DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance \u00a0<\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Destinaciones espec\u00edficas \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
La ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, como cualquier otra, de acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, debe referirse a una misma materia y, por ello, ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El principio de unidad de materia encuentra fundamento en dichos art\u00edculos y tiene por objeto racionalizar y tecnificar el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, de tal forma que se impida la aparici\u00f3n subrepticia de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley. \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Car\u00e1cter m\u00e1s estricto \u00a0<\/p>\n
En s\u00edntesis, para definir si existi\u00f3 una vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia, ante una disposici\u00f3n del plan nacional de desarrollo, deber\u00e1 realizarse un juicio de constitucionalidad m\u00e1s estricto (ver supra, numerales 53 a 56), por medio del cual, el juez constitucional debe (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposici\u00f3n instrumental; (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (car\u00e1cter instrumental). En tal direcci\u00f3n, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, as\u00ed como de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. El car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo del plan no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexi\u00f3n estrecha directa e inmediata, dado que el principio democr\u00e1tico se encuentra restringido. \u00a0<\/p>\n
RECURSOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Destinaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0<\/p>\n
ADMINISTRADORAS DE RIESGOS LABORALES-Recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica \u00a0<\/p>\n
(\u2026) es pertinente concluir que, pese a que la seguridad social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio, puede ser prestado por particulares, de acuerdo con la regulaci\u00f3n legal. Sin embargo, no se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella, lo cual es aplicable a las cotizaciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tienen el car\u00e1cter de recursos parafiscales y podr\u00edan cobijar, incluso, las reservas t\u00e9cnicas y matem\u00e1ticas contempladas en el Sistema de Seguridad Social en Riesgos Laborales. \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulaci\u00f3n de efectos temporales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si bien las determinaciones que adopta este tribunal en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales conllevan, por regla general, efectos inmediatos, esta Corte ha reconocido en su pr\u00e1ctica judicial la existencia de casos en los cuales se pueden modular sus efectos, por ejemplo (i) a pesar de constatar la incompatibilidad entre una disposici\u00f3n jur\u00eddica y el ordenamiento superior, disponer su expulsi\u00f3n inmediata del ordenamiento jur\u00eddico generar\u00eda efectos adversos de cara al mismo orden constitucional y la preservaci\u00f3n de la integridad la Carta. En virtud de ello, ha dispuesto que en estos casos excepcionales, sus sentencias de inconstitucionalidad no surtan efectos inmediatos, a fin de que, en un \u201cplazo prudencial\u201d las inconsistencias evidenciadas puedan ser subsanadas por el Congreso. \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos \u00a0<\/p>\n
(\u2026) los efectos retroactivos de la sentencia de inexequibilidad son excepcionales y buscan salvaguardar otros valores y principios constitucionales. Bajo esta \u00f3ptica, una decisi\u00f3n de inexequibilidad de la Corte con efectos ex tunc \u2013desde siempre\u2013, tiene fundamento en la exigencia de deshacer las consecuencias de normas contrarias a la Carta dentro del ordenamiento jur\u00eddico. En otras palabras, en casos especiales, reconocer solamente efectos hacia futuro a las decisiones de inexequibilidad, ser\u00eda admitir como justos aquellas afectaciones generadas por la aplicaci\u00f3n de un precepto inconstitucional. De esta manera, los alcances retroactivos de los fallos de la Corte se justifican cuando es necesario sancionar una violaci\u00f3n flagrante y deliberada de la Carta o para asegurar la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales abiertamente desconocidos. \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-14345 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandante: Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., diecis\u00e9is (16) de febrero de dos mil veintid\u00f3s (2022) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente: \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, prevista en el art\u00edculo 40.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y en armon\u00eda con lo dispuesto en los art\u00edculos 241.4 y 242 de la misma, el se\u00f1or Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 27 de julio de 2021, el magistrado sustanciador dispuso la admisi\u00f3n de la demanda. En consecuencia, orden\u00f3 que (i) se corriera el traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n y que, en paralelo a ese t\u00e9rmino, (ii) se fijara en lista el proceso para permitir la intervenci\u00f3n ciudadana; (iii) se comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Interior y al Ministerio del Trabajo, para que, de considerarlo pertinente, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Finalmente, (iv) se invit\u00f3 a participar a varias organizaciones y universidades del pa\u00eds1.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. NORMA DEMANDADA\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto normativo demandado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1955 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
(mayo 25) \u00a0<\/p>\n
D.O. 50.964, mayo 25 de 2019 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 203. Servicios de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n. Modif\u00edquese el segundo inciso del par\u00e1grafo 5\u00b0 del art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
En caso de que se utilice alg\u00fan intermediario las ARL podr\u00e1n pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n. El Gobierno nacional, con base en estudios t\u00e9cnicos, determinar\u00e1 el valor m\u00e1ximo de estas comisiones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante argumenta que el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 vulnera las siguientes disposiciones constitucionales: (i) la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social, previsto en el inciso quinto del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (ii) el principio de eficiencia del sistema, establecido en el inciso primero de la disposici\u00f3n mencionada; (iii) la regla relacionada con la creaci\u00f3n de normas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, tales como los art\u00edculos 150, 334, 338 y 115 de la Carta Pol\u00edtica; (iv) el principio de competencia, se\u00f1alado en los art\u00edculos 121, 122, 123, 150, 339 y 374 del texto superior, as\u00ed como el principio de unidad de materia; (v) la prohibici\u00f3n de donaciones a la que hace referencia el art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica; y (vi) la violaci\u00f3n de los principios que gu\u00edan el sistema tributario (art\u00edculo 363 y numeral 9\u00b0 del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En t\u00e9rminos comunes a todos los cargos, explic\u00f3 Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza que la demanda lo que pretende es contribuir a la defensa del Estado Social de Derecho. A su juicio, la disposici\u00f3n controvertida termina por crear un procedimiento irregular que, adem\u00e1s, puede afectar al Sistema General de Riesgos Laborales e impactar en los empresarios cotizantes, los trabajadores afiliados y la sociedad en general. Con mayor raz\u00f3n, ante el car\u00e1cter reglado del Sistema General de Seguridad Social y la finalidad particular que, en este caso, exige \u201cprevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasi\u00f3n o como consecuencia del trabajo que desarrollan\u201d2.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, este subsistema se basa en una actividad aseguradora, relacionada con el manejo y aprovechamiento de los recursos all\u00ed captados, con el fin de prestar un servicio de inter\u00e9s p\u00fablico. De all\u00ed que, pese a que las entidades operadoras del Sistema General de Riesgos Laborales no son entidades de seguridad social, sino personas jur\u00eddicas de derecho privado con \u00e1nimo de lucro, para el demandante, el sistema se construye sobre un seguro social. De manera que \u2013 a diferencia de los seguros comerciales- los operadores no s\u00f3lo pueden perseguir la maximizaci\u00f3n de la renta, al ser garantes de obligaciones prestacionales y de instrumentos de asistencia, solidaridad y seguridad social de la poblaci\u00f3n en general. Por ende, la prima de este seguro se compone por (i) el valor del riesgo debidamente calculado -prima pura-; y (ii) la contribuci\u00f3n al costo que impone su absorci\u00f3n por la comunidad asegurada -gravamen adicional-, el cual comprende los gastos de administraci\u00f3n, el margen razonable en favor del asegurador y los gastos de adquisici\u00f3n de cada negocio (corretaje o mercadeo). Pese a lo anterior, al tratarse de un seguro obligatorio, consider\u00f3 que la operaci\u00f3n aseguradora puede \u201calcanzarse al margen de todo esfuerzo comercial de corretaje dirigido hacia la poblaci\u00f3n obligada\u201d3.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este contexto, cuestion\u00f3 que ninguna norma del Sistema de Seguridad Social, a diferencia de lo que sucede con la disposici\u00f3n demandada, ha autorizado a las ARL para contratar corredores de seguros, pagando su remuneraci\u00f3n con cargo a los recursos propios del sistema; pese a que existen algunas interpretaciones judiciales que soportan tal tesis y que, a su juicio, deben reprocharse en esta sentencia4. As\u00ed, en t\u00e9rminos generales, propone que el pago del corretaje se debe efectuar con recursos propios del asegurador y no con cargo a las cotizaciones del empleador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por tanto, formula los siguientes cargos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumentos de la demandante\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se debe tener en consideraci\u00f3n el car\u00e1cter imprescriptible de los recursos p\u00fablicos de Seguridad Social, por lo cual ser\u00edan apropiables s\u00f3lo en virtud de su uso leg\u00edtimo, al constituir recursos parafiscales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. En efecto, tales rubros s\u00f3lo podr\u00edan ser percibidos por las ARL en consideraci\u00f3n a (i) un consumo leg\u00edtimo, lo que supone que est\u00e9n incluidos dentro de las erogaciones regulares por costos y gastos que est\u00e1n autorizadas por el inciso quinto del art\u00edculo 48; y (ii) la apropiaci\u00f3n regular de utilidades leg\u00edtimas, que benefician la rentabilidad del negocio de seguros sociales obligatorios para contingencias por riesgos laborales. En consecuencia, la jurisprudencia ha aclarado que la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los mencionados recursos impacta no s\u00f3lo en que no pueden entrar al monto global del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, sino que tambi\u00e9n pertenecen al Sistema de Seguridad Social, sin que pueda confundirse con el patrimonio y las responsabilidades particulares de las ARL. Estas entidades s\u00f3lo administran dichos recursos y, por ende, tales no puedan ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jur\u00eddico-constitucional. En consecuencia, concluy\u00f3 el demandante que las cotizaciones que se pagan por los afiliados deben dirigirse a la prestaci\u00f3n de los servicios cubiertos en su favor. La misma suerte deben seguir las reservas t\u00e9cnicas especiales y los rendimientos financieros, los cuales tambi\u00e9n hacen parte de los bienes constitutivos del patrimonio p\u00fablico, que est\u00e1n destinados a la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablicos en el Sistema General de Riesgos Laborales. De manera que, de acuerdo con las disposiciones constitucionales, tales montos son imprescriptibles en favor de particulares. En consecuencia, afirma que el desconocimiento de este mandato constitucional implica la ineficacia de los actos jur\u00eddicos ileg\u00edtimos sobre la apropiaci\u00f3n de tales recursos. De manera que, ante el car\u00e1cter imperativo de esta disposici\u00f3n constitucional, la normativa legal no puede controvertirla. En consecuencia, en este caso, el art\u00edculo demandado es inconstitucional por cuanto destina recursos para el pago de corredores de seguros, al tratarse de un \u201cgasto operacional de ventas\u201d que, por beneficiar a la correspondiente ARL, deber\u00edan ser pagados con sus recursos propios y con cargo a sus utilidades. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desconocimiento del principio de eficiencia del sistema, establecido en el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El mecanismo de cierre y\/o contabilizaci\u00f3n del ejercicio econ\u00f3mico y fiscal, con liberaci\u00f3n contable de saldos y reservas t\u00e9cnicas especiales (R.T.E) con sus rendimientos financieros, respecto a un per\u00edodo determinado, seg\u00fan lo ordenado legalmente para \u201clas cuentas de acreedores\u201d, es el momento contable y la condici\u00f3n que permite la causaci\u00f3n y apropiaci\u00f3n de las utilidades a favor de las ARL, con cargo a los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales. En consecuencia, s\u00f3lo en ese momento se puede y debe pagar el corretaje y los gastos empresariales o se terminar\u00eda por infringir el principio de eficiencia sist\u00e9mica reforzada. Para el demandante es claro que la apropiaci\u00f3n de utilidades s\u00f3lo puede darse cuando se ha cerrado o consolidado el ejercicio econ\u00f3mico o fiscal, por lo cual la utilidad de la administradora no aplica sobre la cotizaci\u00f3n misma, sino sobre el saldo o remanente de la prima de seguros. En este contexto, cuestiona que la disposici\u00f3n demandada permita que se utilicen ciertos recursos p\u00fablicos con la finalidad de cubrir el corretaje, cuando lo cierto es que los montos que no se hubieren destinado, al cierre del ejercicio fiscal, para la prevenci\u00f3n, protecci\u00f3n y atenci\u00f3n de trabajadores estar\u00edan sujetos a impuestos y, en consecuencia, dejar\u00edan de pertenecer al Sistema General de Riesgos Laborales. De manera que, discrepa de la autorizaci\u00f3n para pagar el corretaje y los gastos administrativos en los t\u00e9rminos planteados, pues carece de par\u00e1metros normativos, objetivos, impersonales o que limiten esta autorizaci\u00f3n, en virtud de que tal entrega queda exclusivamente al arbitrio de la voluntad empresarial e interesada de las ARL. Tal situaci\u00f3n puede impactar en el manejo de los recursos p\u00fablicos (cotizaciones obligatorias, reservas t\u00e9cnicas especial y\/o rendimientos financieros de las inversiones de las R.T.E). De manera que, al descontrolar el manejo de estos dineros se afecta los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales y, en consecuencia, ello causa ineficacias sist\u00e9micas. \u00a0Con mayor raz\u00f3n, si en este caso, de ninguna manera se puede asimilar la \u201ceficiencia del sistema\u201d con la \u201ceficiencia de una empresa\u201d. De acuerdo con lo afirmado en la sentencia C-137 de 2007 \u201cdebe tenerse en cuenta que la racionalidad de la inversi\u00f3n p\u00fablica difiere de la privada, pues la asignaci\u00f3n p\u00fablica de recursos se hace en consideraci\u00f3n a una rentabilidad social, mientras la inversi\u00f3n privada se basa en la sostenibilidad de la inversi\u00f3n financiera que debe generar un margen para el empresario que comporta el costo de oportunidad de los recursos\u201d. A su juicio, los gastos imputados a corretaje en realidad son gastos operacionales de administraci\u00f3n empresarial y, por tanto, obligaciones civiles propias e institucionales, adem\u00e1s de ser pagos innecesarios y superfluos, por cuanto se trata de un seguro social, que es obligatorio, universal e irrenunciable. \u00a0\u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n de la regla relacionada con la creaci\u00f3n de normas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, tales como los art\u00edculos 150.21, 334, 338 y 115 de la Carta Pol\u00edtica, as\u00ed como los cuestionamientos relacionados con el cargo de unidad de materia (art. 158 de la Constituci\u00f3n)\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Para el demandante se incumplieron las disposiciones constitucionales alegadas, en consideraci\u00f3n a que la autorizaci\u00f3n para pagar el servicio de corretaje imput\u00e1ndolo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social, termina por incumplir las exigencias espec\u00edficas de las leyes de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica. En consecuencia, cuestion\u00f3 que se cree, en el marco de este sistema, una disposici\u00f3n que interviene en la econom\u00eda y que ignora que el corretaje es una actividad privada, ajena a la Seguridad Social. As\u00ed, adujo que, al establecer un nuevo sistema tarifario, no se precisaron (i) los fines de esta intervenci\u00f3n, alcances y l\u00edmites a la actividad econ\u00f3mica; (ii) los par\u00e1metros y la metodolog\u00eda para la imposici\u00f3n de impuestos, tasas y contribuciones; (iii) la fijaci\u00f3n de los sujetos activos, pasivos, hecho generador, la base gravable y las tarifas de las cargas; (iv) la definici\u00f3n del sistema y el m\u00e9todo para definir costos y beneficios; as\u00ed como (v) los par\u00e1metros objetivos para el se\u00f1alamiento y causaci\u00f3n de las tarifas de corretaje. En consecuencia, cuestion\u00f3 que esta informaci\u00f3n no se pueda extraer de la disposici\u00f3n demandada o sus antecedentes. Adem\u00e1s, indic\u00f3 que ello tambi\u00e9n termina por ignorar los numerales 1\u00b0 y 2\u00b0 de la Ley 1562 de 2012.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tampoco existe explicaci\u00f3n de por qu\u00e9 esta disposici\u00f3n se incluy\u00f3 en la Ley del Plan de Desarrollo cuando no puede asumirse que esta autorizaci\u00f3n se ajusta a un objetivo general de tal. As\u00ed, adujo que no exist\u00eda conexidad objetiva y razonable en materia tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica, metodol\u00f3gica o sistem\u00e1tica. En tal sentido, controvirti\u00f3 que la disposici\u00f3n se encuentre incluida en la Secci\u00f3n III \u201cPacto por la equidad: pol\u00edtica social moderna, centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercado\u201d, as\u00ed como en la Subsecci\u00f3n II sobre \u201cequidad en el trabajo\u201d, pese a que lo que termina por hacer es crear \u201cun privilegio oligopol\u00edstico, lesivo para el SGRP, los empresarios cotizantes, los trabajadores afiliados y la sociedad en general\u201d5. Adem\u00e1s, adujo que ello podr\u00eda ser contrario a la defensa del patrimonio p\u00fablico y la libre competencia econ\u00f3mica, al s\u00f3lo beneficiar a las ARL, que ya no pagaran con sus recursos los gastos de corretaje, quienes tendr\u00e1n incentivos para cobrar una suma mayor como remuneraci\u00f3n por esta labor, lo cual, adem\u00e1s, implicar\u00eda que tales se causen antes del cierre y\/o consolidaci\u00f3n del ejercicio contable, econ\u00f3mico y fiscal. Con todo, explic\u00f3 que no se beneficia con esta disposici\u00f3n la generaci\u00f3n y equidad de trabajo, en tanto el procedimiento que se cre\u00f3 va en detrimento del valor puro e intr\u00ednseco de la cotizaci\u00f3n en el Sistema General de Seguridad Social, al perder capacidad financiera, de inversi\u00f3n o de generaci\u00f3n de programas ordinarios de prevenci\u00f3n de riesgos en las empresas afiliadas. Ello hace m\u00e1s gravosa la carga de parafiscales y termina por afectar la generaci\u00f3n de empleo, en virtud de que el destino de recursos se torna ineficiente. En consecuencia, termina por incumplir las finalidades reguladas en los incisos 1\u00b0 y 2\u00b0 del art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n. A su vez, adujo que se desconoc\u00edan los incisos 1\u00b0 y 2\u00b0 del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, en virtud de que no se designa correctamente la integraci\u00f3n del Gobierno Nacional en relaci\u00f3n con el negocio particular de la elaboraci\u00f3n y entronizaci\u00f3n del novedoso r\u00e9gimen tarifario del corretaje dentro del Sistema General del R\u00e9gimen Laboral. De all\u00ed que, a su juicio, debi\u00f3 incluirse en dicha regulaci\u00f3n reglamentaria al Ministerio de Trabajo y al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0\u00a0<\/p>\n
4.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desconocimiento del principio de competencia, se\u00f1alado en los art\u00edculos 121, 122, 123, 150.3, 339.1 y 374 del texto superior\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tambi\u00e9n, en opini\u00f3n del demandante se desconoci\u00f3 (i) el principio de legalidad de las actuaciones estatales, (ii) el desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas y de los servidores p\u00fablicos, as\u00ed como (iii) la competencia legislativa para aprobar planes de desarrollo y (iv) la imposibilidad de reformar por esta v\u00eda la Constituci\u00f3n. Sobre esto \u00faltimo, precis\u00f3 que la aprobaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada se efectu\u00f3 al margen de la Carta Pol\u00edtica por desconocer la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos p\u00fablicos y el derecho al servicio p\u00fablico de Seguridad Social (art. 48). De modo que, la autorizaci\u00f3n para utilizar recursos p\u00fablicos para el corretaje, a trav\u00e9s de los gastos de administraci\u00f3n, afecta los recursos p\u00fablicos manejados por las ARL. Por lo cual, el legislador no puede, como en efecto parece suceder ac\u00e1, desnaturalizar el principio de destinaci\u00f3n especifica contemplado en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 48 Superior. As\u00ed, reitera lo argumentado en los dem\u00e1s cargos con el fin de explicar la manera en la que se proyecta en la falta de competencia del Congreso para ignorar las disposiciones constitucionales ya citadas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n de la regla de prohibici\u00f3n de donaciones a la que hace referencia el art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El demandante indic\u00f3 que la posibilidad de que, a trav\u00e9s del pago de los gastos de corretaje, se utilicen recursos p\u00fablicos del sistema implica un enriquecimiento sin causa en favor de la respectiva ARL. que termina recibiendo un auxilio o donaci\u00f3n que desconoce el car\u00e1cter colectivo, la integridad del \u201cpatrimonio p\u00fablico\u201d y la destinaci\u00f3n especifica de los recursos parafiscales. En efecto, adujo que la disposici\u00f3n demandada infring\u00eda la prohibici\u00f3n de conceder auxilios o donaciones en favor de particulares, respecto de los cuales ello constituye un enriquecimiento sin justa causa. \u00a0\u00a0<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Violaci\u00f3n de los principios que gu\u00edan el sistema tributario (art\u00edculo 363 y numeral 9\u00b0 del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n). \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
