<\/p>\n
Sentencia C-047\/22<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CREACI\u00d3N DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS IND\u00cdGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Deber de consulta previa cuando afecte directamente a las comunidades ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CREACI\u00d3N DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS IND\u00cdGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Deber de respetar derechos a la autodeterminaci\u00f3n y la autonom\u00eda territorial de las comunidades ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) el hecho de que la norma demandada no proh\u00edba crear municipios sin el lleno de los requisitos generales en territorios ind\u00edgenas no autoriza al Estado para desconocer la autonom\u00eda de esos territorios ni para imponer en ellos formas de administraci\u00f3n y gobierno ajenas a las costumbres y cosmovisiones de los pueblos que los habitan. De lo contrario, se desconocer\u00eda el r\u00e9gimen constitucional especial que les confiere a dichos territorios el car\u00e1cter de entidades territoriales y les atribuye espec\u00edficas funciones dirigidas a materializar sus derechos a la autodeterminaci\u00f3n y la autonom\u00eda territorial. La Sala insiste en que, independientemente de que la disposici\u00f3n demandada no lo establezca de manera expresa, es indiscutible la obligaci\u00f3n, en cabeza del Estado, de respetar y garantizar el derecho a la autonom\u00eda territorial de las comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia frente a norma que no se encuentra vigente ni est\u00e1 produciendo efectos jur\u00eddicos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) al haber sido subrogado por el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994 no se encuentra produciendo efectos jur\u00eddicos. En efecto, la norma que lo sustituye vari\u00f3 las condiciones bajo las cuales las asambleas departamentales pueden crear municipios sin el lleno de los requisitos generales. En esa medida, no es necesario interpretar ambas normas para determinar cu\u00e1l de ellas rige, pues es evidente que, actualmente, esta forma excepcional de creaci\u00f3n de municipios (i) obedece \u00fanicamente a razones de defensa nacional o a la necesidad de elevar ciertos corregimientos a la categor\u00eda de municipios y (ii) no est\u00e1 condicionada a que no se trate de territorios ind\u00edgenas. Bajo ese orden, un pronunciamiento de constitucionalidad sobre la norma modificada carecer\u00eda de objeto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SUBROGACION-Concepto\/SUBROGACION-Efectos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Entidad fundamental<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
MUNICIPIO-Capacidad para asunci\u00f3n de responsabilidades y prestaci\u00f3n de servicios<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00c1REAS NO MUNICIPALIZADAS-Definici\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Si bien el territorio nacional se encuentra dividido en departamentos y estos, en municipios, no todo el territorio del departamento hace parte de un municipio, pues algunas \u00e1reas no han sido incluidas dentro del territorio de ning\u00fan municipio. Inicialmente estas zonas se denominaron \u201ccorregimientos departamentales\u201d. Actualmente se conocen como \u201c\u00e1reas no municipalizadas\u201d y son entidades que no se enmarcan dentro de la l\u00f3gica territorial establecida por la Constituci\u00f3n, en la medida en que no re\u00fanen los requisitos legales para su creaci\u00f3n como municipios, en particular los requisitos de poblaci\u00f3n y recursos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
TERRITORIO INDIGENA-Concepto y conformaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
RESGUARDO INDIGENA-Definici\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los resguardos ind\u00edgenas, al no haberse constituido en entidades territoriales ind\u00edgenas, no son consideradas como personas de derecho p\u00fablico. Ahora, si bien esto no obsta para que a estas comunidades se les garanticen sus derechos constitucionales, el hecho de no ser reconocidas como personas de derecho p\u00fablico solo se superar\u00eda con la expedici\u00f3n de una ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial que tenga como fin crear las ETI, que son figuras pol\u00edtico-administrativas propias de la estructura territorial descentralizada del Estado colombiano.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS-Conformaci\u00f3n mediante ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA TERRITORIAL-N\u00facleo esencial\/NUCLEO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA-Indisponible por el legislador<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Protecci\u00f3n constitucional<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
AUTONOMIA Y AUTOGOBIERNO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PROPIEDAD COLECTIVA DE LOS PUEBLOS INDIGENAS SOBRE SUS TIERRAS Y TERRITORIOS-Derechos que comprende<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) el derecho de las comunidades ind\u00edgenas a la propiedad colectiva sobre sus territorios es una garant\u00eda que permite hacer efectivos sus derechos fundamentales, entre ellos, la autonom\u00eda y la autodeterminaci\u00f3n y, especialmente, la integridad, la identidad \u00e9tnica y cultural, el abastecimiento econ\u00f3mico y, por ende, la supervivencia. Esto, en cuanto posibilita acceder a medios de subsistencia tradicionales y desarrollar pr\u00e1cticas ancestrales. Esta garant\u00eda tiene sustento en los art\u00edculos 58, 63, 286, 329 y 330 de la Constituci\u00f3n; en los art\u00edculos 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Convenio 169 de la OIT, as\u00ed como en el art\u00edculo 21 de la CADH.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Protecci\u00f3n constitucional y marco normativo internacional<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DERECHO AL TERRITORIO COLECTIVO-Deberes del Estado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DERECHO A LA CONSULTA PREVIA COMO MANIFESTACION DEL DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS Y DE LA PARTICIPACION EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA-Principios rectores<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qu\u00e9 casos procede por existir una afectaci\u00f3n directa de los grupos \u00e9tnicos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Corte ha desarrollado un conjunto de est\u00e1ndares que permiten evaluar si una norma, programa, proyecto, plan o pol\u00edtica es susceptible de afectar directamente a los pueblos ind\u00edgenas: (i) la afectaci\u00f3n directa hace alusi\u00f3n a la intervenci\u00f3n que una medida determinada (norma, pol\u00edtica, plan, programa o proyecto) tiene sobre cualquiera de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (iii) la imposici\u00f3n de cargas o la atribuci\u00f3n de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situaci\u00f3n o posici\u00f3n jur\u00eddica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo involucrado y (v) si se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos \u00e9tnicamente diferenciados. Evidentemente, se trata de criterios de apreciaci\u00f3n que no cierran de manera definitiva la vaguedad del concepto de afectaci\u00f3n directa. Por tanto, es importante llevar a cabo una evaluaci\u00f3n caso a caso de la obligatoriedad de la medida.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE RETROCESO EN MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ESTADO PARA GARANTIZAR FACETAS PRESTACIONALES DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio constitucional\/JUICIO DE NO REGRESIVIDAD-Exigencias<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JUICIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Juicio de proporcionalidad en sentido estricto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CREACI\u00d3N DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS IND\u00cdGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Necesidad de verificar los niveles de intensidad de la afectaci\u00f3n directa a las comunidades ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14027<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, \u201cPor la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizaci\u00f3n, y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico nacional\u201d, y el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, \u201cPor la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demandantes: Julio C\u00e9sar L\u00f3pez Jamioy y otros<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrado sustanciador:<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecis\u00e9is (16) de febrero de dos mil veintid\u00f3s (2022)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n, y previo agotamiento del procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, decide sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 16 de la Ley 617 de 2000 y 2 de la Ley 177 de 1994, cuyos textos son del siguiente tenor:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizaci\u00f3n, y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico nacional\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 16. Modificase el art\u00edculo 9o. de la Ley 136 de 1994, modificado por el art\u00edculo 2o. de la Ley 177 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 9o. EXCEPCI\u00d3N. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el art\u00edculo anterior, las asambleas departamentales podr\u00e1n crear municipios cuando, previo a la presentaci\u00f3n de la ordenanza, el Presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n por razones de defensa nacional. Tambi\u00e9n podr\u00e1n las asambleas departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ning\u00fan municipio, previo visto bueno del Presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Los concejales de los municipios as\u00ed creados no percibir\u00e1n honorarios por su asistencia a las sesiones\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ley 177 de 1994<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2o. Modificase el art\u00edculo 9o. de la Ley 136 de 1994, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 9o. EXCEPCI\u00d3N. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el art\u00edculo anterior, las asambleas departamentales podr\u00e1n crear municipios cuando, previo a la presentaci\u00f3n del proyecto de ordenanza, el Presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n como de conveniencia nacional, por tratarse de una zona de frontera o de colonizaci\u00f3n o por razones de defensa nacional, siempre y cuando no se trate de territorios ind\u00edgenas, salvo que mediare acuerdo previo con las autoridades ind\u00edgenas\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0LA DEMANDA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. A juicio de los demandantes, los art\u00edculos 16 de la Ley 617 de 2000 y 2 de la Ley 177 de 1994, deben ser declarados inexequibles porque desconocen los fines esenciales del Estado social de derecho y la diversidad e integridad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n, en espec\u00edfico, los art\u00edculos 1, 2, 4, 7, 8, 13, 246, 286 y 330 de la Constituci\u00f3n. A su vez, los principios de progresividad y no regresividad establecidos tanto en la Carta Fundamental como en el derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Violaci\u00f3n de la regla de prohibici\u00f3n de regresividad que hace parte del principio de progresividad de los derechos fundamentales<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. En primer lugar, sostienen que los art\u00edculos demandados, al referirse a la creaci\u00f3n excepcional de municipios en territorios ind\u00edgenas, fueron desmontando la protecci\u00f3n que se hab\u00eda establecido en la Ley 136 de 1994 en favor de los pueblos \u00e9tnicos en cumplimiento de los art\u00edculos 1, 7, 246, 286, 287, 329, 330 y 56 Transitorio de la Constituci\u00f3n. Igualmente, desconocen las garant\u00edas previstas en el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos Sociales y Culturales (en adelante PIDESC), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos (en adelante PIDCP), la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) y el Convenio 169 de la OIT.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. Luego de hacer referencia a lo establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de progresividad, se\u00f1alan que la Constituci\u00f3n dispone que los departamentos, distritos y municipios, hacen parte de la \u201cestructura convencional del Estado\u201d. A su vez, en relaci\u00f3n con los territorios ind\u00edgenas, sostienen que la Carta le confiere al legislador la facultad para que, mediante una \u201cley org\u00e1nica de ordenamiento territorial\u201d, precise lo correspondiente a la conformaci\u00f3n de dichos territorios, teniendo en cuenta que estos deben ser gobernados por consejos conformados y reglamentados seg\u00fan los respectivos usos y costumbres de los pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. En l\u00ednea con lo anterior, afirman que, en garant\u00eda de los derechos fundamentales de estas comunidades, la Ley 136 de 1994, en su art\u00edculo 9, prohib\u00eda la creaci\u00f3n excepcional de municipios en territorios ind\u00edgenas. Sin embargo, aducen que esta protecci\u00f3n, que tiene un origen constitucional, se flexibiliz\u00f3 con la Ley 177 de 1994, para luego ser desmontada totalmente mediante la Ley 617 de 2000, lo que constituye una evidente acci\u00f3n regresiva que desconoce las normas superiores.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
5. Bajo ese orden, sostienen que el Decreto Ley 2274 de 1991 y la Ley 136 de 1994 no solo materializaban una protecci\u00f3n efectiva de los derechos de las comunidades ind\u00edgenas a participar en el ejercicio del poder p\u00fablico y garantizaban los principios de diversidad \u00e9tnica y cultural y el pluralismo en la organizaci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, sino que adem\u00e1s representaban un l\u00edmite para el legislador en relaci\u00f3n con el principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, a su juicio, el legislador fue permeando las mencionadas garant\u00edas hasta eliminarlas completamente, sin que mediara participaci\u00f3n alguna de las comunidades ind\u00edgenas y contrariando lo establecido en la Constituci\u00f3n, al expedir las normas que se demandan. Como sustento de lo expuesto, presentan una tabla en la que se compara el Decreto 2274 de 1991 y las leyes 136 y 177 de 1994 y 617 del 2000.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6. Adicionalmente, consideran que las normas acusadas no superan las cargas que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, deben demostrar las autoridades estatales para que una medida no sea considerada regresiva, a saber:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(i) no pretenden satisfacer una finalidad constitucional imperativa, pues el efecto que tienen las normas demandadas es limitar la efectividad de los derechos pol\u00edticos de las comunidades ind\u00edgenas, dado que dificultan una configuraci\u00f3n pluralista del Estado;<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(ii) su expedici\u00f3n no fue producto de una evaluaci\u00f3n juiciosa, puesto que de los antecedentes legislativos de la Ley 617 de 2000, se observa que no hubo consideraci\u00f3n alguna frente a las implicaciones que la reforma tendr\u00eda en relaci\u00f3n con los territorios ind\u00edgenas y una posible infracci\u00f3n al principio de progresividad;<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(iii) no se realiz\u00f3 una ponderaci\u00f3n de distintas alternativas, en la medida en que ni en las ponencias ni en los debates respectivos se abordaron opciones asociadas a la conformaci\u00f3n de los pueblos \u00e9tnicos o la manera en que se ver\u00edan afectados por la creaci\u00f3n de municipios en sus tierras;<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(iv) Las normas demandadas afectan de manera desproporcionada el n\u00facleo esencial del derecho de los pueblos ind\u00edgenas a la participaci\u00f3n en la configuraci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado, la cual debe ser respetuosa de la diversidad \u00e9tnica. Lo anterior, toda vez que obligan a las comunidades a ser sometidas a formas de organizaci\u00f3n extra\u00f1as a su identidad, tradici\u00f3n y cultura y;<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(v) en lugar de comportar alg\u00fan beneficio, implican un alto costo en t\u00e9rminos de reconocimiento y fortalecimiento de la diversidad \u00e9tnica y cultural del pa\u00eds, al desproteger territorios ind\u00edgenas y prolongar la conformaci\u00f3n de figuras \u201cmonol\u00edticas\u201d de administraci\u00f3n que afectan gravemente los derechos de estos pueblos, en desconocimiento de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
7. Finalmente, manifiestan que es necesario que esta Corte realice un exhorto al Congreso de la Rep\u00fablica, a fin de que no se aplace m\u00e1s la expedici\u00f3n de la regulaci\u00f3n necesaria para la conformaci\u00f3n de las Entidades Territoriales Ind\u00edgenas y, de esa manera, se garanticen plenamente los derechos pol\u00edticos de estas comunidades.<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0INTERVENCIONES<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
8. Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, intervinieron las entidades e instituciones que seguidamente se enlistan. Asimismo, de manera oportuna, se recibi\u00f3 el concepto de la procuradora general de la Naci\u00f3n. El sentido de las intervenciones y los conceptos fue el siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(i) Autoridades que participaron en la elaboraci\u00f3n o expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9. En respuesta al Auto del 26 de enero de 2021, los secretarios generales del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes se limitaron a manifestar que no se ha presentado ning\u00fan proyecto de ley que pretenda regular la conformaci\u00f3n de Entidades Territoriales Ind\u00edgenas (ETI). Sin embargo, el secretario general de la C\u00e1mara de Representantes, por considerar que ten\u00eda relaci\u00f3n con el asunto bajo estudio, inform\u00f3 que, a la fecha de su intervenci\u00f3n, cursaba en la C\u00e1mara el Proyecto de Ley No. 485 de 2020, \u201cpor medio de la cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007\u201d y adjunt\u00f3 la respectiva gaceta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
10. El Ministerio del Interior se pronunci\u00f3 sobre los dos cargos planteados en la demanda inicial. Sin embargo, debido a que esta Corte solo admiti\u00f3 el relacionado con la vulneraci\u00f3n del principio de progresividad y la regla de no regresividad, se har\u00e1 referencia \u00fanicamente a lo que dicha cartera expuso al respecto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan el ministerio, las leyes 177 de 1994 y 617 de 2000 establecen las normas para consolidar el principio de la descentralizaci\u00f3n del Estado, sin que ello conlleve la afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las comunidades \u00e9tnicas o la posibilidad de constituir o regular posteriormente las entidades territoriales ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Bajo esa l\u00ednea, sostiene que los art\u00edculos demandados tienen como fin facilitar la creaci\u00f3n de municipios en aquellos casos que expresamente el legislador dispuso como excepcionales, debido a la particularidad de ser territorios fronterizos o en protecci\u00f3n de la defensa nacional. En ese sentido, afirma que dichas normas no tienen como prop\u00f3sito desconocer la protecci\u00f3n y garant\u00eda de los derechos de las comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
11. Afirma que, contrario a lo expuesto por los demandantes, las normas en cuesti\u00f3n se ajustan al principio de progresividad y garantizan los derechos de los habitantes de estos territorios, en la medida en que facilitan la presencia del Estado. Considera que aceptar los argumentos de la demanda implicar\u00eda desconocer las particularidades del territorio, que tambi\u00e9n es ocupado por quienes no se identifican como ind\u00edgenas y cuyos derechos tambi\u00e9n deben ser protegidos. As\u00ed, a su juicio, el proceso de municipalizaci\u00f3n tiene como objetivo generar una estructura administrativa en lugares en los que no existe, a fin de consolidar acciones que suplan las necesidades b\u00e1sicas de sus habitantes.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
12. Aduce a su vez que las normas demandadas tienen un car\u00e1cter general cuyo objeto es el bienestar com\u00fan y no identifican territorios espec\u00edficos. Aunado a ello, el proceso de municipalizaci\u00f3n no excluye la posibilidad de que las comunidades ind\u00edgenas puedan \u201cconstruir\u201d cabildos o resguardos ind\u00edgenas en dichos lugares, aun cuando estos se ubiquen dentro de un municipio, pues ambas figuras administrativas pueden coexistir.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
13. Adicionalmente, afirma que el \u00e1mbito espec\u00edfico de aplicaci\u00f3n de los art\u00edculos cuestionados no siempre coincide con los l\u00edmites geogr\u00e1ficos de los territorios ind\u00edgenas, aunque esto se podr\u00eda dar en zonas de frontera o de dif\u00edcil acceso. Sin embargo, estima que flexibilizar los requisitos para la creaci\u00f3n excepcional de municipios en terrenos de estas comunidades no implica la eliminaci\u00f3n de su protecci\u00f3n constitucional, pues esta se seguir\u00e1 garantizando.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sostiene que, en caso de que se pretenda municipalizar zonas que son territorios ind\u00edgenas o en donde haya presencia de estas comunidades, resulta imperativo llevar a cabo la consulta previa. En esa medida, el proceso de municipalizaci\u00f3n, aun en casos excepcionales, no vulnera la autonom\u00eda de los pueblos \u00e9tnicos. En efecto, expone que la consulta previa opera como derecho fundamental que permite su participaci\u00f3n efectiva en la toma de decisiones que podr\u00edan afectarlos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
14. En relaci\u00f3n con el test de no regresividad, manifiesta que, si bien las normas demandadas implican un cambio normativo que busca un mayor desarrollo en la organizaci\u00f3n territorial, lo cierto es que las comunidades ind\u00edgenas se encuentran protegidas por otras disposiciones. Cita como ejemplo el Decreto 1953 de 2014, el cual cre\u00f3 \u201cun r\u00e9gimen especial\u201d con el objetivo de poner en funcionamiento \u201clos territorios ind\u00edgenas respecto de la administraci\u00f3n de los sistemas propios de los pueblos ind\u00edgenas, reconoci\u00f3 (sic) la autonom\u00eda en materia de administraci\u00f3n del sistema de educaci\u00f3n, salud, agua potable, saneamiento b\u00e1sico, justicia y recursos de asignaci\u00f3n especial del SGP para Resguardos Ind\u00edgenas\u201d. Tambi\u00e9n, el Decreto 632 de 2018, mediante el cual se reglament\u00f3 parcialmente el funcionamiento administrativo de territorios ind\u00edgenas en \u00e1reas no municipalizadas de Amazonas, Guain\u00eda y Vaup\u00e9s.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
15. Insiste en que las normas acusadas son constitucionales, dado que pretenden afianzar la presencia pol\u00edtico-administrativa del Estado en zonas que no cuentan con una oferta de servicios institucionales y garantizan la defensa de la soberan\u00eda y la integridad del territorio, de conformidad con los art\u00edculos 2 y 365 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
16. Aduce que, si bien los demandantes sostienen que los art\u00edculos demandados se expidieron sin una evaluaci\u00f3n juiciosa por parte del legislador, lo cierto es que, como garant\u00eda de la separaci\u00f3n de poderes, el Congreso es aut\u00f3nomo en el desarrollo de su funci\u00f3n legislativa seg\u00fan el procedimiento establecido en la Ley 5 de 1992. Sin embargo, ello no quiere decir que las normas expedidas no puedan ser objeto de control constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
17. En raz\u00f3n de lo expuesto, solicita a la Corte descartar los argumentos planteados en la demanda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(ii) Entidades p\u00fablicas, organizaciones privadas y expertos invitados<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18. La Asamblea Departamental del Amazonas, por medio de su presidente, informa que desde la promulgaci\u00f3n de la Ley 134 de 1994 a la fecha, no hab\u00eda sido radicado ning\u00fan proyecto con el objeto de crear municipios en los territorios correspondientes a los corregimientos departamentales, hoy \u00e1reas no municipalizadas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
A su vez, informa que en dichos corregimientos existen 26 pueblos ind\u00edgenas, y en todas estas \u00e1reas hay resguardos. \u201cEn dos corregimientos existen cascos urbanos que no corresponden a comunidad ind\u00edgena ni resguardos ind\u00edgenas las cuales se encuentran ubicadas en zona de reserva forestal o Ley segunda de 1959, ellos son: Tarapac\u00e1 ubicada sobre la margen del r\u00edo Putumayo, el resto del territorio son resguardos ind\u00edgenas, Parques Nacionales y zona de reserva forestal\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
20. La Asamblea de Guain\u00eda, a trav\u00e9s del vicepresidente primero, encargado de las funciones de presidente de dicha corporaci\u00f3n, expone que desde la promulgaci\u00f3n de la Ley 134 de 1994 hasta el momento de la intervenci\u00f3n, se hab\u00edan presentado dos proyectos de Ordenanza, a saber: (i) el No. 304 de 2019, por medio de la cual se crean los municipios de Barrancominas y San Felipe, pero fue retirado; (ii) el No. 309 de 2019, por medio de la cual se crea el municipio de Barrancominas, el cual fue aprobado y pas\u00f3 a ser la Ordenanza 248 de 2019.<\/p>\n
