\u00a0 \u00a0 Sentencia C-085\/22\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AN\u00c1LISIS DE IMPACTO FISCAL EN NORMAS SOBRE SANEAMIENTO DE PREDIOS OCUPADOS POR ASENTAMIENTOS HUMANOS ILEGALES-No es exigible al no incluir orden de gasto\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SUBROGACION-Alcance \u00a0<\/p>\n
(\u2026) otra lectura procede cuando la norma subrogada es demandada porque presuntamente incurri\u00f3 en un vicio de forma. En este supuesto, aun cuando la norma subrogatoria tenga la misma jerarqu\u00eda de la norma subrogada y, adem\u00e1s, se expresen ambas en los mismos t\u00e9rminos, no podr\u00eda la Corte pronunciarse a trav\u00e9s de una sentencia de m\u00e9rito. Esto porque los defectos formales que se alegan por parte de los ciudadanos, en relaci\u00f3n con el proceso de emisi\u00f3n de la norma subrogada, son propios del tr\u00e1mite que esta sigui\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica. Si el demandante no invoca los mismos defectos formales, respecto de la norma subrogatoria, la Corte no podr\u00e1 pronunciarse de fondo sobre esta \u00faltima. \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA-Naturaleza jer\u00e1rquica superior\/LEY ORGANICA-Par\u00e1metro constitucional de control de normas ordinarias \u00a0<\/p>\n
LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Caracter\u00edstica especial \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Criterio orientador de la actuaci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas \u00a0<\/p>\n
CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AN\u00c1LISIS DE IMPACTO FISCAL EN TR\u00c1MITE LEGISLATIVO-Mandatos \u00a0<\/p>\n
AN\u00c1LISIS DE IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS-Etapas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) siempre que se demande un enunciado normativo por el desconocimiento del procedimiento establecido en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 -argument\u00e1ndose que dicho enunciado incluye una orden de gastos-, es preciso identificar, en una primera etapa, si los t\u00e9rminos de la ley, al abordar el presunto gasto, son imperativos o facultativos y adem\u00e1s si son generales o concretos. Dicho de otro modo, corresponde verificar si la ley simplemente autoriza al Gobierno Nacional (o a los gobiernos locales) para que la inclusi\u00f3n del gasto dentro del presupuesto se haga cuando sea necesario, pertinente o conveniente y a trav\u00e9s de una reglamentaci\u00f3n m\u00e1s concreta seg\u00fan lo demande la ejecuci\u00f3n de un determinado proyecto. En este evento, no existir\u00eda vicio en el procedimiento legislativo si no se siguieron las previsiones del art\u00edculo 7 de la Ley org\u00e1nica. Empero, si la norma demandada, en efecto, ordena gastos, en una segunda etapa, deber\u00e1 revisarse si la iniciativa legislativa estuvo en cabeza del Gobierno Nacional o de miembros del Congreso de la Rep\u00fablica. Si estuvo en cabeza de estos \u00faltimos, corresponder\u00e1 evaluar (i) si en la exposici\u00f3n de motivos o en los informes de ponencia se estudi\u00f3 el impacto fiscal de la medida, (ii) si el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico rindi\u00f3 concepto en relaci\u00f3n con el an\u00e1lisis hecho en el punto anterior por los congresistas, y (iii) si, present\u00e1ndose el concepto, el Congreso lo revis\u00f3 y debati\u00f3. Ahora, en caso de que la iniciativa hubiere sido de origen gubernamental, lo que sigue es indagar si el Gobierno present\u00f3 ante el Congreso la fuente que posibilitar\u00e1 la financiaci\u00f3n del gasto adicional o de la reducci\u00f3n de ingresos que propone.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Reglas sobre exigibilidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-14216 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad interpuesta por Patricia Bustos Brasby, en contra de los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, \u201cPor la cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., nueve (9) de marzo dos mil veintid\u00f3s (2022). \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
Dentro del proceso adelantado, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 40.6, 241.4 y 242 de la Constituci\u00f3n y el Decreto 2067 de 1991,1 con ocasi\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Patricia Bustos Brasby, en contra de los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020. \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0<\/p>\n
A. Norma demandada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcriben las disposiciones demandadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLey 2044 de 2020 \u00a0<\/p>\n
(Julio 302) \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1. OBJETO. La presente ley tiene por objeto sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes bald\u00edos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad leg\u00edtima a favor de particulares, cuya ocupaci\u00f3n o posesi\u00f3n, sea mayor de diez (10 a\u00f1os) y cumplan con los requisitos establecidos en la presente ley, de igual modo la titulaci\u00f3n de predios de uso p\u00fablico a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garant\u00edas ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8. OBTENCI\u00d3N DE LA PROPIEDAD POR MOTIVOS DE UTILIDAD P\u00daBLICA E INTER\u00c9S SOCIAL. En los asentamientos humanos ilegales consolidados que se encuentren ubicados en predios de propiedad leg\u00edtima a favor de particulares, cuya posesi\u00f3n sea igual o mayor de diez (10) a\u00f1os, sin que el propietario leg\u00edtimo y a falta de este, sus herederos o terceros interesados hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales o habi\u00e9ndolas hecho hasta la fecha no hayan podido adquirirlos, el ente territorial podr\u00e1 obtener su propiedad a trav\u00e9s de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social como lo establece el art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 16. En complemento de los programas de legalizaci\u00f3n o titulaci\u00f3n en asentamientos humanos ilegales precarios, se podr\u00e1: \u00a0<\/p>\n
1. Realizar de manera simult\u00e1nea la implementaci\u00f3n de programas de servicios p\u00fablicos domiciliarios en caso de que no se cuente con ellos, tales como: instalaci\u00f3n de la infraestructura de acueducto, alcantarillado, energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas natural;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Realizar de manera simult\u00e1nea un plan de articulaci\u00f3n con la red de equipamientos de educaci\u00f3n, salud, bienestar, recreaci\u00f3n, seguridad y transporte y la consolidaci\u00f3n del Sistema de Espacio P\u00fablico para dicho asentamiento. De ser necesario, al presentarse un d\u00e9ficit de alguno de los anteriores, el municipio debe elaborar un plan para la construcci\u00f3n de nuevos equipamientos que permitan un adecuado acceso al asentamiento.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. El Gobierno nacional por medio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en un t\u00e9rmino no superior a seis (6) meses posteriores a la promulgaci\u00f3n de la presente ley reglamentar\u00e1 el procedimiento que aplicar\u00e1n las entidades territoriales en el marco de la titulaci\u00f3n de asentamientos humanos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o. Los procesos de legalizaci\u00f3n y titulaci\u00f3n urban\u00edstica deber\u00e1n desarrollarse conforme a lo establecido en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 17. Es obligaci\u00f3n de los municipios y distritos iniciar los procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n urban\u00edstica de los asentamientos humanos, que permitan reconocerlos como barrios legalmente constituidos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1. El Gobierno nacional por medio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en un t\u00e9rmino no superior a 6 meses, reglamentar\u00e1 el procedimiento que aplicar\u00e1n las entidades territoriales en el marco de la legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n urban\u00edstica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2. Teniendo en cuenta lo establecido en el art\u00edculo 16 de la presente ley, las entidades territoriales podr\u00e1n implementar programas de mejoramiento integral de barrios y de vivienda, simult\u00e1neamente con los programas de titulaci\u00f3n y legalizaci\u00f3n urban\u00edstica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3. Los programas de titulaci\u00f3n de predios y legalizaci\u00f3n de barrios podr\u00e1n realizarse simult\u00e1neamente, o precedidos uno del otro, sin importar su orden, siempre y cuando sean acorde con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan B\u00e1sico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complementen.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 19. EXPROPIACI\u00d3N. El procedimiento para la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa ser\u00e1 el establecido en el art\u00edculo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1. El valor de la indemnizaci\u00f3n del predio donde se encuentre ubicado el asentamiento, ser\u00e1 equivalente al 10% del valor comercial del predio, que solo ser\u00e1n pagados al propietario leg\u00edtimo y a falta de \u00e9ste a sus herederos, que se hayan hecho parte en el procedimiento dispuesto por el art\u00edculo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 26. RESPONSABILIDAD DEL TRADENTE EN LA TITULACI\u00d3N DE INMUEBLES AFECTOS AL USO P\u00daBLICO EN PROCESOS DE ADQUISICI\u00d3N O EXPROPIACI\u00d3N POR MOTIVOS.DE UTILIDAD P\u00daBLICA. En el tr\u00e1mite de adquisici\u00f3n o expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica de que trata el art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997, o las normas que la sustituyan, modifiquen o complementen, el Registrador de Instrumentos P\u00fablicos o la entidad que haga sus veces, registrar\u00e1 el t\u00edtulo de adquisici\u00f3n de inmuebles a favor de las respectivas entidades oficiales o entes territoriales, aun cuando figuren inscritas limitaciones al dominio, grav\u00e1menes o falsa tradici\u00f3n. En tales casos se informar\u00e1 a los titulares de los derechos reales inscritos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En estos casos el tradente estar\u00e1 obligado al levantamiento de la limitaci\u00f3n. o garant\u00eda en un t\u00e9rmino que no podr\u00e1 exceder de un a\u00f1o, contado a partir del otorgamiento de la escritura p\u00fablica. Para tal fin, la entidad oficial o ente territorial podr\u00e1 retener hasta el 70% del precio. Sin embargo, en caso de que el titular o beneficiario de la garant\u00eda demuestre que el valor de su derecho es superior a este 70%, la entidad podr\u00e1 retener hasta la totalidad del citado precio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si transcurrido el plazo anterior no se ha obtenido el levantamiento de las limitaciones o garant\u00edas, los terceros que deseen hacer valer sus derechos tendr\u00e1n acci\u00f3n directa contra el tradente. La entidad oficial consignar\u00e1 el valor del precio en una cuenta bancaria que abrir\u00e1 en una entidad financiera. En consecuencia, el valor de la garant\u00eda o limitaci\u00f3n se asimilar\u00e1 a la suma consignada en la cuenta, y el bien adquirido o expropiado quedar\u00e1 libre de afectaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. La Superintendencia Financiera regular\u00e1 las condiciones de las cuentas bancarias de que trata el art\u00edculo anterior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 30. MOTIVOS DE UTILIDAD P\u00daBLICA. El literal b) y c) del art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997, quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social, incluyendo los de legalizaci\u00f3n de t\u00edtulos en asentamientos humanos ilegales consolidados y asentamientos humanos precarios, en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el art\u00edculo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitaci\u00f3n de inquilinatos y la reubicaci\u00f3n de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Legalizaci\u00f3n de predios y\/o asentamientos ilegales con mejoras o construcciones con destino habitacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 31. PLAN NACIONAL DE REGULARIZACI\u00d3N Y MEJORAMIENTO DE ASENTAMIENTOS ILEGALES. El Gobierno Nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedici\u00f3n de la presente ley, deber\u00e1 someter a consideraci\u00f3n