largo plazo”. <\/p>\n
Precisa que el incremento del gasto p\u00fablico y del endeudamiento externo era previsible de acuerdo con las tendencias econ\u00f3micas. Adem\u00e1s, manifiesta que el impuesto sobre el endeudamiento externo, si bien incrementa el costo del cr\u00e9dito externo, no neutraliza completamente el incentivo para endeudarse en el exterior, y recuerda que el Banco de la Rep\u00fablica cuenta con facultades para actuar en materia cambiaria. <\/p>\n
Concepto de la Confederaci\u00f3n de Trabajadores de Colombia <\/p>\n
El Presidente y el Secretario de la Confederaci\u00f3n de Trabajadores de Colombia, Apecides Alves y Luis Miguel Morantes, presentaron un escrito de intervenci\u00f3n en el que aseveran que los motivos aducidos por el Gobierno para la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica corresponden a situaciones que se ven\u00edan gestando desde a\u00f1os atr\u00e1s y eran claramente previsibles, “mas en 1996 cuando exist\u00edan desde comienzos de a\u00f1o signos inequ\u00edvocos del deterioro de las diferentes variables y la crisis madur\u00f3 imperturbable con la tolerancia de las autoridades econ\u00f3micas”. Expresan que ya la Comisi\u00f3n del Gasto P\u00fablico hab\u00eda mostrado la magnitud de la crisis fiscal y que en el Pacto Social los trabajadores hab\u00edan abogado por el establecimiento “de correctivos a la revaluaci\u00f3n y a las altas de inter\u00e9s, se\u00f1alando a lo largo de todo el a\u00f1o que un comportamiento de esa naturaleza era insostenible y estaba precipitando al pa\u00eds a una inexorable crisis de imprevisibles resultados, como en efecto sucedi\u00f3”. <\/p>\n
Concepto conjunto de los gremios SAC, CAMACOL, ASOBANCARIA y FEDELONJAS <\/p>\n
Los ciudadanos Juan Manuel Ospina, C\u00e9sar Gonz\u00e1lez, Alberto V\u00e1squez y Clemencia Parra, actuando en su calidad de presidentes de la SAC, la Asobancaria, de CAMACOL y de Fedelonjas, respectivamente, manifiestan que “hasta mediados de 1996 el comportamiento de las reservas internacionales no difiri\u00f3 apreciablemente de la experiencia de los \u00faltimos tres a\u00f1os. El influjo de divisas a trav\u00e9s de la inversi\u00f3n extranjera y de los pr\u00e9stamos privados se aceler\u00f3 a lo largo del segundo semestre, terminando con un aumento at\u00edpico y sin precedentes en la \u00faltima semana de diciembre de 1996”. Y con respecto al incremento inusitado de diciembre expresan que “a\u00fan no son claras las razones concretas de este extraordinario movimiento y menos a\u00fan que \u00e9ste no fuese previsible para el Banco de la Rep\u00fablica y el Gobierno”. <\/p>\n
Acerca del fen\u00f3meno de la revaluaci\u00f3n aseveran que no es reciente, sino que ha llegado a formar parte del conjunto de problemas estructurales de la econom\u00eda colombiana, como se deducir\u00eda del hecho de que la tasa de cambio real se apreci\u00f3 en un 23% entre diciembre de 1991 y septiembre de 1996. <\/p>\n
Los directivos de los gremios citados enfatizan que el grave desajuste de la econom\u00eda es consecuencia del incoherente manejo macroecon\u00f3mico de la presente d\u00e9cada y que todo ello es consecuencia “de la falta de coordinaci\u00f3n entre las autoridades econ\u00f3micas, cuyo origen radica en los diferentes planteamientos y concepciones que orientan a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y al Gobierno”. As\u00ed mismo, manifiestan que las medidas tomadas con base en la declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica constituyen un abrupto cambio en las reglas de juego para el sector privado, hecho que tendr\u00e1 influencia sobre las decisiones de inversi\u00f3n. <\/p>\n
Afirman que el d\u00e9ficit fiscal ha jugado un papel protag\u00f3nico en la econom\u00eda del pa\u00eds durante la \u00faltima d\u00e9cada, como se advierte en el hecho de que el presupuesto nacional hubiera pasado de representar el 16% del PIB en 1990 al 27% del mismo PIB en 1997. Consideran que deben tomarse medidas urgentes para la correcci\u00f3n del desequilibrio fiscal, que la soluci\u00f3n de este problema es eminentemente pol\u00edtica y que le corresponde tanto al legislador como al ejecutivo. <\/p>\n
El presidente de FEDEMETAL, Gustavo Tob\u00f3n, confirma que el peso experimenta un proceso de revaluaci\u00f3n que se explica por el ingreso de capitales extranjeros -originado en la venta total o parcial de empresas nacionales y la privatizaci\u00f3n de empresas nacionales; por el ingreso de divisas provenientes de los sectores petrolero y cafetero y de la Tesorer\u00eda General de la Rep\u00fablica; y por el endeudamiento externo tanto del sector p\u00fablico como del sector privado. <\/p>\n
Con base en lo anterior, concluye que las causas principales de la revaluaci\u00f3n eran previsibles y, adem\u00e1s, pod\u00edan haber sido contrarrestadas con medidas de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, de la cual, enfatiza, hace parte tambi\u00e9n el Ministro de Hacienda. Estima que para limitar el endeudamiento externo no era necesario recurrir a la creaci\u00f3n de impuestos, pues “la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, entidad que por mandato constitucional debe tomar las medidas pertinentes al sector crediticio, cuenta con los instrumentos necesarios para limitar el endeudamiento externo, sin necesidad de aumentar las cargas tributarias”. Por eso, considera que “lo que se ha buscado es sustitutir en sus funciones a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, v\u00eda Emergencia Econ\u00f3mica, situaci\u00f3n que crea dudas sobre el cumplimiento del mandato constitucional en materia de pol\u00edtica crediticia”. <\/p>\n
En cuanto a la existencia del d\u00e9ficit fiscal, sostiene que no se trata de un hecho nuevo, y que explica la aprobaci\u00f3n de las leyes 223 de 1995 -de reforma tributaria- y 344 de 1996 – de racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico y las campa\u00f1as anunciadas contra la evasi\u00f3n y el contrabando. <\/p>\n
Considera que en Colombia existe un problema estructural de fondo, representado en el tama\u00f1o del Estado, en su pesada carga burocr\u00e1tica, en la ineficiencia de las entidades p\u00fablicas, en el contrabando y en la evasi\u00f3n de impuestos, problemas que deben enfrentarse a trav\u00e9s de los cauces ordinarios. Al respecto agrega que en su gremio existe preocupaci\u00f3n de que se cree un precedente peligroso, “pues de no corregir los problemas estructurales que tienen las finanzas p\u00fablicas, en el futuro ser\u00e1 muy f\u00e1cil acudir al expediente de la Emergencia Econ\u00f3mica para crear o modificar impuestos, sin considerar que esta funci\u00f3n le pertenece al Congreso de la Rep\u00fablica por mandato constitucional”. Concluye con la manifestaci\u00f3n de que la econom\u00eda nacional s\u00ed est\u00e1 afectada por problemas graves, entre los cuales se encuentra el del d\u00e9ficit fiscal, pero que existen suficientes instrumentos ordinarios para enfrentarlo. <\/p>\n
Concepto del Gerente General de la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros de Colombia <\/p>\n
El Gerente General de la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros de Colombia, Dr. Jorge C\u00e1rdenas, manifiesta que la declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica y las medidas tomadas en ejercicio de ella “para afrontar el d\u00e9ficit fiscal y la revaluaci\u00f3n, constituyen una respuesta a la preocupaci\u00f3n del sector ante la gravedad de los perjuicios que para esta industria se derivaban del fen\u00f3meno revaluacionista imperante hasta principios del presente a\u00f1o”. Agrega que la decisi\u00f3n de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional de corregir el enfoque revaluacionista, tomada en diciembre de 1996, fue desbordada “por unos reintegros cuya cuant\u00eda y din\u00e1mica superaron todas las previsiones. De all\u00ed la necesidad de las medidas de emergencia para evitar una crisis, al hacer posible el cumplimiento de las metas macroecon\u00f3micas acordadas a finales del a\u00f1o pasado”. <\/p>\n
Expresa que la tendencia a la revaluaci\u00f3n tiene consecuencias muy gravosas para el sector cafetero en el pa\u00eds, al extremo de que su persistencia “habr\u00eda significado la \u2018muerte\u2019 econ\u00f3mica de la gran mayor\u00eda de los 300.000 caficultores colombianos”. Ello se explica por cuanto la variable macroecon\u00f3mica que m\u00e1s afecta el desarrollo del sector cafetero y condiciona su competitividad y rentabilidad es la tasa de cambio. En efecto, la revaluaci\u00f3n del peso apareja no solamente una disminuci\u00f3n de los ingresos en pesos obtenidos por la venta del grano en el exterior sino que tambi\u00e9n trae consigo un aumento en los costos de los factores empleados en la producci\u00f3n, expresados en d\u00f3lares. As\u00ed, se\u00f1ala que “los costos de producci\u00f3n, equivalentes en d\u00f3lares, de la caficultura pasaron de US$ 0.54 por libra en 1986 a US$ 0.94 en 1996”. <\/p>\n
A\u00f1ade que la producci\u00f3n cafetera nacional puede ser competitiva a nivel internacional “siempre y cuando cuente con una tasa de cambio que no castigue a los sectores exportadores altamente dependientes de la mano de obra. En el caso del caf\u00e9, este rubro representa m\u00e1s del 70% de los costos de producci\u00f3n, y en los \u00faltimos 56 a\u00f1os el valor del jornal en d\u00f3lares se ha incrementado en un 65%”. <\/p>\n
Concluye con la manifestaci\u00f3n de que los caficultores “reconocen que las acciones de emergencia del Gobierno Nacional tendientes a contrarrestar las fuerzas revaluacionistas del mercado cambiario, en especial el creciente endeudamiento externo p\u00fablico y privado, fueron oportunas y necesarias para buscar el equilibrio macroecon\u00f3mico y la supervivencia de los sectores productivos del pa\u00eds, entre ellos el cafetero”. Estas medidas no son, sin embargo, suficientes y habr\u00e1n de ser complementadas con medidas dirigidas a reducir las tasas de inter\u00e9s y a controlar la inflaci\u00f3n. <\/p>\n
Concepto de la Uni\u00f3n Intergremial Nacional <\/p>\n
La Uni\u00f3n Intergremial Nacional consider\u00f3 que la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica no reun\u00eda los requisitos consagrados en el art\u00edculo 215 de la Carta. En su criterio las circunstancias alegadas por el Gobierno para justificar la medida de excepci\u00f3n no eran imprevistas. A este respecto se\u00f1alan que (1) “la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda era un hecho palpable”; (2) la cifra a la que lleg\u00f3 el desempleo en 1996 (12%) no fue sorpresiva ni inesperada; (3) desde julio de 1996 resultaba claro que el PIB perder\u00eda dos puntos y, consecuentemente, era previsible una disminuci\u00f3n de los recaudos tributarios; (4) tanto las autoridades monetarias como los gremios previeron “la gran avalancha de d\u00f3lares para finales de 1996 y todo el a\u00f1o de 1997”; (5) la brecha entre las tasas de inter\u00e9s interna y externa permit\u00eda f\u00e1cilmente prever un desmesurado endeudamiento y, finalmente, (6) el Gobierno tenia a su alcance instrumentos ordinarios para conjurar la situaci\u00f3n. Respecto a este ultimo punto, indican que la situaci\u00f3n cambiaria habr\u00eda podido manejarse mediante las siguientes acciones: (1) “vigorizar la apertura” a trav\u00e9s de medidas a corto y mediano plazo que le permitieran a la industria colocarse en condiciones de eficiencia para competir en el exterior y que frenaran el contrabando; (2) pagar anticipadamente la deuda p\u00fablica; (3) acelerar los pagos al exterior del sector privado y disminuir los plazos de las cartas de cr\u00e9dito; (4) crear un Fondo de Inversiones de Colombia en el exterior. Adicionalmente alegan que el problema fiscal se hubiera podido conjugar mediante las siguientes alternativas: (1) aplicar plenamente la Ley 334 de 1996; (2) Usar parte de los ingresos de divisas para el pago de la deuda p\u00fablica, lo que disminuir\u00eda el gasto por intereses; (3) mantener el incremento de sueldos del sector oficial en el 13%; (4) evitar, a trav\u00e9s de medidas reglamentarias, el gasto p\u00fablico innecesario; (5) ordenar a todas las entidades p\u00fablicas recortar sus gastos en un 12%; (6) disminuir sustancialmente la evasi\u00f3n tributaria; (7) disminuir la corrupci\u00f3n “que seg\u00fan estudios de la Procuradur\u00eda, retira de las arcas del Estado miles de millones de pesos anuales”. <\/p>\n
Concepto del Ministro de Desarrollo Econ\u00f3mico <\/p>\n
El Ministro se\u00f1ala que el aumento del d\u00e9ficit fiscal, generado entre otras cosas por un descenso en la actividad econ\u00f3mica, lo que adicionalmente implic\u00f3 un menor recaudo tributario (cerca del 1% del PIB), una severa disminuci\u00f3n de la tasa de devaluaci\u00f3n y una baja de las importaciones, constituyeron circunstancias graves que perturbaron o amenazaban perturbar el orden econ\u00f3mico. Adicionalmente, indica que el aumento de divisas de cerca de US$ 1600 millones, super\u00f3 notoriamente el aumento de reservas en divisas presupuestado para todo el a\u00f1o y agrav\u00f3 el problema cambiario. En su criterio, las circunstancias anotadas podr\u00edan haber generado un desbordamiento monetario que destruir\u00eda la pol\u00edtica antinflacionaria e inducir\u00eda a una revaluaci\u00f3n profunda que terminar\u00eda por impedir la competitividad del sector productivo en los mercados internacionales. Adicionalmente, se habr\u00eda generado un mayor estimulo al endeudamiento externo originando un efecto “bumer\u00e1n” de imprevisibles resultados. Por estas razones considera que era procedente la declaraci\u00f3n de la emergencia econ\u00f3mica a fin de adoptar medidas inmediatas que condujeran al control monetario. Adicionalmente, el Ministro \u00edndica la necesidad y utilidad de cada una de las medidas adoptadas durante el estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
Concepto de Hugo Palacios Mej\u00eda <\/p>\n
El experto Hugo Palacios Mej\u00eda, convocado por la Corte para participar en este proceso, indic\u00f3, entre otras cosas que, a su juicio, el ingreso masivo de divisas en diciembre y la revaluaci\u00f3n resultante, no s\u00f3lo era predecible, sino que, adem\u00e1s, fue determinado por la voluntad de los agentes oficiales. Indica que el d\u00e9ficit fiscal tampoco era, en modo alguno, sobreviniente. Agrega que si bien existe un peligro de desbordamiento monetario, este no es inminente, pues, en su criterio, las autoridades disponen todav\u00eda de instrumentos y opciones para orientar la evoluci\u00f3n de las variables monetarias. Adicionalmente, expone una serie de alternativas a las cuales puede acudirse para conjurar las circunstancias cambiarias y el d\u00e9ficit fiscal, entre las que menciona el manejo de la pol\u00edtica salarial y la reducci\u00f3n o aplazamiento de apropiaciones presupuestales (art. 76 del Decreto 111 de 1996). <\/p>\n
Concepto de Edgar Reveiz Rold\u00e1n <\/p>\n
El experto Edgar Reveiz Roldan, convocado por esta Corte para participar en el juicio de exequibilidad, previo un completo an\u00e1lisis, indic\u00f3, que a su juicio, el origen de la crisis econ\u00f3mica es el d\u00e9ficit fiscal el que, a su turno, constituye un problema estructural no sobreviniente, que no debe ser resuelto a trav\u00e9s de medidas de excepci\u00f3n. Se\u00f1ala que el excesivo endeudamiento que origin\u00f3 la crisis a finales de 1996 tuvo origen p\u00fablico (84%), dada la necesidad de recursos para financiar el d\u00e9ficit fiscal de 1997 y particularmente para enfrentar la ca\u00edda de los recaudos del sector externo por el descenso de las importaciones. A juicio del experto, el Gobierno hubiera podido acudir a medidas ordinarias alternativas a la emergencia. En su criterio, para resolver los problemas que dieron lugar a la crisis, el Gobierno debe adoptar medidas como (1) mantener, pero racionalizar y limitar las transferencias a las entidades territoriales; (2) reestructurar el fondo nacional de regal\u00edas; (3) dise\u00f1ar nuevas estrategias para satisfacer las obligaciones nacionales y de las entidades territoriales en materia de seguridad social; (4) mejorar la eficacia del gasto p\u00fablico y erradicar la corrupci\u00f3n, entre otras. Adicionalmente, indica que los fen\u00f3menos en cuesti\u00f3n hubieran podido evitarse mediante una mayor sinergia entre las pol\u00edticas del Banco de la Rep\u00fablica y el Gobierno y si este, y el congreso, hubieran adoptado medidas para reducir vigorosamente el gasto p\u00fablico. <\/p>\n
Concepto de Cesar Vallejo Mej\u00eda <\/p>\n
A juicio de este experto, la revaluaci\u00f3n del peso colombiano frente al d\u00f3lar durante 1996 se debi\u00f3 a tres causas: (1) los pagos al exterior por concepto de deuda externa e importaciones se han visto reducidos; (2) el margen de ahorro interno no tiene el nivel necesario para absorber el elevado d\u00e9ficit fiscal del pa\u00eds; y, (3) el margen programado de expansi\u00f3n monetaria de acuerdo con las metas de inflaci\u00f3n no permite un aumento indiscriminado de la base monetaria. Frente a lo anterior, las autoridades econ\u00f3micas se han visto en la necesidad de acudir a la revaluaci\u00f3n de la tasa de cambio y a la intervenci\u00f3n en le mercado de capitales a trav\u00e9s de OMAs que presionan al alza de las tasas de inter\u00e9s. Opina, igualmente, que la persistente revaluaci\u00f3n es cr\u00edtica en la medida en que no refleja un aumento en la productividad de la econom\u00eda colombiana. <\/p>\n
El doctor Vallejo Mej\u00eda considera que las pol\u00edticas del Gobierno Nacional s\u00ed han contribuido al proceso de revaluaci\u00f3n. Se pueden resaltar el endeudamiento externo, la falta de control al endeudamiento de las entidades territoriales, las negociaciones efectuados con algunos sindicatos del sector p\u00fablico, las asignaciones presupuestales correspondientes a los fondos de cofinanciaci\u00f3n y al gasto en seguridad. A lo anterior, se agrega una serie de gastos obligatorios fijados por la Constituci\u00f3n y la ley (regal\u00edas, seguridad social, transferencias, etc.). <\/p>\n
De otro lado, el experto explica que el acelerado proceso de endeudamiento externo p\u00fablico y privado ocurrido durante 1996 se debi\u00f3 a la necesidad de financiar parte del d\u00e9ficit del Gobierno Nacional y de algunas Administraciones territoriales. De igual forma, las altas tasas de inter\u00e9s del mercado financiero nacional estimularon a los sectores p\u00fablico y privado a recurrir al cr\u00e9dito externo. <\/p>\n
Estima que, en Colombia, no existen las condiciones adecuadas para llevar a cabo una pol\u00edtica fiscal “sana” y hacer un uso eficiente de los recursos p\u00fablicos, como quiera que se han creado estructuras institucionales, pol\u00edticas, leyes y barreras que favorecen a grupos particulares. En este sentido, el Congreso habr\u00eda podido modificar leyes que crean inflexibilidades en el gasto o representan una carga excesiva sobre las finanzas p\u00fablicas. Por su parte, el Gobierno ten\u00eda la posibilidad de ejercer un control m\u00e1s intenso sobre su propia deuda, llevar a cabo un programa m\u00e1s agresivo de privatizaciones, etc. En cuanto al Banco de la Rep\u00fablica, \u00e9ste contaba, a su juicio con facultades para adoptar medidas dirigidas a presionar una baja en las tasas de inter\u00e9s. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el experto anota que, tanto la revaluaci\u00f3n como el endeudamiento externo, “son fen\u00f3menos que fueron previsibles y resistibles”. Sin embargo, estos \u00faltimos “desencadenaron la amenaza de un desequilibrio significativo e inminente en las variables macroecon\u00f3micas” que deb\u00eda ser enfrentada a trav\u00e9s de mecanismos de emergencia. <\/p>\n
Concepto de Gabriel Rosas Vega <\/p>\n
El doctor Rosas Vega considera que la revaluaci\u00f3n ocurrida durante 1996 se debi\u00f3 al d\u00e9ficit fiscal estructural pero creciente, a la sobreestimaci\u00f3n de la efectividad de la pol\u00edtica monetaria en el control de la inflaci\u00f3n, a la defectuosa coordinaci\u00f3n entre el Gobierno Nacional y el Banco de la Rep\u00fablica y a la equivocada apreciaci\u00f3n de las autoridades en torno a los efectos rezagados del cambio de modelo de desarrollo y la crisis pol\u00edtica. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la influencia de las pol\u00edticas del Gobierno Nacional sobre los fen\u00f3menos que dieron lugar a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia econ\u00f3mica, el experto opina que “si bien hay motivos de orden estructural y de rezago que aten\u00faan la responsabilidad del Gobierno en el fen\u00f3meno analizado, tampoco tengo duda sobre que, la pol\u00edtica aplicada, tambi\u00e9n ha influido”. A su juicio, los altos niveles de endeudamiento externo p\u00fablico y privado se han producido como consecuencia de las altas tasas de inter\u00e9s internas y la facilidad de acceso al sistema de cr\u00e9dito internacional. En el caso del sector p\u00fablico, el fen\u00f3meno se ha presentado por la necesidad de hacer frente a un presupuesto p\u00fablico altamente desfinanciado. <\/p>\n
Seg\u00fan el doctor Rosas Vega, el Congreso de la Rep\u00fablica ha demostrado poca voluntad pol\u00edtica para reducir el gasto p\u00fablico, lo que explica la dificultad en obtener su apoyo para implementar medidas legislativas dirigidas a enfrentar el fen\u00f3meno revaluacionista. Anota que “sin embargo, no es posible negar que con base en atribuciones ordinarias y una buena coordinaci\u00f3n, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y el Gobierno habr\u00edan podido atenuar en parte las dificultades”. Se\u00f1ala, tambi\u00e9n, que es necesario tener en cuenta la enorme inflexibilidad del sistema fiscal colombiano, en el cual m\u00e1s del 80 % del gasto se encuentra asignado de manera previa. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el experto indica que los fen\u00f3menos que dieron lugar a la emergencia econ\u00f3mica, salvo los voluminosos registros de endeudamiento externo y el incremento de las reservas internacionales, no eran imprevisibles, aunque s\u00ed eran irresistibles. <\/p>\n
Concepto de Abd\u00f3n Espinosa Valderrama <\/p>\n
En opini\u00f3n del Dr. Abd\u00f3n Espinosa Valderrama, la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar durante 1996 se produjo como consecuencia del incremento de los flujos de divisas por concepto de endeudamiento externo, generado a ra\u00edz de las altas tasas de inter\u00e9s internas. De igual forma, el fen\u00f3meno constituye un reflejo de la pol\u00edtica consistente en buscar la reducci\u00f3n de la inflaci\u00f3n por v\u00eda del manejo del tipo de cambio. <\/p>\n
El doctor Espinosa Valderrama afirma que el proceso revaluacionista ha sido inducido por la pol\u00edtica econ\u00f3mica oficial, que incluye las acciones tanto del Gobierno Nacional como del Banco de la Rep\u00fablica. El primero ha preferido el endeudamiento externo como fuente de recursos y el segundo ha enfocado sus acciones de pol\u00edtica en la manipulaci\u00f3n de la tasa de inter\u00e9s. <\/p>\n
Considera que la revaluaci\u00f3n hubiera podido ser controlada por medio de medidas adoptadas por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica tendentes a diferir la monetizaci\u00f3n de los recursos provenientes del endeudamiento externo y a corregir la grave disparidad existente entre las tasas de inter\u00e9s externas e internas, mediante procedimientos de car\u00e1cter administrativo. En cuanto al d\u00e9ficit fiscal, estima que, desde marzo de 1996, la Comisi\u00f3n de Racionalizaci\u00f3n del Gasto y las Finanzas P\u00fablicas hab\u00eda advertido acerca de la ausencia de ahorro fiscal, y que era el momento oportuno para tomar las medidas adecuadas. <\/p>\n
Concepto de Eduardo Sarmiento Palacio <\/p>\n
El doctor Sarmiento Palacio opina que las causas del proceso de revaluaci\u00f3n vivido durante 1996 se explican por el manejo de la tasa de cambio a trav\u00e9s del sistema de banda cambiaria y de las altas tasas de inter\u00e9s, lo cual ha generado un c\u00edrculo vicioso en el cual las elevadas tasas de inter\u00e9s determinan la entrada masiva de divisas que, a su turno, son causantes de revaluaci\u00f3n y, por ende, de mayores entradas de capitales extranjeros. <\/p>\n
A juicio de este experto, las pol\u00edticas gubernamentales s\u00ed han influido en el fen\u00f3meno revaluacionista, toda vez que se ha persistido en la conservaci\u00f3n del sistema de bandas cambiarias que, de por s\u00ed, genera presiones hacia mayores \u00edndices de revaluaci\u00f3n. De otro lado, se han implementado pol\u00edticas de car\u00e1cter restrictivo que mantuvieron las tasas de inter\u00e9s en niveles demasiado altos. Adem\u00e1s, las acciones adoptadas han sido lentas y a\u00fan m\u00e1s lentas las respuestas del mercado. <\/p>\n
En cuanto a las causas generadoras del endeudamiento privado externo, Sarmiento considera que este se debe a la diferencia existente entre las tasas de inter\u00e9s internas y el rendimiento externo. De otro lado, el endeudamiento externo p\u00fablico se ha producido en raz\u00f3n del desplome de la actividad econ\u00f3mica ocasionando la ca\u00edda de los ingresos tributarios, lo que gener\u00f3 un d\u00e9ficit que debi\u00f3 ser financiado con recursos provenientes del cr\u00e9dito externo y de las privatizaciones. <\/p>\n
El exceso de endeudamiento externo privado hubiera podido ser controlado a trav\u00e9s de decisiones del Banco de la Rep\u00fablica dirigidas a modificar el sistema de banda cambiaria y a regular las tasas de inter\u00e9s por v\u00eda administrativa. Por su parte, el endeudamiento externo p\u00fablico se habr\u00eda podido evitar mediante la reducci\u00f3n del gasto y la b\u00fasqueda de mecanismos internos de financiaci\u00f3n. <\/p>\n
Para concluir, el doctor Sarmiento Palacio se\u00f1ala que todos los fen\u00f3menos que motivaron la emergencia econ\u00f3mica “eran conocidos y totalmente previsibles”. <\/p>\n
Concepto de Gilberto Arango Londo\u00f1o <\/p>\n
El experto considera que la revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar durante 1996 respondi\u00f3 a cinco causas: (1) el injustificado mantenimiento de altas tasas de inter\u00e9s; (2) el desmedido aumento del endeudamiento externo p\u00fablico y privado; (3) la pasividad de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica ante la afluencia de divisas provocada por la derogatoria de las resoluciones que hicieron frente al incremento de la tasa de cambio que se manifest\u00f3 con ocasi\u00f3n de las declaraciones de Santiago Medina; (4) la afluencia de “pseudo capitales extranjeros” provenientes de Panam\u00e1 u otros para\u00edsos tributarios; y, (5) el incumplimiento por parte del Ejecutivo del compromiso de congelar en el exterior los ingresos producidos por el sector de hidrocarburos. <\/p>\n
A juicio del experto, la pol\u00edtica gubernamental s\u00ed ha influido en los fen\u00f3menos antes descritos. En primer lugar, el Gobierno particip\u00f3 de los errores cometidos en la orientaci\u00f3n cambiaria, como quiera que la responsabilidad en el dise\u00f1o de las pol\u00edticas en estos \u00e1mbitos es responsabilidad conjunta de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica y del Gobierno Nacional. Por otra parte, el Gobierno ha adquirido una exagerada deuda externa que alimenta la oferta de divisas. Por \u00faltimo, el Gobierno ha influido en el excesivo crecimiento del gasto p\u00fablico. <\/p>\n
En opini\u00f3n del experto, el desmesurado d\u00e9ficit fiscal causado por el creciente gasto p\u00fablico es la fuente principal del enorme endeudamiento p\u00fablico externo. El endeudamiento externo privado respondi\u00f3 b\u00e1sicamente a la diferencia existente entre las tasas de inter\u00e9s internas y externas. Por otra parte, el cuantioso d\u00e9ficit fiscal hubiera podido ser evitado mediante la presentaci\u00f3n de un presupuesto austero, acorde con la realidad de los ingresos a obtener durante 1997. As\u00ed mismo, el Banco de la Rep\u00fablica hubiera podido manejar la tasa de cambio y las tasas de inter\u00e9s en forma distinta, de manera que no afectara negativamente el nivel de crecimiento, y los recaudos esperados. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el doctor Arango Londo\u00f1o estima que los fen\u00f3menos causantes de la emergencia econ\u00f3mica no eran ni imprevisibles, ni irresistibles, ni sobrevinientes, y eran conjurables a trav\u00e9s de las atribuciones ordinarias del Congreso, del Gobierno y de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
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Concepto de ASOCOLFLORES <\/p>\n
Asocolflores considera que la tendencia de la revaluaci\u00f3n del peso colombiano frente al d\u00f3lar, “es una situaci\u00f3n estructural que ha venido afectando gravemente a los exportadores colombianos durante los \u00faltimos seis a\u00f1os”. <\/p>\n
Sin embargo, expresa que para el sector exportador, especialmente el de las flores, “una nueva revaluaci\u00f3n del peso generada por el incremento exagerado de reservas internacionales durante los primeros meses del a\u00f1o hubiera impedido siquiera el sostenimiento del sector en el mediano plazo, si tenemos en cuenta la crisis que atraves\u00f3 durante el segundo semestre de 1996 a ra\u00edz de la fuerte ca\u00edda de la tasa de cambio” <\/p>\n
Sostiene que la situaci\u00f3n a finales de 1996 s\u00ed fue una situaci\u00f3n excepcional que ameritaba adoptar medidas de emergencia para reducir la afluencia de d\u00f3lares a la econom\u00eda. <\/p>\n
Concepto de ANALDEX <\/p>\n
Analdex, a trav\u00e9s de su presidente, analiza una serie de problemas estructurales de la econom\u00eda colombiana para concluir que “nuestra econom\u00eda estaba sufriendo una grave enfermedad estructural, ocasionada por seis a\u00f1os de incontinencia en el gasto p\u00fablico, financiada en gran parte con el anticipo de ingresos del Gobierno, a trav\u00e9s del incremento de las retenciones en la fuente y la utilizaci\u00f3n de las privatizaciones para sus gastos corrientes”. <\/p>\n
Se\u00f1ala que en esas condiciones, la econom\u00eda no estaba preparada para enfrentar el ataque que sufri\u00f3 en diciembre cuando las reservas internacionales se incrementaron en US $ 1,600 millones, circunstancia que llev\u00f3 a que el margen monetario para intervenir en el mercado cambiario durante 1997 se agotara en la primera quincena del a\u00f1o y las posibilidades de sostener la banda cambiaria se hicieran insostenibles. “Era indispensable actuar inmediatamente”. Agrega que las medidas ordinarias con que contaba el Gobierno no ten\u00edan un efecto inmediato y s\u00f3lo contribu\u00edan marginalmente a solucionar el problema. Era entonces necesario actuar en forma urgente para reducir el gasto y generar mayores ingresos <\/p>\n
Concepto de la Asociaci\u00f3n Nacional de Industriales -ANDI- <\/p>\n
La ANDI, a trav\u00e9s de su presidente, analiz\u00f3 las causas y los efectos de la emergencia econ\u00f3mica decretada por el Gobierno. <\/p>\n
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En primer lugar, resalta la falta de claridad respecto del car\u00e1cter sobreviniente de la crisis fiscal. Expresa que desde 1995 se hicieron advertencias sobre los riesgos derivados del presupuesto de gastos presentado por el Gobierno. En este sentido, la Comisi\u00f3n de Racionalizaci\u00f3n del Gasto y las Finanzas P\u00fablicas advirti\u00f3 sobre “el car\u00e1cter estructural de las crisis fiscal y sobre las amenazas que se cern\u00edan sobre la estabilidad de la econom\u00eda si no se limitaba el ritmo del crecimiento del gasto”. <\/p>\n
Evidencia la falta de claridad acerca del car\u00e1cter sobreviniente del ingreso masivo de divisas a finales de 1996. Manifiesta que los recursos provenientes de las privatizaciones del sector el\u00e9ctrico y reintegros de Ecopetrol, hab\u00edan sido programados en el presupuesto general de la Naci\u00f3n. Este hecho permit\u00eda suponer que el Gobierno estaba preparado para enfrentar el flujo de divisas que se generar\u00eda. Por lo tanto, el flujo no puede calificarse de inesperado. Adem\u00e1s, podr\u00eda no haberse monetizado. <\/p>\n
A\u00f1ade que s\u00ed existe una grave amenaza contra el orden econ\u00f3mico pero \u00e9sta no tiene or\u00edgenes inesperados ni causas abruptas, sino que ven\u00eda “fragu\u00e1ndose de tiempo atr\u00e1s, de manera p\u00fablica y conocida por todos”. <\/p>\n
Sostiene que la causante de la problem\u00e1tica actual es la falta de coordinaci\u00f3n en la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica. <\/p>\n
Para la ANDI “las causas invocadas por el Gobierno para decretar la Emergencia Econ\u00f3mica, desmedido endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, deterioro de la situaci\u00f3n fiscal, no tienen el car\u00e1cter de sobrevinientes” <\/p>\n
Finalmente, advierte sobre los riesgos de la presente declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica: (1) Ser\u00eda funesto para la estabilidad econ\u00f3mica que los Gobiernos aleguen en su favor su propia culpa, y que, por lo tanto, puedan investirse de facultades extraordinarias en materia econ\u00f3mica, invocando causas generadas por ellos mismos o que ellos pudieron impedir; (2) ser\u00eda perjudicial declarar la emergencia econ\u00f3mica para hacer reformas tributarias, que el Congreso ha rechazado, o para modificar situaciones fiscales que el Congreso ha introducido, y que el Ejecutivo rechaza, convirtiendo las facultades del art\u00edculo 215 no en una herramienta aliada de situaciones dif\u00edciles para buscar su soluci\u00f3n, sino en un instrumento alcabalero, para resolver debilidades pol\u00edticas; (3) ser\u00eda un mal precedente que la emergencia econ\u00f3mica fuese utilizada, en materia de equilibrio fiscal, solamente para recaudar m\u00e1s recursos y no para atacar la ra\u00edz del problema, como lo es el excesivo gasto p\u00fablico, sin procurar hacer su recorte sustancial. <\/p>\n
Concepto de la BOLSA DE BOGOT\u00c1 <\/p>\n
La Corte solicit\u00f3 el concepto t\u00e9cnico del Presidente de la Bolsa de Bogot\u00e1 sobre la emergencia econ\u00f3mica. En su exposici\u00f3n manifiesta el Dr. Carlos Caballero Arg\u00e1ez que el car\u00e1cter extraordinario o imprevisible de los hechos cambiarios y fiscales que antecedieron la declaraci\u00f3n de emergencia es cuestionable. <\/p>\n
En primer lugar sostiene que “la acumulaci\u00f3n total de divisas en diciembre de US $1.796, 5 millones no result\u00f3 fundamentalmente de hechos extraordinarios” porque: (1) El incremento de las reservas internacionales netas del 18% durante un mes aunque puede considerarse una situaci\u00f3n an\u00f3mala para la econom\u00eda colombiana, su car\u00e1cter extraordinario o imprevisible es cuestionable, (2) la entrada de capitales era perfectamente previsible por el Gobierno, puesto que su realizaci\u00f3n se encontraba presupuestada en el Plan Financiero de 1997, (3) el endeudamiento y los movimientos de capital del sector oficial eran previsibles por cuanto hac\u00edan parte de su programaci\u00f3n, (4) era previsible tambi\u00e9n, la entrada de un volumen importante de recursos por el diferencial de tasas de inter\u00e9s, (5) el Gobierno ten\u00eda conocimiento y pod\u00eda prever el comportamiento de los recursos que se registran como Sector Oficial que fueron equivalentes al 28,7% del total registrado por ese concepto en 1996. <\/p>\n
Considera que ante el acelerado crecimiento de las reservas internacionales, con una mayor coordinaci\u00f3n entre las autoridades econ\u00f3micas, una mejor respuesta hubiera sido disminuir r\u00e1pidamente las tasas de inter\u00e9s internas y as\u00ed reducir el diferencial con las externas, o aumentar los dep\u00f3sitos obligatorios no remunerados en el Banco de la Rep\u00fablica para todo cr\u00e9dito adquirido en el exterior. <\/p>\n
Adicionalmente sostiene que la crisis fiscal no pod\u00eda invocarse como argumento para decretar la emergencia econ\u00f3mica, ya que se trata de un fen\u00f3meno de vieja data, generado por problemas estructurales, que ha requerido numerosas reformas tributarias. En todo caso, los recursos generados mediante las medidas de emergencia, no ayudar\u00edan a solventar las necesidades. <\/p>\n
Como punto final, analiza los efectos de las medidas de emergencia sobre el mercado de valores: (1) las medidas se dirigen en direcci\u00f3n contraria para un buen clima de inversi\u00f3n; (2) el impuesto al endeudamiento desvanece las expectativas de una disminuci\u00f3n de la tasa de inter\u00e9s, desalienta las importaciones, frena la salida de divisas y puede ahondar la recesi\u00f3n; (3) el art\u00edculo 2 del Decreto 150 de 1997 excluy\u00f3 la posibilidad de continuar disfrutando la totalidad del beneficio exento del impuesto de renta en la negociaci\u00f3n de acciones a trav\u00e9s de mecanismos burs\u00e1tiles, “lo cual modifica las reglas de juego para los inversionistas y para los emisores de acciones, dado que pierden los incentivos para acudir al mercado de capitales”. <\/p>\n
Concepto de la BOLSA DE MEDELL\u00cdN <\/p>\n