Aunado a ello, informa que en ambos territorios hay presencia de comunidades y resguardos ind\u00edgenas. A su vez, que consultado el archivo documental, se encontr\u00f3 dentro del expediente del proyecto de Ordenanza No. 309 mencionado, un acta de consulta previa en etapa de preconsulta y apertura en el marco del proyecto municipalizaci\u00f3n del corregimiento de Barrancominas, realizado entre el departamento de Guain\u00eda y los pueblos \u00e9tnicos convocados, \u201ccuyo fin fue obtener la aprobaci\u00f3n para la creaci\u00f3n del Municipio de Barrancominas y de esta manera presentar ante la Asamblea Departamental del Guain\u00eda, el proyecto de Ordenanza, para tal fin, infiri\u00e9ndose que, esta fue la \u00fanica consulta previa realizada dentro del proceso de aprobaci\u00f3n de la ordenanza\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n, anexa un listado en el que se relacionan los resguardos y comunidades ind\u00edgenas y los corregimientos en que se encuentran ubicados.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
21. El departamento del Vaup\u00e9s, por medio del director administrativo de la Direcci\u00f3n Departamental de Asuntos Jur\u00eddicos y Judiciales, manifiesta que existen tres corregimientos o \u00e1reas no municipalizadas: Pacoa, Yavarat\u00e9 y Papunagua. En el primero, se encuentran las comunidades ind\u00edgenas de Buenos Aires, Cachiporro, Villareal Mutanacua, Morroco, San Jos\u00e9 del Cananari y Villa Gladys. En el segundo, Teresita, Olinda, Monforth, San Joaqu\u00edn de Tibur\u00f3n, Wanambi, Yavarat\u00e9, Florida y Piracuara, y en el tercero, Sardina Puerto Solano e Ipanore.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
22. En escrito allegado posteriormente, el director departamental de Asuntos Jur\u00eddicos y Judiciales present\u00f3 concepto t\u00e9cnico en relaci\u00f3n con la demanda. Sostiene que para resolver lo planteado por los accionantes se debe realizar un test de proporcionalidad ajustado a las siguientes reglas: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Considera que las normas demandadas son id\u00f3neas, puesto que se fundan en razones de inter\u00e9s general como la conveniencia y defensa nacional y, en esa medida, deben prevalecer. A su vez, persiguen fines constitucionales leg\u00edtimos que permiten la salvaguarda y seguridad del territorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
23. En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, sostiene que si bien la norma original conten\u00eda una prohibici\u00f3n expresa de creaci\u00f3n de municipios en territorios ind\u00edgenas, la modificaci\u00f3n introducida resulta m\u00e1s garantista y democr\u00e1tica, dado que permiti\u00f3 realizar un acuerdo previo con las comunidades ind\u00edgenas para que estas participaran dentro del proceso de municipalizaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
24. En lo que tiene que ver con el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, afirma que si bien la norma no dispone una concertaci\u00f3n o acuerdo previo con las comunidades ind\u00edgenas, lo cierto es que el objetivo que persigue, a saber, la seguridad del territorio, es un asunto de gran importancia para todos los habitantes del pa\u00eds, por lo que se cumple una finalidad superior al principio de progresividad y no regresividad y, por esta raz\u00f3n, no se vulneran los derechos de los pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
A su vez, expone que el inciso final de la norma mencionada es claro en establecer la constituci\u00f3n excepcional de municipios en corregimientos creados por el Gobierno nacional antes de 1991. En el departamento del Vaup\u00e9s no se presentar\u00eda esta situaci\u00f3n, puesto que este se conform\u00f3 despu\u00e9s del citado a\u00f1o.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
25. Al referirse al requisito de necesidad, aduce que este se cumple, dado que la intenci\u00f3n de la norma es la defensa nacional, la cual, por inter\u00e9s general, debe primar. Asimismo, afirma que supera la proporcionalidad en sentido estricto, toda vez que lo que se busca es garantizar la presencia institucional en zonas alejadas y lim\u00edtrofes. A\u00f1ade que, previa consulta con las comunidades ind\u00edgenas, se garantizar\u00eda su autonom\u00eda y autodeterminaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
26. Finalmente, se\u00f1ala que es deber del Estado garantizar una convivencia pac\u00edfica como inter\u00e9s general y que la creaci\u00f3n de municipios mejora la calidad de vida de los habitantes. Por tales motivos, considera que las normas demandadas se ajustan a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
27. La Defensor\u00eda Delegada para Grupos \u00c9tnicos de la Defensor\u00eda del Pueblo, de un lado, manifiesta que ha conocido un total de tres quejas relacionadas con la vulneraci\u00f3n de derechos de los pueblos ind\u00edgenas por la creaci\u00f3n del municipio de Barrancominas en el departamento del Guain\u00eda, dirigidas principalmente al Ministerio del Interior y a la Gobernaci\u00f3n y la Asamblea Departamental.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
28. La primera queja fue presentada el 17 de octubre de 2018 por la Asociaci\u00f3n de Cabildos y Autoridades Tradicionales Uni\u00f3n de Ind\u00edgenas de Guain\u00eda y Vichada \u2013Asocauniguvi\u2013, que expres\u00f3 su inconformidad con el tr\u00e1mite del proyecto de ordenanza que se adelantaba con el fin de crear los municipios de Barrancominas y San Felipe y solicit\u00f3 que se desistiera del proceso. La Defensor\u00eda afirma que inici\u00f3 el seguimiento del caso y, despu\u00e9s de distintas actuaciones, se acord\u00f3 desarrollar una agenda de trabajo en la que, entre otras, se previ\u00f3 la socializaci\u00f3n del Decreto 632 de 2018, principal preocupaci\u00f3n de las comunidades.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
29. Una segunda queja presentada el 10 de abril de 2019 por las mismas autoridades mencionadas, denunci\u00f3 que no hab\u00edan sido convocadas al proceso de consulta previa que se iba a llevar a cabo para la municipalizaci\u00f3n del corregimiento de Barrancominas. Adicionalmente, se\u00f1al\u00f3 que la informaci\u00f3n allegada por el Ministerio del Interior para el respectivo proyecto era parcial e incompleta en relaci\u00f3n con los impactos de dicha medida administrativa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
30. La defensor\u00eda delegada tambi\u00e9n informa que conoci\u00f3 una denuncia presentada por la misma asociaci\u00f3n con el apoyo de la Organizaci\u00f3n de Pueblos Ind\u00edgenas de la Amazon\u00eda Colombiana \u2013OPIAC\u2013, en la que consideraban como un acto de discriminaci\u00f3n las afirmaciones p\u00fablicas realizadas por un congresista \u201cfrente a la buena decisi\u00f3n de la creaci\u00f3n del municipio de Barrancominas\u201d y que \u201cel Decreto 632 de 2018 es un obst\u00e1culo para quienes se encuentran en \u00e1reas no municipalizadas\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En relaci\u00f3n con lo anterior, expone que a pesar de que la Constituci\u00f3n es la base para la garant\u00eda de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas, la conformaci\u00f3n de las Entidades Territoriales Ind\u00edgenas a\u00fan es una deuda que tiene el Estado colombiano.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
31. De otro lado, afirma que dicha entidad acompa\u00f1\u00f3 la consulta previa convocada por el Ministerio del Interior en el 2019 para el proyecto de municipalizaci\u00f3n de los corregimientos de Barrancominas y San Felipe, que se llev\u00f3 a cabo el 7 y 14 de mayo de ese a\u00f1o. Al respecto, indica: \u201cEs importante se\u00f1alar que la Defensor\u00eda del Pueblo evidenci\u00f3 que aunque la medida administrativa susceptible de afectar a los pueblos ind\u00edgenas en el departamento del Guan\u00eda (sic) correspond\u00eda al proyecto de ordenanza, dicho proyecto de acto administrativo, no fue nunca puesto en su conocimiento, ni para su an\u00e1lisis de las autoridades propias consultadas. En lugar de ello, la Gobernaci\u00f3n del Guain\u00eda, junto con el delegado de la entonces direcci\u00f3n de Consulta Previa del Ministerio del Interior, se limitaron a presentar informaci\u00f3n relativa a proyecciones econ\u00f3micas en un escenario de eventual municipalizaci\u00f3n, presentaci\u00f3n que no incorpor\u00f3 la de un marco normativo suficiente, que a juicio de esta delegada hubiera debido incluir el Decreto 632 de 2018\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, no menciona cual fue el resultado de dicho proceso de consulta previa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
32. Por su parte, la Defensor\u00eda Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensor\u00eda de Pueblo, luego de relacionar los est\u00e1ndares internacionales y constitucionales de los derechos de las comunidades ind\u00edgenas y su relaci\u00f3n con la propiedad y el territorio, a partir de la normativa y la jurisprudencia internacional y local, hace un an\u00e1lisis del cargo formulado por los demandantes. As\u00ed, sostiene que las normas cuestionadas reformaron la posibilidad de crear municipios por parte de las asambleas departamentales en el sentido de que, si bien la Ley 136 de 1994 prohib\u00eda la municipalizaci\u00f3n en territorios ind\u00edgenas, el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de ese a\u00f1o la permiti\u00f3 en el evento en el que mediara acuerdo con las autoridades \u00e9tnicas. Sin embargo, el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 elimin\u00f3 cualquier limitaci\u00f3n a estos procesos, suprimiendo la participaci\u00f3n de autoridades ind\u00edgenas cuando estos se llevaran a cabo en sus territorios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
33. Considera que, en virtud de las obligaciones internacionales que debe cumplir el Estado y en garant\u00eda de los derechos reconocidos por el ordenamiento jur\u00eddico interno, el proceso de creaci\u00f3n de municipios debe contar necesariamente con la participaci\u00f3n efectiva de los pueblos ind\u00edgenas involucrados y ser acorde con sus valores, usos y costumbres, por lo que no es suficiente que se celebre un acuerdo previo como lo establece el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34. En igual sentido, sostiene que la permisi\u00f3n absoluta del Estado para crear municipios en territorios ind\u00edgenas, sin previo consentimiento de las autoridades ancestrales, vulnera el n\u00facleo esencial del derecho a la consulta previa y dem\u00e1s garant\u00edas conexas a la propiedad colectiva. En consecuencia, la entidad solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada \u201cdel art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, bajo el entendido que: siempre y cuando no se trate de territorios ind\u00edgenas, salvo que mediare consulta previa con las autoridades ind\u00edgenas, que no se suple con la simple autorizaci\u00f3n de (sic) mencionada autoridad\u201d.<\/p>\n
35. El subsecretario de Asistencia T\u00e9cnica de la Gobernaci\u00f3n de Nari\u00f1o manifiesta que en el territorio del departamento se encuentran 68 resguardos ind\u00edgenas y relaciona un cuadro en el que se identifica en qu\u00e9 municipio se ubica cada uno de ellos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
36. \u00a0La Comisi\u00f3n Nacional de Territorios Ind\u00edgenas \u2013CNTI\u2013, en primer lugar, manifiesta que no incurre en conflicto de intereses dado que, si bien OPIAC figura como uno de los demandantes y hace parte de la mencionada comisi\u00f3n, el concepto se emite en calidad de representante de la Secretar\u00eda T\u00e9cnica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
37. En segundo lugar, respecto a las Entidades Territoriales Ind\u00edgenas (ETI), sostiene que el Decreto 1953 de 2014 cre\u00f3 un r\u00e9gimen especial con el fin de poner en funcionamiento los territorios ind\u00edgenas en relaci\u00f3n con la administraci\u00f3n de los sistemas propios de dichos pueblos en materia de educaci\u00f3n, salud, agua, justicia y saneamiento b\u00e1sico, entre otros. Por su parte, el Decreto 632 de 2018 defini\u00f3 las competencias de ordenamiento territorial administrativo de las ETI.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, afirma que este \u00faltimo solo se aplica a nivel regional y que la Ley 1454 de 2011 se limit\u00f3 a establecer los principios sobre la materia, pero no conform\u00f3 las ETI. Por tanto, se\u00f1ala que la falta de creaci\u00f3n de dichas entidades desconoce la autonom\u00eda de los pueblos ind\u00edgenas, establecida en el art\u00edculo 7 del Convenio 169 de la OIT.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
38. Aduce que para saber si la municipalizaci\u00f3n de zonas con presencia de comunidades ind\u00edgenas vulnera sus derechos, se tiene que evaluar cada caso \u201cconsiderando elementos fundamentales del enfoque intercultural, como son la existencia de un di\u00e1logo igualitario que se tenga con las comunidades y pueblos ind\u00edgenas de los territorios que se pretenden municipalizar, la efectiva participaci\u00f3n de las comunidades afectadas y en general, la necesidad de ver a los Pueblos Ind\u00edgenas como sujetos igualitarios de derecho\u201d. \u00a0Esto, dado que existen pueblos en aislamiento voluntario o con un alto grado de conservaci\u00f3n cultural que pueden verse afectados en mayor medida con el proceso de creaci\u00f3n de municipios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
39. En tercer lugar, expone que debe hacerse un test de ponderaci\u00f3n que respete el derecho a la autonom\u00eda y autodeterminaci\u00f3n de los pueblos \u00e9tnicos, por lo que se debe verificar si la municipalizaci\u00f3n \u201c(i) est\u00e1 fundamentada en la Constituci\u00f3n y la Ley, (ii) si \u00e9sta es \u00fatil y necesaria para la protecci\u00f3n de derechos fundamentales o colectivos involucrados y (iii) debe ser la medida menos gravosa para la autonom\u00eda pol\u00edtica de estos colectivos\u201d. Teniendo en cuenta lo anterior, sostiene que este tipo de procesos no son los medios id\u00f3neos para proteger las garant\u00edas de las comunidades ind\u00edgenas, pues figuras como las ETI son las que cumplen con tal objetivo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
40. En cuarto lugar, manifiesta que el contenido de la autonom\u00eda en materia territorial de las comunidades ind\u00edgenas y su relaci\u00f3n con la descentralizaci\u00f3n pol\u00edtico administrativa debe tener en cuenta cinco elementos: (i) los planes de vida propios que deben ser la hoja de ruta al momento de desarrollar proyectos sobre ordenamiento territorial; (ii) el reconocimiento del ejercicio del gobierno propio, el cual es fundamental para entender una relaci\u00f3n entre iguales, y el desarrollo del principio de diversidad \u00e9tnica y cultural de la naci\u00f3n; (iii) el reconocimiento de su autoridad en materia ambiental; (iv) los procesos de colonizaci\u00f3n e imposici\u00f3n de ordenamientos, en donde el alcance de la descentralizaci\u00f3n administrativa debe ponderarse con el principio de diversidad \u00e9tnica en toda su extensi\u00f3n, y (v) las regal\u00edas como una forma de tutelar a los pueblos ind\u00edgenas, puesto que los requisitos impuestos para que estas sean reconocidas directamente a las comunidades limitan seriamente su autonom\u00eda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
41. En quinto lugar, afirma que la falta de reglamentaci\u00f3n total del art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n implica una autonom\u00eda parcial de las comunidades ind\u00edgenas que no se adec\u00faa a los preceptos constitucionales que dieron origen a la creaci\u00f3n de la ETI. Por lo tanto, es una amenaza a los derechos de estos pueblos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
42. Bajo esa l\u00ednea, informa que han acompa\u00f1ado en dos oportunidades a comunidades ind\u00edgenas que han visto amenazados sus territorios por procesos de municipalizaci\u00f3n. Primero, a pueblos del departamento del Guain\u00eda, por la intenci\u00f3n de creaci\u00f3n de los municipios de Barrancominas y San Felipe, puesto que estos procesos han obstaculizado la formalizaci\u00f3n de la titulaci\u00f3n de tierras. Segundo, intervino ante esta Corte en la tutela presentada por el Consejo Territorial Ind\u00edgena del Pir\u00e1 Paran\u00e1, que buscaba la protecci\u00f3n de sus derechos al debido proceso y la autodeterminaci\u00f3n, entre otros, que se estaban viendo afectados por exigencias adicionales a las establecidas en el Decreto 632 de 2018 para el registro de Consejos Ind\u00edgenas y el funcionamiento de territorios como entidades territoriales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
43. Finalmente, sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, sostiene que adem\u00e1s de ir en contra de la regla de no regresividad, estas desconocen la diversidad \u00e9tnica y cultural de la naci\u00f3n y, por tanto, los derechos que la Constituci\u00f3n les otorga a las comunidades ind\u00edgenas en relaci\u00f3n con su autonom\u00eda y control territorial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
44. El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad \u2013Dejusticia\u2013 presenta intervenci\u00f3n apoyando la demanda instaurada. Como sustento de ello, se refiere en primer lugar al contenido y alcance del derecho a la autonom\u00eda territorial ind\u00edgena, partiendo de la autodeterminaci\u00f3n de los pueblos, para luego relacionarlos con las Entidades Territoriales Ind\u00edgenas (ETI).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
45. Respecto de esto \u00faltimo, sostiene que los territorios ind\u00edgenas, que se encuentran en un r\u00e9gimen transitorio por falta de una ley org\u00e1nica que los regule, tienen funciones excluyentes frente a los municipios, lo que implica que sus jurisdicciones no sean compatibles. Como ejemplo, afirma que en caso de que se cree un municipio dentro de un territorio ind\u00edgena, se imponen instituciones ajenas a su gobierno propio, lo que vulnera sus derechos \u00e9tnicos. Esto, si se tiene en cuenta que, por tener funciones an\u00e1logas, la jurisdicci\u00f3n municipal y la de los territorios ind\u00edgenas no podr\u00edan funcionar dentro de un mismo espacio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
46. En esa l\u00ednea, de un lado, afirma que las normas demandadas son contrarias al principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad de los derechos, pues establecen medidas regresivas en materia de autonom\u00eda territorial ind\u00edgena y libre determinaci\u00f3n de los pueblos. De otro lado, aduce que no se supera el test de proporcionalidad, puesto que si bien los art\u00edculos cuestionados son leg\u00edtimos, dado que pretenden consolidar la presencia pol\u00edtico-administrativa del Estado y las reformas se pueden considerar id\u00f3neas, estas no satisfacen el requisito de necesidad, pues exist\u00edan medios alternativos para la obtenci\u00f3n de dichos fines. As\u00ed, sostiene que, por ejemplo, la Ley 617 de 2000 pudo mantener la exigencia de un acuerdo con las autoridades ind\u00edgenas para crear municipios en sus territorios. De igual manera, la Ley 177 de 1994 debi\u00f3 incentivar la creaci\u00f3n de figuras territoriales que promovieran los derechos de las comunidades ind\u00edgenas. Tampoco superan la proporcionalidad en sentido estricto, dado que se trata de asuntos que afectan cada vez m\u00e1s el n\u00facleo de los derechos de dichas comunidades.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
47. Finalmente, manifiesta que \u201cla falta de regulaci\u00f3n de las ETI ha perjudicado y puesto en entredicho la autonom\u00eda territorial de los pueblos ind\u00edgenas, lo que se ha traducido tambi\u00e9n en el d\u00e9ficit instrumental de la eficacia de su autodeterminaci\u00f3n jur\u00eddica, pol\u00edtica y ontol\u00f3gica, es decir, de su entendimiento en el orden social y de su forma de ser y relacionarse con el mundo\u201d. \u00a0En consecuencia, sostiene que el funcionamiento efectivo de las ETI contribuir\u00eda a ordenar el territorio nacional alrededor de la inclusi\u00f3n y respeto de los pueblos ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
48. El Observatorio de Territorios \u00c9tnicos y Campesinos de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana sostiene que, a partir de la Constituci\u00f3n de 1991, la autonom\u00eda se convirti\u00f3 en uno de los n\u00facleos fundamentales para el aseguramiento de derechos diferenciados de los pueblos \u00e9tnicos. En esa medida, para entender el alcance efectivo que puede tener la autonom\u00eda territorial dentro de un Estado que se reconoce multicultural, se debe partir de \u201cla capacidad que pueda llegar a tener el Estado colombiano para garantizar el ejercicio pleno de los derechos territoriales de las comunidades \u00e9tnicas\u201d. Agrega que \u201c[p]reservar y proteger la integridad de los grupos \u00e9tnicos en Colombia implica asegurar la tenencia jur\u00eddica de sus tierras y garantizar la administraci\u00f3n efectiva de ellas\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
49. En ese sentido, afirma que para cumplir con lo anterior, se exige que la descentralizaci\u00f3n del Estado tenga en cuenta que las comunidades ind\u00edgenas deben tener un tratamiento que reconozca su diferencia y, por tanto, minimizar el riesgo de afectar su ejercicio jurisdiccional en sus territorios. En consecuencia, el proceso de municipalizaci\u00f3n amenaza directamente las formas de vida de estos pueblos y su autonom\u00eda ecol\u00f3gica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
50. En efecto, aduce que mediante las normas demandadas, el legislador \u201crestringi\u00f3 a las comunidades ind\u00edgenas de ejercer la autonom\u00eda y las formas de gobierno propio que desarrollan en las zonas no municipalizadas por medio de sistemas tradicionales de autoridad, tal restricci\u00f3n se sustenta en que se desconoci\u00f3 que las relaciones de los pueblos ind\u00edgenas con los territorios exceden la espacialidad de los resguardos\u201d. Afirma que dichas medidas vulneran tambi\u00e9n sus derechos al territorio, a la autonom\u00eda y a la participaci\u00f3n, pues les impiden tomar decisiones sobre sus tierras y, por ende, la ausencia de regulaci\u00f3n de las ETI contribuye al desconocimiento de dichas garant\u00edas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
51. Finalmente, anexa una serie de mapas y tablas en los que se pueden observar las \u00e1reas no municipalizadas de la Amazon\u00eda, las zonas de desforestaci\u00f3n, de t\u00edtulos mineros y de hidrocarburos asignadas, entre otras, para demostrar la afectaci\u00f3n de los territorios ind\u00edgenas en el lugar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
53. De un lado, expone que si bien la intervenci\u00f3n del Estado por lo general se plantea para el bienestar de las comunidades, en la mayor\u00eda de las veces se generan pol\u00edticas descontextualizadas y centralizadas que no se ajustan a las realidades culturales de los lugares en los que se implementan ni a las necesidades de los respectivos pueblos, desconociendo el principio de autodeterminaci\u00f3n. En ese orden, se\u00f1ala que \u201cla autonom\u00eda ind\u00edgena se debe pensar como una autonom\u00eda relacional, es decir, como la capacidad de los pueblos ind\u00edgenas para ejercer autodeterminaci\u00f3n y gobernabilidad en sus territorios a partir de las relaciones de negociaci\u00f3n confrontaci\u00f3n y articulaci\u00f3n con el Estado y diversos actores locales, nacionales y transnacionales en la b\u00fasqueda de reconocimiento e implementaci\u00f3n de su autonom\u00eda pol\u00edtica y territorial; aun cuando adopten, reproduzcan e incorporen pol\u00edticas o procesos estatales o transnacionales en la b\u00fasqueda de la consolidaci\u00f3n de su autonom\u00eda\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
54. De otro lado, luego de referirse al contexto amaz\u00f3nico, indica que la existencia de territorios ind\u00edgenas es un reto para las concepciones estatales sobre el territorio, si se tiene en cuenta que no se pueden equiparar a los municipios del pa\u00eds. Esto, debido a los v\u00ednculos ancestrales de los pueblos ind\u00edgenas con el espacio ocupado y con el significado material, simb\u00f3lico, sagrado, cultural y ambiental que este representa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
55. El director ejecutivo de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios sostiene que se debe resaltar que de las normas demandadas solo se encuentra vigente el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, puesto que el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994 fue modificado por la primera.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
56. As\u00ed, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 16 mencionado, plantea dos teor\u00edas sobre el surgimiento de los municipios, a saber: si estos se crean o simplemente se reconocen. Al respecto, sostiene que el legislador entendi\u00f3 que las asambleas crean estas figuras administrativas, pero no de manera unilateral, pues se debe contar con la voluntad popular.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
57. Bajo ese orden, considera que la norma demandada no es contraria a la Constituci\u00f3n, en la medida en que la asamblea correspondiente solo podr\u00e1 crear un municipio si concurre la voluntad popular. As\u00ed, en caso de que el proceso de municipalizaci\u00f3n se presente en un lugar que cuente con presencia de territorios ind\u00edgenas, ser\u00e1n sus mismos habitantes quienes impidan la creaci\u00f3n a trav\u00e9s de su participaci\u00f3n en la consulta. Por tanto, solicita que se declare la exequibilidad del art\u00edculo cuestionado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