A su vez, explic\u00f3 que tal pago por concepto de corretaje termina por abrir la puerta para que se d\u00e9 una forma impropia de \u201cexenci\u00f3n tributaria\u201d, en consideraci\u00f3n a que se confundir\u00edan en la contabilidad erogaciones no prestacionales y no asistenciales que, en realidad, est\u00e1n sujetas a cargas tributarias. En efecto, adujo que lo dispuesto en el art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012 cumple con una funci\u00f3n presupuestal, orientadora del gasto y que limita el gasto asistencial y prestacional que, a su vez, impacta en el manejo de los recursos propios del Sistema General de Riesgos Laborales. De manera que, es a partir de lo anterior que las ARL tienen que gestionar tales recursos hasta el momento de cierre del ejercicio econ\u00f3mico, contable y fiscal correspondiente, pues s\u00f3lo cuando se aplican los porcentajes dispuestos en esta norma, es que se determina un estatus \u201ctributario privilegiado sobre sobre las clases y\/o grupos y\/o cuentas y\/o rubros de naturaleza y funci\u00f3n contables y sobre Movimiento Financiero de recursos propios del SGRL(cotizaciones obligatorias o primar y\/o reservas t\u00e9cnicas financieras especiales y\/o rendimientos de las inversiones financieras de las R.T.E) que a trav\u00e9s de ellos se produce y se efect\u00faa, en el sentido de proyectar sobre \u00e9ste la cobertura de una exenci\u00f3n tributaria que los torna (autom\u00e1ticamente) en \u00a0exentos de grav\u00e1menes (\u2026)\u201d6. En consecuencia, cuestion\u00f3 que los servicios de corretaje -que pueden ser prestados directamente por la ARL o por subcontratistas- queden subsumidos en \u201cgastos empresariales\u201d que, en realidad, no tienen por objeto estricto y directo el pago o suministro de prestaciones laborales y, por tanto, no deben gozar de exenci\u00f3n tributaria alguna. Con mayor raz\u00f3n, al no ser costos de producci\u00f3n o de operaci\u00f3n para prestar los servicios derivados de riesgos laborales o gastos operacionales, derivados de la administraci\u00f3n, log\u00edstica o que supongan dar soporte organizativo. Por ello, se solicita considerar las sentencias proferidas por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado al respecto7. De cualquier manera, seg\u00fan se propone, ello es concordante con lo regulado en el art\u00edculo 476 del Estatuto Tributario que se\u00f1ala que se encuentran excluidos del IVA los servicios relacionados con la Seguridad Social8. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo dem\u00e1s, a la par de los anteriores cuestionamientos, en algunos apartes de la demanda se controvierte que, presuntamente, existi\u00f3 una \u201capropiaci\u00f3n irregular probada y fallada indebidamente con ‘error jurisdiccional inexcusable’ y ‘v\u00eda de hecho\u201d en un proceso de acci\u00f3n popular9 que, seg\u00fan se indica, se refiri\u00f3 a la remuneraci\u00f3n del corretaje con recursos propios del Sistema General de Riesgos Laborales10. En consecuencia, cuestiona la actuaci\u00f3n de algunas entidades como la Superintendencia Financiera de Colombia y los jueces de instancia, ante un presunto \u201cdetrimento patrimonial\u201d de los recursos p\u00fablicos del Sistema General de Riesgos Laborales11. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En otro subt\u00edtulo se refiere a \u201cla descongesti\u00f3n sorpresiva, las sentencias de primera instancia y de segunda instancia, la v\u00eda de hecho judicial y la acci\u00f3n de tutela fallida\u201d (fl. 41). En tal secci\u00f3n del documento, incluso, se citan los apartes de las sentencias controvertidas en m\u00e1s de ocho p\u00e1ginas para, al final, sustentar la supuesta existencia de algunos defectos espec\u00edficos de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales (fls. 53 y 54). Incluso, cuestiona que la Corte Constitucional, en su momento, no seleccionara dicha acci\u00f3n de tutela (fl. 58) y aclara que, con fundamento en lo explicado, la Corte Constitucional es competente para controlar las interpretaciones judiciales (fl. 64). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, el accionante solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que la sentencia declare inexequible, por ser inconstitucional, el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201c\u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d\u201d. Asimismo, se refiri\u00f3 a pretensiones, declaraciones y peticiones adicionales12. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el tr\u00e1mite del presente asunto se recibieron oportunamente 7 intervenciones13.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitudes de inexequibilidad14. Para la mayor\u00eda de los intervinientes, el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 debe ser declarado inconstitucional por cuanto le asiste raz\u00f3n al demandante en los cargos expuestos y, en particular, por desconocer que: (i) los recursos destinados a la Seguridad Social tienen destinaci\u00f3n espec\u00edfica y los pagos por corretaje no pueden considerarse como integrantes de los conceptos de \u201corganizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del sistema\u201d, sino que constituyen una externalidad y, por ello, no consultan el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, (ii) la disposici\u00f3n demandada reduce los recursos parafiscales y termina por alterar su registro, puesto que se imputan no s\u00f3lo los costos sist\u00e9micos propios de la atenci\u00f3n, sino tambi\u00e9n los de corretaje, aumentando en consecuencia, el costo de los recursos globales de la Seguridad Social y falseando los registros t\u00e9cnicos que sirven de base para determinar los costos del sistema. Esto, tambi\u00e9n, (iii) puede terminar por afectar la libre competencia (art. 333 de la Constituci\u00f3n), en tanto las labores de comercializaci\u00f3n se dejar\u00edan de pagar con cargo a los recursos de las administradoras de riesgos laborales para, en su lugar, utilizar los propios del Sistema de Riesgos Laborales, lo cual adem\u00e1s podr\u00eda afectar un mercado que ya es un oligopolio. Finalmente, (iv) explican que la eficiencia del sistema es necesaria para maximizar la utilizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos y garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social, por lo que pagar con cargo a los recursos p\u00fablicos el corretaje, como actividad netamente comercial, podr\u00eda afectar el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitudes de exequibilidad15. Tres intervinientes le solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. En general, explican que no se desconoce la prohibici\u00f3n de destinaci\u00f3n espec\u00edfica por cuanto la lectura de esta disposici\u00f3n se debe complementar con lo dispuesto en el art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, de acuerdo con el cual existe un tope en los gastos de administraci\u00f3n de las ARL que es regulado por el Ministerio de Trabajo. En consecuencia, la participaci\u00f3n de los corredores de seguros se paga con cargo a la cotizaci\u00f3n, pero en el entendido de que una parte de esta prima va destinada a sufragar gastos de la administraci\u00f3n de la ARL y, es de all\u00ed, donde tiene facultad para tomar los recursos para el pago del corretaje, sin obviar el l\u00edmite establecido.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre la supuesta infracci\u00f3n al principio de unidad de materia proponen considerar una visi\u00f3n integral de la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo, por lo cual cuestionan que el demandante no hubiese tenido en consideraci\u00f3n esta aproximaci\u00f3n en los cuestionamientos formulados. De manera que, a su juicio, la motivaci\u00f3n incluida en la ponencia para primer debate del entonces proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 justifica su inclusi\u00f3n en esta ley y, adem\u00e1s, porque el pago del corretaje se encuentra sujeto a unos l\u00edmites establecidos en la misma disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para Asocapitales, adem\u00e1s de lo anterior, tampoco se vulnera el principio de eficiencia sist\u00e9mica reforzada, en tanto la actividad t\u00e9cnica de los intermediarios de seguros potencia el uso de los recursos y dota de mejores herramientas a los empleadores frente a lo que \u00fanicamente podr\u00edan hacer las Aseguradoras de Riesgos Laborales. No se configura una vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n en consideraci\u00f3n a que el concepto de donaci\u00f3n supone una transferencia de dominio del patrimonio p\u00fablico de la Naci\u00f3n a particulares mediante contrato de donaci\u00f3n, pero en este caso no es as\u00ed porque no se hace a t\u00edtulo gratuito, al ser producto de una contraprestaci\u00f3n efectuada por tales intermediarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CONCEPTO DE LA PROCURADOR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante concepto del 20 de septiembre 2021, la Procuradora General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019. Los argumentos sobre los cuales sustent\u00f3 dicha solicitud son los siguientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principio de unidad de materia se encuentra contemplado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta Pol\u00edtica. En tal sentido, la Corte Constitucional ha establecido que dicho principio busca evitar que en el tr\u00e1mite legislativo se introduzcan normas que no tienen relaci\u00f3n con lo regulado en la ley. As\u00ed, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-493 de 2015, se\u00f1al\u00f3 que el prop\u00f3sito general del mencionado principio es el de racionalizar y tecnificar el proceso de deliberaci\u00f3n y creaci\u00f3n legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el marco de la aprobaci\u00f3n de la Ley del Plan de Desarrollo se ha advertido que el principio de unidad de materia se constata si existe una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan y las disposiciones instrumentales que contiene. Por ello, frente a dicha clases de leyes, ante la disminuci\u00f3n del principio democr\u00e1tico que se presenta por la iniciativa gubernativa y las limitaciones de las posibilidades del Congreso de la Rep\u00fablica, entre otras, \u201cse debe realizar un\u00a0juicio de constitucionalidad m\u00e1s estricto\u00a0para verificar la conexi\u00f3n estrecha entre las metas y prop\u00f3sitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el car\u00e1cter heterog\u00e9neo y multitem\u00e1tico del Plan, no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Manifest\u00f3 la Vista Fiscal que esta corporaci\u00f3n ha considerado que la modificaci\u00f3n de las normas ordinarias del Sistema General de Seguridad Social por medio de leyes aprobatorias de planes de desarrollo, pese a que pueden contar con alguna conexidad gen\u00e9rica con los objetivos de \u00e9ste, en la mayor\u00eda de los eventos es hipot\u00e9tica, conjetural e indirecta. Por tanto, ha cuestionado que se limiten a subsanar deficiencias detectadas en sistemas preexistentes, eludiendo con ello el tr\u00e1mite legislativo ordinario que impone un debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica16.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esta oportunidad, para la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 -que se refiere a la posibilidad de pagar comisiones a los intermediarios de las administradoras de riesgos laborales con cargo a las cotizaciones, primas y rendimientos financieros de las reservas legales- es una disposici\u00f3n que adiciona la normativa ordinaria de seguridad social, para atender una situaci\u00f3n concreta del mercado, sin que se advierta una conexidad directa e inmediata con los pactos estrat\u00e9gicos del Plan Nacional de Desarrollo. As\u00ed, de una revisi\u00f3n a los antecedentes legislativos, se puede evidenciar que la motivaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica para expedir la norma demandada fue modificar las fuentes de pago de los corredores y agentes de seguros contratados por las ARL17. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con todo, al analizar las disposiciones generales que estipulan los tres pactos estructurales del plan nacional de desarrollo (legalidad, emprendimiento y equidad), as\u00ed como la ubicaci\u00f3n de la norma demandada en la secci\u00f3n de los mecanismos de ejecuci\u00f3n del pacto por la equidad \u201cno es posible advertir razonablemente c\u00f3mo la modificaci\u00f3n espec\u00edfica de un par\u00e1grafo de una norma ordinaria de seguridad social, referente al pago de los intermediarios de las administradoras de riesgos laborales, tiene el car\u00e1cter instrumental para lograr, por ejemplo, la inclusi\u00f3n social en el trabajo o asegurar la igualdad de oportunidades para todos\u201d. De modo que, ante la inexistencia de una relaci\u00f3n de medio a fin, tal modificaci\u00f3n debi\u00f3 efectuarse a trav\u00e9s de una ley ordinaria, para discutir con profundidad la posibilidad de utilizar recursos de la seguridad social para el pago de los mencionados seguros. En efecto, resulta extra\u00f1o que en las leyes que aprueban el plan nacional de desarrollo se incluya una modificaci\u00f3n permanente sobre este punto, dado el car\u00e1cter planificador y la vocaci\u00f3n temporal de dichos cuerpos normativos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, los escritos de intervenci\u00f3n y las solicitudes presentadas a la Corte, de manera oportuna, se resumen as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Solicitud \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ministerio del Trabajo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* La disposici\u00f3n demandada no desconoce el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, por cuanto se trat\u00f3 de una modificaci\u00f3n legal, adecuada y proporcional y no un cambio o reforma estructural al Sistema de Seguridad Social. As\u00ed, despu\u00e9s de abordar la naturaleza de este derecho, se refiri\u00f3 al Sistema de Riesgos Laborales y al principio de eficiencia. En este contexto, los recursos destinados a este prop\u00f3sito, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, no se podr\u00e1n utilizar por las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella por tratarse de una contribuci\u00f3n parafiscal. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* De manera que, no obstante que el Estado debe intervenir para garantizar el acceso equitativo a las prestaciones de seguridad social, ampliar la cobertura y fortalecer financieramente el sistema, la disposici\u00f3n demandada no es inconstitucional porque la cotizaci\u00f3n pagada al Sistema de Riesgos Laborales por sus afiliados tiene una distribuci\u00f3n, que permite a las ARL disponer de un porcentaje de ella para los gastos de la administraci\u00f3n. En consecuencia, con sustento en lo dispuesto en el art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, se establece una distribuci\u00f3n de las cotizaciones pagadas en donde el 23% del (92%) puede ser utilizado para los gastos de administraci\u00f3n que tienen la Administradora de Riesgos Laborales, para cumplir con sus funciones legales. Adem\u00e1s, los gastos de administraci\u00f3n se sujetan al l\u00edmite que, en virtud del par\u00e1grafo cuarto de esta disposici\u00f3n, es regulado por el Ministerio de Trabajo a trav\u00e9s de la Resoluci\u00f3n 3544 de 2013. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En efecto, se debe tener en cuenta que la participaci\u00f3n de los corredores de seguro se paga con cargo a la cotizaci\u00f3n, pero desde el entendido de que una parte de esta prima va destinada a sufragar gastos de la administraci\u00f3n de la ARL y, es de all\u00ed, donde tiene facultad para tomar los recursos para el pago del corretaje, sin obviar el l\u00edmite establecido por el Ministerio del Trabajo. Por lo anterior, el pago de las comisiones que realizan las administradoras de riesgos laborales a los intermediarios o corredores por sus servicios se entiende que se deben destinar como gastos de administraci\u00f3n, los cuales no pueden superar el 23% de las cotizaciones tal como lo establece la Resoluci\u00f3n No 3544 del 30 de septiembre de 2013.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En consecuencia, la disposici\u00f3n demandada no trasgrede el art\u00edculo 48.5 de la Constituci\u00f3n pues, si bien es cierto que las cotizaciones de la Seguridad Social s\u00f3lo se pueden destinar a ella, este sistema est\u00e1 conformado por entidades que requieren de una administraci\u00f3n y gesti\u00f3n para que sea eficiente. As\u00ed, tales recursos se utilizan para cumplir la finalidad fijada en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 100 de 1993, por lo que \u201cde nada servir\u00eda tener todos los recursos del pago de la cotizaci\u00f3n por afiliaciones, sin la gesti\u00f3n de una ARL, que pueda efectuar acciones para otorgar prestaciones econ\u00f3micas o las asistenciales que requieran los beneficiarios, porque a pesar de que se est\u00e1n cuidando los recursos econ\u00f3micos del sistema, la prestaci\u00f3n no ser\u00eda oportuna frente a la necesidad del usuario, desvirtuando la eficiencia del Sistema\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Finalmente, propone considerar una visi\u00f3n integral de la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo. En consecuencia, cuestiona que el demandante hubiese omitido este enfoque en la demanda de inconstitucionalidad. De manera que, \u201cla interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica aborda los preceptos de tal forma que revela de manera l\u00f3gica y jur\u00eddica que es lo que quiso tanto el congreso como quienes intervinieron en la preparaci\u00f3n y presentaci\u00f3n del actual plan nacional de desarrollo, no debe interpretarse desarticuladamente ni interna ni externamente esta normativa de la ley 1955\/19\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Superintendencia Financiera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* La disposici\u00f3n demandada fue incorporada en la ponencia para primer debate del entonces proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, bajo la justificaci\u00f3n de que como es pr\u00e1ctica com\u00fan el uso de agentes, agencias y corredores de seguros como instrumento comercial para la obtenci\u00f3n de clientes (asegurados), era necesario contemplar como fuente de financiaci\u00f3n de dicha actividad de intermediaci\u00f3n las cotizaciones recaudadas por las ARL. Considera el interviniente que, al estructurarse este sistema en operaciones de seguro, las aseguradoras deben responder a sus afiliados por todas las prestaciones, de manera independiente al monto recaudado por las cotizaciones, as\u00ed tales resulten insuficientes. En ese contexto, la norma objeto de la demanda faculta en forma expresa a las administradoras de riesgos laborales para sufragar el costo de las comisiones de intermediaci\u00f3n con cargo a las cotizaciones o primas, lo cual guarda relaci\u00f3n con la operaci\u00f3n t\u00e9cnica del seguro, toda vez que la comisi\u00f3n hace parte de los gastos que se tienen en cuenta para el c\u00e1lculo del valor de la prima del seguro. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En el mismo sentido, la disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n permite utilizar para el pago de las comisiones de intermediaci\u00f3n, los rendimientos de los recursos de las reservas t\u00e9cnicas exigidas para la operaci\u00f3n del ramo de seguro de riesgos laborales, siempre y cuando la ARL hubiere cumplido con todas las obligaciones derivadas de la asunci\u00f3n de los riesgos laborales. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Cabe se\u00f1alar que las entidades aseguradoras y dentro de \u00e9stas la ARL, deben contar con reservas t\u00e9cnicas, acordes con el nivel y la naturaleza de los riesgos asumidos, as\u00ed como con adecuados niveles patrimoniales que salvaguarden su solvencia y garanticen los intereses de tomadores y asegurados, mecanismo apropiado para facilitar el debido cumplimiento de las obligaciones que asumen en ejercicio de su objeto social y, en tal virtud, no deber\u00eda ser posible utilizar estos recursos para un fin distinto que no sea el de atender el pago de las obligaciones derivadas del aseguramiento de los riesgos laborales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Se centra el interviniente en la presunta vulneraci\u00f3n del inciso 5\u00b0 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. Respecto a ello, cita en extenso la sentencia C-955 de 2007, que aclar\u00f3 que no se pueden utilizar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella y ello comprende tanto los recursos destinados a la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del sistema de seguridad social como los orientados a la prestaci\u00f3n del servicio. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* As\u00ed las cosas, resulta claro que la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos de la seguridad social en salud, entre ellos las cotizaciones de los afiliados al r\u00e9gimen contributivo, que tienen la naturaleza jur\u00eddica de ser contribuciones parafiscales, no se ve desconocida por el hecho de que se dediquen a financiar la organizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del sistema. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En consecuencia, plantea que lo que debe preguntarse este tribunal es si el financiamiento de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n en Salud -CRES-, con cargo a los recursos del FOSYGA, implica una destinaci\u00f3n de ellos para fines diferentes de la financiaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social en Salud. En este marco, considera que se debe estudiar si las funciones de esta comisi\u00f3n son de aquellas que pueden considerarse como de \u201corganizaci\u00f3n y administraci\u00f3n\u201d de dicho sistema (art. 7\u00b0 de la Ley 1122 de 2007). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En consecuencia, considera que la argumentaci\u00f3n presentada por el accionante demuestra que los pagos por corretaje no pueden considerarse como integrantes de los conceptos de \u201corganizaci\u00f3n y administraci\u00f3n del sistema\u201d, sino que constituyen una externalidad y, por esta raz\u00f3n, no consultan el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Asocapitales\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* El art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 no vulnera el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque no incumple con el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud. As\u00ed, debe considerarse que el pago a los corredores de seguros por concepto de afiliaciones efectivas al Sistema General de Riesgos Laborales, con cargo a los recursos propios del Sistema General de Riesgos, es razonable por cuanto ello es necesario para el apoyo de labores t\u00e9cnicas que realizan las administradoras de riesgos laborales. Con mayor raz\u00f3n, si la labor de intermediaci\u00f3n de seguros se viene regulando y reglamentando desde la Ley 100 de 1993. En consecuencia, sufragar un gasto de administraci\u00f3n con cargo a las cotizaciones, como lo se\u00f1ala la sentencia C-955 de 2007, no implica que se est\u00e9n destinando los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Tampoco se vulnera el principio de eficiencia sist\u00e9mica reforzada, en tanto la actividad t\u00e9cnica de los intermediarios de seguros potencia el uso de los recursos y dota de mejores herramientas a los empleadores frente a lo que \u00fanicamente podr\u00edan hacer las ARL. En \u00faltimas, lo que se busca con el apoyo t\u00e9cnico de las aseguradoras es mejorar la prestaci\u00f3n de los servicios y optimizar la gesti\u00f3n de los riesgos laborales por parte de los empleadores. Es decir, se act\u00faa en pro de una prestaci\u00f3n oportuna, adecuada y suficiente de la promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n de riesgos laborales y, con ello, en beneficio de la eficiencia del sistema de Seguridad Social consagrada en el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se cumplen los requisitos de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica en la disposici\u00f3n demandada, pese a que tales no son expl\u00edcitos, por cuanto a partir de una lectura conjunta con el art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, es posible establecer que la disposici\u00f3n acusada regula los pagos a los intermediarios de seguros con cotizaciones, primas o rendimientos financieros de las inversiones t\u00e9cnicas por parte de las ARL. As\u00ed, la finalidad de ella est\u00e1 dada por la necesidad de brindar nuevos mecanismos que permitan solventar la remuneraci\u00f3n de los intermediarios en los servicios de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n de riesgos laborales. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Finalmente, no se configura una vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 365 de la Constituci\u00f3n en consideraci\u00f3n a que el concepto de donaci\u00f3n supone una transferencia de dominio del patrimonio p\u00fablico de la Naci\u00f3n a particulares mediante contrato de donaci\u00f3n, pero en este caso no es as\u00ed porque no se hace a t\u00edtulo gratuito y es producto de una contraprestaci\u00f3n efectuada por tales intermediarios. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad de Cartagena \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* El interviniente se pronuncia sobre la presunta infracci\u00f3n al principio constitucional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y, en este contexto, explica que la Corte Constitucional ha considerado que la destinaci\u00f3n de recursos de la seguridad social para financiar ciertos gastos administrativos, por ejemplo la administraci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado, no constituye desviaci\u00f3n de los dineros de la seguridad social a otros fines ajenos al sistema, contraria al art\u00edculo 48 superior, por cuanto sin esas tareas de coordinaci\u00f3n no ser\u00eda posible la realizaci\u00f3n eficiente de los actos m\u00e9dicos (sentencias C-1489 de 2000 y C-131 de 2000). \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Sin embargo, controvierte que, pese a que la eficiencia del sistema es necesaria para maximizar la utilizaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos y garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social, se termine pagando el corretaje, como actividad netamente comercial, con cargo al sistema. En consecuencia, se considera que tales pagos no consultan el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, por lo cual constituyen una externalidad. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n ciudadana de Amira del Socorro Bol\u00edvar Sarria\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Afirma que coadyuva la demanda presentada, al contar con un inter\u00e9s social y jur\u00eddico, pues ella tiene una relaci\u00f3n jur\u00eddica, t\u00e9cnica y jurisprudencial con los derechos fundamentales, colectivos, la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico y con la demanda presentada en la acci\u00f3n popular No. 1100013331011-2008-00135-0, cuyo accionante fue Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza y en la cual fue accionada la Superintendencia Financiera. Cuestiona que, en ese contexto, solicit\u00f3 un dictamen pericial de la DIAN y pruebas de car\u00e1cter contable, pero ellas no se practicaron. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* En consecuencia, solicit\u00f3 que se oficie a la DIAN con el fin de que se efect\u00fae un informe t\u00e9cnico y\/o pericial sobre: (i) las responsabilidades tributarias del pago de corretaje, con cargo a los recursos propios de las ARL o con cargo a las cotizaciones del Sistema General de Riesgos Laborales; as\u00ed como (ii) a qui\u00e9n le corresponden las responsabilidades tributarias de all\u00ed derivadas; y (iii) la expedici\u00f3n del margen bruto anual financiero de cada una de las ARL. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Coadyuvancia a la demanda y, por tanto, solicita la inconstitucionalidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n ciudadana de Germ\u00e1n Fern\u00e1ndez Cabrera \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