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Para el presidente de la Bolsa de Medell\u00edn, Dr. Luis Fernando Uribe Restrepo, la declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica no re\u00fane los requisitos consagrados en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Considera que la crisis cambiaria, fiscal y monetaria aducidas por el Gobierno para declarar el estado de emergencia econ\u00f3mica no tiene el car\u00e1cter de sobreviniente. En este sentido se\u00f1ala que “existe una relaci\u00f3n de causalidad entre el d\u00e9ficit fiscal, por una parte, y la revaluaci\u00f3n de nuestra moneda y las amenazas de desbordamiento monetario, por la otra”. <\/p>\n
Sostiene que la “causa de las causas” es el exagerado d\u00e9ficit fiscal que adem\u00e1s no es un problema coyuntural sino estructural y que los problemas en el frente cambiario y monetario son consecuencia y efecto “grave pero tambi\u00e9n en alta medida previsibles” de \u00e9ste. <\/p>\n
Adicionalmente, expone alternativas diferentes a las medidas extraordinarias como son (1) las facultades que el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto otorga al Gobierno para reducir el gasto p\u00fablico; (2) las leyes que el Congreso puede aprobar para reducir la burocracia estatal; (3) la expedici\u00f3n de actos legislativos para revisar el r\u00e9gimen de transferencias. <\/p>\n
Concepto de la BOLSA DE CALI <\/p>\n
El presidente de la Bolsa de Cali, Dr. Juli\u00e1n Dom\u00ednguez Rivera considera que el proceso de deterioro de los ingresos fiscales y el incremento del gasto no obedeci\u00f3 a situaciones impredecibles. Respecto a la s\u00fabita acumulaci\u00f3n de divisas en diciembre de 1996, estima que el Gobierno pudo haber optado por venderlas a trav\u00e9s de la Bolsa o la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica pudo haber conjurado el incremento de divisas. Adicionalmente, sostiene que el Gobierno debi\u00f3 atender las recomendaciones de la Misi\u00f3n del gasto p\u00fablico sobre la forma de conjurar los excesos en esa materia. <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
I. Competencia <\/p>\n
De conformidad con los art\u00edculos 4\u00b0, 215, y 241 numeral 7\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. Sobre esta materia, la Corte reitera la doctrina sentada en su sentencia C-004 de 1992. <\/p>\n
II. Examen de los requisitos de forma <\/p>\n
La Corte encuentra que el Decreto 080 de 1997 cumple con las exigencias formales se\u00f1aladas en el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
En efecto: <\/p>\n
1. La declaraci\u00f3n del Estado de Emergencia ha sido motivada en los considerandos del Decreto, lo cual es suficiente para que se tenga por debidamente satisfecho este requisito, en el aspecto que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Corte. El aspecto material amerita un an\u00e1lisis que se har\u00e1 posteriormente en ac\u00e1pite separado. <\/p>\n
2. El Decreto que se revisa fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros. <\/p>\n
3. El per\u00edodo para el cual se declar\u00f3 -13 de enero al 4 febrero de 1997- se encuentra dentro del l\u00edmite m\u00e1ximo autorizado por la Constituci\u00f3n, para que el Ejecutivo haga uso de las facultades propias del Estado de Conmoci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, por cuanto dice relaci\u00f3n al aspecto analizado, el Decreto en revisi\u00f3n se conforma a las prescripciones del Estatuto Superior. <\/p>\n
III. EXAMEN DEL PRESUPUESTO OBJETIVO DE LA DECLARACION DE EMERGENCIA <\/p>\n
1. Corresponde a la Corte, en esta oportunidad, entrar a determinar si los hechos en los que se sustenta el estado de emergencia declarado por el Presidente de la Rep\u00fablica, tienen el car\u00e1cter de circunstancias extraordinarias, diferentes de las previstas en los art\u00edculos 212 y 213 de la C.P., que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica. <\/p>\n
El examen de la Corte necesariamente ha de tener en cuenta las disposiciones constitucionales y las contenidas en la ley 137 de 1994 “por la cual se regulan los estados de excepci\u00f3n en Colombia”. En particular, la ley citada prescribe en su art\u00edculo 2o que las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepci\u00f3n “(…) s\u00f3lo podr\u00e1n ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. <\/p>\n
La Corte Constitucional mediante sentencia C-179 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz), que hizo tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, al analizar la disposici\u00f3n indicada, se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
“De la misma manera se adecua a lo dispuesto en los art\u00edculos 212, 213, 214 y 215 de la Carta, el que se establezca que las facultades que se atribuyen al Gobierno s\u00f3lo pueden ser utilizadas cuando existan hechos perturbadores que hagan imposible su control por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado, pues “El \u00e1mbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que pueden poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema econ\u00f3mico, pol\u00edtico, social o del medio ambiente, m\u00e1s all\u00e1 de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tengan la posibilidad de amenazar con superar un l\u00edmite cr\u00edtico. La funci\u00f3n de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los m\u00e1rgenes normales, actuando en todo caso cuando todav\u00eda se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto cr\u00edtico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso” (Sentencia C-004\/92 M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
En consecuencia, la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n s\u00f3lo puede tener ocurrencia, cuando se presenten una o varias de las circunstancias que consagra la Constituci\u00f3n, y como \u00faltimo recurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que pongan en peligro la estabilidad institucional, la seguridad y soberan\u00eda del Estado, la convivencia ciudadana, o la perturbaci\u00f3n o amenaza igualmente grave e inminente del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o la grave calamidad p\u00fablica, las cuales no pueden ser controladas mediante las medidas que consagra la Constituci\u00f3n y la ley para periodos de normalidad, o \u00e9stas resultan ciertamente insuficientes”. <\/p>\n
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El hecho sobreviniente que habilita al Presidente para apelar a las facultades especiales que se derivan de la declaraci\u00f3n de emergencia, no puede, en consecuencia, ser de cualquier naturaleza. Desde distintos aspectos la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley estatutaria, lo califican. En realidad, no pod\u00eda ser de otra manera si se repara en los efectos jur\u00eddicos que se asocian al mismo, los que tienen que ver con la temporal asunci\u00f3n de la funci\u00f3n legislativa por parte del Gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garant\u00edas constitucionales. El estado de emergencia puede, en este sentido, autorizar al ejecutivo a regular materias \u00edntimamente ligadas a la representaci\u00f3n pol\u00edtica y a la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, como son las relativas al presupuesto y a la imposici\u00f3n de tributos. <\/p>\n
2. Se comprende que s\u00f3lo ante hechos sobrevinientes de car\u00e1cter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al m\u00e9todo excepcional de gobierno monocr\u00e1tico de la econom\u00eda que se conoce con el nombre de estado de emergencia. <\/p>\n
De la Constituci\u00f3n y de la ley estatutaria de los estados de excepci\u00f3n surge la regla de la subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su utilizaci\u00f3n se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema econ\u00f3mico, social o el ambiente. La plenitud del Estado de Derecho y de los mecanismos y formas que le son propios, sufrir\u00edan grave menoscabo si f\u00e1cilmente pudiese soslayarse su curso ante cualquier dificultad o problema de cierta magnitud, pretextando razones de eficacia. <\/p>\n
Sin dejar de desconocer que el ordenamiento jur\u00eddico puede disponer de \u00f3rganos y mecanismos para responder de manera pronta e id\u00f3nea a los eventos negativos que pongan en peligro el orden econ\u00f3mico o social, desde ahora cabe descartar de plano que un supuesto criterio de eficacia pueda anteponerse al principio de subsidiariedad ya esbozado. En este \u00faltimo caso, el poder del Presidente de la Rep\u00fablica, carecer\u00eda de l\u00edmites constitucionales y la oportunidad y alcance de la democracia y del estado derecho, quedar\u00edan librados a un juicio suyo enteramente discrecional sobre su conveniencia en cada vicisitud del discurrir colectivo. <\/p>\n
3. No se pretende reservar el estado de emergencia para los sucesos de colapso institucional o social, puesto que ello ser\u00eda desconocer su prop\u00f3sito de prevenir o remediar crisis graves que puedan repercutir en da\u00f1os mayores e irreparables que afecten sensiblemente los fundamentos de la coexistencia social. Por el contrario, lo que se quiere destacar es que los estados de excepci\u00f3n constituyen, como ya lo expres\u00f3 la Corte, el “\u00faltimo recurso” al cual se puede acudir con miras a conjurar una situaci\u00f3n de crisis, justamente porque este representa un instrumento que reduce el \u00e1mbito de la democracia y las libertades y, adem\u00e1s, porque los \u00f3rganos del Estado y las autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su disposici\u00f3n, que no son pocas y cuya utilizaci\u00f3n diligente y eficiente puede tener la virtualidad de enfrentar eventos cr\u00edticos y agudos ya sea en un sentido preventivo o correctivo. <\/p>\n
El pensamiento que inspir\u00f3 al constituyente en esta materia fue el de limitar los estados de excepci\u00f3n a las situaciones extremas, que no pudieren ser resueltas satisfactoriamente a trav\u00e9s de los medios ordinarios. La Corte Constitucional, desde un principio, interpret\u00f3 estrictamente este designio dirigido a impedir que los estados de excepci\u00f3n se convirtieran en fuente ileg\u00edtima del desbordamiento del poder ejecutivo y en causa de su descr\u00e9dito y trivilizaci\u00f3n. A este respecto se advierte en la sentencia C-004 de 1992: <\/p>\n
“En tanto que la normalidad no necesita definici\u00f3n ya que como presupuesto material de la Constituci\u00f3n se supone corresponde a lo existente, la anormalidad s\u00ed debe ser definida a partir de las hip\u00f3tesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad “. <\/p>\n
Se desconoce la filosof\u00eda que anima el r\u00e9gimen excepcional, cuando se recurre sistem\u00e1ticamente a su utilizaci\u00f3n con el fin de remediar o corregir males que a trav\u00e9s de los \u00f3rganos y los procedimientos de la normalidad pueden ser solucionados. Los grandes poderes derivados de los estados de excepci\u00f3n se desvalorizan y pierden eficacia cuando su uso emula o sustituye indebidamente el conjunto de instrumentos que el Estado puede desplegar ordinariamente. <\/p>\n
4. En la medida en que una sociedad evoluciona y conoce mejor las distintas contingencias y factores variables que la rodean o que la afectan internamente, multiplica y perfecciona sus sistemas de interacci\u00f3n y las estructuras que en \u00faltimas le permiten aumentar su complejidad y reducir, en cierto grado y extensi\u00f3n, la incertidumbre. Este es un camino de logros y frustraciones, pero tambi\u00e9n de oportunidades y de innovaciones. La imposibilidad de prever y sortear todas las contingencias que a diario experimenta una colectividad, ense\u00f1a que en el horizonte de su devenir siempre despuntar\u00e1n crisis, altibajos y escollos de todo orden. All\u00ed la sociedad se juega su propio destino y enriquece o festina, dependiendo de su manejo, su potencial para mantenerse, transformarse y sobrevivir conservando ciertos principios y valores fundamentales. <\/p>\n
En este contexto un hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, \u00e9sta dif\u00edcilmente podr\u00e1 considerarse en s\u00ed misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro impedir\u00e1 tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposici\u00f3n de la sociedad y de sus autoridades. <\/p>\n
Si no se descuenta el potencial de respuesta institucional que en cada momento de su historia ha logrado aquilatar una determinada sociedad, todo hecho tendr\u00eda forzosamente que revestir el car\u00e1cter de sobreviniente y extraordinario. El Estado colombiano, como fruto de su experiencia hist\u00f3rica nacional e internacional en el campo econ\u00f3mico, ha forjado un conjunto de mecanismos que si bien no cubren todas las eventualidades que puedan presentarse, garantizan para muchas de ellas un esquema de acciones posibles tendentes a evitar que el pa\u00eds quede a merced de los acontecimientos sin ninguna posibilidad de canalizar o encauzar sus efectos en una direcci\u00f3n que no implique grave da\u00f1o para sus habitantes y su bienestar. <\/p>\n
Igualmente, en el plano constitucional, si se omite toda consideraci\u00f3n sobre los poderes existentes para afrontar una determinada crisis, vale decir, si se ignora el concierto de \u00f3rganos, facultades y mecanismos creados cuya intervenci\u00f3n puede resultar decisiva con miras a su soluci\u00f3n, la consecuencia no puede ser otra distinta que la de ampliar indebidamente los poderes del ejecutivo con grave detrimento del funcionamiento normal del Estado de Derecho. <\/p>\n
La mera consideraci\u00f3n de un hecho como extraordinario, desconociendo el entramado institucional que puede de manera directa y expedita contribuir sustancialmente a resolver la situaci\u00f3n de crisis, revela una estrategia de expansi\u00f3n del poder que no se compadece con el principio democr\u00e1tico. <\/p>\n
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5. La decisi\u00f3n de fondo del Constituyente, que esta Corte debe preservar, se orienta en el sentido de privilegiar hasta donde ello sea posible el m\u00e9todo democr\u00e1tico como v\u00eda para debatir los hechos graves que conciernen al pa\u00eds y, a trav\u00e9s del mismo conducto, buscar solidariamente su mejor soluci\u00f3n. No en vano la ley es la expresi\u00f3n de la voluntad general y debe responder a dicho inter\u00e9s. Un umbral bajo para franquear el estado de anormalidad, cercenar\u00eda la democracia y terminar\u00eda por empobrecerla, a la vez que alejar\u00eda las posibilidades de una mayor cohesi\u00f3n social y de un compromiso m\u00e1s firme para respaldar y soportar los esfuerzos del Estado en un determinado \u00e1mbito de su acci\u00f3n. <\/p>\n
6. La tesis que excluye de la normalidad y de las atribuciones de los \u00f3rganos que en ella se insertan las materias referidas a las crisis de orden econ\u00f3mico y social, desconoce, de una parte, la complejidad y naturaleza del orden econ\u00f3mico y social y, de otra, el alcance de las responsabilidades de las autoridades. La pretensi\u00f3n de acotar el tema de la crisis exclusivamente dentro de los contornos de los estados de excepci\u00f3n, se endereza tambi\u00e9n a incrementar ilimitadamente el poder del ejecutivo. <\/p>\n
La idea que se tenga del orden econ\u00f3mico y social, determina no solamente la extensi\u00f3n de los poderes excepcionales, sino que influye en la calificaci\u00f3n del hecho que autoriza el tr\u00e1nsito a la anormalidad. Si se parte de la visi\u00f3n de la sociedad y la econom\u00eda como conjuntos de partes, elementos, individuos y eventos que mantienen entre s\u00ed una relaci\u00f3n justa y armoniosa, se incurre en el peligro de hipostasiar algo que carece de contrapartida en la realidad. Desde este punto de vista, los conflictos y antagonismos que emergen de la realidad social f\u00e1cilmente se consideran hechos extraordinarios que, por comportar la ruptura del equilibrio del todo con las partes, autorizar\u00edan al Presidente, como guardi\u00e1n de dicho orden, a acrecentar sus poderes. <\/p>\n
En cambio, dentro de una perspectiva m\u00e1s realista, que es la que conviene a la materia, puede sostenerse que la unidad que se predica de cierto orden econ\u00f3mico y social, se refiere a la organizaci\u00f3n y a los principios conforme a los cuales se disponen, relacionan y evolucionan los componentes diversos que lo integran. Tal unidad no tiene naturaleza sustancial. Por el contrario, ella es compleja, fenom\u00e9nica e hist\u00f3rica, puesto que junto a las complementariedades que se crean y que sirven para cohesionar el sistema, surgen e irrumpen constantemente antagonismos que con variada intensidad conspiran contra la organizaci\u00f3n con capacidad para degradarla o que bien pueden terminar por ser asimilados a \u00e9sta renov\u00e1ndola o contribuyendo a aumentar su complejidad y flexibilidad. <\/p>\n
El orden econ\u00f3mico y social se constituye a partir de unas condiciones que estabilizan un determinado tipo de solidaridad entre sus elementos y que le permiten imponerse sobre los factores disociativos y antifuncionales que subyacen al mismo. El orden econ\u00f3mico y social, como todo sistema, se enfrenta al desorden y a las fuerzas que en su propio seno pueden destruir su organizaci\u00f3n. De ah\u00ed que el sistema disponga de mecanismos para inhibir o reprimir la acci\u00f3n de estas \u00faltimas, como ocurre con los estados de excepci\u00f3n, cuya declaraci\u00f3n se hace necesaria cuando los antagonismos amenazan con superar un nivel que puede afectar componentes esenciales del sistema de manera grave e irreversible o poner en cuesti\u00f3n su misma unidad o cohesi\u00f3n. <\/p>\n
Esta postura, proyectada en el campo de los controles y las regulaciones econ\u00f3micas, asigna a \u00e9stos el papel de combatir el desorden y neutralizar los elementos desintegradores de la organizaci\u00f3n econ\u00f3mica. La normalidad y el orden econ\u00f3mico y social, no est\u00e1n pues excluidos de ser perjudicados o destruidos por el desorden. De hecho, los \u00f3rganos de regulaci\u00f3n y control, lo mismo que las normas, representan formas de relacionarse con el desorden a fin de excluirlo, evitarlo o corregirlo. <\/p>\n
Err\u00f3neamente se piensa que la supervivencia del sistema econ\u00f3mico y social sea asunto que incumbe exclusivamente al estado de emergencia, como si durante la normalidad aqu\u00e9l estuviera exento de librar la misma batalla, y las autoridades competentes no tuvieran en sus manos una parte no desestimable de su destino y la responsabilidad consiguiente de obrar con diligencia y tino. Naturalmente, cuando el desorden amenaza de manera objetiva con superar niveles cr\u00edticos poniendo en peligro factores esenciales de la convivencia, hasta el punto en que resulta incontrolable con base en los poderes ordinarios, deber\u00e1 recurrirse a los poderes excepcionales. <\/p>\n
7. Es oportuno, en este punto, distinguir entre el conjunto de los problemas y deficiencias que afligen al pa\u00eds, aquellos que en un momento dado se identifican como cr\u00f3nicos o estructurales, lo cual no quiere decir que no puedan en el mediano o en el largo plazo resolverse mediante pol\u00edticas y cambios de orden cultural e institucional que obren inteligente y eficazmente sobre sus causas reales. <\/p>\n
Una tradici\u00f3n jurisprudencial que se remonta a la Corte Suprema de Justicia, que ahora una vez m\u00e1s se reitera, ha juzgado improcedente que a trav\u00e9s de los estados de excepci\u00f3n, en principio, se busque remediar este tipo de patolog\u00edas. La raz\u00f3n de ser del buen gobierno estriba en promover la soluci\u00f3n a \u00e9stos males cr\u00f3nicos y en sumar su empe\u00f1o al esfuerzo constante dirigido a dicho objetivo. Los problemas de este origen, por su incidencia social, trascienden la anormalidad y ocupan plenamente el espacio de la normalidad, puesto que constituyen el c\u00famulo de responsabilidades m\u00e1s importantes que deben asumirse por todos los \u00f3rganos competentes de manera consistente y por per\u00edodos prolongados en el tiempo. Por la misma raz\u00f3n, los problemas de esta \u00edndole alimentan el debate p\u00fablico. Sobre los caminos y costos asociados a su soluci\u00f3n, en una sociedad democr\u00e1tica, es obligado que los ciudadanos, sus representantes y los distintos intereses en juego se manifiesten a trav\u00e9s de los canales establecidos para el efecto. <\/p>\n
Una sociedad en proceso de modernizaci\u00f3n, dotada con ciertos recursos, pero carente de otros, inmersa en serios conflictos internos e internacionales, que no ha podido resolver el problema de la extrema pobreza de un porcentaje apreciable de sus habitantes, necesariamente est\u00e1 expuesta a sobrellevar una carga mayor de problemas estructurales y cr\u00f3nicos y a asistir a su agravaci\u00f3n si no alienta la empresa de aunar la voluntad y la energ\u00eda ciudadanas con miras a la construcci\u00f3n de un pa\u00eds viable. <\/p>\n
La abundancia y gravedad de los problemas estructurales que gravitan sobre la sociedad colombiana es tal que, con raz\u00f3n, se ha denominado la actual situaci\u00f3n, que es la misma del pasado reciente, “anormalidad-normal”. No obstante esa calificaci\u00f3n, la mera invocaci\u00f3n de un problema estructural, no autoriza la declaraci\u00f3n de un estado de excepci\u00f3n, ni que el pa\u00eds entre a ser gobernado de manera ininterrumpida a trav\u00e9s de decretos legislativos. Este ser\u00eda el fin de la democracia. En esta hora, por el contrario, el sentido de la democracia no es otro distinto que el de resolver en su seno los problemas que de tiempo atr\u00e1s agobian al pa\u00eds y que, por diversos motivos, han adquirido el signo de cr\u00f3nicos y estructurales, no porque lo sean de manera irredimible, sino por falta de una voluntad y una solidaridad m\u00ednima para emprender decididamente la senda que lleve a ponerles t\u00e9rmino. <\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte reitera la doctrina que prohibe la utilizaci\u00f3n expansiva de los poderes excepcionales de la emergencia para resolver problemas cr\u00f3nicos o estructurales, sin que ello quiera decir en modo alguno que \u00e9stos deban quedar hu\u00e9rfanos de consideraci\u00f3n por parte de las autoridades. La mencionada doctrina, cuyo sentido profundo es el de evitar que la democracia sufra mengua sustancial por causa del uso indiscriminado de los poderes excepcionales, se recoge en el siguiente aparte de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 23 de febrero de 1983 (MP. Manuel Gaona Cruz, Carlos Medell\u00edn y Ricardo Medina Moyano). <\/p>\n
“1. Nuestro sistema capitalista de estirpe institucional democr\u00e1tica, asentado en el caso colombiano sobre invertebrados pilares de penuria y de subdesarrollo econ\u00f3mico, est\u00e1 dise\u00f1ado con la suficiente consistencia y flexibilidad para resistir como inherentes a su contextura y estructura los fen\u00f3menos c\u00edclicos y coyunturales normales de la inflaci\u00f3n, la devaluaci\u00f3n monetaria, del d\u00e9ficit fiscal constante, de la emisi\u00f3n monetaria recurrente, de la crisis en los precios internacionales de los productos de exportaci\u00f3n, del desempleo, de la estanflaci\u00f3n, entre otros, dentro de mayores o menores grados de intensidad y confluencia, como fenomenolog\u00eda propia del mecanismo, y esta situaci\u00f3n se ha vuelto regular y no es por lo tanto “sobreviniente”, de conformidad con su significado precisado atr\u00e1s, sino propia del sistema, de su din\u00e1mica, de su acaecer, sin que de lugar entonces a inminente e irreparable agrietamiento del orden social, del orden institucional, del orden p\u00fablico, ni del orden jur\u00eddico, y por ende resulta regulable por las v\u00edas institucionales y jur\u00eddicas democr\u00e1ticas y ordinarias y no por los medios monocr\u00e1ticos y excepcionales de la emergencia. <\/p>\n
No es que la Corte desconozca una realidad, simplemente reconoce que su existencia no es siempre emergente y que apenas clama por una legislaci\u00f3n que trate de adecuarse a ella por las v\u00edas normales previstas en la Carta”1 <\/p>\n
8. El primer motivo de la declaraci\u00f3n de emergencia se refiere al deterioro de la situaci\u00f3n cambiaria del pa\u00eds. Se advierte en el decreto examinado que en los \u00faltimos meses de 1996 “sobrevino una persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar”, derivado de un desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores p\u00fablico y privado, que de continuar incrementar\u00eda la inconveniente sobrevaluaci\u00f3n del peso. El fen\u00f3meno adquiri\u00f3 mayor fuerza y gravedad en el mes de diciembre del a\u00f1o pasado, a ra\u00edz de un ingreso “extraordinario” de divisas”, lo que gener\u00f3 una “abrupta y masiva” acumulaci\u00f3n de reservas internacionales. Se\u00f1ala el Gobierno que el aumento neto de divisas excedi\u00f3 el nivel que se proyectaba acumular para finales de 1997. El cuantioso ingreso de divisas, a su turno, determin\u00f3 un “nivel igualmente imprevisto” de operaciones de mercado abierto por parte del Banco de la Rep\u00fablica. A juicio del Gobierno, la liberaci\u00f3n gradual y previsible de los saldos de operaciones de mercado abierto – OMAs – aunada a la magnitud sustancial de mayores reservas internacionales, podr\u00eda desencadenar un desbordamiento monetario que pondr\u00eda en grave riesgo el logro de las metas de inflaci\u00f3n y har\u00eda m\u00e1s exigentes las necesidades de ajuste fiscal. <\/p>\n
El deterioro de la situaci\u00f3n cambiaria, se analizar\u00e1 tanto desde el \u00e1ngulo f\u00e1ctico como jur\u00eddico. El examen de constitucionalidad de la declaraci\u00f3n de emergencia se endereza a determinar, de una parte, la existencia de los hechos constitutivos del estado excepcional y, de otra, la calificaci\u00f3n de los mismos como hechos sobrevinientes de car\u00e1cter extraordinario. <\/p>\n
9. Las reservas internacionales en 1996 alcanzaron la cifra de U.S. $9.900 millones. La acumulaci\u00f3n registr\u00f3 dicho monto en raz\u00f3n del ingreso en el mes de diciembre de $ 1.519 millones de d\u00f3lares, suma que referida carece de antecedentes en el pa\u00eds. El reintegro de las divisas y la consiguiente operaci\u00f3n de contracci\u00f3n monetaria que puso en marcha el Banco de la Rep\u00fablica, modificaron las previsiones contenidas en la programaci\u00f3n macroecon\u00f3mica para 1997 acordada entre el Gobierno y La Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, especialmente en lo que se refiere a los montos proyectados de reintegros durante este a\u00f1o y a los niveles de emisi\u00f3n de t\u00edtulos para reducir el circulante. Lo anterior significa, por la magnitud de las cuant\u00edas involucradas, que para el presente a\u00f1o los m\u00e1rgenes de endeudamiento p\u00fablico externo destinados a financiar el presupuesto y de implementaci\u00f3n de los mecanismos de control monetario, habr\u00e1n de moverse dentro de un espacio o rango inferior al que se hab\u00eda proyectado si se pretende mantener el punto de equilibrio deseado. <\/p>\n
Pese a que en la declaraci\u00f3n de la emergencia, se expresa que “durante los \u00faltimos meses de diciembre sobrevino una persistente revaluaci\u00f3n del peso frente al d\u00f3lar”, destacan los diferentes expertos consultados por la Corte que este fen\u00f3meno se remonta a los a\u00f1os de 1990 y 1991 y persiste hasta el presente. <\/p>\n
No obstante que el Gobierno anota que “las operaciones oficiales no fueron la fuente del problema”, se ha puesto de presente ante la Corte que la causa de fondo de la situaci\u00f3n cambiaria y fiscal, obedece al elevado d\u00e9ficit fiscal y a la forma an\u00f3mala del financiamiento del gasto p\u00fablico que ha tenido que suplirse parcialmente con el producto de las privatizaciones y el endeudamiento p\u00fablico externo e interno, lo que produce efectos combinados sobre las tasas dom\u00e9sticas y alimenta la espiral revaluacionista del peso. <\/p>\n
La acumulaci\u00f3n de reservas no ha sido ajena ni al sector p\u00fablico ni al sector privado. Sin embargo, dado que el Gobierno apoya la declaraci\u00f3n de emergencia en los hechos cambiarios y monetarios acaecidos en el mes de diciembre del pasado a\u00f1o, y se refiere a los efectos imprevistos atribuidos a sus consecuencias, no sobra citar el siguiente aparte de la intervenci\u00f3n de Fedesarrollo : ” (…) Como se aprecia en el cuadro 3, los principales reintegros de divisas en diciembre de 1996 corrieron por cuenta de la privatizaci\u00f3n de Chivor ( US$644 millones ), las necesidades de la tesorer\u00eda (US$210 millones), Ecopetrol (US$221 millones), la venta de Betania (US$95 millones) y la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros (US$162 millones). Por ello, no puede afirmarse que la acumulaci\u00f3n de reservas haya sido resultado del imprevisible incremento en el endeudamiento externo del sector privado “. Es claro que la sorpresiva acumulaci\u00f3n de reservas fue, en buena parte, producto del ingreso de divisas del propio sector p\u00fablico”. <\/p>\n
Se reconoce por todos los expertos que un estimulo al endeudamiento externo p\u00fablico y privado, se origina en el menor costo financiero que se obtiene y en la expectativa que se ha podido crear sobre una persistente y acentuada revaluaci\u00f3n del peso, todo lo cual contribuye a incrementar la diferencia de la rentabilidad financiera existente entre Colombia y el exterior. En este contexto el Gobierno denuncia un explosivo aumento de las intenciones de endeudamiento p\u00fablico y privado que, de llevarse a cabo, presionar\u00eda una adicional emisi\u00f3n monetaria y un aumento de la inflaci\u00f3n y de la revaluaci\u00f3n del peso. A este respecto se menciona que el registro de deuda externa privada pas\u00f3, en el cuarto semestre de 1996, de U.S$1.713 millones a U.S$3.795 millones. <\/p>\n
Si la cifra de los registros no se desagrega, es dif\u00edcil apreciar su significado. Sobre este particular, expres\u00f3 el Dr. Hernando Jos\u00e9 G\u00f3mez Restrepo, a la saz\u00f3n, director de La Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica: “(…) de los U.S $1.650 millones registrados en diciembre, U.S$600 millones corresponden al cr\u00e9dito para el pago al Gobierno por la hidroel\u00e9ctrica de Betania y $200 millones a la renovaci\u00f3n de un cr\u00e9dito externo por parte de una empresa del sector telecomunicaciones. De esta manera tan solo la mitad correspond\u00edan a cr\u00e9ditos del sector privado en su casi totalidad en operaciones individuales inferiores a los U.S$20 millones cada una. Este nivel es elevado pero no es extraordinario respecto a lo observado hasta mediados de 1995”. <\/p>\n
Por su parte, seg\u00fan estimativos de Fedesarrollo, cerca del 56% de los registros del \u00faltimo trimestre de 1996 pertenece a la categor\u00eda de los “grandes proyectos”, por definici\u00f3n de larga maduraci\u00f3n y altamente intensivos en importaciones, es decir, no se trata de inversiones especulativas que puedan s\u00fabitamente alterar la estabilidad cambiaria. Por el contrario, su objetivo es el de fortalecer la infraestructura nacional y responder a la pol\u00edtica del Estado consistente en convocar a los empresarios particulares a unirse en este empe\u00f1o. Desde este punto de vista, “el monto inesperado y sorpresivo de registros de endeudamiento se reduce a U.S$1.000 millones durante el periodo comprendido entre octubre y diciembre de 1996”, que en todo caso se explicar\u00eda por el ya se\u00f1alado diferencial de las tasas de inter\u00e9s externas respecto de las internas. <\/p>\n
10. La ca\u00edda del tipo real de cambio no es un fen\u00f3meno reciente, puesto que se remonta a 1991. El experto Eduardo Sarmiento Palacio estima su magnitud en los \u00faltimos a\u00f1os en el 40% medida en t\u00e9rminos de los \u00edndices de precios al consumidor. <\/p>\n
En el largo plazo, seg\u00fan el Dr. Oscar Marulanda G\u00f3mez, ex-miembro de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, los determinantes fundamentales del tipo de cambio en Colombia, se asocian con el crecimiento del gasto, especialmente del Gobierno (1), el mayor crecimiento de la productividad de bienes transables en relaci\u00f3n con la productividad de los bienes no transables (2) y, en tercer lugar, con el crecimiento de los salarios corregidos por productividad (3). <\/p>\n
La situaci\u00f3n cambiaria de diciembre de 1996, no puede, en consecuencia, analizarse aisladamente. Parte sustancial de los reintegros de divisas tiene una conexidad inmediata o mediata con la financiaci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal. Este \u00faltimo se identifica, por el mismo Gobierno, como un problema cr\u00f3nico de orden estructural. Las decisiones estatales de utilizar flujos externos – v\u00eda endeudamiento o privatizaciones cuyo precio o producto se monetiza – con el objeto de atender directamente partidas de gasto p\u00fablico, dadas las causas determinantes del proceso persistente de revaluaci\u00f3n, indefectiblemente estaban llamadas a proyectarse en el est\u00edmulo de la ca\u00edda real del tipo de cambio, raz\u00f3n por la cual fueron enfrentadas con los mecanismos de rigor (defensa de la banda cambiaria y contracci\u00f3n monetaria). <\/p>\n
En el mes de diciembre, a diferencia de otros meses de dicho a\u00f1o, la maniobra fiscal indicada fue m\u00e1s intensa y, por consiguiente, su repercusi\u00f3n en el deterioro de la situaci\u00f3n cambiaria ya dif\u00edcil fue mayor (acumulaci\u00f3n acelerada de divisas), con los consabidos efectos en la reducci\u00f3n de los m\u00e1rgenes de acci\u00f3n para las pol\u00edticas cambiaria y monetaria, especialmente en lo que concierne a la p\u00e9rdida de su eficacia ulterior. <\/p>\n
En realidad, los movimientos cambiarios de diciembre se cumplieron de conformidad con las pautas cambiarias y monetarias preestablecidas. Las divisas se compraron por parte del Banco de la Rep\u00fablica; se produjo la respectiva emisi\u00f3n y, seguidamente, se increment\u00f3 el nivel de OMAs con el fin de esterilizar el aumento del circulante. La declaraci\u00f3n de la emergencia, en este sentido, estar\u00eda simplemente describiendo un hecho consumado. <\/p>\n
El impacto producido por la elevada acumulaci\u00f3n de divisas, sin embargo, se visualiza en t\u00e9rminos de su efecto sobre el cumplimiento del programa macroecon\u00f3mico acordado entre el Gobierno y la Junta directiva del Banco de la Rep\u00fablica para 1997. De acuerdo con este programa se hab\u00eda convenido que la provisi\u00f3n de liquidez se har\u00eda mediante la compra de divisas en el mercado cambiario, lo que adem\u00e1s servir\u00eda para sostener la banda cambiaria, hasta por un monto de US$1.000 millones, con lo cual se estimaba no era necesario incrementar las operaciones de mercado abierto para mantener la base monetaria dentro de una tasa de crecimiento no superior al 16%. Como se ve, entre otras consecuencias, las compras de divisas de diciembre, alteraron una de las bases del programa macroecon\u00f3mico relativa a la acumulaci\u00f3n proyectada de divisas para el a\u00f1o de 1997 – m\u00e1s que superada en el mes de diciembre – y a su impacto en la ampliaci\u00f3n de la base monetaria. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone que las funciones monetarias, cambiarias y crediticias que asigna a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, se ejercer\u00e1n en coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica econ\u00f3mica general (C.P. art., 371). En la pr\u00e1ctica, la Junta y el Gobierno, llevan a cabo un ejercicio conjunto de an\u00e1lisis de las variables, cifras, tendencias y exigencias de la econom\u00eda nacional que, finalmente, es plasmado en lo que se conoce como el “programa macroecon\u00f3mico”. El economista Hernando Vargas precisa as\u00ed los l\u00edmites y la utilidad de la programaci\u00f3n macroecon\u00f3mica: “Debe recordarse que \u00e9sta es apenas un ejercicio contable que garantiza la consistencia de los flujos financieros de los agentes econ\u00f3micos entre s\u00ed y con unos supuestos b\u00e1sicos sobre la econom\u00eda. En este sentido, el ejercicio por s\u00ed mismo no garantiza la consistencia econ\u00f3mica de los supuestos. En este aspecto, la responsabilidad de dicha coherencia recae sobre el usuario de la herramienta. En segundo lugar, es importante resaltar la utilidad de la programaci\u00f3n como instrumento de coordinaci\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica general. Como tal, el ejercicio ha permitido la discusi\u00f3n conjunta de las pol\u00edticas cambiarias, fiscales y monetarias en t\u00e9rminos de su compatibilidad con las metas de inflaci\u00f3n, de acuerdo con el mandato constitucional” (SG-EE, Banco de la Rep\u00fablica, Nov. 1995). <\/p>\n
La programaci\u00f3n permite establecer a partir de unos supuestos sobre la tasa de inflaci\u00f3n, la tasa de cambio, la tasa de inter\u00e9s y el crecimiento del producto, cu\u00e1l es el d\u00e9ficit financiable o consistente del sector p\u00fablico. En el documento citado, su autor se\u00f1ala: “(…) Si el d\u00e9ficit consistente es menor (en magnitud) que el proyectado, se dice entonces que el d\u00e9ficit proyectado no es consistente con las metas de inflaci\u00f3n, crecimiento y tasa de cambio, y que es necesario hacer un ajuste en la pol\u00edtica fiscal para alcanzar dicha consistencia. Esto supone, obviamente, reducir el gasto o incrementar los ingresos”. Igualmente, la programaci\u00f3n con base en ciertas variables ex\u00f3genas, que se ponen como supuesto, permite calcular distintas variables resultado tales como el crecimiento del cr\u00e9dito al sector privado, la acumulaci\u00f3n de reservas internacionales y el crecimiento de los agregados monetarios, cuyos niveles o incremento sean consistentes con los supuestos del modelo. <\/p>\n