del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social (CONPES), un documento en el cual se establezca un Plan Nacional de Regularizaci\u00f3n y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales. El documento contendr\u00e1 el plan de ejecuci\u00f3n de metas, presupuesto y el mecanismo de seguimiento, y determinar\u00e1 anualmente, la destinaci\u00f3n, los mecanismos de transferencia y ejecuci\u00f3n, el monto de los recursos y las entidades competentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los objetivos del Plan Nacional de Regularizaci\u00f3n y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales ser\u00e1n los siguientes, entre otros:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dise\u00f1ar una gu\u00eda para desarrollar los procesos de legalizaci\u00f3n, titularizaci\u00f3n y mejoramiento de asentamientos ilegales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Prevenir la proliferaci\u00f3n de nuevos asentamientos ilegales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Establecer mecanismos de acceso a servicios p\u00fablicos a los asentamientos ilegales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Formular estrategias de creaci\u00f3n de empleo en los asentamientos ilegales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Establecer estrategias de acceso al cr\u00e9dito para mejoramiento de vivienda de asentamientos ilegales legalizados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Mientras el Gobierno nacional cumple la obligaci\u00f3n que aqu\u00ed se consagra, todas las dem\u00e1s disposiciones de la presente ley rigen desde el momento de su promulgaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 32. RETROSPECTIVIDAD DE LA PRESENTE LEY. La presente ley solo aplicar\u00e1 para aquellos asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes bald\u00edos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad leg\u00edtima a favor de particulares cuando puedan demostrar la posesi\u00f3n por un tiempo mayor a diez (10 a\u00f1os) a la entrada en vigencia de la presente ley, y no aplicar\u00e1 para nuevos asentamientos humanos ilegales consolidados, ni asentamientos humanos ilegales precarios. \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u201d \u00a0<\/p>\n
B. Contenido de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante escrito radicado el 24 de marzo de 2021, se demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, \u00a0sobre saneamiento de la propiedad en predios con asentamientos humanos ilegales (invasiones), para lo cual la demandante argument\u00f3 que, desde su perspectiva, tales normas, al ordenar gastos, violan el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por no ajustarse a la Ley Org\u00e1nica 819 de 2003, que exige incluir \u00a0expresamente en la exposici\u00f3n de motivos y en las ponencias de tr\u00e1mite respectivas, tanto en el Senado de la Rep\u00fablica como en la C\u00e1mara de Representantes, \u201clos costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, para hacerlo compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, como quiera que dichas normas imponen la obligaci\u00f3n de expropiar los predios donde se encuentran los asentamientos humanos ilegales, con un costo fiscal del 10% del aval\u00fao comercial del inmueble.\u201d3\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para sustentar este \u00fanico cargo, se\u00f1al\u00f3 que (i) el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n establece que \u201cEl Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecer\u00e1n \u2026 las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo\u201d; y, que \u201c[p]or su expreso mandato, el ejercicio de la actividad legislativa, est\u00e1 sujeta a las leyes org\u00e1nicas. As\u00ed, cuando el Congreso aprueba una ley, apart\u00e1ndose de las exigencias de las leyes org\u00e1nicas viola la propia Constituci\u00f3n. Cuando ello sucede debe ser declarada dicha ley, contraria al Estatuto Supremo, tal como sucede en el presente caso\u201d.4 (ii) El art\u00edculo 7 de la Ley org\u00e1nica 819 de 2003, exige examinar el impacto fiscal de las normas, identificar los costos fiscales y la fuente de financiaci\u00f3n de esos costos. En efecto, se\u00f1al\u00f3 que \u201c[a] efectos de mantener la estabilidad macroecon\u00f3mica, todo proyecto de ley debe ajustarse a la Ley 819 de 2003, que obliga a examinar el impacto fiscal de las normas; para lo cual, exige incluir expresamente en la exposici\u00f3n de motivos y en las ponencias de tr\u00e1mite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.\u201d Es precisamente esa exigencia, se\u00f1ala la demanda, la que se utiliza en el presente caso \u201ccomo par\u00e1metro de constitucionalidad, en tanto condiciona la validez de las leyes ordinarias atinentes a materias all\u00ed reguladas, como sucede con los art\u00edculos acusados de la Ley 2044 de 2020.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Resalt\u00f3 que ese deber se omiti\u00f3 en el tr\u00e1mite legislativo que culmin\u00f3 con la Ley 2044 de 2020. Ello, por cuanto, a su juicio (i) el art\u00edculo 17 de la referida ley, \u201cestablece que es obligaci\u00f3n de los municipios y distritos iniciar los procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n urban\u00edstica de los asentamientos humanos, que permitan reconocerlos como barrios legalmente constituidos. As\u00ed, que no es un simple deber, sino un mandato obligatorio de los municipios iniciar dichos procesos de legalizaci\u00f3n, mediante la expropiaci\u00f3n\u201d;5 \u00a0(ii) el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020, se\u00f1ala que el monto de la indemnizaci\u00f3n que deber\u00e1n erogar los municipios y distritos, producto de la expropiaci\u00f3n de los inmuebles donde se encuentre ubicado el asentamiento, ser\u00e1 equivalente al 10% del valor comercial del predio.6 Empero, dice la demanda, los antecedentes legislativos de los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 20, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, no identificaron los costos fiscales ni la fuente de ingreso para financiar esos costos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demanda se\u00f1ala que \u201c[e]l proyecto de ley No. 199 de 2018, C\u00e1mara, por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones, as\u00ed como la exposici\u00f3n de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 833 de 12 de octubre de 2018\u201d.7 Empero, dice, \u201c[\u2026] por ninguna parte de la Exposici\u00f3n de Motivos se da cuenta de los costos o impacto fiscal del Proyecto de Ley, mucho menos se identifican las fuentes de financiaci\u00f3n de dichos costos. Con lo cual el Proyecto se pone al margen de la exigencia del art\u00edculo 7 de la Ley Org\u00e1nica 819 de 2003, par\u00e1metro de constitucionalidad en este caso, por mandato del art\u00edculo 151 Superior.\u201d8 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, la demanda se\u00f1ala que \u201cel otro Proyecto de Ley No. 305 de 2018, C\u00e1mara, por medio de la cual se establecen los criterios para contribuir a la depuraci\u00f3n contable, el mejoramiento de los ingresos de las entidades territoriales y a la dinamizaci\u00f3n del mercado inmobiliario, mediante el saneamiento predial y la cesi\u00f3n a t\u00edtulo oneroso y gratuito de bienes inmuebles fiscales urbanos, de autor\u00eda de la Representante a la C\u00e1mara, Laura Fortich S\u00e1nchez, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1150 de 20 de diciembre de 2018\u201d.9 Sin embargo, dice, \u201cla Exposici\u00f3n de Motivos de este Proyecto tampoco contiene la identificaci\u00f3n de los costos e impacto fiscal, ni las fuentes de financiaci\u00f3n o partidas presupuestales compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo\u201d.10 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, se\u00f1al\u00f3 que de acuerdo con \u201cel Informe de Ponencia para Primer Debate en la C\u00e1mara de Representantes al Proyecto de Ley No. 199 de 2018 acumulado con el Proyecto de Ley No. 305 de 2018, C\u00e1mara, publicado en la Gaceta del Congreso 134 del 20 de marzo de 2019\u201d,11 el representante a la C\u00e1mara David Ricardo Racero Mayorga present\u00f3 ponencia negativa y le propuso a la Comisi\u00f3n Tercera de la C\u00e1mara de Representantes archivar el Proyecto de Ley. Por su parte, se\u00f1al\u00f3 que \u201c[e]n el Informe de Ponencia para Segundo Debate en la C\u00e1mara de Representantes, publicada en la Gaceta No. 890 de 13 de septiembre de 2019, presentada por los Representantes, Bayardo Gilberto Betancourt y Erasmo El\u00edas Zuleta, no hace menci\u00f3n alguna para cumplir con las exigencias para hacerla compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, prevista por el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley Org\u00e1nica 819 de 2003.\u201d12 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo -contin\u00faa la demandante- \u201c[e]n el Senado de la Rep\u00fablica los Informes de Ponencia tampoco identificaron los costos e impacto fiscal de la iniciativa legislativa\u201d.13 En efecto, dice que \u201c[e]n el Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 261 de 2019, Senado y No. 199 de 2018, C\u00e1mara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 197 de 11 de mayo de 2020, presentada por los Senadores ponentes Efra\u00edn Cepeda Sarabia (coordinador), Andr\u00e9s Cristo Bustos, Ciro Ram\u00edrez Cort\u00e9s, Luis Eduardo Diazgranados, Gustavo Bol\u00edvar Moreno y Edgar Enrique Palacio Mizrani, en ninguno de sus componentes identifica o determina el monto de los costos de la iniciativa mucho menos la fuente para financiar dichos costos.14 As\u00ed mismo, \u201cel Informe de Ponencia para Segundo Debate en el Senado de la Rep\u00fablica, publicado en la Gaceta del Congreso No. 315 de 10 de junio de 2020, que cont\u00f3 con los mismos ponentes, tampoco cumple con la exigencia del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003, al no identificar los costos, ni los (sic) fuentes de financiaci\u00f3n para hacerla consistente con el Marco Fiscal de Mediado Plazo.\u201d15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora, respecto de cada uno de los enunciados normativos demandados, la demanda se\u00f1al\u00f3 que aquellos no cumplen con las exigencias previstas en el art\u00edculo 7 de la Ley 819, por las siguientes razones:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020, est\u00e1 referido al valor de la indemnizaci\u00f3n por la expropiaci\u00f3n de los predios donde est\u00e1n ubicados los asentamientos humanos ilegales, que asciende al 10% del aval\u00fao comercial de los predios. El art\u00edculo 17, ibidem, impone la obligaci\u00f3n a los municipios y distritos de iniciar los procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n urban\u00edsticas. En esta medida es evidente el impacto fiscal de estas normas: la primera que fija el monto de los recursos que se comprometen; la segunda, en cuanto, obliga a los municipios y distritos realizar los procesos de legalizaci\u00f3n, lo que implica expropiar a particulares titulares del derecho de dominio.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cCon mayor raz\u00f3n el art\u00edculo 8 impugnado, en cuanto, autoriza a los entes territoriales para obtener la propiedad de los predios donde se ubiquen los asentamientos humanos ilegales, a trav\u00e9s de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social como lo establece el art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997, sin que el propietario leg\u00edtimo y a falta de este, sus herederos o terceros interesados hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales; o, incluso, habi\u00e9ndolas hecho hasta la fecha no hayan podido adquirirlos. (\u2026) Con todo, esta norma, est\u00e1 unida de manera estrecha a los art\u00edculos 17 y 19 acusados, en las medida (sic) en que autoriza obtener la propiedad donde se encuentran ubicados los asentamientos humanos ilegales. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 16 de la Ley 2044 de 2020, establece pautas sobre sobre la realizaci\u00f3n simult\u00e1nea de programas de servicios p\u00fablicos, obras de infraestructura y equipamentos (sic) urbanos. Por su parte, el art\u00edculo 26, acusado, impone obligaciones a los titulares de la propiedad expropiada de levantar las limitaciones que tengan los predios. Estas dos disposiciones sirven y permiten la rugularizaci\u00f3n (sic) y legalizaci\u00f3n de los predios donde se encuentran los asentamientos humanos ilegales. En esa medida al servir de medio para hacer efectivas las normas con impacto fiscal, guardan una unidad de materia, que implica que ellas deb\u00edan cumplir los requerimientos fiscales que exige la norma org\u00e1nica prevista por el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020 modifica los motivos de utilidad p\u00fablica previstos por los literales b) y c) del art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997, para armonizarlas con el objeto y finalidad de la Ley 2044 de 2020, respecto de los asentamientos humanos ilegales que buscan legalizar con una indemnizaci\u00f3n equivalente al 10% del aval\u00fao comercial, que es en realidad la real y verdadera esencia de la Ley 2044 de 2020. De suerte, que esta disposici\u00f3n guarda unidad con los art\u00edculos 17 y 19 de la Ley 2044 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAhora bien, el art\u00edculo 31 de la Ley 2044 de 2020 atribuye al Gobierno Nacional la funci\u00f3n de someter a consideraci\u00f3n del Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social (CONPES) un plan de regularizaci\u00f3n y mejoramiento de asentamientos humanos ilegales. El documento contendr\u00e1 el plan de ejecuci\u00f3n de metas, presupuesto y el mecanismo de seguimiento, y determinar\u00e1 anualmente, la destinaci\u00f3n, los mecanismos de transferencia y ejecuci\u00f3n, el monto de los recursos y las entidades competentes.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante, esta disposici\u00f3n ri\u00f1e con el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003, la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Es la ley que tiene impacto fiscal la que debe establecer la fuente de ingreso, la cual no aparece en el art\u00edculo 31 de la Ley 2044 de 2020. La sola menci\u00f3n de que el documento CONPES haga menci\u00f3n al presupuesto, no satisface la exigencia org\u00e1nica de la fuente de ingreso que cubrir\u00e1 los costos de la indemnizaci\u00f3n por las expropiaciones que deben, obligatoriamente, realizar los entes territoriales.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa anterior falencia es producto de que en la Exposici\u00f3n de Motivos y en las Ponencias, no se incluy\u00f3 los costos que implica el plan de saneamiento, mucho menos identific\u00f3 las fuentes de financiaci\u00f3n. Un Plan de Saneamiento con alto impacto fiscal \u2013al pretender sanearse tres millones (3.000.000) de predios\u2013, debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediado Plazo, como lo exige el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor \u00faltimo, el art\u00edculo 32 de la Ley 2044 de 2020, prev\u00e9 lo atinente a la retrospectividad de la Ley, que aplicar\u00e1 s\u00f3lo para aquellos asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios, que existan, entre otros, en predios de propiedad leg\u00edtima a favor de particulares cuando puedan demostrar la posesi\u00f3n por un tiempo mayor a diez (10 a\u00f1os) a la entrada en vigencia de la ley, y no aplicar\u00e1 para nuevos asentamientos humanos ilegales consolidados, ni asentamientos humanos ilegales precarios.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cComo queda visto, los art\u00edculos 1\u00ba, 8\u00ba, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, tienen impacto fiscal. Por lo que dichas normas debieron cumplir con las exigencias previstas por el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003, para hacerlo compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.\u201d16\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. Tr\u00e1mite procesal \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante Auto del 20 de abril de 2021, la Corte admiti\u00f3 la demanda por el \u00fanico cargo formulado: la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n por haberse pretermitido las exigencias previstas en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.\u201d\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, decret\u00f3 la pr\u00e1ctica de pruebas con el objeto de recabar elementos de juicio suficientes que le permitieran a la Sala Plena proferir una decisi\u00f3n de m\u00e9rito sobre el problema planteado. Para tal efecto, solicit\u00f3 a los Secretarios Generales del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes el env\u00edo, haciendo uso de medios de comunicaci\u00f3n virtuales, del expediente legislativo que correspondi\u00f3 a la Ley 2044 de 2020. A su turno, se les solicit\u00f3 certificar si en el tr\u00e1mite de la referida ley se hab\u00eda cumplido con lo dispuesto en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. Tambi\u00e9n se requiri\u00f3 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para que informara si en el tr\u00e1mite legislativo hab\u00eda aportado el concepto de que trata el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 y se le solicit\u00f3 acompa\u00f1ar copia del Marco Fiscal de Mediano Plazo que se encontraba vigente al momento de la presentaci\u00f3n, discusi\u00f3n, votaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a) Elementos probatorios recaudados \u00a0<\/p>\n
Informe presentado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 4 de mayo de 2021, la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico remiti\u00f3 a esta Corte un informe de sus actuaciones ante el Congreso de la Rep\u00fablica, con motivo del tr\u00e1mite del proyecto que luego de ser aprobado fue sancionado como la Ley 2044 de 2020. En primer lugar, se\u00f1al\u00f3 que el 18 de junio de 2020, envi\u00f3 al Senado de la Rep\u00fablica, el documento con los \u201c[c]omentarios al informe de ponencia para cuarto debate al Proyecto de Ley N\u00ba 261 de 2019 Senado, 199 de 2018 C\u00e1mara \u201cpor el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones\u201d. El Ministerio sostuvo que en aquel documento se formularon \u201c(\u2026) consideraciones espec\u00edficas sobre el Proyecto de Ley, dentro de las cuales present\u00f3 el an\u00e1lisis del impacto fiscal de algunos de sus art\u00edculos\u201d.17 A este informe adjunt\u00f3 copia de los comentarios aludidos.18 As\u00ed mismo, teniendo en consideraci\u00f3n que el Proyecto de Ley se radic\u00f3 el 10 de octubre de 2018 y, que el Congreso aprob\u00f3 su texto conciliado el 20 de junio de 2020, ese Ministerio anex\u00f3 los documentos del Marco Fiscal de Mediano Plazo correspondientes a los a\u00f1os 2018 y 2019, pues -seg\u00fan advirti\u00f3- \u201ccada uno, dentro de su respectiva anualidad, estuvo vigente en el periodo transcurrido mientras se present\u00f3, discuti\u00f3, vot\u00f3 y aprob\u00f3 el Proyecto de Ley en cuesti\u00f3n.\u201d19\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo que tiene que ver con los comentarios que fueron remitidos al Senado de la Rep\u00fablica el 18 de junio de 2020,20 se encuentra lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta (i) que la Superintendencia de Notariado y Registro tiene como objetivo \u201cla orientaci\u00f3n, inspecci\u00f3n, vigilancia y control de los servicios p\u00fablicos que prestan los Notarios y los Registradores de Instrumentos P\u00fablicos, [as\u00ed como] la organizaci\u00f3n, administraci\u00f3n, sostenimiento, vigilancia y control de las Oficinas de Registro de Instrumentos P\u00fablicos\u201d;22 y (ii) que los recursos que cubren los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de la Superintendencia de Notariado y Registro provienen, en parte, de lo que se le transfiera a esa entidad del Presupuesto General de la Naci\u00f3n,23 el Ministerio alert\u00f3 sobre un posible impacto fiscal en la implementaci\u00f3n de los art\u00edculos relacionados en el p\u00e1rrafo anterior. Sin embargo, a rengl\u00f3n seguido, explic\u00f3 que aquellos \u201cno generar\u00edan impacto fiscal siempre y cuando la ejecuci\u00f3n de las obligaciones contempladas en [ellos] se realice en el marco de las apropiaciones presupuestales estipuladas en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, en lo que respecta a los recursos provenientes a la Naci\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
b) Acto seguido se pronunci\u00f3 sobre el art\u00edculo 16, seg\u00fan el cual, de manera complementaria a los programas de legalizaci\u00f3n y titulaci\u00f3n, ser\u00e1 posible -en los asentamientos humanos ilegales- implementar servicios p\u00fablicos y articular una red de equipamientos con el objeto de ofrecer educaci\u00f3n, salud, bienestar, recreaci\u00f3n, seguridad y transporte, todo lo cual tendr\u00eda que ser regulado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Aqu\u00ed, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico sostuvo que, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) esto implicar\u00eda que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, as\u00ed como las entidades del orden nacional y territorial en las que recaiga la responsabilidad de garantizar estos servicios, incurrir\u00e1n en erogaciones adicionales asociadas al despliegue de infraestructura, as\u00ed como el mantenimiento y puesta en marcha de los programas que se establecen en este articulado. Sin embargo, es pertinente aclarar que este costo de momento es incuantificable teniendo en cuenta que de momento no es posible precisar la cantidad de asentamientos humanos ilegales precarios en los cuales se desplegar\u00e1n y se ejecutar\u00e1n las disposiciones en menci\u00f3n.\u201d (Subrayado fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
c) El Ministerio tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a los art\u00edculos 17 y 18. En ellos, se estableci\u00f3, primero, que los municipios y distritos del pa\u00eds deb\u00edan iniciar procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n sobre asentamientos humanos ilegales; y, segundo, que esas mismas entidades territoriales deb\u00edan procurar la mitigaci\u00f3n de los riesgos que existan (derivados v. gr. de deslizamientos) en algunas zonas donde est\u00e9n ubicados dichos asentamientos o, en su defecto, procurar la reubicaci\u00f3n de las personas que all\u00ed habiten. Al respecto sostuvo que tales art\u00edculos involucran obligaciones pecuniarias a cargo de entes territoriales sin que antes se especifique \u201cla fuente de financiaci\u00f3n concreta para cubrir dichos gastos, conforme lo ordena el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 de 2003 que, adem\u00e1s prev\u00e9 que las propuestas legislativas que aumenten el gasto de los distritos, municipios y departamentos deben fijar la fuente de financiaci\u00f3n concreta.\u201d Finaliz\u00f3 puntualizando que este tipo de proyectos de ley, deb\u00eda ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Sin embargo, a continuaci\u00f3n, no explic\u00f3 de qu\u00e9 forma los art\u00edculos referidos no guardar\u00edan consonancia con dicho documento. Esta misma cr\u00edtica la formul\u00f3 respecto de los art\u00edculos 4 y 5 del proyecto.24 \u00a0<\/p>\n
d) \u00a0De otra parte, haciendo alusi\u00f3n al art\u00edculo 31, que ordena al Gobierno Nacional la elaboraci\u00f3n de un Plan de Regularizaci\u00f3n y Mejoramiento de asentamientos humanos ilegales para ser presentado ante el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social (en adelante, CONPES), el Ministerio de Hacienda mencion\u00f3 simplemente que solo el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (en adelante, DNP) podr\u00e1 identificar el impacto de este tipo de art\u00edculos en las finanzas de la naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) Finalmente, advirti\u00f3 que el prop\u00f3sito de sanear la propiedad inmueble, en la forma pretendida en el proyecto, no deber\u00eda afectar las finanzas de los municipios y distritos. Por esto propuso que \u201cen los procesos de cesi\u00f3n a t\u00edtulo gratuito y en los de enajenaci\u00f3n directa de bienes fiscales se precise como condici\u00f3n el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago por concepto de impuesto predial y otros tributos de naturaleza real que recaigan sobre el predio objeto de cesi\u00f3n o enajenaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