* Afirma que en su carrera profesional, que estuvo muy vinculada al Sistema de Seguridad Social en riesgos laborales, particip\u00f3 en la emisi\u00f3n de varios conceptos y circulares en donde se dej\u00f3 claro que era ilegal disponer de los recursos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica para pagar comisiones a corredores de seguros contratadas de facto por ellas. Lo anterior, en l\u00ednea con la jurisprudencia nacional y los conceptos de la Superintendencia Financiera y el Ministerio de Trabajo. A su vez, cuestiona la decisi\u00f3n de la acci\u00f3n popular, en el marco del proceso iniciado por el demandante de este caso, en el expediente 110013331011-2008-00135-01. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Sostiene que est\u00e1 de acuerdo con todos los argumentos expuestos por el demandante, pero que, adem\u00e1s, debe complementarlos en el siguiente sentido. Cuestiona que la disposici\u00f3n demandada termina por modificar el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n y una ley ordinaria, como la Ley 1562 de 2012, desconociendo con ello la parafiscalidad de tales recursos y la destinaci\u00f3n espec\u00edfica. En consecuencia, resalta que los recursos parafiscales tienen car\u00e1cter excepcional (art. 152.12), son obligatorios al ser fruto de la soberan\u00eda fiscal, espec\u00edficos y singulares en relaci\u00f3n con el sujeto pasivo del tributo. Por lo cual, no confieren al ciudadano la posibilidad de exigir una prestaci\u00f3n del Estado, no ingresan al patrimonio (sentencia C-536 de 1994) y su administraci\u00f3n puede realizarse a trav\u00e9s de entes privados y p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Con sustento en la jurisprudencia constitucional, concluye que los recursos parafiscales son indispensables para el funcionamiento del Sistema General de Riesgos Laborales, pues est\u00e1 dirigido a garantizar el derecho irrenunciable de la seguridad social en favor de todos los colombianos. Esta noci\u00f3n debe complementarse con lo dispuesto en el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto que plantea que el manejo, la administraci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo para el objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros. En consecuencia, de ninguna manera quien los administra puede apropiarse de ellos. Con mayor raz\u00f3n, si el prop\u00f3sito de ellas, en este caso, implica considerar su destinaci\u00f3n espec\u00edfica de atender las contingencias y necesidades descritas en los riesgos laborales cubiertos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Asimismo, el inciso tercero del art\u00edculo 108 del Estatuto Tributario establece que, para todos los efectos, los aportes al Sistema General de Riesgos Profesionales tienen el car\u00e1cter de dineros p\u00fablicos imprescriptibles. Por tanto, al ser las administradoras de riesgos laborales personas jur\u00eddicas de derecho privado, con \u00e1nimo de lucro, no deber\u00edan poder afectar la destinaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos por ellas administradas. Solicita tambi\u00e9n analizar este tema desde la perspectiva de la moralidad administrativa. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* La disposici\u00f3n demandada, adem\u00e1s de reducir los recursos parafiscales, termina por alterar el registro de los costos de atenci\u00f3n puesto que se imputan no s\u00f3lo los costos sist\u00e9micos propios de la atenci\u00f3n, sino tambi\u00e9n \u201clos gastos que a voluntad de los ejecutivos pagan las A.R.L\u201d. As\u00ed, de manera artificiosa, se incrementa el costo de los recursos globales de la Seguridad Social y se falsean los registros t\u00e9cnicos que sirven de base para los costos del sistema. Adem\u00e1s, cuestiona que con esta disposici\u00f3n se afecte la libre competencia econ\u00f3mica (art. 333 de la Constituci\u00f3n), en tanto las labores de comercializaci\u00f3n de las administradoras de riegos laborales se dejar\u00edan de pagar con cargo a sus propios recursos para, en su lugar, utilizar los propios del Sistema de Riesgos Laborales, lo cual adem\u00e1s podr\u00eda afectar un mercado que ya es un oligopolio.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Coadyuvancia a la demanda y, por tanto, solicita la inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. COMPETENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. CUESTI\u00d3N PREVIA: AN\u00c1LISIS DE LA APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Decreto Ley 2067 de 1991, en su art\u00edculo 2\u00b0, establece los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. En particular, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) se\u00f1alar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicaci\u00f3n oficial; (ii) presentar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) exponer las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formaci\u00f3n de la norma demandada, se debe se\u00f1alar el tr\u00e1mite fijado en la Constituci\u00f3n para expedirlo as\u00ed como la forma en que \u00e9ste fue quebrantado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, en el presente caso, se torna relevante estudiar la aptitud de los cargos propuestos por el demandante contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, dada la proliferaci\u00f3n de los argumentos que presenta el actor, lo que conlleva a la necesidad de que la Corte entre a delimitar el an\u00e1lisis de los cargos y la aptitud sustantiva de los mismos. Para tal efecto, (i) en primer lugar, la Corte se pronunciar\u00e1 sobre los problemas identificados en la demanda de la referencia. Despu\u00e9s de ello, (ii) se pronunciar\u00e1 sobre la tensi\u00f3n que el ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad puede provocar con el principio democr\u00e1tico y el car\u00e1cter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto. Con fundamento en lo anterior, (iii) resolver\u00e1 sobre la aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Problemas identificados en la demanda presentada por el ciudadano Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza, respecto de los reproches constitucionales espec\u00edficos a la aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada, los cuales se descartan del an\u00e1lisis de constitucionalidad, por desbordar las competencias de este tribunal. En t\u00e9rminos generales, la demanda formulada contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 (i) carece de claridad, pues frente a los cargos expuestos no siempre es posible identificar una l\u00ednea que guie la argumentaci\u00f3n presentada, sino que, por el contrario, el demandante mezcla cargos de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 con conceptos, cuestionamientos a un proceso de una acci\u00f3n popular presentada en el pasado e, incluso, circulares y conceptos de distintas entidades. Sin duda, ello dificulta la comprensi\u00f3n sobre los cargos propuestos e impide seguir la continuidad del hilo argumentativo de la demanda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, respecto del (ii) presupuesto de pertinencia observa la Corte que el se\u00f1or Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza construye sus reproches constitucionales contra la disposici\u00f3n demandada, a partir de una situaci\u00f3n concreta y, al margen de la competencia asignada a la Corte para pronunciarse sobre la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad (art. 241.4 de la Constituci\u00f3n), tal como lo ser\u00edan las actuaciones surtidas en un proceso de una acci\u00f3n popular. La Sala Plena debe ser enf\u00e1tica en que, en el marco de esta acci\u00f3n p\u00fablica, no es posible controvertir la cosa juzgada de otros procesos y, mucho menos, pronunciarse sobre una acci\u00f3n de tutela que no fue, en su momento, seleccionada para revisi\u00f3n18, respecto de la cual se presume que hizo tr\u00e1nsito a cosa juzgada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo tanto, con fundamento en el principio pro actione, no puede la Sala Plena pronunciarse respecto de las pretensiones distintas a la solicitud de inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n controvertida, entre las cuales se solicita que la Corte indique que la interpretaci\u00f3n y el alcance del art\u00edculo 48 debe tener efectos desde que se expidi\u00f3 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 y que, en consecuencia, se deje sin valor y efectos las sentencias proferidas en ambas instancias, en las que se fall\u00f3 la acci\u00f3n popular No. 110013331011-2008-00135-00\/0119. De manera que, este tribunal se abstendr\u00e1 de tramitar tales cuestiones, as\u00ed como tampoco analizar\u00e1 los conceptos abstractos aportados, respecto de los cuales no se construye un argumento con sustento constitucional. En similar sentido, actuar\u00e1 en relaci\u00f3n con las solicitudes de pruebas requeridas, tales como las publicaciones efectuadas por distintos medios de comunicaci\u00f3n y los soportes del proceso de la acci\u00f3n popular al que ha hecho referencia el demandante (fls. 181 a 202 del escrito de demanda).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad y las competencias de control abstracto asignadas a la Corte Constitucional. Una de las cuestiones que genera tensiones en el \u00e1mbito del control abstracto de constitucionalidad es la responsabilidad de este tribunal de guardar la integridad y supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 de ella. Sin embargo, como as\u00ed se ha establecido, en tal labor es esencial el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, por cuanto para obtener un pronunciamiento de fondo es necesario considerar \u201cel car\u00e1cter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las competencias de control abstracto\u201d20.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, las exigencias argumentativas necesarias para encausar un cargo de inexequibilidad no pueden llevarse a un rigor tan extremo que desnaturalice el car\u00e1cter p\u00fablico de esta acci\u00f3n, pero tampoco son de recibo cualquier tipo de razones, con el fin de no afectar la competencia de los \u00f3rganos legislativos21. En consecuencia, la noci\u00f3n que ha reivindicado la Corte sobre este tema, de manera reciente, es considerar que se debe \u201c[a]sumir el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el di\u00e1logo p\u00fablico encaminado a establecer si la Constituci\u00f3n fue vulnerada por alguno de los \u00f3rganos del Estado\u201d22, lo que, a su turno, implica advertir \u201cque se trata de la expresi\u00f3n de una forma de democracia deliberativa\u201d y, por ello, \u201cexige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentaci\u00f3n de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez constitucional de la ley\u201d23. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al compartir la aproximaci\u00f3n expuesta por la sentencia C-292 de 2019, es posible concluir que, pese a la existencia del principio pro actione24, el ciudadano que pretenda activar las competencias de la Corte Constitucional debe exponer razones claras, ciertas, pertinentes, espec\u00edficas y suficientes. Esto, adem\u00e1s, favorece la delimitaci\u00f3n del problema constitucional y la deliberaci\u00f3n p\u00fablica al respecto. Este tribunal ha reiterado que el \u201cconcepto de la violaci\u00f3n\u201d25 requiere del demandante una carga material y no meramente formal, que no se satisface con la presentaci\u00f3n de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos m\u00ednimos argumentativos de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional26. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conforme a lo dispuesto por la Corte en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, los siguientes son los m\u00ednimos argumentativos que comprenden el \u201cconcepto de la violaci\u00f3n\u201d: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontaci\u00f3n entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o se muestra c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se \u201cha se\u00f1alado que la superaci\u00f3n de la fase de admisi\u00f3n no impide que la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundidad los cargos propuestos\u201d27, dada la existencia de mayores elementos de juicio proporcionados a este tribunal a trav\u00e9s de las intervenciones y el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. Por eso, a continuaci\u00f3n, se indagar\u00e1 en los cargos que, con sustento en lo anterior, fueron delimitados de manera acorde por el se\u00f1or Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza y, por el contrario, los que deben inadmitirse por carecer de aptitud sustantiva para justificar un verdadero problema de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, en relaci\u00f3n con el reproche constitucional por el presunto desconocimiento de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del Sistema de Seguridad Social (cargos 1 y 2 del numeral 8 anterior), considera este tribunal que es apto para emprender el estudio de constitucionalidad. En efecto, en ejercicio del principio pro actione, es posible comprender tal cuestionamiento: (a) en tanto controvierte que el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 disponga que las ARL podr\u00e1n pagar las comisiones, en favor de los intermediarios, con cargo a las cotizaciones o primas, pese a que la Constituci\u00f3n precept\u00faa que \u201c[n]o se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella\u201d (claridad). Asimismo, (b) la demanda recae sobre una disposici\u00f3n jur\u00eddica que existe, sin que su cuestionamiento se sustente en una interpretaci\u00f3n subjetiva de la disposici\u00f3n, sino que, por el contrario, implica una verdadera confrontaci\u00f3n entre la disposici\u00f3n demandada y la norma constitucional alegada (certeza). En consecuencia, (c) tambi\u00e9n se muestra c\u00f3mo la norma demandada podr\u00eda vulnerar la Constituci\u00f3n (especificidad) y, al margen de los argumentos sobre los cuales se precis\u00f3 que la Corte no se iba a pronunciar, (d) el cargo se sustenta en contenidos constitucionales (pertinencia). A su vez, (e) ello permite despertar una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada (suficiencia). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el cargo por el presunto desconocimiento de la eficiencia es apto, siempre que se tenga en consideraci\u00f3n que tal, en realidad, en los t\u00e9rminos en los que se argument\u00f3, es una proyecci\u00f3n del anterior, esto es el presunto desconocimiento de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos destinados al Sistema de Riesgos Laborales. En consecuencia, la Corte lo estudiar\u00e1 en conjunto con el ya expuesto, en virtud de que vuelve sobre el tema ya cuestionado, en el sentido de que el asunto central es el momento en el que se efect\u00faa el pago del corretaje para, al final, reiterar que ello puede impactar en el manejo de los recursos p\u00fablicos (cotizaciones obligatorias, reservas t\u00e9cnicas especial y\/o rendimientos financieros de las inversiones de las R.T.E). De manera que, seg\u00fan se indica, lo anterior descontrola el manejo de estos dineros; afecta los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales y, en consecuencia, causa ineficacias sist\u00e9micas. En consecuencia, en el marco del cargo de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, tal argumentaci\u00f3n cumple con las cargas argumentativas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, en los t\u00e9rminos ya descritos, s\u00f3lo que, adem\u00e1s, muestra el impacto que ello podr\u00eda tener en la \u201ceficiencia\u201d del sistema, el cual, seg\u00fan indica, no puede asimilarse con la \u201ceficiencia de la empresa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, el demandante indic\u00f3 que el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 que, a su vez, modific\u00f3 el art\u00edculo\u00a011\u00a0de la Ley 1562 de 2012, es inconstitucional por vulnerar la regla relacionada con la creaci\u00f3n de normas de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica (art\u00edculos 150.21, 334, 338 y 115 de la Carta Pol\u00edtica). De otro lado, cuestion\u00f3 la unidad de materia de esta disposici\u00f3n con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (art. 158 de la Constituci\u00f3n) (cargo No. 3 numeral 8 de esta sentencia).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, es claro que se integraron dos cuestionamientos ante un mismo cargo, pese a lo cual el accionante nunca explic\u00f3 la raz\u00f3n por la que la disposici\u00f3n demandada puede considerarse una norma de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica (art. 150.21). As\u00ed, no obstante que refiere una serie de disposiciones constitucionales, el se\u00f1or Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza no desarroll\u00f3 porque tal disposici\u00f3n, que por dem\u00e1s hace parte del Plan Nacional de Desarrollo, implica una intervenci\u00f3n del Estado \u201cpor mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano\u201d (art. 334 de la Constituci\u00f3n); o se trata de una contribuci\u00f3n fiscal o parafiscal (art. 338 de la Constituci\u00f3n).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tampoco desarrolla la manera en la que se desconoci\u00f3 el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, relativo al Gobierno Nacional y las autoridades administrativas, pues se limita a indicar que se debi\u00f3 incluir en la regulaci\u00f3n al Ministerio de Trabajo y al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. De modo que, no es comprensible el sentido del cargo y las justificaciones que lo sustentan y tampoco se demostr\u00f3 c\u00f3mo se vulneraba la Constituci\u00f3n. Por lo cual, tales argumentos carecen de (i) claridad, (ii) especificidad y (iii) suficiencia. Aunado a lo anterior, no se entiende el sentido del cuestionamiento formulado pues el demandante se opone a que se efect\u00fae una supuesta intervenci\u00f3n en la econom\u00eda, para lo cual afirma que se ignora que el corretaje es una actividad privada, cuando es precisamente en determinados casos en donde el Estado puede impactar en el sector privado, sujeto siempre a los l\u00edmites constitucionales propuestos. Finalmente, debe considerarse que tal argumentaci\u00f3n se funda en el presunto desconocimiento de la Ley 1562 de 2012, lo que, adem\u00e1s, termina por hacer que el cargo tambi\u00e9n carezca de (vi) pertinencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, las acusaciones por el desconocimiento del principio de unidad de materia en la ley del plan permiten obtener un pronunciamiento de fondo. En consecuencia, explic\u00f3 el demandante que no exist\u00eda ninguna justificaci\u00f3n de porqu\u00e9 la disposici\u00f3n demandada se incluy\u00f3 en la Ley del Plan de Desarrollo cuando, a su juicio, no es claro que se ajuste a un objetivo general de esta normatividad. Por el contrario, controvirti\u00f3 que ella cuente con alguna relaci\u00f3n con la secci\u00f3n y la subsecci\u00f3n en la que fue introducida. Adem\u00e1s de que se tratar\u00eda de una disposici\u00f3n que s\u00f3lo parecer\u00eda favorecer a los intermediarios de las administradoras de riesgos laborales, por cuanto no impacta en la generaci\u00f3n de empleo y la equidad de trabajo, en tanto el procedimiento que se cre\u00f3 con la disposici\u00f3n demandada va en detrimento del valor puro e intr\u00ednseco de la cotizaci\u00f3n en el Sistema General de Seguridad Social, al perder capacidad financiera, de inversi\u00f3n o de generaci\u00f3n de programas ordinarios de prevenci\u00f3n de riesgos en las empresas afiliadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, el cargo por vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia es: (a) claro; (b) recae sobre el contenido de la disposici\u00f3n jur\u00eddica demandada, lo que permite inferir que se cumple con el presupuesto de pertinencia; (c) la acusaci\u00f3n es espec\u00edfica, en tanto se demuestra c\u00f3mo la disposici\u00f3n controvertida podr\u00eda oponerse al art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n; lo cual, adem\u00e1s, (d) se funda en el contenido de esta disposici\u00f3n constitucional \u00a0y (e) permite despertar una duda m\u00ednima sobre la exequibilidad de la norma demandada. De modo que, no obstante los problemas generales que se han reconocido de demanda, lo cierto es que esta acusaci\u00f3n no s\u00f3lo es comprensible, sino que despert\u00f3 la inquietud de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, quien centr\u00f3 su intervenci\u00f3n en el mismo y, por tanto, se puede concluir que ha logrado despertar el debate democr\u00e1tico buscado con las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, es necesario precisar que, los cargos cuarto a sexto formulados contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 (ver supra, numeral 8), el demandante no realiza el ejercicio argumentativo necesario para estructurar una verdadera controversia constitucional contra la disposici\u00f3n impugnada. De hecho, reitera los cuestionamientos ya expuestos sobre el posible desconocimiento del mandato de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y eficiencia, lo cual no puede implicar un nuevo juicio contra la disposici\u00f3n demandada. En los dem\u00e1s supuestos las razones son vagas, abstractas e imprecisas. En particular, resalta esta Sala que (i) en el cargo por el presunto desconocimiento de los art\u00edculos 121, 122, 123, 150.3, 339.1 y 374 del texto superior, la argumentaci\u00f3n de la demanda se limita a indicar que se desconoci\u00f3 el principio de legalidad de las actuaciones estatales, el desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas y de los servidores p\u00fablicos, as\u00ed como la competencia legislativa para aprobar planes de desarrollo y la imposibilidad de reformar por esta v\u00eda la Constituci\u00f3n. En el anterior contexto, no basta con enunciar las disposiciones constitucionales sin mayor desarrollo para estructurar un argumento de inexequibilidad, por cuanto se desconocer\u00eda el car\u00e1cter rogado de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. As\u00ed que, ante la ausencia de razones, no puede ni siquiera la Corte analizar si tales son claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficiencia, pero, por lo expuesto, la Corte se declarar\u00e1 inhibida para conocer tal cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su turno, (ii) el cuarto cargo formulado contra la disposici\u00f3n demandada advierte que la posibilidad de que, a trav\u00e9s del pago de los gastos de corretaje, se utilicen recursos p\u00fablicos del sistema implica un enriquecimiento sin causa en favor de la respectiva ARL que termina recibiendo un auxilio o donaci\u00f3n que desconoce el art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica. Sin embargo, para la Corte no es clara la raz\u00f3n por la cual tal pago, por unos servicios prestados, t\u00e9cnicamente tendr\u00edan el car\u00e1cter de auxilio o donaci\u00f3n y enmarcarse en la prohibici\u00f3n constitucional all\u00ed dispuesta. Por ende, tal acusaci\u00f3n carece de: (a) claridad, al no existir un hilo de argumentaci\u00f3n sobre el cuestionamiento esgrimido; (b) especificidad, al no demostrarse c\u00f3mo la norma demandada desconoce la Constituci\u00f3n y (c) de suficiencia, al no tener la demanda el alcance persuasivo para despertar una duda sobre la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, (iii) el \u00faltimo de los cuestionamientos tampoco tiene la entidad de activar el control abstracto de constitucionalidad por parte de este tribunal, al no explicarse con claridad por qu\u00e9 se considera que la disposici\u00f3n demandada tiene el car\u00e1cter o impacto de una norma tributaria. Por tanto, no es comprensible la manera en la que se desconocer\u00eda el art\u00edculo 363 y el numeral 9\u00b0 del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n. En efecto, para el demandante la disposici\u00f3n demandada contendr\u00eda lo que \u00e9l denomina una \u201cexenci\u00f3n impropia\u201d, pese a lo cual no aclara si la afectaci\u00f3n de la primera de estas disposiciones se da por el presunto desconocimiento de la equidad, la eficiencia y\/o la progresividad, as\u00ed como tampoco demuestra la manera en la que se concretar\u00eda dicha trasgresi\u00f3n. Por el contrario, tales reproches para el demandante se fundan en el momento en que se causar\u00edan tales pagos y en que, al efectuarlos, se confundir\u00edan en la contabilidad erogaciones no prestacionales y no asistenciales que, en realidad, est\u00e1n sujetas a cargas tributarias.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante, en ninguna parte de la argumentaci\u00f3n se explica c\u00f3mo ello impacta en las disposiciones constitucionales alegadas. Por el contrario, el cargo carece de: (a) certeza, dado que no es claro porque el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 establecer\u00eda una exenci\u00f3n tributaria al pago que se efect\u00fae por concepto de corretaje y (b) especificidad, en tanto no desarrolla c\u00f3mo se vulnera la Constituci\u00f3n y, en este preciso caso, la relaci\u00f3n con las disposiciones constitucionales alegadas. Para arribar a la conclusi\u00f3n que plantea el demandante, se tendr\u00eda que, a modo de ejemplo, integrar a este cuestionamiento el art\u00edculo 476 del Estatuto Tributario, sin que el mismo haya sido demandado en esa oportunidad. En consecuencia, en los t\u00e9rminos en los que fue presentado en la demanda, (c) ella no tiene el alcance persuasivo de poner en duda la constitucionalidad de la disposici\u00f3n controvertida, sino que en este caso llevar\u00eda a la Corte a un ejercicio oficioso, ajeno a su labor y a las cargas que le corresponden al ciudadano como parte de la interposici\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. En consecuencia, la Sala Plena considera que tambi\u00e9n se debe inhibir respecto de este cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusiones. En consideraci\u00f3n a lo anterior, es pertinente se\u00f1alar que el an\u00e1lisis de la Corte se deber\u00e1 limitar al estudio de la exequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 frente al (i) inciso quinto del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, relacionado con una violaci\u00f3n al mandato de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, y la posible proyecci\u00f3n de dicha situaci\u00f3n respecto de lo establecido en el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n (eficiencia del sistema tributario); as\u00ed como (ii) el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, al haberse integrado esta disposici\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo lo que, a juicio del demandante, pudo implicar el desconocimiento del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JUR\u00cdDICO, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Visto lo anterior, le corresponde a este tribunal resolver si: \u00bfVulner\u00f3 el legislador, con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, el principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 superior), el cual dispone que en caso de que se utilice alg\u00fan intermediario, las ARL podr\u00e1n pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n?\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez definido lo anterior, le corresponde decidir si: \u00bfEl legislador desconoci\u00f3 el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (inciso quinto del art\u00edculo 48 superior) y la eficiencia del Sistema de Seguridad Social (inciso primero del art\u00edculo 48 superior), al prever que, en caso de que se utilice alg\u00fan intermediario, las ARL podr\u00e1n pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para resolver los problemas jur\u00eddicos planteados, en primer lugar, la Sala estudiar\u00e1 (i) la jurisprudencia aplicable al principio de unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo. Luego de ello, se referir\u00e1 (ii) a las generalidades sobre el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica del Sistema de Seguridad Social. Finalmente, (iii) proceder\u00e1 a resolver el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LAS LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO28. REITERACI\u00d3N DE JURISPRUDENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contenido y alcance general del principio de unidad de materia. La ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, como cualquier otra, de acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, debe referirse a una misma materia y, por ello, ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El principio de unidad de materia encuentra fundamento en dichos art\u00edculos y tiene por objeto racionalizar y tecnificar el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, de tal forma que se impida la aparici\u00f3n subrepticia de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley. Asimismo, debe considerarse que, en el tr\u00e1mite legislativo, \u201c[e]l Presidente de la respectiva comisi\u00f3n rechazar\u00e1 las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la misma comisi\u00f3n\u201d29. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este mismo sentido, ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional que este principio busca limitar la posibilidad de que se introduzcan disposiciones que, en virtud del objeto general de la ley, puedan considerarse extra\u00f1as y, por tanto, afectar de alguna manera el principio democr\u00e1tico, la publicidad y la vigencia del Estado de Derecho30. Por estas razones, una potencial vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia ha sido considerado como un vicio de car\u00e1cter sustantivo y no meramente formal, dado que la compatibilidad de las disposiciones acusadas con aqu\u00e9l exige una valoraci\u00f3n acerca de la materia objeto de regulaci\u00f3n y no propiamente relacionada con su proceso de formaci\u00f3n31. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Metodolog\u00eda del juicio de valoraci\u00f3n del principio de unidad de materia en leyes del plan nacional de desarrollo -juicio estricto de constitucionalidad. Como se se\u00f1al\u00f3, el principio de unidad de materia busca garantizar que las leyes tengan un contenido sistem\u00e1tico, coherente e integrado, referido a uno o varios temas relacionados entre s\u00ed32. Al respecto, dada la particular regulaci\u00f3n constitucional y org\u00e1nica de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo33, en donde la iniciativa es gubernamental, y dado que se cuenta con un t\u00e9rmino limitado para su aprobaci\u00f3n y que se restringe la posibilidad de los congresistas para modificar dicho proyecto, se ha indicado que \u201cel grado de eficacia del principio de unidad de materia debe responder a un est\u00e1ndar m\u00e1s exigente\u201d34, dada la restricci\u00f3n al principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, el juicio de constitucionalidad por un presunto desconocimiento del principio de unidad de materia en leyes del plan nacional de desarrollo, debe realizarse siguiendo un juicio estricto de constitucionalidad, bajo los criterios estrictos establecidos en la sentencia C-415 de 2020, a saber: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Etapa del juicio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Objetivos \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primera etapa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se debe determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposici\u00f3n instrumental. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Segunda etapa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se debe definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que pueden relacionarse con las disposiciones acusadas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tercera etapa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se ha de constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan. Esto significa que se debe probar el car\u00e1cter instrumental (de medio a fin). El cumplimiento de las normas instrumentales debe conllevar inequ\u00edvocamente a la realizaci\u00f3n de las metas generales del plan. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cabe precisar que esta metodolog\u00eda, establecida y reiterada en la mencionada sentencia C-415 de 2020, ha sido aplicada y reiterada de forma consistente por este tribunal, de esta manera no queda duda de que la unidad de materia no se exige respecto de los objetivos, metas y estrategias contenidos en la parte general, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. Asimismo, se debe precisar que la sentencia C-063 de 2021 anot\u00f3 que tambi\u00e9n \u201cson los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones, los que permiten determinar de forma t\u00e9cnica y objetiva si las disposiciones instrumentales que se prev\u00e9n para su ejecuci\u00f3n en la misma Ley del Plan Nacional de Inversiones, respetan el principio de coherencia previsto en el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 152 de 1994, y satisfacen el mandato contenido en el art\u00edculo 150.3 seg\u00fan el cual la ley debe contener las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan\u201d. Por lo cual, en algunos casos, algunas sentencias han surtido la tercera etapa del test, mediante la verificaci\u00f3n de los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones. Visto lo anterior, es dado afirmar que en la tercera etapa del test del juicio estricto de unidad de materia, se debe evidenciar que las disposiciones instrumentales habr\u00e1n de tener como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio. Lo anterior, como se evidencia a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sentencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ratio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Juicio estricto de constitucionalidad -3 etapas (metas u objetivos parte general \/ base del plan) \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-126 de 2020\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra el art\u00edculo 240 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte concluye que la disposici\u00f3n demandada contempla una medida de car\u00e1cter instrumental y temporal, orientada a impulsar el cumplimiento del plan, pues pudo constatar su conexidad con sus objetivos, por lo que la norma cumple con el principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-415 de 2020 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra los arts. 152, 309, 310 (parcial), 311 y 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte indic\u00f3 que en atenci\u00f3n a la estructura que tiene el PND en su parte general, se hace necesario ahondar en el contenido del documento de Bases del PND como integrante de la Ley del Plan. As\u00ed las cosas, concluye que las disposiciones sobre destinaci\u00f3n de los recursos del FONTIC y expansi\u00f3n de la infraestructura tienen conexidad directa e inmediata con la parte general del Plan, y que si bien modifican legislaci\u00f3n permanente y de car\u00e1cter ordinario, lo cierto es que resultan indispensables para ejecutar el cumplimiento de los prop\u00f3sitos del PND.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto del art. 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, la Corte consider\u00f3 que se modific\u00f3 la legislaci\u00f3n ordinaria permanente, lo cual comprometi\u00f3 la transitoriedad de la ley del plan. Se evidenci\u00f3 la inexistencia de conexi\u00f3n inexorable entre la medida y las metas, estrategias y objetivos generales de la ley del plan o sus bases. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-440 de 2020 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra el art. 336 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-464 de 2020 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra los arts. 18 (parcial) y 314 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se advierte que las normas demandadas no tienen una conexidad directa e inmediata con los pactos estructurales. Asimismo, se crea una sub-regla referente a la carga de motivaci\u00f3n suficiente en asuntos de naturaleza tributaria, identificando la conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan, y c\u00f3mo resultaba indispensable para su cumplimiento. \u00a0De modo que, la Corte destac\u00f3\u2000 que la modificaci\u00f3n o creaci\u00f3n de normas tributarias en la ley del plan nacional de desarrollo requiere de una carga argumentativa suficiente que justifique su inclusi\u00f3n dadas las restricciones deliberativas y democr\u00e1ticas que tiene la expedici\u00f3n de esta ley (tres debates, l\u00edmite temporal para su tramitaci\u00f3n, iniciativa y avales gubernamentales de las proposiciones). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible con efectos diferidos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-493 de 2020 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra el art. 161 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte se\u00f1al\u00f3 que la norma acusada constitu\u00eda una regulaci\u00f3n de car\u00e1cter estrictamente tributario. En consecuencia, observ\u00f3 una falta de conexidad directa e inmediata en el marco de los objetivos de la Ley 1955 de 2019. Adicionalmente, observ\u00f3 que pese a introducir una regla permanente y de contenido tributario, no se encontraba justificaci\u00f3n alguna para su utilizaci\u00f3n, en el marco de los objetivos pretendidos por el plan nacional de desarrollo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-030 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra el art. 19 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Concluy\u00f3 la Corte que la norma acusada no ten\u00eda conexidad directa e inmediata con las estrategias y orientaciones del gobierno Nacional contenidas en la parte general del plan nacional de desarrollo, ni con los programas y proyectos del plan de inversiones. De esta manera, la norma demandada no corresponde a la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n, puesto que no busca impulsar el cumplimiento del plan nacional de desarrollo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-047 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra los art\u00edculos 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En este particular, observ\u00f3 este tribunal que se trataban de disposiciones con car\u00e1cter permanente, pero que no persegu\u00edan un fin planificador y de impulso al plan cuatrienal. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-063 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra el art\u00edculo 298 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se cambia el m\u00e9todo de an\u00e1lisis antes empleado, en el sentido de que ahora deber\u00e1 revisarse (i) la ubicaci\u00f3n y car\u00e1cter instrumental de la norma; (ii) si existen programas descritos de manera concreta, espec\u00edfica y detallada en el Plan de Inversiones, que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada; y (iii) determinar si entre la disposici\u00f3n y los programas existe una conexidad directa e inmediata. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, sostuvo este tribunal que la norma censurada era de car\u00e1cter instrumental, y guarda conexidad directa e inmediata con los proyectos y programas incorporados al plan nacional de desarrollo y su respectivo plan de inversiones. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se utiliza en la tercera etapa del test, la verificaci\u00f3n del plan de inversiones \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-095 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra los arts. 26 y 28 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Las normas demandadas no ten\u00edan una conexidad directa e inmediata con las bases del plan nacional de desarrollo. Asimismo, destac\u00f3 la ausencia de v\u00ednculo estrecho y teleol\u00f3gico con ese pacto, por lo que resultaban insuficientes como medidas instrumentales. Asimismo, precis\u00f3 que las medidas llenaban vac\u00edo normativos, y adicionaban a normas de car\u00e1cter permanente, ya que no poseen una naturaleza de planificaci\u00f3n, y por el contrario, se concentran en resolver tr\u00e1mites y problemas cotidianos de la actividad minera. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra el art. 243 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La corporaci\u00f3n indic\u00f3 que existe conexidad directa e inmediata entre la inclusi\u00f3n de los operadores log\u00edsticos de tecnolog\u00edas en salud y los gestores farmac\u00e9uticos como integrantes del Sistema de Seguridad Social en Salud, y los objetivos, metas o estrategias previstos en la Ley 1955 de 2019. Asimismo, encontr\u00f3 la norma instrumenta a los proyectos y programas previstos en el plan nacional de desarrollo, las bases de dicho plan y el respectivo plan de inversiones. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se reitera la metodolog\u00eda empleada en la sentencia C-415 de 2020. Se aplica en la tercera etapa del test, la revisi\u00f3n del contenido del plan de inversiones, en los t\u00e9rminos de la sentencia C-063 de 2021 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-276 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda contra el art. 193 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte determin\u00f3 que el art\u00edculo demandado, guardaba una relaci\u00f3n eventual e indirecta con el pacto estructural y sus objetivos, metas y estrategias. Destac\u00f3 que se trataba de una modificaci\u00f3n transversal al Sistema de Seguridad Social, por lo que, deber\u00eda ser regulada mediante un procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constituci\u00f3n, con el prop\u00f3sito de garantizar el principio democr\u00e1tico. Por \u00faltimo, se\u00f1al\u00f3 que la norma no correspond\u00eda a la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n, puesto que no buscaba impulsar el cumplimiento del plan nacional de desarrollo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequible con efectos diferidos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Si \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Visto este recuento jurisprudencial, es dado se\u00f1alar que se han reiterado los cuatro presupuestos relevantes frente a los cuales avanz\u00f3 la jurisprudencia desde la sentencia C-415 de 2020, con el prop\u00f3sito de llenar de contenido, en especial, la tercera etapa del juicio: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En primer lugar, se\u00f1al\u00f3 la Corte en dicha sentencia que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general del plan, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. En consecuencia, para \u201cque una disposici\u00f3n demandada supere el juicio de unidad de materia debe tener un car\u00e1cter instrumental (de medio a fin) con las metas previstas en la parte general del plan\u201d35.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En segundo lugar, debe considerarse que la conexi\u00f3n a acreditar entre ambas partes debe ser directa e inmediata (estrecha y verificable). En efecto, las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan deben tener relaci\u00f3n con aquellas disposiciones que reproducen los instrumentos de ejecuci\u00f3n y, por tanto, es necesario que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequ\u00edvocamente a la realizaci\u00f3n de las metas generales del plan. Con ello, se busca evitar que el v\u00ednculo acreditado sea eventual o mediato, es decir que el cumplimiento de esta relaci\u00f3n s\u00f3lo sea (i) conjetural o hipot\u00e9tico; (ii) se requiera de otra condici\u00f3n o circunstancia, adicional a la norma de car\u00e1cter instrumental, para garantizar su cumplimiento36; o (iii) se incumpla con dicha relaci\u00f3n al utilizar la ley del plan con el fin de \u201cllenar vac\u00edos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores\u201d, o para ejercer \u201cla potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los objetivos y metas de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n\u201d37. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En tercer lugar, debe existir una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del plan y las normas instrumentales que contiene, de tal manera que se verifique la relaci\u00f3n entre los medios y los fines, en donde se evidencie que la realizaci\u00f3n de los planes generales tiene relaci\u00f3n directa e inmediata con los contenidos de las normas instrumentales que se consagran38. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. En cuarto lugar, se debe realizar un juicio de constitucionalidad m\u00e1s estricto para verificar la conexi\u00f3n estrecha entre las metas y prop\u00f3sitos del plan y las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. El car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo del plan no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexi\u00f3n estrecha directa e inmediata, dado que el principio democr\u00e1tico se encuentra restringido en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificaci\u00f3n del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas, el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n del plan es reducido y la especial prevalencia del plan nacional de inversiones39. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Limitaciones al Legislador en la expedici\u00f3n de la ley del plan nacional de desarrollo, teniendo en cuenta las competencias legislativas ordinarias. La jurisprudencia constitucional ha estudiado con especial detenimiento la imposibilidad de que, en virtud de la aprobaci\u00f3n del plan nacional de desarrollo, se efect\u00fae una especie de vaciamiento de las competencias legislativas ordinarias. No obstante, algunas conclusiones esgrimidas en sentencias, como la C-026 de 202040, fueron precisadas en la sentencia C-415 de 2020, las cuales han sido reiteradas en jurisprudencia reciente de este tribunal. En dicha oportunidad, se aclar\u00f3 que el Congreso de la Rep\u00fablica es un espacio de reflexi\u00f3n p\u00fablica y, por ello, no obstante las especiales condiciones de aprobaci\u00f3n de esta ley, que limitan en cierto sentido la discusi\u00f3n, tal entidad no se libera de realizar el debate correspondiente con el fin de garantizar principios democr\u00e1ticos superiores como la participaci\u00f3n, el pluralismo y el respeto a las minor\u00edas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera que, esta tipolog\u00eda espec\u00edfica de ley no puede utilizarse, sin distinci\u00f3n, para fijar cierta pol\u00edtica, que podr\u00eda tener una conexi\u00f3n remota con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, con el fin de reivindicar las competencias constitucionales del Congreso de la Rep\u00fablica y la importancia sustantiva del debate que all\u00ed se realiza, \u201c[l]a pretensi\u00f3n de instaurar pol\u00edticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la Rep\u00fablica, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Limitaciones al Legislador en la expedici\u00f3n de la ley del plan nacional de desarrollo, teniendo en cuenta la temporalidad de las normas instrumentales y la imposibilidad de derogar normas sustantivas u org\u00e1nicas. As\u00ed, al reiterar la regla general sobre la vigencia de las competencias legislativas ordinarias, aclar\u00f3 la Corte Constitucional lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobaci\u00f3n de reglas que modifiquen normas de car\u00e1cter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulaci\u00f3n sobre todas las materias que al Congreso de la Rep\u00fablica corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podr\u00eda incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicar\u00eda que la atribuci\u00f3n asignada al Congreso de la Rep\u00fablica por el numeral 344 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las dem\u00e1s funciones constitucionales del legislador (24 restantes)\u201d45 (Negrillas fuera de texto original). \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, en relaci\u00f3n con el car\u00e1cter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo, es posible afirmar que la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n previa, con car\u00e1cter permanente, no es per se inconstitucional, siempre y cuando pueda comprobarse un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponder\u00e1 a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar46. Sobre el particular, la jurisprudencia de este tribunal se ha referido en los siguientes t\u00e9rminos al criterio de temporalidad, demostrando una s\u00f3lida y consolidada l\u00ednea hacia la definici\u00f3n de la temporalidad del cuatrienio, con algunas excepciones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Temporalidad: Cuatrienio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Temporalidad: Cuatrienio con excepciones \u00a0\u00a0<\/p>\n
Regla \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Criterio de temporalidad en funci\u00f3n del cuatrienio + medida orden t\u00e1ctico y no estructural \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte avanza y consolida su jurisprudencia en unidad de materia, y para ello procede a establecer que (i) las particulares condiciones de la Ley del PND no exoneran al Congreso de cumplir con su carga de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica respecto de las disposiciones que all\u00ed se aprueban; (ii) se proh\u00edbe por regla general, la modificaci\u00f3n de legislaci\u00f3n permanente o introducir reformas estructurales, salvo que esto tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del Plan cuatrienal; (iii) la pretensi\u00f3n de instalar pol\u00edticas permanentes implica acudir a las atribuciones ordinarias del Congreso; y (iv) la vigencia de las disposiciones del PND es, en principio, de cuatro a\u00f1os. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencias \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-126 de 202047 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-440 de 2020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-415 de 2020 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-464 de 2020 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-493 de 2020 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-030 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-047 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-095 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-105 de 2021 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, determin\u00f3 la sentencia C-415 de 2020 que la exigencia de unidad de materia ante las leyes que aprueban el plan nacional de desarrollo, en principio, proh\u00edbe de manera general la aprobaci\u00f3n de reglas que modifiquen normas de car\u00e1cter permanente o impliquen reformas estructurales, a menos que la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente tengan un fin planificador48 y de impulso a la ejecuci\u00f3n cuatrienal del plan; pero su vigencia, en principio, corresponder\u00e1 a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar. Es decir, si una pol\u00edtica estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la \u00f3rbita de acci\u00f3n de un Gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de car\u00e1cter permanente. Por tanto, la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones con car\u00e1cter permanente, introducidas a esta especial\u00edsima ley, por carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan al, por ejemplo, llenar vac\u00edos de regulaciones tem\u00e1ticamente independientes o modificar estatutos o c\u00f3digos49. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, respecto a los asuntos en donde se pretende modificar la legislaci\u00f3n ordinaria y permanente, ha indicado la Corte que es posible valorar la informaci\u00f3n a disposici\u00f3n de los congresistas y, en particular, si en la aprobaci\u00f3n de dicha ley existi\u00f3 la posibilidad de deliberar sobre este aspecto en el Congreso de la Rep\u00fablica, para lo cual se deber\u00e1 definirse si la modificaci\u00f3n cumple con la funci\u00f3n planificadora de impulso al cumplimiento del plan cuatrienal50. De manera que, la temporalidad de esta ley implica que cuando (i) se compromete una competencia legislativa ordinaria permanente; o (ii) se reincorpora una norma contenida en el plan anterior, ello puede llevar a la inexequibilidad de tales disposiciones si no est\u00e1n precedidas de la justificaci\u00f3n suficiente que exponga con claridad que tales: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ci) constituyen una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n; ii) prev\u00e9n normas instrumentales destinadas a impulsar el cumplimiento del plan que favorezca la consecuci\u00f3n de sus objetivos, naturaleza y alcance; iii) son mecanismos id\u00f3neos para la ejecuci\u00f3n trat\u00e1ndose del plan nacional de inversiones; iv) no se pueden emplear para llenar vac\u00edos e inconsistencias de otros tipos de disposiciones legales; y v) no pueden contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal. Conexi\u00f3n inexorable con el plan y sus bases que ser\u00e1 examinada caso a caso\u201d51. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. S\u00edntesis de las reglas jurisprudenciales, respecto a la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia en leyes del plan nacional de desarrollo. En s\u00edntesis, para definir si existi\u00f3 una vulneraci\u00f3n al principio de unidad de materia, ante una disposici\u00f3n del plan nacional de desarrollo, deber\u00e1 realizarse un juicio de constitucionalidad m\u00e1s estricto (ver supra, numerales 53 a 56), por medio del cual, el juez constitucional debe (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposici\u00f3n instrumental; (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (car\u00e1cter instrumental). En tal direcci\u00f3n, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, as\u00ed como de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. El car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo del plan no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexi\u00f3n estrecha directa e inmediata, dado que el principio democr\u00e1tico se encuentra restringido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante lo cual, deber\u00e1 la Corte ser especialmente cuidadosa en este an\u00e1lisis, con el fin de evitar que la disposici\u00f3n acusada pretenda (i) llenar las inconsistencias que presenten leyes anteriores; o (ii) desconocer la potestad legislativa reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, al margen de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n de esta ley. En estos \u00faltimos casos deber\u00eda declararse la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada52. Es decir que, esta especial\u00edsima ley no puede suplantar el dise\u00f1o de las pol\u00edticas ordinarias a largo plazo, en donde se exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la Rep\u00fablica53 (ver supra, numerales 57 a 59). Adicionalmente, en la C-026 de 2020 se reiter\u00f3 la sentencia C-047 de 2018, en la cual se indic\u00f3: \u201cel desarrollo jurisprudencial del principio de unidad de materia en el marco de las disposiciones generales, ha hecho \u00e9nfasis en dos requisitos especiales: (a) no pueden modificar o derogar normas sustantivas u org\u00e1nicas; y (b) temporalidad: no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, en relaci\u00f3n con el car\u00e1cter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo (ver supra, numerales 60 a 63), es posible afirmar que la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n previa, con car\u00e1cter permanente, no es per se inconstitucional, siempre y cuando pueda comprobarse un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal; pero su vigencia, en principio, corresponder\u00e1 a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar. Es decir, si una pol\u00edtica estatal enfrenta una\u00a0falencia estructural, cuya naturaleza excede la \u00f3rbita de acci\u00f3n de un Gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de car\u00e1cter permanente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, la Corte va perfilando su jurisprudencia constitucional en el sentido de que en la ley del plan no se pueden contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinci\u00f3n cualquier medida de pol\u00edtica principalmente econ\u00f3mica tendr\u00eda siempre conexi\u00f3n -as\u00ed fuera remota- con el Plan Nacional de Desarrollo. La pretensi\u00f3n de instaurar pol\u00edticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la Rep\u00fablica, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. EL PRINCIPIO DE DESTINACI\u00d3N ESPEC\u00cdFICA DE LOS RECURSOS ASIGNADOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL. REITERACI\u00d3N DE JURISPRUDENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Consolidaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social Integral54. La Ley 100 de 1993 consolid\u00f3 el Sistema de Seguridad Social Integral, con el fin de que las personas puedan asegurar algunas contingencias presentes y futuras. De esta manera, dicho sistema tiene como finalidad garantizar, en la medida de lo posible, una calidad de vida acorde con la dignidad humana. Uno de los subsistemas corresponde al Sistema General de Riesgos Laborales. Este \u00faltimo corresponde al conjunto de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos, dirigidos a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y de los accidentes que puedan ocurrirles, con ocasi\u00f3n o como consecuencia del trabajo que desarrollan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Sistema General de Riesgos Laborales se financia con la cotizaci\u00f3n obligatoria, la cual se determina por el nivel de ingreso y la clasificaci\u00f3n del riesgo que realizan los empleadores. Las administradoras de riesgos profesionales (ARLs) son las entidades responsables de la afiliaci\u00f3n, el registro y el recaudo de las cotizaciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, es dado afirmar que este mecanismo permite articular la prevenci\u00f3n de accidentes de trabajo y enfermedades laborales a trav\u00e9s de planes de salud ocupacional y prevenci\u00f3n de riesgos. Tambi\u00e9n, atiende los siniestros laborales, por medio de las prestaciones de subsidio por incapacidad, indemnizaci\u00f3n por incapacidad permanente parcial, pensi\u00f3n de invalidez y pensi\u00f3n de sobrevivientes. As\u00ed, a trav\u00e9s de este sistema se reconocen prestaciones b\u00e1sicas, tales como, subsidio por incapacidad, indemnizaci\u00f3n por p\u00e9rdida de capacidad laboral, pensi\u00f3n de invalidez, sustituci\u00f3n pensional, y auxilio funerario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Alcance e interpretaci\u00f3n constitucional del inciso 5 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Bajo el entendido de que las ARLs hacen parte inescindible del Sistema de Seguridad Social Integral, le corresponde a este tribunal establecer el alcance e interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. Dicho mandato advierte que la seguridad social es un servicio p\u00fablico obligatorio que, en todo caso, se prestar\u00e1 con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia55, universidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley. De modo que, aunque se aclara que se debe garantizar de manera irrenunciable este derecho en favor de todos los habitantes, \u201c[l]a Seguridad Social podr\u00e1 ser prestada por entidades p\u00fablicas o privadas, de conformidad con la ley\u201d. En este contexto, el inciso quinto de este art\u00edculo dispuso, con estructura de regla constitucional, que \u201c[n]o se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella\u201d56 (negrillas fuera de texto original).