Asumir que las predicciones fallidas de una herramienta contable al servicio de las autoridades, o el divorcio de las metas finales o intermedias de la pol\u00edtica trazada frente a la realidad, signifique una grave perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico del pa\u00eds, demuestra una sobreestimaci\u00f3n de un instrumento de an\u00e1lisis. Lo anterior puede indicar simplemente que los supuestos no fueron correctamente determinados o que el programa estaba dise\u00f1ado sin dejar m\u00e1rgenes adecuados de variaci\u00f3n por modo que el fracaso en alcanzar una meta inexorablemente aparejar\u00eda el incumplimiento de las restantes. Si la realidad discurre por fuera de las previsiones o metas, el programa deber\u00e1 reajustarse o si \u00e9ste desea conservarse se impone a los agentes econ\u00f3micos concernidos modificar sus comportamientos a fin de que el alejamiento de las metas estipuladas sea, en las circunstancias, el menos distante y pueda entonces cumplirse razonablemente el prop\u00f3sito final. <\/p>\n
La restricci\u00f3n severa al Estado de Derecho que la declaraci\u00f3n de emergencia genera, no puede originarse en la falta de cumplimiento de los pron\u00f3sticos, supuestos o metas de un ejercicio contable realizado por las autoridades econ\u00f3micas. El error de c\u00e1lculo o la inconsistencia real de una variable frente a su estimativo previo, demanda en el mismo terreno contable enmienda o reajuste, mas no puede implicar mengua de la democracia. Conceder efectos pol\u00edticos a los defectos de c\u00e1lculo de orden matem\u00e1tico o contable, equivaldr\u00eda a convertir la democracia en una simple variable del juego econom\u00e9trico quedando \u00e9sta a merced de las oscilaciones y de los rangos de los elementos de una ecuaci\u00f3n, hasta el punto de que si la programaci\u00f3n, como ocurri\u00f3 con la de 1997, se estructura con estrecho margen de maniobra, casi que de antemano se tornar\u00eda previsible su inexorable p\u00e9rdida o reducci\u00f3n ante la m\u00e1s m\u00ednima oscilaci\u00f3n de las cifras. La Constituci\u00f3n no autoriza entregar tama\u00f1o poder a los t\u00e9cnicos ni a los instrumentos anal\u00edticos que para cumplir sus metas ellos mismos dise\u00f1en. <\/p>\n
11. Empero, podr\u00eda sostenerse que, independientemente de la variaci\u00f3n del programa macroecon\u00f3mico, el impacto monetario y cambiario de los hechos de diciembre, trasciende su expresi\u00f3n contable dentro de un modelo que garantiza consistencia con ciertos presupuestos y metas, y se proyecta en cambio como perturbaci\u00f3n real del orden econ\u00f3mico. <\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, los sucesos descritos por el Gobierno, en una parte sustancial, tienen relaci\u00f3n directa con el financiamiento del d\u00e9ficit p\u00fablico y su incidencia en la tasa de cambio. Tanto el problema fiscal, que exhibe trazas de desequilibrio estructural, como la acusada revaluaci\u00f3n del peso, son fen\u00f3menos que registran una prolongada duraci\u00f3n. Lo acaecido en diciembre es, pues, un episodio de un problema estructural que, como se expres\u00f3, debe ser tratado dentro de la normalidad. <\/p>\n
La agudizaci\u00f3n de problemas estructurales, as\u00ed \u00e9stos obedezcan a una intrincada patolog\u00eda y deban resolverse por los medios ordinarios de la democracia, pueden no obstante manifestarse como perturbadoras del orden econ\u00f3mico y social. En este caso, la Corte debe entrar a precisar si los hechos en los que se hace visible el recrudecimiento y los efectos gravemente delet\u00e9reos de una falla estructural, pueden ser enfrentados a trav\u00e9s de las competencias ordinarias de las autoridades y \u00f3rganos del Estado y si \u00e9stas son suficientes para determinar satisfactoriamente el curso de los acontecimientos. <\/p>\n
La tarea de la Corte no es la de efectuar una ponderaci\u00f3n entre las distintas pol\u00edticas posibles o alternativas de acci\u00f3n que han podido eventualmente adoptarse. Este es el cometido espec\u00edfico del Gobierno y de las dem\u00e1s autoridades. El examen se circunscribe a establecer si dentro de la normalidad, existe un marco de competencias y de poderes ordinarios suficientes con vistas a prevenir o corregir las distorsiones, da\u00f1os y efectos negativos que provengan de hechos extraordinarios. De no ser posible \u00e9sto \u00faltimo, la crisis no podr\u00e1 ser tratada dentro de las competencias ordinarias y, por tanto, ser\u00e1 evidente que habr\u00e1 de convalidarse el uso de las competencias ampliadas que se derivan del estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
La circunstancia extraordinaria, puede originarse en un hecho extra\u00f1o al Gobierno, pero tambi\u00e9n en causas verificadas por su acci\u00f3n u omisi\u00f3n. En el presente caso, sin entrar a calificar la conducta del Gobierno, no es posible descartar que de manera inmediata o mediata, una parte apreciable de los reintegros de diciembre fueron el fruto de sus decisiones previas. Los estados de excepci\u00f3n, como recurso \u00faltimo de salvaci\u00f3n de un pa\u00eds y de sus instituciones, no se reserva \u00fanicamente para los casos en los que el Gobierno no haya actuado como agente estimulador de la crisis. Sin embargo, si su conducta no puede independizarse de los acontecimientos que precipitan la declaraci\u00f3n de emergencia, el test de subsidiariedad necesariamente se tornar\u00e1 m\u00e1s estricto, puesto que la ampliaci\u00f3n de competencias del Gobierno no puede ser la consecuencia inmediata y autom\u00e1tica de la malversaci\u00f3n o preterici\u00f3n de las competencias ordinarias. <\/p>\n
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12. Desde el punto de vista cambiario, el Gobierno Nacional consider\u00f3 que las causas que daban lugar a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia econ\u00f3mica eran, b\u00e1sicamente, dos. Por una parte, el creciente proceso de revaluaci\u00f3n del peso colombiano frente al d\u00f3lar de los Estados Unidos de Am\u00e9rica, producido, a su turno, por un aumento en la inversi\u00f3n extranjera directa y por mayores \u00edndices de endeudamiento externo tanto p\u00fablico como privado. De otro lado, el aumento de las reservas internacionales de Colombia, causado por registros masivos de endeudamiento externo en el Banco de la Rep\u00fablica; por los reintegros provenientes de la deuda externa privada; por la introducci\u00f3n de recursos externos por parte de los sectores p\u00fablico y privado ante las perspectivas de revaluaci\u00f3n del peso colombiano; por la monetizaci\u00f3n imprevista de las divisas provenientes de la venta de Chivor, en raz\u00f3n de la localizaci\u00f3n de la tasa de cambio en el piso de la banda cambiaria; y, por el mayor valor obtenido en la venta de Chivor. <\/p>\n
13. Sin embargo, de las distintos argumentos expuestos por el Gobierno Nacional para justificar la emergencia econ\u00f3mica puede deducirse que la causa fundamental para haber decretado este estado de excepci\u00f3n, desde la perspectiva cambiaria, consiste en la revaluaci\u00f3n del peso producida por una entrada masiva de divisas al sistema econ\u00f3mico colombiano. De manera general, puede afirmarse que la intervenci\u00f3n de un banco central, con la finalidad de influir en el comportamiento de la tasa de cambio, se lleva a cabo con base en tres herramientas principales: <\/p>\n
\uf0b7 A trav\u00e9s de la pol\u00edtica monetaria, la cual se fundamenta en el control de la oferta monetaria, esto es, de la cantidad de dinero que circula en la econom\u00eda. Este mecanismo de intervenci\u00f3n tiene, a su vez, dos manifestaciones principales. En primer lugar, el volumen de la masa monetaria en circulaci\u00f3n puede regularse a trav\u00e9s del mecanismo del encaje a los dep\u00f3sitos, que consiste en obligar a las entidades que forman parte del sector financiero a que congelen un porcentaje de los recursos que captan del p\u00fablico, el cual no podr\u00e1n destinar para otorgar cr\u00e9ditos o realizar otro tipo de operaciones financieras. La segunda manifestaci\u00f3n de la pol\u00edtica monetaria que puede llevar a cabo el banco central est\u00e1 constituida por las denominadas operaciones de mercado abierto -OMAs-, las cuales persiguen la contracci\u00f3n del volumen de dinero en circulaci\u00f3n, a trav\u00e9s de la captaci\u00f3n de recursos del p\u00fablico, por medio de t\u00edtulos valores. <\/p>\n
<\/p>\n
\uf0b7 A trav\u00e9s de la imposici\u00f3n de restricciones y controles a los flujos de capitales externos que entran al sistema econ\u00f3mico nacional. En efecto, un exceso de divisas en el mercado determina que \u00e9stas bajen de precio y, como efecto de ello, que descienda la tasa de cambio y se reval\u00fae la moneda dom\u00e9stica. Con el fin de evitar que lo anterior ocurra, el banco central puede imponer restricciones que tiendan a hacer m\u00e1s costoso el endeudamiento externo y que consisten, primordialmente, en obligar al deudor a constituir un dep\u00f3sito en el banco central equivalente a un porcentaje de los recursos del cr\u00e9dito externo que le ha sido otorgado. Esta herramienta funciona como una especie de “encaje”, toda vez que los recursos que se depositan en el banco central permanecen congelados sin entrar a alimentar la masa monetaria en circulaci\u00f3n. De otro lado, los flujos de capitales externos hacia las econom\u00edas dom\u00e9sticas pueden ser controlados a trav\u00e9s de la asignaci\u00f3n de cupos de reintegro de divisas para aquellas entidades p\u00fablicas que perciban sus ingresos, o parte de ellos, en moneda extranjera. Por \u00faltimo, el banco central puede controlar los flujos de capitales extranjeros en forma directa, llegando incluso a prohibir cualquier movimiento de divisas entre el exterior y la econom\u00eda nacional. <\/p>\n
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\uf0b7 A trav\u00e9s de la intervenci\u00f3n directa en el mercado cambiario, la cual puede ser abierta o velada. La intervenci\u00f3n directa abierta tiene como objetivo esencial la defensa de la tasa de cambio dentro de la banda cambiaria, esto es, la franja dentro de la cual fluct\u00faa libremente la tasa de cambio, sin intervenci\u00f3n del banco central, la cual s\u00f3lo puede producirse cuando exista peligro de que la tasa de cambio desborde el l\u00edmite m\u00e1ximo (techo) o m\u00ednimo (piso) de la banda, l\u00edmites que previamente han sido fijados por el banco central en coordinaci\u00f3n con las metas de pol\u00edtica fiscal. Esta forma de protecci\u00f3n del tipo de cambio es llevada a cabo por el banco central mediante la oferta o demanda directa de divisas, seg\u00fan se trate de defender el techo o el piso de la banda cambiaria, respectivamente. Por su parte, las intervenciones veladas persiguen evitar cambios bruscos o brechas en las cotizaciones o conducir el tipo de cambio hacia el punto medio de la banda cambiaria. <\/p>\n
14. Conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 372 de la Carta Pol\u00edtica, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado colombiano. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 373 de la Constituci\u00f3n dispone que “el Estado, por intermedio del Banco de la Rep\u00fablica, velar\u00e1 por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”. El cumplimiento de estos objetivos determina que el Banco de la Rep\u00fablica cuente con una serie de herramientas normativas con el objeto de controlar las variables monetarias, cambiarias y crediticias. Estos instrumentos se encuentran consignados en los siguientes normas legales y reglamentarias: (1) La Ley 9 de 1991, por medio de la cual se expide el r\u00e9gimen de cambios internacionales; (2) la Resoluci\u00f3n N\u00b0 51 de 1991, expedida por el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social -CONPES-, contentiva del Estatuto de Inversiones Internacionales; (3) la Ley 31 de 1992, por medio de la cual se regulan las funciones del Banco de la Rep\u00fablica; y, (4) la Resoluci\u00f3n Externa N\u00b0 21 de 1993, emanada de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, por lo cual se dicta el Estatuto Cambiario. <\/p>\n
Dentro de este contexto, el Banco de la Rep\u00fablica, por conducto de su Junta Directiva, puede determinar el comportamiento del tipo de cambio a trav\u00e9s de cada una de las tres formas de intervenci\u00f3n antes se\u00f1aladas, las cuales encuentran sustento normativo en las leyes y resoluciones anotadas con anterioridad. <\/p>\n
15. Entre las funciones que el art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 otorga a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, y que \u00e9sta ejerce a trav\u00e9s de disposiciones de car\u00e1cter general (Ley 31 de 1992, art\u00edculo 4\u00b0), se encuentra la consagrada en el literal a), seg\u00fan la cual la Junta puede fijar y reglamentar el encaje de las distintas categor\u00edas de establecimientos de cr\u00e9dito y de todas aquellas entidades que reciban dep\u00f3sitos a la vista, a t\u00e9rmino o de ahorro. As\u00ed mismo, puede determinar si los encajes son o no remunerados y puede sancionar a quienes incumplan las disposiciones en esta materia. <\/p>\n
16. En relaci\u00f3n con las operaciones de mercado abierto -OMAs- el literal b) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992, dispone que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica puede, a trav\u00e9s de las resoluciones respectivas, ordenar la realizaci\u00f3n de este tipo de operaciones a trav\u00e9s de t\u00edtulos del Banco de la Rep\u00fablica, de t\u00edtulos de deuda p\u00fablica o por medio de los t\u00edtulos que disponga la propia Junta. De igual forma, est\u00e1 facultada para establecer si las OMAs se llevar\u00e1n a cabo en moneda dom\u00e9stica o extranjera y definir los intermediarios que podr\u00e1n canalizar las operaciones. Seg\u00fan el art\u00edculo 53 de la Ley 31 de 1992, los t\u00edtulos que emita el Banco de la Rep\u00fablica con el objeto de regular el mercado monetario son t\u00edtulos valores y se consideran inscritos tanto en la Superintendencia Nacional de Valores como en las Bolsas de Valores. As\u00ed mismo, la oferta p\u00fablica de estos t\u00edtulos no requerir\u00e1 de autorizaci\u00f3n alguna. La Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, por medio de la Resoluci\u00f3n Externa N\u00b0 1 de 1994 (modificada en lo pertinente por la Resoluci\u00f3n Externa N\u00b0 1 de 1995) regul\u00f3, de manera general, las operaciones que puede llevar a cabo el Banco de la Rep\u00fablica con el fin de regular la liquidez de la econom\u00eda. En esta norma reglamentaria, el Emisor defini\u00f3 las operaciones de contracci\u00f3n y expansi\u00f3n monetaria, la naturaleza de los t\u00edtulos por medio de los cuales se realizan estas operaciones y las personas jur\u00eddicas que pueden desempe\u00f1arse como intermediarios o agentes colocadores de OMAs. <\/p>\n
17. Cabe anotar que la intervenci\u00f3n directa del Banco de la Rep\u00fablica en la determinaci\u00f3n de las tasas de inter\u00e9s constituye un evento de car\u00e1cter excepcional y transitorio, como quiera que el se\u00f1alamiento de los l\u00edmites al crecimiento de la cartera y las operaciones activas de los establecimientos de cr\u00e9dito, as\u00ed como la fijaci\u00f3n de las tasas m\u00e1ximas de inter\u00e9s que estos establecimientos pueden cobrar o pagar a su clientela, no pueden efectuarse por per\u00edodos que sumados no excedan de 120 d\u00edas por a\u00f1o (Ley 31 de 1992, art\u00edculo 16, literales d) y e)). Lo anterior es consecuencia del dise\u00f1o de la actual pol\u00edtica legal de la banca central en Colombia, que persigue una liberalizaci\u00f3n del mercado monetario y, por ello, conf\u00eda a las fuerzas del mercado la determinaci\u00f3n de las tasas de inter\u00e9s. S\u00f3lo cuando se produce una deficiencia grave de estas fuerzas, la autoridad monetaria puede intervenir en forma excepcional y transitoria. <\/p>\n
18. Las facultades generales de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, en materia de regulaci\u00f3n de los cambios internacionales, se encuentran contempladas en la Ley 31 de 1992 y en algunos apartes no derogados o sustituidos por \u00e9sta de la Ley 9 de 1991. Es as\u00ed como el literal h) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 dispone que a la Junta Directiva le corresponde ejercer las funciones de regulaci\u00f3n cambiaria previstas en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 3\u00b0 (expedici\u00f3n de regulaciones cambiarias y aduaneras especiales adecuadas a las necesidades de la Costa Atl\u00e1ntica y Pac\u00edfica y de San Andr\u00e9s y Providencia) y en los art\u00edculos 5 a 13 (regulaci\u00f3n de las operaciones de cambio; organizaci\u00f3n y regulaci\u00f3n del mercado cambiario; definici\u00f3n de operaciones cuyo producto no deba ser transferido o negociado a trav\u00e9s del mercado cambiario; regulaci\u00f3n de operaciones de tenencia, posesi\u00f3n y negociaci\u00f3n de divisas que no deban ser canalizadas a trav\u00e9s del mercado cambiario; determinaci\u00f3n de los intermediarios del mercado cambiario; regulaci\u00f3n de los ingresos y egresos en divisas; regulaci\u00f3n de plazos, intereses, finalidad y dem\u00e1s condiciones del endeudamiento externo; regulaci\u00f3n de las operaciones en moneda extranjera y financiaci\u00f3n externa del Banco de la Rep\u00fablica; y, regulaci\u00f3n de las actividades de compra, venta, posesi\u00f3n y exportaci\u00f3n de oro en polvo, barra o amonedado), 16 (determinaci\u00f3n de qu\u00e9 empresas del sector de hidrocarburos pueden celebrar contratos en divisas dentro del pa\u00eds), 22 (ingresos en moneda extranjera provenientes de las exportaciones de caf\u00e9 y recursos en moneda extranjera del Fondo Nacional del Caf\u00e9), 27 (regulaciones referentes a los mercados de futuros y de opciones), 28 (regulaci\u00f3n de las obligaciones en moneda extranjera) y 31 (compra de t\u00edtulos de deuda externa por personas autorizadas para poseer divisas y renuncia al derecho de giro) de la Ley 9 de 1991. <\/p>\n
De otro lado, el literal i) del mismo art\u00edculo 16 establece que el Banco de la Rep\u00fablica puede intervenir en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas o trav\u00e9s de la colocaci\u00f3n de t\u00edtulos valores representativos de las mismas. As\u00ed mismo, est\u00e1 facultado para determinar la pol\u00edtica de manejo de la tasa de cambio en coordinaci\u00f3n con el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. En caso de presentarse alg\u00fan conflicto entre estas dos autoridades, en raz\u00f3n del manejo de la tasa de cambio, la norma dispone que prevalecer\u00e1 la responsabilidad constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P., art\u00edculo 373). <\/p>\n
Por \u00faltimo, los literales j) y k) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 entregan a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica una serie de funciones consultivas en materia de endeudamiento externo. El primero de estos literales dispone que la Junta deber\u00e1 emitir concepto previo favorable para la monetizaci\u00f3n de los excedentes transitorios generados por incrementos imprevistos en el precio de las exportaciones de entidades p\u00fablicas del orden nacional (Ley 51 de 1990, art\u00edculo 31). De su parte, el literal k) establece que la Junta, cuando lo considere necesario y con el fin de dar cumplimiento al mandato previsto en el art\u00edculo 373 de la Carta, puede emitir concepto acerca de la cuant\u00eda de los recursos de cr\u00e9dito interno y externo incorporados en el proyecto de ley anual del presupuesto que se encuentre en tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
19. Con base en los art\u00edculos 371 y 372 de la Constituci\u00f3n y en los literales h) e i) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 antes enunciados, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el denominado Estatuto Cambiario a trav\u00e9s de su Resoluci\u00f3n Externa N\u00b0 21 de 1993 (en adelante R.E. 21\/93). <\/p>\n
Una lectura integral del Estatuto Cambiario permite concluir que los cambios internacionales, en Colombia, constituyen una materia frente a cuya complejidad se ha expedido una legislaci\u00f3n que busca hacer frente pr\u00e1cticamente a cualquier eventualidad que pueda producirse dentro del mercado de divisas. En primer lugar, el concepto de mercado cambiario (R.E. 21\/93, art\u00edculo 6\u00b0) as\u00ed como el elenco de operaciones que deben canalizarse por su conducto (R.E. 21\/93, art\u00edculo 7\u00b0), buscan englobar la casi totalidad de las divisas que entren al sistema econ\u00f3mico colombiano. En esta medida, la posibilidad de ingresar recursos en moneda extranjera sin sujeci\u00f3n al mercado cambiario constituye una eventualidad claramente excepcional. Si bien el art\u00edculo 6\u00b0 de la R.E. 21\/93 no previ\u00f3 cu\u00e1les eran las excepciones a la canalizaci\u00f3n de divisas a trav\u00e9s del mercado cambiario, el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 9 de 1991 (que tambi\u00e9n define lo que debe entenderse por mercado cambiario) establece, en su par\u00e1grafo, que los ingresos de divisas por concepto de servicios prestados por residentes en el pa\u00eds quedar\u00e1n exentos de la obligaci\u00f3n de ser transferidos o negociados a trav\u00e9s del mercado cambiario, salvo que las reservas internacionales del pa\u00eds lleguen a ser inferiores a tres meses de importaciones. <\/p>\n
As\u00ed mismo, la posibilidad de que el Banco de la Rep\u00fablica conserve el control sobre el mercado cambiario y las operaciones de cambio que a trav\u00e9s de \u00e9ste se canalizan, se basa en la herramienta denominada declaraci\u00f3n de cambio que, a tenor de lo dispuesto por el art\u00edculo 1\u00b0 de la R.E. 21\/93, debe ser presentada por los residentes en el pa\u00eds o en el exterior que lleven a cabo en Colombia alguna de las operaciones de cambio establecidas en el art\u00edculo 7\u00b0 del Estatuto Cambiario. Esta declaraci\u00f3n deber\u00e1 ser presentada ante los intermediarios del mercado cambiario (R.E. 21\/93, art\u00edculos 68 y 69: bancos comerciales, bancos hipotecarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compa\u00f1\u00edas de financiamiento comercial, la FEN y Bancoldex) expresamente autorizados para el reintegro de divisas al mercado cambiario (R.E. 21\/93, art\u00edculo 71: operaciones autorizadas a los intermediarios del mercado cambiario) o directamente ante el Banco de la Rep\u00fablica, cuando se trate del mecanismo de compensaci\u00f3n previsto para los residentes en el pa\u00eds que utilicen cuentas corrientes en el exterior para operaciones que deban canalizarse a trav\u00e9s del mercado cambiario colombiano (R.E. 21\/93, art\u00edculo 65). <\/p>\n
El mecanismo de la declaraci\u00f3n de cambio permite que el Banco de la Rep\u00fablica disponga de toda la informaci\u00f3n necesaria para poder conservar el control del mercado cambiario. La exactitud de dicha informaci\u00f3n se encuentra garantizada a trav\u00e9s de la prohibici\u00f3n de canalizar a trav\u00e9s del mercado cambiario los montos de divisas inferiores o superiores a los efectivamente percibidos y de efectuar giros por montos distintos al de las obligaciones contra\u00eddas en el exterior (R.E. 21\/93, art\u00edculo 2\u00b0). As\u00ed mismo, los residentes en Colombia que efect\u00faen operaciones de cambio est\u00e1n obligados a conservar los documentos y la informaci\u00f3n que sustentan estas operaciones por un per\u00edodo de dos a\u00f1os, con el fin de que las autoridades administrativas respectivas puedan ejercer el control y vigilancia necesarios sobre el mercado cambiario (R.E. 21\/93, art\u00edculo 3\u00b0). De igual forma, toda violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de cambios internacionales y, en especial, la no presentaci\u00f3n o presentaci\u00f3n incorrecta de la declaraci\u00f3n de cambio, dan lugar a la aplicaci\u00f3n de las sanciones administrativas contempladas en el Decreto 1746 de 1991, sin perjuicio de las sanciones tributarias, aduaneras y penales que sean del caso (R.E. 21\/93, art\u00edculo 4\u00b0). Por \u00faltimo, los intermediarios del mercado cambiario est\u00e1n obligados a procesar la informaci\u00f3n contenida en las declaraciones de cambio y a enviar los documentos que, para fines estad\u00edsticos, requiera el Banco de la Rep\u00fablica (R.E. 21\/93, art\u00edculo 5\u00b0). <\/p>\n
De todo lo anterior, puede concluirse que los cambios internacionales constituyen una materia densamente regulada y controlada a trav\u00e9s de normas de derecho p\u00fablico de obligatorio cumplimiento por parte de los particulares y que persiguen, b\u00e1sicamente, evitar la presencia de distorsiones dentro del mercado cambiario que pudieren llegar a afectar el tipo de cambio. Salvo casos de fraude, la totalidad de las divisas que ingresan al pa\u00eds se encuentran sometidas al control del r\u00e9gimen cambiario y, por ende, son susceptibles de ser reguladas por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
20. Seg\u00fan lo dispuesto por el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 7\u00b0 y por el art\u00edculo 27 de la R.E. 21\/93, las operaciones de endeudamiento externo celebradas por residentes en el pa\u00eds y los costos financieros inherentes a las mismas deber\u00e1n ser canalizados a trav\u00e9s del mercado cambiario. La declaraci\u00f3n de cambio respectiva deber\u00e1 contener el nombre del acreedor y del deudor, el monto vigente de la deuda y las dem\u00e1s condiciones del cr\u00e9dito de que se trate (R.E. 21\/93, art\u00edculo 27). Si bien todos los residentes en el pa\u00eds se encuentran autorizados para obtener cr\u00e9ditos en moneda extranjera de entidades financieras del exterior, con independencia del plazo y el destino de las divisas (R.E. 21\/93, art\u00edculo 28), est\u00e1n obligados a registrar el cr\u00e9dito ante el Banco de la Rep\u00fablica, de manera previa a su desembolso (R.E. 21\/93, art\u00edculo 29) y a informar acerca de cualquier cambio en el acreedor, el deudor y las condiciones del pr\u00e9stamo con el fin de proceder a la correspondiente modificaci\u00f3n del registro (R.E. 21\/93, art\u00edculo 31). Igualmente, el art\u00edculo 31 de la R.E. 21\/93 dispone que la obtenci\u00f3n de toda pr\u00f3rroga a los cr\u00e9ditos externos registrados en el Banco de la Rep\u00fablica deber\u00e1 ser registrada. <\/p>\n
Sin embargo, para poder proceder al registro de aquellos cr\u00e9ditos cuyo plazo para el pago total del capital sea igual o inferior a 36 meses es necesario constituir un dep\u00f3sito, en pesos colombianos, en el Banco de la Rep\u00fablica, equivalente al 50 % del valor del cr\u00e9dito que se registra. A su turno, el Banco de la Rep\u00fablica expide a favor del titular del dep\u00f3sito un recibo, no negociable, en el cual se se\u00f1ala un plazo de 18 meses para la restituci\u00f3n del mismo (R.E. 21\/93, art\u00edculo 30). El par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la R.E. 21\/93 establece, en forma taxativa, aquellos cr\u00e9ditos cuyo registro se encuentra exento, de manera excepcional, del requisito del dep\u00f3sito previo. <\/p>\n
21. Como antes se mencion\u00f3, el objetivo del dep\u00f3sito de que trata el art\u00edculo 30 de la R.E. 21\/93 consiste en desestimular el endeudamiento externo de corto plazo, mediante la imposici\u00f3n de una especie de “encaje” que consiste en la congelaci\u00f3n en el Banco de la Rep\u00fablica de un porcentaje del cr\u00e9dito externo que, en consecuencia, no puede ser monetizado. Este mecanismo, equivalente materialmente a un impuesto sobre el endeudamiento externo (como quiera que debe constituirse en pesos colombianos y no en divisas) persigue, entonces, encarecer el endeudamiento externo de corto plazo; propiciar la consecuci\u00f3n de pr\u00e9stamos de largo plazo, cuya obtenci\u00f3n es m\u00e1s dif\u00edcil; e, igualar el costo del endeudamiento externo e interno en los cr\u00e9ditos de m\u00e1s largo plazo. <\/p>\n
Con la finalidad de defender el tipo de cambio y ejercer controles m\u00e1s estrictos sobre la monetizaci\u00f3n de divisas provenientes de endeudamiento externo p\u00fablico y privado, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, en uso de sus facultades como autoridad cambiaria (Ley 31 de 1992, art\u00edculos 4\u00b0 y 16, literales h) e i)), puede proceder a la modificaci\u00f3n de las condiciones del dep\u00f3sito sobre cr\u00e9ditos externos contemplado en el art\u00edculo 30 de la R.E. 21\/93. En esta medida, puede aumentar el n\u00famero de cr\u00e9ditos sometidos al requisito del registro, esto es, puede disponer que deber\u00e1n cumplir este requisito los cr\u00e9ditos inferiores o iguales a un plazo mayor de 36 meses, como ocurre en la actualidad. As\u00ed mismo, puede modificar el porcentaje del cr\u00e9dito que debe depositarse, elev\u00e1ndolo a un porcentaje mayor del que actualmente se contempla (50 %). <\/p>\n
22. La efectividad del mecanismo del dep\u00f3sito de que trata el art\u00edculo 30 de la R.E. 21\/93, ha sido cuestionada por algunos analistas en el sentido de que puede ser f\u00e1cilmente evitado por los deudores externos a trav\u00e9s de la contrataci\u00f3n de pr\u00e9stamos no sometidos a este mecanismo (R.E. 21\/93, art\u00edculo 29, par\u00e1grafo) o a trav\u00e9s de la introducci\u00f3n de las divisas requeridas por conducto de otros rubros de la balanza de pagos tales como la inversi\u00f3n extranjera. <\/p>\n
Las facultades ordinarias de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica como autoridad cambiaria, son tambi\u00e9n suficientes para hacer frente a la primera de las objeciones antes planteadas. En efecto, puede proceder a la modificaci\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo 29 de la R.E. 21\/93, en el sentido de hacer a\u00fan m\u00e1s restrictivos y excepcionales los eventos en los cuales un cr\u00e9dito externo no se encuentra sometido al mecanismo del dep\u00f3sito. Incluso, la Junta podr\u00eda eventualmente derogar el mencionado par\u00e1grafo, sometiendo todas las modalidades de endeudamiento externo al mecanismo del dep\u00f3sito. <\/p>\n
23. Por su parte, el r\u00e9gimen a que se somete la inversi\u00f3n extranjera en Colombia se halla regulado por el art\u00edculo 15 de la Ley 9 de 1991, con base en el cual el CONPES expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n N\u00b0 51 de 1991, tambi\u00e9n conocida como Estatuto de Inversiones Internacionales. Pese a contar con una regulaci\u00f3n separada del r\u00e9gimen cambiario ordinario, el Estatuto Cambiario dispone que las divisas destinadas a efectuar inversiones de capital extranjero en Colombia, deber\u00e1n ser canalizadas a trav\u00e9s del mercado cambiario y registrada en el Banco de la Rep\u00fablica (R.E. 21\/93, art\u00edculo 37). <\/p>\n
El art\u00edculo 8\u00b0 de la R. 51\/91 se\u00f1ala que la inversi\u00f3n extranjera podr\u00e1 llevarse a cabo en todos los sectores de la econom\u00eda, salvo en aquellos que se consideran prohibidos (defensa y seguridad nacional; procesamiento, disposici\u00f3n y desecho de basuras t\u00f3xicas, peligrosas o radioactivas no producidas en el pa\u00eds; empresas cuya actividad principal sea la compra, venta o arrendamiento de bienes inmuebles; y, los documentos emitidos como resultado de un proceso de titularizaci\u00f3n inmobiliaria o de proyectos de construcci\u00f3n). En su par\u00e1grafo, esta norma determina que el CONPES podr\u00e1 identificar los sectores de la econom\u00eda en los cuales el Gobierno determinar\u00e1 si admite o no inversi\u00f3n extranjera. <\/p>\n
Como ya se anot\u00f3, las inversiones de capital del exterior en Colombia deben ser registradas en el Banco de la Rep\u00fablica dentro de los 3 meses siguientes a la fecha en que se haya realizado la inversi\u00f3n (R. 51\/91, art\u00edculo 15). El registro de una inversi\u00f3n extranjera se efect\u00faa con la finalidad de otorgar al inversionista derechos cambiarios y de giro que le posibilitan la remesa y reinversi\u00f3n de utilidades, la capitalizaci\u00f3n de sumas con derecho a giro y la remisi\u00f3n de las sumas obtenidas por la enajenaci\u00f3n de la inversi\u00f3n en Colombia (R. 51\/91, art\u00edculo 16). Seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 17 de la R. 51\/91, las condiciones de reembolso de la inversi\u00f3n y de la remisi\u00f3n de utilidades, vigentes a la fecha del registro, no podr\u00e1n ser modificadas de manera que afecten desfavorablemente al inversionista, salvo en aquellos casos en que las reservas internacionales sean inferiores a 3 meses de importaciones. <\/p>\n
24. El art\u00edculo 15 de la Ley 9\u00aa de 1991 otorga al Gobierno Nacional las facultades reglamentarias suficientes para se\u00f1alar las modalidades, la destinaci\u00f3n, la forma de aprobaci\u00f3n y las condiciones generales a que deben someterse las inversiones de capitales extranjeros en Colombia. As\u00ed mismo, la mencionada norma autoriza al Gobierno para fijar l\u00edmites y condiciones a los derechos cambiarios y de giro del inversionista extranjero. Igualmente, autoriza la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de inversiones internacionales siempre y cuando los inversionistas extranjeros no resulten afectados en forma desfavorable, salvo que las reservas internacionales sean inferiores a 3 meses de importaciones. <\/p>\n
Con base en lo anterior, puede concluirse, en forma razonable, que, el Gobierno Nacional cuenta con herramientas ordinarias suficientes para regular la inversi\u00f3n extranjera en defensa del tipo de cambio, como quiera que el \u00fanico l\u00edmite impuesto por la ley a su potestad reglamentaria en esta materia est\u00e1 constituido por el respeto a los derechos cambiarios y de giro del inversionista extranjero, los cuales, en todo caso, se encuentran limitados por el monto de las reservas internacionales del Estado colombiano. <\/p>\n
25. El \u00faltimo de los mecanismos de que dispone el Banco de la Rep\u00fablica para defender la tasa de cambio y contraer el volumen de divisas en el sistema econ\u00f3mico dom\u00e9stico, es el mecanismo de la intervenci\u00f3n directa en el mercado cambiario, a trav\u00e9s de la compra o venta directa de divisas en este mercado. <\/p>\n
A partir de la expedici\u00f3n de la Ley 9 de 1991 y luego con la expedici\u00f3n de la Ley 31 de 1992 y la R.E. 21\/93, la intervenci\u00f3n del Banco de la Rep\u00fablica en el mercado cambiario es de car\u00e1cter subsidiario, toda vez que la determinaci\u00f3n del tipo de cambio es un asunto que se deja a las partes que intervienen en una determinada operaci\u00f3n cambiaria (R.E. 21\/93, art\u00edculo 74). Sin embargo, por razones de estabilidad econ\u00f3mica, la Ley 31 de 1992, en el literal i) del art\u00edculo 16, dispone que el Banco de la Rep\u00fablica determinar\u00e1 la pol\u00edtica de manejo de la tasa de cambio en coordinaci\u00f3n con el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Con base en esta facultad, desde principios de 1994 la tasa de cambio en Colombia se viene manejando a trav\u00e9s del sistema de banda cambiaria (v. supra) cuyo techo y piso son fijados en el Programa Macroecon\u00f3mico fijado, de com\u00fan acuerdo, por el Banco de la Rep\u00fablica y el Gobierno Nacional. <\/p>\n
Dentro de este sistema, se permite que la tasa de cambio oscile, a trav\u00e9s de la interacci\u00f3n de las fuerzas del mercado, dentro de la banda cambiaria. Si, en alg\u00fan momento, el Banco de la Rep\u00fablica considera que la tasa se acerca peligrosamente al techo o al piso de la banda, procede a intervenir el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas, seg\u00fan sea del caso. La facultad para llevar a cabo estas intervenciones se encuentra regulada en el literal i) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 y en el art\u00edculo 77 de la R.E. 21\/93. Esta \u00faltima norma dispone que el Banco “podr\u00e1 intervenir en el mercado cambiario con el fin de evitar fluctuaciones indeseadas en la tasa de cambio y en el monto de las reservas internacionales de acuerdo con las directrices que establezca su Junta Directiva, mediante la compra o venta de divisas”. Esta compra y venta de divisas puede llevarse a cabo en forma directa o indirecta, de contado o a futuro, a los intermediarios del mercado cambiario, a los organismos cooperativos de grado superior de car\u00e1cter financiero y al Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
26. A t\u00edtulo de recapitulaci\u00f3n, el art\u00edculo 372 de la Carta Pol\u00edtica otorga a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica la competencia gen\u00e9rica para regular los mercados cambiario, monetario y crediticio, de conformidad con lo que la ley se\u00f1ale a este respecto. Con base en la norma constitucional mencionada, el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 31 de 1992, en cuyos art\u00edculos 4\u00b0 y 16 estableci\u00f3 cu\u00e1les eran las competencias espec\u00edficas de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. <\/p>\n