58. El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, al referirse a las ETI, sostiene que el Ministerio del Interior se encuentra adelantando el proceso de preparaci\u00f3n y estructuraci\u00f3n de una medida legislativa que regule la conformaci\u00f3n y funcionamiento de estas entidades territoriales para el efectivo reconocimiento de sus territorios, en cumplimiento del art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n. Actualmente, la Direcci\u00f3n de Asuntos Ind\u00edgenas, Rom y Minor\u00edas se encuentra a la cabeza del asunto, para llevar a cabo todo lo relacionado con los procesos de consulta y concertaci\u00f3n.<\/p>\n
59. Aunado a ello, afirma que, de un lado, con el fin de adelantar acciones previas a la expedici\u00f3n de la respectiva regulaci\u00f3n, se expidi\u00f3 el Decreto 1953 de 2014, el cual crea un r\u00e9gimen especial cuyo objeto es poner en funcionamiento los territorios ind\u00edgenas respecto de la administraci\u00f3n de sus sistemas propios. Este decreto reconoci\u00f3 la autonom\u00eda de dichos pueblos en materia de educaci\u00f3n, salud y saneamiento b\u00e1sico, entre otros.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
60. De otro lado, aduce que en cumplimiento del Decreto 632 de 2018, que reglamenta parcialmente el funcionamiento administrativo de territorios ind\u00edgenas en \u00e1reas no municipalizadas del Amazonas, Guain\u00eda y Vaup\u00e9s, la Direcci\u00f3n de Asuntos Ind\u00edgenas, Rom y Minor\u00edas ha realizado el registro de siete Consejos de Territorios Ind\u00edgenas ubicados en esa zona.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
61. En relaci\u00f3n con lo se\u00f1alado, sostiene que \u201c[e]s oportuno tener en cuenta que dada la importancia de contar con un instrumento que regule \u00edntegramente el ordenamiento territorial, que permita el desarrollo de la autonom\u00eda de los pueblos y las comunidades, se requiere la convergencia de m\u00faltiples entidades del Gobierno nacional y de los diferentes actores sociales, entre ellos los mismos grupos \u00e9tnicos, unidad que no se ha logrado en el estudio de los proyectos de ley que se han presentado ante el Congreso de la Rep\u00fablica, raz\u00f3n por la que de cara al tr\u00e1mite del proyecto de ley que actualmente desarrolla este Ministerio, se ha priorizado el proceso consultivo ante la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n, el que garantizar\u00e1 no solo el ejercicio del derecho fundamental de consulta previa, sino que favorecer\u00e1 tambi\u00e9n el tr\u00e1mite legislativo que se adelantar\u00e1 con posterioridad\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
62. En otro orden de ideas, manifiesta que desde la perspectiva ambiental, de desarrollo sostenible y de ordenamiento territorial, existen corregimientos que se traslapan con territorios ind\u00edgenas y sobre los cuales se ha evidenciado un inter\u00e9s de municipalizaci\u00f3n. En esa medida, sugiere que esta situaci\u00f3n sea abordada partiendo de criterios que aseguren la autonom\u00eda y los derechos constitucionales de los pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Esto, si se tiene en cuenta que la transformaci\u00f3n de estos lugares hacia municipios puede conllevar el desarrollo formal de modos de vida que pueden generar relaciones conflictivas entre las actividades socioecon\u00f3micas y la naturaleza, lo que afectar\u00e1 a las comunidades y acelerar\u00e1 el desequilibrio ambiental. Lo anterior, aunado a que estos pueblos desempe\u00f1an un rol fundamental en la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n de los recursos naturales y de las \u00e1reas protegidas. En esa medida, afirma que la creaci\u00f3n de municipios en estos territorios, desde la perspectiva ambiental, no es conveniente, dado que podr\u00eda tener como consecuencia el desplazamiento y afectaci\u00f3n de pr\u00e1cticas culturales necesarias para la preservaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
63. No obstante, tambi\u00e9n sostiene que, en concepto del Ministerio del Interior, el proceso de municipalizaci\u00f3n no vulnera la autonom\u00eda de los territorios ind\u00edgenas, pues para que este se adelante es imperativo que se lleve a cabo el proceso de consulta previa. Aunado a ello, la creaci\u00f3n de municipios no excluye la posibilidad de que las comunidades puedan constituir cabildos o resguardos en dicha zona, pues ambas figuras pueden coexistir, de conformidad con los Decretos 1953 de 2014 y el 632 de 2018.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
64. Adicionalmente, indica que el hecho de que el Estado le haya reconocido a las comunidades ind\u00edgenas su organizaci\u00f3n social, econ\u00f3mica y pol\u00edtico-administrativa, su sistema propio de justicia y seguridad, as\u00ed como la posibilidad de determinarse y autogobernarse, es una muestra de la descentralizaci\u00f3n como principal objetivo de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
66. El Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana de la Universidad Libre, luego de referirse a la concepci\u00f3n e importancia del territorio para los pueblos ind\u00edgenas, sostiene que cuando se crea un nuevo municipio, este realizar\u00e1 gestiones de ordenamiento del territorio, definici\u00f3n de los usos del suelo y los recursos naturales, as\u00ed como la constituci\u00f3n de una estructura de gobierno y el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de nuevos planes de desarrollo. A su juicio, todas estas funciones se traslapan con las de las comunidades ind\u00edgenas que han desarrollado una forma de manejar su territorio y funcionamiento interno. As\u00ed, para coordinar las dos figuras se debe recurrir a la consulta previa, por lo tanto, suprimir esta \u00faltima como requisito para los procesos de municipalizaci\u00f3n afecta los derechos de autodeterminaci\u00f3n de los pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
67. Al referirse en concreto a las normas demandadas, afirma que la respuesta que proponen los demandantes para llenar el vac\u00edo que se gener\u00f3 luego de la expedici\u00f3n de la Sentencia C-141 de 2001 \u201ces una \u2018doble revivicencia\u2019. La pretensi\u00f3n de los demandantes consiste en que la Corte Constitucional declare inexequible el art. 16 de la Ley 617 de 2000; despu\u00e9s de ello piden a la Corte que reviva el art. 2do de la Ley 177 de 1994 y que tambi\u00e9n lo declare inexequible, y finalmente, despu\u00e9s de declaradas inexequibles dos normas, que vuelva y reviva y nuevamente declare, como norma vigente y actualmente aplicable, el art. 9 de la Ley 136 de 1994. Esto sencillamente es imposible. La Corte Constitucional no tiene competencia para revivir autom\u00e1ticamente normas que ya no est\u00e1n vigentes en el ordenamiento jur\u00eddico\u201d. Para evitar el \u201cproblema\u201d expuesto, propone que solo se estudie el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 que es el actualmente vigente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
68. As\u00ed, respecto de esta \u00faltima norma, considera que debe ser declarada inexequible, puesto que desconoce los derechos territoriales de las comunidades ind\u00edgenas, al permitirle al Estado liberalizar la propiedad \u00e9tnica en cabeza de los entes territoriales, sin que medie consulta previa. Esto, agravando la situaci\u00f3n de vulnerabilidad y discriminaci\u00f3n estructural en la que se encuentran estos pueblos y permitiendo, a su vez, el acaparamiento forzado de la propiedad ancestral.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
69. La Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos plantea que las normas demandadas no desconocen la Constituci\u00f3n, en vista de que, como lo ha afirmado esta Corte, el principio de progresividad no es absoluto y, en esa medida, el legislador podr\u00e1 expedir normas regresivas, siempre que cumpla con los criterios jurisprudenciales para ello. \u00a0Bajo ese orden, afirma que un fin como la seguridad y defensa nacional, pretendido en las normas cuestionadas, no puede verse afectado por la falta de acuerdo con comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(iii) Intervenciones ciudadanas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
70. \u00a0Oswaldo Muca, en su calidad de secretario t\u00e9cnico de la Mesa Regional Amaz\u00f3nica \u2013MRA\u2013, luego de referirse a la concepci\u00f3n y la importancia del territorio para las \u201csociedades amaz\u00f3nicas\u201d, afirma que querer superponer figuras administrativas como los municipios vulnera los derechos de las comunidades ind\u00edgenas, en espec\u00edfico, lo relacionado con su propia gobernanza. En ese sentido, sostiene que las ETI, adem\u00e1s de erigirse como forma de reivindicaci\u00f3n, permiten que los pueblos \u00e9tnicos ejerzan su leg\u00edtimo derecho a decidir y determinar libremente sus planes de vida y destinos. Sin embargo, expone que mientras otras entidades territoriales se fortalecen, el legislador omite su deber de poner en funcionamiento las Entidades Territoriales Ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
71. Sostiene que la creaci\u00f3n del municipio de Barrancominas ha generado una crisis social y de gobernabilidad en el Guain\u00eda, causada por la modificaci\u00f3n regresiva de los derechos de las comunidades ind\u00edgenas. A su vez, sienta un precedente que amenaza el funcionamiento de los territorios \u00e9tnicos, pues el r\u00e9gimen municipal conlleva una forma distinta a sus maneras de gobierno y desconoce el papel fundamental de sus autoridades. En esa medida, considera indispensable corregir la actual discriminaci\u00f3n estatal, con el cumplimiento del art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n del principio de diversidad \u00e9tnica y cultural.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
72. Jos\u00e9 Homero Mutumbajoy, en representaci\u00f3n de la Organizaci\u00f3n Zonal Ind\u00edgena del Putumayo \u2013OZIP\u2013, manifiesta que la municipalizaci\u00f3n de los territorios ind\u00edgenas va en abierta contradicci\u00f3n con lo establecido en la Constituci\u00f3n respecto de la puesta en funcionamiento de las ETI. Lo anterior, toda vez que el Congreso no solo ha omitido legislar sobre esto \u00faltimo, sino que adem\u00e1s impone la creaci\u00f3n de municipios en zonas con presencia de comunidades \u00e9tnicas, coartando sus derechos al autogobierno, la autonom\u00eda y la autodeterminaci\u00f3n, entre otros.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
73. Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a se limit\u00f3 a se\u00f1alar que esta Corte debe (i) inhibirse de pronunciarse sobre la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 286 de la Constituci\u00f3n; (ii) declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 y (iii) la exequibilidad del art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994 en general, pero tambi\u00e9n (iv) condicionarla respecto al cargo por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 2 del PIDESC y 7, 246, 329 y 330 de la Constituci\u00f3n, en el entendido de que las autoridades ind\u00edgenas conservar\u00e1n el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales dentro de los municipios creados con acuerdo previo entre ellas y las asambleas departamentales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
74. En resumen, el sentido de los conceptos y las intervenciones fue el siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
EXEQUIBILIDAD \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
EXEQUIBILIDAD<\/p>\n
CONDICIONADA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INEXEQUIBILIDAD \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
INHIBICI\u00d3N<\/p>\n
Ministerio del Interior \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Departamento del Vaup\u00e9s \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Defensor\u00eda delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensor\u00eda de Pueblo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comisi\u00f3n Nacional de Territorios Ind\u00edgenas<\/p>\n
\u2013CNTI\u2013 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad \u2013Dejusticia\u2013 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observatorio de Territorios \u00c9tnicos y Campesinos de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios (art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994)<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana de la Universidad Libre \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana de la Universidad Libre (art\u00edculo 2 Ley 177 de 1994)<\/p>\n
Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadano Oswaldo Muca, en su calidad de secretario t\u00e9cnico de la Mesa Regional Amaz\u00f3nica \u2013MRA\u2013 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadano Jos\u00e9 Homero Mutumbajoy, en representaci\u00f3n de la Organizaci\u00f3n Zonal Ind\u00edgena del Putumayo \u2013OZIP\u2013 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ciudadano Harold Sua Monta\u00f1a (art\u00edculo 2 Ley 177 de 1994 art\u00edculos 2 del PIDESC y 7, 246, 329 y 330 de la Constituci\u00f3n) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadano Harold Sua Monta\u00f1a (art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ciudadano Harold Sua Monta\u00f1a (art\u00edculo 286 de la Constituci\u00f3n)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
75. Mediante escrito radicado en la oportunidad procesal correspondiente, la procuradora general de la Naci\u00f3n aduce, de un lado, que de conformidad con el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, esta Corte debe inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, pues este fue derogado por el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, que modific\u00f3 su contenido, por lo que no produce efectos jur\u00eddicos en la actualidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
76. De otro lado, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, expone que en el marco del principio de descentralizaci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del pa\u00eds, la Constituci\u00f3n cre\u00f3 las ETI, condicionando su conformaci\u00f3n a la expedici\u00f3n de una ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. A su vez, que en ese escenario, las comunidades ind\u00edgenas cuentan con los derechos a gobernarse por autoridades propias, ejercer la competencia que les corresponda, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar de las rentas nacionales, en virtud de los art\u00edculos 287, 288, 329 y 330 de la Carta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
77. Sostiene que la misma Constituci\u00f3n previ\u00f3 un r\u00e9gimen transitorio (art\u00edculo 56 transitorio), frente al cual esta Corte ha sido enf\u00e1tica en afirmar que no tiene un car\u00e1cter temporal limitado, sino que permanecer\u00e1 vigente hasta que se expida la correspondiente ley org\u00e1nica de las ETI.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
78. En otras palabras, afirma que una vez nazca a la vida jur\u00eddica la ley a la que hace referencia el art\u00edculo 329 superior, los pueblos \u00e9tnicos podr\u00e1n conformarse como ETI. Sin embargo, mientras ello ocurre, pueden funcionar como territorios ind\u00edgenas, independientemente de que se encuentren ubicados en municipios o en \u00e1reas no municipalizadas, puesto que su r\u00e9gimen especial basa su desarrollo en la armonizaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales, a fin de que dichas comunidades puedan ejercer los derechos ya mencionados. Esto, siendo consultadas previamente respecto de aquellas medidas legislativas y administrativas que directamente afecten o beneficien sus intereses.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
79. Adicionalmente, plantea que para evaluar si una medida es regresiva, se debe adelantar un juicio de no regresi\u00f3n, de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Bajo ese orden, en primer lugar, considera que el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 comporta una finalidad leg\u00edtima, importante e imperiosa, pues pretende garantizar la presencia del Estado en todo el territorio nacional mediante la consolidaci\u00f3n del modelo de descentralizaci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
80. En segundo lugar, se\u00f1ala que el medio escogido por el legislador es adecuado y conducente para alcanzar, con agilidad, el fin estipulado. Al respecto, sostiene que el hecho de que la norma no contemple la exigencia de contar con un acuerdo previo de las autoridades ind\u00edgenas para la municipalizaci\u00f3n de la zona no implica que el medio deje de ser id\u00f3neo, dado que existen otras disposiciones constitucionales y legales que garantizan transitoriamente el funcionamiento de los territorios \u00e9tnicos como organizaci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa, independientemente de si se encuentran en zona municipalizada o no.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
81. En tercer lugar, expone que la media es necesaria, m\u00e1xime cuando no existen otros medios alternativos menos lesivos para habilitar la creaci\u00f3n excepcional de los respectivos municipios. Adem\u00e1s, afirma que los procesos de municipalizaci\u00f3n en zonas en las que se ubiquen comunidades ind\u00edgenas exigen, en todo caso, la realizaci\u00f3n de una consulta previa, de conformidad con los tratados internacionales sobre la materia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
82. Finalmente, considera que la medida legislativa es proporcionada en sentido estricto, pues el hecho de que no obligue a que medie acuerdo previo con las autoridades ind\u00edgenas para la creaci\u00f3n de los municipios no puede considerarse regresivo. Esto, toda vez que los decretos 1953 de 2014 y 632 de 2018 establecen los par\u00e1metros para el funcionamiento de los territorios \u00e9tnicos, lo que genera equilibrio entre la descentralizaci\u00f3n y el reconocimiento de la diversidad cultural. Adem\u00e1s, a su juicio, es posible que coexistan la municipalizaci\u00f3n y la puesta en marcha de territorios ind\u00edgenas o de conformaci\u00f3n futura de ETI.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
83. As\u00ed las cosas, indica que el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 no desconoce la Constituci\u00f3n, por lo que se debe declarar su exequibilidad simple.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
V. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
1. 1. \u00a0Competencia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
84. De conformidad con el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta Corte es competente para ejercer el control de constitucionalidad de las disposiciones demandadas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. Cuestiones previas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
85. Como se mencion\u00f3 anteriormente, algunos intervinientes y la procuradora general de la Naci\u00f3n consideran que esta Corte debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994. Lo anterior, toda vez que, al haber sido modificado por el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, perdi\u00f3 su vigencia y no se encuentra surtiendo efectos jur\u00eddicos. En otras palabras, sostienen que, en esta oportunidad, la Corte solo debe analizar la constitucionalidad del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, puesto que es la disposici\u00f3n que se encuentra vigente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
86. As\u00ed mismo, algunas de las intervenciones presentadas en tiempo solicitan que la Corte se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo porque, en su criterio, la demanda no cumple los requisitos m\u00ednimos exigidos por la jurisprudencia constitucional. En igual sentido se manifestaron dos organizaciones privadas y algunos expertos invitados a rendir concepto t\u00e9cnico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
87. As\u00ed, el hecho de que, en el marco de un proceso p\u00fablico y participativo, en varias de las intervenciones presentadas, a partir de argumentos prima facie razonables, se solicite un fallo inhibitorio, lleva a la Sala a estudiar nuevamente la aptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2.1. El art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994 no est\u00e1 vigente<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
88. La Sala advierte que el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 modific\u00f3 el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994. En ese orden, debe evaluar si existe m\u00e9rito para pronunciarse sobre la constitucionalidad de este \u00faltimo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
89. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en principio, \u201c[p]ara adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o\u00a0modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma contin\u00fae produciendo efectos jur\u00eddicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto\u201d \u00a0(negrilla fuera de texto).\u00a0En tales casos, en la medida en que la disposici\u00f3n demandada ha desaparecido del ordenamiento jur\u00eddico por voluntad expresa del legislador y no se encuentra produciendo efecto jur\u00eddico alguno,\u00a0\u201ccarece de objeto la definici\u00f3n acerca de su constitucionalidad; [y] por sustracci\u00f3n de materia, deber\u00e1 producirse un fallo inhibitorio\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
90. Ahora bien, existen casos en los cuales una nueva norma no se\u00f1ala expresamente que deroga la anterior. En dichos eventos, es necesario determinar si se presenta el fen\u00f3meno de la derogatoria t\u00e1cita o si, por el contrario, se presenta una subrogaci\u00f3n de la norma en cuesti\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
91. En la Sentencia C-688 de 2008, reiterada en las sentencias C-241 de 2014 y C-019 de 2015, la Corte indic\u00f3 que:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cLos art\u00edculos 71 y 72 del C\u00f3digo Civil, autorizan la derogatoria t\u00e1cita, especificando que existe y opera, cuando la norma anterior sobre una misma materia es contraria a las disposiciones de la nueva ley. Los art\u00edculos 2\u00a0y 3\u00a0de la Ley 153 de 1887, de otro modo, imponen a las autoridades judiciales en materia de interpretaci\u00f3n legal, reconocer que\u00a0la ley posterior prevalece sobre la ley anterior y que en caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicar\u00e1 la ley posterior. A su vez, que una ley puede derogarse por declaraci\u00f3n expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula \u00edntegramente la materia a que la anterior disposici\u00f3n se refer\u00eda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n puede producirse la sustituci\u00f3n de una norma por otra posterior que es una forma de derogaci\u00f3n que se ha llamado por la teor\u00eda jur\u00eddica, subrogaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Es claro entonces que las leyes nuevas derogan las anteriores que les sean contrarias, y que la derogatoria es t\u00e1cita cuando la nueva ley\u00a0contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La derogatoria, t\u00e1cita o expresa, por lo tanto, es un fen\u00f3meno de teor\u00eda legislativa donde no s\u00f3lo juega lo jur\u00eddico sino la conveniencia pol\u00edtico-social. El\u00a0Congreso tiene competencia para derogar las normas precedentes de acuerdo a la atribuci\u00f3n que expresamente le confiere la\u00a0Carta (Art. 150 C.P) as\u00ed como en atenci\u00f3n al propio principio democr\u00e1tico y en la soberan\u00eda popular (Art. 1 y 3 C.P), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, sean inagotables.\u00a0En ese sentido, es la propia libertad pol\u00edtica del legislador la que le permite a ese \u00f3rgano, expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente v\u00e1lida, ya sea para sustituirla por otra disposici\u00f3n o para regular toda una materia\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
92. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la subrogaci\u00f3n se entiende como el acto de sustituir una norma por otra. En otras palabras, cuando ocurre este fen\u00f3meno, no se elimina una disposici\u00f3n del ordenamiento, sino que se pone un texto normativo en lugar de otro. Con todo, la norma subrogatoria puede reproducir apartados normativos incluidos en el la norma subrogada o sustitu\u00edda.<\/p>\n
93. En el caso bajo estudio, las disposiciones demandas prev\u00e9n lo siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994 (que modific\u00f3 el art\u00edculo 9 de la Ley 134 de la Ley 1994) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 (que modific\u00f3 el art\u00edculo 9 de la Ley 134, modificado por el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994)<\/p>\n
Sin el lleno de los requisitos establecidos en el art\u00edculo anterior, las asambleas departamentales podr\u00e1n crear municipios cuando, previo a la presentaci\u00f3n del proyecto de ordenanza, el Presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n como de conveniencia nacional, por tratarse de una zona de frontera o de colonizaci\u00f3n o por razones de defensa nacional, siempre y cuando no se trate de territorios ind\u00edgenas, salvo que mediare acuerdo previo con las autoridades ind\u00edgenas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin el lleno de los requisitos establecidos en el art\u00edculo anterior, las asambleas departamentales podr\u00e1n crear municipios cuando, previo a la presentaci\u00f3n de la ordenanza, el Presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n por razones de defensa nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n podr\u00e1n las Asambleas Departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ning\u00fan municipio, previo visto bueno del Presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Los concejales de los municipios as\u00ed creados no percibir\u00e1n honorarios por su asistencia a las sesiones.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