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, la sentencia C-1002 de 2004 indic\u00f3 que esta disposici\u00f3n \u201cha sido interpretada por la Corte como una medida de protecci\u00f3n de los recursos parafiscales de la seguridad social, que busca precaver su desviaci\u00f3n y la consecuente desfinanciaci\u00f3n del sistema\u201d57. Asimismo, que esta norma constitucional tiene un indudable car\u00e1cter imperativo y absoluto, respecto de la cual no se contemplan excepci\u00f3n o se permite supeditar a previsiones o restricciones de jerarqu\u00eda legal58. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Consideraciones sobre las cotizaciones que se efect\u00faan con destino al Sistema General de Seguridad Social. En t\u00e9rminos generales, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que el inciso quinto del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n es aplicable a las cotizaciones que se efect\u00faen con destino al Sistema General de Seguridad Social, las cuales tienen el car\u00e1cter de recursos parafiscales59. A su turno, el art\u00edculo 31 de la Ley 1562 de 201260 advierte, en el anterior marco constitucional, que \u201c[e]n desarrollo de lo dispuesto por el inciso 5o del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los recursos del Sistema de Seguridad Social en Riesgos Laborales incluyendo las cotizaciones pagadas, las reservas t\u00e9cnicas, y las reservas matem\u00e1ticas constituidas para el pago de pensiones del sistema, as\u00ed como sus rendimientos financieros, siempre que estos est\u00e9n destinados a respaldar financieramente las prestaciones del Sistema General de Riesgos Laborales, no podr\u00e1n ser gravados con impuestos, tasas o contribuciones del orden Nacional o a favor de Entidades Territoriales\u201d (Negrillas fuera de texto original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusi\u00f3n sobre las cotizaciones recaudadas por ARLs pertenecientes al Sistema General de Riesgos Laborales. En consecuencia, es pertinente concluir que, pese a que la seguridad social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio, puede ser prestado por particulares, de acuerdo con la regulaci\u00f3n legal. Sin embargo, no se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella, lo cual es aplicable a las cotizaciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tienen el car\u00e1cter de recursos parafiscales y podr\u00edan cobijar, incluso, las reservas t\u00e9cnicas y matem\u00e1ticas contempladas en el Sistema de Seguridad Social en Riesgos Laborales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre este aspecto, aclar\u00f3 la sentencia C-460 de 2013 que \u201c[l]as Administradoras de Riesgos Laborales tienen como fuentes de financiaci\u00f3n las cotizaciones que realizan los empleadores y las transferencias del Sistema General de Participaciones\u201d. As\u00ed, aunque, \u201ctambi\u00e9n resulta una importante fuente de capitalizaci\u00f3n los rendimientos financieros producto de la administraci\u00f3n de estos recursos. En general, \u00e9stos tienen naturaleza parafiscal, es decir p\u00fablica, luego su destinaci\u00f3n es espec\u00edfica y no pueden dejar de invertirse en la satisfacci\u00f3n de obligaciones que la ley haya dispuesto\u201d. Sin embargo, tales administradoras cuentan con recursos propios y, al concurrir en la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, \u201cgozan del derecho a obtener una ganancia que s\u00f3lo se puede causar y apropiar a su favor despu\u00e9s de que se hayan atendido las obligaciones prestacionales y asistenciales a su cargo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, destaca la Sala Plena el deber del Legislador de regular ampliamente los aspectos presupuestales de dicho sistema, tal como lo se\u00f1al\u00f3 la sentencia C-460 de 2013 \u201cY, resulta pues no s\u00f3lo una facultad del legislador, sino un deber, regular ampliamente los aspectos presupuestales, y en virtud de ello asignar obligaciones en dicho sentido a los entes particulares que concurran a la prestaci\u00f3n de este tipo de servicios\u201d. En este sentido, se podr\u00eda restringir el uso de la principal herramienta que tiene el Estado para hacer coherente el funcionamiento del sistema con las garant\u00edas fundamentales que este debe brindar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. SOLUCI\u00d3N AL CASO CONCRETO. LA DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA RESULTA CONTRARIA A LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA Y DE DESTINACI\u00d3N ESPEC\u00cdFICA, POR LO QUE SER\u00c1 DECLARADA INEXEQUIBLE CON EFECTOS RETROACTIVOS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El legislador, con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, vulner\u00f3 el principio de unidad de materia, al incorporar, de acuerdo con el demandante y algunos de los intervinientes, a la Ley Nacional del Plan de Desarrollo una disposici\u00f3n ajena e inconexa con las bases de tal, relativa al pago del corretaje, con cargo a las cotizaciones o con los rendimientos financieros, en aquellos eventos en los cuales las administradores de riesgos laborales utilicen un intermediario y siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n.\u00a0Para analizar este tema, la Sala Plena seguir\u00e1 la metodolog\u00eda empleada en la sentencia C-415 de 2020. En efecto, se estudiar\u00e1, en primer lugar, (i) la ubicaci\u00f3n del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 y si, en consideraci\u00f3n a ella es aplicable el principio de unidad de materia, por hacer parte de los programas, proyectos y apropiaciones que ejecutan e impulsan el cumplimiento de la parte general. Asimismo, en esta etapa, se determinar\u00e1, de forma breve, el alcance de la disposici\u00f3n demandada con el fin de establecer si se trata de una disposici\u00f3n instrumental. A continuaci\u00f3n, se deber\u00e1 (ii) definir si en la parte general existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas y, finalmente, (iii) si dicha conexidad -de existir- es estrecha, directa e inmediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ubicaci\u00f3n del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 y el contenido general de la disposici\u00f3n demandada. Sin lugar a duda, la Corte puede someter esta disposici\u00f3n al an\u00e1lisis por la presunta violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, en consideraci\u00f3n a que no se trata de una norma ubicada en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Por el contrario, el art\u00edculo 203 se encuentra contenido en el T\u00edtulo II, Cap\u00edtulo II de la Ley 1955 de 2019, denominado como \u201cMecanismos de ejecuci\u00f3n del plan\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, le corresponde a esta corporaci\u00f3n referirse al contenido general de la disposici\u00f3n demandada. Por tanto, lo primero que propone el art\u00edculo 203 la Ley 1955 de 2019 es la inclusi\u00f3n del segundo inciso del par\u00e1grafo 5 del art\u00edculo\u00a011\u00a0de la Ley 1562 de 2012. En consecuencia, es necesario profundizar en el contenido de la totalidad de esta disposici\u00f3n que, adem\u00e1s de enlistar los servicios de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n del Sistema General de Riesgos Laborales a cargo de las administradoras de tal, en el par\u00e1grafo 5\u00b0 dispone que la labor de intermediaci\u00f3n ser\u00e1 voluntaria en el ramo de los riesgos laborales, y \u201c[e]n caso que se utilice alg\u00fan intermediario, se deber\u00e1 sufragar su remuneraci\u00f3n con cargo a los recursos propios de la Administradora de Riesgos Laborales\u201d. Sin embargo, a continuaci\u00f3n, se agreg\u00f3 la disposici\u00f3n precisamente demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En concreto, dispuso lo siguiente: \u201cEn caso de que se utilice alg\u00fan intermediario las ARL podr\u00e1n pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n. El Gobierno nacional, con base en estudios t\u00e9cnicos, determinar\u00e1 el valor m\u00e1ximo de estas comisiones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, el art\u00edculo 203 la Ley 1955 de 2019 modific\u00f3 una disposici\u00f3n incluida en el Sistema de Riesgos Laborales\u00a0y Salud Ocupacional que aclaraba, con contundencia, que en caso de que se utilizara alg\u00fan intermediario -al tratarse de un tema voluntario- deber\u00eda ser sufragado con recursos propios de la ARL y no, como ahora se plantea en la disposici\u00f3n demandada, que ello podr\u00e1 hacerse con cargo a las cotizaciones o con los rendimientos financieros de las inversiones de reservas t\u00e9cnicas, supeditado a que se cumplan los deberes propios de las coberturas, se destinen como parte de los gastos de administraci\u00f3n y se atiendan el valor m\u00e1ximo de ellas que deber\u00e1 ser regulado por el Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los objetivos, metas, planes y estrategias de la Ley 1955 de 2019 y su relaci\u00f3n eventual e hipot\u00e9tica con la disposici\u00f3n demandada. A trav\u00e9s de la Ley 1955 de 2019 se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. Los art\u00edculos 1\u00b0, 2\u00b0 y 3\u00b0 aclaran que entre los objetivos de tal plan est\u00e1 la b\u00fasqueda de la equidad, que permita lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos. Habr\u00e1 de considerarse que las \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d se incorporaron a esta ley, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00b0 de la misma. En esta direcci\u00f3n, se indica que son tres los pactos estructurales all\u00ed comprendidos: (i) legalidad, (ii) emprendimiento y (iii) equidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este contexto, para los demandantes y los intervinientes que acompa\u00f1an la postura por \u00e9l expuesta, entre los cuales se debe contar a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, no existe ninguna raz\u00f3n para que una disposici\u00f3n que es, por completo, operativa pueda incluirse en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, al margen de una funci\u00f3n planificadora y del car\u00e1cter temporal de esta normatividad. Seg\u00fan indican, tampoco puede asumirse que esta autorizaci\u00f3n se ajuste a un objetivo general de tal. En particular, la demanda indica que ello, en realidad, no impacta en la equidad en el trabajo y, por el contrario, s\u00f3lo beneficia a las ARLs, quienes ya no pagaran con sus recursos los gastos de corretaje, en detrimento de los dineros p\u00fablicos asignados a la cobertura de estos riesgos de la seguridad social.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por el contrario, para quienes consideran que la disposici\u00f3n es exequible, entre quienes se tienen al Ministerio de Trabajo y la Superintendencia Financiera, el pago del corretaje con cargo a las cotizaciones y a los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas no se opone a la Constituci\u00f3n, al responder a la l\u00f3gica de un contrato de aseguramiento. Mientras que para el Ministerio de Trabajo la participaci\u00f3n de los corredores de seguro se paga con cargo a la cotizaci\u00f3n, pero desde el entendido de que una parte de esta prima va destinada a sufragar gastos de la administraci\u00f3n de la ARL y, es de all\u00ed, donde tiene facultad para tomar los recursos para el pago del corretaje, sin obviar el l\u00edmite establecido por el Ministerio del Trabajo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La conexidad entre los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general y el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 no es estrecha, directa e inmediata y, por el contrario, desarrolla una medida que interviene en el Sistema de Riesgos Laborales, sus participantes y el pago de los corredores de seguros. Visto lo anterior, considera la Sala Plena que no es posible extraer relaci\u00f3n alguna entre la disposici\u00f3n incorporada al Plan Nacional de Desarrollo y los tres pactos estructurales relativos a la legalidad, el emprendimiento o la equidad. Tampoco existe ning\u00fan argumento que soporte la inclusi\u00f3n en la Subsecci\u00f3n 2, sobre \u201cequidad en el trabajo\u201d. En esa direcci\u00f3n, la Sala Plena comparte lo afirmado por el demandante, en el sentido de que es inexistente el v\u00ednculo instrumental del art\u00edculo demandado con la parte general y ni siquiera es posible sostener la existencia de una relaci\u00f3n hipot\u00e9tica o eventual. De manera que, dada la disminuci\u00f3n del principio democr\u00e1tico que se presenta en este tipo de leyes, la Ley del Plan de Desarrollo no puede servir de base para la adjudicaci\u00f3n de cargas financieras al Sistema General de Riesgos Laborales. En efecto, llama la atenci\u00f3n de la Corte que se incorpore una disposici\u00f3n de tal naturaleza, al margen de un objetivo claro de planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esta direcci\u00f3n, comparte la Corte lo expuesto en la sentencia C-219 de 201961, en la cual se estudi\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 135 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. En dicha oportunidad, la disposici\u00f3n cuestionada incorpor\u00f3 el ingreso base de cotizaci\u00f3n para los trabajadores independientes. No obstante, consider\u00f3 la Corte Constitucional que se hab\u00eda desconocido el principio de unidad de materia, por la introducci\u00f3n de una disposici\u00f3n de tal naturaleza, al no existir un v\u00ednculo directo entre ella y los objetivos, metas o estrategias previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. En consecuencia, declar\u00f3 su inexequibilidad, tras advertir que se \u201ctrata de una disposici\u00f3n de seguridad social de \u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico que debe estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente esta materia\u201d62. Adem\u00e1s, adujo que dadas las especiales caracter\u00edsticas de esta normativa, era relevante que cumpliera con \u201cun debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica\u201d63.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo anterior, resulta por completo aplicable al caso ahora estudiado, pues se modific\u00f3 una ley ordinaria sobre el Sistema General de Riesgos Laborales, a trav\u00e9s de una especial\u00edsima ley en donde, adem\u00e1s, no es claro que dicha modificaci\u00f3n tenga un fin planificador o de impulso a la ejecuci\u00f3n cuatrienal del plan. En efecto, la claridad que ten\u00eda la disposici\u00f3n de la Ley 1562 de 2012, en el sentido de que, en caso de que se utilice un intermediario, su remuneraci\u00f3n deber\u00e1 pagarse con cargo a los recursos propios de la Administradora de Riesgos Laborales fue desdibujada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el fin de reivindicar las competencias constitucionales del Congreso de la Rep\u00fablica y la importancia sustantiva del debate que all\u00ed se realiza, \u201c[l]a pretensi\u00f3n de instaurar pol\u00edticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la Rep\u00fablica, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico\u201d64. En efecto, se ha explicado por la Corte que el car\u00e1cter prestacional del derecho a la seguridad social exige un debate profundo sobre las modificaciones en su regulaci\u00f3n, en el marco de un debate democr\u00e1tico, que no pueden ser suplidas con el tr\u00e1mite que surti\u00f3 la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, al no ser el escenario ideal para discutir, con el rigor que es requerido, disposiciones que no son instrumentos para el cumplimiento de las metas del plan65 y que, adem\u00e1s, exceden la temporalidad que, en un principio, deben atender tales normas66. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, en el mismo sentido ya referido en la sentencia C-415 de 2020, destaca este tribunal que la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ordinaria compromete la vocaci\u00f3n de transitoriedad de la ley del plan, sin que con ello se hubiese evidenciado una materializaci\u00f3n o implementaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. Por lo cual, es forzoso concluir que se encuentra comprometida una competencia legislativa ordinaria pertinente, por lo cual era menester que la iniciativa gubernamental en materia del Plan Nacional de Desarrollo hubiera estado precedida de la justificaci\u00f3n suficiente que evidenciara con claridad que la disposici\u00f3n pretendida (i) constituye una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n; (ii) es una norma instrumental destinada a permitir la ejecuci\u00f3n del plan favoreciendo la consecuci\u00f3n de los objetivos generales; (iii) es un mecanismo id\u00f3neo para la puesta en marcha del plan de inversiones o medida indispensable para impulsar el cumplimiento del plan; y (iv) no busca llenar vac\u00edos e inconsistencias de otro tipo de leyes. Dicha carga de argumentaci\u00f3n que debe existir por el Gobierno nacional, cuando afecte una normatividad ordinaria permanente, sobre el porqu\u00e9 es necesario e imprescindible su modificaci\u00f3n de cara a los objetivos generales del PND, no se cumpli\u00f3 en el presente caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusi\u00f3n respecto del cargo por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia. Visto lo anterior, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, al introducirse una medida permanente con vocaci\u00f3n de permanencia y al margen de un fin planificador que, por el contrario, termina por falsear el debate que debe surtirse a trav\u00e9s de una ley ordinaria. Ahora bien, sin perjuicio de la declaratoria de inexequibilidad por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, lo anterior no significa que la Corte no pueda pronunciarse sobre el cargo de contenido material, a pesar de que la disposici\u00f3n acusada ser\u00eda retirada del ordenamiento jur\u00eddico, por la se\u00f1alada violaci\u00f3n67. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El legislador desconoci\u00f3 el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (inciso 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior) y el principio de eficiencia del Sistema de Seguridad Social (inciso 1\u00ba del mismo art\u00edculo) al regular el pago de comisiones del ramo con cargo a cotizaciones o primas, en los t\u00e9rminos de la disposici\u00f3n demandada. Tal como se se\u00f1al\u00f3, corresponde a la Corte establecer si el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 tambi\u00e9n es inconstitucional por desconocer el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (inciso quinto del art\u00edculo 48 superior) y la eficiencia del Sistema de Seguridad Social (inciso primero del art\u00edculo 48 superior), al prever que, en caso de que se utilice alg\u00fan intermediario, las ARL, podr\u00e1n pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, la disposici\u00f3n, a juicio de la mayor\u00eda de los intervinientes, implica la destinaci\u00f3n de recursos del Sistema de Seguridad Social al pago de una remuneraci\u00f3n en favor de los corredores de seguros, que, al ser un gasto de ventas, deber\u00eda ser asumido por las Administradoras de Riesgos Laborales. Sin embargo, la aproximaci\u00f3n del Ministerio del Trabajo supone considerar que el entendimiento correcto de la disposici\u00f3n es que tal autorizaci\u00f3n s\u00f3lo puede darse a partir del porcentaje de gastos de administraci\u00f3n, sujeto a un l\u00edmite determinado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, la disposici\u00f3n demandada modific\u00f3 el inciso segundo del par\u00e1grafo 5 del art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, para incluir la posibilidad de pagar los cargos por intermediarios de la ARL para los riesgos laborales con los recursos de gastos de administraci\u00f3n. De esta manera, el corretaje al que se refiere el art\u00edculo demandado, debe leerse en concordancia con lo dispuesto en el par\u00e1grafo 5\u00ba. Dicho par\u00e1grafo se\u00f1ala que \u201cLa labor de intermediaci\u00f3n de seguros ser\u00e1 voluntaria en el ramo de riesgos laborales, y estar\u00e1 reservada legalmente a los corredores de seguros, a las agencias y agentes de seguros, que acrediten su idoneidad profesional y la infraestructura humana y operativa requerida en cada categor\u00eda para el efecto, quienes se inscribir\u00e1n ante el Ministerio de Trabajo. Quien actu\u00e9 en el rol de intermediaci\u00f3n, ante el mismo empleador no podr\u00e1 recibir remuneraci\u00f3n adicional de la administradora de riesgos laborales, por la prestaci\u00f3n de servicios asistenciales o preventivos de salud ocupacional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 1340 y siguientes del C\u00f3digo de Comercio, corresponde al intermediario encargado desde el punto de vista comercial y jur\u00eddico vincular a las diferentes partes de una negociaci\u00f3n de bienes o servicios que no hubiesen podido vincularse directamente, lo cual implica, per se, el desarrollo de una gesti\u00f3n profesional dirigida a facilitar la realizaci\u00f3n de un negocio jur\u00eddico futuro, en los t\u00e9rminos y condiciones que indique la ARL a su intermediario. Dicha labor de intermediaci\u00f3n tiene un contenido claramente mercantil, el cual se fundamenta en la remuneraci\u00f3n que busca el intermediario de aproximar a las partes a la celebraci\u00f3n del contrato de seguro, lo cual, a su turno redunda en beneficios o ganancias para las ARL. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este an\u00e1lisis conceptual, a juicio de la Corte, se torna necesario para entender por qu\u00e9 los gastos de corretaje no pueden ser asumidos con cargo \u00a0a los recursos p\u00fablicos del sistema de riesgos laborales, sin alterar el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Al respecto, ha indicado el Consejo de Estado que la administraci\u00f3n del Sistema, a cargo de las ARLs, se refiere a la cobertura de las contingencias de los riesgos profesionales, el pago de las prestaciones econ\u00f3micas y de salud, y el desarrollo de los programas regulares de prevenci\u00f3n y control. En particular, se debe considerar que el monto de las cotizaciones en Sistema de Riesgos Laborales no es un \u00fanico porcentaje determinado en general para todas las empresas68, sino que el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1562 de 2012 aclar\u00f3 que ello deber\u00e1 ser definido por los Ministerios de Trabajo y de Salud, quienes adoptar\u00e1n una tabla para cada uno de los riesgos que maneje cada una de ellas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, con el monto total de dicha cotizaci\u00f3n se debe cumplir cada una de las asignaciones dispuestas en el art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, respecto de lo cual se estableci\u00f3 en el par\u00e1grafo cuarto que, en todo caso, los gastos de administraci\u00f3n ser\u00e1n limitados, y \u201c[e]l Ministerio de Trabajo podr\u00e1 definir tales l\u00edmites, previo concepto t\u00e9cnico, del Consejo Nacional de Riegos Laborales acorde con variables como tama\u00f1o de empresa, n\u00famero de trabajadores, clase de riesgo, costos de operaci\u00f3n necesarios para garantizar el cumplimiento de las normas legales vigentes, entre otras\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, a juicio de la Corte, los elementos anteriormente expuestos permiten concluir que la norma demanda desconoce el mandato constitucional previsto en el inciso 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior, al modificar el par\u00e1grafo quinto del art\u00edculo 11 de Ley 1562 de 2012 que con claridad establec\u00eda que \u201c[e]n caso que se utilice alg\u00fan intermediario, se deber\u00e1 sufragar su remuneraci\u00f3n con cargo a los recursos propios de la Administradora de Riesgos Laborales\u201d. Con lo anterior, adem\u00e1s observa este tribunal que se termina por incrementar los gastos de administraci\u00f3n, al incluirle un nuevo concepto que afecta \u00a0el destino de la cotizaci\u00f3n y las reservas t\u00e9cnicas, como se se\u00f1al\u00f3, mediante la modificaci\u00f3n de una ley ordinaria de car\u00e1cter permanente, afectando de forma ostensible el principio democr\u00e1tico, y en el mismo sentido, sacrificando el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, como se se\u00f1al\u00f3, el corretaje supone el acercamiento entre el empleador y una ARL espec\u00edfica, pero no es claro el beneficio que ello representa en un sistema que debe buscar la eficiencia en la administraci\u00f3n de tales recursos. El corretaje no es un tema novedoso en este r\u00e9gimen, pero s\u00ed que tal intermediario -de acuerdo con la disposici\u00f3n demandada- se pague con cargo al gasto de administraci\u00f3n y con recursos provenientes de las cotizaciones o los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas. En efecto, la disposici\u00f3n limita tal autorizaci\u00f3n a que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema; sin embargo, no explica c\u00f3mo ello puede hacerse sin desconocer la disposici\u00f3n constitucional estudiada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, debe resaltarse que el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n indica que no se podr\u00e1n destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella (ver supra, secci\u00f3n II.E). Por ende, determinar que el pago del corretaje se efect\u00fae con cargo a los gastos de administraci\u00f3n, que se cobran al Sistema de Riesgos Laborales, no es un tema adjetivo. Por el contrario, implica que se asuma con recursos p\u00fablicos el pago de una labor privada que podr\u00eda ser sufragada por las ARL, que decidan recurrir a esta actividad y quienes pueden pagarlas con sus utilidades, como as\u00ed se hab\u00eda previsto en el texto original del par\u00e1grafo 5\u00b0 de la Ley 1562 de 2012.