Es as\u00ed como la Junta, con la finalidad de intervenir sobre el volumen de la masa monetaria en circulaci\u00f3n en el sistema econ\u00f3mico, est\u00e1 facultada para fijar y reglamentar el encaje a los dep\u00f3sitos de los establecimientos de cr\u00e9dito y de las entidades que reciban dep\u00f3sitos a la vista (Ley 31 de 1992, art\u00edculo 16, literal a)). En este mismo sentido, puede llevar a cabo operaciones de mercado abierto a trav\u00e9s de t\u00edtulos del Banco de la Rep\u00fablica, t\u00edtulos de deuda p\u00fablica o los que se\u00f1ale la Junta (Ley 31 de 1992, art\u00edculo 16, literal b)) y regular las condiciones, plazos e intensidad de este tipo de operaciones. De igual forma, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica puede fijar directamente, de manera excepcional y transitoria las tasas de inter\u00e9s que los establecimientos de cr\u00e9dito pueden cobrar o pagar a su clientela (Ley 31 de 1992, art\u00edculo 16, literales d) y e). <\/p>\n
En materia de endeudamiento externo, el literal h) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 traslad\u00f3 a la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica las competencias que, seg\u00fan los art\u00edculos 3\u00b0, 5 a 13, 16, 22, 27 y 28 de la Ley 9 de 1991, correspond\u00eda cumplir en estos asuntos al Gobierno Nacional. Con base en estas normas, la Junta puede regular todo lo relativo al mercado cambiario: su definici\u00f3n; las operaciones cambiarias que deben canalizarse por su conducto; los intermediarios autorizados para llevar a cabo operaciones cambiarias; la regulaci\u00f3n de los ingresos y egresos en divisas; la regulaci\u00f3n de los plazos, intereses, finalidad y dem\u00e1s condiciones del endeudamiento externo; etc. Adicionalmente, el literal i) del art\u00edculo 16 de la Ley 31 de 1992 determin\u00f3 que la Junta puede, en coordinaci\u00f3n con el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, determinar la pol\u00edtica de manejo de la tasa de cambio. De igual modo, esta \u00faltima norma faculta al Banco a intervenir directamente en el mercado cambiario como vendedor o comprador de divisas. <\/p>\n
En materia de inversi\u00f3n extranjera, el art\u00edculo 15 de la Ley 9 de 1991 establece que el Gobierno Nacional tiene facultades para reglamentar las modalidades, destinaci\u00f3n, forma de aprobaci\u00f3n y las condiciones generales a que deben someterse en Colombia las inversiones de capitales internacionales. De igual modo, el Gobierno puede modificar este r\u00e9gimen, siempre y cuando con ello no afecte en forma desfavorable los derechos cambiarios y de giro de los inversionista, salvo en los casos en que las reservas internacionales sean inferiores a 3 meses de importaciones. <\/p>\n
27. En punto al control y coordinaci\u00f3n del endeudamiento p\u00fablico externo e interno, la Corte no puede menos de se\u00f1alar que el Gobierno dispone de un amplio y completo repertorio de competencias que le permiten intervenir de manera decisiva en la determinaci\u00f3n de su nivel y en todas sus fases de programaci\u00f3n, contrataci\u00f3n y ejecuci\u00f3n presupuestal. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, el Gobierno ejecuta la pol\u00edtica de cr\u00e9dito p\u00fablico interno y externo, dentro de las autorizaciones que recibe del Legislador, al cual compete: “conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empr\u00e9stitos y enajenar bienes nacionales” (C.P. art., 150-9). De otro lado, en el marco de las normas generales de origen legal, corresponde al Gobierno organizar el cr\u00e9dito p\u00fablico (C.P., arts. 150-19-a y 189-25). Es deber constitucional del Gobierno velar por el cumplimiento del mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 364 de la C.P., a cuyo tenor: “El endeudamiento interno y externo de la Naci\u00f3n y de las Entidades Territoriales no podr\u00e1 exceder su capacidad de pago”. <\/p>\n
La capacidad y el poder ordinario de controlar el endeudamiento p\u00fablico externo e interno, como funci\u00f3n espec\u00edfica del Gobierno, le permiten a \u00e9ste evitar que su contrataci\u00f3n y sus consecuencias financieras y cambiarias tengan repercusiones nocivas desde el punto de vista macroecon\u00f3mico. Basta a este respecto citar el art\u00edculo 41, par\u00e1grafo 2\u00ba de la Ley 80 de 1993: <\/p>\n
“Par\u00e1grafo 2\u00ba.- Sin perjuicio de los previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contrataci\u00f3n de empr\u00e9stitos, la emisi\u00f3n, suscripci\u00f3n y colocaci\u00f3n de bonos y t\u00edtulos valores, los cr\u00e9ditos de proveedores y el otorgamiento de garant\u00edas para las obligaciones de pago a cargo de las entidades p\u00fablicas. <\/p>\n
As\u00ed mismo, las entidades estatales podr\u00e1n celebrar las operaciones propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciaci\u00f3n, reestructuraci\u00f3n, renegociaci\u00f3n, reordenamiento, conversi\u00f3n, situaci\u00f3n, compra y venta de deuda p\u00fablica, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, as\u00ed como las de capitalizaci\u00f3n con venta de activos, titularizaci\u00f3n y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para el efecto del desarrollo de procesos de titularizaci\u00f3n de activos e inversiones se podr\u00e1n constituir patrimonios aut\u00f3nomos con entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando est\u00e9n destinados al pago de pasivos laborales. <\/p>\n
Cuando las operaciones se\u00f1aladas en el inciso anterior se refieran a operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico externo o asimiladas, se requerir\u00e1 autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, que podr\u00e1 otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuant\u00eda y modalidad de la operaci\u00f3n. <\/p>\n
Para la gesti\u00f3n y celebraci\u00f3n de toda operaci\u00f3n de cr\u00e9dito externo y operaciones asimiladas a \u00e9stas de las entidades estatales y para las operaciones de cr\u00e9dito p\u00fablico interno y operaciones asimiladas a \u00e9stas por parte de la Naci\u00f3n y sus entidades descentralizadas, as\u00ed como para el otorgamiento de la garant\u00eda de la Naci\u00f3n, se requerir\u00e1 la autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, previos conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. <\/p>\n
El Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario que expedir\u00e1 a m\u00e1s tardar el 31 de diciembre de 1993, con base en la cuant\u00eda y modalidad de las operaciones, su incidencia en el manejo ordenado de la econom\u00eda y en los principios org\u00e1nicos de este Estatuto de Contrataci\u00f3n, podr\u00e1 determinar los casos en que no se requieren los conceptos mencionados, as\u00ed como impartir autorizaciones de car\u00e1cter general para dichas operaciones. En todo caso, las operaciones de cr\u00e9dito externo de la Naci\u00f3n y las garantizadas por \u00e9sta, con plazo mayor de un a\u00f1o, requerir\u00e1n concepto previo de la Comisi\u00f3n Interparlamentaria de Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Las operaciones internas de cr\u00e9dito p\u00fablico de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regular\u00e1n por las disposiciones contenidas en los decretos 1222 y 1333 de 1986, que contin\u00faan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta ley. En todo caso, con antelaci\u00f3n al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, \u00e9stas deber\u00e1n registrarse en la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
De conformidad con las condiciones generales que establezca la autoridad monetaria, la emisi\u00f3n, suscripci\u00f3n y colocaci\u00f3n de t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna de las entidades territoriales y sus descentralizadas requerir\u00e1 autorizaci\u00f3n previa del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y concepto previo y favorable de los organismos departamentales o distritales de planeaci\u00f3n, seg\u00fan el caso. Cada uno de los conceptos y autorizaciones requeridos deber\u00e1 producirse dentro del t\u00e9rmino de dos meses, contados a partir de la fecha en que los organismos que deben expedirlos reciban la documentaci\u00f3n requerida en forma completa. Transcurrido este t\u00e9rmino para cada organismo, se entender\u00e1 otorgado el concepto o autorizaci\u00f3n respectiva. <\/p>\n
En ning\u00fan caso se otorgar\u00e1 la garant\u00eda de la Naci\u00f3n a las operaciones de cr\u00e9dito interno de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, ni a operaciones de particulares. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Salvo lo que determine el Consejo de Ministros, queda prohibida cualquiera estipulaci\u00f3n que obligue a la entidad estatal prestataria a adoptar medidas en materia de precios, tarifas y, en general, el compromiso de asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva competencia, en virtud de su car\u00e1cter p\u00fablico. As\u00ed mismo, en los contratos de garant\u00eda la Naci\u00f3n s\u00f3lo podr\u00e1 garantizar obligaciones de pago. <\/p>\n
(…)” (Subrayado fuera del texto). <\/p>\n
El Decreto 2681 de 1993, incorpora, de manera inclusive m\u00e1s precisa, procedimientos y pautas que han de seguirse en esta materia, y que se sintetizan en el cuadro siguiente con el objeto de ilustrar el alcance de los poderes ordinarios del Gobierno. <\/p>\n
Cuadro N\u00ba 1 Naci\u00f3n y sus Descentralizadas <\/p>\n
OPERACION <\/p>\n
PRESTATARIOS <\/p>\n
Naci\u00f3n <\/p>\n
Descentralizadas de la naci\u00f3n <\/p>\n
Empr\u00e9stitos Externos <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones, previo concepto favorable del CONPES y autorizaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico (si el plazo es superior a un a\u00f1o). <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para firmar el contrato. (Art. 8) <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones, previo concepto favorable de DNP2. <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para suscribir el contrato. (art. 11) <\/p>\n
Empr\u00e9stitos Internos <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda. Concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n si se trata de un proyecto de inversi\u00f3n (art. 9) <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para suscribir el contrato y otorgar garant\u00edas, previo concepto favorable del DNP. <\/p>\n
Si se trata de entidades con capital p\u00fablico superior al 90% e inferior al 50%, se requiere autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y concepto favorable de DNP. (art. 12) <\/p>\n
Pago de proveedores <\/p>\n
Igual a los empr\u00e9stitos, seg\u00fan su clase. Los contratos inferiores a un a\u00f1o est\u00e1n autorizados por v\u00eda general y no requieren concepto. (art. 17) <\/p>\n
Igual a los empr\u00e9stitos, seg\u00fan su clase. Los contratos inferiores a un a\u00f1o est\u00e1n autorizados por v\u00eda general y no requieren concepto. (art. 17) <\/p>\n
Actos asimilados a operaciones de cr\u00e9dito (con plazo mayor a un a\u00f1o) <\/p>\n
Igual a operaciones de empr\u00e9stito (art. 4 \u00faltimo inciso) <\/p>\n
Igual a operaciones de empr\u00e9stito (art. 4 \u00faltimo inciso) <\/p>\n
Actos asimilados a operaciones de cr\u00e9dito (con plazo menor o igual a un a\u00f1o) <\/p>\n
Igual a operaciones de empr\u00e9stito, pero est\u00e1n autorizadas de manera general y no requieren de los conceptos establecidos en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art. 41 de la Ley 80\/93 (art. 4 \u00faltimo inciso) <\/p>\n
Igual a operaciones de empr\u00e9stito, pero est\u00e1n autorizadas de manera general y no requieren de los conceptos establecidos en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art. 41 de la Ley 80\/93 (art. 4 \u00faltimo inciso) <\/p>\n
Colocaci\u00f3n de t\u00edtulos externos <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones, previo concepto favorable del CONPES y autorizaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico (si el plazo es superior a un a\u00f1o). (art. 19) <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n para iniciar gestiones por el Ministerio de Hacienda, previo concepto favorable del DNP. <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n para la colocaci\u00f3n por el Ministerio de Hacienda, en el cual se indique la oportunidad, caracter\u00edsticas y condiciones de colocaci\u00f3n seg\u00fan condiciones del mercado. Puede establecerse que previo a la colocaci\u00f3n se deber\u00e1 tener en cuenta las condiciones fijadas por el Viceministro T\u00e9cnico del Ministerio de Hacienda. (art. 20) <\/p>\n
Colocaci\u00f3n de t\u00edtulos internos <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones, previo concepto favorable del CONPES y autorizaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico (si el plazo es superior a un a\u00f1o). (art. 19) <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda, en la cual se se\u00f1ale la oportunidad, caracter\u00edsticas y condiciones de la colocaci\u00f3n, previo concepto favorable del DNP. (art. 21) <\/p>\n
Colocaci\u00f3n de t\u00edtulos por parte de entidades financieras <\/p>\n
<\/p>\n
Las entidades financieras estatales podr\u00e1n colocar t\u00edtulos internos, si es del giro ordinario de sus actividades, salvo que se trate de colocaci\u00f3n en mercado externo, que requiere autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda. (art. 18) <\/p>\n
En todo caso la colocaci\u00f3n de t\u00edtulos se sujeta a las condiciones generales fijadas por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. (Art. 18 segundo inciso) <\/p>\n
Cuadro N\u00ba2 Entes territoriales y sus descentralizadas <\/p>\n
OPERACION <\/p>\n
PRESTATARIO <\/p>\n
<\/p>\n
Empr\u00e9stitos Externos <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones, previo concepto favorable de DNP. <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda para suscribir el contrato. (art. 11) <\/p>\n
Empr\u00e9stitos Internos <\/p>\n
Sin perjuicio de la obligaci\u00f3n de registrar el empr\u00e9stito ante la Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico del Ministerio de Hacienda, su celebraci\u00f3n se rige por los decretos 1222 y 1333 de 1986. (art. 13) <\/p>\n
Pago de proveedores <\/p>\n
Igual a los empr\u00e9stitos, seg\u00fan su clase. Los contratos inferiores a un a\u00f1o est\u00e1n autorizados por v\u00eda general y no requieren concepto. (art. 17) <\/p>\n
Actos asimilados a operaciones de cr\u00e9dito (con plazo mayor a un a\u00f1o) <\/p>\n
Igual a operaciones de empr\u00e9stito (art. 4 \u00faltimo inciso) <\/p>\n
Actos asimilados a operaciones de cr\u00e9dito (con plazo menor o igual a un a\u00f1o) <\/p>\n
Igual a operaciones de empr\u00e9stito, pero est\u00e1n autorizadas de manera general y no requieren de los conceptos establecidos en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art. 41 de la Ley 80\/93 (art. 4 \u00faltimo inciso) <\/p>\n
Colocaci\u00f3n de t\u00edtulos externos <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n para iniciar gestiones por el Ministerio de Hacienda, previo concepto favorable del DNP. <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n para la colocaci\u00f3n por el Ministerio de Hacienda, en el cual se indique la oportunidad, caracter\u00edsticas y condiciones de colocaci\u00f3n seg\u00fan condiciones del mercado. Puede establecerse que previo a la colocaci\u00f3n se deber\u00e1 tener en cuenta las condiciones fijadas por el Viceministro T\u00e9cnico del Ministerio de Hacienda. (art. 20) <\/p>\n
Colocaci\u00f3n de t\u00edtulos internos <\/p>\n
Requiere autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda, en la que se indica la oportunidad, caracter\u00edsticas y condiciones de colocaci\u00f3n de acuerdo a las condiciones del mercado, previo concepto favorable de las entidades departamentales o distritales de planeaci\u00f3n. (art. 22) <\/p>\n
En todo caso la colocaci\u00f3n de t\u00edtulos se sujeta a las condiciones generales fijadas por la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. (Art. 18 segundo inciso) <\/p>\n
Cuadro N\u00ba 3 Otras operaciones <\/p>\n
OPERACION <\/p>\n
TRATAMIENTO <\/p>\n
<\/p>\n
Cr\u00e9ditos de Presupuesto <\/p>\n
Los empr\u00e9stitos firmados por entidades estatales con la Naci\u00f3n, con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n, requiere autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda, previo concepto del DNP si est\u00e1 destinado a la inversi\u00f3n. Dicho concepto no se requiere cuando se trate de recursos que la Naci\u00f3n transferir\u00e1 a otras entidades en virtud de empr\u00e9stitos externos contratados por ella (art. 14) <\/p>\n
Cr\u00e9ditos de Corto Plazo (menos de un a\u00f1o) transitorios (a pagarse con otro cr\u00e9dito) o de tesorer\u00eda <\/p>\n
Todas la entidades, salvo la Naci\u00f3n que se encuentra autorizada de manera general en los t\u00e9rminos del par\u00e1grafo 2\u00ba del art. 41 de la Ley 80\/93, requieren autorizaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda. Se except\u00faa los casos de las entidades territoriales cuando se trate de cr\u00e9ditos internos. <\/p>\n
L\u00edneas de cr\u00e9dito Gobierno a gobierno <\/p>\n
La constituci\u00f3n del acuerdo requiere concepto favorable del Ministerio de Hacienda. La utilizaci\u00f3n del cr\u00e9dito se somete a las reglas generales. <\/p>\n
Otorgamiento de la garant\u00eda de la Naci\u00f3n <\/p>\n
Concepto favorable del CONPES, y de la Comisi\u00f3n de Cr\u00e9dito P\u00fablico si se trata de garant\u00edas con plazos superiores a un a\u00f1o. No procede frente a obligaciones internas de las entidades territoriales y sus descentralizadas (arts. 23 y 24) <\/p>\n
El art\u00edculo 40 del citado decreto establece las condiciones generales a las que deber\u00e1n sujetarse las autorizaciones y conceptos del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social -CONPES-, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico: <\/p>\n
1. “la adecuaci\u00f3n de las respectivas operaciones a la pol\u00edtica del gobierno en materia de cr\u00e9dito p\u00fablico” <\/p>\n
2. “su conformidad con el programa Macroecon\u00f3mico” <\/p>\n
3. “su conformidad con el Plan Financiero aprobado por el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social -CONPES- y el Consejo Superior de la Pol\u00edtica Fiscal -CONFIS-. <\/p>\n
Es importante destacar que el Decreto 2681 de 1993, prescribi\u00f3 lo siguiente: <\/p>\n
“para efectos de otorgar las respectivas autorizaciones y efectuar el correspondiente registro, el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico tendr\u00e1 en cuenta los montos individuales m\u00e1ximos de cr\u00e9dito para entidades descentralizadas del orden nacional y entidades territoriales y sus descentralizadas que establezca el Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal, Confis, con base en los lineamientos del Programa Macroecon\u00f3mico aprobado por el Conpes. Tales montos deber\u00e1n ser compatibles con las proyecciones fiscales y la estrategia global de endeudamiento del pa\u00eds”. (Subrayado fuera del texto). <\/p>\n
<\/p>\n
28. El deterioro de la situaci\u00f3n fiscal constituye el segundo hecho principal sobre el cual se fundamenta la emergencia. Seg\u00fan el Gobierno la situaci\u00f3n de d\u00e9ficit fiscal se torn\u00f3 cr\u00edtica en los \u00faltimos meses del a\u00f1o anterior – pese a los severos recortes presupuestales y a los esfuerzos de racionalizaci\u00f3n del gasto y de las finanzas p\u00fablicas en desarrollo de mandatos legales recientes -, en virtud de la ca\u00edda de los ingresos tributarios en una cifra cercana a los $822.000 millones, la que se explica por la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda que se reflej\u00f3 en el segundo semestre de 1996. <\/p>\n
Tanto el Gobierno como los diferentes expertos coinciden en se\u00f1alar que las finanzas p\u00fablicas sufren un grave desequilibrio presupuestal. El Gobierno, en particular, enuncia las presiones de esa naturaleza que conducen a un aumento progresivo del d\u00e9ficit p\u00fablico y a una p\u00e9rdida de flexibilidad en el manejo presupuestal: (1) creaci\u00f3n y funcionamiento de las nuevas instituciones surgidas de la Constituci\u00f3n de 1991; (2) la magnitud y creciente incremento de las transferencias territoriales que explican el 41% del aumento gasto del Gobierno central como proporci\u00f3n del PIB; (3) los considerables aumentos de remuneraci\u00f3n del personal de las Fuerzas Armadas y de la Rama Judicial; (4) los elevados gastos en aportes y subsidios derivados de la reforma a la seguridad social; (5) el pago de subsidios a los servicios p\u00fablicos, en raz\u00f3n de las normas constitucionales; (6) la asunci\u00f3n de los costos de la pol\u00edtica monetaria. <\/p>\n
29. La Comisi\u00f3n de Racionalizaci\u00f3n del Gasto y de las finanzas p\u00fablicas ha puesto de presente la magnitud del problema fiscal y las causas de orden estructural que lo explican y acent\u00faan. Se trata de un fen\u00f3meno t\u00edpicamente end\u00e9mico que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe ser objeto de soluci\u00f3n prioritaria a trav\u00e9s de los \u00f3rganos p\u00fablicos y por los procedimientos de la normalidad democr\u00e1tica, lo cual no quiere decir, se reitera, que su soluci\u00f3n deba ser pospuesta indefinidamente. Por el contrario, las autoridades y \u00f3rganos competentes, comprometen su responsabilidad si no se empe\u00f1an de manera decidida y eficaz a buscar su soluci\u00f3n y remedio. <\/p>\n
Del s\u00f3lo elenco de las causas de fondo que, de conformidad con la visi\u00f3n del Gobierno, determinan el problema fiscal, se deduce que el mismo no puede ser conjurado a trav\u00e9s de un estado de excepci\u00f3n, m\u00e1xime si se advierte que en ella el origen del desequilibrio se vincula sustancialmente a la aplicaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
30. La emergencia, en consecuencia, se concretar\u00eda a la ca\u00edda de los recaudos proyectados. El presupuesto de rentas, como se sabe, corresponde a un mero estimativo de los ingresos que el Estado espera contar durante una determinada vigencia fiscal. Es posible y normal que la realidad de los recaudos no coincida con la cifra de los mismos calculada en el presupuesto, si se presentan hechos que no se tuvieron en cuenta y que resultan ajenos a toda previsi\u00f3n o cuando \u00e9sta falla por haberse formado sobre supuestos irrealizables. Basta asumir una tasa de crecimiento alta de la econom\u00eda, carente de objetividad en la comunidad cient\u00edfica, y probablemente los recaudos no se conformar\u00e1n a lo proyectado no porque la “econom\u00eda se hubiese desacelerado”, sino simplemente porque el c\u00e1lculo estaba errado. <\/p>\n
Este tipo de errores o de desfases, en principio, no pueden dar lugar a la declaraci\u00f3n de un estado de excepci\u00f3n. De lo contrario, se desvirt\u00faa la naturaleza misma del presupuesto y se le confiere a sus estimaciones una fuerza normativa de la que carece. Los mismos argumentos ya expuestos para excluir que los errores o desajustes del programa macroecon\u00f3mico se erijan en causales de los estados de excepci\u00f3n, militan aqu\u00ed mutatis mutandis para objetar que el desfase presupuestal por s\u00ed mismo constituya motivo valido para aumentar los poderes del Presidente. As\u00ed toda ley de presupuesto, fruto de la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, llevar\u00eda in nuce la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias en favor del Presidente para el caso de que sus c\u00e1lculos y predicciones no correspondieran a la realidad. Esta sola posibilidad repudia a la idea del Estado de Derecho y a los fundamentos democr\u00e1ticos de la hacienda p\u00fablica. <\/p>\n
La ley org\u00e1nica de presupuesto contiene disposiciones que correctamente aplicadas, permiten al Gobierno, dentro de la normalidad, afrontar situaciones relacionadas con la reducci\u00f3n de los ingresos tributarios, sin perjuicio de que acuda al Congreso a fin de que \u00e9ste apruebe leyes que contribuyan a sortearlas. <\/p>\n
31. A todo lo largo de la programaci\u00f3n, elaboraci\u00f3n, presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto, el Gobierno y los dem\u00e1s \u00f3rganos que intervienen en el proceso presupuestal, est\u00e1n obligados a promover la coherencia macroecon\u00f3mica y a aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que el presupuesto que es instrumento de orden se convierta en factor de desorden y de imprevisi\u00f3n. <\/p>\n
Antes de citar textualmente algunas normas que otorgan amplios poderes ordinarios al Gobierno para enfrentar una ca\u00edda de los ingresos tributarios durante un determinado per\u00edodo fiscal, es importante insistir en los siguientes puntos: (1) los gastos fijados en el presupuesto representan autorizaciones m\u00e1ximas de gasto. En el evento de que los recaudos del a\u00f1o sean inferiores a los gastos, el Gobierno, conforme a la ley, puede reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales. (2) La ejecuci\u00f3n de los gastos del presupuesto general de la Naci\u00f3n se realiza a trav\u00e9s del programa anual mensualizado de caja (PAC), que permite conciliar el monto de los fondos disponibles con el monto mensual m\u00e1ximo de pagos. Se podr\u00e1 reducir, se\u00f1ala la ley, las apropiaciones cuando el comportamiento de los ingresos o las condiciones macroecon\u00f3micas as\u00ed lo exijan. El PAC, de otro lado, suministra informaci\u00f3n suficiente sobre el ritmo de los recaudos y la posibilidad de expansi\u00f3n del gasto o la conveniencia de su restricci\u00f3n, sin que deba esperarse que expire la vigencia fiscal respectiva. (3) El presupuesto no debe conspirar contra las metas macroecon\u00f3micas fijadas por el Gobierno en coordinaci\u00f3n con la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica. Esta exigencia no se limita a las fases de programaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del presupuesto, sino que se extiende a todas las restantes. <\/p>\n
Con el objeto de sustentar el aserto de la Corte, conviene citar textualmente algunas de las disposiciones del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional que se han tenido especialmente presentes al realizar el test de subsidiariedad, el cual conduce a afirmar la existencia de amplios poderes ordinarios para actuar ante una ca\u00edda de los ingresos tributarios presupuestados. <\/p>\n
“ART. 20. Coherencia macroecon\u00f3mica. El presupuesto debe ser compatible con las metas macroecon\u00f3micas fijadas por el Gobierno en coordinaci\u00f3n con la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica (Ley 179\/94, art. 7\u00ba). <\/p>\n
ART. 22. Cuando por circunstancias extraordinarias la Naci\u00f3n perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroecon\u00f3mico, el Gobierno Nacional podr\u00e1 apropiar aquellas que garanticen la normal evoluci\u00f3n de la econom\u00eda y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos del super\u00e1vit de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
El capital del fondo y sus rendimientos se invertir\u00e1n en activos externos por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, o de tal forma que no afecten la base monetaria; podr\u00e1n estar representados en t\u00edtulos de mercado, o de deuda p\u00fablica externa colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera categor\u00eda en el exterior. <\/p>\n
El Gobierno podr\u00e1 transferir los recursos del Fondo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de tal manera que \u00e9ste se agote al ritmo de absorci\u00f3n de la econom\u00eda, en un per\u00edodo que no podr\u00e1 ser inferior a ocho a\u00f1os desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporar\u00e1 como ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Los gastos financiados con base en estas rentas deber\u00e1n presentarse por parte del Gobierno a aprobaci\u00f3n del Congreso (Ley 179\/94, art. 15). <\/p>\n
ART. 46. Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un d\u00e9ficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico incluir\u00e1 forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusi\u00f3n de esta partida ser\u00e1 motivo para que la comisi\u00f3n respectiva devuelva el proyecto. <\/p>\n
Si los gastos excedieren el c\u00f3mputo de las rentas y recursos de capital, el Gobierno solicitar\u00e1 apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y, en cuanto fuere necesario, disminuir\u00e1 las partidas o los porcentajes se\u00f1alados en leyes anteriores. <\/p>\n
En el presupuesto deber\u00e1n incluirse, cuando sea del caso, las asignaciones necesarias para atender el d\u00e9ficit o las p\u00e9rdidas del Banco de la Rep\u00fablica. El pago podr\u00e1 hacerse con t\u00edtulos emitidos por el Gobierno, en condiciones de mercado, previa autorizaci\u00f3n de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica (Ley 38\/89, art. 25, Ley 179\/94, art. 19). <\/p>\n
ART. 53. El Presupuesto de Rentas se presentar\u00e1 al Congreso para su aprobaci\u00f3n en los t\u00e9rminos del art. 3\u00ba de esta ley (corresponde al art. 11 del presente Estatuto). El Gobierno presentar\u00e1 un anexo, junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composici\u00f3n. Estos ingresos se podr\u00e1n sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento. <\/p>\n
Los recursos del cr\u00e9dito se utilizar\u00e1n tomando en cuenta la situaci\u00f3n de liquidez de la Tesorer\u00eda, las condiciones de los cr\u00e9ditos y la situaci\u00f3n macroecon\u00f3mica (Ley 179\/94, art. 58, Ley 225\/95, art. 1\u00ba). <\/p>\n
ART. 54. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondr\u00e1 los mecanismos para la obtenci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados. <\/p>\n
En dicho proyecto se har\u00e1n los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados (Ley 179\/94, art. 24). <\/p>\n
ART. 55. Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el art. 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Gobierno suspender\u00e1 mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiaci\u00f3n, hasta tanto se produzca una decisi\u00f3n final del Congreso (Ley 179\/94, art. 30). <\/p>\n
ART. 56. Una vez presentado el proyecto de presupuesto por el Gobierno Nacional, las Comisiones del Senado y C\u00e1mara de Representantes, durante su discusi\u00f3n, oir\u00e1n al Banco de la Rep\u00fablica para conocer su opini\u00f3n sobre el impacto macroecon\u00f3mico y sectorial del d\u00e9ficit y del nivel de gasto propuesto. <\/p>\n
Antes del 15 de agosto las Comisiones del Senado y C\u00e1mara de Representantes podr\u00e1n resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de esta Ley Org\u00e1nica, en cuyo caso ser\u00e1 devuelto al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que lo presentar\u00e1 de nuevo al Congreso antes del 30 de agosto con las enmiendas correspondientes. <\/p>\n
Antes del 15 de septiembre las Comisiones del senado y C\u00e1mara de Representantes decidir\u00e1n sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos. La aprobaci\u00f3n del proyecto, por parte de las Comisiones, se har\u00e1 antes del 25 de septiembre y las Plenarias iniciar\u00e1n su discusi\u00f3n el 1\u00ba de octubre de cada a\u00f1o (Ley 38\/89, art. 39, Ley 179\/94, arts. 26 y 55, inc. 20). <\/p>\n
ART. 65. Seg\u00fan lo dispone el art. 348 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Direcci\u00f3n General del Presupuesto Nacional har\u00e1 las estimaciones de las rentas y recursos de capital para el nuevo a\u00f1o fiscal. <\/p>\n
Si efectuados los ajustes, las rentas y recursos de capital, no alcanzan a cubrir el total de los gastos, podr\u00e1 el Gobierno, en uso de la facultad constitucional, reducir los gastos y suprimir o refundir empleos hasta la cuant\u00eda del c\u00e1lculo de las rentas y recursos de capital del nuevo a\u00f1o fiscal. <\/p>\n
El Presupuesto de Inversi\u00f3n se repetir\u00e1 hasta por su cuant\u00eda total, quedando el Gobierno facultado para distribuir el monto de los ingresos calculados, de acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo Anual de Inversiones (Ley 38\/89, art. 52, Ley 179\/94, art. 55, incis, 1\u00ba y 18). <\/p>\n
Art. 73. La ejecuci\u00f3n de los gastos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se har\u00e1 a trav\u00e9s del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC. <\/p>\n
Este es el instrumento mediante el cual se define el monto m\u00e1ximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Unica Nacional, para los \u00f3rganos financiados con recursos de la Naci\u00f3n, y el monto m\u00e1ximo mensual de pagos de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se har\u00e1n teniendo en cuenta el PAC y se sujetar\u00e1n a los montos aprobados en \u00e9l. <\/p>\n
El Programa Anual de Caja estar\u00e1 clasificado en la forma que establezca el Gobierno y ser\u00e1 elaborado por los diferentes \u00f3rganos que conforman el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, con la asesor\u00eda de la Direcci\u00f3n General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y teniendo en cuenta las metas financieras establecidas por el CONFIS. Para iniciar su ejecuci\u00f3n, este programa debe haber sido radicado en la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendr\u00e1 como l\u00edmite m\u00e1ximo el valor del presupuesto de ese per\u00edodo. <\/p>\n
Las modificaciones al PAC ser\u00e1n aprobadas por la Direcci\u00f3n General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico con base en las metas financieras establecidas por el CONFIS. Esta podr\u00e1 reducir el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
Igualmente, se podr\u00e1n reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecuci\u00f3n del PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones macroecon\u00f3micas as\u00ed lo exijan. <\/p>\n
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos adicionales a que hace referencia el art. 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del cr\u00e9dito no perfeccionados, s\u00f3lo se incluir\u00e1n en el Programa Anual de Caja, PAC, cuando cese en sus efectos la suspensi\u00f3n o cuando lo autorice el CONFIS mientras se perfeccionan los contratos de empr\u00e9stito. <\/p>\n
El Gobierno reglamentar\u00e1 la materia (Ley 38\/89, art. 55, Ley 179\/94, art. 32, Ley 225\/95, arts. 14 y 33). <\/p>\n
ART. 76. En cualquier mes del a\u00f1o fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podr\u00e1 reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico estimare que los recaudos del a\u00f1o puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contra\u00eddas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el art. 347 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; o que no se perfeccionen los recursos del cr\u00e9dito autorizados; o que la coherencia macroecon\u00f3mica as\u00ed lo exija. En tales casos el Gobierno podr\u00e1 prohibir o someter a condiciones especiales la asunci\u00f3n de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38\/89, art. 63, Ley 179\/94, art. 34). <\/p>\n
32. La Corte no pretende hacer una enumeraci\u00f3n taxativa del c\u00famulo de poderes y competencias con que a la fecha cuenta el Gobierno para encarar la ca\u00edda de los ingresos tributarios. Se remite, por lo tanto, entre otras a las leyes 223 de 1995 sobre reforma tributaria, que incluye adem\u00e1s de las normas b\u00e1sicamente impositivas un conjunto de medidas contra la evasi\u00f3n fiscal y, finalmente, a la ley 344 de 1977 sobre racionalizaci\u00f3n del gasto, en cuyo art\u00edculo 30 se confieren al Gobierno facultades extraordinarias para suprimir organismos administrativos. <\/p>\n
33. El elevado nivel de desempleo que se registra en el pa\u00eds, se enuncia en la declaraci\u00f3n de emergencia a t\u00edtulo de consecuencia de los dos fen\u00f3menos ya analizados. De todas formas, su naturaleza estructural no autoriza al Gobierno para declarar la emergencia con base en su simple menci\u00f3n gen\u00e9rica. <\/p>\n
34. El examen de la Corte, no precisa agotar, en este caso, la totalidad del acervo de competencias que, dentro de la normalidad, habr\u00edan podido ser ejercitadas para enfrentar los problemas indicados por el Gobierno, puesto que el marco normativo mencionado de suyo es amplio y suficiente para ese prop\u00f3sito. <\/p>\n
Adicionalmente, los temas de la declaraci\u00f3n se relacionan con \u00e1mbitos de actividad densamente regulados y, algunos de ellos, se caracterizan por estar dotados no solamente de \u00f3rganos de regulaci\u00f3n y de control propios sino por aplicarse en ellos t\u00e9cnicas normativas que se traducen en la potestad de expedir prontamente resoluciones o actos dirigidos a corregir o prevenir distorsiones y efectos nocivos. Lo anterior se refleja en la existencia de mayores poderes ordinarios para resolver las crisis y, por consiguiente, en t\u00e9rminos del principio de subsidiariedad, en la prevalencia de la normalidad institucional y en la verificaci\u00f3n de un control de constitucionalidad m\u00e1s estricto que el que se verificar\u00eda si el repertorio jur\u00eddico fuera menor. <\/p>\n
Finalmente, se advierte que las competencias ordinarias aqu\u00ed analizadas, permiten que con fundamento en ellas se puedan introducir pol\u00edticas de distinto signo y orientaci\u00f3n. En muchos casos los defectos son atribuibles m\u00e1s a las pol\u00edticas que a los instrumentos de gobierno dados por el ordenamiento jur\u00eddico. Un criterio elemental de econom\u00eda de los estados de excepci\u00f3n obliga a que antes de acudir a \u00e9stos se haga un uso pleno de las competencias ordinarias abiertas y se corrijan o enmienden los errores. <\/p>\n