94. La Sala observa que, con respecto a lo previsto en el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000: (i) mantuvo la posibilidad de de que las asambleas departamentales creen municipios sin el lleno de los requisitos generales; (ii) limit\u00f3 los motivos por los cuales el presidente de la Rep\u00fablica puede considerar la creaci\u00f3n de municipios sin el cumplimiento de esos requisitos a razones de defensa nacional; (iii) elimin\u00f3 la condici\u00f3n de que no se trate de territorios ind\u00edgenas salvo que exista acuerdo con sus autoridades (que es justamente lo que se cuestiona como regresivo en la demanda), y (iv) agreg\u00f3 dos nuevos incisos: uno relacionado con la conversi\u00f3n en municipios de los corregimientos creados antes de 1991 ubicados en zonas de frontera y otro, con la imposibilidad de que los concejales de estos municipios perciban honorarios. En otras palabras, el art\u00edculo 16 antes citado sustituy\u00f3 el contenido normativo del art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
95. En esa medida, es claro que, al haber sido subrogado por el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994 no se encuentra produciendo efectos jur\u00eddicos. En efecto, la norma que lo sustituye vari\u00f3 las condiciones bajo las cuales las asambleas departamentales pueden crear municipios sin el lleno de los requisitos generales. En esa medida, no es necesario interpretar ambas normas para determinar cu\u00e1l de ellas rige, pues es evidente que, actualmente, esta forma excepcional de creaci\u00f3n de municipios (i) obedece \u00fanicamente a razones de defensa nacional o a la necesidad de elevar ciertos corregimientos a la categor\u00eda de municipios y (ii) no est\u00e1 condicionada a que no se trate de territorios ind\u00edgenas. Bajo ese orden, un pronunciamiento de constitucionalidad sobre la norma modificada carecer\u00eda de objeto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
96. As\u00ed las cosas, la Corte se declarar\u00e1 inhibida para pronunciarse de fondo sobre\u00a0la constitucionalidad del art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1.2. En el asunto bajo examen no existe cosa juzgada constitucional<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
97. Si bien la demanda, las intervenciones y el concepto de la procuradora general de la Naci\u00f3n no se refirieron a la posible configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional en el asunto bajo examen, la Sala advierte que, en la Sentencia C-579 de 2001, esta Corte estudi\u00f3 dos demandas de inconstitucionalidad dirigidas en contra de distintos art\u00edculos de la Ley 617 de 2000, entre ellos, el art\u00edculo 16 que se cuestiona en esta oportunidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
98. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la cosa juzgada es una instituci\u00f3n jur\u00eddico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad el car\u00e1cter de inmutables, vinculantes y definitivas. Lo anterior implica la p\u00e9rdida de competencia de la Corte para emitir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de una norma previamente examinada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
99. Ahora bien, no todas las sentencias proferidas por la Corte Constitucional tienen los mismos efectos y consecuencias normativas. Por tanto, a fin de establecer si en un caso concreto se configura la cosa juzgada, corresponde determinar: (i) el tipo de decisi\u00f3n adoptada en el pasado, concretamente, si se declar\u00f3 la exequibilidad simple de la disposici\u00f3n cuestionada, su exequibilidad condicionada o su inexequibilidad; (ii) la norma objeto de control y (iii) el par\u00e1metro de control constitucional, constituido por los cargos de constitucionalidad formulados en la demanda y su relaci\u00f3n con el problema jur\u00eddico previamente resuelto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
100. En el caso decidido mediante la Sentencia C-579 de 2001, los demandantes argumentaron que los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la Ley 617 de 2000 desconoc\u00edan los art\u00edculos 1, 151 y 287 de la Constituci\u00f3n, pues \u201clas condiciones para la creaci\u00f3n, subsistencia y supresi\u00f3n de los entes territoriales forman parte del n\u00facleo reservado a la ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
101. Esa vez, la Sala Plena decidi\u00f3 agrupar los problemas jur\u00eddicos en cuatro categor\u00edas, dentro de las cuales se encontraban los cuestionamientos relacionados con las materias que, a juicio de los demandantes, hac\u00edan parte del n\u00facleo de reserva de ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. Bajo este grupo, se estudi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
102. Tras adelantar el an\u00e1lisis respectivo, la Corte concluy\u00f3 que los art\u00edculos 15, 16, 17 y 19 de la citada ley, referidos a la creaci\u00f3n y fusi\u00f3n de municipios, eran exequibles \u201cya que el establecimiento de su r\u00e9gimen jur\u00eddico, a diferencia de la regi\u00f3n, los departamentos, los territorios ind\u00edgenas y las \u00e1reas metropolitanas, fue deferido al legislador ordinario\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
103. De lo anterior se concluye que, en el asunto de la referencia, no se configur\u00f3 el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, pues el cargo formulado por los demandantes no est\u00e1 relacionado con la vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica, sino con la presunta vulneraci\u00f3n los derechos constitucionales reconocidos a las comunidades ind\u00edgenas, derivada del supuesto desconocimiento del principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad en materia de derechos sociales. En otras palabras, no existe identidad en el par\u00e1metro de control constitucional, ya que el cargo analizado por la Corte en la Sentencia C-579 de 2001 y el propuesto en esta oportunidad son distintos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1.3. La demanda satisface los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
104. La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que la admisi\u00f3n de la demanda de inconstitucionalidad por parte del magistrado sustanciador no es \u00f3bice para que, al momento de dictar sentencia, la Sala Plena se pronuncie sobre su aptitud sustantiva, en aras de determinar si emite un fallo de fondo o, por el contrario, se inhibe de hacerlo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
105. En esa medida, la etapa que se surte ante el magistrado sustanciador, en la que de manera preliminar se constata que la demanda cumpla con los requisitos legales y jurisprudenciales para su estudio, no resulta vinculante para la Sala Plena, que conserva su competencia para llevar a cabo el an\u00e1lisis de procedencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
106. Esto es as\u00ed, ya que, de manera posterior a la admisi\u00f3n de la demanda, se cuenta con mayores elementos de juicio como, por ejemplo, las intervenciones ciudadanas y el concepto del procurador general de la Naci\u00f3n. Es precisamente mediante dichas intervenciones y concepto que el proceso de constitucionalidad se convierte en un escenario de di\u00e1logo ciudadano, incluso con la intervenci\u00f3n de expertos en algunos casos, que permite ilustrar la valoraci\u00f3n que posteriormente realizar\u00e1 la Corte y, por tanto, precisar o fijar la litis constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
107. El art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, por el cual se dicta el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional, se\u00f1ala los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, as\u00ed:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cLas demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad se presentar\u00e1n por escrito, en duplicado, y contendr\u00e1n:<\/p>\n
1. El se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de las mismas;<\/p>\n
2. El se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;<\/p>\n
4. Cuando fuere el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y<\/p>\n
5. La raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
108. La exposici\u00f3n de las razones por las cuales se considera que las normas demandadas vulneran el ordenamiento superior, lo que usualmente se conoce como el concepto de la violaci\u00f3n, exige del demandante una carga argumentativa especial, que permita efectuar una confrontaci\u00f3n entre la disposici\u00f3n acusada, los argumentos de la demanda y las disposiciones constitucionales presuntamente vulneradas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
109. As\u00ed las cosas, la demanda debe cumplir unos par\u00e1metros m\u00ednimos que pongan en duda la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada y le permitan a la Corte decidir de fondo el asunto. La jurisprudencia constitucional ha cualificado las exigencias legales y ha identificado cinco requisitos que deben cumplir con los cargos de constitucionalidad: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis de aptitud del cargo formulado contra el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
110. Los demandantes sostienen que el art\u00edculo demandado, referido a la creaci\u00f3n excepcional de municipios sin el llen\u00f3 de los requisitos generales, desmont\u00f3 la protecci\u00f3n que se hab\u00eda establecido en la Ley 136 de 1994 en favor de los pueblos \u00e9tnicos en cumplimiento de los art\u00edculos 1, 7, 246, 286, 287, 329, 330 y 56 transitorio de la Constituci\u00f3n. Igualmente, sostienen que desconoce las garant\u00edas previstas a favor de estos pueblos en el PIDESC, el PIDCP, la CADH y el Convenio 169 de la OIT.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
111. La demanda explica que, en garant\u00eda de los derechos fundamentales de estas comunidades, el art\u00edculo 9 de la Ley 136 de 1994 prohib\u00eda la creaci\u00f3n excepcional de municipios en territorios ind\u00edgenas. No obstante, esa protecci\u00f3n, que tiene un origen constitucional, se flexibiliz\u00f3 con el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, para, finalmente, ser desmontada mediante el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, lo que constituye una evidente acci\u00f3n regresiva que desconoce las normas superiores.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
112. La Sala observa que la argumentaci\u00f3n de los demandantes cumple con el requisito de claridad, en tanto tiene un hilo conductor l\u00f3gico y las ideas expuestas son f\u00e1cilmente comprensibles.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
113. A su vez, los demandantes se\u00f1alan que el art\u00edculo demandado permite la creaci\u00f3n excepcional de municipios sin en el lleno de los requisitos generales, con independencia de que se trate de territorios ind\u00edgenas y sin que exista un acuerdo previo con sus autoridades. Esto, en su criterio, vulnera los derechos de las comunidades \u00e9tnicas, tales como el territorio, la autonom\u00eda y la autodeterminaci\u00f3n, entre otros, previstos en las normas superiores que consideran infringidas. En efecto, la demanda sostiene que el legislador fue permeando dichas garant\u00edas, hasta eliminarlas completamente, sin que mediara participaci\u00f3n alguna de las comunidades ind\u00edgenas y contrariando lo establecido en la Constituci\u00f3n. Por tanto, la demanda satisface las exigencias de certeza y especificidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
114. As\u00ed mismo, los demandantes advierten que el desmonte gradual de las garant\u00edas previstas originalmente en el art\u00edculo 9 de la Ley 136 de 1994, por medio de las leyes 177 de 1994 y 617 de 2000, constituye una evidente acci\u00f3n regresiva que desconoce el ordenamiento superior, concretamente, el principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad en materia de derechos sociales. De manera que los argumentos que exponen son de car\u00e1cter constitucional, y no legales o de simple conveniencia. Adem\u00e1s, no parten de interpretaciones subjetivas de los accionantes, por lo que se entiende satisfecho el requisito de pertinencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
115. Finalmente, al referirse a distintas decisiones de este tribunal sobre la protecci\u00f3n de los derechos de las comunidades ind\u00edgenas, en espec\u00edfico al territorio y la autodeterminaci\u00f3n, y a c\u00f3mo, en su criterio, estos derechos son desconocidos cuando se imponen medidas forzadas que los afectan, el cargo aporta elementos de juicio que, al menos, generan una duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por lo que se encuentra acreditado el requisito de suficiencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
116. En consecuencia, la Sala constata que la demanda cumple los requisitos de aptitud sustantiva y, por lo tanto, procede a examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. Delimitaci\u00f3n del caso, problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de decisi\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
117. Le corresponde a la Sala determinar si el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 desconoce el principio de progresividad y la regla de prohibici\u00f3n de regresividad de los derechos sociales y, en consecuencia, vulnera los art\u00edculos 1, 7, 246, 286, 287, 329, 330 y 56 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los art\u00edculos 1 y 2, numeral 1, del PIDESC; 26 de la CADH; 1 del PIDCP y 2 y 4 del Convenio 169 de la OIT.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
118. Los demandantes advierten que, mediante el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, el legislador adopt\u00f3 una medida regresiva en materia de derechos de las comunidades \u00e9tnicas, pues elimin\u00f3 la prohibici\u00f3n de constituir municipios sin el lleno de los requisitos generales en territorios ind\u00edgenas, prevista en el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, que solo permit\u00eda la constituci\u00f3n flexible de esas entidades territoriales, si mediaba acuerdo previo con las autoridades ind\u00edgenas. Con ello, a su juicio, desconoci\u00f3 los derechos constitucionales referidos a la participaci\u00f3n de estas comunidades en las decisiones que las afectan, la protecci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultual de la Naci\u00f3n, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades ind\u00edgenas dentro de su \u00e1mbito territorial, la autonom\u00eda y los derechos de los territorios ind\u00edgenas, la conformaci\u00f3n de entidades territoriales ind\u00edgenas, el gobierno de los territorios ind\u00edgenas seg\u00fan sus usos y costumbres y el funcionamiento de los territorios ind\u00edgenas y su coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
120. En consecuencia, la Sala advierte que los derechos presuntamente vulnerados con la medida cuestionada son, en esencia, la consulta previa y la autonom\u00eda territorial ind\u00edgena, estrechamente ligada al derecho a la autodeterminaci\u00f3n de estos pueblos, que a su vez involucra el respeto por su identidad \u00e9tnica y cultural.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
121. Teniendo en cuenta lo anterior, para resolver el problema jur\u00eddico expuesto la Sala se referir\u00e1 previamente a: (i) el r\u00e9gimen legal de los municipios, los territorios ind\u00edgenas y las entidades territoriales ind\u00edgenas -ETI-; (ii) la autonom\u00eda territorial y los territorios ind\u00edgenas; (iii) los derechos al territorio y a la propiedad colectiva de los pueblos ind\u00edgenas; (iv) el derecho fundamental de los pueblos ind\u00edgenas a la participaci\u00f3n y, en particular, a la consulta previa, y (v) el principio de progresividad y la regla de no regresividad de los derechos. Finalmente, analizar\u00e1 la constitucionalidad de la disposici\u00f3n de mandada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. El r\u00e9gimen legal de los municipios, los territorios ind\u00edgenas y las entidades territoriales ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3.1. Los municipios<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
122. El art\u00edculo 311 de la Constituci\u00f3n reconoce al municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado. En virtud de dicha norma, a esta entidad territorial le corresponde prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley, ordenar el desarrollo de su territorio, construir obras para el progreso local, promover la participaci\u00f3n de la comunidad, el mejoramiento social y cultural de los habitantes, y dar cumplimiento a las dem\u00e1s funciones que le asignen la Constituci\u00f3n y la ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
123. Cada municipio cuenta con un concejo municipal al que, de acuerdo con el art\u00edculo 313 superior, le corresponde: (i) reglamentar las funciones y la eficiente prestaci\u00f3n de los servicios a cargo del municipio; (ii) adoptar los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas; (iii) autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo; (iv) votar de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley los tributos y los gastos locales; (v) dictar las normas org\u00e1nicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; (vi) determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos p\u00fablicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta; (vii) reglamentar los usos del suelo y, dentro de los l\u00edmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda; (viii) elegir personero para el per\u00edodo que fije la ley y los dem\u00e1s funcionarios que esta determine; (ix) dictar las normas necesarias para el control, la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural del municipio, y (x) las dem\u00e1s que la Constituci\u00f3n y la ley le asignen.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
124. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 314 de la Constituci\u00f3n prescribe que en cada municipio habr\u00e1 un alcalde elegido popularmente, quien ser\u00e1 el jefe de la administraci\u00f3n local y representar\u00e1 legalmente a esa entidad territorial. Sus funciones, seg\u00fan el art\u00edculo 315 superior, son: (i) cumplir y hacer cumplir la Constituci\u00f3n, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo; (ii) conservar el orden p\u00fablico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y \u00f3rdenes que reciba del presidente de la Rep\u00fablica y del respectivo gobernador (el alcalde es la primera autoridad de polic\u00eda del municipio); (iii) dirigir la acci\u00f3n administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo y representarlo judicial y extrajudicialmente; (v) presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social, obras p\u00fablicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los dem\u00e1s que estime convenientes para la buena marcha del municipio; (vi) sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jur\u00eddico; (vii) colaborar con el concejo para el buen desempe\u00f1o de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administraci\u00f3n y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que s\u00f3lo se ocupar\u00e1 de los temas y materias para los cuales fue citado, y (ix) ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversi\u00f3n y el presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
125. El art\u00edculo 1\u00ba de La Ley 136 de 1994, en desarrollo de las anteriores disposiciones constitucionales, le reconoce al municipio autonom\u00eda pol\u00edtica, fiscal y administrativa, y se\u00f1ala que su finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n en su respectivo territorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
126. De acuerdo con el art\u00edculo 3 de esa ley, son funciones del municipio: (i) administrar los asuntos municipales y prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley; (ii) ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal; (iii) promover la participaci\u00f3n comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; (iv) planificar el desarrollo econ\u00f3mico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinaci\u00f3n con otras entidades; (v) solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental, agua potable, servicios p\u00fablicos domiciliarios, vivienda, recreaci\u00f3n y deporte, con especial \u00e9nfasis en la ni\u00f1ez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales y la Naci\u00f3n, en los t\u00e9rminos que defina la ley; (vi) velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley; (vii) promover el mejoramiento econ\u00f3mico y social de los habitantes; (viii) hacer cuanto pueda adelantar por s\u00ed mismo, en subsidio de otras entidades territoriales, mientras estas proveen lo necesario, y (ix) las dem\u00e1s que se\u00f1ale la Constituci\u00f3n y la ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Las \u00e1reas no municipalizadas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
127. Si bien el territorio nacional se encuentra dividido en departamentos y estos, en municipios, no todo el territorio del departamento hace parte de un municipio, pues algunas \u00e1reas no han sido incluidas dentro del territorio de ning\u00fan municipio. Inicialmente estas zonas se denominaron \u201ccorregimientos departamentales\u201d. Actualmente se conocen como \u201c\u00e1reas no municipalizadas\u201d y son entidades que no se enmarcan dentro de la l\u00f3gica territorial establecida por la Constituci\u00f3n, en la medida en que no re\u00fanen los requisitos legales para su creaci\u00f3n como municipios, en particular los requisitos de poblaci\u00f3n y recursos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
128. En efecto, luego de la creaci\u00f3n de los departamentos en la Constituci\u00f3n de 1991, se intent\u00f3 que los llamados corregimientos departamentales se convirtieran en una entidad territorial o hicieran parte de ella. El art\u00edculo 21 del Decreto 2274 de 1991 dispuso que dichos corregimientos se mantuvieran como divisiones departamentales. Sin embargo, este art\u00edculo fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-141 de 2001, por cuanto \u201ctiene vocaci\u00f3n permanente, ya que ese cuerpo normativo en ning\u00fan lugar establece que esos corregimientos, en un determinado momento, ser\u00e1n transformados en municipios, o ser\u00e1n incorporados en un municipio\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
129. La Corte sostuvo que la permanencia indefinida de los corregimientos departamentales derivaba en la inconstitucionalidad de la norma analizada. Ello por cuanto, si bien era una herramienta de transici\u00f3n que permit\u00eda la adaptaci\u00f3n de las antiguas intendencias y comisar\u00edas a la nueva estructura impuesta por la Constituci\u00f3n de 1991, \u201cno s\u00f3lo la norma acusada no estableci\u00f3 un l\u00edmite en el tiempo a la figura, sino que [\u2026] no ha existido una estrategia deliberada destinada a incorporar, en un tiempo razonable, todas estas zonas en el r\u00e9gimen municipal previsto por la Carta, la cual autoriza, gracias a la existencia de categor\u00edas de municipios (CP art. 320),\u00a0una flexibilidad suficiente para que ese proceso se lleve a cabo, de manera paulatina pero sin pausa\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
130. El art\u00edculo 21 del Decreto 2274 de 1991 fue excluido del ordenamiento jur\u00eddico con efectos diferidos, con el fin de que el Congreso, en el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de dos legislaturas, expidiera el r\u00e9gimen que permitiera la transformaci\u00f3n progresiva de los corregimientos departamentales en municipios o los incorporara a los municipios existentes. Sin embargo, esto no se ha cumplido y dichas zonas siguen existiendo, solo que ahora se conocen como \u00e1reas no municipalizadas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3.2. Los territorios ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
131. El art\u00edculo 286 de la Constituci\u00f3n reconoce como entidades territoriales a los territorios ind\u00edgenas. De acuerdo con el art\u00edculo 287, estas entidades, junto con los departamentos, los distritos y los municipios, gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, y tienen derecho a (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar en las rentas nacionales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
132. El art\u00edculo 2.14.7.1.2. del Decreto1071 de 2015, que compil\u00f3 entre otros el Decreto 2164 de 1995, defini\u00f3 los territorios ind\u00edgenas como \u201clas \u00e1reas pose\u00eddas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo ind\u00edgenas y aquellas que, aunque no se encuentren pose\u00eddas en esa forma, constituyen el \u00e1mbito tradicional de sus actividades sociales, econ\u00f3micas y culturales\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
134. Este decreto se divide en seis t\u00edtulos que desarrollan diferentes materias relacionadas con el funcionamiento de tales territorios. De esa manera, define su alcance, objeto, \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y los principios generales que rigen su funcionamiento; las competencias generales de los territorios ind\u00edgenas y de sus autoridades; la administraci\u00f3n del sistema educativo ind\u00edgena; el sistema ind\u00edgena de salud propio intercultural; el agua potable y el saneamiento b\u00e1sico, y los mecanismos para el fortalecimiento a la jurisdicci\u00f3n especial ind\u00edgena.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
135. De otro lado, en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 56 transitorio de la Constituci\u00f3n, el Gobierno expidi\u00f3 el Decreto 632 de 2018, que facult\u00f3 a las comunidades ind\u00edgenas de la regi\u00f3n amaz\u00f3nica para dise\u00f1ar y poner en marcha pol\u00edticas econ\u00f3micas y sociales, de conformidad con sus tradiciones. En las consideraciones de dicho decreto, se reconoci\u00f3 la necesidad de desarrollar un r\u00e9gimen espec\u00edfico para los departamentos de Vaup\u00e9s, Guain\u00eda y Amazonas, debido a sus particularidades geogr\u00e1ficas, su alta diversidad cultural y la importancia ambiental de sus territorios, con el fin de garantizar los derechos de las comunidades ind\u00edgenas de la zona. Este decreto es de especial relevancia, pues, si bien dicha regi\u00f3n ha sido gobernada por las comunidades ind\u00edgenas de acuerdo con sus sistemas de salud, educaci\u00f3n, manejo ambiental, entre otros, estas no hab\u00edan sido reconocidas formalmente por el Estado.<\/p>\n