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, no puede comprender la Corte la raz\u00f3n por la cual, no obstante que el beneficiario del corretaje no es, en estricto sentido, el Sistema de Riesgos Laborales, tal deba asumirlo como gastos de administraci\u00f3n, cuando lo que se busca con esa actividad es la obtenci\u00f3n de mayores clientes para, al final, generar econom\u00edas de escala y una mayor utilidad de la ARL, elementos que tampoco encuentran una justificaci\u00f3n durante el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, la Corte considera que la estrategia comercial y de mercado de una entidad privada, representada en el corretaje, no puede sufragarse con cargo a recursos p\u00fablicos que, en este caso, adem\u00e1s tienen el car\u00e1cter de parafiscales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Con mayor raz\u00f3n, cuando se trata de un mercado en donde concurren pocos participantes y es altamente regulado, en virtud del servicio p\u00fablico que debe prestarse bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado. Lo anterior, implica -entre otras cuestiones- la verificaci\u00f3n del principio de eficiencia del Sistema de Riesgos Laborales. En particular, la sentencia C-760 de 2004 indic\u00f3 que \u201c[l]a eficiencia es la mejor utilizaci\u00f3n social y econ\u00f3mica de los recursos disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusi\u00f3n respecto del cargo por vulneraci\u00f3n a lo dispuesto en los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior. En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 por violaci\u00f3n del inciso primero y quinto del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, al considerar que le asiste raz\u00f3n al demandante y a la mayor\u00eda de intervinientes cuando indican -entre otras cosas- que esta normatividad puede ir en detrimento del valor puro e intr\u00ednseco de la cotizaci\u00f3n en el Sistema General de Seguridad Social, al perder capacidad financiera, de inversi\u00f3n o de generaci\u00f3n de programas ordinarios de prevenci\u00f3n de riesgos en las empresas afiliadas. Asimismo, se terminar\u00eda por reducir los recursos parafiscales disponibles para la prestaci\u00f3n de los servicios en el marco del Sistema de Riesgos Laborales. En efecto, ello podr\u00eda aumentar de manera artificiosa los montos destinados a gastos de administraci\u00f3n, no obstante la obligatoriedad de afiliarse a este sistema.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Modulaci\u00f3n de efectos de las decisiones de la Corte Constitucional69. Si bien las determinaciones que adopta este tribunal en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales conllevan, por regla general, efectos inmediatos, esta Corte ha reconocido en su pr\u00e1ctica judicial la existencia de casos en los cuales se pueden modular sus efectos70, por ejemplo (i) a pesar de constatar la incompatibilidad entre una disposici\u00f3n jur\u00eddica y el ordenamiento superior, disponer su expulsi\u00f3n inmediata del ordenamiento jur\u00eddico generar\u00eda efectos adversos de cara al mismo orden constitucional y la preservaci\u00f3n de la integridad la Carta. En virtud de ello, ha dispuesto que en estos casos excepcionales, sus sentencias de inconstitucionalidad no surtan efectos inmediatos, a fin de que, en un \u201cplazo prudencial\u201d las inconsistencias evidenciadas puedan ser subsanadas por el Congreso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, ha reconocido (ii) los efectos retroactivos de la sentencia de inexequibilidad son excepcionales y buscan salvaguardar otros valores y principios constitucionales71. Bajo esta \u00f3ptica, una decisi\u00f3n de inexequibilidad de la Corte con efectos ex tunc \u2013desde siempre\u2013, tiene fundamento en la exigencia de deshacer las consecuencias de normas contrarias a la Carta dentro del ordenamiento jur\u00eddico72. En otras palabras, en casos especiales, reconocer solamente efectos hacia futuro a las decisiones de inexequibilidad, ser\u00eda admitir como justos aquellas afectaciones generadas por la aplicaci\u00f3n de un precepto inconstitucional. De esta manera, los alcances retroactivos de los fallos de la Corte se justifican cuando es necesario sancionar una violaci\u00f3n flagrante y deliberada de la Carta o para asegurar la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales abiertamente desconocidos73. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, se ha explicado que, para adoptar esta modalidad de decisi\u00f3n, se debe considerar el grado de afectaci\u00f3n de mantener la disposici\u00f3n inconstitucional en el ordenamiento, la cual no puede resultar particularmente lesiva de los valores superiores, y en especial, se torna relevante la libertad de configuraci\u00f3n que el Congreso tenga sobre la materia74.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el presente asunto, la Sala Plena evidenci\u00f3 que el Legislador estableci\u00f3 en la disposici\u00f3n acusada, la posibilidad para que las ARLS, en caso de utilizar intermediarios, pagasen las comisiones del ramo, con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n. Esta medida desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia, as\u00ed como el de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Sobre este \u00faltimo aspecto, considera la Sala Plena que debe declararse la inexequibilidad con efectos retroactivos, y que dicha decisi\u00f3n resulta razonable y proporcionada, por cuanto (i) persigue la consecuci\u00f3n de objetivos de alta relevancia constitucional, como es la protecci\u00f3n y garant\u00eda del principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del SGSSS, ante la flagrante violaci\u00f3n de la Carta por parte del Legislador; y (ii) resultan estos efectos id\u00f3neos y adecuados para restablecer la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos, pues permite la compensaci\u00f3n o la devoluci\u00f3n de los saldos a favor del SGSSS. Lo anterior, aunado al hecho de que la intermediaci\u00f3n es una designaci\u00f3n unilateral y discrecional de la ARL, quien tiene la reciprocidad en las obligaciones que se adquieren, sin generar obligaciones para con el SGSSS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este punto, la Corte precisa que los montos correspondientes a las comisiones reconocidas a los intermediarios activos en el ramo, por el sector, en vigencia de la disposici\u00f3n demandada, y con el fin de preservar la buena fe y la seguridad jur\u00eddica de dichas erogaciones al amparo de lo dispuesto en el art\u00edculo 203 demandado, deber\u00e1n ser devueltos al SGSSS, en los t\u00e9rminos y condiciones que acuerden las ARLs con el Gobierno nacional, otorgando as\u00ed un t\u00e9rmino prudencial para que las partes puedan realizar la planeaci\u00f3n financiera y presupuestal requerida para el adecuado cumplimiento de esta decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo dispuesto, la Corte considera que la forma de reparar la inconstitucionalidad derivada de la disposici\u00f3n normativa demandada es otorgar efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019. Con esta f\u00f3rmula, la Sala considera que se garantiza la supremac\u00eda del texto superior y se protege la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del SGSSS.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte conoci\u00f3 la demanda, formulada por el ciudadano Domingo de Jes\u00fas Banda Torregroza, contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d\u201d. Tras estudiar la aptitud sustantiva de la demanda, concluy\u00f3 que s\u00f3lo los siguientes reproches de constitucionalidad resultaban aptos (i) inciso primero y quinto del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n (eficiencia del sistema y destinaci\u00f3n espec\u00edfica); as\u00ed como (ii) el presunto desconocimiento de la unidad de materia, al haberse integrado esta disposici\u00f3n en el Plan Nacional de Desarrollo lo que, a juicio del demandante, pudo implicar el desconocimiento del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, la Corte se abstuvo de estudiar los dem\u00e1s cargos formulados con sustento en los art\u00edculos 150.21, 334, 338, 115, 121, 122, 123, 150.3, 339.1, 374, 355, 363 y 95.9 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en el reiterado precedente constitucional, en materia del principio de unidad de materia en las leyes del Plan, al estudiar la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada, concluy\u00f3 que la norma deb\u00eda declararse inexequible por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, al no encontrar una conexidad directa o inmediata; igualmente, se trata de una norma permanente de seguridad social al margen de un fin de planeaci\u00f3n. En consecuencia, concluy\u00f3 que un debate sobre una disposici\u00f3n que modifica el Sistema de Riesgos Laborales debe surtirse a trav\u00e9s de una ley ordinaria, para permitir una amplia discusi\u00f3n sobre un tema tan sensible y que impacta, de manera permanente, en las fuentes de financiaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A rengl\u00f3n seguido, despu\u00e9s de referir el contenido general y la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, la Corte concluy\u00f3 que la norma demandada desconoc\u00eda el inciso primero (eficiencia) y quinto (destinaci\u00f3n espec\u00edfica) del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, concluy\u00f3 que le asist\u00eda la raz\u00f3n al demandante y a la mayor\u00eda de los intervinientes, en tanto dicha regulaci\u00f3n podr\u00eda ir en detrimento del valor puro e intr\u00ednseco de la cotizaci\u00f3n en el Sistema General de Seguridad Social, al perder capacidad financiera, de inversi\u00f3n o de generaci\u00f3n de programas ordinarios de prevenci\u00f3n de riesgos en las empresas afiliadas. Asimismo, podr\u00eda reducir los recursos parafiscales disponibles para la prestaci\u00f3n de los servicios en el marco del Sistema de Riesgos Laborales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, una vez adoptada la decisi\u00f3n de declarar la inexequibilidad de la norma demandada, por las razones ya expuestas, se determin\u00f3 la necesidad de modular sus efectos. De esta manera, se concluy\u00f3 que los efectos deb\u00edan ser retroactivos, pues de otra manera la decisi\u00f3n de la Corte carecer\u00eda de sentido para garantizar la supremac\u00eda material de la Constituci\u00f3n, en especial, lo dispuesto en el art\u00edculo 48 superior sobre destinaci\u00f3n espec\u00edfica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
PRIMERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d. Esta decisi\u00f3n tendr\u00e1 efectos RETROACTIVOS. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO.- La presente decisi\u00f3n de inexequibilidad surte efectos a partir de la publicaci\u00f3n de la Ley 1955 de 2018, es decir, desde el 25 de mayo de 2019. \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALBERTO ROJAS R\u00cdOS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-049\/22 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia (Salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos (salvamento parcial de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: D-14345 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO. \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional a continuaci\u00f3n presento las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la Sentencia C-049 de 2022, adoptada por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n en sesi\u00f3n del 16 de febrero de este mismo a\u00f1o.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el proceso de la referencia, el demandante formul\u00f3 varios cargos de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, que autoriz\u00f3 a las ARL a pagar las comisiones de intermediarios de seguros, para los servicios de promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n, con cargo a las cotizaciones o primas (incluidas las de riesgos laborales) o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, bajo algunas condiciones75. La sentencia estim\u00f3 que solo dos de las censuras presentadas cumplieron los requisitos de aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo76. El cargo primero, fundado en la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 superior, se sustent\u00f3 en la falta de conexi\u00f3n directa e inmediata de la norma acusada con los objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. El cargo segundo, se sustent\u00f3 en la violaci\u00f3n de los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior, particularmente el principio de eficiencia que rige la seguridad social y la regla de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del sistema en menci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. La sentencia concluy\u00f3 que la norma demandada viol\u00f3 el principio de unidad de materia, por cuanto no tiene una relaci\u00f3n de conexidad directa o inmediata con los objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Agreg\u00f3, que la falta de relaci\u00f3n se hace m\u00e1s evidente por la materia de la disposici\u00f3n, pues al tratarse de una norma de la seguridad social carece de una finalidad de planeaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, la mayor\u00eda de la Sala estableci\u00f3 que el art\u00edculo 203 tambi\u00e9n viol\u00f3 el principio de eficiencia y la regla de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del sistema de seguridad social previstos en los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior. Lo anterior, porque la autorizaci\u00f3n acusada est\u00e1 dirigida a que las ARL sufraguen, con cargo a los gastos de administraci\u00f3n, el corretaje por el acercamiento entre los empleadores y las ARL. Esta labor, aunque no es extra\u00f1a al sistema de aseguramiento de riesgos laborales, no es un tema adjetivo. En efecto, para la Sala la norma permite sufragar con cargo a los recursos del sistema la estrategia comercial y de mercado de las administradoras de riesgos laborales. \u00a0<\/p>\n
En atenci\u00f3n a esa destinaci\u00f3n de los recursos, se estableci\u00f3 la violaci\u00f3n del principio de eficiencia del sistema de seguridad social, pues usarlos para cubrir las comisiones por corretaje podr\u00eda ir en detrimento del valor de la cotizaci\u00f3n, al perder capacidad financiera, de inversi\u00f3n o de generaci\u00f3n de programas ordinarios de prevenci\u00f3n de riesgos en las empresas afiliadas. Asimismo, podr\u00eda reducir los recursos parafiscales disponibles para la prestaci\u00f3n de los servicios en el marco del Sistema de Riesgos Laborales. Finalmente, por tratarse de una actividad relacionada, pero no sustancial para el aseguramiento de riesgos laborales, la autorizaci\u00f3n para el pago de primas de intermediaci\u00f3n viola el inciso 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior, que proh\u00edbe la destinaci\u00f3n de los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tras establecer la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 48 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la mayor\u00eda de la Sala le otorg\u00f3 efectos retroactivos a la decisi\u00f3n de inexequiblidad a partir de la publicaci\u00f3n de la Ley 1955 de 2019, es decir, desde el 25 de mayo de 2019. Lo anterior, con fundamento en la naturaleza de los recursos y para asegurar la supremac\u00eda material de la Constituci\u00f3n. En efecto, se estim\u00f3 que la \u00fanica forma de garantizar la regla del art\u00edculo 48 superior sobre destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos de la seguridad social era la modulaci\u00f3n de los efectos de la sentencia en los t\u00e9rminos descritos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Mi disenso con la sentencia se circunscribe al examen de las censuras fundadas en el art\u00edculo 48 superior y a los efectos retroactivos de la decisi\u00f3n de inexequibilidad. De un lado, considero que los cargos por violaci\u00f3n del principio de eficiencia del sistema de seguridad social y de la regla de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de sus recursos no cumplieron los requisitos de aptitud para provocar un examen de fondo. De otro lado, estimo que en el presente asunto no se examin\u00f3 con suficiencia la necesidad de los efectos retroactivos y c\u00f3mo estos generan una afectaci\u00f3n de mayor entidad constitucional. Lo anterior, porque: (i) no se consider\u00f3 que con fundamento en la norma acusada las ARL no hab\u00edan trasladado los gastos de intermediaci\u00f3n por falta de reglamentaci\u00f3n; (ii) no se estimaron los valores constitucionales que subyacen a la regla general, seg\u00fan la cual, las sentencias que profiera la Corte sobre las normas sujetas a su control tienen efectos hacia el futuro; (iii) los efectos retroactivos que impliquen devoluciones de recursos entre los actores del Sistema General de Seguridad Social (en adelante SGSS), que no cuenten con la debida ponderaci\u00f3n y justificaci\u00f3n, afectan de manera grave la seguridad jur\u00eddica y el patrimonio de los sujetos, y minan la confianza de los actores del sistema de seguridad social; y (iv) en el caso bajo examen la decisi\u00f3n de reintegro de los recursos viol\u00f3 la confianza leg\u00edtima y la propiedad privada en el caso de las ARL de naturaleza privada, as\u00ed como los recursos p\u00fablicos de aquellas administradoras de riesgos laborales de naturaleza p\u00fablica. A continuaci\u00f3n, desarrollar\u00e9 en el orden descrito los fundamentos de mi disenso. \u00a0<\/p>\n
Los cargos por violaci\u00f3n de los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 de la Carta Pol\u00edtica no cumplieron con las exigencias de aptitud para provocar un examen de fondo \u00a0<\/p>\n
4. En primer lugar, estimo necesario precisar que, a mi juicio, la inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 se derivaba de la transgresi\u00f3n del principio de unidad de materia, pues, de un lado, el actor aport\u00f3 los elementos suficientes para provocar un examen de fondo sobre esa censura y, de otro lado, confrontada la norma con los objetivos, metas, estrategias y pol\u00edticas enunciados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 no se advierte una conexidad directa e inmediata en los t\u00e9rminos definidos por la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, una vez establecido este motivo de inconstitucionalidad, la mayor\u00eda de la Sala decidi\u00f3 continuar con el examen de los otros reproches, con fundamento en los cuales concluy\u00f3 la violaci\u00f3n de los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior, a pesar de que esas censuras no cumpl\u00edan con los presupuestos de aptitud para provocar un examen de fondo. \u00a0<\/p>\n
5. En relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n de los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior, el demandante en un escrito extenso y confuso plante\u00f3 consideraciones dirigidas a describir otros procesos judiciales que ha emprendido y las decisiones adoptadas en esos escenarios; reconstruir diferentes conceptos jur\u00eddicos y econ\u00f3micos; y plantear apreciaciones y calificaciones personales en relaci\u00f3n con el dise\u00f1o del SGSS y el aseguramiento de riesgos laborales, que no concaten\u00f3 en la construcci\u00f3n de un cargo con los presupuestos de aptitud definidos por la jurisprudencia constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, los cargos no son claros, pues en la argumentaci\u00f3n el actor refiri\u00f3 todos los asuntos jur\u00eddicos y pr\u00e1cticos que, a su juicio, se relacionan con la norma demandada y, en general, con el dise\u00f1o del SGSS, y estos planteamientos no permiten entrever el alcance y los contornos de los cargos de inconstitucionalidad. En ese sentido, no resultaba claro si para el demandante la afectaci\u00f3n de las diferentes disposiciones constitucionales que invoc\u00f3 se derivaban de la norma acusada, particularmente de la autorizaci\u00f3n a las ARL prevista en el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, o si la afectaci\u00f3n de los mandatos contenidos en los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior era una consecuencia del dise\u00f1o del sistema, en la medida en que autoriza a particulares a prestar el aseguramiento en materia de riesgos laborales y, de esta forma, genera una contradicci\u00f3n entre el inter\u00e9s general y los intereses individuales de agentes privados. \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, los cargos carecen de pertinencia, pues se sustentaron en conceptos y par\u00e1metros de rango legal, as\u00ed como en las apreciaciones subjetivas del actor sobre el dise\u00f1o del SGSS y la posibilidad de que particulares concurran a trav\u00e9s de la prestaci\u00f3n de servicios en el sistema. En ese sentido, el demandante concentr\u00f3 gran parte de la argumentaci\u00f3n en el desarrollo de diferentes conceptos de naturaleza econ\u00f3mica, as\u00ed como en disposiciones o referentes de rango legal con el prop\u00f3sito de evidenciar la confrontaci\u00f3n de la norma con elementos normativos del SGSS y otras disposiciones de naturaleza civil. Estos planteamientos afectaron la pertinencia de los cargos, pues los elementos de desarrollo legal del SGSS, as\u00ed como de la definici\u00f3n de los contratos civiles y comerciales, no constituyen par\u00e1metros de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De otra parte, el actor plante\u00f3 sus observaciones y apreciaciones sobre el SGSS, la inconveniencia del dise\u00f1o y present\u00f3 diferentes cuestionamientos sobre el tipo de actores del sistema. Con fundamento en estos elementos calific\u00f3 la norma como \u201cun irregular reproche y despilfarro\u201d, \u201cfraude a la ley\u201d, y constitutiva de \u201cobjeto y causa il\u00edcita en el contrato\u201d. En general, como se ve, los argumentos del actor no son de naturaleza constitucional sino que se sustentaron en apreciaciones subjetivas y fundamentos de rango legal, que no permiten tener por cumplido el presupuesto de pertinencia. \u00a0<\/p>\n
En concordancia con lo anterior, los cargos incumplieron el requisito de especificidad y suficiencia, ya que el ciudadano no logr\u00f3 demostrar la forma en la que la disposici\u00f3n demandada transgredi\u00f3 los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior, ni present\u00f3 los elementos de juicio suficientes para emprender el examen de constitucionalidad. Las amplias consideraciones planteadas por el actor para sustentar los dos cargos se concentraron en evidenciar que, a su juicio, la actividad de corretaje no est\u00e1 relacionada con el aseguramiento de riesgos laborales por tratarse de una actividad de naturaleza comercial. Sin embargo, el planteamiento no hizo referencia ni evalu\u00f3 la posible contribuci\u00f3n de la actividad en el incremento de afiliados al sistema de protecci\u00f3n en riesgos laborales, y si esa incidencia eventual contribuye en el crecimiento del SGSS en conjunto y en su eficiencia, a trav\u00e9s de la relaci\u00f3n o impacto del subsistema de riesgos laborales \u2013en adelante SGRL\u2013 con otros como el de aseguramiento en salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. As\u00ed las cosas, considero que contrario al examen emprendido por la mayor\u00eda de la Sala Plena, el presente asunto debi\u00f3 limitarse \u00fanicamente a la decisi\u00f3n del cargo en relaci\u00f3n con el que se cumplieron los presupuestos de aptitud, esto es, la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los efectos retroactivos adoptados en el presente asunto no se examinaron con suficiencia y desconocieron la regla general de los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional, el derecho a la propiedad privada y la confianza leg\u00edtima \u00a0<\/p>\n
7. En el presente asunto, la mayor\u00eda de la Sala decidi\u00f3 otorgarle efectos retroactivos a la decisi\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 a partir de la publicaci\u00f3n de la norma, es decir, desde el 25 de mayo de 2019. Lo anterior, con el prop\u00f3sito de restablecer, en el caso concreto, la garant\u00eda de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del SGSS. Asimismo, dispuso que la devoluci\u00f3n de los recursos se adelantar\u00e1 en los t\u00e9rminos y condiciones que acuerden las ARL con el Gobierno Nacional, otorgando as\u00ed un t\u00e9rmino prudencial para que las partes puedan realizar la planeaci\u00f3n financiera y presupuestal requerida para el adecuado cumplimiento de la decisi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
8. No comparto los efectos retroactivos definidos en el presente asunto por la mayor\u00eda de la Sala Plena, en la medida en que no se examin\u00f3 con suficiencia la necesidad de esta decisi\u00f3n y la mayor afectaci\u00f3n constitucional que este tipo de medidas puede provocar. En primer lugar, se desconoci\u00f3 que la regla general, seg\u00fan la cual las sentencias que profiera la Corte sobre los actos sujetos a su control tienen efectos hacia el futuro, preserva importantes valores constitucionales. En segundo lugar, la mayor\u00eda de la Sala omiti\u00f3 adelantar un examen sobre la gravedad de la afectaci\u00f3n constitucional y las consecuencias de los efectos retroactivos para justificar la aplicaci\u00f3n de la excepci\u00f3n a la regla general sobre los efectos de las sentencias de esta Corporaci\u00f3n. En tercer lugar, la decisi\u00f3n impacta de manera grave la seguridad jur\u00eddica, mina la confianza de los actores del SGSS y afecta el patrimonio de las Administradoras de Riesgos Laborales. A continuaci\u00f3n desarrollar\u00e9 los fundamentos de mi disenso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los efectos hacia futuro: una regla que preserva la seguridad jur\u00eddica, la confianza de los ciudadanos en el ordenamiento y el car\u00e1cter vinculante de la ley \u00a0<\/p>\n
9. El art\u00edculo 241 superior establece que la Corte Constitucional es la autoridad judicial encargada de velar por la integridad y supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica. En consecuencia, tiene la funci\u00f3n de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que los ciudadanos promuevan en contra de leyes, tanto por vicios de procedimiento en su expedici\u00f3n, como respecto de su contenido sustancial. Por su parte, el art\u00edculo 45 de la Ley 270 de 199677 dispone que, por regla general, las sentencias que la Corte Constitucional dicte en sede de control abstracto tendr\u00e1n efectos hacia el futuro, a menos de que se determine lo contrario. En ese sentido, se reconoce a favor de la Corte la facultad de modular los efectos temporales de las decisiones de constitucionalidad. \u00a0<\/p>\n