Con fundamento en los argumentos expuestos y en los hechos examinados, la Corte proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social”. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 080 de 1997 “por medio del cual se declara el estado de emergencia econ\u00f3mica y social”. <\/p>\n
Segundo.- Los efectos de la presente declaratoria de INEXEQUIBILIDAD se producir\u00e1n a partir del d\u00eda siguiente su notificaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
Con salvamento y aclaraci\u00f3n de voto <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Con salvamento y aclaraci\u00f3n de voto <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Con salvamento y aclaraci\u00f3n de voto <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-122\/97 <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Cambio de jurisprudencia\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Margen de discrecionalidad para medidas (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Corte ha modificado radicalmente su jurisprudencia en lo que tiene que ver con la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. En efecto: en la sentencia C-004 de 1992, la Corte reconoci\u00f3 al Presidente “un adecuado margen de discreci\u00f3n” para escoger “las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden p\u00fablico en cualquiera de sus manifestaciones”. Margen tan amplio (y tan diferente del riguroso “test de subsidiariedad” inventado ahora) que permiti\u00f3 a la Corte juzgar exequible la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. Y tampoco cuando se determin\u00f3 la exequibilidad de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, a ra\u00edz del apag\u00f3n de 1992, la Corte aplic\u00f3 el estricto “test de subsidiariedad”. En esa oportunidad la Corte no vacil\u00f3 en reconocer las facultades discrecionales del Presidente para superar la crisis. <\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Inactividad para frenar alza tasas de inter\u00e9s\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Inactividad Junta del Banco para frenar alza tasas de inter\u00e9s (Salvamento de voto) <\/p>\n
Es cierto, y no se discute en la sentencia, que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica nada hizo en el \u00faltimo tiempo para frenar el alza exagerada de las tasas de inter\u00e9s, causa principal del aumento del endeudamiento externo, y de la recesi\u00f3n econ\u00f3mica. En cuanto a los dep\u00f3sitos que habr\u00edan podido establecerse por la Junta del Banco para desestimular el endeudamiento externo, la Junta no utiliz\u00f3 efizcamente esta atribuci\u00f3n. En las \u00e9pocas de normalidad, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica tiene una suma de poderes en materias monetaria, cambiaria y crediticia. Pero, en el caso que nos ocupa, es decir, durante los dos \u00faltimos a\u00f1os, no ejerci\u00f3 tales poderes, o si lo hizo no fue en coordinaci\u00f3n con el Ministerio de Hacienda. Es claro que los efectos de las omisiones en que incurra la Junta Directiva del Banco, no pueden considerarse como una falta del Gobierno. Al fin y al cabo, el Ministro de Hacienda es solamente otro miembro de la Junta, y su voto favorable s\u00f3lo se requiere cuando se exige la unanimidad. Tampoco es exacto decir que lo acontecido en el mes de diciembre de 1996, en lo relativo al exagerado ingreso de divisas y a la consecuente emisi\u00f3n masiva de T\u00edtulos de Participaci\u00f3n por el Banco de la Rep\u00fablica por casi dos billones de pesos, era “un hecho consumado” que la declaraci\u00f3n de emergencia “estar\u00eda simplemente describiendo”. Este an\u00e1lisis superficial pasa por alto estos hechos: el primero, el efecto del excesivo endeudamiento del Banco de la Rep\u00fablica en el d\u00e9ficit de la Naci\u00f3n; el segundo, la certeza, aducida por el Gobierno en el decreto 80, de que al acelerarse el proceso del endeudamiento externo en 1997, crecer\u00edan desmesuradamente las obligaciones del Banco de la Rep\u00fablica, por la forzosa emisi\u00f3n de los t\u00edtulos mencionados. <\/p>\n
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Prevalencia opini\u00f3n en manejo tasa de cambio (Salvamento de voto) <\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 ocurre si existe discrepancia entre la pol\u00edtica econ\u00f3mica general (que debe definir el Gobierno) y las medidas que adopte el Banco, en ejercicio de sus funciones? Prevalece la Junta Directiva del Banco. As\u00ed se expresa perentoriamente en la ley 31 de 1992: si se presenta un conflicto entre la Junta Directiva del Banco y el Ministerio de Hacienda, en lo relativo al manejo de la tasa de cambio, “prevalecer\u00e1 la responsabilidad constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”. Esta fue la f\u00f3rmula sibilina que la sabidur\u00eda del legislador adopt\u00f3 para llegar a dos resultados concretos: el primero, no decir claramente qui\u00e9n tendr\u00eda la facultad de dirimir el conflicto; el segundo, dar a entender que la opini\u00f3n de la Junta Directiva del Banco habr\u00eda de prevalecer siempre, porque, seg\u00fan el inciso primero del art\u00edculo 373, es obligaci\u00f3n del Estado, por intermedio del propio Banco de la Rep\u00fablica, velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas del Gobierno en cuanto al d\u00e9ficit (Salvamento de voto) <\/p>\n
En cuanto al d\u00e9ficit, no puede afirmarse que \u00e9l se origine en una pol\u00edtica improvidente del Gobierno, por estas razones: el d\u00e9ficit obedece a factores estructurales, en buena parte. El Gobierno s\u00ed llev\u00f3 a cabo una pol\u00edtica de reducci\u00f3n del gasto, en lo relativo a aquellos gastos que maneja “dentro de cierta discrecionalidad”. Intent\u00f3, igualmente, aumentar los recaudos y controlar la elusi\u00f3n y la evasi\u00f3n fiscales, al presentar el proyecto que finalmente se convirti\u00f3 en la ley 223 de 1995. Tampoco en este caso pod\u00eda el Gobierno proceder sin la colaboraci\u00f3n del Congreso, por lo cual sus pol\u00edticas en relaci\u00f3n con el gasto p\u00fablico no se concretaron en las medidas m\u00e1s eficaces. <\/p>\n
APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducci\u00f3n\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Alcance de la reducci\u00f3n de apropiaciones presupuestales\/LEY DE PRESUPUESTO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Reforma por Gobierno\/PRESUPUESTO-Ejecuci\u00f3n y modificaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-D\u00e9ficit coyuntural o estructural (Salvamento de voto) <\/p>\n
“Entre los innumerables hechos que pueden justificar la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, se encuentra el d\u00e9ficit fiscal. En cada caso concreto, habr\u00e1 de examinarse si es coyuntural, debido a factores que ordinariamente no se presentan, o si, siendo cr\u00f3nico, estructural, se ha agravado hasta alcanzar niveles incompatibles con el orden de las finanzas p\u00fablicas, situaci\u00f3n que repercute en la estabilidad de la econom\u00eda general. En trat\u00e1ndose del d\u00e9ficit fiscal, es claro que \u00e9l debe analizarse, como sucede con los dem\u00e1s hechos que pueden originar el estado de emergencia, sin perder de vista si perturba o amenaza perturbar el orden econ\u00f3mico o social. Es decir, principalmente, han de mirarse los efectos actuales o potenciales del d\u00e9ficit fiscal o de su agravamiento excesivo. An\u00e1lisis que debe ir acompa\u00f1ado, siguiendo la regla general, del examen de los medios propios de las \u00e9pocas normales, para conjurar la crisis, para conclu\u00edr si son eficaces o insuficientes.” <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de constitucionalidad\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Razonable discrecionalidad del Gobierno (Salvamento de voto) <\/p>\n
El examen de la Corte, de conformidad con su jurisprudencia, se limita a establecer si objetivamente las circunstancias econ\u00f3micas, sociales o ecol\u00f3gicas configuraban una situaci\u00f3n que justificara la declaraci\u00f3n de emergencia. La perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o su amenaza, al igual que la grave calamidad p\u00fablica, debe existir en realidad. En su apreciaci\u00f3n, el Gobierno goza de un razonable margen de discrecionalidad, originado en su obligaci\u00f3n de conservar y restablecer el orden en todos los campos. Razonable discrecionalidad que no se confunde, ni podr\u00eda jam\u00e1s confundirse, con la arbitrariedad. El examen de la Corte es estrictamente jur\u00eddico. M\u00e1s all\u00e1 no alcanza su competencia, para no invadir la del Congreso. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen por Congreso (Salvamento de voto) <\/p>\n
Al Congreso corresponde el examen de “las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas”, lo mismo que el juicio sobre su conveniencia y oportunidad. Analizar la oportunidad, implica, necesariamente, constatar si se dan las circunstancias previstas en el art\u00edculo 215, pues su inexistencia hace inoportunas la declaraci\u00f3n y las medidas adoptadas a su amparo. Examinar la conveniencia, supone juzgar la eficacia, as\u00ed el juicio tenga que hacerse bas\u00e1ndose en las posibilidades y no en los resultados finales. Precisamente para que haga tal examen, debe convocarse al Congreso, si no est\u00e1 reunido, para los diez d\u00edas siguientes al vencimiento del t\u00e9rmino fijado en la declaraci\u00f3n para hacer uso de las facultades extraordinarias. Es claro que no puede el Congreso “derogar, modificar o adicionar” el decreto que declara la emergencia, porque tales facultades solamente puede ejercerlas sobre los “decretos con fuerza de ley, destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos”. Sobre ese primer decreto, solamente puede ejercer el control pol\u00edtico, y declararlo conveniente y oportuno, o lo contrario, seg\u00fan la estimaci\u00f3n que de \u00e9l haga. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Hechos sobrevinientes e imprevisibilidad (Salvamento de voto) <\/p>\n
La \u00faltima edici\u00f3n del Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola, trae tres acepciones del verbo sobrevenir: “Acaecer o suceder una cosa adem\u00e1s o despu\u00e9s de otra. 2) Venir improvisamente. 3) Venir a la saz\u00f3n, al tiempo de, etc”. No son necesarias complicadas lucubraciones, para concluir que en el art\u00edculo 215, el verbo sobrevenir debe entenderse en su primera acepci\u00f3n, pues reducirlo a la segunda ser\u00eda limitar indebidamente el alcance de la norma, sacrificando su eficacia. Una perturbaci\u00f3n grave del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico del pa\u00eds, por regla general no obedece a una sola causa. Por el contrario: suele acontecer la crisis por la concurrencia de diversas causas, cuya suma perturba o amenaza perturbar el orden. Alg\u00fan hecho acaece o sucede adem\u00e1s o despu\u00e9s de otro. Pero esos hechos sobrevinientes no tienen que ser imprevistos ni imprevisibles: basta que su ocurrencia simult\u00e1nea o cercana en el tiempo, cause la desestabilizaci\u00f3n. La imprevisibilidad no es una caracter\u00edstica necesaria de los hechos a que se refiere el art\u00edculo 215. Lo cual es l\u00f3gico, porque imprevisible, seg\u00fan el diccionario, es lo “que no se puede prever”. Y, las perturbaciones graves del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, obedecen a factores o hechos diversos, generalmente previsibles, cuya suma o reuni\u00f3n desencadena la crisis. Esos hechos pueden preverse, pero no evitarse, en absoluto, o no evitarse por los medios previstos por la Constituci\u00f3n para los tiempos normales. Es m\u00e1s, puede suceder que hechos que aisladamente no traigan consigo la perturbaci\u00f3n grave del orden, al reunirse, al sumarse, multipliquen su fuerza desestabilizadora, caso que rebasa cualquier previsi\u00f3n. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Calificativo de gravedad (Salvamento de voto) <\/p>\n
Dar a algo el calificativo de grave, implica apreciarlo objetivamente, pero desde el punto de vista de quien hace la calificaci\u00f3n. En el caso del art\u00edculo 215, esta apreciaci\u00f3n corresponde al Presidente, como una facultad originada en su obligaci\u00f3n de conservar el orden. Facultad que no es ilimitada, pues si la Corte, al analizar la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, encuentra que los hechos se\u00f1alados no exist\u00edan o que el Presidente se excedi\u00f3 al calificar como graves sus posibles consecuencias, habr\u00e1 de declararla inexequible. La Corte hace un verdadero juicio de razonabilidad, para determinar si el Presidente actu\u00f3 dentro del margen de discrecionalidad que la Constituci\u00f3n le reconoce. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Calificativo de inminente (Salvamento de voto) <\/p>\n
En cuanto al calificativo de inminente, \u00e9l s\u00f3lo puede referirse a la amenaza de perturbaci\u00f3n, a la perturbaci\u00f3n que a\u00fan no ha sucedido pero que est\u00e1 para suceder prontamente. Inminente, seg\u00fan el diccionario, es lo que “Amenaza o est\u00e1 para suceder prontamente”. Si ya la perturbaci\u00f3n ha ocurrido o est\u00e1 sucediendo, como expresamente lo prev\u00e9 el art\u00edculo 215, no podr\u00e1 hablarse de una perturbaci\u00f3n inminente. Esta norma contempla los dos casos: la perturbaci\u00f3n y la amenaza de perturbaci\u00f3n. Conjurar es “impedir, evitar, alejar un da\u00f1o o peligro”. Por esto, cuando el inciso segundo dice “conjurar la crisis”, se refiere a evitarla, impedirla, alejarla. Y cuando se refiere a “impedir la extensi\u00f3n de sus efectos”, parte del supuesto de que la perturbaci\u00f3n (y la crisis que ella trae consigo) ya ha acontecido. Tambi\u00e9n corresponde al Presidente apreciar la inminencia de la perturbaci\u00f3n. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Determinaci\u00f3n perturbaci\u00f3n del orden o amenaza\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Evaluaci\u00f3n de hechos por el Presidente (Salvamento de voto) <\/p>\n
La apreciaci\u00f3n de los hechos a que se refiere el art\u00edculo 215, y de la perturbaci\u00f3n del orden que ellos causan, corresponde precisamente a la autoridad responsable de su conservaci\u00f3n y de su restablecimiento, es decir, al Presidente. La apreciaci\u00f3n del Presidente, es razonablemente discrecional, debe hacerse prudentemente. Pero la perturbaci\u00f3n y los hechos que la originan deben ser ciertos. De ah\u00ed que la Corte Constitucional est\u00e9 facultada para declarar, como resultado del examen de constitucionalidad de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, si objetivamente se justifica o no. El an\u00e1lisis de la Corte es un verdadero juicio de razonabilidad sobre la actuaci\u00f3n del Presidente en esta materia. Corresponde al Presidente evaluar los hechos que originan el estado de emergencia, para decidir si ejerce la facultad de declararlo o se abstiene de hacerlo. Esa evaluaci\u00f3n debe ser objetiva, basada en los hechos. Sin embargo, la Constituci\u00f3n reconoce al Presidente un margen razonable de apreciaci\u00f3n subjetiva, precisamente porque a \u00e9l corresponde juzgar si ejerce una potestad propia, seg\u00fan su criterio. La Corte, se repite, analiza si la declaraci\u00f3n es justificada o no. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Eficacia de las medidas y oportunidad (Salvamento de voto) <\/p>\n
Sostienen algunos que las medidas que se decretan al hacerse la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, deben ser de aquellas que no pueden adoptarse por los medios ordinarios, propios de las \u00e9pocas de normalidad. Esta tesis no puede aceptarse, por dos motivos fundamentales: el primero, que, a diferencia de lo que acontece en el estado de conmoci\u00f3n interior, esta exigencia no aparece en el art\u00edculo 215. En el art\u00edculo 213 se establece como condici\u00f3n para la declaraci\u00f3n del estado de conmoci\u00f3n interior, que “no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda…” En el art\u00edculo 215, por el contrario, no se establece condici\u00f3n semejante. El segundo motivo es: todas las medidas propias del estado de emergencia, podr\u00edan adoptarse por los medios ordinarios, de los tiempos de normalidad. \u00bfC\u00f3mo, entonces, evaluar la procedencia de la declaraci\u00f3n de emergencia? Necesario ser\u00e1 tener en cuenta factores como la eficacia de las medidas, \u00edntimamente ligada a su oportunidad. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Justificaci\u00f3n por situaci\u00f3n cambiaria\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Evaluaci\u00f3n de hechos en funci\u00f3n del bien general\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de conveniencia y oportunidad por Congreso (Salvamento de voto) <\/p>\n
El ingreso desproporcionado de divisas, originado principalmente en el endeudamiento externo, aceleraba la revaluaci\u00f3n que, a su vez, estimulaba el endeudamiento externo, y generaba la inflaci\u00f3n, todo lo cual disminu\u00eda las exportaciones y hac\u00eda decrecer, por lo mismo, el ingreso de las que podr\u00edan llamarse las divisas sanas, encareciendo, adem\u00e1s, la producci\u00f3n de los bienes destinados a la exportaci\u00f3n, y aumentando el n\u00famero absoluto y relativo de los desempleados. Por este primer aspecto, el relativo a la situaci\u00f3n cambiaria y a su influjo en la situaci\u00f3n monetaria, y en especial en la inflaci\u00f3n, es indiscutible que se present\u00f3 una situaci\u00f3n anormal, at\u00edpica, diferente de la ordinaria. Ah\u00ed est\u00e1n los hechos: naturalmente la evaluaci\u00f3n de ellos estar\u00e1 determinada por el punto de vista de quien la haga: una ser\u00e1 la estimaci\u00f3n de los agentes del Estado, obligados a velar por el bien general; otra, la de sectores econ\u00f3micos que tienen intereses particulares. Lo anterior explica por qu\u00e9 la Constituci\u00f3n ha confiado el examen sobre la conveniencia y oportunidad de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia al Congreso. El resultado del examen de la emergencia econ\u00f3mica difiere seg\u00fan el punto de vista del que lo haga. Los diferentes sectores econ\u00f3micos la aprecian seg\u00fan sus intereses, lo mismo que cada persona; el Gobierno, que tiene que velar por el inter\u00e9s general, la eval\u00faa teniendo en cuenta \u00e9ste y los medios adecuados para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; y la Corte, para decidir si la declaraci\u00f3n se justific\u00f3 o no, debe limitarse a analizar, consultando el inter\u00e9s general, si las circunstancias aconsejaban o hac\u00edan necesario echar mano de medidas extraordinarias, diferentes de aquellas que son propias de las \u00e9pocas de normalidad. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Agravaci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal (Salvamento de voto) <\/p>\n
No resulta descaminado afirmar que el crecimiento del d\u00e9ficit fiscal habr\u00eda perturbado el estado de las finanzas p\u00fablicas y habr\u00eda tenido, adem\u00e1s, consecuencias perjudiciales sobre la econom\u00eda nacional, por factores como el aumento de la inflaci\u00f3n y la disminuci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica. Est\u00e1 demostrada la agravaci\u00f3n del d\u00e9ficit, invocada como causa de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Presidente elige medios para conjurar crisis\/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No es adecuado en principio acudir a medios ordinarios (Salvamento de voto) <\/p>\n
Con nuestro acostumbrado respeto, exponemos las razones que nos llevaron a disentir de la sentencia que declar\u00f3 la inexequibilidad del decreto 80 de 1997, razones que se sintetizan as\u00ed: <\/p>\n
Primera.- Algunas cr\u00edticas a la sentencia. <\/p>\n
Si se analiza la sentencia, se encuentra, sin entrar a controvertir detalles m\u00ednimos, que ella incurri\u00f3 en errores manifiestos, as\u00ed: <\/p>\n
a) La Corte ha modificado radicalmente su jurisprudencia en lo que tiene que ver con la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. En efecto: <\/p>\n
En la sentencia C-004 de 1992 (tambi\u00e9n con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz), la Corte reconoci\u00f3 al Presidente “un adecuado margen de discreci\u00f3n” para escoger “las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden p\u00fablico en cualquiera de sus manifestaciones”. Margen tan amplio (y tan diferente del riguroso “test de subsidiariedad” inventado ahora) que permiti\u00f3 a la Corte juzgar exequible la declaraci\u00f3n del estado de emergencia que se hizo por medio del decreto 333 de 1992, para subir los sueldos de algunos servidores p\u00fablicos. Emergencia declarada a pesar de que ya cursaba en el Congreso el proyecto de ley que fijaba las escalas salariales, proyecto que habr\u00eda podido ser objeto de una declaraci\u00f3n de urgencia. <\/p>\n
Y tampoco cuando se determin\u00f3 la exequibilidad de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, a ra\u00edz del apag\u00f3n de 1992, la Corte aplic\u00f3 el estricto “test de subsidiariedad” para analizar todo lo que habr\u00edan podido hacer todos los responsables del manejo del sistema el\u00e9ctrico para evitar la crisis de \u00e9ste. En esa oportunidad la Corte no vacil\u00f3 en reconocer las facultades discrecionales del Presidente para superar la crisis. <\/p>\n
b) Es cierto, como lo expresa la sentencia, “que los cambios internacionales constituyen una materia densamente regulada y controlada a trav\u00e9s de normas de derecho p\u00fablico de obligatorio cumplimiento… ” (p\u00e1g. 64). Como es cierta “la intervenci\u00f3n directa del Banco de la Rep\u00fablica en la determinaci\u00f3n de las tasas de inter\u00e9s”… (p\u00e1g. 62). <\/p>\n
Pero, tambi\u00e9n es cierto, y no se discute en la sentencia, que la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica nada hizo en el \u00faltimo tiempo para frenar el alza exagerada de las tasas de inter\u00e9s, causa principal del aumento del endeudamiento externo, y de la recesi\u00f3n econ\u00f3mica. Al respecto se dec\u00eda en la ponencia que la mayor\u00eda no acept\u00f3: <\/p>\n
“Entre par\u00e9ntesis, en relaci\u00f3n con el exagerado aumento del endeudamiento externo privado, no parece aventurado sostener que una de sus causas, acaso la principal, consiste en las altas tasas de inter\u00e9s, originadas, a su vez, por la pol\u00edtica monetaria del Banco de la Rep\u00fablica. Esto, por lo que ya se ha explicado, ahond\u00f3 la diferencia entre el costo del endeudamiento interno, en pesos, y el del endeudamiento externo, en 1996. Tan grande era la diferencia, que en diciembre de ese a\u00f1o, como lo se\u00f1alan los expertos, los deudores preferidos de los bancos (a quienes se otorgan tasas de inter\u00e9s m\u00e1s bajas, en raz\u00f3n del riesgo del cr\u00e9dito), apenas pod\u00edan endeudarse en el mercado interno a tasas no inferiores al 33% anual, al paso que el costo total del endeudamiento externo no superaba el 21%. <\/p>\n
“Pero la variaci\u00f3n de la pol\u00edtica, para conseguir tasas de inter\u00e9s m\u00e1s bajas, no estaba en manos del Gobierno, por los medios ordinarios, propios de las \u00e9pocas normales, sino de la Junta Directiva del Banco.” <\/p>\n
En cuanto a los dep\u00f3sitos que habr\u00edan podido establecerse por la Junta del Banco para desestimular el endeudamiento externo, la Junta no utiliz\u00f3 efizcamente esta atribuci\u00f3n, como lo reconoci\u00f3 uno de sus miembros: <\/p>\n
“… el fen\u00f3meno de ingresos de divisas por endeudamiento externo privado pod\u00eda perfectamente regularse en forma equivalente a la adoptada, mediante reformas al sistema de “dep\u00f3sitos moneda extranjera” establecido por el Banco de la Rep\u00fablica. Al respecto cabe anotar que, en ning\u00fan momento, el Ministro de Hacienda hizo una solicitud formal en tal sentido a la Junta del Banco. Naturalmente, la diferencia de hacerlo en forma de tributaci\u00f3n fiscal es que el producto del impuesto, adoptado bajo la Emergencia, ingresa al fisco en tanto que el dep\u00f3sito origina al prestatario un sobrecosto equivalente sin generar tributaci\u00f3n. <\/p>\n
“Ante la opini\u00f3n p\u00fablica se ha venido argumentando por expertos y funcionarios del Gobierno que otra forma de evitar el fen\u00f3meno del ingreso del endeudamiento externo privado que la Junta del Banco de la Rep\u00fablica habr\u00eda podido adoptar ser\u00eda la de mantener una pol\u00edtica monetaria que permitiera tasas de inter\u00e9s m\u00e1s bajas, o la de haber intervenido m\u00e1s activamente en el mercado cambiario mediante la compra de divisas para evitar la revaluaci\u00f3n nominal, dentro de la banda. No obstante ser ello estrictamente cierto, se consider\u00f3 inapropiado por las siguientes razones: la pol\u00edtica monetaria no pod\u00eda ser m\u00e1s expansiva pues se habr\u00edan producido mayores presiones inflacionarias con mayores costos adem\u00e1s en t\u00e9rminos de revaluaci\u00f3n real. Nada se saca intentando revaluar la tasa nominal de cambio, si ello tiene como contrapartida una mayor inflaci\u00f3n. De ah\u00ed que el esquema del dep\u00f3sito en moneda extranjera resultara un instrumento in\u00fatil”. (Intervenci\u00f3n del doctor Roberto Junguito Bonnet, en el proceso sobre la exequibilidad del decreto 81 de 1997). <\/p>\n
En s\u00edntesis: es claro que en las \u00e9pocas de normalidad, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica tiene una suma de poderes en materias monetaria, cambiaria y crediticia. Pero, en el caso que nos ocupa, es decir, durante los dos \u00faltimos a\u00f1os, no ejerci\u00f3 tales poderes, o si lo hizo no fue en coordinaci\u00f3n con el Ministerio de Hacienda (acaso por el mecanismo de nombramiento de los miembros de la Junta, diab\u00f3lico si se tiene en cuenta la sucesi\u00f3n de los gobiernos). <\/p>\n
Es claro que los efectos de las omisiones en que incurra la Junta Directiva del Banco, no pueden considerarse como una falta del Gobierno. Al fin y al cabo, el Ministro de Hacienda es solamente otro miembro de la Junta, y su voto favorable s\u00f3lo se requiere cuando se exige la unanimidad (para las operaciones de financiamiento en favor del Estado, inciso segundo del art\u00edculo 373 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 ocurre si existe discrepancia entre la pol\u00edtica econ\u00f3mica general (que debe definir el Gobierno) y las medidas que adopte el Banco, en ejercicio de sus funciones? Prevalece la Junta Directiva del Banco. As\u00ed se expresa perentoriamente en el art\u00edculo 16, literal i), de la ley 31 de 1992: si se presenta un conflicto entre la Junta Directiva del Banco y el Ministerio de Hacienda, en lo relativo al manejo de la tasa de cambio, “prevalecer\u00e1 la responsabilidad constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”. Esta fue la f\u00f3rmula sibilina que la sabidur\u00eda del legislador adopt\u00f3 para llegar a dos resultados concretos: el primero, no decir claramente qui\u00e9n tendr\u00eda la facultad de dirimir el conflicto; el segundo, dar a entender que la opini\u00f3n de la Junta Directiva del Banco habr\u00eda de prevalecer siempre, porque, seg\u00fan el inciso primero del art\u00edculo 373, es obligaci\u00f3n del Estado, por intermedio del propio Banco de la Rep\u00fablica, velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. <\/p>\n
Tampoco es exacto decir, como se afirma en la p\u00e1gina 56 de la sentencia, que lo acontecido en el mes de diciembre de 1996, en lo relativo al exagerado ingreso de divisas y a la consecuente emisi\u00f3n masiva de T\u00edtulos de Participaci\u00f3n por el Banco de la Rep\u00fablica por casi dos (2) billones de pesos, era “un hecho consumado” que la declaraci\u00f3n de emergencia “estar\u00eda simplemente describiendo”. Este an\u00e1lisis superficial pasa por alto estos hechos: el primero, el efecto del excesivo endeudamiento del Banco de la Rep\u00fablica en el d\u00e9ficit de la Naci\u00f3n; el segundo, la certeza, aducida por el Gobierno en el decreto 80, de que al acelerarse el proceso del endeudamiento externo (y el consecuente ingreso de divisas) en 1997, crecer\u00edan desmesuradamente las obligaciones del Banco de la Rep\u00fablica, por la forzosa emisi\u00f3n de los t\u00edtulos mencionados. <\/p>\n
c) En cuanto al d\u00e9ficit, no puede afirmarse que \u00e9l se origine en una pol\u00edtica improvidente del Gobierno, por estas razones: <\/p>\n
1a. Como se afirmaba en la ponencia presentada por el magistrado sustanciador, el d\u00e9ficit obedece a factores estructurales, en buena parte. <\/p>\n
2a. El Gobierno s\u00ed llev\u00f3 a cabo una pol\u00edtica de reducci\u00f3n del gasto, en lo relativo a aquellos gastos que maneja “dentro de cierta discrecionalidad”. <\/p>\n
Intent\u00f3, igualmente, aumentar los recaudos y controlar la elusi\u00f3n y la evasi\u00f3n fiscales, al presentar el proyecto que finalmente se convirti\u00f3 en la ley 223 de 1995. Proyecto que persegu\u00eda disminuir el d\u00e9ficit en dos (2) billones de pesos, aproximadamente. Lamentablemente, el Congreso limit\u00f3 la reducci\u00f3n del d\u00e9ficit a menos de un (1) bill\u00f3n de pesos. <\/p>\n
Tampoco en este caso pod\u00eda el Gobierno proceder sin la colaboraci\u00f3n del Congreso, por lo cual sus pol\u00edticas en relaci\u00f3n con el gasto p\u00fablico no se concretaron en las medidas m\u00e1s eficaces. <\/p>\n
Cabe anotar que en la sentencia se cita, como una de las medidas que el Gobierno habr\u00eda podido adoptar para reducir el d\u00e9ficit, la facultad prevista en el art\u00edculo 76 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, de reducir o aplazar total o parcialmente, “en cualquier mes del a\u00f1o fiscal”, las apropiaciones presupuestales, en los eventos se\u00f1alados en el mismo art\u00edculo. Si se analiza este argumento, se comprueba que no es m\u00e1s que un elemental sofisma, por estas razones: <\/p>\n
1a. Reducir las apropiaciones presupuestales equivale a modificar el presupuesto. Pese a que en esta norma (cuya exequibilidad no ha sido declarada por la Corte) se otorgue tal facultad al Gobierno, solamente al Congreso compete, en tiempo de normalidad, modificar el presupuesto. <\/p>\n
En este punto hay que hacer una distinci\u00f3n elemental entre la ejecuci\u00f3n del presupuesto y su modificaci\u00f3n. La primera corresponde al Gobierno: \u00e9ste ejecuta las apropiaciones presupuestales (que son autorizaciones m\u00e1ximas de gasto) de conformidad con las prioridades y con las disponibilidades de tesorer\u00eda. La segunda (la modificaci\u00f3n) compete al Congreso de la Rep\u00fablica, \u00fanico llamado a modificar la ley de presupuesto en los tiempos normales. Durante los estados de excepci\u00f3n, puede el Gobierno, por medio de decretos legislativos, reformar tal ley. Prueba de ello se da en el mismo decreto 80: al declarar el estado de emergencia, se agregaba que, por medio de decretos legislativos, se har\u00edan las reformas presupuestales necesarias. <\/p>\n
Recu\u00e9rdese que en la Constituci\u00f3n vigente no existen ya los cr\u00e9ditos adicionales administrativos que permit\u00eda el art\u00edculo 212 de la anterior, pues el Congreso, \u00fanico que puede reformar el Presupuesto en tiempos de normalidad, est\u00e1 reunido casi todo el a\u00f1o, a diferencia de lo que ocurr\u00eda en la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
2a. No es cierto que para reducir el gasto (y aliviar, en consecuencia, el d\u00e9ficit) haya que modificar el presupuesto, es decir, reducir las apropiaciones. No: basta no hacer los gastos no obligatorios. <\/p>\n
Pero, como se dec\u00eda en la ponencia original, no estaba en manos del Gobierno disminuir los gastos obligatorios: las transferencias a las secciones, las destinadas a la seguridad social, y al servicio de la deuda. Recu\u00e9rdese la afirmaci\u00f3n de uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica en el sentido de que el Gobierno central no era viable desde el punto de vista financiero: <\/p>\n
“Como puede observarse los gastos no discrecionales (entendiendo por tales, aquellos que se deben cancelar en virtud de disposiciones legales (las transferencias), o como producto de los compromisos ineludibles para honrar el servicio de la deuda), del Gobierno Central han venido creciendo a una velocidad tal que en 1996 excedieron los ingresos efectivos, antes de privatizaciones. Igual cosa habr\u00eda de ocurrir en 1997, seg\u00fan las proyecciones del Consejo de Pol\u00edtica Fiscal efectuados en diciembre 23 de 1996. <\/p>\n
“Lo que estas cifras se\u00f1alan es que aun si se supone que el Gobierno Nacional cesara en todas sus funciones, inclu\u00eda la administraci\u00f3n de justicia, la defensa de la soberan\u00eda y la integridad del territorio nacional, y el mantenimiento del orden Constitucional, no es factible en las actuales circunstancias institucionales equilibrar sus finanzas. <\/p>\n
“Como tambi\u00e9n se desprende de las cifras del cuadro 1, una vez se incluyen los gastos de libre asignaci\u00f3n (entendiendo por tales aquellos que el Gobierno y el Congreso pueden fijar en la ley de presupuesto sin modificaciones legales previas y sin que se afecte negativamente el cumplimiento del servicio de la deuda), el desequilibrio de las finanzas del gobierno Central alcanza magnitudes que ponen en peligro la estabilidad econ\u00f3mica de la Naci\u00f3n hacia el futuro, puesto que hemos entrado en un proceso en el cual es necesario contratar deuda para pagar la totalidad de los gastos de funcionamiento y tambi\u00e9n para acrecentar el acervo de capital p\u00fablico mediante la inversi\u00f3n”. (Intervenci\u00f3n del doctor Antonio Hern\u00e1ndez Gamarra). <\/p>\n
Sobre el d\u00e9ficit, conyuntural o estructural, se dec\u00eda en la ponencia que no recibi\u00f3 el respaldo mayoritario: <\/p>\n
” (…) entre los innumerables hechos que pueden justificar la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, se encuentra el d\u00e9ficit fiscal. En cada caso concreto, habr\u00e1 de examinarse si es coyuntural, debido a factores que ordinariamente no se presentan, o si, siendo cr\u00f3nico, estructural, se ha agravado hasta alcanzar niveles incompatibles con el orden de las finanzas p\u00fablicas, situaci\u00f3n que repercute en la estabilidad de la econom\u00eda general. En trat\u00e1ndose del d\u00e9ficit fiscal, es claro que \u00e9l debe analizarse, como sucede con los dem\u00e1s hechos que pueden originar el estado de emergencia, sin perder de vista si perturba o amenaza perturbar el orden econ\u00f3mico o social. Es decir, principalmente, han de mirarse los efectos actuales o potenciales del d\u00e9ficit fiscal o de su agravamiento excesivo. An\u00e1lisis que debe ir acompa\u00f1ado, siguiendo la regla general, del examen de los medios propios de las \u00e9pocas normales, para conjurar la crisis, para conclu\u00edr si son eficaces o insuficientes.” <\/p>\n
d) Finalmente, cabe preguntarse: si el d\u00e9ficit fiscal y las alteraciones en materia cambiaria y crediticia, no justifican la declaraci\u00f3n del estado de emergencia econ\u00f3mica, \u00bfcu\u00e1ndo podr\u00eda \u00e9ste declararse? \u00bfSer\u00e1 necesario, acaso, que el agravamiento del d\u00e9ficit produzca la par\u00e1lisis de la administraci\u00f3n, o que la situaci\u00f3n econ\u00f3mica llegue a un estado de ruina? <\/p>\n
En la pr\u00e1ctica, al negar al Presidente el razonable margen de discrecionalidad que la Constituci\u00f3n le reconoce, y que la Corte siempre le hab\u00eda respetado, se ha convertido en letra muerta el art\u00edculo 215, en lo que se refiere a la emergencia econ\u00f3mica y social. <\/p>\n
Segunda.- Cu\u00e1l era la decisi\u00f3n correcta, seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia actual de la Corte. <\/p>\n
A pesar de que dos de los Magistrados que suscribimos este salvamento de voto no compartimos la jurisprudencia de la Corte sobre el examen material, o de fondo, del decreto que declara un estado de excepci\u00f3n de los previstos en los art\u00edculos 212, 213 y 215 de la Constituci\u00f3n, el Magistrado Jorge Arango Mej\u00eda a quien correspondi\u00f3 inicialmente conocer y presentar el proyecto de sentencia, que no fue acogido por la mayor\u00eda, se ci\u00f1\u00f3 a esa jurisprudencia. <\/p>\n
Para que puedan compararse las razones consignadas en la sentencia, con las de quienes disentimos, se transcribe la que habr\u00eda de ser la parte motiva, seg\u00fan la propuesta que se present\u00f3 a la Sala: <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte es competente para conocer de este proceso, porque se examina la constitucionalidad del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia (art\u00edculos 215 y 241, numeral 7, de la Constituci\u00f3n, y normas concordantes). <\/p>\n
Conviene, sin embargo, hacer una precisi\u00f3n. El examen de la Corte, de conformidad con su jurisprudencia, se limita a establecer si objetivamente las circunstancias econ\u00f3micas, sociales o ecol\u00f3gicas configuraban una situaci\u00f3n que justificara la declaraci\u00f3n de emergencia, a la luz del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. Dicho en otros t\u00e9rminos, la perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o su amenaza, al igual que la grave calamidad p\u00fablica, debe existir en realidad. En su apreciaci\u00f3n, el Gobierno goza de un razonable margen de discrecionalidad, originado en su obligaci\u00f3n de conservar y restablecer el orden en todos los campos. Razonable discrecionalidad que no se confunde, ni podr\u00eda jam\u00e1s confundirse, con la arbitrariedad. <\/p>\n