Informe presentado por la Comisi\u00f3n Tercera del Senado de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 1 de junio de 2021, la Comisi\u00f3n Tercera del Senado envi\u00f3 a esta Corte una copia de: (i) la Gaceta No. 833 de 2018, en la cual se halla publicado el proyecto No. 199 de 2018 (C\u00e1mara);25 y, (ii) la Gaceta No. 197 de 2020, en la que se public\u00f3 la ponencia para primer debate del proyecto de ley No. 261 de 2019 (Senado), 199 de 2019 (C\u00e1mara). De igual modo, inform\u00f3 que el proyecto de ley fue aprobado en esa comisi\u00f3n el 3 de junio de 2020. Para demostrar su aserto, se adjunt\u00f3 copia del Acta No. 20 de esa fecha. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informe presentado por la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 15 de junio de 2021, el Secretario General de la C\u00e1mara de Representantes remiti\u00f3 una copia de las Gacetas donde consta la publicaci\u00f3n de los proyectos, de las ponencias, y de los textos definitivos, en el marco del primer y segundo debate que se surti\u00f3 en dicha Corporaci\u00f3n. Tambi\u00e9n adjunt\u00f3 una certificaci\u00f3n en la que se advierte lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cUna vez revisados los textos de los proyectos de ley 199 de 2018 C\u00e1mara y 305 de 2018 C\u00e1mara, as\u00ed como las ponencias de primer y segundo debate presentadas en la C\u00e1mara de Representantes, no se encontr\u00f3 una inclusi\u00f3n expresa en la exposici\u00f3n de motivos y\/o en las respectivas ponencias de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generadas para el financiamiento de costo alguno. No se encontr\u00f3 dentro del expediente legislativo un concepto proferido por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Las ponencias radicadas por el HR David Ricardo Racero Mayorga contienen costos, cifras y estad\u00edsticas\u201d. \u00a0<\/p>\n
Informe presentado por la Secretar\u00eda General del Senado de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 16 de junio de 2021, el Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica remiti\u00f3 a esta Corte una copia de (i) la Gaceta No. 1227 de 2020, en la que obra el acta No. 55 del 17 de junio de 2020, fecha en la que se anunci\u00f3 el proyecto para segundo debate en esa Corporaci\u00f3n; (ii) la Gaceta No. 1255 de 2020, en la que obra el acta No. 56 del 18 de junio de 2020, fecha en la que se discuti\u00f3 y aprob\u00f3 el proyecto en segundo debate en esa Corporaci\u00f3n; (iii) la Gaceta No. 1482 de 2020, en la que obra el acta No. 57 del 19 de junio de 2020, fecha en la que se anunci\u00f3 el informe de conciliaci\u00f3n; y, (iv) la Gaceta No. 1483 de 2020, en la que obra el acta No. 58 del 20 de junio de 2020, fecha en la que se discuti\u00f3 y aprob\u00f3 el informe de conciliaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez recaudado el material probatorio solicitado, mediante auto del 28 de junio de 2021, se orden\u00f3 que, a trav\u00e9s de la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n, se diera cumplimiento al resolutivo tercero del auto del 20 de abril de 2021. En ese sentido, se orden\u00f3 proceder con (i) la comunicaci\u00f3n sobre el inicio del proceso a los presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes; al Presidente de la Rep\u00fablica; a los ministros del Interior, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Justicia y del Derecho, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Minas y Energ\u00eda, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y de Vivienda, Ciudad y Territorio; y a los Directores del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; (ii) la fijaci\u00f3n en lista del asunto; (iii) la invitaci\u00f3n a diversos expertos y entidades para que rindieran su concepto t\u00e9cnico;26 y (iv) el traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concluido el t\u00e9rmino para presentar escritos ciudadanos, participaron en el presente proceso: (i) Jairo Andr\u00e9s Casta\u00f1o Pe\u00f1a, en nombre del Instituto de Estudios Constitucionales \u201cCarlos Restrepo Piedrahita\u201d de la Universidad Externado de Colombia, (ii) Tom\u00e1s Restrepo Rodr\u00edguez, en su calidad de docente investigador del Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia, (iii) la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes, (iv) la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda; (v) la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; (vi) el ciudadano Alberto Pimienta Cotes; y (vii) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en intervenci\u00f3n conjunta). Finalmente, se recibi\u00f3 el concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para una mejor exposici\u00f3n de las intervenciones, estas ser\u00e1n agrupadas, seg\u00fan su contenido, as\u00ed: las que cuestionan la aptitud de la demanda y subsidiariamente solicitan que se declare la exequibilidad de las normas atacadas; las que consideran que las normas demandadas son incompatibles con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; y las que consideran que las normas demandadas son compatibles con la Constituci\u00f3n. A rengl\u00f3n seguido se expondr\u00e1 el concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones que cuestionan la aptitud de la demanda y, subsidiariamente, solicitan que se declare la exequibilidad de las normas acusadas \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido se pronunciaron la Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes27 y, en intervenci\u00f3n conjunta, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.28\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Divisi\u00f3n Jur\u00eddica de la C\u00e1mara de Representantes resalt\u00f3, respecto de la aptitud, que la demandante no logr\u00f3 demostrar por qu\u00e9 las normas atacadas son contrarias a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, con lo cual no se acreditaron los requisitos de suficiencia y especificidad exigidos en la jurisprudencia constitucional para la admisi\u00f3n de este tipo de procesos. Se\u00f1al\u00f3 que, en la demanda, \u201cno es suficiente con enunciar normas de la Carta Pol\u00edtica, sino que deviene necesario realizar una confrontaci\u00f3n entre estas y la norma [censurada], teniendo en cuenta el car\u00e1cter teleol\u00f3gico de la Norma Superior, as\u00ed como su impacto material en la sociedad\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto lo argument\u00f3 luego de recordar y resaltar que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n, reconocido en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, para crear normas que regulen la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica o que fijen el procedimiento para regularizar la propiedad. Por ello, siguiendo esta l\u00ednea argumentativa, cuestion\u00f3 lo siguiente: \u201c[s]i el legislador tiene un amplio margen en materia legislativa se echa de menos [en la demanda] un an\u00e1lisis que pretende desvirtuar tal competencia o, por lo menos, que establezca que para este espec\u00edfico caso no puedo (sic) hacer uso de ella.\u201d En consecuencia, solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida para proferir una decisi\u00f3n de fondo. Con todo, haciendo uso de los mismos argumentos, en otros fragmentos del escrito solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de las normas censuradas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por su parte, hicieron un an\u00e1lisis respecto de la aptitud de cada art\u00edculo demandado. As\u00ed, sobre los art\u00edculos 1 (objetivos de la ley), 8 (expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa), 30 (motivos de utilidad p\u00fablica en la expropiaci\u00f3n) y 32 (retrospectividad de la ley), advirtieron que no se acreditaban los requisitos de claridad y especificidad, pues no se explic\u00f3 en la demanda por qu\u00e9 esas normas desconoc\u00edan la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica o el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, m\u00e1s all\u00e1 de su relaci\u00f3n con los art\u00edculos 17 (legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n de asentamientos humanos ilegales) y 19 (valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de los art\u00edculos 16 (servicios p\u00fablicos en asentamientos humanos ilegales), 17 (legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n de asentamientos humanos ilegales) y 26 (levantamiento de las limitaciones de los predios), las entidades sostuvieron que la demandante se limit\u00f3 a exponer una apreciaci\u00f3n gen\u00e9rica, que interpretaba de modo inflexible el alcance del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, m\u00e1xime cuando \u201cla jurisprudencia constitucional ha flexibilizado su observancia\u201d. Con esto, a\u00f1adieron, se incumpli\u00f3 el requisito de especificidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, en lo relacionado con el art\u00edculo 31 (Plan Nacional de Regularizaci\u00f3n y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales), expusieron lo siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[c]ontrario a lo que arguye la actora, en el tr\u00e1mite legislativo no se eludi\u00f3 injustificadamente la obligaci\u00f3n de valorar el impacto fiscal de las medidas que a trav\u00e9s del articulado se generan, pues precisamente se contempl\u00f3 el sometimiento del Plan Nacional de Regularizaci\u00f3n y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales al Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social (CONPES), plan que contendr\u00e1 entre otras cuestiones, el plan de ejecuci\u00f3n de metas, presupuesto, y el mecanismo de seguimiento, y determinar\u00e1 anualmente, la destinaci\u00f3n, los mecanismos de transferencia y ejecuci\u00f3n, el monto de los recursos y las entidades competentes, todo ello en observancia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha emitido sobre la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con todo, ambos Departamentos resaltaron en su intervenci\u00f3n que, en caso de evaluarse de fondo los argumentos de la demandante, las normas censuradas deb\u00edan declararse exequibles. Esto sobre la base de cuatro argumentos: (i) corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica \u201chacer las leyes\u201d en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n; (ii) la Ley 2044 de 2020 aboga por la prevalencia del inter\u00e9s general, favoreciendo a la poblaci\u00f3n que, estando en condiciones de vulnerabilidad, habita los asentamientos humanos ilegales; (iii) asimismo, la ley en su conjunto desarrolla la funci\u00f3n social de la propiedad, prevista en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, y (iv) al tramitarse el proyecto -como ya lo hab\u00edan expuesto al estudiar la aptitud del cargo- no se dej\u00f3 de lado el an\u00e1lisis respecto de su financiaci\u00f3n. De hecho, en el art\u00edculo 31 se previ\u00f3 la forma como se implementar\u00eda presupuestalmente la iniciativa legislativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones que consideran que las normas demandadas son incompatibles con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido se pronunciaron el ciudadano Tom\u00e1s Restrepo Rodr\u00edguez, docente investigador del Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia;29 y el ciudadano Alberto Pimienta Cotes30. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Tom\u00e1s Restrepo Rodr\u00edguez \u00fanicamente hizo alusi\u00f3n al art\u00edculo 19. Se\u00f1al\u00f3 que el fragmento de esa norma, seg\u00fan el cual, el valor de la indemnizaci\u00f3n por la expropiaci\u00f3n administrativa \u201cser\u00e1 equivalente al 10% del valor comercial del predio\u201d, debe declararse inexequible. Indic\u00f3 sobre el particular que este monto no cumple con la funci\u00f3n reparadora que debe tener la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n. Esto porque no resultar\u00eda suficiente para cubrir el da\u00f1o emergente o el lucro cesante en que incurre quien es expropiado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el ciudadano Alberto Pimienta Cotes apoy\u00f3 los argumentos de la demandante. Sostuvo que, en este caso, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico hab\u00eda rendido el concepto de que trata el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. Esto lo hizo el 18 de junio de 2020. Sin embargo, dijo, dicho concepto no se debati\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 (i) que el art\u00edculo 16 de la Ley 2044 de 2020 hab\u00eda impuesto a las entidades territoriales la obligaci\u00f3n de legalizar asentamientos humanos ilegales; y, (ii) que, a pesar de lo anterior, no hab\u00eda indicado la fuente de financiaci\u00f3n de la medida. Finaliz\u00f3 sum\u00e1ndose al argumento expuesto por el ciudadano Tom\u00e1s Restrepo Rodr\u00edguez, pues consider\u00f3 injusto e irrisorio el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n establecido en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones que consideran que las normas demandadas son compatibles con la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta postura fue planteada por el ciudadano Jairo Andr\u00e9s Casta\u00f1o Pe\u00f1a del Instituto de Estudios Constitucionales \u201cCarlos Restrepo Piedrahita\u201d de la Universidad Externado de Colombia;31 la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda;32 y la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.33 Como atr\u00e1s se se\u00f1al\u00f3, subsidiariamente el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tambi\u00e9n solicitaron de la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Jairo Andr\u00e9s Casta\u00f1o Pe\u00f1a indic\u00f3 que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 es un instrumento que permite racionalizar la actividad legislativa. Sin embargo, este art\u00edculo, en modo alguno, puede interpretarse como un obst\u00e1culo para dicha actividad. Se\u00f1al\u00f3 que, en tal sentido y en cumplimiento de la norma org\u00e1nica, corresponde principalmente al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico convencer al Congreso de la Rep\u00fablica respecto de la eventual inconveniencia, desde el punto de vista fiscal, de lo contenido en los proyectos de ley que ordenen gastos. Por esto, citando la Sentencia C-520 de 2019, record\u00f3 que para identificar si el Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3, en el tr\u00e1mite de un proyecto de ley, el mandato contenido en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, es necesario revisar si este \u201cordena un gasto (\u2026) o si simplemente autoriza al Gobierno nacional a incluir un gasto, pues en este \u00faltimo caso no se hace exigible lo dispuesto en la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Expres\u00f3 que se ordena gasto cuando se exigen \u201cunas erogaciones concretas en cumplimiento de la ley\u201d. Y, en el caso de la Ley 2044 de 2020, ninguna de sus disposiciones lo hace, pues el cumplimiento de todas ellas debe darse de modo progresivo y planificado. En consecuencia, desde su punto de vista, lo que se advierte al leer las normas censuradas es que \u201c[e]l Congreso habilita al Gobierno para destinar gasto que permita implementar la ley de saneamiento de predios ocupados por asentamiento humanos ilegales, y esta iniciativa responde a la decisi\u00f3n pol\u00edtica del poder legislativo (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de las normas. Para ello advirti\u00f3 que \u201cla accionante desconoce los diversos pronunciamientos que ha realizado la Honorable Corte Constitucional sobre el tema [el alcance del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003], en los cuales limit\u00f3 su aplicaci\u00f3n y donde expresamente manifest\u00f3 que este par\u00e1metro no puede constituirse como una limitante para desarrollar la actividad legislativa\u201d. En esta l\u00ednea, la apoderada de ese Ministerio expres\u00f3 que \u201clos preceptos objeto de discusi\u00f3n no establecen una obligaci\u00f3n clara y concreta de incluir un gasto en el Presupuesto P\u00fablico\u201d. Adem\u00e1s, explic\u00f3 que, en cualquier caso, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico remiti\u00f3 los comentarios al proyecto 2 d\u00edas antes de que este se aprobara en el Congreso de la Rep\u00fablica. Con ello, y desde su perspectiva, se cumpli\u00f3 con lo consignado en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. Concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 9 de julio de 2021, la Procuradora General de la Naci\u00f3n manifest\u00f3 que, con fundamento en los art\u00edculos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991, presentaba su impedimento para actuar dentro del expediente D-14216. En particular, sostuvo lo siguiente: \u201c[e]n esta oportunidad, la suscrita funcionaria estima que se encuentra inmersa en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedici\u00f3n de la norma acusada, pues en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, suscrib\u00ed el texto legal en mi otrora condici\u00f3n de Ministra de Justicia y del Derecho; ello, tal y como consta en el Diario Oficial 51.391, en el cual fue publicada la Ley 2044 de 2020.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante el Auto 428 de 2021, la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n resolvi\u00f3 aceptar el impedimento presentado por la Procuradora General de la Naci\u00f3n. Acto seguido, se dispuso el traslado del asunto al Viceprocurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el respectivo concepto, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 278.5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.34 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Ministerio P\u00fablico por conducto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas.35 Se\u00f1al\u00f3 que la no inclusi\u00f3n en la exposici\u00f3n de motivos o en las ponencias de los costos fiscales de las iniciativas legislativas, configurar\u00eda un vicio en el procedimiento si: (i) el proyecto ordena gastos u otorga beneficios tributarios, y (ii) se desconoce el criterio de impacto fiscal de que trata el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En ese sentido, afirm\u00f3 que el principio de legalidad del gasto establece \u201cque todo gasto debe ser decretado en una ley previa y, posteriormente, incluido en la ley de presupuesto\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dicho esto, concluy\u00f3 que los art\u00edculos censurados no ordenan un gasto, pues solo autorizan al Gobierno su inclusi\u00f3n. En ese orden de ideas -expres\u00f3- que en el tr\u00e1mite legislativo que dio origen a la Ley 2044 de 2020 \u201cno era imperioso el cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 819 de 2003, es decir, la inclusi\u00f3n expresa en la exposici\u00f3n de motivos y en las ponencias respectivas de los costos fiscales de la iniciativa\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respecto de cada art\u00edculo, el Viceprocurador se pronunci\u00f3 del siguiente modo: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) El art\u00edculo 1\u00b0 se limita a referirse al objeto de la ley, este es, el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(ii) Los art\u00edculos 8 y 16, sin ordenar gasto, les otorga a las autoridades atribuciones para iniciar procesos de expropiaci\u00f3n, as\u00ed como para adelantar programas de titulaci\u00f3n o de servicios p\u00fablicos, entre otros, mediante simples disposiciones facultativas;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(iii) El art\u00edculo 17 establece la obligaci\u00f3n de los municipios y distritos de iniciar procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n urban\u00edstica, sin establecer los gastos concretos que deber\u00e1n, en su momento, apropiarse para el efecto. Adem\u00e1s, dicho deber se encuentra condicionado por la reglamentaci\u00f3n que expida el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, as\u00ed como por su compatibilidad el Plan de Ordenamiento Territorial, el Esquema de Ordenamiento Territorial o el Plan B\u00e1sico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complementen, por lo que no se trata de una obligaci\u00f3n de ejecuci\u00f3n inmediata o autom\u00e1tica. \u00a0<\/p>\n
\u201c(iv) El art\u00edculo 19 se\u00f1ala que, para adelantar una expropiaci\u00f3n en los t\u00e9rminos del cuerpo normativo, se deber\u00e1 seguir el procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997 y, en su par\u00e1grafo, se indican unas condiciones econ\u00f3micas espec\u00edficas para pagar la indemnizaci\u00f3n respectiva, sin que se determinen gastos en concreto, los cuales deber\u00e1n ser gestionados por la administraci\u00f3n en cada vigencia fiscal, atendiendo a las acciones que en la misma se pretendan ejecutar en tal sentido.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(v) Los art\u00edculos 26 y 30 tampoco determinan gastos espec\u00edficos, porque el primero establece una responsabilidad particular del tradente en los casos de expropiaci\u00f3n de predios por motivos de utilidad p\u00fablica, y el segundo se\u00f1ala unos motivos de utilidad p\u00fablica para efectos de decretar la expropiaci\u00f3n;\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(vi) El art\u00edculo 31, sin ordenar gasto alguno en concreto, le atribuye al Gobierno Nacional la funci\u00f3n de planear el gasto para implementar la ley analizada, con lo cual la reglamentaci\u00f3n, estudio y viabilidad de los planes de ejecuci\u00f3n de mejoramiento y regularizaci\u00f3n de asentamientos ilegales recaen sobre este, en funci\u00f3n de la disponibilidad de recursos y la compatibilidad con los Planes de Ordenamiento Territorial; y \u00a0<\/p>\n
\u201c(vi) El art\u00edculo 32 consagra un l\u00edmite temporal de aplicaci\u00f3n de la ley, limitando la actividad administrativa para implementarla, sin determinar gastos en concreto.\u201d \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Competencia\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B. Cuestiones previas \u00a0<\/p>\n
a) An\u00e1lisis de caducidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por virtud del numeral 3 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n \u201cLas acciones por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto.\u201d37 En este caso no se configura el fen\u00f3meno de la caducidad de la acci\u00f3n, pues la demanda fue presentada dentro del a\u00f1o siguiente a la publicaci\u00f3n de la ley, esto es, a los 7 meses y 22 d\u00edas. En efecto, la demanda se formul\u00f3 por escrito, por medio de correo electr\u00f3nico, el 24 de marzo de 2021 y la Ley 2044 de 2020 se public\u00f3 en el Diario Oficial 51.391 del 30 de julio de 2020.38 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) \u00a0Aptitud sustancial de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Antes de resolver sobre la compatibilidad o incompatibilidad de los art\u00edculos demandados con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es necesario definir si la demanda es apta sustancialmente, pues tres intervinientes (dos de ellos en un escrito conjunto) solicitaron la emisi\u00f3n de un fallo inhibitorio.39 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sea lo primero indicar que todo ciudadano cuenta con el derecho, y la facultad, de demandar la inconstitucionalidad de las leyes de la Rep\u00fablica.40 Este es un derecho pol\u00edtico del que puede hacer uso cualquier ciudadano colombiano, especialmente, cuando encuentre que una ley contraviene mandatos contenidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, caso en el que as\u00ed podr\u00e1 manifestarlo ante la Corte Constitucional, en los t\u00e9rminos contenidos en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la propia Constituci\u00f3n. No obstante, el ciudadano que formule una demanda de inconstitucionalidad en contra de una ley de la Rep\u00fablica tiene la obligaci\u00f3n de cumplir con los requisitos m\u00ednimos contenidos en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, cuyo contenido y alcance ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corte.41 Si no lo hace, la Corte deber\u00e1 declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la materia que le sea planteada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es de resaltar que, una vez la Corte se encuentra en la etapa de fallo, el concepto de la violaci\u00f3n merece ser reestudiado, en atenci\u00f3n a la lectura que realizaron tanto los intervinientes y la vista fiscal como los Magistrados en la Sala Plena. Todo ello con el objeto de constatar que la demanda es apta y susceptible de fallarse de m\u00e9rito o, por el contrario, para destacar que ello no es posible y que, por lo tanto, la Corte debe declararse inhibida por ineptitud sustantiva.