Los resguardos ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
136. El art\u00edculo 2.14.7.5.1 del Decreto1071 de 2015 define los resguardos ind\u00edgenas como \u201cuna instituci\u00f3n legal y sociopol\u00edtica de car\u00e1cter especial, conformada por una o m\u00e1s comunidades ind\u00edgenas, que con un t\u00edtulo de propiedad colectiva que goza de las garant\u00edas de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de \u00e9ste y su vida interna por una organizaci\u00f3n aut\u00f3noma amparada por el fuero ind\u00edgena y su sistema normativo propio\u201d. As\u00ed mismo, se\u00f1ala que estos resguardos \u201cson propiedad colectiva de las comunidades ind\u00edgenas en favor de las cuales se constituyen y conforme a los art\u00edculos 63 y 329 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tienen el car\u00e1cter de inalienables, imprescriptibles e inembargables\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
137. Cabe anotar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los resguardos ind\u00edgenas, al no haberse constituido en entidades territoriales ind\u00edgenas, no son consideradas como personas de derecho p\u00fablico. Ahora, si bien esto no obsta para que a estas comunidades se les garanticen sus derechos constitucionales, el hecho de no ser reconocidas como personas de derecho p\u00fablico solo se superar\u00eda con la expedici\u00f3n de una ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial que tenga como fin crear las ETI, que son figuras pol\u00edtico-administrativas propias de la estructura territorial descentralizada del Estado colombiano .<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
138. \u00a0En efecto, esta Corte ha precisado que \u201csi bien las comunidades y grupos ind\u00edgenas son titulares de derechos fundamentales, y se les garantiza no s\u00f3lo una autonom\u00eda administrativa, presupuestal y financiera dentro de sus territorios, como puede suceder con los departamentos, distritos y municipios, al no haberse conformado los resguardos ind\u00edgenas como entidades territoriales ind\u00edgenas no son personas jur\u00eddicas de derecho p\u00fablico, requiriendo por \u00e9sta circunstancia, y para efectos fiscales, la intermediaci\u00f3n de los municipios en relaci\u00f3n con los recursos del Sistema General de Participaciones\u201d.\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3.3. Las entidades territoriales ind\u00edgenas – ETI<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
139. El art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n dispone que \u201c[l]a conformaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas [ETI] se har\u00e1 con sujeci\u00f3n a lo dispuesto en la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial, y su delimitaci\u00f3n se har\u00e1 por el Gobierno Nacional, con participaci\u00f3n de los representantes de las comunidades ind\u00edgenas, previo concepto de la Comisi\u00f3n de Ordenamiento Territorial\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
140. En consonancia con esta disposici\u00f3n, el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 37 de la Ley 1454 de 2011 impuso al Gobierno nacional la obligaci\u00f3n de presentar ante el Congreso, dentro de los diez meses siguientes a la vigencia de dicha ley, un proyecto de ley especial que reglamente la conformaci\u00f3n de las ETI, acogiendo los principios de participaci\u00f3n democr\u00e1tica, autonom\u00eda y territorio, y en estricto cumplimiento de los mecanismos de consulta previa, con la participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y de las comunidades que puedan verse afectadas o beneficiadas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
141. Las ETI tienen como finalidad garantizar que las autoridades tradicionales administren los territorios legalmente constituidos o ancestralmente ocupados por los pueblos ind\u00edgenas; salvaguardar la supervivencia de estos \u00faltimos y preservar sus cosmovisiones. A diferencia de otras entidades territoriales, gozan de una autonom\u00eda especial, ya que, adem\u00e1s de las garant\u00edas previstas en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n a favor de los territorios ind\u00edgenas, gozan de la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales propios de estas comunidades a la autonom\u00eda y a la libre determinaci\u00f3n, entre otros.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
142. Debido a las finalidades que persigue, la creaci\u00f3n de las ETI reviste gran utilidad para fortalecer los derechos de las comunidades ind\u00edgenas, en especial la autonom\u00eda territorial y las garant\u00edas que le son propias. Adem\u00e1s, al tratarse de una figura pol\u00edtico-administrativa, implica que estos pueblos tengan pleno control sobre sus territorios, lo que permite, a su vez, reforzar su autodeterminaci\u00f3n, en particular, su organizaci\u00f3n y sus visiones econ\u00f3micas, sociales, pol\u00edticas y ambientales. En otras palabras, permite consolidar sus planes de vida como grupo \u00e9tnico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
143. Con todo, la Ley 1454 de 2011 no se\u00f1al\u00f3 unas condiciones m\u00ednimas para poner en funcionamiento las ETI, pues se limit\u00f3 a establecer los principios y reglas que se deben seguir en la expedici\u00f3n de las respectivas leyes, a prever la posibilidad de asociaci\u00f3n entre entidades territoriales y a delimitar el alcance de ciertas competencias asignadas a la Naci\u00f3n y a otras entidades territoriales, esto es, a los departamentos, municipios y distritos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
144. Tal como lo indic\u00f3 esta Corte en la Sentencia C-617 de 2015, \u201c[l]as referencias en ella contenidas a las comunidades y territorios ind\u00edgenas son reducidas, limit\u00e1ndose a indicar (i) que la Ley constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia espec\u00edfica, para departamentos, municipios, entidades territoriales ind\u00edgenas y dem\u00e1s normas que afecten, reformen o modifiquen la organizaci\u00f3n pol\u00edtico administrativa del Estado en el territorio -Art. 2\u00ba-; (ii) que uno de los principios del ordenamiento territorial es la Multietnicidad orientado a que los pueblos ind\u00edgenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la poblaci\u00f3n ROM ejerzan su derecho de planeaci\u00f3n y gesti\u00f3n dentro de la entidad territorial respectiva en armon\u00eda y concordancia con las dem\u00e1s comunidades y entidades territoriales -Art. 3.17-; (iii) que una de las competencias de los departamentos en materia de ordenamiento territorial consiste en integrar y orientar la proyecci\u00f3n espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales ind\u00edgenas -Art. 29.2.d-; y (iv) que el Gobierno Nacional deber\u00eda presentar al Congreso de la Rep\u00fablica, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformaci\u00f3n de las Entidades Territoriales Ind\u00edgenas, acogiendo los principios de participaci\u00f3n democr\u00e1tica, autonom\u00eda y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participaci\u00f3n de los representantes de las comunidades ind\u00edgenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso -Art.37\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
145. De manera que las normas de dicha ley referidas a los territorios ind\u00edgenas no configuran un r\u00e9gimen jur\u00eddico que permita su funcionamiento como entidades territoriales. Para que esto sea as\u00ed, se requiere una regulaci\u00f3n legal que establezca las condiciones para su conformaci\u00f3n, las competencias a su cargo y las reglas para la administraci\u00f3n de recursos p\u00fablicos. De hecho, la ley en comento resalta la inexistencia de la regulaci\u00f3n requerida sobre la materia, raz\u00f3n por la cual impone al Gobierno la obligaci\u00f3n de presentar el respectivo proyecto de ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
146. La sentencia C-489 de 2012, que examin\u00f3 la constitucionalidad de la Ley 1454 de 2011, se refiri\u00f3 a esta ausencia de regulaci\u00f3n. Al respecto, se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta lo anterior se verifica que en la Ley 1454 de 2011, se omite de manera absoluta un desarrollo directo de las regiones como entidades territoriales del art\u00edculo 307 de la C.P., as\u00ed como de las entidades territoriales ind\u00edgenas previstas en el art\u00edculo 329 de la C.P., ya que solo se establecen normas que remiten a una posterior regulaci\u00f3n de dichos deberes constitucionales. Por tal motivo, se advierte que en el presente caso lo que se presenta en el caso concreto es una ausencia total de legislaci\u00f3n produci\u00e9ndose de esta manera una omisi\u00f3n legislativa absoluta no sujeta de control por parte de esta Corte\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
147. En dicha oportunidad, la Corte exhort\u00f3 al Congreso y al Gobierno, a fin de que se \u201cregule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformaci\u00f3n de las Entidades Territoriales Ind\u00edgenas\u201d. Sin embargo, a pesar de que desde el 2012 se evidenci\u00f3 la inexistencia de la regulaci\u00f3n a la que se refiere el art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n, casi diez a\u00f1os despu\u00e9s, dicho exhorto no se ha cumplido.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. La autonom\u00eda territorial y los territorios ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
148. Como se mencion\u00f3 anteriormente, el art\u00edculo 286 de la Constituci\u00f3n reconoce como entidades territoriales a los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios ind\u00edgenas. Seg\u00fan el art\u00edculo 287 superior, estas entidades gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, y tienen derecho a (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv) participar en las rentas nacionales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
149. Esta Corte ha sostenido que la organizaci\u00f3n del Estado como rep\u00fablica unitaria, a la que se refiere el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n, garantiza la descentralizaci\u00f3n y, a su vez, la autonom\u00eda de las entidades territoriales para gestionar sus intereses. Lo anterior implica que, con el fin de garantizar la armon\u00eda entre los principios de unidad y autonom\u00eda territorial, el legislador debe establecer una distribuci\u00f3n de competencias entre \u201cla Naci\u00f3n y las entidades territoriales y [determinar] un sistema de limitaciones rec\u00edprocas\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
150. En esa l\u00ednea, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la autonom\u00eda territorial encuentra su l\u00edmite en el principio de centralizaci\u00f3n pol\u00edtica. Por su parte, el principio unitario est\u00e1 limitado por el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, contenido m\u00ednimo que es indisponible por el legislador.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
151. La Corte ha reconocido que dicho n\u00facleo esencial se compone por \u201caquellos elementos indispensables a la propia configuraci\u00f3n del concepto, y especialmente por los poderes de acci\u00f3n de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses\u201d . En esa medida, las entidades territoriales cuentan con la garant\u00eda constitucional de ejercer las competencias y facultades previstas en el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
152. En suma, si bien es el legislador el que establece las condiciones b\u00e1sicas de la autonom\u00eda territorial, en garant\u00eda del principio unitario, est\u00e1 obligado a respetar siempre su n\u00facleo esencial. Un elemento fundamental de esta salvaguarda es la facultad que tienen las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y actuar mediante sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n. Por ende, en la correspondiente distribuci\u00f3n de competencias, el Congreso debe abstenerse de establecer normas que afecten la capacidad de las entidades territoriales de darse su propia administraci\u00f3n u organizaci\u00f3n, o su poder para ejercer sus funciones a trav\u00e9s de sus propias autoridades.<\/p>\n
4.2. El derecho a la autonom\u00eda territorial ind\u00edgena<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
153. El art\u00edculo 7\u00ba de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que el Estado reconoce y protege la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n. En concordancia con dicha disposici\u00f3n, el art\u00edculo 8\u00ba establece la obligaci\u00f3n estatal y de los particulares de proteger las riquezas culturales y naturales de la Naci\u00f3n. Por su parte, el art\u00edculo 330 superior dispone que, de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley, los territorios ind\u00edgenas estar\u00e1n gobernados por consejos conformados y reglamentados de conformidad con los usos y costumbres de sus comunidades.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
154. En l\u00ednea con lo previsto en el ordenamiento superior, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las comunidades ind\u00edgenas son titulares de derechos fundamentales. En la sentencia T-380 de 1993, esta Corte precis\u00f3 que la protecci\u00f3n de las garant\u00edas de los pueblos \u00e9tnicos es imprescindible para garantizar la supervivencia y permanencia de su cultura como parte de la identidad nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
155. En igual sentido, la Corte ha establecido la necesidad de reforzar la protecci\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas, debido a la discriminaci\u00f3n de la cual han sido objeto hist\u00f3ricamente; las distintas presiones e intervenciones sobre sus territorios, a causa de intereses econ\u00f3micos de la sociedad mayoritaria; el desconocimiento y, en ocasiones, la falta de respeto por sus costumbres, cosmovisi\u00f3n, organizaci\u00f3n social y percepci\u00f3n de desarrollo y bienestar, y el impacto del conflicto armado, entre otros factores.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
156. As\u00ed, es claro el reconocimiento que la Constituci\u00f3n brinda a la diversidad \u00e9tnica como manifestaci\u00f3n de la multiculturalidad y el pluralismo de la sociedad colombiana, a trav\u00e9s de la integraci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas, sus usos y sus costumbres, a las visiones y los procesos de las mayor\u00edas; la garant\u00eda de su participaci\u00f3n en las decisiones que los afectan de manera directa y la protecci\u00f3n de sus derechos al crecimiento y al desarrollo, de acuerdo con sus propias costumbres y valores.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
157. Al respecto, el Convenio 169 de la OIT establece el deber del Estado de desarrollar, con la participaci\u00f3n de los pueblos interesados, una acci\u00f3n coordinada y sistem\u00e1tica para asegurar a los miembros de las comunidades ind\u00edgenas los derechos y oportunidades que la legislaci\u00f3n nacional otorga a los dem\u00e1s miembros de la poblaci\u00f3n, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres, sus tradiciones y sus instituciones.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
158. Adem\u00e1s, la Corte ha resaltado la importancia de los territorios en los que se asientan las comunidades ind\u00edgenas como elemento esencial para su existencia, dado que les permiten desarrollarse plenamente como cultura y expresar su identidad de manera diferenciada. As\u00ed, de conformidad con el Convenio 169 de la OIT, ha destacado que, para estos grupos \u00e9tnicos, la percepci\u00f3n de la tierra no se limita a la porci\u00f3n ubicada dentro de los linderos que los entes estatales les han reconocido como propia, sino que se extiende a todo el espacio que utilizan, que puede incluir cuerpos de agua, monta\u00f1as y bosques, entre otros componentes de gran relevancia para su subsistencia econ\u00f3mica y su bienestar espiritual y cultural. De igual manera, ha reconocido que, en aras de la protecci\u00f3n de sus territorios, los pueblos ind\u00edgenas tienen derecho a gobernarlos de conformidad con sus usos y costumbres.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
159. Esta autonom\u00eda territorial, que tiene relaci\u00f3n directa con el derecho a la libre determinaci\u00f3n de los pueblos, encuentra fundamento tanto en los art\u00edculos 7 y 330 de la Constituci\u00f3n, como en el Convenio 169 de la OIT, el PIDESC y el PIDCP. Adem\u00e1s, est\u00e1 regulada en la Declaraci\u00f3n de las Naciones Unidas para los Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas, que, en su art\u00edculo 3, prev\u00e9 que las comunidades pueden determinar libremente su condici\u00f3n pol\u00edtica y su desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
160. La jurisprudencia constitucional ha entendido el principio de autonom\u00eda y autodeterminaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas como la garant\u00eda que tienen estas comunidades de se\u00f1alar sus autoridades e instituciones, a fin de determinar sus procesos y preservar sus usos y costumbres, de conformidad con su propia cosmovisi\u00f3n, de tal manera que se salvaguarde su supervivencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
161. As\u00ed, la autonom\u00eda de los pueblos ind\u00edgenas debe ser reconocida y respetada por las autoridades estatales, como parte el pluralismo, adoptando las medidas necesarias para preservar las tradiciones, los valores y la identidad de dichas comunidades como sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
162. Desde sus primeros pronunciamientos al respecto, esta Corte ha reconocido que la autonom\u00eda de las comunidades ind\u00edgenas es un elemento fundamental para su conservaci\u00f3n cultural. En efecto, en la Sentencia T-254 de 1994, sostuvo lo siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cLa realidad colombiana muestra que las numerosas comunidades ind\u00edgenas existentes en el territorio nacional han sufrido una mayor o menor destrucci\u00f3n de su cultura por efecto del sometimiento al orden colonial y posterior integraci\u00f3n a la \u2018vida civilizada\u2019 (Ley 89 de 1890), debilit\u00e1ndose la capacidad de coerci\u00f3n social de las autoridades de algunos pueblos ind\u00edgenas sobre sus miembros. La necesidad de un marco normativo objetivo que garantice seguridad jur\u00eddica y estabilidad social dentro de estas colectividades, hace indispensable distinguir entre los grupos que conservan sus usos y costumbres -los que deben ser, en principio, respetados-, de aquellos que no los conservan, y deben, por lo tanto, regirse en mayor grado por las leyes de la Rep\u00fablica, ya que repugna al orden constitucional y legal el que una persona pueda quedar relegada a los extramuros del derecho por efecto de una imprecisa o inexistente delimitaci\u00f3n de la normatividad llamada a regular sus derechos y obligaciones\u201d.<\/p>\n
El respeto por la autonom\u00eda de los territorios ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
163. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la estructura de mando que rige a las comunidades ind\u00edgenas se basa en normas propias acordes a sus tradiciones y jerarqu\u00edas, ajustadas a sus usos, costumbres y cultura. Por tanto, es claro que la autodeterminaci\u00f3n es un principio elemental para la preservaci\u00f3n de los grupos \u00e9tnicos y, en consecuencia, el Estado est\u00e1 obligado a adoptar todas las medidas que se consideren necesarias y efectivas para que las comunidades ind\u00edgenas asuman y mantengan sus instituciones y fortalezcan su identidad. En esa medida, es esencial que estas comunidades adopten sus propias decisiones sin la interferencia de terceros, lo que adem\u00e1s se ajusta a la protecci\u00f3n\u00a0que se les ha reconocido a nivel internacional. Ejemplo de ello es el amparo que otorga el Convenio 196 de la OIT al autogobierno y a la autodeterminaci\u00f3n de los pueblos, en concordancia con los art\u00edculos 3\u00ba, 4\u00ba y 5\u00ba de la Declaraci\u00f3n de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
164. Ahora bien, esta corporaci\u00f3n ha sostenido que, en respeto a los derechos de las comunidades ind\u00edgenas, el Estado no puede imponerles una forma de organizaci\u00f3n ajena a sus costumbres, pues ello implicar\u00eda desconocer su estructura pol\u00edtica y social. En efecto, al referirse a la imposici\u00f3n de figuras extra\u00f1as a las comunidades ind\u00edgenas, en concreto, a la constituci\u00f3n de veedur\u00edas en sus territorios, la Corte advirti\u00f3 que:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] no puede el legislador imponer una forma de organizaci\u00f3n determinada de veedur\u00edas a las comunidades ind\u00edgenas. Ser\u00e1n ellas, de acuerdo a su particular cosmovisi\u00f3n, quienes determinen si \u00e9stas se constituyen de manera democr\u00e1tica -bajo una concepci\u00f3n t\u00edpicamente occidental de democracia- o acogen un sistema que asegure, de manera compatible con sus propias costumbres, que la organizaci\u00f3n responda a los intereses de la comunidad en la vigilancia de la gesti\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ello no implica que cualquier esquema organizativo resulte v\u00e1lido, pues el Estado colombiano tiene la obligaci\u00f3n de velar por los intereses de todos los asociados, raz\u00f3n por la cual sistemas que conduzcan a la degradaci\u00f3n de la persona y otras conductas incompatibles con el ordenamiento constitucional y los principios fundantes del sistema, deber\u00e1n ser rechazados.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por lo tanto, el legislador desconoce la autonom\u00eda de las comunidades ind\u00edgenas y su derecho a la autodeterminaci\u00f3n, al imponer una forma de organizaci\u00f3n y un procedimiento espec\u00edfico de inscripci\u00f3n, que implica, adem\u00e1s, una tarea del Ministerio del Interior.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
De otra parte, habida consideraci\u00f3n del car\u00e1cter de titular de derechos fundamentales que ostentan las comunidades ind\u00edgenas, bien pueden ser ellas mismas -como una totalidad-, las interesadas en realizar las funciones de veedur\u00eda sobre la gesti\u00f3n de \u00f3rganos p\u00fablicos y privados. En tal caso, estima la Corte que habr\u00e1n de ser las autoridades propias quienes asuman la funci\u00f3n de veedores.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
165. La Comisi\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que, por ejemplo, la configuraci\u00f3n de municipalidades en \u00e1reas ind\u00edgenas por cuenta de decisiones de las autoridades administrativas, dificulta la aplicaci\u00f3n de las normas constitucionales y legales sobre la protecci\u00f3n de los territorios ind\u00edgenas, pues da origen a una jurisdicci\u00f3n distinta que erosiona su soberan\u00eda y, por tanto, deriva en fricciones entre las autoridades de la poblaci\u00f3n \u00e9tnica y las for\u00e1neas. En su criterio, es posible que se interfiera en la comunidad para lograr que algunos de sus miembros hagan parte de la nueva estructura estatal, lo que desconoce las formas pol\u00edticas y sociales de la etnia local y provoca su escisi\u00f3n. De igual manera, se abrir\u00eda paso a que en dichos territorios se asienten personas ajenas a la comunidad \u00e9tnica y se afecte su supervivencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
166. Para evitar situaciones como las descritas y preservar la cultura, las tradiciones y la cosmovisi\u00f3n, entre otros valores de los pueblos ind\u00edgenas, resulta fundamental garantizar la consulta con sus instituciones representativas, cuando se pretenda constituir una forma de organizaci\u00f3n externa dentro de los territorios que aquellas gobiernan, pues se trata de decisiones susceptibles de interferir en el desarrollo econ\u00f3mico, social o cultural de dichos pueblos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
167. En consecuencia, con el objeto de garantizar la autonom\u00eda de los pueblos ind\u00edgenas para decidir acerca de sus prioridades y, en esa medida, controlar su desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural (art\u00edculos 330 de la Constituci\u00f3n y 7 del Convenio 169 de la OIT), en concordancia con la finalidad esencial del Estado de garantizar el derecho de las comunidades ind\u00edgenas a la participaci\u00f3n en las decisiones que los afecten (art\u00edculo 2 de la Constituci\u00f3n), la\u00a0conveniencia para su propio desarrollo,\u00a0como criterio para autorizar la constituci\u00f3n o modificaci\u00f3n de la organizaci\u00f3n y direcci\u00f3n de los territorios ind\u00edgenas, solo puede ser decidida de manera aut\u00f3noma por los consejos que gobiernan dichos territorios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
168. As\u00ed las cosas, la autoridad competente para autorizar la constituci\u00f3n de estructuras territoriales deber\u00e1 consultar con dichas instancias la correspondiente actuaci\u00f3n administrativa, con el fin de que las comunidades ind\u00edgenas hagan valer su derecho a decidir sobre la conveniencia que, para su propio desarrollo, tiene la creaci\u00f3n de figuras extra\u00f1as de organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n. Lo anterior, en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT, que establece el derecho a la consulta previa en cabeza de estas comunidades. Cabe recordar, igualmente, que la ejecuci\u00f3n de cualquier proyecto de desarrollo en los territorios ind\u00edgenas requiere la consulta previa de las instancias representativas que gobiernan dichos territorios, pues no basta con la decisi\u00f3n sobre su conveniencia. Esto, a fin de evitar injerencias externas en el proceso de desarrollo de estas comunidades.<\/p>\n
5. Los derechos al territorio y a la propiedad colectiva de los pueblos ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