A la luz de la Constituci\u00f3n, es evidente que el examen de la Corte es estrictamente jur\u00eddico, como lo ha sostenido su jurisprudencia (Sentencias C-04\/92, de mayo 7 de 1992, y C-447\/92, de julio 9 de 1992, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Gacetas de la Corte Constitucional, tomo 1, p\u00e1gs. 91 y ss, tomo 3, p\u00e1gs. 53 y ss, en su orden). M\u00e1s all\u00e1 no alcanza su competencia, para no invadir la del Congreso. A \u00e9ste corresponde el examen de “las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas”, lo mismo que el juicio sobre su conveniencia y oportunidad. As\u00ed lo dispone expresamente el inciso quinto del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. Analizar la oportunidad, implica, necesariamente, constatar si se dan las circunstancias previstas en el art\u00edculo 215, pues su inexistencia hace inoportunas la declaraci\u00f3n y las medidas adoptadas a su amparo. Examinar la conveniencia, supone juzgar la eficacia, as\u00ed el juicio tenga que hacerse bas\u00e1ndose en las posibilidades y no en los resultados finales. <\/p>\n
Precisamente para que haga tal examen, debe convocarse al Congreso, si no est\u00e1 reunido, para los diez d\u00edas siguientes al vencimiento del t\u00e9rmino fijado en la declaraci\u00f3n para hacer uso de las facultades extraordinarias (incisos cuarto y quinto del art\u00edculo 215). Al respecto dijo la Corte, al analizar el art\u00edculo 48 del proyecto que se convirti\u00f3 en la ley 137 de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepci\u00f3n en Colombia”: <\/p>\n
“En esta norma el legislador reproduce el contenido del inciso quinto del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, en el que se faculta al Congreso para examinar el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas adoptadas para conjurar la crisis, \u00f3rgano que deber\u00e1 pronunciarse sobre su conveniencia y la oportunidad de las mismas. Es \u00e9ste el control pol\u00edtico que ejerce el Congreso sobre el ejecutivo, con el fin de impedir el abuso en el ejercicio de tal medida excepcional, como la extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades que se le confieren al Presidente de la Rep\u00fablica en ese per\u00edodo transitorio. <\/p>\n
“Teniendo en cuenta que la convocatoria del Gobierno al Congreso debe efectuarse dentro de los diez d\u00edas siguientes a la terminaci\u00f3n del estado de emergencia, el control pol\u00edtico que se establece en la Constituci\u00f3n para que dicho cuerpo colegiado examine el citado informe, se realiza a posteriori, es decir, una vez se haya restablecido el orden. Sin embargo, ello no es \u00f3bice para que el Congreso deduzca responsabilidad al Presidente de la Rep\u00fablica por actos dictados fuera de los l\u00edmites constitucionales y legales”. (Sentencia C-179\/94, abril 13 de 1994, Magistrado ponente, doctor Carlos Gaviria D\u00edaz, Gaceta de la Corte Constitucional, tomo IV, primera parte, p\u00e1gs. 401 y 402). <\/p>\n
Esa facultad de examinar la oportunidad y conveniencia de la declaraci\u00f3n de emergencia y de las medidas adoptadas como consecuencia de ella, explica por qu\u00e9 el Congreso, que la ejerce, puede “derogar, modificar o adicionar los decretos” que siguen a la declaraci\u00f3n, aun los que versan sobre materias “que ordinariamente son de iniciativa del gobierno”. Potestad que tiene durante todo el a\u00f1o siguiente a la declaraci\u00f3n de emergencia, en relaci\u00f3n con estas materias, y en todo tiempo, en lo que se refiere a materias de la iniciativa de los congresistas. <\/p>\n
Aunque sobra decirlo, es claro que no puede el Congreso “derogar, modificar o adicionar” el decreto que declara la emergencia, porque tales facultades solamente puede ejercerlas sobre los “decretos con fuerza de ley, destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos”. Sobre ese primer decreto, solamente puede ejercer el control pol\u00edtico, y declararlo conveniente y oportuno, o lo contrario, seg\u00fan la estimaci\u00f3n que de \u00e9l haga. <\/p>\n
De todo lo dicho, se infiere que la limitaci\u00f3n impuesta por su propia competencia, impide a la Corte el examen de la oportunidad y conveniencia de la declaraci\u00f3n de emergencia y de las medidas destinadas “a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos”. <\/p>\n
Partiendo de estas premisas, la Corte har\u00e1 el estudio sobre la forma y sobre el contenido del decreto que declar\u00f3 el estado de emergencia. <\/p>\n
Segunda.- Algunas reflexiones sobre el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En orden a determinar si la declaraci\u00f3n del estado de emergencia se hizo de conformidad con lo previsto en la Constituci\u00f3n, es menester analizar el art\u00edculo 215, en particular su inciso primero. <\/p>\n
En primer lugar habr\u00e1 que detenerse sobre la expresi\u00f3n “cuando sobrevengan hechos…” con la cual comienza el art\u00edculo. Pretenden algunos que al verbo sobrevenir debe d\u00e1rsele una sola interpretaci\u00f3n, la de acontecer s\u00fabitamente, repentinamente y de manera imprevista. \u00bfSer\u00e1 \u00e9sta la interpretaci\u00f3n acorde con el sentido y la finalidad de la norma? <\/p>\n
La \u00faltima edici\u00f3n del Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola, publicado por la Real Academia Espa\u00f1ola (1992), trae tres acepciones del verbo sobrevenir: “Acaecer o suceder una cosa adem\u00e1s o despu\u00e9s de otra. 2) Venir improvisamente. 3) Venir a la saz\u00f3n, al tiempo de, etc”. No son necesarias complicadas lucubraciones, para concluir que en el art\u00edculo 215, el verbo sobrevenir debe entenderse en su primera acepci\u00f3n, pues reducirlo a la segunda ser\u00eda limitar indebidamente el alcance de la norma, sacrificando su eficacia. Razones diversas explican este aserto. <\/p>\n
La primera es \u00e9sta: una perturbaci\u00f3n grave del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico del pa\u00eds, por regla general no obedece a una sola causa. Por el contrario: suele acontecer la crisis por la concurrencia de diversas causas, cuya suma perturba o amenaza perturbar el orden. Alg\u00fan hecho acaece o sucede adem\u00e1s o despu\u00e9s de otro. Pero esos hechos sobrevinientes no tienen que ser imprevistos ni imprevisibles: basta que su ocurrencia simult\u00e1nea o cercana en el tiempo, cause la desestabilizaci\u00f3n. Si se repasa la historia nacional, es f\u00e1cil encontrar acontecimientos que originan una situaci\u00f3n de emergencia. A manera de ejemplo, pueden citarse dos de estas situaciones. <\/p>\n
La primera de ellas dio origen al Fondo Nacional del Caf\u00e9, en diciembre de 1940. Al comenzar la Segunda Guerra Mundial, en septiembre de 1939, la situaci\u00f3n del mercado mundial del caf\u00e9 estaba afectada, como de ordinario, por la superproducci\u00f3n: la producci\u00f3n exportable era de treinta y cinco millones (35\u00b4000.000) de sacos, frente a un consumo de veintis\u00e9is millones (26\u00b4000.000) de sacos. Aproximadamente el 16% de las exportaciones colombianas se hac\u00edan a Europa, en especial a Alemania y Checoslovaquia. La exportaci\u00f3n de caf\u00e9 originaba m\u00e1s del 50% del total de divisas que ingresaban al pa\u00eds. La industria cafetera, adem\u00e1s, generaba m\u00e1s del 10% del producto interno bruto total y m\u00e1s del 25% del producto interno agropecuario. A estas circunstancias se sumaron otros hechos, nuevos pero no imprevisibles: el primero, la guerra en el mar, y particularmente la submarina, que entorpeci\u00f3 el tr\u00e1fico mar\u00edtimo, en especial en el Atl\u00e1ntico. El segundo, consecuencia del primero, el cierre, casi total, del mercado europeo para los caf\u00e9s procedentes de Am\u00e9rica Latina, por la dificultad de hacerlos llegar a \u00e9l. Como quedaba solamente el mercado de los Estados Unidos de Am\u00e9rica, el aflujo excesivo de caf\u00e9s a \u00e9l, trajo consigo un progresivo envilecimiento del precio, en perjuicio de todos los pa\u00edses exportadores del continente. Al fin, la crisis origin\u00f3 la celebraci\u00f3n del Convenio Interamericano del Caf\u00e9, suscrito en Washington el 28 de noviembre de 1940. Este caso muestra c\u00f3mo a la situaci\u00f3n de superproducci\u00f3n de caf\u00e9 y de dependencia exagerada de su exportaci\u00f3n, se sumaron otros hechos (los determinados por el desencadenamiento de la guerra) para configurar un estado de emergencia, que no se llam\u00f3 as\u00ed por la inexistencia de esta instituci\u00f3n en la Constituci\u00f3n a la saz\u00f3n vigente. El gobierno y el Congreso, sin embargo, manejaron la crisis por fuera de los procedimientos tradicionales: el primero present\u00f3 el proyecto de la que podr\u00eda llamarse una ley condicional (la ley 45 de 1940), y el segundo lo aprob\u00f3. Se dice condicional, porque la aplicaci\u00f3n de la ley estaba subordinada a la celebraci\u00f3n de la Convenci\u00f3n sobre cuotas cafeteras y a su aprobaci\u00f3n por el Congreso. Y porque, adem\u00e1s, facultaba al Presidente de la Rep\u00fablica, tambi\u00e9n bajo la misma condici\u00f3n, para dictar medidas diversas, sobre control de cambios, sobre exportaciones, impositivas y de cr\u00e9dito. Ley singular, como se comprende por la sola lectura de su art\u00edculo 1o: <\/p>\n
” ART\u00cdCULO 1o. Con el objeto de que la Convenci\u00f3n sobre cuotas cafeteras pueda llegar a ser aplicada en forma satisfactoria, si el Congreso la aprobare, inv\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias hasta el diez de diciembre pr\u00f3ximo entrante para dictar con ese fin las medidas y disposiciones de control de cambio y exportaciones, y las impositivas y de cr\u00e9dito, relativas al caf\u00e9, que juzgue necesarias. Esta facultad y los efectos de las medidas que en virtud de ellas se adopten, cesar\u00e1n autom\u00e1ticamente si tal Convenci\u00f3n fuere improbada” <\/p>\n
En ejercicio de estas facultades, dict\u00f3 el Gobierno el decreto 2078 de 1940, por medio del cual cre\u00f3 el Fondo Nacional del Caf\u00e9 y estableci\u00f3 algunos impuestos para dotarlo de recursos. <\/p>\n
Como se ve, ninguno de los hechos descritos era imprevisible, ni sucedi\u00f3 s\u00fabitamente. La suma de todos ellos gener\u00f3 la crisis. <\/p>\n
El segundo caso acontece ya en la vigencia de la Constituci\u00f3n que ahora nos rige. En 1992 el pa\u00eds soporta el m\u00e1s duro racionamiento de energ\u00eda el\u00e9ctrica, circunstancia que da lugar a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, que la Corte encuentra exequible. Tambi\u00e9n, si se examina con atenci\u00f3n, se ve c\u00f3mo la crisis energ\u00e9tica obedeci\u00f3 a una suma de factores. El primero, el crecimiento de la demanda de energ\u00eda, causado por el natural aumento de la poblaci\u00f3n y por la progresiva demanda para usos industriales. El segundo, el deterioro de las plantas t\u00e9rmicas, algunas de las cuales se encontraban fuera de servicio, a causa de su mal mantenimiento. El tercero, el retraso en la construcci\u00f3n de centrales hidroel\u00e9ctricas, en especial la del Guavio. Y el \u00faltimo, un verano riguroso, originado en el fen\u00f3meno natural denominado “el ni\u00f1o”. A todo lo cual se sumaron algunos actos terroristas que causaron da\u00f1os en el sistema de generaci\u00f3n y transmisi\u00f3n de energ\u00eda. Todos estos factores eran previsibles: lo era el aumento progresivo de la demanda; lo era, igualmente, el deficiente estado de las plantas t\u00e9rmicas; tambi\u00e9n, los retrasos en la construcci\u00f3n de hidroel\u00e9ctricas; y se sab\u00eda que el fen\u00f3meno del ni\u00f1o se presenta c\u00edclicamente, cada cierto n\u00famero de a\u00f1os, como tampoco eran imprevisibles los actos terroristas contra el sistema de energ\u00eda. Pero, habiendo sobrevenido todos estos hechos, se present\u00f3 la crisis que era necesario conjurar, lo mismo que impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Por eso se declar\u00f3 el estado de emergencia, que la Corte juzg\u00f3 exequible, como se dijo. <\/p>\n
As\u00ed se explica que el art\u00edculo 215 no establezca la condici\u00f3n de que los hechos sean imprevisibles. Lo cual es l\u00f3gico, porque es menester distinguir entre lo imprevisible y lo sobreviniente. La naturaleza est\u00e1 llena de ejemplos de hechos previsibles e inevitables, que fatalmente sobrevienen: el envejecimiento y la muerte de los seres vivos, la sucesi\u00f3n de las estaciones, todos los fen\u00f3menos sometidos a las leyes de la naturaleza. La meteorolog\u00eda permite prever inviernos o veranos rigurosos, pero \u00e9stos son inevitables, y muchas veces tambi\u00e9n lo son sus consecuencias: cambios de curso o crecientes extraordinarias de los r\u00edos, inundaciones, avalanchas, sequ\u00edas agostadoras, hambrunas, epidemias. Por el contrario, hay hechos previsibles, que de hecho se prev\u00e9n, y que no sobrevienen: el fallecimiento de un enfermo a causa de una determinada enfermedad, el hundimiento de un barco en una tormenta, el resultado de un partido de f\u00fatbol, los riesgos que cubre un contrato de seguros, etc. <\/p>\n
En s\u00edntesis, hay hechos previsibles, que un caso dado se prev\u00e9n, y que no sobrevienen, no acontecen; y hay hechos previsibles, que tambi\u00e9n se prev\u00e9n en una circunstancia, y que realmente sobrevienen. Por esto, la equivocaci\u00f3n en que incurren algunos al analizar el art\u00edculo 215, consiste en entender que un hecho sobreviniente tiene que ser imprevisible, como si \u00e9stas fueran palabras sin\u00f3nimas en el contexto de la norma citada, cuando no lo son, como lo demuestran los ejemplos anteriores. <\/p>\n
De otra parte, no puede aceptarse, ni aun en gracia de discusi\u00f3n, que los hechos que desencadenan la crisis tengan que ser imprevisibles, porque la imprevisi\u00f3n, en un caso concreto, no tiene que conducir a la inexequibilidad del estado de emergencia. \u00bfPor qu\u00e9? Sencillamente porque, una vez presentada la crisis y siendo urgente conjurarla y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, el estado de emergencia no se declara en favor del gobierno, sino del pa\u00eds. El juicio sobre la exequibilidad no es un castigo a la improvidencia de los gobernantes, o un premio a su previsi\u00f3n, sino el reconocimiento de la necesidad de hacer desaparecer la perturbaci\u00f3n o su amenaza. Dicho en otras palabras: no se puede castigar al pa\u00eds por la improvidencia de sus gobernantes. Si alguna censura cupiera a la conducta del gobierno, ella corresponder\u00eda al Congreso, en ejercicio del control pol\u00edtico, y no a la Corte Constitucional, que realiza el examen jur\u00eddico. Sobre esta materia, dijo la Corte: <\/p>\n
“Para la Corte es claro que la negligencia en la puesta en ejecuci\u00f3n de tales mecanismos de prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n puede configurar diversas formas de responsabilidad. Pero esa eventual responsabilidad del Estado o de sus funcionarios, que no corresponde a esta Corporaci\u00f3n determinar, no obsta para que, de configurarse el presupuesto objetivo, sea leg\u00edtima la declaratoria del Estado de Emergencia, puesto que ella no se efect\u00faa para proteger al gobernante sino a los ciudadanos de los riesgos derivados de situaciones calamitosas provenientes ya sea de desastres naturales o de accidentes mayores tecnol\u00f3gicos. Asumir otra tesis conducir\u00eda a incrementar las cargas y perjuicios de los ciudadanos frente a una situaci\u00f3n de desastre al evitar que el Estado adopte las medidas de emergencia cuando \u00e9stas son necesarias. Una cosa, es entonces, el juicio jur\u00eddico que efect\u00faa esta Corporaci\u00f3n sobre la existencia o no de los presupuestos materiales que legitima el recurso a los estados de excepci\u00f3n. Otra diferente es el eventual juicio que pudiera hacerse por parte de otras entidades sobre la responsabilidad del Estado o de los funcionarios en la generaci\u00f3n de las condiciones que permitieron el advenimiento de una situaci\u00f3n de anormalidad”. (Sentencia C-366 de 1994, Magistrado ponente, doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
Se concluye, pues, que la imprevisibilidad no es una caracter\u00edstica necesaria de los hechos a que se refiere el art\u00edculo 215. Lo cual es l\u00f3gico, porque imprevisible, seg\u00fan el diccionario citado, es lo “que no se puede prever”. Y, como hemos visto, las perturbaciones graves del orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, obedecen a factores o hechos diversos, generalmente previsibles, cuya suma o reuni\u00f3n desencadena la crisis. Esos hechos, se repite, pueden preverse, pero no evitarse, en absoluto, o no evitarse por los medios previstos por la Constituci\u00f3n para los tiempos normales. Es m\u00e1s, puede suceder que hechos que aisladamente no traigan consigo la perturbaci\u00f3n grave del orden, al reunirse, al sumarse, multipliquen su fuerza desestabilizadora, caso que rebasa cualquier previsi\u00f3n. <\/p>\n
De otra parte, los hechos deben ser distintos de los previstos en los art\u00edculos 212 y 213, que dan lugar a la declaraci\u00f3n del estado de guerra exterior y de conmoci\u00f3n interior, respectivamente. Antes de la reforma constitucional de 1968, exist\u00eda solamente el estado de sitio, consagrado por el art\u00edculo 120 de la Constituci\u00f3n. Por esto, se trat\u00f3 de elaborar la teor\u00eda del orden p\u00fablico econ\u00f3mico, y hubo extralimitaciones en algunas declaraciones de estado de sitio. Lo anterior explica que en la reforma mencionada se aprobara el art\u00edculo 122, que ahora reproduce casi textualmente el art\u00edculo 215. Sin embargo, pese a tratarse de hechos diferentes, no es dif\u00edcil imaginar que el acaecimiento de unos mismos hechos justifique la declaraci\u00f3n del estado de conmoci\u00f3n interior y del de emergencia. Pi\u00e9nsese, por ejemplo, en actos terroristas que destruyan centrales de energ\u00eda el\u00e9ctrica o v\u00edas de comunicaci\u00f3n. En este caso, ser\u00eda procedente la declaraci\u00f3n de la conmoci\u00f3n interior, para hacer frente a los delincuentes, y la de la emergencia, para conjurar la crisis originada en los da\u00f1os causados y en la consecuente falla en los servicios p\u00fablicos. Tambi\u00e9n la guerra exterior que ocasionara perturbaciones en la producci\u00f3n o en el comercio exterior, podr\u00eda traer consigo an\u00e1logas consecuencias (declaraci\u00f3n del estado de guerra y del estado de emergencia). El art\u00edculo 17 de la ley 137 de 1994 prev\u00e9 esta posibilidad: “Esta independencia (de los estados de excepci\u00f3n) no impide el que puedan declararse simult\u00e1neamente varios de los estados, siempre que se den las condiciones constitucionales y siguiendo los procedimientos legales correspondientes”. La Corte, al declarar exequible este art\u00edculo, dijo: <\/p>\n
“En estas disposiciones se establece una serie de condiciones o circunstancias especiales que, en el evento de su ocurrencia, determinan la declaraci\u00f3n o implantaci\u00f3n de uno de tales estados excepcionales. En consecuencia, resulta obvio que se exija independencia para su operancia, sin que ello impida la simultaneidad o coexistencia de varios de esos estados, en caso de que las circunstancias, as\u00ed lo ameriten. <\/p>\n
“En efecto, como cada uno de los estados de excepci\u00f3n tiene causas propias, los mismos hechos no pueden invocarse para poner en vigencia uno u otro de tales per\u00edodos, pero s\u00ed se pueden configurar al mismo tiempo por hechos separados, est\u00e9n o no vinculados entre s\u00ed, cada uno de acuerdo con las normas constitucionales que los rigen y que no permiten confundirlos”. (Sentencia C-179\/94). <\/p>\n
Es necesario, adem\u00e1s, que los hechos “perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica…” En consecuencia, la declaraci\u00f3n del estado de emergencia es procedente no s\u00f3lo cuando ya ha ocurrido la perturbaci\u00f3n, sino cuando se presenta la amenaza de ella. Al respecto, en la misma sentencia C-179\/94, se lee: <\/p>\n
“Obs\u00e9rvese que el Constituyente permite la adopci\u00f3n de este r\u00e9gimen exceptivo no s\u00f3lo para los casos de perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, sino tambi\u00e9n en caso de la simple amenaza de los mismos, esto es, que es posible hacer uso de dicho estado en forma preventiva o precautelativa. Los factores de perturbaci\u00f3n o de amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no pueda ser controlada con la legislaci\u00f3n vigente y, por tanto, es indispensable acudir a nuevas medidas con el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya han acontecido o que a\u00fan no se han presentado, pero que muy seguramente van a tener ocurrencia en un lapso corto, lo que se puede deducir por los hechos antecedentes. <\/p>\n
“Por tanto, se puede afirmar que las perturbaciones que el Constituyente considera que deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica, son aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales \u00f3rdenes, o que constituyen grave calamidad p\u00fablica”. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que la Corte no hizo la exigencia, en esta sentencia, de que los hechos fueran imprevisibles, exigencia que no trae la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El “orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico” se manifiesta en una extensa serie de actividades y sectores. Lo econ\u00f3mico, por ejemplo, comprende lo fiscal. Lo social abarca los diversos aspectos de la vida en comunidad. El orden ecol\u00f3gico, de conformidad con la definici\u00f3n de la palabra ecolog\u00eda, tiene que ver con las relaciones de los seres vivos entre s\u00ed y con su entorno. <\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 debe entenderse por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden? Grave, seg\u00fan la segunda acepci\u00f3n del Diccionario de la Lengua Espa\u00f1ola, es “Grande, de mucha entidad o importancia. Negocio, enfermedad grave”. No existe una medida precisa de la gravedad, es decir, de la grandeza, de la importancia. Dicho en otros t\u00e9rminos: dar a algo el calificativo de grave, implica apreciarlo objetivamente, pero desde el punto de vista de quien hace la calificaci\u00f3n. En el caso del art\u00edculo 215, esta apreciaci\u00f3n corresponde al Presidente, como una facultad originada en su obligaci\u00f3n de conservar el orden. Facultad que no es ilimitada, pues si la Corte, al analizar la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, encuentra que los hechos se\u00f1alados no exist\u00edan o que el Presidente se excedi\u00f3 al calificar como graves sus posibles consecuencias, habr\u00e1 de declararla inexequible. La Corte hace un verdadero juicio de razonabilidad, para determinar si el Presidente actu\u00f3 dentro del margen de discrecionalidad que la Constituci\u00f3n le reconoce. <\/p>\n
En cuanto al calificativo de inminente, \u00e9l s\u00f3lo puede referirse a la amenaza de perturbaci\u00f3n, a la perturbaci\u00f3n que a\u00fan no ha sucedido pero que est\u00e1 para suceder prontamente. Inminente, seg\u00fan el diccionario citado, es lo que “Amenaza o est\u00e1 para suceder prontamente”. Si ya la perturbaci\u00f3n ha ocurrido o est\u00e1 sucediendo, como expresamente lo prev\u00e9 el art\u00edculo 215 (“que perturben”), no podr\u00e1 hablarse de una perturbaci\u00f3n inminente. Como ya se ha dicho, esta norma contempla los dos casos: la perturbaci\u00f3n y la amenaza de perturbaci\u00f3n. Conjurar es “impedir, evitar, alejar un da\u00f1o o peligro”. Por esto, cuando el inciso segundo dice “conjurar la crisis”, se refiere a evitarla, impedirla, alejarla. Y cuando se refiere a “impedir la extensi\u00f3n de sus efectos”, parte del supuesto de que la perturbaci\u00f3n (y la crisis que ella trae consigo) ya ha acontecido. Tambi\u00e9n corresponde al Presidente apreciar la inminencia de la perturbaci\u00f3n, de conformidad con lo que ya se ha expresado. <\/p>\n
Determinar si est\u00e1 perturbado el orden o se presenta amenaza de su perturbaci\u00f3n, es asunto que corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica, como lo demuestran las siguientes razones: <\/p>\n
Seg\u00fan el numeral 4 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, es obligaci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica “conservar en todo el territorio el orden p\u00fablico y restablecerlo donde fuere turbado”. A primera vista podr\u00eda pensarse que este “orden p\u00fablico” se refiere solamente al que puede, en principio, conservarse por las atribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda, cuya perturbaci\u00f3n da lugar a la declaraci\u00f3n del estado de conmoci\u00f3n interior. Sin embargo, no es as\u00ed. El numeral 4 del art\u00edculo 189 corresponde literalmente al ordinal 7o. del art\u00edculo 120 que preve\u00eda la declaraci\u00f3n de turbaci\u00f3n del orden p\u00fablico. En la reforma constitucional de 1968 se reglament\u00f3 el estado de emergencia, por hechos que perturbaran o amenazaran perturbar el orden econ\u00f3mico o social. Y, pese a no decirse expresamente, es claro que la obligaci\u00f3n de conservar y restablecer el orden p\u00fablico, incluye el orden econ\u00f3mico, social y, ahora, ecol\u00f3gico. Si no fuera as\u00ed, no tendr\u00eda explicaci\u00f3n la existencia del art\u00edculo 122 de la anterior Constituci\u00f3n y del 215 de la actual. <\/p>\n
Es evidente, en consecuencia, que la apreciaci\u00f3n de los hechos a que se refiere el art\u00edculo 215, y de la perturbaci\u00f3n del orden que ellos causan, corresponde precisamente a la autoridad responsable de su conservaci\u00f3n y de su restablecimiento, es decir, al Presidente. Sobre este tema (cu\u00e1ndo el desorden ha sustitu\u00eddo al orden, y qu\u00e9 autoridad debe declararlo as\u00ed), dijo la Corte en la sentencia C-179 de 1994, ya citada, refiri\u00e9ndose, en general, a la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n previstos en los art\u00edculos 212, 213 y 215: <\/p>\n
“Cuando tal ocurre (la alteraci\u00f3n del orden), el desorden ha sustitu\u00eddo al orden. \u00bfCu\u00e1ndo exactamente ocurre tal fen\u00f3meno? No es posible determinarlo con entera certeza. Pueden surgir discrepancias. Es, entonces, cuando se requiere el criterio autorizado y prevalente del \u00f3rgano de la comunidad que ha de verificar, con fuerza vinculante, que el fen\u00f3meno se ha producido o su advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se han creado los estados de excepci\u00f3n.” (par\u00e9ntesis fuera de texto). ( Gaceta de la Corte Constitucional, 1994, tomo 4, primera parte, p\u00e1g. 328). <\/p>\n
Y ya en sentencia de 1992, hab\u00eda definido la Corte: <\/p>\n
“18. Pero igualmente ese conjunto normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente un innegable margen de discreci\u00f3n en lo que hace al ejercicio de los poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad. <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n conf\u00eda al Presidente la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico en todo el territorio nacional y su restablecimiento donde fuere turbado (CP art.189-4). Lo que equivale al deber de velar por el bienestar, la tranquilidad y la seguridad materiales de la naci\u00f3n. <\/p>\n
“El obligado y permanente contacto del Gobierno con las exigencias y necesidades de la comunidad, lo coloca en una posici\u00f3n privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopci\u00f3n de las medidas id\u00f3neas para su conjuraci\u00f3n. <\/p>\n
“La Constituci\u00f3n no prev\u00e9 las medidas concretas que frente a una singular situaci\u00f3n de anormalidad declarada pueda adoptar el Gobierno, tarea de suyo imposible de ser definida en abstracto, por lo variado, imprevisto y contingente de los hechos que pueden en la realidad trastocar gravemente la normalidad. La Constituci\u00f3n satisface su funci\u00f3n preventiva – y en cierto modo tutelar de su eficacia – instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar el r\u00e1pido retorno a la normalidad. <\/p>\n
“La escogencia de las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden p\u00fablico – en cualquiera de sus manifestaciones – es una funci\u00f3n que corresponde al Presidente, y para cuyo buen suceso resulta necesario conferirle un adecuado margen de discreci\u00f3n, pues si hay algo que conspira contra la eficaz soluci\u00f3n de una situaci\u00f3n de anormalidad es la estricta predeterminaci\u00f3n de las medidas que ante circunstancias extraordinarias – muchas veces desconocidas e imprevisibles – puedan o deban tomarse” (Sentencia C-004 de mayo 7 de 1992, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Gaceta de la Corte Constitucional, Tomo 1, p\u00e1gs 91y ss). <\/p>\n
La apreciaci\u00f3n del Presidente, como se ha dicho, es razonablemente discrecional, debe hacerse prudentemente. Pero la perturbaci\u00f3n y los hechos que la originan deben ser ciertos. De ah\u00ed que la Corte Constitucional est\u00e9 facultada para declarar, como resultado del examen de constitucionalidad de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, si objetivamente se justifica o no. En s\u00edntesis, el an\u00e1lisis de la Corte es un verdadero juicio de razonabilidad sobre la actuaci\u00f3n del Presidente en esta materia, como ya se ha dicho. <\/p>\n
Sostienen algunos que las medidas que se decretan al hacerse la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, deben ser de aquellas que no pueden adoptarse por los medios ordinarios, propios de las \u00e9pocas de normalidad. Esta tesis no puede aceptarse, por dos motivos fundamentales: <\/p>\n
El primero, que, a diferencia de lo que acontece en el estado de conmoci\u00f3n interior, esta exigencia no aparece en el art\u00edculo 215. En el art\u00edculo 213 se establece como condici\u00f3n para la declaraci\u00f3n del estado de conmoci\u00f3n interior, que la “grave perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico”, “no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda…” En el art\u00edculo 215, por el contrario, no se establece condici\u00f3n semejante. <\/p>\n
El segundo motivo es \u00e9ste: todas las medidas propias del estado de emergencia, podr\u00edan adoptarse por los medios ordinarios, de los tiempos de normalidad. En general, puede afirmarse que en virtud de la declaraci\u00f3n, el Presidente adquiere facultades que ordinariamente corresponden al Congreso, que las ejerce por medio de leyes, o al Banco de la Rep\u00fablica, como se ha explicado. Obs\u00e9rvese adem\u00e1s que, a diferencia de lo que ocurre con el Presidente, la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica no est\u00e1 constitucionalmente facultada para declarar el estado de emergencia en caso de perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico. <\/p>\n
\u00bfC\u00f3mo, entonces, evaluar la procedencia de la declaraci\u00f3n de emergencia? Necesario ser\u00e1 tener en cuenta factores como la eficacia de las medidas, \u00edntimamente ligada a su oportunidad. Dicho en otros t\u00e9rminos: una medida puede ser eficaz, si se adopta con la celeridad que los decretos de emergencia permiten; y puede ser nugatoria, si se somete al tr\u00e1mite de un proyecto de ley en el Congreso. Hay medidas que s\u00f3lo son eficaces, si la celeridad con que se adoptan impide que su conocimiento anticipado permita a algunos realizar actos que las neutralicen, o las hagan extempor\u00e1neas, para satisfacer sus propios intereses. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: corresponde al Presidente evaluar los hechos que originan el estado de emergencia, para decidir si ejerce la facultad de declararlo o se abstiene de hacerlo. Esa evaluaci\u00f3n debe ser objetiva, basada en los hechos. Sin embargo, la Constituci\u00f3n reconoce al Presidente un margen razonable de apreciaci\u00f3n subjetiva, precisamente porque a \u00e9l corresponde juzgar si ejerce una potestad propia, seg\u00fan su criterio. La Corte, se repite, analiza si la declaraci\u00f3n es justificada o no. <\/p>\n
De otra parte, de conformidad con el inciso segundo del art\u00edculo 215, la declaraci\u00f3n del estado de emergencia faculta al Presidente para dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Tales decretos tienen que llevar la firma de todos los ministros, y “deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia…” Por esto, la Corte Constitucional, al fallar sobre su exequibilidad, analiza la conexidad entre las causas de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia (seg\u00fan la motivaci\u00f3n del decreto que la hace) y las medidas que se adopten por medio de cada decreto legislativo. Pero su examen se limita a esa conexidad: no puede la Corte pronunciarse sobre su conveniencia y oportunidad, tarea reservada al Congreso (inciso quinto del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n). Para que pueda estimarse si existe o no conexidad entre las causas de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia y las medidas que se adoptan para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, el decreto que hace la declaraci\u00f3n debe motivarse. Esa motivaci\u00f3n debe describir la situaci\u00f3n anormal, lo mismo que se\u00f1alar sus causas, seg\u00fan el criterio del Presidente. <\/p>\n
Adem\u00e1s, no sobra decir que el examen de cada uno de los decretos legislativos, tiene por finalidad verificar si las medidas que por \u00e9l se adoptan, vulneran alguna norma de la Constituci\u00f3n. Por ejemplo, comprobar que no se quebrante la prohibici\u00f3n del inciso noveno del art\u00edculo 215, la misma que establec\u00eda el sexto del art\u00edculo 122 de la anterior Constituci\u00f3n (no desmejorar los derechos sociales de los trabajadores). <\/p>\n
Tercera.- Examen formal del decreto 080 de 1997, por medio del cual se declar\u00f3 el estado de emergencia. <\/p>\n
Si se analiza el decreto 080, se encuentra que re\u00fane los requisitos formales que exige el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed: <\/p>\n
a) Est\u00e1 motivado y describe la emergencia y sus causas, a juicio del Gobierno; <\/p>\n
b) Se\u00f1ala el t\u00e9rmino durante el cual el Gobierno har\u00e1 uso de las facultades extraordinarias (enero 13 a febrero 4 de 1997), t\u00e9rmino inferior al per\u00edodo previsto por el inciso primero del art\u00edculo 215; <\/p>\n
c) Convoca al Congreso para el 14 de febrero de 1997, convocaci\u00f3n acorde con lo dispuesto por el inciso cuarto del art\u00edculo citado; y, <\/p>\n
d) Lleva la firma del Presidente y de todos los ministros. <\/p>\n
En consecuencia, por el aspecto formal, la Corte no encuentra vicio alguno en el decreto que se examina. <\/p>\n
Cuarta.- Examen del contenido del decreto 080 de 1997: existencia de hechos que perturban o amenazan perturbar el orden econ\u00f3mico y social. <\/p>\n
Para determinar si se justificaba o no la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, es decir, para hacer el juicio de razonabilidad sobre la actuaci\u00f3n del Presidente, debe la Corte examinar, primero, si exist\u00edan los hechos se\u00f1alados en tal declaraci\u00f3n, y, segundo, si ellos perturbaban o amenazaban perturbar, gravemente, el orden econ\u00f3mico y social del pa\u00eds. <\/p>\n
Dos causas principales adujo el Gobierno para declarar el estado de emergencia econ\u00f3mica. Causas que, como se ha dicho, por la propia din\u00e1mica de la econom\u00eda, originaban o podr\u00edan originar consecuencias diversas, perturbadoras del orden econ\u00f3mico y social: la primera, la variaci\u00f3n r\u00e1pida e inesperada en las condiciones cambiarias y monetarias, determinada por la exagerada acumulaci\u00f3n de reservas internacionales en el mes de diciembre de 1996, y el desproporcionado aumento de registros de endeudamiento externo en los \u00faltimos meses del mismo a\u00f1o, a todo lo cual se sum\u00f3 un aumento inusitado de los pasivos del Banco de la Rep\u00fablica, como resultado de su intervenci\u00f3n en el mercado de dinero, mediante la colocaci\u00f3n de t\u00edtulos de participaci\u00f3n de mercado abierto (OMAS); la segunda, la ca\u00edda de los ingresos tributarios de la Naci\u00f3n, en 1996, por un monto de $822.000 millones, circunstancia que solamente se hizo evidente al concluir el a\u00f1o, y que agrav\u00f3 el d\u00e9ficit fiscal. <\/p>\n
Se analizar\u00e1n, en consecuencia, estos hechos o causas. <\/p>\n
Previamente se advierte que las cifras que se tendr\u00e1n en cuenta en esta sentencia, se tomaron del documento presentado por el se\u00f1or Ministro de Hacienda, doctor Jos\u00e9 Antonio Ocampo Gaviria, con fecha febrero 3 de 1997, cifras que se presumen ajustadas a la realidad, mientras no se pruebe lo contrario. <\/p>\n
1\u00b0) La acumulaci\u00f3n de reservas internacionales en 1996, y el aumento exagerado de los registros de endeudamiento externo en el mismo a\u00f1o. <\/p>\n