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el prop\u00f3sito de presentar unas reglas b\u00e1sicas de argumentaci\u00f3n que permitan hacer viable una demanda de inconstitucionalidad, en la Sentencia C-1052 de 2001 esta Corte resalt\u00f3 que las razones aportadas por un actor, para sostener que la norma atacada es contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, deben ser claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes.42 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto del requisito de la certeza, seg\u00fan el cual la demanda debe recaer sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, la Corte ha definido cu\u00e1ndo se est\u00e1 ante una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente. Pues bien, la proposici\u00f3n ser\u00e1 inexistente en todos aquellos eventos en que se demanden contenidos que no se deriven del enunciado normativo. Esto ocurre, eventualmente, cuando los demandantes dirigen sus ataques contra una interpretaci\u00f3n que ellos tienen de la disposici\u00f3n que, en modo alguno, se desprende de ella. Esto a pesar de que censuren un art\u00edculo determinado, y transcriban su contenido.43 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De lo dicho se sigue que, para que la Corte se inhiba por dirigirse la demanda contra una proposici\u00f3n jur\u00eddica inexistente, la interpretaci\u00f3n que el demandante tenga del art\u00edculo censurado debe ser por completo equivocada, en tanto y en cuanto la conclusi\u00f3n que extrae del enunciado normativo es opuesta a aquella que se sigue del mismo. En ese caso, se trata de una interpretaci\u00f3n subjetiva, que obedece al capricho y voluntad del demandante y que, por tanto, resulta ajena a cualquier pretensi\u00f3n de objetividad.44 La Corte ha indicado, en este caso, que no procede un pronunciamiento de fondo contra interpretaciones subjetivas de los actores, que se separen del contenido real de la norma demandada o que no se correspondan con la intenci\u00f3n legislativa.45\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo que tiene que ver con la claridad, esta Corte ha sostenido que le corresponder\u00e1 proferir un fallo inhibitorio siempre que la demanda contenga argumentos que se excluyan entre s\u00ed y que, por tanto, resulten contradictorios. Lo que se exige aqu\u00ed es una m\u00ednima coherencia y consistencia en la argumentaci\u00f3n presentada por los demandantes, en orden a explicar por qu\u00e9 una norma desconoce mandatos superiores. En cuanto a la especificidad, se requiere que los actores informen por qu\u00e9 cada norma censurada vulnera la Constituci\u00f3n. Esto quiere decir que, en principio, los argumentos generales o abstractos no son admisibles. La pertinencia, de otro lado, exige que los argumentos formulados en la demanda sean de estirpe constitucional; requerimiento m\u00ednimo si se asume que la competencia esencial de la Corte, de acuerdo con el art\u00edculo 241 Superior, es garantizar \u201cla guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n\u201d.46 Por \u00faltimo, en lo relativo a la suficiencia, es preciso que la demanda permita el surgimiento de una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de los enunciados atacados. Debe hacerse \u00e9nfasis en que la duda debe ser m\u00ednima y no de un grado m\u00e1s elevado.47 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estos \u00faltimos requisitos, de hecho, deben ser le\u00eddos en conjunto con la interpretaci\u00f3n que esta Corte ha asignado al principio pro actione. Desde la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte ha resaltado \u201cque el rigor en el juicio que aplica [\u2026] al examinar la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.\u201d48 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con todo, antes de la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte Constitucional ya se hab\u00eda referido a estos requisitos (aunque sin sistematizarlos y en una forma menos ordenada). Indudablemente, en este escenario suele presentarse una tensi\u00f3n entre el derecho pol\u00edtico de los ciudadanos a ejercitar la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad por una parte y, por la otra, el car\u00e1cter rogado de la misma. La Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n, en la reciente Sentencia C-295 de 2021, refiri\u00e9ndose a la tensi\u00f3n aludida, reiter\u00f3 y record\u00f3 que las exigencias argumentativas citadas no pod\u00edan, de ninguna manera, significar un obst\u00e1culo para el ejercicio de los derechos de que gozan los ciudadanos pues, de cualquier modo, hay que reparar en los aspectos que siguen: 1) que (\u2026) a los ciudadanos no se les exige cualificaci\u00f3n acad\u00e9mica alguna como requisito para demandar. 2) Que un an\u00e1lisis estricto de estos requerimientos puede afectar la democracia participativa. 3) Que las sentencias inhibitorias deben ser excepcionales, pues es necesario proteger el derecho de acceso a la justicia. Y 4) que la propia Sentencia C-1052 de 2001 resalt\u00f3 la importancia del principio\u00a0pro actione, seg\u00fan el cual, siempre que exista duda sobre el cumplimiento de los requisitos adjetivos de una demanda, aquella debe resolverse en favor del actor.\u201d49 Dicho esto, record\u00f3 que \u201cpara fundar una sentencia inhibitoria por inaptitud sustancial de la demanda se requiere que esta sea\u00a0manifiesta.\u201d50 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la demanda que se examina son 9 art\u00edculos, en total, los censurados. La actora estima que todos ellos contienen, directa o indirectamente, una orden de gastos y que por tanto debi\u00f3 seguirse, en el tr\u00e1mite legislativo, lo dispuesto en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, en concordancia con lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. A continuaci\u00f3n, se resume el contenido de estos art\u00edculos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculos demandados de la Ley 2044 de 2020\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Breve resumen \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Objeto\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El objeto de la ley, en t\u00e9rminos generales, es propiciar el saneamiento de la propiedad en asentamientos humanos ilegales, para materializar el principio de equidad.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Expropiaci\u00f3n por utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La norma faculta a los entes territoriales para que lleven a cabo procesos de expropiaci\u00f3n administrativa, en predios cuya posesi\u00f3n sea igual o superior a 10 a\u00f1os. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Servicios p\u00fablicos domiciliarios y red de equipamientos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo les da competencia a los entes territoriales para que, a la par con los procesos de legalizaci\u00f3n o de titulaci\u00f3n de predios, implementen programas en orden a proveer (i) servicios p\u00fablicos domiciliarios, y (ii) una red de equipamientos para la educaci\u00f3n, la salud, el bienestar, la recreaci\u00f3n etc.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 17. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0Legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n de asentamientos humanos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se dispone, como obligaci\u00f3n a cargo de los entes territoriales, el inicio de procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n urban\u00edstica. Esto debe reglamentarse por parte del Ministerio de Vivienda. Los planes deben ser acordes con el ordenamiento del territorio. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 19. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Expropiaci\u00f3n y el valor de la indemnizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se fija el monto de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n en el 10% del valor comercial del predio. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 26. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Responsabilidad del tradente en la titulaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 30.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Motivos de utilidad p\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se incluyen, como motivos de utilidad p\u00fablica que pueden causar el inicio de un proceso de expropiaci\u00f3n, el desarrollo de proyectos destinados a la legalizaci\u00f3n de asentamientos humanos ilegales (o su reubicaci\u00f3n) y la rehabilitaci\u00f3n de inquilinatos. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 31.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Plan de regularizaci\u00f3n y mejoramiento de asentamientos ilegales \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se ordena al Gobierno Nacional poner a consideraci\u00f3n del CONPES un plan dirigido a (i) desarrollar procesos de legalizaci\u00f3n, titulaci\u00f3n y mejoramiento de asentamientos ilegales; (ii) la prevenci\u00f3n de este tipo de sentamientos, (iii) el acceso a los servicios p\u00fablicos en ellos, (iv) la creaci\u00f3n de estrategias de empleo en dichas zonas; y (v) el acceso al cr\u00e9dito de vivienda para quienes las habitan. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 32. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Retrospectividad de la ley \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Establece que la ley aplicar\u00e1 solo para sanear la propiedad de quienes demuestren haber pose\u00eddo bienes bald\u00edos urbanos, bienes fiscales titulables o predios privados, como m\u00ednimo, durante los 10 a\u00f1os previos a su entrada en vigencia. \u00a0<\/p>\n
Aptitud de la demanda respecto de los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte estima que el cargo es apto. En la demanda que se dirige contra los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, claramente se advierte que el reproche tiene que ver con que en el proceso legislativo que dio origen a la ley, presuntamente no se identificaron los costos fiscales de la iniciativa, ni la fuente de ingresos que servir\u00eda para financiarlos, a pesar de que dichos art\u00edculos -en interpretaci\u00f3n de la demandante- contienen \u00f3rdenes de gasto, con lo cual, seg\u00fan se sostiene en la demanda, se desconoci\u00f3 el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n que ordena someterse a lo previsto en la ley org\u00e1nica del presupuesto y, en este caso concreto, a lo ordenado en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante la \u00faltima ley se dictaron normas org\u00e1nicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, por lo cual sirve de par\u00e1metro constitucional para el control que la Corte efect\u00fae sobre las leyes ordinarias.51 As\u00ed las cosas, dado que la actora pretendi\u00f3 demostrar por qu\u00e9 se desconoci\u00f3 un aspecto esencial en el iter legislativo de cada art\u00edculo censurado, esta Corte entiende que se acredita el requisito de especificidad. Pero, adem\u00e1s, la argumentaci\u00f3n de la demandante es clara, porque se comprende plenamente su sentido; pertinente, porque contiene un argumento constitucional; y, suficiente, en cuanto persuade a la Corte y suscita en ella una duda sobre la constitucionalidad de los enunciados normativos acusados, duda que se resolver\u00e1 a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n de m\u00e9rito, en la que, por lo dem\u00e1s, deber\u00e1 analizarse el alcance de la regla fiscal contenida en la citada ley org\u00e1nica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, argumentaron en su intervenci\u00f3n conjunta que la interpretaci\u00f3n de la actora desconoce la jurisprudencia constitucional. En concreto, sostuvieron que la demandante asumi\u00f3 que las normas acusadas ordenan gasto p\u00fablico cuando en realidad no lo hacen y, en tal sentido -seg\u00fan se\u00f1alaron- habr\u00eda un problema de certeza en el cargo, por lo menos en lo que tiene que ver con los art\u00edculos 16 (servicios p\u00fablicos en asentamientos humanos ilegales), 17 (legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n de asentamientos humanos ilegales), 26 (levantamiento de las limitaciones de los predios) y 31 (plan de mejoramiento) de la Ley 2044 de 2020. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. La Corte Constitucional, sin embargo, no advierte que la interpretaci\u00f3n de estos art\u00edculos, expuesta por la demandante, sea arbitraria, desproporcionada o subjetiva. Puede que, ciertamente, como se demostrar\u00e1 m\u00e1s adelante, exista una importante discusi\u00f3n respecto de la naturaleza de aquellos, su objetivo y su prop\u00f3sito, pero tales asuntos no pueden ser objeto de estudio en la verificaci\u00f3n de la aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta Corte entiende que el an\u00e1lisis de aptitud es muy distinto al an\u00e1lisis de m\u00e9rito, y entre ellos no puede haber confusi\u00f3n. En el an\u00e1lisis de aptitud, como se ha puesto de presente, lo que corresponde es identificar si la demandante cumpli\u00f3 con una carga argumentativa m\u00ednima que, cuando menos, genere en esta Corte una eventual duda sobre la constitucionalidad de la medida. Carga argumentativa que, como se expuso, se acredit\u00f3 en el presente caso. Ahora, establecer si las normas demandadas ordenaron gasto alguno y si cumplieron con las exigencias previstas en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, es un ejercicio que solo puede ser definido por medio de una providencia de m\u00e9rito con base en el an\u00e1lisis de los medios de prueba decretados y practicados, las intervenciones ciudadanas, los conceptos de los expertos invitados y el concepto del Ministerio P\u00fablico.