169. En l\u00ednea con lo expuesto, el derecho de las comunidades ind\u00edgenas a la propiedad colectiva sobre sus territorios es una garant\u00eda que permite hacer efectivos sus derechos fundamentales, entre ellos, la autonom\u00eda y la autodeterminaci\u00f3n y, especialmente, la integridad, la identidad \u00e9tnica y cultural, el abastecimiento econ\u00f3mico y, por ende, la supervivencia. Esto, en cuanto posibilita acceder a medios de subsistencia tradicionales y desarrollar pr\u00e1cticas ancestrales. Esta garant\u00eda tiene sustento en los art\u00edculos 58, 63, 286, 329 y 330 de la Constituci\u00f3n; en los art\u00edculos 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Convenio 169 de la OIT, as\u00ed como en el art\u00edculo 21 de la CADH.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
170. De acuerdo con la Constituci\u00f3n, el derecho al territorio implica la protecci\u00f3n estatal a formas de propiedad diversas a la individual o privada (art\u00edculo 58); la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de las tierras de los grupos \u00e9tnicos (art\u00edculo 63) y el respeto por la autonom\u00eda y la autodeterminaci\u00f3n de las poblaciones en el \u00e1mbito territorial donde se desenvuelve su cultura y se definen sus intereses pol\u00edticos, religiosos, econ\u00f3micos y jur\u00eddicos, as\u00ed como el derecho a administrar sus recursos (art\u00edculos 287, 329 y 330).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
171. En efecto, esta Corte ha sostenido que \u201c[s]iendo este el caso de la mayor\u00eda de las comunidades ind\u00edgenas en el pa\u00eds, la Corte Constitucional ha reiterado el car\u00e1cter fundamental del derecho a la propiedad colectiva de los grupos \u00e9tnicos sobre sus territorios, no solo por lo que significa para la supervivencia de los pueblos ind\u00edgenas y raizales el derecho de dominio sobre el territorio que habitan, sino porque \u00e9l hace parte de las cosmogon\u00edas amerindias y es substrato material necesario para el desarrollo de sus formas culturales caracter\u00edsticas\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
172. En el marco internacional, el Convenio 169 de la OIT prev\u00e9 que el Estado debe respetar la especial importancia que la relaci\u00f3n con la tierra o el territorio tiene para las comunidades ind\u00edgenas (art\u00edculo 13). En consecuencia, les asiste, entre otras garant\u00edas, el respeto por los derechos a la propiedad y la posesi\u00f3n de las \u00e1reas que han ocupado tradicionalmente (art\u00edculo 14); a participar en la utilizaci\u00f3n, explotaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de los recursos naturales renovables que existan en las mismas (art\u00edculo 15.1); a participar en los beneficios derivados del aprovechamiento de los recursos que se encuentren en sus territorios (art\u00edculo 15.2) y a ser indemnizadas de forma equitativa por los da\u00f1os causados por la explotaci\u00f3n de los recursos existentes en sus tierras (art\u00edculo 15.2). Adicionalmente, los programas agrarios nacionales deben garantizar a las poblaciones interesadas condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la poblaci\u00f3n (art\u00edculo 19).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
173. Aunado a ello, se debe impedir que personas extra\u00f1as a los pueblos ind\u00edgenas se aprovechen de sus costumbres o de su desconocimiento de las leyes, para arrogarse la propiedad, la posesi\u00f3n o el uso de las tierras que les pertenecen (art\u00edculo 17.3). Adem\u00e1s, estas comunidades deben ser protegidas contra toda intrusi\u00f3n o uso no autorizado en sus tierras. Bajo esta premisa, la ley debe prever sanciones apropiadas ante la ocurrencia de estos hechos y los gobiernos deben adoptar medidas para impedirlos (art\u00edculo 18).<\/p>\n
174. En el \u00e1mbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), al referirse al derecho a la propiedad privada previsto en el art\u00edculo 21 de la CADH, seg\u00fan el cual toda persona tiene derecho al uso y goce de bienes, ha destacado las notas especiales que tiene la propiedad colectiva de los pueblos ind\u00edgenas sobre sus tierras y territorios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
175. Desde el punto de vista material, el derecho de los pueblos ind\u00edgenas a la propiedad colectiva implica una especial relaci\u00f3n con la tierra, a la que se han referido el Convenio 169 de la OIT, la jurisprudencia de la Corte IDH y la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n. Esa relaci\u00f3n involucra a sus antepasados, sus cultivos, sus creencias y la interdependencia entre el territorio, la autonom\u00eda, la subsistencia y la cultura.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
176. La especial relaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas con sus territorios tambi\u00e9n ha sido reconocida por esta Corte. En efecto, la Sentencia C-371 de 2014 indic\u00f3 que, de acuerdo con los art\u00edculos 13 y 14.1 del Convenio 169 de la OIT, la protecci\u00f3n constitucional del territorio no se restringe a los terrenos adjudicados de forma colectiva a los grupos \u00e9tnicos, sino que abarca los lugares de significaci\u00f3n religiosa, ambiental o cultural, as\u00ed como la totalidad del h\u00e1bitat que ocupan o utilizan, aunque est\u00e9 por fuera de los l\u00edmites f\u00edsicos de los t\u00edtulos colectivos (efecto expansivo del territorio).<\/p>\n
177. Asu vez, la Sentencia T-693 de 2011 se\u00f1al\u00f3 el conjunto de derechos que se derivan de la propiedad colectiva de los pueblos ind\u00edgenas sobre sus tierras y territorios, a saber: (i) el derecho a la constituci\u00f3n de resguardos; (ii) el derecho a la protecci\u00f3n de las \u00e1reas sagradas o de especial importancia ritual y cultural que las comunidades han ocupado tradicionalmente, incluso si est\u00e1n ubicadas por fuera de los resguardos; (iii) el derecho a disponer y administrar sus territorios; (iv) el derecho a participar en la utilizaci\u00f3n, explotaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de los recursos naturales renovables existentes en el territorio, y (v) el derecho a la protecci\u00f3n de las \u00e1reas de importancia ecol\u00f3gica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
178. As\u00ed, seg\u00fan la jurpsudencia constitucional, las notas definitorias del derecho fundamental a la propiedad colectiva del territorio en cabeza de las comunidades ind\u00edgenas son su car\u00e1cter imprescriptible, inalienable e inembargable, y la ancestralidad de la posesi\u00f3n como \u201ct\u00edtulo\u201d de propiedad. Adem\u00e1s, el concepto de territorio no se restringe a la ubicaci\u00f3n geogr\u00e1fica de una comunidad o un resguardo ind\u00edgena, sino que se asocia al concepto de\u00a0\u00e1mbito cultural\u00a0de la comunidad. Ello, aunado a las obligaciones que, en este tema particular, adquiri\u00f3 el Estado colombiano en virtud de los convenios 107 y 169\u00a0de la OIT y de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
179. Ahora bien, existen territorios que no han sido objeto de posesi\u00f3n permanente por razones ajenas a los pueblos ind\u00edgenas, como la violencia (especialmente, el desplazamiento forzado), la ocupaci\u00f3n de los territorios por agentes econ\u00f3micos o el car\u00e1cter n\u00f3mada o semin\u00f3mada de ciertas comunidades. En estos eventos, no es posible negar los derechos asociados al territorio, pues ello supondr\u00eda una nueva violaci\u00f3n a los derechos fundamentales de estas comunidades, que afectar\u00eda particularmente a quienes se encuentran en circunstancias de mayor debilidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
180. As\u00ed, pese a los avanzados reconocimientos constitucionales incorporados en nuestro sistema jur\u00eddico, la causa ind\u00edgena persiste, pues las comunidades \u00e9tnicas contin\u00faan pretendiendo el efectivo respeto de su autonom\u00eda, de su territorio, de su derecho a la participaci\u00f3n en la toma de decisiones que los afectan y de la aceptaci\u00f3n de sus normas, instituciones, costumbres, ritos, tradiciones, usos, valores y cosmovisi\u00f3n. Estas reclamaciones se han llevado a cabo con mayor ah\u00ednco en algunos departamentos del pa\u00eds, donde, a trav\u00e9s de acciones, denuncias, entre otros medios, se ha buscado el restablecimiento de los derechos territoriales ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6. El derecho fundamental de los pueblos ind\u00edgenas a la participaci\u00f3n y, en particular, a la consulta previa<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
181. El Convenio 169 de la OIT, instrumento internacional que estableci\u00f3 la consulta previa como mecanismo espec\u00edfico de participaci\u00f3n de los pueblos tribales e ind\u00edgenas, tiene como ejes esenciales el respeto por la integridad de sus valores, pr\u00e1cticas e instituciones; la garant\u00eda de su derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo; el respeto de su relaci\u00f3n con los territorios que ocupan o utilizan, y su participaci\u00f3n en la adopci\u00f3n de decisiones por parte de los organismos p\u00fablicos responsables de las pol\u00edticas y programas que les conciernan, elementos que permean todo el articulado del convenio y se convierten en herramientas centrales para su interpretaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
182. En este marco, la participaci\u00f3n y, en particular, la consulta previa como mecanismo espec\u00edfico de aquella, no es una garant\u00eda aislada, sino un elemento transversal al convenio, en tanto condici\u00f3n de eficacia de los derechos de los pueblos tribales e ind\u00edgenas a controlar, en la medida de lo posible, su desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural, y a participar en todas las decisiones que les conciernan.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
183. Esta Corte ha sostenido, de manera reiterada y uniforme, que la consulta previa tiene el car\u00e1cter de derecho fundamental. La Sentencia SU-039 de 1997 precis\u00f3 que esta calificaci\u00f3n surge de la forma en que la consulta concreta mandatos constitucionales, como el de facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afecten y el respeto por la diversidad cultural y los compromisos adquiridos por el Estado en el marco del derecho internacional de los derechos humanos, frente a los pueblos \u00e9tnica o culturalmente diversos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
184. En el caso de los pueblos ind\u00edgenas y de las comunidades afrodescendientes, la garant\u00eda de la participaci\u00f3n, consagrada en el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n, se ve reforzada por su relaci\u00f3n con otros mandatos constitucionales. En efecto, el art\u00edculo 330 superior prev\u00e9 la obligaci\u00f3n estatal de propiciar la participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas en las decisiones relacionadas con la explotaci\u00f3n de los recursos naturales en sus territorios. Dicha obligaci\u00f3n est\u00e1 enmarcada en un amplio conjunto de deberes estatales asociados a la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de la integridad de sus valores, pr\u00e1cticas e instituciones, a la garant\u00eda de su derecho a decidir sus prioridades de desarrollo y al ejercicio del derecho a la propiedad sobre las tierras y los territorios colectivos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
185. Por eso, esta Corte ha se\u00f1alado que \u201cla participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas en las decisiones que puedan afectarlas en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de los recursos naturales (…), a trav\u00e9s del mecanismo de la consulta, adquiere la connotaci\u00f3n de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es b\u00e1sico para preservar la integridad \u00e9tnica, social, econ\u00f3mica y cultural de las comunidades de ind\u00edgenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
186. El literal a) del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 6 del Convenio 169 de la OIT se refiere a la consulta previa en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cAl aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deber\u00e1n: || a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a trav\u00e9s de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; || b) establecer los medios a trav\u00e9s de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblaci\u00f3n, y a todos los niveles en la adopci\u00f3n de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra \u00edndole responsables de pol\u00edticas y programas que les conciernan; [y] || c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
187. Por su parte, el numeral 2\u00ba del art\u00edculo 6 ibidem se\u00f1ala los elementos centrales de la consulta, como la aplicaci\u00f3n del principio de buena fe, la flexibilidad de la consulta, entendida como adaptabilidad al pueblo concernido, y la finalidad de obtenci\u00f3n del consentimiento de los pueblos interesados.<\/p>\n
188. Tal como lo explic\u00f3 la Sentencia T-376 de 2012, el art\u00edculo 6 del Convenio 169 de 1989 debe leerse en armon\u00eda con el conjunto de disposiciones del mismo instrumento que se dirigen a asegurar la participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas en toda decisi\u00f3n susceptible de afectarlos directamente en sus derechos y modo de vida, y a fomentar relaciones de di\u00e1logo y cooperaci\u00f3n entre los pueblos interesados y el Estado, algunas de las cuales se destacan a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
189. El art\u00edculo 4 establece la obligaci\u00f3n gen\u00e9rica de adoptar medidas para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses de los pueblos interesados sin contrariar sus deseos \u201cexpresados de forma libre\u201d. A su turno, al art\u00edculo 5 ordena reconocer y proteger los valores sociales, culturales y religiosos de los pueblos interesados, tomar en consideraci\u00f3n sus problemas colectivos e individuales y adoptar medidas para \u201callanar\u201d sus dificultades al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo, con su \u201cparticipaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n\u201d. De otro lado, el art\u00edculo 7 prev\u00e9 la obligaci\u00f3n de garantizar la participaci\u00f3n de estos pueblos en los planes de desarrollo nacionales y regionales, con miras al mejoramiento de sus condiciones de salud, trabajo y educaci\u00f3n, y la obligaci\u00f3n de realizar estudios sobre el impacto de las medidas propuestas en la forma de vida y el medio ambiente de sus territorios, con su participaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n directa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
190. En relaci\u00f3n con los territorios, el art\u00edculo 15 se refiere a la obligaci\u00f3n de consultar a los pueblos concernidos, antes de emprender programas de prospecci\u00f3n o explotaci\u00f3n de los recursos existentes en sus tierras, con el fin de determinar si sus intereses ser\u00e1n perjudicados. Adem\u00e1s, se refiere al derecho a participar de los beneficios que reporten esas actividades y a recibir indemnizaciones equitativas por los da\u00f1os que estas les ocasionen. Por su parte, el art\u00edculo 16 establece la obligaci\u00f3n de obtener el consentimiento de los pueblos siempre que el Estado pretenda trasladarlos de las tierras ancestrales que ocupan y de concertar medidas de reparaci\u00f3n adecuadas ante tales eventos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
191. Estas disposiciones demuestran la importancia de enmarcar la participaci\u00f3n en un espectro m\u00e1s amplio de normas destinadas a asegurar la intervenci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas, bajo mecanismos como la consulta, la cooperaci\u00f3n, el consentimiento de la comunidad, la participaci\u00f3n en los beneficios y la indemnizaci\u00f3n en determinados eventos. Todos estos derechos y garant\u00edas constituyen un continuum de protecci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas y tribales, pues cumplen las funciones de (i) proteger y promover su derecho a decidir sus prioridades de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y las tierras que ocupan o utilizan, y controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural; (ii) asegurar que su punto de vista sea tenido en cuenta por las autoridades del orden nacional, y (iii) propiciar la defensa de sus dem\u00e1s derechos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6.1. Alcance de la consulta previa y principios que orientan su realizaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
192. Las normas de derecho internacional relevantes y la jurisprudencia constitucional han definido los contornos de la consulta previa mediante un conjunto de principios y criterios que pueden ser concebidos como gu\u00edas para los \u00f3rganos encargados de adelantarla, los pueblos interesados y los particulares inmersos en el proceso consultivo. La Sentencia SU-123 de 2018 sintetiz\u00f3 los principios que orientan la realizaci\u00f3n de las consultas, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c6.2. Entre otras, en las sentencias T-129 de 2011, C-389 de 2016, SU-133 de 2017, SU- 217 de 2017, T-298 de 2017 y T-103 de 2018, esta Corte ha explicado que el objetivo de la consulta es intentar genuinamente lograr un acuerdo con las comunidades ind\u00edgenas y afro descendientes sobre medidas que las afecten directamente (esto es, normas, pol\u00edticas, planes, programas, etc.). As\u00ed mismo se ha decantado que el principio de buena fe debe guiar la actuaci\u00f3n de las partes, condici\u00f3n imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto para la eficacia de la consulta y que por medio de las consultas se debe asegurar una participaci\u00f3n activa y efectiva\u00a0de los pueblos interesados. Sobre este t\u00f3pico la jurisprudencia ha explicado que el significado de la participaci\u00f3n activa es que no pueda admitirse como tal a la simple notificaci\u00f3n a los pueblos interesados o a la celebraci\u00f3n de reuniones informativas. Que esa participaci\u00f3n sea efectiva significa que el punto de vista de los pueblos debe tener incidencia en la decisi\u00f3n que adopten las autoridades concernidas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6.3. La Corte igualmente ha se\u00f1alado que la consulta constituye un proceso de di\u00e1logo intercultural\u00a0entre iguales, en el entendido de que esto significa que ni los pueblos ind\u00edgenas tienen un derecho de veto que les permita bloquear decisiones estatales, ni el Estado tiene un derecho a la imposici\u00f3n sobre los pueblos ind\u00edgenas para imponerles caprichosamente cualquier decisi\u00f3n sino que opera un intercambio de razones entre culturas que tiene igual dignidad y valor constitucional (CP art 70). Esto no significa que, desde el punto de vista f\u00e1ctico, los pueblos ind\u00edgenas o las comunidades afro descendientes tengan un igual poder a los particulares o al Estado en este proceso de consulta pues usualmente se encuentran en una situaci\u00f3n de desventaja frente a ellos por la discriminaci\u00f3n a que han sido sometidos. Por eso el Estado tiene el deber de tomar las medidas compensatorias necesarias para reforzar la posici\u00f3n de estos pueblos en estos procesos de consulta para que efectivamente opere ese di\u00e1logo intercultural entre iguales.\u00a0\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6.4. La jurisprudencia tambi\u00e9n ha indicado que la consulta debe ser flexible de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, sin que esto se pueda desconocer con la simple alusi\u00f3n del inter\u00e9s general, pues debe atenderse a la diversidad de los pueblos ind\u00edgenas y de las comunidades afro descendientes. Adem\u00e1s, la consulta debe ser informada, por lo cual no puede tratarse de un asunto de mero tr\u00e1mite formal sino de un esfuerzo genuino del Estado y los particulares implicados por conocer las perspectivas de los pueblos afectados y por efectivamente lograr un acuerdo. Es entonces imperativo respetar la diversidad \u00e9tnica y cultural lo que permitir\u00e1 encontrar mecanismos de satisfacci\u00f3n para ambas partes\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
193. En la mencionada sentencia se pueden advertir algunas reglas espec\u00edficas para el desarrollo de la consulta, tales como: (i) la consulta debe ser previa a la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendr\u00e1 incidencia en la planeaci\u00f3n e implementaci\u00f3n de la medida; (ii) es obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (preconsulta o consulta de la consulta); (iii) debe adelantarse con los representantes leg\u00edtimos del pueblo o comunidad interesada; (iv) en caso de no llegar a un acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y (v) cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6.2. \u00c1mbito material de procedencia de la consulta. El concepto de afectaci\u00f3n directa<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
194. De acuerdo con el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia de esta Corte, el \u00e1mbito material de aplicaci\u00f3n de la consulta no se ci\u00f1e a determinados supuestos hipot\u00e9ticos. Si bien los eventos expl\u00edcitamente mencionados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y algunos documentos del derecho internacional de los derechos humanos deben considerarse relevantes, estos no agotan la obligaci\u00f3n estatal, pues el concepto clave para analizar la procedencia de la consulta previa es el de la afectaci\u00f3n directa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
195. Esta expresi\u00f3n, por supuesto, es amplia e indeterminada, lo que puede ocasionar disputas interpretativas. Sin embargo, la Corte ha desarrollado un conjunto de est\u00e1ndares que permiten evaluar si una norma, programa, proyecto, plan o pol\u00edtica es susceptible de afectar directamente a los pueblos ind\u00edgenas: (i) la afectaci\u00f3n directa hace alusi\u00f3n a la intervenci\u00f3n que una medida determinada (norma, pol\u00edtica, plan, programa o proyecto) tiene sobre cualquiera de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (iii) la imposici\u00f3n de cargas o la atribuci\u00f3n de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situaci\u00f3n o posici\u00f3n jur\u00eddica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo involucrado y (v) si se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos \u00e9tnicamente diferenciados.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cLa afectaci\u00f3n directa es un concepto jur\u00eddico indeterminado que hace referencia al impacto positivo o negativo que tiene una medida sobre las condiciones sociales, econ\u00f3micas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesi\u00f3n social de una determinada comunidad \u00e9tnica. En el caso concreto, la afectaci\u00f3n directa por proyectos de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de recursos no renovables incluye:\u00a0(i)\u00a0el impacto en el territorio de la comunidad tradicional; o\u00a0(ii)\u00a0el impacto en el ambiente, la salud o la estructura social, econ\u00f3mica, as\u00ed como cultural del grupo\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
197. En l\u00ednea con lo anterior, en la sentencia SU-123 de 2018, la Corte sostuvo que pueden existir distintos niveles de afectaci\u00f3n, en virtud de los cuales se tienen distintas opciones de participaci\u00f3n, a saber, la consulta previa o el consentimiento libre e informado. De acuerdo con esta sentencia, \u201c[e]sa diversificaci\u00f3n por escalas es el resultado de una comprensi\u00f3n de los derechos de las comunidades ind\u00edgenas en clave del principio de proporcionalidad. Se trata entonces de establecer l\u00edmites en la aplicaci\u00f3n de los derechos fundamentales, entre ellos los de los grupos \u00e9tnicos diversos en materia de autodeterminaci\u00f3n, autonom\u00eda, territorio, recursos naturales y participaci\u00f3n, a partir del balance adecuado entre los principios\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
198. En esa oportunidad, la Corte precis\u00f3 que cuando no exista una afectaci\u00f3n directa de la comunidad \u00e9tnica, su participaci\u00f3n se garantizar\u00e1 mediante un est\u00e1ndar de intervenci\u00f3n b\u00e1sico, que consiste en la inclusi\u00f3n de estos pueblos en \u00f3rganos de decisi\u00f3n o en la mdediaci\u00f3n de sus organizaciones en escenarios que sean de su inter\u00e9s. Por el contario, en caso de que se configure una afectaci\u00f3n directa, se deben cumplir todas las reglas de deliberaci\u00f3n con las comunidades ind\u00edgenas, de conformidad con la consulta previa, con el fin de llegar a un acuerdo con estas. Si no se logra dicho acuerdo, la medida en cuesti\u00f3n ser\u00e1 implementada por la administraci\u00f3n, pero deber\u00e1 ajustarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Finalmente, la Corte advirti\u00f3 que:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cLa afectaci\u00f3n directa intensa aplica cuando una medida amenace la subsistencia de la comunidad tradicional, por lo cual, en principio, la ejecuci\u00f3n de la medida requiere el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades tradicionales y en caso de no llegar a un acuerdo, prevalecer\u00e1 la protecci\u00f3n de las comunidades tradicionales. Se da en estos tres casos excepcionales, conforme a los desarrollos jurisprudenciales y del derecho internacional: (i) Traslado o reubicaci\u00f3n del pueblo ind\u00edgena o tribal de su lugar de asentamiento; (ii) el almacenamiento o dep\u00f3sito de materiales peligrosos o t\u00f3xicos en sus territorios; (iii) medidas que impliquen un alto impacto social, cultural y ambiental que pone en riesgo su subsistencia\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
7. El principio de progresividad y la regla de no regresividad de los derechos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