En la “Programaci\u00f3n macroecon\u00f3mica 1996-2000” (documento publicado por el Banco de la Rep\u00fablica), que sirvi\u00f3 de base para el acuerdo del 29 de noviembre de 1996, entre el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, se estimaba una acumulaci\u00f3n neta de reservas internacionales por U.S. $38,6 millones en 1996. Hasta el mes de octubre de 1996, se hab\u00eda presentado una desacumulaci\u00f3n de reservas por U.S. $ 86 millones. Durante el mes de noviembre se acumularon reservas por U.S. $143 millones. Pero, en diciembre la acumulaci\u00f3n registr\u00f3 el mayor monto en toda la historia econ\u00f3mica del pa\u00eds: U.S. $ 1.519 millones. Como consecuencia de esto, la acumulaci\u00f3n anual neta ascendi\u00f3 a U.S.$ 1.576 millones, y las reservas internacionales netas, que en enero de 1996 eran de U.S.$8.163 millones, ascendieron en diciembre a U.S.$ 9.900 millones. Obs\u00e9rvese que la acumulaci\u00f3n neta del a\u00f1o (U.S.$ 1.576) fue 40,82 veces superior a la prevista (U.S.$ 38,6), es decir que lo previsto fue apenas el 2,44% del resultado final. <\/p>\n
\u00bfC\u00f3mo se explica la excesiva afluencia de divisas al final de 1996? En su mayor parte, por reintegros provenientes de deuda externa privada, y, en menor proporci\u00f3n, por la introducci\u00f3n de divisas por empresas p\u00fablicas y privadas que esperaban obtener ganancias con el proceso de revaluaci\u00f3n. Hay que tener en cuenta que los reintegros de divisas en diciembre de 1996 por el Gobierno (Tesorer\u00eda General de la Naci\u00f3n), Ecopetrol y el Fondo Nacional del Caf\u00e9, ascendieron solamente a U.S. $589 millones, suma que apenas supera la del mismo mes de 1995 en U.S.$ 140 millones. Las ventas de divisas de Ecopetrol y del Fondo Nacional del Caf\u00e9 fueron normales, pues las primeras pasaron de U.S.$85 millones en diciembre de 1995, a US.$221 millones en el mismo mes de 1996, en tanto que las del Fondo descendieron de US.$ 364 millones a U.S.$158 millones en los meses que se comparan. <\/p>\n
En cuanto a las ventas de divisas por U.S.$ 210 millones que hizo la Tesorer\u00eda General de la Naci\u00f3n, fueron destinadas en su mayor parte (U.S.$170 millones) a amortizar obligaciones de la Naci\u00f3n con el Banco de la Rep\u00fablica. Cabe anotar que esta operaci\u00f3n no afect\u00f3 el mercado monetario, porque los pesos correspondientes a la venta de estas divisas se pagaron al Banco de la Rep\u00fablica, pago que trajo consigo la correspondiente contracci\u00f3n monetaria. El pago se hizo en pesos, porque el Banco de la Rep\u00fablica no acept\u00f3 la propuesta del Gobierno de hacerlo en moneda extranjera para evitar perturbaciones en el mercado cambiario. <\/p>\n
De otra parte, el exagerado aumento del registro de deuda externa privada (que pas\u00f3 de U.S.$1.713 millones en el cuarto trimestre de 1995 a U.S.$3.795 millones en el mismo per\u00edodo de 1996) y la presentaci\u00f3n masiva de nuevos registros de endeudamiento externo por quienes esperaban una revaluaci\u00f3n adicional, habr\u00edan obligado al Banco de la Rep\u00fablica a hacer grandes emisiones de moneda, para comprar las divisas provenientes de tales empr\u00e9stitos, con las graves consecuencias que ello acarrea, en especial el aumento de la inflaci\u00f3n. <\/p>\n
Pero, al mismo tiempo que el ingreso de divisas acelera la inflaci\u00f3n, tambi\u00e9n incrementa el proceso de revaluaci\u00f3n. El endeudamiento en moneda extranjera, por ejemplo, genera un c\u00edrculo vicioso porque trae consigo la revaluaci\u00f3n, que, a su vez, hace m\u00e1s atractivo el endeudamiento externo. Esto se explica as\u00ed: el costo en que incurre quien contrae obligaciones en moneda extranjera, tiene dos componentes: los intereses y la devaluaci\u00f3n (que aumenta el valor en pesos de la obligaci\u00f3n). Si la devaluaci\u00f3n es muy baja, el costo del endeudamiento externo tambi\u00e9n lo es; y si hay revaluaci\u00f3n, se reduce el valor en pesos de la obligaci\u00f3n, tanto en lo que se refiere a los intereses como al capital. En consecuencia, es claro que el endeudamiento externo, al generar un mayor ingreso de divisas al mercado cambiario, estimula la revaluaci\u00f3n, y \u00e9sta hace que crezca exageradamente el endeudamiento externo. <\/p>\n
Entre par\u00e9ntesis, en relaci\u00f3n con el exagerado aumento del endeudamiento externo privado, no parece aventurado sostener que una de sus causas, acaso la principal, consiste en las altas tasas de inter\u00e9s, originadas, a su vez, por la pol\u00edtica monetaria del Banco de la Rep\u00fablica. Esto, por lo que ya se ha explicado, ahond\u00f3 la diferencia entre el costo del endeudamiento interno, en pesos, y el del endeudamiento externo, en 1996. Tan grande era la diferencia, que en diciembre de ese a\u00f1o, como lo se\u00f1alan los expertos, los deudores preferidos de los bancos (a quienes se otorgan tasas de inter\u00e9s m\u00e1s bajas, en raz\u00f3n del riesgo del cr\u00e9dito), apenas pod\u00edan endeudarse en el mercado interno a tasas no inferiores al 33% anual, al paso que el costo total del endeudamiento externo no superaba el 21%. <\/p>\n
Pero la variaci\u00f3n de la pol\u00edtica, para conseguir tasas de inter\u00e9s m\u00e1s bajas, no estaba en manos del Gobierno, por los medios ordinarios, propios de las \u00e9pocas normales, sino de la Junta Directiva del Banco. <\/p>\n
En cuanto al endeudamiento externo p\u00fablico, \u00e9ste se origina, especialmente, en el elevado d\u00e9ficit, pues se han tenido que contratar empr\u00e9stitos externos para enjugarlo o, m\u00e1s exactamente, para disminuirlo. Claro est\u00e1, que en el aumento excesivo de este endeudamiento, tambi\u00e9n ha influ\u00eddo la diferencia, ya se\u00f1alada, del costo de los cr\u00e9ditos en pesos o en d\u00f3lares. <\/p>\n
Hay que se\u00f1alar, adem\u00e1s, que la revaluaci\u00f3n que no se origina en un super\u00e1vit en la cuenta de exportaciones e importaciones, sino en el endeudamiento externo, representa un peligro para la econom\u00eda nacional, por el crecimiento de la deuda externa, que implica costos que pueden llegar a ser insostenibles en el mediano y largo plazo. <\/p>\n
Tambi\u00e9n hay que distinguir entre las consecuencias del ingreso de divisas por concepto de inversi\u00f3n extranjera directa, y las que se origina en el endeudamiento en moneda extranjera de los sectores p\u00fablico y privado. El primero contribuye al desarrollo del pa\u00eds, no s\u00f3lo porque tiene vocaci\u00f3n de permanecer, sino porque trae consigo avances en tecnolog\u00eda y en capacidad empresarial, y generaci\u00f3n de empleo, entre otras ventajas. Por el contrario, el endeudamiento externo genera las consecuencias perjudiciales se\u00f1aladas en el p\u00e1rrafo anterior. <\/p>\n
En el segundo semestre de 1996, se aceler\u00f3 exageradamente la revaluaci\u00f3n, pues la tasa representativa del mercado pas\u00f3 de $1.070 por d\u00f3lar americano, en junio, a $1.000 en diciembre, en tanto que la inflaci\u00f3n de 1996 fue del 21,63%. \u00bfQu\u00e9 implic\u00f3 esto para la econom\u00eda nacional, y, en particular, para los exportadores? Que mientras recib\u00edan menos pesos por las divisas que reintegraban, aumentaban sus costos, a causa de la inflaci\u00f3n. En s\u00edntesis, la variaci\u00f3n en la tasa de cambio no compens\u00f3 la diferencia entre la inflaci\u00f3n nacional y la del resto del mundo. <\/p>\n
Lo anterior explica por qu\u00e9 los exportadores han recibido con benepl\u00e1cito la declaraci\u00f3n del estado de emergencia y, en particular, las medidas que buscan detener el proceso de revaluaci\u00f3n. Ejemplo de su actitud es la declaraci\u00f3n p\u00fablica hecha por el gremio cafetero, representado por todos los Comit\u00e9s Departamentales de la Federaci\u00f3n (Declaraci\u00f3n publicada en la prensa el 10 de febrero del a\u00f1o en curso). <\/p>\n
No sobra anotar que, en concepto de muchos de los expertos en econom\u00eda, lo que se preve\u00eda en los primeros meses de 1996 (como resultado de la desaceleraci\u00f3n econ\u00f3mica causada, entre otros factores, por la ca\u00edda en los precios internacionales del caf\u00e9, las altas tasas de inter\u00e9s, el descenso en la industria de la construcci\u00f3n, y la crisis pol\u00edtica) era una devaluaci\u00f3n exagerada del peso, que lo har\u00eda llegar, aproximadamente, a dos mil pesos por d\u00f3lar al final del a\u00f1o. De ah\u00ed que los entendidos recomendaran no endeudarse en d\u00f3lares, e invertir en ellos. Pron\u00f3stico que, como se ve, result\u00f3 desacertado. Se hace esta observaci\u00f3n, entre par\u00e9ntesis, porque \u00e9ste es un clar\u00edsimo ejemplo de un fen\u00f3meno econ\u00f3mico previsible, que realmente se previ\u00f3, y finalmente no sobrevino, no aconteci\u00f3. <\/p>\n
Ahora bien: \u00bfqu\u00e9 consecuencias habr\u00eda tra\u00eddo consigo esta situaci\u00f3n, si no se hubiera declarado el estado de emergencia? La primera, la aceleraci\u00f3n de la revaluaci\u00f3n, consecuencia del exagerado ingreso de divisas, principalmente determinado por un aumento inusitado del endeudamiento en moneda extranjera; la segunda, el desbordamiento de la inflaci\u00f3n, consecuencia de la monetizaci\u00f3n de una cantidad inusual de divisas; la tercera, la disminuci\u00f3n de las exportaciones, determinada por las dos anteriores; la \u00faltima, el aumento del desempleo, al disminuir la producci\u00f3n de bienes exportables. Adem\u00e1s, el empobrecimiento de sectores econ\u00f3micos que se nutren de recursos procedentes de las exportaciones, como acontece con los productores de caf\u00e9, con toda la poblaci\u00f3n de las zonas de influencia cafetera, con los productores de flores, etc. <\/p>\n
En s\u00edntesis: el ingreso desproporcionado de divisas, originado principalmente en el endeudamiento externo, aceleraba la revaluaci\u00f3n que, a su vez, estimulaba el endeudamiento externo (c\u00edrculo vicioso), y generaba la inflaci\u00f3n, todo lo cual disminu\u00eda las exportaciones y hac\u00eda decrecer, por lo mismo, el ingreso de las que podr\u00edan llamarse las divisas sanas (originadas en las mismas exportaciones), encareciendo, adem\u00e1s, la producci\u00f3n de los bienes destinados a la exportaci\u00f3n, y aumentando el n\u00famero absoluto y relativo de los desempleados. <\/p>\n
Por este primer aspecto, el relativo a la situaci\u00f3n cambiaria y a su influjo en la situaci\u00f3n monetaria, y en especial en la inflaci\u00f3n, es indiscutible que se present\u00f3 una situaci\u00f3n anormal, at\u00edpica, diferente de la ordinaria. Ah\u00ed est\u00e1n los hechos: naturalmente la evaluaci\u00f3n de ellos estar\u00e1 determinada por el punto de vista de quien la haga: una ser\u00e1 la estimaci\u00f3n de los agentes del Estado, obligados a velar por el bien general; otra, la de sectores econ\u00f3micos que tienen intereses particulares: los exportadores, los importadores, los comerciantes, los trabajadores, etc. <\/p>\n
Lo anterior explica por qu\u00e9 la Constituci\u00f3n ha confiado el examen sobre la conveniencia y oportunidad de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia al Congreso. Se presume que en \u00e9ste est\u00e1n representados todos los intereses particulares, que \u00e9l debe conjugar en funci\u00f3n del bien general, porque el Congreso representa la naci\u00f3n. Por el contrario, las opiniones particulares obedecen a los intereses personales, de grupos o de sectores. <\/p>\n
A la Corte, al hacer el juicio de razonabilidad sobre la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, le corresponde, en primer lugar, comprobar si se dan los hechos anormales que perturben o amenacen perturbar el orden. Un segundo paso de su examen, se orienta a decidir si las medidas que pod\u00edan adoptarse por procedimientos propios de las \u00e9pocas normales, eran suficientes para conjurar la crisis, an\u00e1lisis complejo, como se ver\u00e1. <\/p>\n
El conclusi\u00f3n: el resultado del examen de la emergencia econ\u00f3mica difiere seg\u00fan el punto de vista del que lo haga. Los diferentes sectores econ\u00f3micos la aprecian seg\u00fan sus intereses, lo mismo que cada persona; el Gobierno, que tiene que velar por el inter\u00e9s general, la eval\u00faa teniendo en cuenta \u00e9ste y los medios adecuados para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; y la Corte, para decidir si la declaraci\u00f3n se justific\u00f3 o no, debe limitarse a analizar, consultando el inter\u00e9s general, si las circunstancias aconsejaban o hac\u00edan necesario echar mano de medidas extraordinarias, diferentes de aquellas que son propias de las \u00e9pocas de normalidad. <\/p>\n
De todo lo dicho se infiere que, por este primer aspecto analizado, fue justificada la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. <\/p>\n
2\u00b0) El d\u00e9ficit fiscal de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Como se dijo, el Gobierno invoc\u00f3 la agravaci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal, como uno de los hechos que justificaban la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. Son pertinentes, en consecuencia, algunas reflexiones generales, antes de acometer el an\u00e1lisis del caso concreto. <\/p>\n
De conformidad con el inciso tercero del art\u00edculo 215, los decretos legislativos “deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia, y podr\u00e1n, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.” Sobre esta facultad caben estas consideraciones. <\/p>\n
El art\u00edculo 122 de la anterior Constituci\u00f3n no confer\u00eda expresamente al Gobierno la facultad de crear nuevos tributos o modificar los existentes, por medio de decretos legislativos. La parte final del inciso segundo se limitaba a decir: “Tales decretos solamente podr\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que determine el estado de emergencia.” Esta circunstancia explica la controversia que hubo durante su vigencia, entre quienes sosten\u00edan que la posibilidad de legislar en materia impositiva, estaba impl\u00edcita en el art\u00edculo 122, y los que afirmaban que el Gobierno solamente pod\u00eda decretar, durante el estado de emergencia econ\u00f3mica, “…con car\u00e1cter excepcional, restrictivo, espec\u00edfico, concreto, ciertos impuestos que correspondan a situaciones sobrevinientes de crisis econ\u00f3mica o fiscal y que se hallen destinados a conjurarlas o a impedir su extensi\u00f3n…” Esta \u00faltima tesis, derrotada al declararse exequibles decretos dictados durante la emergencia econ\u00f3mica de 1974, prevaleci\u00f3 al dictarse la sentencia de febrero 23 de 1983, por la cual la Corte Suprema de Justicia declar\u00f3 inexequible el decreto legislativo 3743, de diciembre 23 de 1982, que modificaba las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios, sentencia a la cual pertenece el aparte transcrito entre comillas. <\/p>\n
La controversia desapareci\u00f3 al consagrarse en el inciso tercero del art\u00edculo 215, la facultad de “…establecer nuevos tributos o modificar los existentes.” Esta reforma produjo una consecuencia de la mayor importancia, no s\u00f3lo en las atribuciones del Gobierno durante el estado de emergencia, sino, especialmente, en el tema espec\u00edfico de los hechos que perturban o amenazan perturbar el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds y que dan lugar a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia: entre tales hechos se incluye ahora, en principio y en abstracto, el d\u00e9ficit fiscal. \u00bfPor qu\u00e9? Sencillamente, porque la creaci\u00f3n de nuevos tributos ( lo mismo que la modificaci\u00f3n de los existentes que se hace para aumentarlos), implica necesariamente la existencia del d\u00e9ficit, que se busca, si no enjugar, al menos aliviar. <\/p>\n
En s\u00edntesis, entre los innumerables hechos que pueden justificar la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, se encuentra el d\u00e9ficit fiscal. En cada caso concreto, habr\u00e1 de examinarse si es coyuntural, debido a factores que ordinariamente no se presentan, o si, siendo cr\u00f3nico, estructural, se ha agravado hasta alcanzar niveles incompatibles con el orden de las finanzas p\u00fablicas, situaci\u00f3n que repercute en la estabilidad de la econom\u00eda general. En trat\u00e1ndose del d\u00e9ficit fiscal, es claro que \u00e9l debe analizarse, como sucede con los dem\u00e1s hechos que pueden originar el estado de emergencia, sin perder de vista si perturba o amenaza perturbar el orden econ\u00f3mico o social. Es decir, principalmente, han de mirarse los efectos actuales o potenciales del d\u00e9ficit fiscal o de su agravamiento excesivo. An\u00e1lisis que debe ir acompa\u00f1ado, siguiendo la regla general, del examen de los medios propios de las \u00e9pocas normales, para conjurar la crisis, para conclu\u00edr si son eficaces o insuficientes. <\/p>\n
A las anteriores razones, podr\u00eda agregarse otra, no despreciable en manera alguna: el art\u00edculo 215, por una parte, no enumera los hechos que pueden perturbar gravemente el orden econ\u00f3mico, social o ecol\u00f3gico, o amenazar perturbarlo, porque tales hechos son innumerables, y ser\u00eda imposible su relaci\u00f3n taxativa; por otra parte, el mismo art\u00edculo no excluye el d\u00e9ficit fiscal de los hechos capaces de perturbar el orden y originar la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. Recu\u00e9rdese que el orden fiscal es parte del orden econ\u00f3mico, por lo cual la perturbaci\u00f3n de aqu\u00e9l puede originar la de \u00e9ste. <\/p>\n
Lo dicho no obsta para que la Corte haga el examen espec\u00edfico, en su oportunidad, de los decretos legislativos cuya finalidad sea aliviar el d\u00e9ficit fiscal, ya sea aumentando los ingresos, reduciendo los gastos, etc. <\/p>\n
Hay que advertir que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso sexto del art\u00edculo 215, el Congreso, por medio de leyes, puede derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos que haya dictado el Gobierno en relaci\u00f3n con el d\u00e9ficit, ci\u00f1\u00e9ndose a lo dispuesto por esta norma en cuanto a la iniciativa de los proyectos seg\u00fan su materia. La leyes respectivas podr\u00e1n estar encaminadas a la soluci\u00f3n permanente y no transitoria, es decir, a eliminar factores estructurales de la crisis fiscal: por ejemplo, convertir en permanentes los impuestos transitorios establecidos durante la emergencia, como expresamente lo prev\u00e9 el inciso tercero del mismo art\u00edculo. <\/p>\n
Previas estas definiciones, puede entrarse en materia. <\/p>\n
Durante los \u00faltimos a\u00f1os, el d\u00e9ficit fiscal de la Naci\u00f3n se ha venido aumentando. Este aumento ha obedecido a factores de tipo permanente, estructurales, y a otros, coyunturales. <\/p>\n
Los factores de tipo permanente obedecen a la implantaci\u00f3n del nuevo orden jur\u00eddico, fiscal y econ\u00f3mico, nacido de la Constituci\u00f3n vigente desde 1991. Sin que esto implique juicio alguno sobre la bondad de las nuevas instituciones, o sobre su adecuaci\u00f3n a las realidades nacionales, debe se\u00f1alarse que el d\u00e9ficit tiene cuatro causas estructurales, por lo menos: <\/p>\n
1a) La creaci\u00f3n de nuevas instituciones; <\/p>\n
2a) Las transferencias del tesoro de la Naci\u00f3n a los departamentos y a los municipios (art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n), que aumentan anualmente y habr\u00e1n de llegar en el a\u00f1o 2001 al 46,5% de los ingresos corrientes de la misma Naci\u00f3n. Para apreciar su incremento en relaci\u00f3n con los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, basta observar que en 1993 ascend\u00edan al 35%, aproximadamente, y en 1996 llegaron al 41,5 %. Si esas transferencias crecientes se acompasaran con la progresiva asunci\u00f3n por las secciones de servicios a cargo de la Naci\u00f3n, no habr\u00eda problema, porque \u00e9sta dispondr\u00eda de menores recursos pero incurrir\u00eda en menores gastos. Pero no ha acontecido as\u00ed: las transferencias crecen progresivamente, determinadas por la ley, y sin relaci\u00f3n con el traspaso de cargas de la Naci\u00f3n a las entidades territoriales; <\/p>\n
3a) La reforma de la seguridad social, llevada a cabo por la ley 100 de 1993, que aument\u00f3 los aportes asociados a la n\u00f3mina y defini\u00f3 profesiones de alto riesgo, creando, adem\u00e1s, un r\u00e9gimen subsidiado. Por este concepto de la seguridad social, las transferencias del fisco de la Naci\u00f3n aumentaron en el equivalente al 1,16% del PIB, entre 1990 y 1996, y son la causa del 18% del incremento del gasto de la Naci\u00f3n en el mismo per\u00edodo. Adem\u00e1s, la Naci\u00f3n reconoci\u00f3 la deuda con el Instituto de Seguros Sociales, acumulada por muchos a\u00f1os, y comenz\u00f3 a pagar intereses a la tasa del mercado sobre la misma. <\/p>\n
Dicho sea de paso, la suma de las transferencias determinadas por los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n, y las causadas por la reforma de la seguridad social, representa el 86,7 % de las transferencias previstas en el Presupuesto de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1997. Este porcentaje se descompone as\u00ed: situado fiscal, 33,5%; participaci\u00f3n de los municipos en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, 23,2%; y pensiones y dem\u00e1s gastos relacionados con la seguridad social, 30%. <\/p>\n
4a) El aumento en los gastos de las Fuerzas Armadas y de la Rama Judicial, originado en la ley 4a. de 1992. Entre 1991 y 1996, el gasto correspondiente a la defensa nacional, pas\u00f3 del 2,11% del producto interno bruto al 3,27%; en el mismo per\u00edodo, el gasto en justicia subi\u00f3 del 0,55% del PIB al 1,14%. <\/p>\n
A los factores anteriores se suman otros, como la obligaci\u00f3n de subsidiar los servicios p\u00fablicos y la asunci\u00f3n de los costos de la pol\u00edtica monetaria (ley 31 de 1992). Al mismo tiempo, el servicio de la deuda p\u00fablica externa e interna (intereses) creci\u00f3 hasta representar el 12% del gasto total de la Naci\u00f3n en 1996, como consecuencia del mayor endeudamiento obligado por la financiaci\u00f3n del d\u00e9ficit. <\/p>\n
Hasta aqu\u00ed, podr\u00eda hablarse de un d\u00e9ficit obligatorio, pues as\u00ed puede calificarse el resultado del desequilibrio entre los ingresos y los gastos, causado por la nueva estructura del Estado, y, concretamente, por las obligaciones de la Naci\u00f3n que ella origina, obligaciones que nacen de la Constituci\u00f3n o de la leyes que la desarrollan, y que, por lo mismo, no est\u00e1 en manos del Gobierno modificar a su arbitrio. Hacerlo supondr\u00eda reformas constitucionales o legales, cuyo tr\u00e1mite ser\u00eda dilatado y complejo, habida cuenta de sus implicaciones de todo orden. <\/p>\n
Para hacer frente al manejo fiscal, el Gobierno nacional adopt\u00f3 las siguientes medidas, haciendo uso de sus facultades ordinarias, o presentando al Congreso proyectos de ley en los asuntos de la competencia de \u00e9ste, medidas que no fueron suficientes: <\/p>\n
a) Reducci\u00f3n del Gasto: Entre 1990 y 1994, los gastos propios del Gobierno, aquellos que \u00e9ste maneja dentro de cierta discrecionalidad, crecieron a una tasa real del 11,2% anual; este crecimiento se redujo al 5,4% entre 1994 y 1996. De ah\u00ed que la participaci\u00f3n de tales gastos en el gasto total, haya bajado del 50% en 1994 al 44% en 1996. Esto ha implicado un estricto control al crecimiento de los servicios personales (congelaci\u00f3n de la n\u00f3mina y modestos incrementos salariales a los servidores de la Naci\u00f3n), lo mismo que el sacrificio en la inversi\u00f3n, que redujo su participaci\u00f3n en los gastos totales de la Naci\u00f3n, del 20% en 1991, a menos del 15% en 1996. <\/p>\n
b) Aumento de los ingresos.- La ley de Racionalizaci\u00f3n Tributaria (223 de 1995) buscaba incrementar los recaudos en un valor igual al 1% del PIB en 1996, y, al mismo tiempo, controlar la elusi\u00f3n y evasi\u00f3n fiscales. Sin embargo, este objetivo s\u00f3lo se logr\u00f3 parcialmente, por la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda en 1996, de la que se ha hablado. <\/p>\n
Al finalizar el a\u00f1o de 1996, la situaci\u00f3n fiscal de la Naci\u00f3n se deterior\u00f3 en una proporci\u00f3n no prevista, en especial, porque los ingresos tributarios, que durante el primer semestre solamente hab\u00edan sido inferiores a los calculados en $206.000 millones, se redujeron en $616.000 millones en el segundo semestre. En total, los menores ingresos tributarios en 1996, en relaci\u00f3n con los proyectados, fueron de $822.000 millones. <\/p>\n
Estos menores ingresos tributarios, en relaci\u00f3n con los previstos, se explican por el descenso en los recaudos correspondientes al impuesto de renta, al IVA externo y a los impuestos arancelarios. La causa de esta disminuci\u00f3n fue la desaceleraci\u00f3n de la econom\u00eda, que se reflej\u00f3 especialmente en el segundo semestre de 1996. <\/p>\n
Ahora bien: la disminuci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica en 1996, tiene un efecto negativo sobre los ingresos tributarios de 1997, porque el impuesto de renta se liquida definitivamente sobre las rentas obtenidas en el a\u00f1o inmediatamente anterior. <\/p>\n
La magnitud del d\u00e9ficit solamente pudo medirse al concluir el ejercicio fiscal de 1996, es decir, en diciembre 31. Sin embargo, la tramitaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, obligaba a hacer los c\u00e1lculos correspondientes al promediar el a\u00f1o de 1996. Por consiguiente, al establecerse la reducci\u00f3n imprevista en los ingresos tributarios, ya estaba aprobado el Presupuesto para la vigencia de 1997. No fue posible, en consecuencia, proponer oportunamente “la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes”, “ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto”, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 347 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
No hay que olvidar que el ingreso desmedido de divisas en diciembre de 1996 (causado principalmente por el endeudamiento externo), oblig\u00f3 al Banco de la Rep\u00fablica a intervenir en el mercado de dinero, con el fin de frenar el exagerado aumento de la expansi\u00f3n monetaria, mediante la colocaci\u00f3n de T\u00edtulos de Participaci\u00f3n, en la llamadas Operaciones de Mercado Abierto (OMAS). Tan grande fue este aumento, que el saldo de la deuda del Banco por este concepto, que seg\u00fan la previsiones, habr\u00eda de llegar apenas a $ 200.000 millones el 31 de diciembre de 1996, ascendi\u00f3, en esa fecha, a $ 1 bill\u00f3n 263.000 millones, y el 13 de enero de 1997, d\u00eda en que se declar\u00f3 el estado de emergencia, alcanz\u00f3 la suma de $ 1 bill\u00f3n 919.400 millones. \u00bf Qu\u00e9 habr\u00eda ocurrido si se hubiera continuado con esta pol\u00edtica? Que se habr\u00edan disminu\u00eddo las utilidades del Banco, destinadas a trasferirse a la Naci\u00f3n; y que, en caso de incurrir el Banco en p\u00e9rdidas, como era previsible, ellas habr\u00edan tenido que cubrirse con recursos del Presupuesto Nacional. De esta manera, se habr\u00eda incrementado el d\u00e9ficit hasta alcanzar niveles extremos. <\/p>\n
El creciente d\u00e9ficit de la Naci\u00f3n habr\u00eda tra\u00eddo consigo el aumento del endeudamiento externo, que a su vez acelera la inflaci\u00f3n, al convertirse en moneda nacional las divisas producto de los empr\u00e9stitos. <\/p>\n
No resulta descaminado afirmar, como lo demuestra el an\u00e1lisis anterior, que el crecimiento del d\u00e9ficit fiscal habr\u00eda perturbado el estado de las finanzas p\u00fablicas y habr\u00eda tenido, adem\u00e1s, consecuencias perjudiciales sobre la econom\u00eda nacional, por factores como el aumento de la inflaci\u00f3n y la disminuci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, tambi\u00e9n est\u00e1 demostrada la agravaci\u00f3n del d\u00e9ficit, invocada como causa de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. <\/p>\n
Cabe a\u00f1adir que la existencia de las causas de perturbaci\u00f3n aducidas por el Gobierno para decretar el estado de emergencia, causas que la Corte considera probadas, ha sido reconocida por la mayor parte de quienes intervinieron en este proceso, como lo demuestran sus propias afirmaciones: <\/p>\n
1a) “En esencia el Gobierno ha fundamentado la declaratoria de emergencia econ\u00f3mica (Decreto 080 de enero 13 de 1997) haciendo uso de dos argumentos: a) El deterioro de la situaci\u00f3n cambiaria del pa\u00eds, que se vio agudizada por los importantes ingresos de divisas que se dieron durante el mes de Diciembre, y b) El deterioro de la situaci\u00f3n fiscal que se ha visto agravada por la ca\u00edda de los recaudos tributarios. Los hechos aducidos por el Gobierno son, en esencia, ciertos. La gran pregunta sin embargo es: \u00bffueron inesperados? \u00bffueron imprevisibles? \u00bfpertenecen a la categor\u00eda de hechos sobrevinientes a que se refiere la Constituci\u00f3n?” (Senador Juan Camilo Restrepo Salazar). <\/p>\n
2a) “Tanto el enorme d\u00e9ficit como los riesgos de la llegada de una avalancha de d\u00f3lares al mercado, fueron advertidos oportunamente y ambos fen\u00f3menos se han presentado por iniciativa del mismo gobierno que ahora los aduce como justificaci\u00f3n de la dictadura fiscal que se le impone al ya descaecido contribuyente colombiano”. (Senador Enrique G\u00f3mez Hurtado). <\/p>\n
3a) “De todo lo anterior, y sin que se requiera ser un experto en materia econ\u00f3mica, se observa claramente que LA CRISIS ECON\u00d3MICA POR LA CUAL ATRAVIESA EL PA\u00cdS EN ESTOS MOMENTOS FUE TOTALMENTE PREDECIBLE”. (may\u00fasculas y negrilla del texto). (Ernesto Michelsen Caballero). <\/p>\n
Aceptando, pues, la existencia de los hechos perturbadores que llevaron al Gobierno a declarar el estado de emergencia, los ciudadanos citados alegan que los hechos no sobrevinieron, es decir, no acaecieron improvisamente, y no eran imprevisibles. Su opini\u00f3n se basa en la interpretaci\u00f3n que le dan al verbo sobrevenir, la cual no comparte la Corte, como ya se explic\u00f3. <\/p>\n
Finalmente, debe se\u00f1alarse que tambi\u00e9n el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, al solicitar la declaraci\u00f3n de exequibilidad del decreto 080, acepta la existencia de los hechos y su aptitud para justificar la declaraci\u00f3n. En su concepto se dice: <\/p>\n
“Los documentos expedidos por las autoridades p\u00fablicas permiten establecer que durante los \u00faltimos meses del a\u00f1o anterior, la moneda nacional sufri\u00f3 una desmedida revaluaci\u00f3n frente al d\u00f3lar. Igualmente, los informes del Gobierno Nacional demuestran que el d\u00e9ficit fiscal se increment\u00f3 durante los meses finales de 1996. <\/p>\n
“Finalmente, es oportuno explicar que debido a la abrupta y profunda alteraci\u00f3n del orden econ\u00f3mico, los mecanismos jur\u00eddicos ordinarios resultan insuficientes para atender la situaci\u00f3n de crisis y evitar la expansi\u00f3n de sus efectos, pues el desequilibrio que actualmente se presenta hace necesario adoptar, de manera pronta y eficaz, medidas tendientes al restablecimiento del orden econ\u00f3mico y social. <\/p>\n
“En efecto, si se acude a los instrumentos ordinarios, no podr\u00eda darse una respuesta inmediata a la crisis, pues los pasos normales imponen un debate que puede prolongarse m\u00e1s all\u00e1 del tiempo necesario para dar soluci\u00f3n a los problemas planteados.” <\/p>\n
Adem\u00e1s, afirma: <\/p>\n
” La determinaci\u00f3n del car\u00e1cter sobreviniente de un hecho, est\u00e1 directamente relacionada con la causa del mismo. As\u00ed, mientras la causa podr\u00eda ser ubicada en los \u00e1mbitos temporal y espacial, los efectos de la misma, llamados hechos sobrevinientes, se encuentran afectados por las dificultad para determinar el momento y el lugar de su acaecimiento. As\u00ed, las causas de un hecho pueden ser establecidas a trav\u00e9s de los diversos medios probatorios, al paso que los efectos del mismo no siempre resultan previsibles”. <\/p>\n
Como se ve, para el Procurador los hechos sobrevinientes que causan la perturbaci\u00f3n no tienen que ser imprevisibles ni imprevistos, pues ni en los apartes transcritos ni en ninguna parte de su concepto, afirma que el verbo sobrevenir deba entenderse en ese sentido. <\/p>\n
Quinta.- \u00bfSe justificaba la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, para conjurar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos? <\/p>\n
Comprobada la existencia de una situaci\u00f3n econ\u00f3mica y fiscal anormal, como la que se ha descrito, habr\u00e1 que analizar si ella justificaba la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. Hacer, como se dej\u00f3 dicho, el juicio de razonabilidad sobre la actuaci\u00f3n del Presidente. Pero, \u00bfcu\u00e1l es el \u00e1mbito de este examen? \u00bfCu\u00e1les son sus l\u00edmites? <\/p>\n
En primer lugar, no puede versar sobre la conveniencia y oportunidad de la declaraci\u00f3n y de las medidas adoptadas en ejercicio de las facultades que ella confiere al Presidente. Como se explic\u00f3, este examen corresponde al Congreso, por mandato expreso de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Quedar\u00eda, en consecuencia, un segundo aspecto: determinar si los fines que se buscaban con la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, habr\u00edan podido alcanzarse por los medios ordinarios, propios de las \u00e9pocas normales. <\/p>\n
Hay que partir del principio, ya expuesto, de que, en general, todas las medidas propias del estado de emergencia podr\u00edan adoptarse por los medios ordinarios, de los tiempos de normalidad. Manejar la crisis vali\u00e9ndose de las facultades que confiere la declaraci\u00f3n o de los medios ordinarios, depender\u00e1 de la comparaci\u00f3n entre uno y otro camino. Comparaci\u00f3n que s\u00f3lo puede hacerse en relaci\u00f3n con la eficacia. <\/p>\n
Pero, aqu\u00ed surge una primera dificultad: la eficacia no puede estimarse sino en relaci\u00f3n con cada una de las medidas en particular, o con los diversos objetivos que se deber\u00edan alcanzar para remediar la crisis e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. Esto implicar\u00eda que el juicio sobre la eficacia tuviera que diferirse para la oportunidad en que la Corte hiciera el control de cada uno de los decretos legislativos. <\/p>\n
Adem\u00e1s, no se olvide que juzgar la eficacia de la declaraci\u00f3n y de las medidas consecuentes, implica la calificaci\u00f3n sobre su conveniencia y oportunidad. \u00bfPor qu\u00e9? Porque eficaz es lo “que logra hacer efectivo un intento o prop\u00f3sito”, en este caso, la soluci\u00f3n de la crisis. <\/p>\n
Habr\u00e1 que concluir, en consecuencia, que la elecci\u00f3n de los medios para conjurar la crisis (ordinarios o extraordinarios), corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica, quien debe obrar dentro del razonable margen de discrecionalidad originado en su obligaci\u00f3n de conservar y restablecer el orden p\u00fablico en todos los campos. No puede olvidarse que si la ley confiere una facultad que tiene unos supuestos de hecho, cuando \u00e9stos se dan, corresponde al titular de la facultad decidir si la usa o no. <\/p>\n
De otro lado, como la econom\u00eda pol\u00edtica (y dentro de ella, lo relativo a la hacienda p\u00fablica) no es una ciencia exacta, sino que se basa en diversas teor\u00edas sobre el Estado, la sociedad, la distribuci\u00f3n de la riqueza, etc., es posible que sobre una misma situaci\u00f3n haya opiniones encontradas. Pero, la llamada a prevalecer es la de quienes manejan los asuntos p\u00fablicos, y tienen el poder decisorio correspondiente a sus responsabilidades, a menos que sea ostensiblemente equivocada, por partir de supuestos falsos o, dicho en otros t\u00e9rminos, contraria a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Para conclu\u00edr, hay que se\u00f1alar que las circunstancias previstas por el art\u00edculo 215, no s\u00f3lo facultan al Presidente para declarar el estado de emergencia, sino que indican que el acudir a los medios ordinarios es, en principio, inadecuado. Todo el art\u00edculo 215 est\u00e1 basado en la existencia de una situaci\u00f3n de emergencia, que implica un tratamiento r\u00e1pido y unificado, no permitido por el marco jur\u00eddico dise\u00f1ado para las \u00e9pocas normales. Pi\u00e9nsese, por ejemplo, en el establecimiento de un impuesto encaminado a frenar el endeudamiento externo y, adem\u00e1s, a contribuir a enjugar el d\u00e9ficit. Es claro que el solo proyecto de ley traer\u00eda consigo la presentaci\u00f3n inmediata de una ingente cantidad de registros de endeudamiento externo, que le restar\u00eda eficacia a la medida. En cuanto a la modificaci\u00f3n de uno de los factores estructurales del d\u00e9ficit, el de las transferencias de la Naci\u00f3n a las secciones, es evidente que ella s\u00f3lo ser\u00eda factible como resultado de un gran acuerdo pol\u00edtico, orientado a conciliar los intereses nacionales con los departamentales y municipales. No ser\u00eda f\u00e1cil ni r\u00e1pido el tr\u00e1mite de una reforma semejante, as\u00ed se tratara de modificar solamente las leyes que desarrollan los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n. Y m\u00e1s dif\u00edcil y dispendioso a\u00fan, reformar estos dos art\u00edculos, en particular el par\u00e1grafo del \u00faltimo, que fija expresamente los porcentajes de participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, o el inciso cuarto del primero, que dispone el aumento anual del tanto por ciento correspondiente al situado fiscal. <\/p>\n
En s\u00edntesis, la Corte estima que el Presidente de la Rep\u00fablica no excedi\u00f3 los l\u00edmites que le se\u00f1ala la Constituci\u00f3n, al declarar el estado de emergencia. <\/p>\n