10. Los efectos hacia el futuro \u2013ex nunc\u2013, tienen el fin de amparar el principio democr\u00e1tico, la seguridad jur\u00eddica, la buena fe y la confianza leg\u00edtima en el ordenamiento jur\u00eddico. Lo anterior, por cuanto las normas se presumen constitucionales, hasta tanto no se profiera una sentencia que determine lo contrario78. En consecuencia, las situaciones jur\u00eddicas o conductas que se consolidaron bajo dicha disposici\u00f3n, antes de la declaratoria de inexequibilidad, gozan de la misma presunci\u00f3n, pues fueron ejecutadas conforme con el ordenamiento jur\u00eddico vigente. \u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, la facultad excepcional de modular los efectos temporales de dichas decisiones (diferir o retrotraer), se justifica en la garant\u00eda de la supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica y la protecci\u00f3n de otros principios constitucionales esenciales que se vulneraron por la norma declarada inexequible. Particularmente, la retroactividad se ha reconocido en tres eventos79: (i) en los casos en que, a partir de la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, era evidente la inconstitucionalidad de la norma acusada80; (ii) cuando sea indispensable para asegurar la protecci\u00f3n de derechos fundamentales notoriamente desconocidos81; y (iii) cuando sea imprescindible para sancionar una \u201cviolaci\u00f3n flagrante y deliberada de la Constituci\u00f3n\u201d82.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al considerar lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, para apartarse de la regla general y adoptar la modulaci\u00f3n de los efectos temporales, la Corte Constitucional debe justificar su decisi\u00f3n en dos tipos de ex\u00e1menes83. Estos son:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) Analizar el nivel de gravedad de la infracci\u00f3n constitucional. As\u00ed, entre m\u00e1s grave sea la afectaci\u00f3n mayor ser\u00e1 la necesidad de otorgar efectos retroactivos a la decisi\u00f3n, con el fin de amparar la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n y remediar las consecuencias que la norma tuvo durante su vigencia84.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Valorar los impactos positivos y negativos que puede generar la modulaci\u00f3n de los efectos de la sentencia de constitucionalidad, pues al diferirlos se mantiene la vigencia de una norma inexequible, en contra v\u00eda de la supremac\u00eda constitucional; y al retrotraer las situaciones jur\u00eddicas consolidadas en vigencia de dicha disposici\u00f3n, se afecta la seguridad jur\u00eddica, la buena fe y la confianza leg\u00edtima. En especial, se ha reconocido que, bajo este an\u00e1lisis, deber\u00e1n considerarse las consecuencias que se generen en aspectos como: la econom\u00eda, la creaci\u00f3n de vac\u00edos jur\u00eddicos, la falta de regulaci\u00f3n de elementos esenciales para el ejercicio de derechos fundamentales, o la alteraci\u00f3n o afectaci\u00f3n de sistemas prestacionales como la salud, la educaci\u00f3n o la seguridad social85. \u00a0<\/p>\n
11. Bajo las reglas definidas por la jurisprudencia constitucional para exceptuar la regla general de los efectos ex nunc de las sentencias de la Corte Constitucional, considero que en el presente asunto la decisi\u00f3n mayoritaria no examin\u00f3, de manera suficiente, la necesidad y las implicaciones de los efectos retroactivos de la decisi\u00f3n de inexequibilidad. \u00a0<\/p>\n
12. La decisi\u00f3n mayoritaria dej\u00f3 de evaluar diversos factores que incid\u00edan en la menor gravedad de la transgresi\u00f3n de los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior. En particular en el examen dej\u00f3 de considerar los siguientes elementos: \u00a0<\/p>\n
12.1. En primer lugar, tal y como lo expliqu\u00e9 en los fundamentos jur\u00eddicos 4 a 6 de este salvamento de voto, considero que en el presente asunto los cargos formulados por el ciudadano con respecto a la transgresi\u00f3n de los incisos 1\u00ba y 5\u00ba del art\u00edculo 48 superior no cumpl\u00edan los presupuestos de aptitud para provocar una decisi\u00f3n de fondo. \u00a0<\/p>\n
12.2. En segundo lugar, no se consideraron los l\u00edmites que previ\u00f3 la norma a la posibilidad de que las ARL paguen las comisiones de los intermediarios con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, y a los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas. En particular, esta posibilidad se limit\u00f3 a las siguientes condiciones: (i) el cumplimiento de los deberes derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema; (ii) los l\u00edmites al monto de esas comisiones definidas por el Gobierno Nacional con base en estudios t\u00e9cnicos; y (iii) la destinaci\u00f3n de los pagos como gastos de administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
12.3. En tercer lugar, la argumentaci\u00f3n expuesta por la Sala se limit\u00f3 a identificar la regulaci\u00f3n comercial de la actividad de intermediaci\u00f3n de seguros y, con fundamento en este elemento, descart\u00f3 la relaci\u00f3n con el aseguramiento de riesgos profesionales. Sin embargo, en esa consideraci\u00f3n no estim\u00f3 el impacto de la actividad de corretaje en el incremento de afiliaciones al SGRL86. De manera que, la decisi\u00f3n mayoritaria consider\u00f3 \u00fanicamente esa actividad como una labor de traslados entre las ARL, pero no evalu\u00f3 si la actividad de agentes de seguros contribuye en el incremento de las afiliaciones. \u00a0<\/p>\n
Con respecto a la actividad de intermediaci\u00f3n, es necesario destacar que uno de los principales retos del SGSS est\u00e1 relacionado con la informalidad en la relaci\u00f3n laboral, la cual tambi\u00e9n se proyecta e involucra las omisiones en la afiliaci\u00f3n al sistema de riesgos laborales y, por esa v\u00eda, en el incremento de la carga econ\u00f3mica y asistencial en el sistema de aseguramiento en salud. De manera que, la sola identificaci\u00f3n del corretaje como una actividad comercial de acercamiento entre el afiliado y la ARL respectiva no permite descartar, per se, la relaci\u00f3n de dicha actividad con la seguridad social si se considera que uno de sus principios, seg\u00fan el mismo art\u00edculo 48 superior, es la pretensi\u00f3n de universalidad, la cual se logra, entre otros, mediante el desarrollo de actividades y estrategias dirigidas a aumentar el n\u00famero de afiliados a los subsistemas correspondientes. \u00a0<\/p>\n
Sobre la eventual incidencia de la actividad de intermediaci\u00f3n de seguros en el incremento de las afiliaciones al SGRL es importante destacar que seg\u00fan el informe presentado por el DANE, entre diciembre de 2021 y febrero de 2022, en 23 ciudades y \u00e1reas metropolitanas, el porcentaje de poblaci\u00f3n ocupada informal fue de 44,6%. De este porcentaje, el 43,7% correspondi\u00f3 a hombres y el 42,7% a mujeres87. \u00a0<\/p>\n
En concordancia, con las cifras de informalidad laboral una de las metas principales que se han propuesto diferentes planes de gobierno y que incluso hace parte de los objetivos de entidades como el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social, corresponde al aumento de la afiliaci\u00f3n de ciudadanos al Sistema General de Seguridad Social y, en particular, al de Riesgos Laborales. Lo anterior, a trav\u00e9s de mecanismos dirigidos a incentivar la formalizaci\u00f3n del empleo. Como ejemplos de esta situaci\u00f3n, se tiene que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El Gobierno Nacional, para el periodo 2010-2014, se propuso aumentar en 2.000.000 el n\u00famero de afiliados al Sistema General de Riesgos Laborales; meta que fue superada en mayo de 2014 al alcanzar un total de 2\u2019214.378 afiliaciones nuevas. Asimismo, se logr\u00f3 que 179.042 nuevas empresas se vincularan a este subsistema88.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Para abril de 2021, el porcentaje de poblaci\u00f3n ocupada que est\u00e1 afiliada a riesgos laborales correspondi\u00f3 al 42,32%, cifra que aument\u00f3 en un 11%, respecto del a\u00f1o 2010, en el que la afiliaci\u00f3n al sistema correspond\u00eda al 31,04% de la poblaci\u00f3n ocupada89.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El Ministerio del Trabajo cuenta con un mecanismo denominado Red Nacional de Formalizaci\u00f3n Laboral, que entre sus funciones tiene el fin de promover estrategias para la vinculaci\u00f3n de los trabajadores al Sistema General de Seguridad Social90. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Una de las metas del Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2013-2021, expedido por el Ministerio del Trabajo, consiste en \u201cFomentar la afiliaci\u00f3n de trabajadores independientes e informales al Sistema General de Riesgos Laborales\u201d91, para lo cual se prev\u00e9n acciones como: campa\u00f1as informativas en medios de comunicaci\u00f3n y en lugares de trabajo de poblaci\u00f3n ocupada informal, y el desarrollo de un marco normativo que fomente la afiliaci\u00f3n seg\u00fan sectores econ\u00f3micos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera que, la Sala dej\u00f3 de valorar si la actividad de intermediaci\u00f3n de seguros pod\u00eda constituir una de las herramientas y estrategias adoptadas en el marco del SGSS para lograr un incremento en la afiliaci\u00f3n al sistema de riesgos laborales, y considerado ese impacto determinar si el mismo puede relacionarse con el principio de universalidad previsto en el art\u00edculo 48 superior. La constataci\u00f3n de esa finalidad de la intermediaci\u00f3n de seguros reduc\u00eda la gravedad de la infracci\u00f3n constitucional en los t\u00e9rminos definidos por la mayor\u00eda de la Sala.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.4. En cuarto lugar, en la evaluaci\u00f3n de la eficiencia tampoco se adelant\u00f3 alguna actividad dirigida a establecer si un eventual incremento de la afiliaci\u00f3n en riesgos laborales, en el que contribuya la labor de intermediaci\u00f3n, reduce desde una perspectiva econ\u00f3mica la carga al sistema de seguridad social en salud. Seg\u00fan los indicadores de riesgos laborales, el Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social inform\u00f3 que, para el a\u00f1o 2021, el 51,52 % de la poblaci\u00f3n ocupada se encuentra afiliada al Sistema General de Riesgos Laborales92. En consecuencia, los riesgos en salud, incluidos los generados en el marco de las actividades laborales de la poblaci\u00f3n ocupada que no est\u00e1 afiliada al sistema de riesgos laborales se asumen por el sistema de seguridad social en salud.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.5. En quinto lugar, al evaluar el impacto de la infracci\u00f3n constitucional la mayor\u00eda de la Sala no examin\u00f3 las razones expuestas por el Legislador con respecto a la disposici\u00f3n acusada y, particularmente, la protecci\u00f3n de la igualdad de condiciones en la participaci\u00f3n en el mercado entre las ARL de naturaleza p\u00fablica y privada. En ese sentido, en la ponencia para primer debate el Gobierno propuso la adici\u00f3n del art\u00edculo acusado con fundamento en los siguientes elementos: (i) la actividad de intermediaci\u00f3n en riesgos laborales se encuentra habilitada por la normatividad vigente; y (ii) el uso de agentes, agencias y corredores de seguros es una pr\u00e1ctica com\u00fan en la actividad aseguradora. Luego, en el marco del debate legislativo se destac\u00f3 que la autorizaci\u00f3n referida aseguraba la competencia en condiciones de igualdad entre las ARL de naturaleza p\u00fablica y privada, y resguardaba el patrimonio de Positiva ARL, de naturaleza p\u00fablica, que afilia y asegura actividades de riesgo, por ejemplo, de los peque\u00f1os y medianos mineros93. \u00a0<\/p>\n
13. En consecuencia, con fundamento en lo expuesto, considero que la mayor\u00eda de la Sala no evalu\u00f3, en t\u00e9rminos de gravedad, la afectaci\u00f3n constitucional al art\u00edculo 48 superior, pues dej\u00f3 de estimar que la infracci\u00f3n constitucional se atenuaba si se analizaba la actividad de intermediaci\u00f3n desde la perspectiva de las estrategias de incremento de afiliaciones, los l\u00edmites a las comisiones que deb\u00edan ser definidas por el Gobierno Nacional, con fundamento en estudios t\u00e9cnicos, y el eventual impacto de la intermediaci\u00f3n en la promoci\u00f3n y ampliaci\u00f3n del SGRL. \u00a0<\/p>\n
14. En lo que respecta a la valoraci\u00f3n de las consecuencias que pueden generar los efectos retroactivos de las decisiones, estimo pertinente destacar el especial cuidado que se impone al juez constitucional en la adopci\u00f3n de medidas de reintegro de recursos, particularmente cuando se trata de actores del SGSS. Lo anterior, no s\u00f3lo por la confianza leg\u00edtima involucrada en las actuaciones que dichos sujetos adelantan con fundamento en leyes revestidas con presunci\u00f3n de constitucionalidad sino tambi\u00e9n, y especialmente, porque el equilibrio econ\u00f3mico de estos actores incide en la estabilidad y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En el presente asunto, la mayor\u00eda de la Sala dej\u00f3 de evaluar el contexto de la orden emitida sobre los efectos retroactivos y el impacto de la decisi\u00f3n. Esta omisi\u00f3n resulta clara si se considera que dichos efectos y la precisi\u00f3n sobre la posibilidad de acordar plazos de devoluci\u00f3n de los recursos no eran necesarios, pues seg\u00fan el concepto rendido por la Superintendencia Financiera en el marco del tr\u00e1mite de constitucionalidad, el Gobierno Nacional para el momento de la intervenci\u00f3n no hab\u00eda definido los topes de las comisiones seg\u00fan lo ordenado en la norma acusada y, por esta raz\u00f3n \u201cactualmente la remuneraci\u00f3n a favor de los intermediarios de seguros se sigue sufragando con cargo a los recursos propios de las ARL, los cuales provienen de reserva \u00a0patrimoniales que \u00e9stas constituyen anualmente y\/o de los rendimientos que generan las inversiones de las aseguradoras y que no forman parte del respaldo de las reservas t\u00e9cnicas.\u201d94 \u00a0<\/p>\n
La falta de consideraci\u00f3n de la circunstancia descrita evidencia que en el presente asunto no se evaluaron las consecuencias de los efectos retroactivos como lo exige la jurisprudencia constitucional. La decisi\u00f3n mayoritaria no adelant\u00f3 ninguna averiguaci\u00f3n dirigida a establecer las implicaciones econ\u00f3micas de dichos efectos, ni la necesidad de acudir a la excepci\u00f3n a la regla general de los efectos ex nunc de las decisiones de esta Corporaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La confianza leg\u00edtima y el derecho a la propiedad privada que resultan afectados en \u00f3rdenes retroactivas de devoluci\u00f3n de recursos con cargo a los actores del SGSS \u00a0<\/p>\n
17. El principio de confianza leg\u00edtima rige la relaci\u00f3n entre las autoridades y las personas, naturales o jur\u00eddicas. Su fundamento se encuentra en el principio de seguridad jur\u00eddica, establecido en los art\u00edculos 1\u00ba y 4\u00ba de la Constituci\u00f3n; en el respeto del acto propio; y en el principio de la buena fe, contenido el art\u00edculo 83 superior. La confianza leg\u00edtima consiste en que se debe actuar con lealtad respecto de la relaci\u00f3n jur\u00eddica vigente entre el Estado y el individuo, pues el deber de comportarse de forma coherente con las actuaciones anteriores implica que le est\u00e1 prohibido al sujeto que ha generado confianza en el otro, sorprender con un cambio intempestivo que defrauda lo que leg\u00edtimamente se esperaba. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese sentido, las autoridades est\u00e1n obligadas a respetar las expectativas leg\u00edtimas de las personas ante una situaci\u00f3n que modifica su posici\u00f3n de forma imprevista. No obstante, las expectativas deben ser serias, fundadas y provenir de un periodo de estabilidad que permita concluir razonablemente que efectivamente se esperaba un determinado comportamiento por parte del Estado. Lo anterior, por cuanto \u201c(\u2026) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulaci\u00f3n, y el cambio s\u00fabito de la misma altera de manera sensible su situaci\u00f3n, entonces el principio de la confianza leg\u00edtima la protege\u201d95. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cabe resaltar que, a trav\u00e9s de este principio, se logra un balance entre los intereses p\u00fablicos y privados, al permitir que los entes estatales avancen en el desarrollo de su gesti\u00f3n, pero al mismo tiempo protejan la buena fe del individuo respecto de la estabilidad de las condiciones vigentes. Lo anterior, a trav\u00e9s de la adopci\u00f3n de medidas para enfrentar el cambio que se impone, pues estas tienen el fin de mitigar el da\u00f1o generado, respetar los compromisos, y garantizar la seguridad jur\u00eddica y la protecci\u00f3n a la estabilidad social.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha advertido que es procedente la protecci\u00f3n de los derechos amparados en el principio de confianza leg\u00edtima cuando: (i) la medida, pol\u00edtica o actuaci\u00f3n del Estado tiene el objetivo de preservar un inter\u00e9s p\u00fablico superior; (ii) se verifica que las conductas realizadas por los particulares se ajustaron al principio de buena fe; y (iii) hay una desestabilizaci\u00f3n cierta, razonable y evidente, lo que hace necesario la adopci\u00f3n de medidas que adecuen la actual situaci\u00f3n de los particulares a la nueva realidad. \u00a0<\/p>\n
18. Por su parte, el derecho a la propiedad est\u00e1 previsto en el art\u00edculo 58 superior, en el que se consagra su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica, y la especial protecci\u00f3n de la que goza conforme con lo estipulado por la ley. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que este derecho se caracteriza por ser: (i) pleno, al incluir las atribuciones de uso, goce y disposici\u00f3n; (ii) exclusivo, en la medida en que el titular puede oponerse a la intervenci\u00f3n de un tercero; (iii) perpetuo, pues dura en cuanto persista el bien sobre el que recae; (iv) aut\u00f3nomo, ya que no depende de la existencia de un derecho principal; (v) irrevocable, pues su extinci\u00f3n o transmisi\u00f3n depende, en principio, de la voluntad del titular; y (vi) real, en cuanto se trata del poder jur\u00eddico sobre una cosa, que debe ser respetado por las dem\u00e1s personas96. En particular, esta Corporaci\u00f3n ha entendido que \u201cse trata de un derecho subjetivo que se tiene sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando se respeten sus inherentes funciones sociales y ecol\u00f3gicas\u201d97. \u00a0<\/p>\n
No obstante, no es un derecho absoluto. En efecto, el art\u00edculo 58 superior tambi\u00e9n establece que podr\u00e1 ser limitado por razones de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social, y consagra la figura de la expropiaci\u00f3n. Cabe resaltar que, estas restricciones ser\u00e1n leg\u00edtimas siempre que respondan a criterios de proporcionalidad y razonabilidad98, y se sustenten en razones de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s general previamente establecidas en la ley. De manera que, aunque la propiedad privada tiene una funci\u00f3n social y se compatibiliza con los principios constitucionales de prevalencia del inter\u00e9s general, solidaridad e igualdad; tambi\u00e9n es un derecho fundamental en su dimensi\u00f3n individual99, que goza de especial protecci\u00f3n constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. En el presente asunto, la Sala dej\u00f3 de evaluar el impacto que los efectos retroactivos y la consecuente medida de devoluci\u00f3n de recursos generaba en las ARL. Lo anterior, porque de haberse materializado la autorizaci\u00f3n prevista en la disposici\u00f3n acusada, dichas entidades con fundamento en una norma revestida de presunci\u00f3n de validez habr\u00edan incurrido en gastos de intermediaci\u00f3n con la confianza en que estos se cubr\u00edan con recursos del sistema. De manera que, la vigencia y operatividad de la norma desde el a\u00f1o 2019 significaba que durante los ejercicios contables y financieros de los a\u00f1os 2019, 2020 y 2021 dichos sujetos imputaron esas sumas a los gastos de administraci\u00f3n seg\u00fan la autorizaci\u00f3n prevista en la norma. \u00a0<\/p>\n
Luego, los efectos retroactivos de la decisi\u00f3n de inexequibilidad y la consecuente devoluci\u00f3n de recursos para los ejercicios contables consolidados, sin la adecuada valoraci\u00f3n de las consecuencias econ\u00f3micas de la decisi\u00f3n, minaron la confianza de los actores en las disposiciones del sistema de seguridad social, alteraron las cargas econ\u00f3micas que estos deben asumir, y cuestionaron sus actuaciones, con impacto financiero, que estaban amparadas en las disposiciones vigentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, los efectos retroactivos y la consecuente restituci\u00f3n de los recursos afectaron el derecho de propiedad de las ARL porque seg\u00fan el dise\u00f1o del sistema seguridad social los recursos que entran a formar parte del patrimonio de la ARL dejan de hacer parte del Sistema General de Riesgos Laborales, ya que su finalidad no es cumplir con los objetivos de dicho sistema, sino que se constituyen en la retribuci\u00f3n o ganancia que obtienen estas empresas por la actividad que realizan100. De manera que, la decisi\u00f3n mayoritaria les impon\u00eda, sin la debida valoraci\u00f3n de las consecuencias, asumir con recursos de su patrimonio, de manera retroactiva, una prestaci\u00f3n que el Legislador en una norma revestida con la presunci\u00f3n de validez defini\u00f3 con cargo al sistema.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. En s\u00edntesis, la decisi\u00f3n mayoritaria en el presente asunto omiti\u00f3 una evaluaci\u00f3n suficiente sobre la necesidad y las consecuencias de otorgar efectos retroactivos a la decisi\u00f3n de inexequibilidad en el presente asunto. En particular, dej\u00f3 de evaluar diferentes elementos que, a mi juicio, incid\u00edan y atenuaban la gravedad de la afectaci\u00f3n constitucional al art\u00edculo 48 superior, as\u00ed como las consecuencias de la modulaci\u00f3n de los efectos para la propiedad, la confianza leg\u00edtima y la seguridad de los actores del SGRL.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, expongo las razones que me condujeron a salvar parcialmente el voto con respecto a la Sentencia C-049 de 2022, adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 En efecto, en el numeral 7\u00b0 del auto admisorio se dispuso \u201cINVITAR a participar en este proceso, por medio de la Secretaria General, a la DIAN, a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES), a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios \u2013ANDI, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tom\u00e1s sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que, si lo estiman conveniente, mediante escrito que deber\u00e1 presentarse dentro de los diez (10) d\u00edas siguientes al de recibo de la comunicaci\u00f3n respectiva, emitan su concepto t\u00e9cnico especializado sobre las disposiciones que son materia de la impugnaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
3 Escrito de demanda, folio 17.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 El demandante cuestion\u00f3 distintos apartes de otros procesos que se han pronunciado al respecto. En efecto, controvirti\u00f3 dos sentencias producto de la acci\u00f3n popular, la negativa del Consejo de Estado en aceptar la revisi\u00f3n eventual sobre este caso y la falta de selecci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela por parte de la Corte Constitucional. \u00a0<\/p>\n
5 Demanda. Folio 161. Asimismo, m\u00e1s adelante, solicit\u00f3 considerar la sentencia C-432 de 2010 en la que la Corte indic\u00f3 que \u201cel ejercicio de la libertad de empresa conlleva asumir un comportamiento negativo por parte de las autoridades p\u00fablicas, en el sentido de abstenerse de entorpecer la realizaci\u00f3n de actividades empresariales l\u00edcitas. De tal suerte que el empresario cuenta con la\u00a0libertad de decisi\u00f3n, lo cual implica \u201cestablecer sus propios fines u objetivos econ\u00f3micos y, en funci\u00f3n de ellos, organizar la empresa y orientar su actividad\u201d. As\u00ed mismo, autores como De Juan Asenjo, sostienen que, la libertad de empresa comporta: (i) la libertad de inversi\u00f3n, en el sentido de decidir acerca de qu\u00e9 se produce; (ii) la libertad de organizaci\u00f3n, la cual se encamina a determinar la manera como se produce; y (iii) la libertad de contrataci\u00f3n, que determina para qui\u00e9n se produce\u201d (fl. 168). \u00a0<\/p>\n
6 Demanda. Folio 137.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 En particular, se cita la sentencia de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado con Radicado 11001-03-27-000-20002-0064-01 (13328) del 04-09-2003 (C.P. Ligia L\u00f3pez D\u00edaz), seg\u00fan la cual se indica que los recursos del Sistema General de Riesgos Profesionales exentos de cualquier impuesto ser\u00edan aqu\u00e9llos destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los accidentes que se produzcan directamente de la labor desempe\u00f1adas o enfermedades de all\u00ed derivadas y no las comisiones de intermediaci\u00f3n que se consideran gastos administrativos. \u00a0<\/p>\n
8 Finalmente, la demanda solicita que la Corte decrete una serie de pruebas como: (i) los documentos a los que se hizo referencia en su demanda; (ii) el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del 21 de junio de 2002 (rad. 1418); (iii) la sentencia de la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, del 15 de abril de 1999 (C.P. Javier D\u00edaz Bueno), en el expediente 14.861; (iii) sentencia de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado con Radicado 11001-03-27-000-20002-0064-01 (13328) del 04-09-2003 (C.P. Ligia L\u00f3pez D\u00edaz); entre otras. Adem\u00e1s, solicit\u00f3 a la Corte cuestionar el resultado de una acci\u00f3n popular interpuesta por el demandante. En consecuencia y como pretensiones, adem\u00e1s de la exequibilidad de la disposici\u00f3n cuestionada, solicita que se declare que la inexequibilidad de la disposici\u00f3n es aplicable desde que se profiri\u00f3 la Constituci\u00f3n y anular las sentencias del proceso surtido en la acci\u00f3n popular con radicaci\u00f3n 110013331011-2008-00135-00\/01, ante la supuesta existencia de una \u201cv\u00eda de hecho\u201d \u00a0<\/p>\n
9 Tambi\u00e9n solicita considerar una serie de pruebas documentales, entre las que mencionan, diferentes conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y numerosos oficios de la Superintendencia Bancaria, el Ministerio de Trabajo, as\u00ed como publicaciones efectuadas por distintos medios de comunicaci\u00f3n y los soportes del proceso de la acci\u00f3n popular al que ha hecho referencia (fls. 181 a 202). No obstante, al finalizar la demanda solicit\u00f3 la aplicaci\u00f3n del principio pro actione. \u00a0<\/p>\n
10 Al respecto, es posible consultar el folio 30 de la demanda. \u00a0<\/p>\n
11 En esta direcci\u00f3n, se puede consultar el folio 33 y subsiguientes de la demanda \u00a0<\/p>\n
12 En tal sentido, es posible consultar los folios 202 a 203 de la demanda. Las pretensiones adicionales se basan en la ratificaci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del inciso quinto del art\u00edculo 48 superior, as\u00ed como que en consecuencia se revoque, anule y deje sin efectos las sentencias proferidas en el fallo de la acci\u00f3n popular No. 110013331011-2008-00135-00\/01, y que profiera una nueva sentencia en el proceso que se ajuste a los mandatos constitucionales. \u00a0<\/p>\n