199. Como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte, el principio de progresividad, establecido por el PIDESC, la CADH y el Protocolo de San Salvador, adicional a la CADH, es parte estructural y definitoria de un Estado social de derecho, pues se refiere a la manera en la que el Estado debe garantizar la plena efectividad de los derechos sociales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
200. En efecto, de conformidad con dicho principio, la eficacia y cobertura de estos derechos debe ampliarse de manera gradual, atendiendo la capacidad econ\u00f3mica e institucional del Estado. La Sentencia C-046 de 2018 precis\u00f3 \u201cque dicho principio se predica de algunos aspectos de [la faceta prestacional de los derechos sociales], pues existen otros que aun cuando tienen un componente prestacional son exigibles de forma inmediata. Estos se refieren, principalmente, a aquellos relacionados con el principio de no discriminaci\u00f3n y con el contenido esencial de cada derecho, que suponen m\u00ednimos de protecci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
201. El principio de progresividad se compone de dos obligaciones, a saber: (i) ampliar cada vez m\u00e1s el \u00e1mbito de realizaci\u00f3n del derecho, y (ii) no disminuir el nivel de satisfacci\u00f3n que se haya alcanzado. Esto \u00faltimo se ha reconocido como el deber de no retroceso, que implica la prohibici\u00f3n de regresi\u00f3n sin una justificaci\u00f3n de su necesidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
202. Seg\u00fan los criterios de interpretaci\u00f3n del referido principio, establecidos mediante las observaciones generales del Comit\u00e9 Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, \u201cla progresividad no priva de contenido la obligaci\u00f3n estatal, y por ello las medidas regresivas, que disminuyen una protecci\u00f3n [\u2026] ya alcanzada, se presumen contrarias al Pacto\u201d. Ahora bien, en caso de que se requiera implementar una medida de este tipo, el Estado debe demostrar que esta es necesaria y que ha superado un examen exhaustivo en el que se evaluaron todas las alternativas posibles.<\/p>\n
203. Bajo ese orden, se ha afirmado que el principio de progresividad implica \u201c(i) la satisfacci\u00f3n inmediata de niveles m\u00ednimos de protecci\u00f3n; (ii) el deber de observar el principio de no discriminaci\u00f3n en todas las medidas o pol\u00edticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligaci\u00f3n de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor realizaci\u00f3n de las dimensiones positivas de cada derecho, raz\u00f3n por la cual la progresividad es incompatible, por definici\u00f3n, con la inacci\u00f3n estatal; y (iv) la prohibici\u00f3n de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
204. En un principio, la progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad se predicaban de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, de conformidad con la teor\u00eda de las generaciones de los derechos. Sin embargo, como se mencion\u00f3, ciertas obligaciones sobre la materia no pueden ser exigidas de manera inmediata, puesto que su satisfacci\u00f3n depende de la disposici\u00f3n de recursos del Estado. Por tanto, la garant\u00eda opera gradualmente, pero siempre con la imposibilidad de retroceder en los avances alcanzados sin una justificaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
205. As\u00ed, esta Corte ha sostenido que, una vez se llega a determinado nivel de protecci\u00f3n de un derecho social, todo retroceso se presume inconstitucional, lo que conlleva la necesidad de realizar un juicio de constitucionalidad m\u00e1s severo cuando se trata de normas regresivas. Al respecto, la Sentencia C-038 de 2004 precis\u00f3:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cEl mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protecci\u00f3n, la amplia libertad de configuraci\u00f3n del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protecci\u00f3n alcanzado es constitucionalmente problem\u00e1tico puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el mantenimiento de un grado de protecci\u00f3n que hab\u00eda sido alcanzado, es obvio que la prohibici\u00f3n de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibici\u00f3n prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo hab\u00eda se\u00f1alado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello est\u00e1 sometido a un control judicial m\u00e1s severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
206. Recientemente, esta Corte se\u00f1al\u00f3 que la aplicabilidad de este principio no es exclusiva de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, sino que se extiende a todos los derechos constitucionales, ya que toda garant\u00eda fundamental puede tener una faceta prestacional. En consecuencia, el deber del Estado de respetar, proteger y garantizar los derechos fundamentales no se debe limitar a una obligaci\u00f3n de abstenci\u00f3n, sino que, a su vez, debe haber una intervenci\u00f3n de car\u00e1cter prestacional para una efectiva garant\u00eda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
207. En efecto, como se mencion\u00f3, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que \u201cla exigibilidad del mandato de progresividad y de la prohibici\u00f3n de retroceso no depende de que la prestaci\u00f3n analizada encuadre en alguna de las \u201cgeneraciones\u201d de derechos que ha empleado la doctrina y la jurisprudencia para clasificarlos. Seg\u00fan precis\u00f3 este tribunal\u00a0\u201ctodos los derechos tienen contenidos de car\u00e1cter positivo y negativo, raz\u00f3n por la cual el principio ser\u00eda aplicable tambi\u00e9n a las facetas positivas de los derechos tradicionalmente considerados civiles y pol\u00edticos, cuya aplicaci\u00f3n inmediata suele considerarse fuera de discusi\u00f3n\u201d30F.\u00a0Teniendo en cuenta su doble fundamento internacional y constitucional la Corte encuentra que tales exigencias se predican, en general, de los derechos referidos en los tratados p\u00fablicos que lo consagren y de los derechos previstos en la Carta Pol\u00edtica\u201d3<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
208. Asimismo, este Tribunal precis\u00f3 que si bien el principio de progresividad y la regla de no regresividad guardan una evidente relaci\u00f3n, son categor\u00edas que se pueden separar, pues son jur\u00eddicamente diferenciables. En esa l\u00ednea se\u00f1al\u00f3 que entre las mismas existe una relaci\u00f3n de g\u00e9nero a especie, en la que la regla, es decir, la no regresividad es una manifestaci\u00f3n del principio e implica una obligaci\u00f3n de no hacer para el Estado, pero sobre todo se desprende del principio de interdicci\u00f3n de la arbitrariedad. Por otro lado, el principio de progresividad supone obligaciones de hacer con miras a garantizar, gradual y sucesivamente la plena efectividad de los derechos, en el contexto de las capacidades econ\u00f3micas e institucionales del Estado.<\/p>\n
209. En ese sentido, el principio de progresividad y la regla de no regresividad han sido tratados como un par\u00e1metro de constitucionalidad. Y si bien su desarrollo ha sido distinto respecto de cada derecho, la jurisprudencia constitucional ha establecido unos criterios generales que permiten verificar el cumplimiento tanto del principio de progresividad como de la regla de no regresividad, a saber:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201c(i) las medidas que constituyan un retroceso en la protecci\u00f3n de los derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales son\u00a0prima facie\u00a0inconstitucionales; (ii) la libre configuraci\u00f3n del Legislador se reduce en materia de estos derechos, en tanto que cuando \u00e9ste adopte una medida que produzca una disminuci\u00f3n en el nivel de protecci\u00f3n alcanzado, tiene el deber de justificaci\u00f3n conforme al principio de proporcionalidad, aun cuando exista un amplio margen de configuraci\u00f3n; (iii) la prohibici\u00f3n de regresividad tambi\u00e9n es aplicable a la Administraci\u00f3n; (iv) en virtud de este principio no es posible avalar la inactividad del Estado en su tarea de implementar acciones para lograr la protecci\u00f3n integral de los derechos; y (v) en relaci\u00f3n con las facetas prestacionales de los derechos que no son exigibles de forma inmediata, es posible solicitar judicialmente \u2018(1) la existencia de una pol\u00edtica p\u00fablica, (2) orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (3) que contemple mecanismos de participaci\u00f3n de los interesados\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
210. Esta Corte ha advertido que se pueden presentar situaciones en las que, debido a condiciones hist\u00f3ricas o de racionalizaci\u00f3n de recursos, es necesario adoptar una medida que, en principio, puede resultar regresiva de ciertas garant\u00edas. No obstante, para verificar si lo anterior tiene origen en alguna arbitrariedad, la medida debe ser analizada a la luz de la razonabilidad y la proporcionalidad, lo que lleva a concluir que la regla de regresividad no es absoluta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
211. Al respecto, la Sentencia C-271 de 2021 precis\u00f3 que \u201c[v]arios criterios, reconocidos y aplicados por esta Corporaci\u00f3n, deben tenerse en cuenta antes de afirmar que se ha producido una infracci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de retroceso. Ellos pueden enunciarse de la siguiente forma: (i) las medidas que impliquen un retroceso en el grado de protecci\u00f3n se presumen regresivas y, en consecuencia, inconstitucionales; (ii) ning\u00fan retroceso puede desconocer el contenido b\u00e1sico o m\u00ednimo del derecho constitucional comprometido; y (iii) la activaci\u00f3n de la presunci\u00f3n impone a las autoridades la carga de presentar razones que puedan justificar el retroceso y, de no hacerlo, deber\u00e1n ser declaradas contrarias a la Constituci\u00f3n. A partir de tales criterios, la jurisprudencia de este tribunal ha definido que la prohibici\u00f3n \u2018no es absoluta, pues se entiende que existen situaciones que de conformidad con determinaciones de racionalizaci\u00f3n de recursos y con el momento hist\u00f3rico de cada Estado admiten el retroceso de la efectividad de algunas garant\u00edas, sin que ello suponga necesariamente una arbitrariedad, lo cual se verifica mediante el an\u00e1lisis de razonabilidad y proporcionalidad de la medida\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
212. Dicho an\u00e1lisis se compone de tres pasos. En primer lugar, se debe verificar si la medida que se estudia afecta el \u00e1mbito de exigibilidad inmediata del derecho, seg\u00fan lo ha establecido la Constituci\u00f3n, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia. En otras palabras, se debe evaluar si se desconoce el principio de no discriminaci\u00f3n y el contenido esencial del derecho. En segundo lugar, para determinar que la medida disminuye el nivel de satisfacci\u00f3n previamente alcanzado,\u00a0se debe analizar si (i) se ha recortado o limitado el \u00e1mbito sustantivo de protecci\u00f3n del respectivo derecho, (ii) se han aumentado sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al derecho, o (iii) se han disminuido o desviado sensiblemente los recursos p\u00fablicos destinados a la satisfacci\u00f3n del mismo.\u00a0Finalmente, en caso de que se constate lo anterior, se debe recurrir a la aplicaci\u00f3n del test de progresividad y no regresi\u00f3n, a fin de verificar si la medida es razonable.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
213. Ahora bien, en relaci\u00f3n con el margen de configuraci\u00f3n del legislador, esta Corte ha advertido que las medidas regresivas respecto de la garant\u00eda y eficacia de los derechos se presumen inconstitucionales. Sin embargo, existen excepciones, que se presentan cuando: \u201c(i) las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron en un estudio cuidadoso, y (ii) [\u2026] el Congreso analiz\u00f3 otras alternativas, pero consider\u00f3 que no exist\u00edan otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas, en t\u00e9rminos de la protecci\u00f3n del derecho [\u2026]. Y (iii) finalmente debe el juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto sentido, esto es, que el retroceso en la protecci\u00f3n del derecho [\u2026] no aparezca excesivo frente a los logros [alcanzados]\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
8. An\u00e1lisis de constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
215. Los demandantes cuestionan la constitucionalidad del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, que modific\u00f3 el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, normas que a su vez modificaron el art\u00edculo 9 de la Ley 136 de 1994, \u201c[p]or la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
216. El art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 faculta a las asambleas departamentales para (i) crear municipios sin el lleno de los requisitos previstos en el art\u00edculo 8 de la misma ley, cuando el presidente de la Rep\u00fablica lo considere necesario por razones de defensa nacional, y (ii) elevar a la categor\u00eda de municipios, sin el lleno de los requisitos generales, a los corregimientos creados por el Gobierno nacional antes de 1991, ubicados en zonas de frontera que no hagan parte de ning\u00fan municipio, previo visto bueno del presidente de la Rep\u00fablica. Adem\u00e1s, (iii) se\u00f1ala que los concejales de los municipios as\u00ed creados no percibir\u00e1n honorarios por su asistencia a las sesiones.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
217. Los demandantes cuestionan que, en estos casos, la facultad otorgada a las asambleas ya no est\u00e1 condicionada a que \u201cno se trate de territorios ind\u00edgenas, salvo que mediare acuerdo previo con las autoridades ind\u00edgenas\u201d, como lo preve\u00eda el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, y, por lo tanto, el legislador adopt\u00f3 una medida regresiva en la garant\u00eda de los derechos de esas comunidades.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
218. Para mayor claridad sobre las modificaciones introducidas a la norma original, se presenta el siguiente cuadro:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 9 de la Ley 134 de 1994 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994 (que modific\u00f3 el art\u00edculo 9 de la Ley 134 de la Ley 1994) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 (que modific\u00f3 el art\u00edculo 9 de la Ley 134, modificado por el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994)<\/p>\n
Sin el lleno de los requisitos establecidos en el numeral 2o., del art\u00edculo anterior, las Asambleas Departamentales podr\u00e1n crear municipios cuando, previo a la presentaci\u00f3n del proyecto de ordenanza, el Presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n como de conveniencia nacional, por tratarse de una zona de frontera o de colonizaci\u00f3n o por razones de defensa nacional siempre y cuando no se trate de territorios ind\u00edgenas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin el lleno de los requisitos establecidos en el art\u00edculo anterior, las asambleas departamentales podr\u00e1n crear municipios cuando, previo a la presentaci\u00f3n del proyecto de ordenanza, el Presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n como de conveniencia nacional, por tratarse de una zona de frontera o de colonizaci\u00f3n o por razones de defensa nacional, siempre y cuando no se trate de territorios ind\u00edgenas, salvo que mediare acuerdo previo con las autoridades ind\u00edgenas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sin el lleno de los requisitos establecidos en el art\u00edculo anterior, las asambleas departamentales podr\u00e1n crear municipios cuando, previo a la presentaci\u00f3n de la ordenanza, el Presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n por razones de defensa nacional. Tambi\u00e9n podr\u00e1n las Asambleas Departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ning\u00fan municipio, previo visto bueno del Presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Los concejales de los municipios as\u00ed creados no percibir\u00e1n honorarios por su asistencia a las sesiones<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
219. Como se puede observar, el original art\u00edculo 9 de la Ley 134 de 1994 permit\u00eda que las asambleas departamentales crearan municipios sin el cumplimiento de los requisitos previstos en el numeral 2o., del art\u00edculo 8, cuando el presidente de la Rep\u00fablica considerara su creaci\u00f3n como un asunto de conveniencia nacional, por tratarse de una zona de frontera o de colonizaci\u00f3n o por razones de defensa nacional. Sin embargo, prohib\u00eda que dicha acci\u00f3n se adelantara en territorios ind\u00edgenas. Posteriormente, Ley 177 de 1994 mantuvo la autorizaci\u00f3n de crear municipios sin el cumplimiento, esta vez, de los requisitos previstos en el art\u00edculo 8, \u00a0con la prohibici\u00f3n antes mencionada, pero introdujo la posibilidad de crear municipios en dichos territorios, siempre y cuando mediara acuerdo previo con las autoridades ind\u00edgenas.<\/p>\n
220. Hoy, la legislaci\u00f3n vigente (esto es, el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000) permite la creaci\u00f3n de municipios sin el cumplimiento de los requisitos previstos en el art\u00edculo 8 cuando, previo a la presentaci\u00f3n de la ordenanza, el presidente de la Rep\u00fablica considere su creaci\u00f3n, pero no hace menci\u00f3n alguna a la prohibici\u00f3n de constituir estas entidades territoriales en territorios ind\u00edgenas ni al acuerdo previo que deb\u00eda existir con sus autoridades para que dicha creaci\u00f3n se pudiera llevar a cabo de forma excepcional por razones de defensa nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Aplicaci\u00f3n del test de progresividad y no regresi\u00f3n al caso concreto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
221. Como se mencion\u00f3 anteriormente, para determinar si una medida es contraria al principio de progresividad y la prohibici\u00f3n de regresividad de los derechos, (i) es necesario verificar si afecta el \u00e1mbito de exigibilidad inmediata del derecho en cuesti\u00f3n, es decir, se debe evaluar si se desconoce el principio de no discriminaci\u00f3n y el contenido esencial de ese derecho. A su turno, para determinar si la medida disminuye el nivel de satisfacci\u00f3n previamente alcanzado, (ii) se debe analizar si esta (a) recorta o limita el \u00e1mbito sustantivo de protecci\u00f3n del respectivo derecho, (b) aumenta sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al derecho, o (c) disminuye o desv\u00eda sensiblemente los recursos p\u00fablicos destinados a la satisfacci\u00f3n del mismo.\u00a0Constatado lo anterior, (iii) se debe aplicar un test de proporcionalidad en sentido estricto, a fin de verificar si la medida es razonable.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
222. Los demandantes advierten que, mediante el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, el legislador adopt\u00f3 una medida regresiva en materia de derechos de las comunidades \u00e9tnicas, pues elimin\u00f3 la prohibici\u00f3n de constituir municipios sin el lleno de los requisitos generales en territorios ind\u00edgenas, prevista en el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, que solo permit\u00eda la constituci\u00f3n flexible de esas entidades territoriales si mediaba acuerdo previo con las autoridades ind\u00edgenas. Con ello, a su juicio, desconoci\u00f3 los art\u00edculos 1, 7, 246, 286, 287, 329, 330 y 56 transitorio de la Constituci\u00f3n, referidos a la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan, la protecci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultual de la Naci\u00f3n, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades ind\u00edgenas dentro de su \u00e1mbito territorial, la autonom\u00eda y los derechos de los territorios ind\u00edgenas, la conformaci\u00f3n de entidades territoriales ind\u00edgenas, el gobierno de los territorios ind\u00edgenas seg\u00fan sus usos y costumbres y el funcionamiento de los territorios ind\u00edgenas y su coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
223. La Sala advierte que un elemento trasversal en los argumentos planteados en la demanda es la presunta vulneraci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas en los procesos de constituci\u00f3n de municipios en sus territorios sin el lleno de los requisitos generales. En efecto, los demandantes (i) sostienen que las normas anteriores sobre la materia garantizaban el derecho de los pueblos a participar en el ejercicio del poder p\u00fablico. Adem\u00e1s, (ii) afirman que el legislador fue permeando las garant\u00edas constitucionales anteriormente se\u00f1aladas, hasta eliminarlas por completo, sin que mediara participaci\u00f3n alguna de los grupos \u00e9tnicos. Igualmente, (iii) se\u00f1alan que la disposici\u00f3n demandada afecta de manera desproporcionada el n\u00facleo esencial del derecho de los pueblos ind\u00edgenas a la participaci\u00f3n en la configuraci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
224. De esta manera, la Sala advierte que los derechos presuntamente vulnerados con la medida cuestionada son, en esencia, la consulta previa y la autonom\u00eda territorial ind\u00edgena, estrechamente ligada al derecho a la autodeterminaci\u00f3n de estos pueblos, que a su vez involucra el respeto por su identidad \u00e9tnica y cultural.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La medida no afecta la autonom\u00eda territorial de las comunidades ind\u00edgenas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
225. La Sala advierte que, como se expuso previamente, el principio de progresividad y, en consecuencia, el test de progresividad o de no regresividad procede para analizar contenidos constitucionales de realizaci\u00f3n progresiva. En esa medida, los contenidos constitucionales que no son de realizaci\u00f3n progresiva, en tanto no corresponden a la faceta prestacional de un derecho constitucional, no pueden ser analizadas mediante dicho test. Tal es el caso de las denominadas garant\u00edas constitucionales, dentro de las cuales se enmarca el derecho a la autonom\u00eda territorial de las comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
226. En efecto, si bien la autonom\u00eda de las comunidades ind\u00edgenas tambi\u00e9n puede conceptualizarse como un derecho, en el presente asunto, los argumentos de la demanda examinan dicho concepto como una garant\u00eda institucional, y no como un derecho constitucional. De hecho, los demandantes sostienen que la disposici\u00f3n acusada restringe la capacidad de autodeterminaci\u00f3n y autogobierno de los territorios ind\u00edgenas, a pesar de que la Constituci\u00f3n garantiza dicha competencia de manera expresa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
227. Por tanto, dado que el reproche de los accionantes versa sobre la presunta restricci\u00f3n que la disposici\u00f3n demandada impone a la autonom\u00eda de las comunidades ind\u00edgenas como garant\u00eda institucional, el test de progresividad no es la metodolog\u00eda apropiada para analizar la presunta vulneraci\u00f3n de esa garant\u00eda.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
228. Lo anterior no quiere decir que no sea posible llevar a cabo un an\u00e1lisis de constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, ya que esta puede ser estudida bajo par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad o a partir del principio de maximizaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las comunidades ind\u00edgenas. De conformidad con este principio, las restricciones a dicha autonom\u00eda solo son admisibles cuando (i) sean necesarias para salvaguardar un inter\u00e9s de mayor jerarqu\u00eda, en las circunstancias del caso concreto, y (ii) sean las menos gravosas, frente a cualquier medida alternativa, para el ejercicio de esa autonom\u00eda. Adem\u00e1s, (iii) la evaluaci\u00f3n de esos elementos debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades de cada comunidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
229. Con base en lo expuesto, la Sala considera que la norma demandada, en lo que respecta a la presunta vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial ind\u00edgena, se ajusta al ordenamiento superior. Ello es as\u00ed, en la medida que: (i) tiene por objeto salvaguardar un inter\u00e9s de mayor jerarqu\u00eda, pues la creaci\u00f3n excepcional de municipios sin el lleno de los requisitos generales obedece \u00fanicamente a razones defensa nacional; (ii) no existen medidas alternativas para habilitar la creaci\u00f3n excepcional de municipios sin el lleno de los requisitos generales, precisamente, por obedecer a razones de defensa nacional, y (iii) la medida es excepcional y, en todo caso, no tiene por finalidad regular la faceta prestacional de alg\u00fan derecho constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La medida no afecta el \u00e1mbito de exigibilidad inmediata del derecho a la consulta previa ni desconoce su contenido esencial<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
230. Como se expuso en los ac\u00e1pites anteriores, el Convenio 169 de la OIT estableci\u00f3 la consulta previa como mecanismo espec\u00edfico de participaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas. Sus ejes esenciales son el respeto por la integridad de sus valores, pr\u00e1cticas e instituciones; la garant\u00eda de su derecho a decidir sus prioridades de desarrollo; el respeto de su relaci\u00f3n con los territorios que ocupan o utilizan, y su participaci\u00f3n en la adopci\u00f3n de decisiones a cargo de los organismos p\u00fablicos responsables de las pol\u00edticas y programas que les conciernan.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
231. As\u00ed, en la medida que garantiza la eficacia de los derechos de los pueblos tribales e ind\u00edgenas a controlar, en lo posible, su desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural, la consulta previa concreta mandatos constitucionales como facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y el respeto por la diversidad \u00e9tnica y cultural, compromisos adquiridos por el Estado, en el marco del derecho internacional de los derechos humanos, frente a los pueblos \u00e9tnica o culturalmente diversos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
232. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala aplicar\u00e1 el test de progresividad y no regresi\u00f3n al caso concreto, para determinar si la medida adoptada por el legislador en el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 es regresiva del derecho de los pueblos ind\u00edgenas a la consulta previa. Para ello, en primer lugar, verificar\u00e1 si la medida en cuesti\u00f3n afecta el \u00e1mbito de exigibilidad inmediata de este derecho y si se desconoce su contenido esencial.<\/p>\n
233. Tal como lo advierten los demandantes, la disposici\u00f3n bajo examen no proscribe la creaci\u00f3n de municipios sin el lleno de los requisitos legales en los territorios ind\u00edgenas, ni advierte sobre la posibilidad de llevarla a cabo \u00fanicamente cuando medie acuerdo con las autoridades ind\u00edgenas, como lo preve\u00eda el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, modificado por la norma en cuesti\u00f3n. Por tanto, en principio, se podr\u00eda afirmar que el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 afecta la exigibilidad del derecho a la consulta previa de los pueblos ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
234. Sin embargo, la Sala advierte que el hecho de que la disposici\u00f3n demandada no se refiera de manera expresa a la necesidad de consultar a las comunidades ind\u00edgenas no implica que el Estado y, concretamente, las asambleas departamentales, est\u00e9n autorizados para adelantar el correspondiente proceso de constituci\u00f3n de municipios sin realizar dicha consulta, cuando involucre territorios ind\u00edgenas. En efecto, una interpretaci\u00f3n integral y sistem\u00e1tica de la disposici\u00f3n demandada permite concluir que el derecho a la consulta previa est\u00e1 garantizado por instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano, que hacen parte del bloque de constitucionalidad y establecen un r\u00e9gimen especial de protecci\u00f3n de la autonom\u00eda de las comunidades \u00e9tnicas que no puede ser desconocido por las autoridades administrativas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
235. As\u00ed, no es posible afirmar que, en el asunto bajo examen, el \u00e1mbito de protecci\u00f3n del derecho a la consulta previa se vea limitado o recortado, pues la obligaci\u00f3n de consultar a las comunidades ind\u00edgenas permanece, con independencia de que la norma en cuesti\u00f3n la prevea o no. En otras palabras, el hecho de que la disposici\u00f3n cuestionada no se\u00f1ale expresamente que se debe adelantar la consulta previa de ninguna manera excusa al Estado del cumplimiento de esa obligaci\u00f3n constitucional, en los t\u00e9rminos previstos por el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia de esta Corte. Por tanto, se entiende que es imperativo llevar a cabo la consulta previa, cuando la constituci\u00f3n de municipios sin el cumplimiento de los requisitos generales afecte de manera directa a las comunidades ind\u00edgenas que habitan en la zona.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
236. Ahora bien, en tales eventos, es necesario evaluar cada caso particular, para determinar la intensidad de esa afectaci\u00f3n, pues el grado de afectaci\u00f3n derivado de la aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada puede no resultar equivalente en todos los casos. En efecto, la creaci\u00f3n de un municipio en territorios ind\u00edgenas tiene la aptitud de desencadenar impactos diversos que se deben tener en cuenta al momento de dar aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica a la norma demandada. As\u00ed, es posible que la creaci\u00f3n de un municipio -considerando las caracter\u00edsticas organizativas de la comunidad ind\u00edgena- tenga repercusiones m\u00e1s o menos intensas. Por tanto, las autoridades deber\u00e1n tener en cuenta los niveles de intensidad de la afectaci\u00f3n se\u00f1alados de la Sentencia SU-123 de 2018, al momento de aplicar la disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
237. Toda vez que, como se indic\u00f3, la medida cuestionada no afecta el \u00e1mbito de exigibilidad inmediata del derecho a la consulta previa ni desconoce su contenido esencial, la Sala concluye que esta no es regresiva y, en consecuencia, se ajusta al ordenamiento superior, sin que sea necesario agotar el examen de los dem\u00e1s elementos que componen el test de progresividad y no regresi\u00f3n. Esto, bajo el entendido de que, para su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica, se mantiene la obligaci\u00f3n de llevar a cabo la consulta previa en aquellos casos que afecten directamente a las comunidades ind\u00edgenas, de conformidad con el Convenio 169 de la OIT y los art\u00edculos 287, 329, 330 y 56 transitorio de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
238. Ahora bien, la Sala no desconoce que la norma demandada resulta problem\u00e1tica, en la medida en que permite inferir que las asambleas departamentales est\u00e1n autorizadas para crear municipios sin el lleno de los requisitos generales, cuando el presidente de la Rep\u00fablica as\u00ed lo considere por razones de defensa nacional, en zonas en donde existen territorios ind\u00edgenas. Esto, sumado a que, anteriormente, el legislador estableci\u00f3 una prohibici\u00f3n expresa de crear municipios por razones excepcionales en esos territorios.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
239. Con todo, se advierte que de conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 286, 329, 330 y 56 transitorio de la Constituci\u00f3n, los territorios ind\u00edgenas y los municipios pueden coexistir, sin que esto implique necesariamente que los derechos y las facultades que les atribuyen la Constituci\u00f3n, la ley y los reglamentos entren en conflicto ni que, de plano, su coexistencia desconozca el derecho a la autodeterminaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas. Ello, en la medida que las entidades territoriales cuentan con la garant\u00eda constitucional de ejercer las competencias y facultades previstas en el art\u00edculo 287 superior, que les permiten gestionar sus propios asuntos y actuar mediante sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n. En otras palabras, conservan su capacidad de administraci\u00f3n u organizaci\u00f3n, as\u00ed como su poder para ejercer sus funciones a trav\u00e9s de sus propias autoridades.<\/p>\n
<\/p>\n
240. Es decir, el hecho de que la norma demandada no proh\u00edba crear municipios sin el lleno de los requisitos generales en territorios ind\u00edgenas no autoriza al Estado para desconocer la autonom\u00eda de esos territorios ni para imponer en ellos formas de administraci\u00f3n y gobierno ajenas a las costumbres y cosmovisiones de los pueblos que los habitan. De lo contrario, se desconocer\u00eda el r\u00e9gimen constitucional especial que les confiere a dichos territorios el car\u00e1cter de entidades territoriales y les atribuye espec\u00edficas funciones dirigidas a materializar sus derechos a la autodeterminaci\u00f3n y la autonom\u00eda territorial. La Sala insiste en que, independientemente de que la disposici\u00f3n demandada no lo establezca de manera expresa, es indiscutible la obligaci\u00f3n, en cabeza del Estado, de respetar y garantizar el derecho a la autonom\u00eda territorial de las comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
241. As\u00ed las cosas, a juicio de la Sala, con independencia de lo previsto en la norma en cuesti\u00f3n, no es constitucionalmente posible imponer una forma de administraci\u00f3n y gobierno ajena a las costumbres, tradiciones y cosmovisi\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas, mediante la creaci\u00f3n de municipios sin el lleno de los requisitos generales en sus territorios, pues, de lo contrario, se afectar\u00eda su derecho a la autodeterminaci\u00f3n. Dicho de otro modo, si bien los municipios y los territorios ind\u00edgenas pueden coexistir dentro del territorio nacional como entidades territoriales aut\u00f3nomas, no es posible imponer el r\u00e9gimen de los municipios a los territorios ind\u00edgenas, que, en todo caso, conservan su facultad de gobernarse por sus propias autoridades y ejercer las competencias que les correspondan, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 287 superior. Tales l\u00edmites, derivados de los derechos a la autodeterminaci\u00f3n y la autonom\u00eda territorial de los pueblos ind\u00edgenas, como sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, deben ser tenidos en cuenta por las asambleas departamentales cuando ejerzan su facultad de crear municipios sin el lleno de los requisitos generales, en los eventos previstos en la disposici\u00f3n demandada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
242. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, en el entendido de que se deber\u00e1 realizar consulta previa en los casos en que la creaci\u00f3n del municipio afecte directamente a comunidades ind\u00edgenas asentadas en el territorio del nuevo municipio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DECISI\u00d3N<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, por las razones expuesta en la parte motiva de esta providencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar la EXEQUIBILDAD CONDICIONADA el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 \u201cPor la cual se reforma parcialmente la Ley\u00a0136\u00a0de 1994, el Decreto Extraordinario\u00a01222\u00a0de 1986, se adiciona la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, el Decreto\u00a01421\u00a0de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizaci\u00f3n, y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico nacional\u201d, en el entendido de que se deber\u00e1 realizar consulta previa en los casos en que la creaci\u00f3n del municipio afecte directamente a comunidades ind\u00edgenas asentadas en el territorio del nuevo municipio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese y c\u00famplase,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-047\/22<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CREACI\u00d3N DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS IND\u00cdGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Necesidad de verificar los niveles de intensidad de la afectaci\u00f3n directa a las comunidades ind\u00edgenas (Aclaraci\u00f3n de voto)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) si bien en algunos eventos de creaci\u00f3n de municipios se activar\u00e1 el deber de adelantar el proceso de consulta previa, no puede descartarse que en otros el efecto sea tan agudo -afectaci\u00f3n directa intensa- que imponga la obligaci\u00f3n de obtener el consentimiento previo, libre e informado en los t\u00e9rminos en los que la jurisprudencia lo ha definido. Considerar esa distinci\u00f3n es fundamental para asegurar la protecci\u00f3n de la diversidad cultural reconocida en los art\u00edculos 7, 8, 246, 329 y 330 de la Constituci\u00f3n. Al no decirlo en la parte resolutiva, la Corte lo ha debido advertir con mayor contundencia en las consideraciones de esta sentencia y, por ello, he estimado necesario insistirlo en esta aclaraci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0No obstante que comparto la decisi\u00f3n, la Sala Plena ha debido destacar de forma m\u00e1s precisa los efectos diferenciados que la creaci\u00f3n de municipios -en las condiciones previstas en la disposici\u00f3n acusada- puede tener en la autonom\u00eda de las comunidades ind\u00edgenas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. Es cierto que la sentencia reconoce tal circunstancia al se\u00f1alar -fundamento jur\u00eddico 236- que \u201ces necesario evaluar cada caso particular, para determinar la intensidad de esa afectaci\u00f3n, pues el grado de afectaci\u00f3n derivado de la aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada puede no resultar equivalente en todos los casos\u201d. Advierte tambi\u00e9n que \u201cla creaci\u00f3n de un municipio en territorios ind\u00edgenas tiene la aptitud de desencadenar impactos diversos que se deben tener en cuenta al momento de dar aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica a la norma demandada\u201d de manera que \u201ces posible que la creaci\u00f3n de un municipio -considerando las caracter\u00edsticas organizativas de la comunidad ind\u00edgena- tenga repercusiones m\u00e1s o menos intensas\u201d. As\u00ed las cosas, concluye que \u201clas autoridades deber\u00e1n tener en cuenta los niveles de intensidad de la afectaci\u00f3n se\u00f1alados de la Sentencia SU-123 de 2018, al momento de aplicar la disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. Las formas de vida y organizaci\u00f3n que adoptan en sus territorios dichas comunidades no son iguales. En consecuencia y como lo indica la sentencia, el impacto debe ser analizado en cada situaci\u00f3n concreta. Ese an\u00e1lisis es imprescindible a fin de definir las condiciones bajo las cuales debe tener lugar el di\u00e1logo con los integrantes de la comunidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. Esta premisa tiene como efecto inevitable el reconocimiento de diferentes posiciones jur\u00eddicas que amparan a las comunidades ind\u00edgenas en virtud de los derechos a la autonom\u00eda y participaci\u00f3n. Un significativo esfuerzo para identificar dichas posiciones fue realizado en la sentencia SU-123 de 2018 -referida en varios lugares de la providencia- en la que la Corte precis\u00f3 el tipo de interferencias -afectaciones- y a partir de ello, estableci\u00f3 las garant\u00edas que surgen cuando se producen. Se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cCuando la medida no afecte directamente al pueblo \u00e9tnico (\u2026), la participaci\u00f3n corresponder\u00e1 al est\u00e1ndar de intervenci\u00f3n b\u00e1sico que se relaciona con la inclusi\u00f3n de las comunidades en los \u00f3rganos decisorios nacionales o la mediaci\u00f3n de sus organizaciones en cualquier escenario que les interese (\u2026).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Cuando la medida sea susceptible de afectaci\u00f3n directa al pueblo \u00e9tnico, se aplican todas las reglas de deliberaci\u00f3n con las comunidades tradicionales, conforme al derecho a la consulta previa y con el prop\u00f3sito genuino de llegar a un acuerdo. En caso de que la consulta sea adecuadamente realizada pero no conduzca a un acuerdo, la administraci\u00f3n deber\u00e1 implementar la medida con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad (\u2026).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La afectaci\u00f3n directa intensa aplica cuando una medida amenace la subsistencia de la comunidad tradicional, por lo cual, en principio, la ejecuci\u00f3n de la medida requiere el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades tradicionales y en caso de no llegar a un acuerdo, prevalecer\u00e1 la protecci\u00f3n de las comunidades tradicionales. Se da en estos tres casos excepcionales, conforme a los desarrollos jurisprudenciales y del derecho internacional (\u2026): (i) Traslado o reubicaci\u00f3n del pueblo ind\u00edgena o tribal de su lugar de asentamiento (\u2026); (ii) el almacenamiento o dep\u00f3sito de materiales peligrosos o t\u00f3xicos en sus territorios (\u2026): (iii) medidas que impliquen un alto impacto social, cultural y ambiental que pone en riesgo su subsistencia\u201d (negrillas no hacen parte del texto).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
5. En suma, si bien en algunos eventos de creaci\u00f3n de municipios se activar\u00e1 el deber de adelantar el proceso de consulta previa, no puede descartarse que en otros el efecto sea tan agudo -afectaci\u00f3n directa intensa- que imponga la obligaci\u00f3n de obtener el consentimiento previo, libre e informado en los t\u00e9rminos en los que la jurisprudencia lo ha definido. Considerar esa distinci\u00f3n es fundamental para asegurar la protecci\u00f3n de la diversidad cultural reconocida en los art\u00edculos 7, 8, 246, 329 y 330 de la Constituci\u00f3n. Al no decirlo en la parte resolutiva, la Corte lo ha debido advertir con mayor contundencia en las consideraciones de esta sentencia y, por ello, he estimado necesario insistirlo en esta aclaraci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ut supra,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-047\/22<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
No obstante haber sustanciado la presente sentencia he considerado necesario aclarar mi voto en relaci\u00f3n con el condicionamiento en el sentido de que se deber\u00e1 realizar consulta previa en los casos en que la creaci\u00f3n del municipio afecte directamente a comunidades ind\u00edgenas asentadas en su territorio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En mi opini\u00f3n tal condicionamiento resultaba innecesario pues, incluso sin el condicionamiento, conforme al ordenamiento jur\u00eddico las autoridades estatales est\u00e1n obligadas a garantizar los derechos de las comunidades ind\u00edgenas. En ese sentido, el hecho de que la norma cuestionada no previera ninguna medida espec\u00edficamente dirigida a garantizar tales prerrogativas no exim\u00eda a las asambleas departamentales de sus deberes consistentes en (i) garantizar el derecho a la participaci\u00f3n de dichas comunidades, y (ii) respetar su autonom\u00eda territorial y sus formas de gobierno, en los eventos de creaci\u00f3n excepcional de municipios, pues ninguna autoridad puede desconocer el r\u00e9gimen constitucional especial de protecci\u00f3n de los pueblos \u00e9tnicos. Por lo tanto, era innecesario condicionar la exequibilidad de la norma demandada en los t\u00e9rminos adoptados por la mayor\u00eda de la Sala Plena.<\/p>\n
De otro lado, considero que dicho condicionamiento resulta problem\u00e1tico, pues podr\u00eda dar a entender que la consulta previa solo es necesaria cuando se requiera crear municipios sin el lleno de los requisitos legales por razones de defensa nacional, lo que constituye una excepci\u00f3n, pero no as\u00ed cuando la creaci\u00f3n de municipios se surta de conformidad con las condiciones previstas en el art\u00edculo 8 de la Ley 136 de 1994, que es la regla general y no contempla ni se encuentra condicionada a la consulta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-047\/22<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Ref.: Expediente D-14027<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, \u201c[p]or la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizaci\u00f3n, y se dictan normas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico nacional\u201d, y el art\u00edculo 2 de la Ley 177 de 1994, \u201c[p]or la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En esta oportunidad, comparto la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena: por un lado, la inhibici\u00f3n para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 177 de 1994 y, por otro, la declaratoria de la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000, en el entendido de que se deber\u00e1 realizar una consulta previa en los casos en los que la creaci\u00f3n del municipio afecte directamente a las comunidades ind\u00edgenas asentadas en el territorio. No obstante, de manera respetuosa me permito aclarar mi voto con el prop\u00f3sito de precisar una situaci\u00f3n en particular relacionada con la aplicaci\u00f3n del Convenio 169 de la OIT, ratificado por la Ley 21 de 1991.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En mi criterio, debido a que el art\u00edculo 16 de la Ley 617 de 2000 examinado no obliga a las asambleas departamentales a la creaci\u00f3n expl\u00edcita de municipios ubicados en territorios ind\u00edgenas, el eventual an\u00e1lisis sobre una vulneraci\u00f3n al derecho de consulta previa de las comunidades aleda\u00f1as y el posible desconocimiento al Convenio 169 de la OIT, solo se activar\u00e1 si en el tr\u00e1mite de su creaci\u00f3n, se observe la existencia de una afectaci\u00f3n directa a los intereses de la comunidad \u00e9tnica que se encuentre ubicada en el territorio del nuevo municipio. Sobre el particular, en la sentencia C-348 de 2021, se incluy\u00f3 un resumen de los niveles de participaci\u00f3n de las comunidades ind\u00edgenas y tribales seg\u00fan el grado de afectaci\u00f3n de la medida en cuesti\u00f3n. Dicho resumen, retoma las consideraciones realizadas por la Corte en la sentencia SU-123 de 2018, las cuales si bien se mencionan en la sentencia C-047 de 2022, considero que existen unos vac\u00edos frente a escenarios diferentes a la consulta previa, y que deben ser tenidos en cuenta, as\u00ed:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Intensidad de la afectaci\u00f3n y los niveles correspondientes de participaci\u00f3n de los grupos \u00e9tnicos<\/p>\n
Intensidad de la afectaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideraciones generales respecto del tipo de participaci\u00f3n<\/p>\n
Carencia de afectaci\u00f3n directa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Participaci\u00f3n de la colectividad en igualdad de condiciones al resto de ciudadanos.<\/p>\n
* La participaci\u00f3n corresponder\u00e1 al est\u00e1ndar de intervenci\u00f3n b\u00e1sico; la inclusi\u00f3n de las comunidades \u00e9tnicas en los \u00f3rganos decisorios nacionales o la mediaci\u00f3n de sus organizaciones en cualquier escenario que les interese.<\/p>\n
Susceptible de afectaci\u00f3n directa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Derecho a la consulta previa: ser consultados ante medidas (legislativa o administrativa) que los afecten de manera directa.<\/p>\n
\uf0b7 La Corte ha explicado que, entre otros, existe afectaci\u00f3n directa a las minor\u00edas \u00e9tnicas cuando: (i) se perturban las estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; (ii) existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minor\u00eda \u00e9tnica; (iii) se imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento; (iv) produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto de su territorio. Igualmente, seg\u00fan la jurisprudencia, la consulta previa tambi\u00e9n procede (v) cuando una pol\u00edtica, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas o tribales; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio; (vii) si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situaci\u00f3n o posici\u00f3n jur\u00eddica; (viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido. En particular, en relaci\u00f3n con leyes o medidas de orden general, la consulta procede si la medida general afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos \u00e9tnicos (ver supra, numeral 129).<\/p>\n
\uf0b7 Se aplican todas las reglas de deliberaci\u00f3n con las comunidades tradicionales, conforme al derecho a la consulta previa y con el prop\u00f3sito genuino de llegar a un acuerdo.<\/p>\n
Afectaci\u00f3n directa intensa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Necesidad de la obtenci\u00f3n del consentimiento previo libre e informado, cuando una medida amenace la subsistencia de la comunidad tradicional, en estos tres casos excepcionales, conforme a los desarrollos jurisprudenciales y del derecho internacional: (i) Traslado o reubicaci\u00f3n del pueblo ind\u00edgena o tribal de su lugar de asentamiento; (ii) el almacenamiento o dep\u00f3sito de materiales peligrosos o t\u00f3xicos en sus territorios: (iii) medidas que impliquen un alto impacto social, cultural y ambiental que pone en riesgo su subsistencia.<\/p>\n
\uf0b7 En principio s\u00f3lo se tiene la facultad de implementar la medida si obtiene el consentimiento, previo, libre e informado de la comunidad ind\u00edgena, y en caso de no llegar a un acuerdo, prevalecer\u00e1 la protecci\u00f3n de las comunidades tradicionales (ver fundamento 17.15 de la sentencia SU-123 de 2018).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En ese orden de ideas, depender\u00e1 del caso concreto y de las circunstancias particulares de cada municipio creado en territorio ind\u00edgena, lo que deba determinar el an\u00e1lisis de una eventual vulneraci\u00f3n del derecho fundamental a la consulta previa o de cualquier otro de los mecanismo previstos para garantizar la participaci\u00f3n de los grupos \u00e9tnicos. Dichos niveles obedecen a la aplicaci\u00f3n del principio de proporcionalidad y ni regresividad, y deben ser tenidos en cuenta en la implementaci\u00f3n de esta normatividad, con el fin de maximizar la garant\u00eda de autonom\u00eda territorial y libre determinaci\u00f3n de las comunidades potencialmente afectadas. Para ello, el ente creador deber\u00e1 determinar el nivel de afectaci\u00f3n de los intereses de la respectiva comunidad, conforme a las reglas jurisprudenciales definidas por esta corporaci\u00f3n en la sentencia SU-123 de 2018, y establecer la ruta a seguir en cada caso.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayor\u00eda, dejo consignada mi aclaraci\u00f3n de voto a la sentencia C-027 de 2022.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-047\/22 \u00a0 CREACI\u00d3N DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS IND\u00cdGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Deber de consulta previa cuando afecte directamente a las comunidades ind\u00edgenas \u00a0 CREACI\u00d3N DE MUNICIPIOS EN TERRITORIOS IND\u00cdGENAS SIN EL LLENO DE REQUISITOS GENERALES-Deber de respetar derechos a la autodeterminaci\u00f3n y la autonom\u00eda territorial de las comunidades ind\u00edgenas \u00a0 (\u2026) el […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[136],"tags":[],"class_list":["post-28193","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2022"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28193","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28193"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28193\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28193"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28193"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28193"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}