Hasta aqu\u00ed la ponencia rechazada. <\/p>\n
Tercera.- En el debate que se adelant\u00f3, no se desvirtuaron las cifras contenidas en la ponencia y tampoco se controvirtieron las tesis en que ella se funda. Se opt\u00f3 por soslayarlas, echando mano de interpretaciones incorrectas de normas legales y de toda clase de sofismas, con el fin de inducir al error en temas tan complejos como lo son los fiscales, monetarios y crediticios. El \u00e9xito de esta t\u00e1ctica se debi\u00f3 a que ya el terreno estaba preparado, desde el momento en que la Corte decidi\u00f3 examinar la conveniencia y oportunidad de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, convirtiendo as\u00ed el que ten\u00eda que ser un debate estrictamente jur\u00eddico, en una controversia sobre c\u00f3mo manejar la hacienda p\u00fablica, en particular el d\u00e9ficit fiscal, y toda la econom\u00eda, en general, en tiempos de crisis. \u00bfPor qu\u00e9 se lleg\u00f3 a esta situaci\u00f3n? Al respecto, conviene hacer algunas reflexiones. <\/p>\n
Como consta en el proceso, quien actu\u00f3 como magistrado sustanciador, no consider\u00f3 necesario pedir conceptos de particulares, ya fueran expertos en econom\u00eda o representantes de gremios. Tampoco solicit\u00f3 las opiniones aisladas de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Rep\u00fablica, ni de otros funcionarios que no son los responsables directos del manejo fiscal. Se limit\u00f3, como lo ordenan la Constituci\u00f3n y la ley, a dar noticia de la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica (que hab\u00eda dictado el decreto), y a permitir la intervenci\u00f3n ciudadana. <\/p>\n
\u00bfPor qu\u00e9 no se pregunt\u00f3 la opini\u00f3n de expertos o de representantes de sectores o gremios? Por varias razones: <\/p>\n
La primera, que esa opini\u00f3n, generalmente, ten\u00eda que ser parcializada: al fin y al cabo, cada cual juzga las medidas fiscales y econ\u00f3micas seg\u00fan sus intereses y sus propias ideas pol\u00edticas en lo relativo a la econom\u00eda y a la hacienda p\u00fablica. <\/p>\n
La segunda, que la propia Constituci\u00f3n no previ\u00f3 (y no autoriza) que asuntos de esta naturaleza se fallen por medio del voto popular, como si se tratara de conocer la opini\u00f3n mayoritaria sobre un producto comercial (una cerveza, un jab\u00f3n, una telenovela) o sobre el aspirante a un cargo de elecci\u00f3n popular. No pudiendo la Corte basarse en el n\u00famero de respuestas favorables y adversas a la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, habr\u00eda tenido que analizarlas para concluir cu\u00e1l era la posici\u00f3n acertada. Pero la Corte, por la profesi\u00f3n de sus integrantes, no es una academia de ciencias econ\u00f3micas con la autoridad suficiente para hacer semejante an\u00e1lisis; y tampoco la Constituci\u00f3n le ha atribu\u00eddo esa facultad. <\/p>\n
Adem\u00e1s, no puede olvidarse que la propia Constituci\u00f3n excluye, expresamente, algunos temas de la decisi\u00f3n popular: el inciso tercero del art\u00edculo 170 establece: ” No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales y tributarias”. <\/p>\n
La tercera raz\u00f3n, y la m\u00e1s poderosa, es \u00e9sta: <\/p>\n
Es la Corte la que tiene que decir si la declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n, de emergencia en este caso, se ajust\u00f3 a la Constituci\u00f3n, se hizo de conformidad con lo previsto por \u00e9sta: para esto solamente debe establecer si los hechos aducidos por el Gobierno eran ciertos. Esta facultad, y la responsabilidad a que ella corresponde, no pueden trasladarse a particulares o a otros funcionarios, por respetables que ellos sean. Obs\u00e9rvese que en este caso, la opini\u00f3n de los expertos no versaba sobre hechos, sino sobre la interpretaci\u00f3n de normas jur\u00eddicas, en especial el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, y sobre pol\u00edticas econ\u00f3micas y fiscales. <\/p>\n
La pregunta, por ejemplo, de si se justificaba la declaraci\u00f3n del estado de emergencia, era, precisamente, la que ten\u00eda que responder la Corte en la sentencia, sin que pudiera eludir su responsabilidad pidiendo a otros que la contestaran. <\/p>\n
Otros magistrados, encargados de la sustanciaci\u00f3n de los procesos correspondientes a decretos legislativos dictados en raz\u00f3n de la emergencia, opinaron en forma diferente, y solicitaron los conceptos de numerosas personas, de quienes recibieron diversas respuestas. Muchas de \u00e9stas se refer\u00edan a la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n, y, en especial, del verbo sobrevenir. Otras expon\u00edan las particulares opiniones de sus autores, sobre las causas del d\u00e9ficit fiscal y las maneras de reducirlo o enjugarlo. Es claro que decir si la declaraci\u00f3n del estado de emergencia se justificaba o no, equivale, nada m\u00e1s ni nada menos, a decir si ella se hizo de conformidad con la Constituci\u00f3n, o no, es decir, si fue exequible o no, tarea reservada exclusivamente a la Corte Constitucional. Ser\u00eda tanto como si el juez encargado de juzgar a alguien por el delito de homicidio, pidiera a unos peritos definir si el procesado actu\u00f3 en leg\u00edtima defensa, cuando precisamente quien debe hacer tal definici\u00f3n, en la propia sentencia, es el mismo juez. <\/p>\n
Bogot\u00e1, marzo 12 de 1997. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-122\/97 <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Incompetencia de la Corte (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
A pesar de estar convencido de tiempo atr\u00e1s de la incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n que hace el Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculos 212, 213, 215 y concordantes de la Constituci\u00f3n), en un acto de pragmatismo jur\u00eddico, elabor\u00e9 una ponencia ce\u00f1ida a la jurisprudencia que hasta ahora ha sostenido esta Corte. La declaraci\u00f3n de inexequibilidad, infundada a todas luces, ha reafirmado mi convicci\u00f3n sobre la incompetencia de la Corte. Basten estos motivos para demostrar la raz\u00f3n que asiste a quienes compartimos esta tesis: a) La Corte Constitucional asumi\u00f3 la facultad de pronunciarse expresamente sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos (por medio de los decretos legislativos). b) La facultad descrita est\u00e1 asignada exclusivamente al Congreso de la Rep\u00fablica. c) Al asumir una funci\u00f3n que la Constituci\u00f3n no le se\u00f1ala, la Corte desconoci\u00f3 las competencias del Congreso y del Presidente. Las funciones de la Corte como guardiana de la Constituci\u00f3n, deben cumplirse en los estrictos y precisos t\u00e9rminos del art\u00edculo 241 de la Carta. Y en este art\u00edculo se confiere a la Corte la facultad de decidir definitivamente “sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno…”. Pero no se la faculta para examinar jur\u00eddicamente la declaraci\u00f3n de tales estados, que es un acto pol\u00edtico del Presidente. Y si se repasan los art\u00edculos 212, 213 y 215 de la Constituci\u00f3n, se observa que en ninguno de ellos se establece que la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n se haga por medio de un decreto legislativo. <\/p>\n
CONMOCION INTERIOR-Declaraci\u00f3n no sujeta a control de constitucionalidad\/GUERRA EXTERIOR-Declaraci\u00f3n no sujeta a control de constitucionalidad (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
La Corte Constitucional carece de facultades para hacer el examen de fondo de la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. La declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, lo mismo que la del Estado de Guerra Exterior, no requiere decreto alguno: es solamente una declaraci\u00f3n con la firma del Presidente y de todos sus ministros. Tal declaraci\u00f3n no est\u00e1 sujeta al control judicial de la Corte Constitucional, pero s\u00ed al control pol\u00edtico que ejerce el Congreso de la Republica. <\/p>\n
CONMOCION INTERIOR-Declaraci\u00f3n sujeta a control pol\u00edtico del Congreso (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
El examen de la Corte Constitucional sobre la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, no previsto por la Constituci\u00f3n y extra\u00f1o a este proceso, podr\u00eda originar conflictos. Porque, \u00bfqu\u00e9 acontecer\u00eda si la Corte Constitucional dijera que es ajustada a la Constituci\u00f3n la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, y el Congreso determinara, de conformidad con el numeral 5 del art\u00edculo 214, en concordancia con el inciso cuarto del 213, que no se hab\u00edan dado las causas o las circunstancias correspondientes? \u00bfY qu\u00e9 suceder\u00eda en caso contrario, cuando la Corte determinara que es inexequible la declaraci\u00f3n y el Congreso dijera que s\u00ed estaban dadas las circunstancias para hacerla? Adem\u00e1s, \u00bfqu\u00e9 sentido tiene el control pol\u00edtico del Congreso cuando ya se ha hecho el control judicial por la Corte? \u00bfCu\u00e1l prevalece? <\/p>\n
Adem\u00e1s del salvamento de voto que suscrib\u00ed conjuntamente con los se\u00f1ores magistrados Carlos Gaviria D\u00edaz y Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, aclaro mi voto en la sentencia de la referencia, as\u00ed: <\/p>\n
A pesar de estar convencido de tiempo atr\u00e1s de la incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n que hace el Presidente de la Rep\u00fablica (art\u00edculos 212, 213, 215 y concordantes de la Constituci\u00f3n), en un acto de pragmatismo jur\u00eddico, elabor\u00e9 una ponencia ce\u00f1ida a la jurisprudencia que hasta ahora ha sostenido esta Corte. Pensaba que (por m\u00faltiples razones que no hay por qu\u00e9 exponer), no era \u00e9sta la oportunidad para hacer el debate que alg\u00fan d\u00eda habr\u00e1 de corregir este error ostensible. Debate urgente si se quiere hacer frente al desorden creciente que anarquiza progresivamente la naci\u00f3n. <\/p>\n
La declaraci\u00f3n de inexequibilidad, infundada a todas luces, ha reafirmado mi convicci\u00f3n sobre la incompetencia de la Corte. Basten estos motivos para demostrar la raz\u00f3n que asiste a quienes compartimos esta tesis: <\/p>\n
a) La Corte Constitucional asumi\u00f3 la facultad de pronunciarse expresamente sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos (por medio de los decretos legislativos). <\/p>\n
b) La facultad descrita est\u00e1 asignada exclusivamente al Congreso de la Rep\u00fablica, por el inciso quinto del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
c) Al asumir una funci\u00f3n que la Constituci\u00f3n no le se\u00f1ala, la Corte desconoci\u00f3 las competencias del Congreso y del Presidente: la del primero, asignada expresamente por el inciso quinto del art\u00edculo 215; la del segundo, consecuencia necesaria de su obligaci\u00f3n de “conservar en todo el territorio el orden p\u00fablico y restablecerlo donde fuere turbado” (numeral 4 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el decreto 80 de 1997, no tengo la menor duda de que la declaraci\u00f3n de conveniencia y oportunidad hecha por el Senado y la C\u00e1mara, se sujet\u00f3 enteramente a la Constituci\u00f3n. No as\u00ed la de inexequibilidad que hizo la Corte y que encubre una verdadera declaraci\u00f3n de inconveniencia e inoportunidad (obs\u00e9rvese que la Corte ha dicho: la declaraci\u00f3n del estado de emergencia fue innecesaria, porque el Gobierno ha debido utilizar unas supuestas facultades, de las cuales, por improvidencia, no hizo uso). <\/p>\n
La Corte misma, \u00a1qui\u00e9n lo creyera!, ha dado la raz\u00f3n a quienes la censuran por detentar un poder omn\u00edmodo. Ahora no solamente ejerce, de hecho, el poder de mantener y restablecer el orden p\u00fablico -en todas sus manifestaciones- sino que califica la gesti\u00f3n del Gobierno en lo que tiene que ver con el manejo de la hacienda p\u00fablica y la direcci\u00f3n de la econom\u00eda. Y reparte (como en el caso que nos ocupa) declaraciones de exequibilidad o de inexequibilidad como premio o castigo, seg\u00fan su lib\u00e9rrima apreciaci\u00f3n. <\/p>\n
d) Como se dice en el salvamento de voto, para ejercer esa funci\u00f3n la Corte (no versada en temas fiscales y econ\u00f3micos) acudi\u00f3 a una especie de consulta popular. As\u00ed, en \u00faltimas, quienes declararon la inexequibilidad fueron representantes de gremios o sectores que defienden intereses particulares o de grupo, o quienes sostienen sus propias teor\u00edas sobre el manejo fiscal y econ\u00f3mico. Todas, sin excepci\u00f3n, personas respetables pero a quienes no ha confiado la Constituci\u00f3n la misi\u00f3n de mantener el orden p\u00fablico y restablecerlo. <\/p>\n
e) En la sentencia se cita el art\u00edculo 4o. de la Constituci\u00f3n, como sustento de la competencia de la Corte para hacer el examen de constitucionalidad (de fondo y de forma) de la declaraci\u00f3n del estado de emergencia. Pero se olvidan dos hechos fundamentales: <\/p>\n
1o. Las funciones de la Corte como guardiana de la Constituci\u00f3n, deben cumplirse en los estrictos y precisos t\u00e9rminos del art\u00edculo 241 de la Carta. Y en este art\u00edculo se confiere a la Corte la facultad de decidir definitivamente “sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno…”. Pero no se la faculta para examinar jur\u00eddicamente la declaraci\u00f3n de tales estados, que es un acto pol\u00edtico del Presidente. <\/p>\n
2o. Y si se repasan los art\u00edculos 212, 213 y 215 de la Constituci\u00f3n, se observa que en ninguno de ellos se establece que la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n se haga por medio de un decreto legislativo. <\/p>\n
f) Todo lo que manifest\u00e9 en la aclaraci\u00f3n de voto en relaci\u00f3n con la sentencia C-027 de enero 29 de 1996, sobre los estados de guerra exterior y de conmoci\u00f3n interior, es aplicable (con mayor raz\u00f3n) a la emergencia econ\u00f3mica. Por este motivo transcribo a continuaci\u00f3n tal aclaraci\u00f3n de voto, en su integridad: <\/p>\n
“ACLARACI\u00d3N DEL VOTO, EN RELACI\u00d3N CON LA SENTENCIA C-027 DE ENERO 29 DE 1996, POR MEDIO DE LA CUAL SE DECLAR\u00d3 EXEQUIBLE EL DECRETO 1900 DEL 2 DE NOVIEMBRE DE 1995, “POR EL CUAL SE DECLARA EL ESTADO DE CONMOCI\u00d3N INTERIOR”. <\/p>\n
“Con todo respeto, expreso las siguientes razones, que aclaran mi voto afirmativo al adoptarse la sentencia de la referencia. <\/p>\n
“Primera.- Al salvar el voto en la sentencia C-466 de octubre 18 de 1995, que declar\u00f3 inexequible el decreto 1370 del 16 de agosto de 1995, por el cual se hab\u00eda declarado el estado de conmoci\u00f3n interior, expres\u00e9: <\/p>\n
“S\u00e9ptima.- El Presidente de la Rep\u00fablica, como responsable del orden p\u00fablico, es el \u00fanico facultado para decidir si las circunstancias permiten decretar el Estado de Conmoci\u00f3n Interior por “grave perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico”. <\/p>\n
“La Corte Constitucional, en la sentencia del 7 de mayo de 1992, estableci\u00f3 la doctrina de que sus facultades le permiten hacer el examen de fondo del decreto que declara el estado de conmoci\u00f3n interior, para conclu\u00edr si existe o no la “grave perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional”. <\/p>\n
“Esas facultades, sin embargo, deben ejercerse con prudencia, para que no conduzcan a dos resultados incompatibles con la Constituci\u00f3n: el primero, privar al Presidente de la Rep\u00fablica de las facultades que el art\u00edculo 213 le confiere, y que le permiten cumplir el deber de “conservar en todo el territorio el orden p\u00fablico y restablecerlo donde fuere turbado”; el segundo, el convertir a la Corte Constitucional en responsable del restablecimiento del orden p\u00fablico, responsabilidad que la Constituci\u00f3n no le ha impuesto. <\/p>\n
“Por lo anterior, como lo sostuve en el debate que culmin\u00f3 con la adopci\u00f3n de la sentencia C-466 de 1995, solamente en casos extremos de mal uso del art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n, puede la Corte Constitucional declarar que no existe la grave perturbaci\u00f3n. Fue eso lo que aconteci\u00f3 cuando la Corte, por medio de la sentencia C-300 de julio 1o. de 1994, declar\u00f3 inexequible el decreto 874 del 1o. de mayo de 1994. <\/p>\n
“Ahora se ha incurrido en la insensatez de sostener que para que exista la “grave perturbaci\u00f3n” faltan unos centenares o millares de asesinatos. Que tampoco bastan los millares de secuestros y de extorsiones, ni la continua destrucci\u00f3n de oleoductos y los ataques a los poblados inermes. <\/p>\n
“Si la jurisprudencia de la Corte sobre el examen material del decreto que declara la conmoci\u00f3n interior, conduce a estas interpretaciones absurdas, habr\u00e1 que revisarla. De lo contrario persistir\u00e1 el riesgo de que la Corte, en el futuro, usurpe nuevamente la competencia que la Constituci\u00f3n asign\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica en relaci\u00f3n con el orden p\u00fablico”. <\/p>\n
“Como se ve, propuse, como ya lo hab\u00eda hecho en el debate que culmin\u00f3 con la adopci\u00f3n de la sentencia de inexequibilidad, el cambio de la jurisprudencia de la Corte. <\/p>\n
“Segunda.- Desde el d\u00eda de ese salvamento de voto, he seguido reflexionando sobre este asunto y he llegado a la conclusi\u00f3n de que la Corte Constitucional carece de facultades para hacer el examen de fondo de la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, por estos motivos: <\/p>\n
“Si se lee el art\u00edculo 213, se encuentra que no determina que el Estado de Conmoci\u00f3n Interior se declare por medio de un decreto. En efecto: <\/p>\n
“En el inciso primero se dice que “el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, podr\u00e1 declarar el Estado de Conmoci\u00f3n Interior”; en el segundo, “que mediante tal declaraci\u00f3n, el gobierno tendr\u00e1 las facultades…”; en el cuarto se establece la reuni\u00f3n del Congreso, dentro de los tres d\u00edas siguientes “a la declaratoria (sic) o pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n”, y lo relativo al informe “sobre las razones que determinaron la declaraci\u00f3n”. <\/p>\n
“Como se ve, en los cuatro incisos no se menciona la palabra decreto. Por el contrario, en el inciso tercero se establece que “Los decretos legislativos que dicte el gobierno podr\u00e1n suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n y dejar\u00e1n de regir tan pronto se declare restablecido el orden p\u00fablico”. (negrilla fuera del texto). \u00bfA qu\u00e9 decretos se refiere este inciso? A los contemplados en el art\u00edculo 214, a los que se dictan despu\u00e9s de la declaraci\u00f3n de la Conmoci\u00f3n Interior. \u00bfPor qu\u00e9? Porque solamente estos decretos pueden referirse a “materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que hubiere determinado la declaratoria (sic) del Estado de Excepci\u00f3n”; y solamente estos decretos podr\u00edan, abusivamente, suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales. <\/p>\n
“Por lo anterior, el numeral 6 del art\u00edculo 214 dispone que “El Gobierno enviar\u00e1 a la Corte Constitucional al d\u00eda siguiente a su expedici\u00f3n, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los art\u00edculos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad”. Esas facultades son las que adquiere el Gobierno en virtud de la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior (inciso segundo del art\u00edculo 213). <\/p>\n
“T\u00e9ngase en cuenta que el numeral 7 del art\u00edculo 241 asigna a la Corte Constitucional la funci\u00f3n de “Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los art\u00edculos 212, 213 y 215 de la Constituci\u00f3n”. No se le atribuye el control sobre la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n. <\/p>\n
“T\u00e9ngase en cuenta que la declaraci\u00f3n no es m\u00e1s que eso: una declaraci\u00f3n, que no va m\u00e1s all\u00e1, y que, por lo mismo, no puede afectar ning\u00fan derecho fundamental. Dicho en t\u00e9rminos sencillos, es apenas una puerta que se abre. Una vez abierta la puerta, el Gobierno puede trasponer el umbral y dictar decretos legislativos, o no hacerlo, seg\u00fan las circunstancias. Esos decretos legislativos s\u00ed pueden vulnerar los derechos fundamentales, o no tener relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que determin\u00f3 la declaraci\u00f3n del Estado de Excepci\u00f3n. Por esto, est\u00e1n sujetos al control de la Corte Constitucional. <\/p>\n
“Obs\u00e9rvese, en este mismo orden de ideas, que el numeral 5 del art\u00edculo 214 establece la responsabilidad del Presidente y de sus ministros “cuando declaren los estados de excepci\u00f3n sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoci\u00f3n interior”; y establece, a rengl\u00f3n seguido, la responsabilidad “por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los art\u00edculos anteriores”. Es claro que si la declaraci\u00f3n de conmoci\u00f3n o de guerra exterior, se hiciera por medio de un decreto legislativo, esta norma se referir\u00eda solamente a tales decretos y no a la declaraci\u00f3n en s\u00ed. <\/p>\n
“De todo lo cual se concluye que la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, lo mismo que la del Estado de Guerra Exterior, no requiere decreto alguno: es solamente una declaraci\u00f3n con la firma del Presidente y de todos sus ministros. Tal declaraci\u00f3n no est\u00e1 sujeta al control judicial de la Corte Constitucional, pero s\u00ed al control pol\u00edtico que ejerce el Congreso de la Rep\u00fablica, como se ver\u00e1. <\/p>\n
“Tercera.- El control pol\u00edtico del Congreso de la Rep\u00fablica sobre la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
“Seg\u00fan el inciso primero del art\u00edculo 114, “Corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica reformar la Constituci\u00f3n, hacer las leyes y ejercer control pol\u00edtico sobre el gobierno y la administraci\u00f3n”. <\/p>\n
“En ejercicio de ese control pol\u00edtico el Congreso analiza la declaraci\u00f3n o la pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n. Por ello, dispone el inciso cuarto del art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
“Dentro de los tres d\u00edas siguientes a la declaratoria (sic) o pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n, el Congreso se reunir\u00e1 por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasar\u00e1 inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaraci\u00f3n”. Ese informe permite al Congreso, eventualmente, establecer la responsabilidad a que se refiere el numeral 5 del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“Ya se ve por qu\u00e9 el examen de la Corte Constitucional sobre la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, no previsto por la Constituci\u00f3n y extra\u00f1o a este proceso, podr\u00eda originar conflictos. Porque, \u00bfqu\u00e9 acontecer\u00eda si la Corte Constitucional dijera que es ajustada a la Constituci\u00f3n la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, y el Congreso determinara, de conformidad con el numeral 5 del art\u00edculo 214, en concordancia con el inciso cuarto del 213, que no se hab\u00edan dado las causas o las circunstancias correspondientes? \u00bfY qu\u00e9 suceder\u00eda en caso contrario, cuando la Corte determinara que es inexequible la declaraci\u00f3n y el Congreso dijera que s\u00ed estaban dadas las circunstancias para hacerla? <\/p>\n
“Adem\u00e1s, \u00bfqu\u00e9 sentido tiene el control pol\u00edtico del Congreso cuando ya se ha hecho el control judicial por la Corte? \u00bfCu\u00e1l prevalece? <\/p>\n
“Cuarta.- El numeral 4 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n impone al Presidente de la Rep\u00fablica la obligaci\u00f3n de “Conservar en todo el territorio el orden p\u00fablico y restablecerlo donde fuere turbado”. <\/p>\n
“El control judicial de la declaraci\u00f3n de Conmoci\u00f3n Interior por la Corte Constitucional, hace que esta \u00faltima comparta en la pr\u00e1ctica la obligaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n impone solamente al Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
“Por eso, si el Congreso, en cualquier momento, quisiera, en ejercicio del control pol\u00edtico, analizar c\u00f3mo ha cumplido el Presidente la obligaci\u00f3n que le impone el numeral 4 del art\u00edculo 189, \u00e9l podr\u00eda eludir su responsabilidad con el argumento de que la Corte Constitucional, al determinar la inexequibilidad de la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, le ha impedido cumplirla. <\/p>\n
“Quinta.- Por todo lo expuesto, digo ahora, sin vacilaciones ni reservas, que la Corte Constitucional acertar\u00e1 si en el futuro modifica su jurisprudencia y decide que la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior no es un decreto legislativo y que, por lo mismo, no est\u00e1 sujeta al control de la misma Corte, sino del Congreso, en ejercicio del control pol\u00edtico que a \u00e9ste compete. <\/p>\n
“En estos t\u00e9rminos rectifico la posici\u00f3n que asum\u00ed al votarse la sentencia C-300 de julio 1o. de 1994, que declar\u00f3 inexequible el decreto 874 del 1o. de mayo de 1994, que hab\u00eda declarado el Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
“Sexta.- Aclaro este voto as\u00ed, porque creo, como es ostensible, que justific\u00e1ndose ahora la declaraci\u00f3n, como se justific\u00f3 la del 16 de agosto de 1995, la Corte no ha debido entrar en el an\u00e1lisis de fondo de la misma. Y ni siquiera en su an\u00e1lisis formal, pues no le est\u00e1 atribu\u00edda esa competencia. Y tal an\u00e1lisis corresponder\u00eda al Congreso, en ejercicio del control pol\u00edtico.” <\/p>\n
En los t\u00e9rminos anteriores, aclaro mi voto en la sentencia de la referencia. <\/p>\n
Bogot\u00e1, marzo 12 de 1997. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-122\/97 <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Competencia de la Corte (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Para evitar cualquiera ambig\u00fcedad de quienes han sustentado la tesis de que la Corte es incompetente para ejercer el control de constitucionalidad, por el aspecto material, de los decretos declaratorios de los estados de excepci\u00f3n, reitero expl\u00edcitamente que sigo convencido de que la renuncia al ejercicio de ese control, implica un significativo marchitamiento del Estado de derecho. S\u00f3lo que, en el caso espec\u00edfico, y por las razones que quedan consignadas en el salvamento, creo que concurr\u00edan las circunstancias exigidas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Referencia: Expediente R.E. 087 <\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto N\u00famero 080 del 22 de enero de 1997, “por el cual se declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica y Social”. <\/p>\n
Para evitar cualquiera ambig\u00fcedad nacida de la circunstancia de suscribir el salvamento de voto a la sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997, en compa\u00f1\u00eda de dos distinguidos colegas que han sustentado la tesis de que la Corte es incompetente para ejercer el control de constitucionalidad, por el aspecto material, de los decretos declaratorios de los estados de excepci\u00f3n, reitero expl\u00edcitamente que sigo convencido de que la renuncia al ejercicio de ese control, implica un significativo marchitamiento del Estado de derecho. S\u00f3lo que, en el caso espec\u00edfico, y por las razones que quedan consignadas en el salvamento, creo que concurr\u00edan las circunstancias exigidas por el art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-122\/97 <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Incompetencia de la Corte (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
El suscrito Magistrado, con ocasi\u00f3n de la revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto 874 del 1 de mayo de 1994, consider\u00f3 que la Corte Constitucional carec\u00eda de competencia para conocer del fondo sobre las razones que llevan al Gobierno Nacional a declarar un estado de excepci\u00f3n, as\u00ed como el que lo levanta, por los motivos expresados en dichos eventos, y por tratarse en estos casos de decretos que tienen una categor\u00eda especial, dictados en ejercicio de atribuciones que le da la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Presidente de la Rep\u00fablica y al Gobierno Nacional. <\/p>\n
Referencia: Expediente R.E. 087 <\/p>\n
Decreto No. 080 del 13 de enero de 1997, “por el cual se declara el estado de emergencia econ\u00f3mica y social”. <\/p>\n
La anterior aclaraci\u00f3n obedece a que inicialmente el suscrito Magistrado, con ocasi\u00f3n de la revisi\u00f3n de constitucionalidad del Decreto 874 del 1 de mayo de 1994, “por el cual se declara el estado de conmoci\u00f3n interior”, en asocio con los Magistrados Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa, consider\u00f3 que la Corte Constitucional carec\u00eda de competencia para conocer del fondo sobre las razones que llevan al Gobierno Nacional a declarar un estado de excepci\u00f3n, as\u00ed como el que lo levanta, por los motivos expresados en dichos eventos, y por tratarse en estos casos de decretos que tienen una categor\u00eda especial, dictados en ejercicio de atribuciones que le da la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al Presidente de la Rep\u00fablica y al Gobierno Nacional. <\/p>\n
Empero, como la jurisprudencia de la Corte Constitucional adoptada por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n en decisi\u00f3n mayoritaria, ha resuelto lo contrario en pronunciamientos reiterados, en acatamiento a los mismos, los cuales no solamente constituyen doctrina constitucional, me permito de la misma manera, hacer dicha aclaraci\u00f3n en esta oportunidad en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia. <\/p>\n
Aparte de lo anterior, debo se\u00f1alar igualmente, que dentro del estudio material realizado por la Corte, comparto \u00edntegramente los planteamientos esgrimidos por la Corporaci\u00f3n, tanto en su parte motiva como en la resolutiva, con respecto a la providencia por medio de la cual se decret\u00f3 la inexequibilidad del Decreto 080 del 13 de enero de 1997 “por el cual se declara el estado de emergencia econ\u00f3mica y social”. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-122\/97 <\/p>\n
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Incompetencia de la Corte (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
La sentencia de ahora es una prueba significativa m\u00e1s, por si alguna faltara, de que la interpretaci\u00f3n de la Corte no encaja dentro del aut\u00e9ntico pensamiento del Constituyente, quien jam\u00e1s pudo concebir asignarle poderes tan absolutos y generadores de graves conflictos de competencia a la Corte Constitucional, para colocarla por encima del Congreso de la Rep\u00fablica y del Gobierno, con desconocimiento de sus atribuciones constitucionales privativas, hasta tal punto que se crea as\u00ed una especie de autoridad suprainstitucional. Por el contrario, la Corte, bien puede cumplir estricta, plena e independientemente el control constitucional integral sobre los aspectos formales y materiales de los decretos legislativos, que se expidan mediante la declaratoria motivada de los estados de excepci\u00f3n, y entonces si podr\u00e1 la Corte calificar la conexidad directa y espec\u00edfica entre ellos y los motivos aducidos por el Gobierno en el decreto para adoptar tal medida extraordinaria. <\/p>\n
Referencia: Expediente RE-087 <\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto No. 80 de enero 22 de 1997 “por el cual se declara el estado de emergencia econ\u00f3mica y social”. <\/p>\n
Aparte del salvamento de voto a la sentencia de la referencia que suscribo conjuntamente con los H.H. Magistrados doctores Jorge Arango Mej\u00eda y Carlos Gaviria D\u00edaz, comedidamente lo adiciono con esta aclaraci\u00f3n, para explicar la siguiente cuesti\u00f3n, a mi juicio muy importante. <\/p>\n
Como una demostraci\u00f3n de acatamiento a la jurisprudencia vigente en la Corte, en relaci\u00f3n con el estudio de los decretos de declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n, quienes nos apartamos de ella, inclu\u00eddo el ponente doctor Jorge Arango Mej\u00eda, aceptamos no considerar en el debate de Sala Plena sobre la ponencia tal punto sobre la competencia, para analizar sin esta reserva todos los aspectos formales y materiales del decreto sobre la declaraci\u00f3n de emergencia econ\u00f3mica. <\/p>\n
Sin embargo, ello no quiso ni quiere decir que, en lo que a m\u00ed corresponde, haya rectificado el concepto que sobre el tema expuse en el salvamento de voto sobre la sentencia C-466 de octubre 18 de 1995, a cuyos t\u00e9rminos me remito para ratificarlo, con mayor raz\u00f3n cuando la sentencia de ahora es una prueba significativa m\u00e1s, por si alguna faltara, de que la interpretaci\u00f3n de la Corte no encaja dentro del aut\u00e9ntico pensamiento del Constituyente, quien jam\u00e1s pudo concebir asignarle poderes tan absolutos y generadores de graves conflictos de competencia a la Corte Constitucional, para colocarla por encima del Congreso de la Rep\u00fablica y del Gobierno, con desconocimiento de sus atribuciones constitucionales privativas, hasta tal punto que se crea as\u00ed una especie de autoridad suprainstitucional. <\/p>\n
Por el contrario, la Corte, sin necesidad de recurrir a valoraciones y decisiones que pertenecen a la \u00f3rbita de competencia del Gobierno y del Congreso, bien puede cumplir estricta, plena e independientemente el control constitucional integral sobre los aspectos formales y materiales de los decretos legislativos, que se expidan mediante la declaratoria motivada de los estados de excepci\u00f3n, y entonces si podr\u00e1 la Corte calificar la conexidad directa y espec\u00edfica entre ellos y los motivos aducidos por el Gobierno en el decreto para adoptar tal medida extraordinaria. As\u00ed se lo manda la Carta Pol\u00edtica cuando le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos del art\u00edculo 241. Agrega tal norma que la Corte “con tal fin cumplir\u00e1 las siguientes funciones: 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los art\u00edculos 212, 213 y 215 de la Constituci\u00f3n”. Y, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 215 dice expresamente, lo que constituye otro avance de la Carta de 1991 sobre el ordenamiento constitucional de 1886, fuera de las dem\u00e1s garant\u00edas especiales del art\u00edculo 214 que “estos decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, … deber\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con el estado de emergencia.” <\/p>\n
Ciertamente, la Corte es \u00f3rgano c\u00fapula en materia de interpretaci\u00f3n constitucional -se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda dela Constituci\u00f3n-, pero en los estrictos y precisos t\u00e9rminos que ella se\u00f1ala, lo cual es una funci\u00f3n esencial y eminentemente jur\u00eddica, que la debe preservar de hacer juicios t\u00e9cnicos en materia de econom\u00eda e ingenier\u00eda y finanzas, ajenos a su propia naturaleza institucional. La falta de un l\u00facido y razonable “autocontrol”, y el abuso de las funciones propias, pueden generar, como lo anunciamos en el citado salvamento de 1995, reacciones que no son deseables ni benefician el desarrollo de las instituciones constitucionales. <\/p>\n
Tal situaci\u00f3n desequilibra, adem\u00e1s, ese delicado y complejo mecanismo de frenos y contrapesos que constituye la separaci\u00f3n de poderes, columna vertebral del r\u00e9gimen liberal y democr\u00e1tico, propio del Estado Social de Derecho. <\/p>\n
Es, sin duda, una exageraci\u00f3n sin fundamento y sin conocimiento de causa, la que pretende que la interpretaci\u00f3n que hemos acogido, y que durante tanto tiempo consagr\u00f3 la H. Corte Suprema de Justicia cuando ejerci\u00f3 el control constitucional, disminuye o debilita la autoridad de la Corte. Creemos, por el contrario, que ella se conserva inc\u00f3lume, as\u00ed como la preciosa funci\u00f3n de jurisdicci\u00f3n constitucional que le corresponde leg\u00edtima y plenamente, seg\u00fan los t\u00e9rminos y condiciones que reiteramos en esta aclaraci\u00f3n. <\/p>\n
Fecha Ut Supra, <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
<\/p>\n
1 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 10 de febrero de 1983. (M.P.s, Manuel Gaona Cruz, Carlos Medell\u00edn, Ricardo Medina Moyano). Gaceta Judicial N\u00famero 2413, P. 94. <\/p>\n
2 DNP: Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n <\/p>\n
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C-122-97 DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Control constitucional formal y material De conformidad con los art\u00edculos 4\u00b0, 215, y 241 numeral 7\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el Estado de Emergencia Econ\u00f3mica corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. Sobre esta materia, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2800","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2800","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2800"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2800\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2800"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2800"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2800"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}