13 El t\u00e9rmino para que los invitados conceptuaran, de acuerdo por lo informado por la Secretar\u00eda de la Corte Constitucional, venci\u00f3 el 23 de agosto de 2021. De manera extempor\u00e1nea, se recibieron las siguientes intervenciones: (a) La Universidad Externado de Colombia solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia; (b) El Instituto Colombiano de Derecho Tributario s\u00f3lo se pronunci\u00f3 sobre la presunta vulneraci\u00f3n de art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n, al referirse a normas de car\u00e1cter tributario. En consecuencia, indic\u00f3 que no se observa que esta disposici\u00f3n contemple un beneficio tributario, en los t\u00e9rminos propuestos en la demanda, por lo cual el cargo carecer\u00eda de certeza; (c) La Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales P\u00fablicos -ACESI- solicita que se declare la inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada y que la Corte considere que los recursos del Sistema General de Salud no son de libre destinaci\u00f3n. En consecuencia, el gasto administrativo de las ARL, que no guarde relaci\u00f3n con el acto m\u00e9dico, no puede imputarse a los recursos del sistema, sino a sus fuentes de recursos propias, originadas en actividades de operaci\u00f3n, financiaci\u00f3n e inversi\u00f3n; (d) Los ciudadanos Yefferson Mauricio Due\u00f1as G\u00f3mez y Daniel Alejandro Orobio Hurtado aportaron la demanda por ellos interpuesta, en el proceso D-14463, en donde solicitan la inexequibilidad de la disposici\u00f3n -entre otras- por desconocer la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del Sistema de Seguridad Social y el principio de unidad de materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; (e) La Superintendencia Financiera remiti\u00f3 una nueva intervenci\u00f3n, pero, esta vez, dirigida a la Magistrada Diana Fajardo Rivera, en la que indic\u00f3 que la posibilidad planteada por la disposici\u00f3n demandada guarda relaci\u00f3n con la operaci\u00f3n t\u00e9cnica del seguro, toda vez que la comisi\u00f3n hace parte de los gastos que se tienen en cuenta para el c\u00e1lculo del valor de la prima del seguro. Sin embargo, \u201cno deber\u00eda ser posible utilizar estos recursos para un fin distinto que no sea el de atender el pago de las obligaciones derivadas del aseguramiento de los riesgos laborales\u201d; (f) El Presidente y Expresidente del Colegio M\u00e9dico de Cundinamarca y Bogot\u00e1 manifestaron su preocupaci\u00f3n porque la disposici\u00f3n demandada desconozca los principios de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y de eficiencia sist\u00e9mica reforzada del Sistema de Seguridad Social. En efecto, consideran que los gastos administrativos son operacionales y, por tanto, los gastos de corretaje deben ser asumidos por la respectiva ARL, al no hacer parte del aseguramiento operacional o de la cobertura de la contingencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Al respecto, es posible consultar las intervenciones de (i) la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, (ii) la Universidad de Cartagena y las intervenciones ciudadanas de (iii) Germ\u00e1n Fern\u00e1ndez Cabrera y (iv) de Amira del Socorro Bol\u00edvar Sarria. \u00a0<\/p>\n
15 En tal sentido, es posible consultar las intervenciones de (i) Asocapitales, (ii) la Superintendencia Financiera y (iii) el Ministerio de Trabajo. \u00a0<\/p>\n
16 Al respecto, es posible consultar la sentencia C-219 de 2019 y C-276 de 2021 que, de manera reciente, declararon la inexequibilidad de disposiciones de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d. \u00a0<\/p>\n
17 Explic\u00f3 que en la Ponencia para el Primer Debate en Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas del Congreso de la Rep\u00fablica al Proyecto de Ley No. 311\/2019 (C\u00e1mara) y 227\/2019 (Senado) se indic\u00f3 lo siguiente: \u201cla actividad de intermediaci\u00f3n en riesgos laborales se encuentra habilitada por la normatividad vigente, y m\u00e1s a\u00fan, que es pr\u00e1ctica com\u00fan entre las aseguradoras el uso de agentes, agencias y corredores de seguro como instrumento comercial para la obtenci\u00f3n de clientes (asegurados), es necesario contemplar como fuente de financiaci\u00f3n de dicha actividad de intermediaci\u00f3n las cotizaciones recaudadas o primas emitidas, de tal forma que las Administradoras de Riesgos Laborales dispongan de los recursos necesarios, sin afectar su capacidad patrimonial acudiendo exclusivamente a recursos propios, tal como se encuentra en la normatividad que se pretende modificar\u201d. \u00a0<\/p>\n
18 En tal sentido, la Corte Constitucional en sentencias como la SU-1219 de 2001, ha indicado que \u201c(\u2026) la decisi\u00f3n de la Corte Constitucional consistente en no seleccionar para revisi\u00f3n una sentencia de tutela tiene como efecto principal la ejecutoria formal y material de esta sentencia, con lo que opera el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. Salvo la eventualidad de la anulaci\u00f3n de dicha sentencia por parte\u00a0de la misma Corte Constitucional de conformidad con la ley, la decisi\u00f3n de excluir la sentencia de tutela de la revisi\u00f3n se traduce en el establecimiento de una cosa juzgada inmutable y definitiva. De esta forma se resguarda el principio de la seguridad jur\u00eddica y se manifiesta el car\u00e1cter de la Corte Constitucional como \u00f3rgano de cierre del sistema jur\u00eddico\u201d18. \u00a0<\/p>\n
19 Con todo, es necesario aclararle al demandante que, si bien la Corte Constitucional se ha referido la posibilidad de controlar interpretaciones judiciales, ello supone un ejercicio argumentativo superior al que fue desplegado en la demanda. En efecto, la sentencia C-802 de 2008 -que a su vez fue retomada en la sentencia C-136 de 2017- explic\u00f3 que para evaluar la exclusi\u00f3n de interpretaciones judiciales o administrativas de textos legales que se demandan mediante control abstracto, la Corte ha establecido unos requisitos especiales que toda demanda de este tipo debe contener -entre los cuales- se exige, como parte del requisito de certeza, que \u201c(i) debe tratarse de una interpretaci\u00f3n que realmente fije un contenido normativo derivado de la disposici\u00f3n impugnada. Esto significa que la interpretaci\u00f3n debe derivarse directamente de la disposici\u00f3n demandada\u201d. \/\/ \u201cDe otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples \u201chip\u00f3tesis hermen\u00e9uticas\u201d que no hallan sustento en una real y cierta interpretaci\u00f3n judicial, o donde la interpretaci\u00f3n no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre interpretaciones judiciales \u201crecae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipot\u00e9ticos, que podr\u00edan eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica\u201d. \/\/ \u201cFinalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la interpretaci\u00f3n no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho\u201d. Adem\u00e1s, en este caso tambi\u00e9n es claro que se cumpla con el requisito de suficiencia, que exige \u201cdemostrar que se est\u00e1 ante una posici\u00f3n consistente y reiterada del operador jur\u00eddico y no producto de un caso en particular, pues \u201cuna sola decisi\u00f3n judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Corte Constitucional, sentencia C-292 de 2019. \u00a0<\/p>\n
21 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
22 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Al respecto, consider\u00f3 la sentencia C-1052 de 2001 que los requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad deben tener el prop\u00f3sito de asegurar el efectivo ejercicio de un derecho pol\u00edtico, en el cual todos los ciudadanos tienen la posibilidad de controlar el ejercicio del poder p\u00fablico a trav\u00e9s de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Sin embargo, la valoraci\u00f3n de estos requisitos, a la luz del principio pro actione, exige que se garantice el ejercicio de tal, por lo cual \u201cel rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo\u201d. \u00a0<\/p>\n
25 Corte Constitucional, sentencias C-206 de 2016 y C-207 de 2016, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Al respecto, en la sentencia C-372 de 2011, la Corte manifest\u00f3: \u201c(\u2026) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que \u201cla apreciaci\u00f3n del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicaci\u00f3n del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constituci\u00f3n del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo\u201d. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional. Sentencia C-335 de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Algunas consideraciones de este cap\u00edtulo son retomadas de la reciente sentencia C-276 de 2021. \u00a0<\/p>\n
29 Art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. Al respecto, es posible consultar el art\u00edculo 158 de la Ley 5\u00b0 de 1992, de acuerdo con el cual \u201c[c]uando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisi\u00f3n Permanente, el Presidente de la misma deber\u00e1 rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la Comisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, sentencias C-008 de 2018 y C-026 de 2020, las cuales fueron reiteradas en la sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
31 Corte Constitucional, sentencia C-047 de 2021. \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, sentencia C-493 de 2020. \u00a0<\/p>\n
33 La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley 152 de 1994 determinan expresamente los contenidos de la ley del plan nacional de desarrollo. \u00a0<\/p>\n
34 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
35 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
36 Al respecto, es posible consultar la sentencia C-305 de 2004 que estableci\u00f3 lo siguiente \u201cLa conexidad de una norma instrumental particular con las generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es s\u00f3lo conjetural\u00a0o hipot\u00e9tica.\u00a0 Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o circunstancia\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 Corte Constitucional, sentencia C-394 de 2012. \u00a0<\/p>\n
38 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
39 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
40 En esta providencia uno de los cargos estudiados fue el presunto desconocimiento de la unidad de materia frente a dos disposiciones de la Ley 1955 de 2019 que, en particular, fijaban el arancel a las importaciones y a las aduanas nacionales, a trav\u00e9s de la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. As\u00ed, concluy\u00f3 la Corte Constitucional que, adem\u00e1s de que se opon\u00eda a la pol\u00edtica comercial que debe ser aprobada directamente por el Gobierno Nacional, el control de este tipo de normas \u201cdebe ser m\u00e1s estricto en aras de que no se utilicen las leyes del plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vac\u00edos legislativos que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los objetivos y metas generales del PND; por esta raz\u00f3n, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad\u00a0de las disposiciones acusadas\u201d. \u00a0<\/p>\n
41 \u201cCorresponde al Gobierno, en relaci\u00f3n con el Congreso: 1. Concurrir a la formaci\u00f3n de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constituci\u00f3n. 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias. 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 150. 4. Enviar a la C\u00e1mara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. (\u2026)\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992. \u00a0<\/p>\n
43 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
44 \u201cAprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. \u00a0<\/p>\n
45 Corte constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
46 En la misma sentencia C-415 de 2020, de forma espec\u00edfica, dicha sentencia se\u00f1al\u00f3 que la pr\u00f3rroga indefinida de disposiciones plasmadas en los planes nacionales de desarrollo, al comprometer competencias legislativas ordinarias, puede llevar a la inexequibilidad de sus disposiciones. Ello ocurrir\u00e1 si no est\u00e1\u0301 precedida de la justificaci\u00f3n necesaria que exponga con claridad que: (i) es una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n; (ii) prev\u00e9 normas instrumentales destinadas a permitir la puesta en marcha del plan que favorezca la consecuci\u00f3n de los objetivos, naturaleza y esp\u00edritu de la ley del plan; (iii) constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n trat\u00e1ndose del plan nacional de inversiones o medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del PND; (iv) no se puede emplear para llenar vac\u00edos e inconsistencias de otro tipos de disposiciones; y (v) no pueden contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinci\u00f3n, cualquier medida de pol\u00edtica econ\u00f3mica tendr\u00eda siempre relaci\u00f3n \u2013as\u00ed fuera remota- con el PND. Esta conexi\u00f3n inexorable con el plan y sus bases deben ser examinadas caso a caso. \u00a0<\/p>\n
47 En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, \u201cpor su naturaleza, deben tener vocaci\u00f3n de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia \u00b4aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio\u201d. Ya en la sentencia C-068 de 2020 la Corte hab\u00eda manifestado que la regla de la temporalidad \u201ces un elemento adicional que refuerza o desvirt\u00faa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene\u201d, postura que vendr\u00eda a ser reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que \u201cla temporalidad y el car\u00e1cter instrumental de la medida, como\u00a0criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democr\u00e1tico\u201d. \u00a0<\/p>\n
48 As\u00ed, indic\u00f3 la sentencia C-415 de 2020 que, en principio, las disposiciones adoptadas mediante la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo cuentan con una duraci\u00f3n de 4 a\u00f1os, lo cual \u201cno impide la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponder\u00e1 a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar\u201d. Ello le permiti\u00f3 al Tribunal afirmar que el plan \u201cno es una herramienta para subsanar vac\u00edos normativos existentes en otras leyes ordinarias. Es decir, si una pol\u00edtica estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la \u00f3rbita de acci\u00f3n de un Gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de car\u00e1cter permanente. De lo contrario se desconocer\u00eda la vocaci\u00f3n de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan exceder\u00edan la funci\u00f3n constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertir\u00eda en un mecanismo para llenar vac\u00edos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan\u201d. \u00a0<\/p>\n
49 Al respecto, es posible consultar las sentencias C-219 de 2019 y C-068 de 2020, que se resolvieron unas demandas de constitucionalidad sobre disposiciones legales que regulaban el Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n (IBC) para trabajadores independientes. \u00a0<\/p>\n
50 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
52 Al respecto, es posible considerar las sentencias C-440 de 2020, C-493 de 2020 y C-504 de 2020. \u00a0<\/p>\n
53 Corte Constitucional, sentencias C-415 de 2020 y C-493 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Ley 1562 de 2012. Ver tambi\u00e9n, Corte Constitucional, sentencia C-277 de 2021. \u00a0<\/p>\n
55 En particular, la sentencia C-760 de 2004 indic\u00f3 que \u201c[l]a eficiencia es la mejor utilizaci\u00f3n social y econ\u00f3mica de los recursos disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 A su vez, este mandato fue reiterado por el art\u00edculo 9\u00b0 de la Ley 100 de 1993.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 En esta direcci\u00f3n, tambi\u00e9n indic\u00f3 que este tribunal ha sostenido que que \u201cuna de las caracter\u00edsticas inherentes a los recursos parafiscales de la seguridad social es su destinaci\u00f3n espec\u00edfica, lo cual permite reinvertir todo el capital en el mejoramiento del mismo\u201d. \u00a0<\/p>\n
58 Corte Constitucional, sentencia C-978 de 2010. \u00a0<\/p>\n
59 Al respecto, la sentencia C-577 de 1995 explic\u00f3 que \u201cSeg\u00fan las caracter\u00edsticas de la cotizaci\u00f3n en seguridad social, se trata de una t\u00edpica contribuci\u00f3n parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestaci\u00f3n equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotizaci\u00f3n de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto Nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud\u201d. La consideraci\u00f3n, respecto a que las cotizaciones en seguridad social son recursos parafiscales, fue reiterada -entre otras- por la sentencia C-655 de 2003 y, de forma m\u00e1s reciente, la sentencia C-460 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 \u201cPor la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional\u201d. \u00a0<\/p>\n
61 Corte Constitucional, sentencia C-276 de 2021. \u00a0<\/p>\n
62 Corte Constitucional, sentencia C-219 de 2019 \u00a0<\/p>\n
63 Ib\u00eddem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0<\/p>\n
65 En efecto, ha establecido la Corte Constitucional que el debate democr\u00e1tico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo es menor, en tanto \u201cla ley del Plan es de exclusiva iniciativa gubernamental, cuenta con un t\u00e9rmino restringido para su aprobaci\u00f3n\u00a0y limita las posibilidades de modificaci\u00f3n en su contenido por parte de los congresistas\u201d (sentencia C-219 de 2019). \u00a0<\/p>\n
66 En ese orden de ideas, es posible consultar la sentencia C-276 de 2021. Por el contrario, la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n \u201cse desdibuja cuando las leyes del Plan Nacional de Desarrollo son utilizadas para incluir, como en este caso, sucesivas normas sobre una regulaci\u00f3n transversal que no responden de manera concreta al modelo econ\u00f3mico propuesto por cada gobierno, sino que son incluidas en distintos planes de desarrollo sin responder de forma concreta a alg\u00fan prop\u00f3sito, meta u objetivo\u201d (Sentencia C-068 de 2020). En tal contexto, la sentencia C-415 de 2020 indica que la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, para un cuatrienio presidencial, no debe utilizarse para incorporar reformas estructurales pues \u201cello implicar\u00eda que la atribuci\u00f3n asignada al Congreso de la Rep\u00fablica por el numeral 3 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las dem\u00e1s funciones constitucionales del legislador (24 restantes)\u201d (sentencia C-415 de 2020). \u00a0De manera que, el control constitucional sobre esta ley debe evitar que con la inclusi\u00f3n de diversas disposiciones en ella se genere un \u201cvaciamiento de las competencias ordinarias del legislador\u201d. \u00a0<\/p>\n
67 Al modo de ejemplo, la sentencia C-816 de 2004 indic\u00f3 que la decisi\u00f3n adoptada \u201c(\u2026) no significa que la Corte no pueda pronunciarse nunca sobre los cargos de competencia o de contenido material de una demanda, en caso de que encuentre que existe un vicio de procedimiento que es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma sometida a control. En ciertos eventos, la Corte ha entrado al examen de otros cargos por contenido material, a pesar de que la disposici\u00f3n acusada ser\u00eda de todos modos retirada del ordenamiento, por razones procedimentales\u201d. \u00a0<\/p>\n
68 El art\u00edculo 6 de la Ley 1562 de 2012 estableci\u00f3 que el monto de cotizaciones \u201cno podr\u00e1 ser inferior al 0.348%, ni superior al 8.7%, del Ingreso Base de Cotizaci\u00f3n (IBC) de los trabajadores y su pago estar\u00e1 a cargo del respectivo empleador\u201d. \u00a0<\/p>\n
69 Similares consideraciones se encuentran contenidas en la sentencia C-481 de 2019, C-293 de 2020, entre otras. \u00a0<\/p>\n
70 \u201c[I]naceptable ser\u00eda privar a la Corte Constitucional de la facultad de se\u00f1alar en sus fallos el efecto de \u00e9stos, ci\u00f1\u00e9ndose, hay que insistir, estrictamente a la Constituci\u00f3n (\u2026) Pues la facultad de se\u00f1alar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constituci\u00f3n, nace para la Corte Constitucional de la misi\u00f3n que le conf\u00eda el inciso primero del art\u00edculo 241, de guardar la “integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n”, porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretaci\u00f3n que se hace en la sentencia que debe se\u00f1alar sus propios efectos. En s\u00edntesis, entre la Constituci\u00f3n y la Corte Constitucional, cuando \u00e9sta interpreta aqu\u00e9lla, no puede interponerse ni una hoja de papel\u201d. Corte Constitucional, sentencia C-113 de 1993. \u00a0<\/p>\n
71 Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001. \u00a0<\/p>\n
72 Corte Constitucional, sentencia C-619 de 2001. \u00a0<\/p>\n
73 Corte Constitucional, sentencia C-978 de 2010. \u00a0<\/p>\n
74 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75 Las condiciones fijadas en la norma para que las ARL puedan sufragar los costos de intermediaci\u00f3n, con cargo a los recursos del sistema, corresponden a que (i) cumplan los deberes propios de las coberturas, (ii) los recursos se destinen como parte de los gastos de administraci\u00f3n y (iii) se atienda el valor m\u00e1ximo de estos costos que deber\u00e1 ser regulado por el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
76 Los dem\u00e1s cargos formulados con sustento en los art\u00edculos 150.21, 334, 338, 115, 121, 122, 123, 150.3, 339.1, 374, 355, 363 y 95.9 de la Carta Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
77 Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Sentencias C-507 de 2020, M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar; SU-309 de 2019, M.P. Alberto Rojas R\u00edos; SU-037de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez; C-619 de 2003, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 Sentencia C-507 de 2020, M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar y Sentencia C-280 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
80 Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82 Sentencias C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-293 de 2020, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Sentencia C-280 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez y SU-037 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 Sentencias C-366 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-818 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86 En las Sentencias C-479 de 1999 y C-384 de 2000, la Corte Constitucional afirm\u00f3 que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201clos intermediarios de seguros, en cualquiera de sus modalidades, son entidades o personas que, sin expedir p\u00f3lizas ni ser parte en el contrato de seguro, ponen en contacto a las compa\u00f1\u00edas de seguros con los tomadores de las p\u00f3lizas. Esta es, por esencia, la actividad a la que se dedican, aunque la intermediaci\u00f3n de seguros no se reduzca a ella sino que se proyecte m\u00e1s all\u00e1 de la simple colocaci\u00f3n de p\u00f3lizas, en una serie de operaciones complementarias de tipo t\u00e9cnico como pueden serlo, v.g., la inspecci\u00f3n de riesgos o la intervenci\u00f3n en salvamentos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
87 DANE, Bolet\u00edn T\u00e9cnico, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), diciembre de 2021 \u2013 febrero de 2022, tomado de: www.dane.gov.co\/files\/investigaciones\/boletines\/ech\/ech_informalidad\/bol_geih_informalidad_dic21_feb22.pdf.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
89 Ministerio de Salud, Nota de Prensa de 28 de abril de 2021, \u201cAumenta registro de trabajadores al Sistema General de Riesgos Laborales\u201d. Tomado de: https:\/\/www.minsalud.gov.co\/Paginas\/Aumenta-registro-de-trabajadores-al-Sistema-General-de-Riesgos-Laborales.aspx.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
90 Ministerio del Trabajo, Red Nacional de Formalizaci\u00f3n Laboral. Tomado de: https:\/\/www.mintrabajo.gov.co\/empleo-y-pensiones\/empleo\/subdireccion-de-formalizacion-y-proteccion-del-empleo\/formalizacion-laboral y de https:\/\/www.mintrabajo.gov.co\/web\/guest\/empleo-y-pensiones\/empleo\/formalizacion-y-proteccion-del-empleo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
91 Ministerio del Trabajo, Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2013-2021. Tomado de: http:\/\/www.oiss.org\/wp-content\/uploads\/2000\/01\/PlanNacionalDeSeguridadySaludEnElTrabajo.pdf.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
92 Ministerio de Salud, Indicadores de riesgos laborales. Tomado de: https:\/\/www.minsalud.gov.co\/proteccionsocial\/RiesgosLaborales\/Paginas\/indicadores.aspx. \u00a0<\/p>\n
93 Gaceta 430 de 2019. Intervenci\u00f3n del congresista Efra\u00edn C\u00e9peda. \u00a0<\/p>\n
94 Intervenci\u00f3n Superintendencia Financiera de 20 de noviembre de 2021. \u00a0<\/p>\n
95 Sentencia C-930 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. \u00a0<\/p>\n
96 Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas R\u00edos. \u00a0<\/p>\n
97 Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas R\u00edos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
98 Sentencia C-1172 de 2004, M.P. Clara In\u00e9s Vargas Hern\u00e1ndez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
99 Sentencia C-284 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
100 El art\u00edculo 79 del Decreto 1295 de 1994 se\u00f1ala que, uno de los requisitos para que las compa\u00f1\u00edas de seguros obtengan autorizaci\u00f3n de la Superintendencia Financiera para explotar el ramo de los riesgos laborales, consiste en acreditar un patrimonio t\u00e9cnico saneado que no sea inferior a la cuant\u00eda fijada por el Gobierno Nacional. Este \u00faltimo se conoce como patrimonio adecuado, es decir, el m\u00ednimo requerido, que debe mantener y acreditar la aseguradora de forma peri\u00f3dica, con el fin de garantizar la existencia de recursos adicionales a las reservas t\u00e9cnicas, para atender siniestros infrecuentes que puedan afectar la estabilidad financiera de la compa\u00f1\u00eda. \u00a0<\/p>\n
Este patrimonio t\u00e9cnico saneado \/ adecuado corresponde, de conformidad con el Decreto 2555 de 2010, modificado por el Decreto 2954 de 2010, a la suma entre lo que se denomina capital primario y capital secundario. El primero de estos rubros, se compone de recursos propios de la entidad que son de mayor calidad y, por ende, brindan mayor seguridad en caso de que tengan que atenderse obligaciones inesperadas. Se compone, por ejemplo, de: el capital pagado, las reservas legales y las utilidades corrientes y pasadas, entre otros rubros. En cuanto al capital secundario, este se refiere a recursos provenientes de reservas estatutarias y ocasionales y de la valorizaci\u00f3n de activos. \u00a0<\/p>\n
En este punto, cabe aclarar que se entiende como utilidad de operaci\u00f3n, calculada al final de cada ejercicio contable, el resultado que se obtenga de restarle al total de ingresos de seguros, el total de egresos de seguros (prestaciones o pagos de siniestros), de gastos administrativos y de pagos por comisiones. Adicionalmente, las Reservas T\u00e9cnicas a las que est\u00e1n obligadas las empresas aseguradoras en el ramo de Riesgos Laborales est\u00e1n establecidas en el Decreto 2973 de 2013. Esta disposici\u00f3n se\u00f1ala que deber\u00e1n realizarse las siguientes reservas t\u00e9cnicas: matem\u00e1tica, de insuficiencia de activos, de siniestros avisados, de siniestros no avisados, y de enfermedad laboral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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