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ciertamente, la ejecuci\u00f3n de las normas censuradas podr\u00eda implicar una inyecci\u00f3n de recursos importante por parte de las entidades territoriales y, por ello, la demandante interpreta, primero, que ordena gasto, y, segundo, que, en su discusi\u00f3n, aprobaci\u00f3n y votaci\u00f3n, debi\u00f3 adelantarse el tr\u00e1mite previsto en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. Esta es una lectura que no puede ser tachada de irrazonable en esta fase del proceso, pues, para ello se requerir\u00e1 de un examen minucioso, propio de un fallo de fondo, respecto del alcance de la norma org\u00e1nica y de los art\u00edculos censurados en particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otra parte, en lo que se refiere a los art\u00edculos 1 (objetivos de la ley), 8 (expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa) y 32 (aplicaci\u00f3n retrospectiva) de la Ley 2044 de 2020, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en su escrito conjunto, reprocharon el que la demandante no hubiere demostrado por qu\u00e9 aquellos, en espec\u00edfico, desconocen el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se lee en el escrito de demanda, la actora ataca los art\u00edculos 8, 19 y 26 (relativos al proceso de expropiaci\u00f3n) porque, en su lectura, estos exigen a los entes territoriales que incurran en los gastos derivados de las expropiaciones administrativas que deban iniciar. Esto, para ella, supondr\u00e1 que los entes territoriales deban gestionar una cantidad determinada de dinero con el objeto de dar cumplimiento a tales art\u00edculos. Un argumento similar expone respecto de los art\u00edculos 17 (legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n de predios), 16 (sobre aprovisionamiento de servicios p\u00fablicos y redes de equipamientos en asentamientos humanos ilegales) y 31 (sobre el Plan de Mejoramiento que el Gobierno debe presentar al CONPES). Todas estas normas se habr\u00edan emitido sin que, en su tr\u00e1mite legislativo, se incluyera un an\u00e1lisis respecto del impacto fiscal que generar\u00edan. Impacto que, en interpretaci\u00f3n de la demandante, era claro. Especialmente atendiendo a la cantidad de asentamientos humanos que, de este tipo, deben existir en el pa\u00eds.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Precisamente por esto, expres\u00f3 en algunos apartes de su demanda que los art\u00edculos 1 y 8, por ejemplo, deb\u00edan declararse inexequibles teniendo en cuenta que est\u00e1n ligados a los art\u00edculos 17 y 19, seg\u00fan los cuales, es obligaci\u00f3n de los municipios adelantar procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n en asentamientos humanos ilegales y, en los casos en que se realice una expropiaci\u00f3n administrativa, pagar una indemnizaci\u00f3n correspondiente al 10% del valor comercial del predio. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que este proceder no afecta la aptitud de la demanda. De hecho, habr\u00eda resultado vano demandar, de modo aislado, cada uno de los art\u00edculos indicados cuando aquellos solo cobran sentido luego de una lectura en bloque. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n respecto del art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020 por haber operado el fen\u00f3meno de la subrogaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las anteriores consideraciones no pueden cobijar al art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020. Esto porque esa norma fue subrogada por el art\u00edculo 31 de la Ley 2079 de 2021. El contenido de ambos es el siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 31 de la Ley 2079 de 2021 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 30. Motivos de utilidad p\u00fablica. El literal b) y c) del art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997, quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social, incluyendo los de legalizaci\u00f3n de t\u00edtulos en asentamientos humanos ilegales consolidados y asentamientos humanos precarios, en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el art\u00edculo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitaci\u00f3n de inquilinatos y la reubicaci\u00f3n de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) Legalizaci\u00f3n de predios y\/o asentamientos ilegales con mejoras o construcciones con destino habitacional. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a031. Motivos de utilidad p\u00fablica.\u00a0Modif\u00edquense los literales b) y c) del art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997, modificados por el art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020, los cuales quedar\u00e1n as\u00ed: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cb) Desarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social, incluyendo los de legalizaci\u00f3n de t\u00edtulos en asentamientos humanos ilegales consolidados y asentamientos humanos precarios, en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el art\u00edculo 53 de la Ley 9\u00aa de 1989, la rehabilitaci\u00f3n de inquilinatos y la reubicaci\u00f3n de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo, la legalizaci\u00f3n de asentamientos informales con mejoras o construcciones con destino habitacional y la declaratoria de espacio p\u00fablico sobre los predios o la parte de ellos que hayan sido destinados urban\u00edsticamente para este fin; \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
c) Ejecuci\u00f3n de programas y proyectos de renovaci\u00f3n urbana y provisi\u00f3n de espacios p\u00fablicos urbanos;\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la subrogaci\u00f3n como forma de derogaci\u00f3n, esta Corte ha sostenido que se presenta cuando nuevas normas sustituyen, total o parcialmente, aquella que fue demandada,52 caso en el cual pueden presentarse dos situaciones distintas, a saber:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La primera, es que ambas normas (la subrogada y la subrogatoria), tengan un contenido material e id\u00e9ntica jerarqu\u00eda. En este caso la Corte ha de integrar la unidad normativa, toda vez que los efectos de la norma subrogada se mantienen en el tiempo.53 La raz\u00f3n esencial por la cual es preciso adelantar un an\u00e1lisis material respecto de la constitucionalidad de la norma demandada (subrogada), es que ello \u201cse adecua m\u00e1s con los principios de econom\u00eda procesal, celeridad y prevalencia del derecho sustancial, y se garantiza plenamente el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad\u201d.54 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La segunda, es que a pesar de que las normas mantengan la misma jerarqu\u00eda, se presente un cambio sustancial en el contenido de la subrogada. En este caso la Corte debe declararse inhibida para resolver de fondo el asunto. Y debe hacerlo por dos razones espec\u00edficas: (i) porque la Corte no puede, de oficio, pronunciarse sobre una disposici\u00f3n que no ha sido demandada (la norma subrogatoria, que incluye nuevos elementos), y (ii) porque no corresponde emitir un pronunciamiento de m\u00e9rito respecto de una norma que ha perdido sus efectos jur\u00eddicos (la subrogada).55 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pero esta dogm\u00e1tica ha sido tradicionalmente construida por la Corte, respecto de casos en los que se alega que la norma demandada (que fue subrogada) adolec\u00eda de vicios de fondo. As\u00ed, si un enunciado normativo que subroga a otro contiene exactamente los mismos t\u00e9rminos de aquel, no podr\u00eda decirse que la norma demandada (subrogada) fue expulsada del ordenamiento jur\u00eddico. De modo que, luego de acudir a la figura de la integraci\u00f3n normativa -como se se\u00f1al\u00f3 en la primera tesis-, habr\u00eda que revisar si la norma subrogada, materialmente, se opone a contenidos constitucionales de orden sustantivo (v. gr. derecho a la igualdad).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, otra lectura procede cuando la norma subrogada es demandada porque presuntamente incurri\u00f3 en un vicio de forma. En este supuesto, aun cuando la norma subrogatoria tenga la misma jerarqu\u00eda de la norma subrogada y, adem\u00e1s, se expresen ambas en los mismos t\u00e9rminos, no podr\u00eda la Corte pronunciarse a trav\u00e9s de una sentencia de m\u00e9rito. Esto porque los defectos formales que se alegan por parte de los ciudadanos, en relaci\u00f3n con el proceso de emisi\u00f3n de la norma subrogada, son propios del tr\u00e1mite que esta sigui\u00f3 en el Congreso de la Rep\u00fablica. Si el demandante no invoca los mismos defectos formales, respecto de la norma subrogatoria, la Corte no podr\u00e1 pronunciarse de fondo sobre esta \u00faltima. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el marco de lo anterior, al verificarse el contenido del art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020, se advierte que este fue recogido en la norma subrogatoria. En efecto, el art\u00edculo 31 de la Ley 2079 de 2021 rescat\u00f3 lo ya establecido en la norma subrogada y, adem\u00e1s, ampli\u00f3 los t\u00e9rminos de esta. Sin embargo, esta consideraci\u00f3n no ser\u00eda suficiente para proceder con la integraci\u00f3n de la unidad normativa, en la forma ordenada por la jurisprudencia y seg\u00fan se ha indicado, b\u00e1sicamente porque el reproche que se dirige contra la norma subrogada corresponde a uno de forma y no a uno de fondo. En efecto, la demandante echa de menos un an\u00e1lisis adecuado respecto del impacto fiscal, en el tr\u00e1mite legislativo que dio nacimiento al art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020. Reproche que no invoc\u00f3 en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 31 de la Ley 2079 de 2021. Por esta raz\u00f3n, no puede la Corte analizar la presunta inconstitucionalidad de la norma subrogatoria que, en t\u00e9rminos reales, no ha sido demandada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Corte no resolver\u00e1 de fondo el cargo dirigido contra el art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020. Acto seguido, proceder\u00e1 a resolver de m\u00e9rito si los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 31 y 32, de la Ley 2044 de 2020, desconocieron o no el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por no haber aplicado presuntamente las reglas previstas en el 7 de la Ley 819 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C. Problema jur\u00eddico y esquema de resoluci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Corte examinar y resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfAl aprobar los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, que contienen un conjunto de medidas tendientes a sanear la propiedad de los asentamientos humanos ilegales (consolidados y precarios) en bienes bald\u00edos urbanos, bienes fiscales titulables, y bienes pertenecientes a particulares, el Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 o no las reglas org\u00e1nicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, relativas al an\u00e1lisis del impacto fiscal que debe hacerse expl\u00edcito en la exposici\u00f3n de motivos y en las ponencias de tr\u00e1mite, conforme lo exige, para proyectos de ley que ordenen gasto, el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003? Y, en consecuencia, \u00bfdesatendi\u00f3 el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, conforme al cual, la actividad legislativa debe estar sujeta a lo establecido en las leyes org\u00e1nicas? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para absolver el problema jur\u00eddico planteado, esta Sala, en primer lugar, (i) examinar\u00e1 el contenido del art\u00edculo 151 en concordancia con lo previsto en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; y, (ii) el alcance del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. En segundo lugar, y a la luz de las reglas extra\u00eddas en el cap\u00edtulo antedicho, (i) determinar\u00e1 el alcance de cada una de las normas demandas y (ii) verificar\u00e1 si se viol\u00f3 el mandato org\u00e1nico relativo al an\u00e1lisis del impacto fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. El contenido del art\u00edculo 151 en concordancia con lo previsto en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde la reforma constitucional de 1945 se introdujo en Colombia la exigencia de una la ley org\u00e1nica con el fin de regular la presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y sanci\u00f3n de la ley anual del presupuesto y su ulterior liquidaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n durante la respectiva vigencia fiscal. La reforma constitucional de 1968 mantuvo esa exigencia y a su amparo se expidi\u00f3, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 17 de 1972, el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, contenido en el Decreto-Ley 294 de 1973, el cual fue posteriormente reemplazado por la Ley 38 de 1989.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora, el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 establece que el Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, y que por medio de ellas se establecer\u00e1n, entre otras, las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Estas normas se complementan m\u00e1s adelante en los art\u00edculos 345 a 351 de la Constituci\u00f3n, en los cuales se prev\u00e9 el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (Art\u00edculo 345); su formulaci\u00f3n anual, su elaboraci\u00f3n, presentaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n por el Congreso de la Rep\u00fablica, as\u00ed como su contenido (Art\u00edculos 346, 347, 349, 350 y 351); y, las reglas en caso de la no presentaci\u00f3n del proyecto de presupuesto por parte del Gobierno o su no expedici\u00f3n por parte del Congreso (Art\u00edculo 348). Por ello el art\u00edculo 352 establece que adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esa misma Constituci\u00f3n, la ley org\u00e1nica de presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre los antecedentes de esta clase de leyes, la ponencia para primer debate presentada a la Asamblea Nacional Constituyente sobre \u201cLa funci\u00f3n legislativa\u201d, se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el proyecto de reforma constitucional que present\u00f3 al Congreso en 1944 el entonces Ministro de Gobierno, doctor Alberto Lleras Camargo, cuando al proponer las leyes normativas u org\u00e1nicas dijo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00abAl Congreso le corresponde hacer las leyes. \u00bfPero son todas las leyes iguales, de la misma categor\u00eda? No. La Constituci\u00f3n distingue entre ellas. Para algunas excepcionalmente establece requisitos especiales. Unas son para que las cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo determinado de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes para que las cumplan los legisladores, y s\u00f3lo ellos. Fija normas para expedir ciertas leyes. Se traza asimismo derroteros, l\u00edmites, pautas. Tienen estas leyes, notoriamente, una categor\u00eda superior. Pero no est\u00e1n defendidas ni garantizadas. Si el mismo Congreso que se ha trazado esos derroteros, esos l\u00edmites, los atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son como una prolongaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, que organizan la Rep\u00fablica, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constituci\u00f3n. Hay, pues, evidentemente, leyes org\u00e1nicas o normativas, y leyes comunes. Pero en la Constituci\u00f3n s\u00f3lo hay leyes de una clase. Y el legislador puede ir deshaciendo su propio trabajo, sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice c\u00f3mo se ha de elaborar el presupuesto. Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un art\u00edculo al propio presupuesto, modificando una ley normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una prelaci\u00f3n determinada de gastos, o un plan de inversiones. Pero surge un gasto ocasional que no cabe dentro del programa y al dictar la ley, deroga la sabia norma ordenadora\u00bb (Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, N\u00ba 151\/152 p\u00e1gs. 239, 240). \u00a0<\/p>\n
\u201cEn esta explicaci\u00f3n se encuentran los atributos con los cuales se revisti\u00f3 a la ley org\u00e1nica, a saber: superior jerarqu\u00eda, casi constitucional, y de naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria. A\u00f1adir\u00eda que la ley org\u00e1nica no despoja al Congreso del ejercicio de la funci\u00f3n legislativa puesto que, la misma norma sirve de fundamento a esa rama para dictar v\u00e1lidamente leyes posteriores. En nuestra opini\u00f3n la ley org\u00e1nica por excelencia es la ley del presupuesto cuya gran categor\u00eda se la proporciona el art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n actual cuando dispone: \u00abEl Congreso establecer\u00e1 las rentas nacionales y fijar\u00e1 los gastos de la administraci\u00f3n. En cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedir\u00e1 el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones\u00bb.56\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al mantener, en la Constituci\u00f3n de 1991, el instrumento normativo de la ley org\u00e1nica, seg\u00fan la previsi\u00f3n contenida en el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n, la Asamblea Nacional Constituyente se\u00f1al\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe aprob\u00f3 la institucionalizaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica en un art\u00edculo nuevo que fue acogido por unanimidad. El m\u00e9rito de la Subcomisi\u00f3n, en relaci\u00f3n con dicho precepto consisti\u00f3 en depurar y precisar tal noci\u00f3n. Un amplio estudio de esa instituci\u00f3n, en el sistema constitucional Colombiano, evidenci\u00f3 que la conceptualizaci\u00f3n hecha por la doctrina es confusa y equ\u00edvoca. La ausencia de un com\u00fan denominador respecto de los atributos que deben distinguir esas normas nos llev\u00f3 a buscar el origen de las mismas. Y, encontramos que, efectivamente, se trata de una creaci\u00f3n colombiana, insinuada y definida por el ex presidente Alberto lleras Camargo, en 1944. En aquel tiempo, esa figura no se vislumbraba en Francia donde se sit\u00faa su fuente y origen. Con toda raz\u00f3n los miembros de la Comisi\u00f3n Tercera, durante el intenso debate y estudio del tema reivindicaron esa creaci\u00f3n de derecho para el ilustre ex presidente, recordando que la Ley Org\u00e1nica se reconoce como tal en la Constituci\u00f3n francesa de 1958, con \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n variado. \u00a0Cubre diecis\u00e9is art\u00edculos de la carta de ese pa\u00eds, para una lista de materias bien diversas. Posteriormente aparece en la Constituci\u00f3n venezolana y finalmente se encontr\u00f3 que fue incorporada en la Ley Fundamental de Espa\u00f1a en 1978 con un n\u00famero muy superior de temas a los estatuidos en la Codificaci\u00f3n Francesa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn cambio, entre nosotros los atributos con los cuales se revisti\u00f3 a la Ley Org\u00e1nica fueron: su superior jerarqu\u00eda casi constitucional, su naturaleza ordenadora y auto limitante, pero sin despojar a las c\u00e1maras de su potestad legislativa. En otras palabras, no se trata de una t\u00e9cnica de delegaci\u00f3n. Es un mandamiento al Congreso en orden a regular su funci\u00f3n legislativa, se\u00f1al\u00e1ndole l\u00edmites y condicionamientos. A ra\u00edz de la reforma de 1968 la pr\u00e1ctica mostr\u00f3 ampliamente la gran categor\u00eda de esa instituci\u00f3n a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 210 de la Constituci\u00f3n actual. De manera que el Congreso en su tarea de establecer las rentas y fijar los gastos de la administraci\u00f3n \u00fanicamente puedes pedir el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones con estricta sujeci\u00f3n a la Ley Org\u00e1nica. Esta norma fue ratificada dentro del art\u00edculo nuevo, asign\u00e1ndole las materias atinentes a la formaci\u00f3n del presupuesto, los reglamentos del Congreso y de cada una de las c\u00e1maras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cComo el paso del tiempo ha ido decantando el concepto, de modo que el desenvolvimiento legislativo ordinario queda condicionado al mandamiento superior, se ha abierto la posibilidad de incluir o abarcar un sector nuevo como es el de la atribuci\u00f3n de competencias a las entidades territoriales. Igualmente se asign\u00f3 a esta ley el tema referente con la preparaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del plan de desarrollo.\u201d 57\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las Leyes 38 de 1989, 179\u00a0de 1994, 225\u00a0de 1995, 617 de 2000, 819 de 2003 y 1483 de 2011, conforman actualmente las normas org\u00e1nicas de presupuesto en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 151 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Al revisar la constitucionalidad de varias de esas normas org\u00e1nicas, la Corte ha se\u00f1alado que las leyes org\u00e1nicas del Presupuesto condicionan la expedici\u00f3n de las leyes ordinarias, cuya jerarqu\u00eda es inferior. Dado que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala, en su art\u00edculo 151, que la actividad legislativa deber\u00e1 sujetarse a lo dispuesto en las leyes org\u00e1nicas, estas \u00faltimas deben ser tomadas como par\u00e1metro de constitucionalidad a la hora de valorar si en el tr\u00e1mite legislativo que se lleva a cabo para la expedici\u00f3n de una ley ordinaria, se incurre en alg\u00fan vicio. Si ello ocurre, la Corte Constitucional podr\u00e1 declarar la inexequibilidad de la norma que hubiere incurrido en tal defecto. Las leyes org\u00e1nicas, en consecuencia, han sido elevadas a un rango superior. En la Sentencia C-289 de 2014, la Corte se pronunci\u00f3 sobre este aspecto de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLas leyes org\u00e1nicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las dem\u00e1s leyes, por consiguiente, imponen sujeci\u00f3n a la actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categor\u00eda de normas constitucionales (CP art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta Fundamental. \u00a0Su importancia est\u00e1 reflejada en la posibilidad de condicionar la expedici\u00f3n de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos l\u00edmites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayor\u00eda simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cEn conclusi\u00f3n,\u00a0la ley org\u00e1nica del presupuesto se encuentra dotada de la caracter\u00edstica especial de\u00a0poder condicionar, a sus prescripciones, la expedici\u00f3n de otras leyes sobre la materia, de modo tal que una vulneraci\u00f3n o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedici\u00f3n de las leyes ordinarias, de naturaleza presupuestal o de otra \u00edndole, puede acarrear la inconstitucionalidad de \u00e9stas\u2026\u201d58 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
i. El alcance del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 y su conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica reformado por el Acto Legislativo 3 de 2011 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la fecha en que se expidi\u00f3 la Ley 819 de 2003, a\u00fan no hab\u00eda sido modificado el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y por lo tanto reg\u00eda el que fue promulgado por la Asamblea Constituyente de 1991. En ese momento, aquel art\u00edculo solo se refer\u00eda, en t\u00e9rminos generales, a la forma en que el Estado deb\u00eda dirigir la econom\u00eda e intervenirla por mandato de la ley.59 As\u00ed, la Ley 819 de 2003, aunque es anterior al Acto Legislativo No. 3 de 2011, que modific\u00f3 el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, constituye un antecedente normativo hacia la consagraci\u00f3n y exigencia de un marco de sostenibilidad fiscal que debe orientar a todas las Ramas y \u00f3rganos del Poder P\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica,60 al tiempo que sus normas guardan plena compatibilidad con dicha reforma constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde al Estado la direcci\u00f3n general de la Econom\u00eda. El Estado, de este modo, debe intervenir en ella, por mandato de la ley, con el prop\u00f3sito de conseguir en los planos nacional y territorial, en un escenario de sostenibilidad fiscal, \u201cel mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo\u201d.61 Y dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. Con la adopci\u00f3n de este criterio orientador, se busca hacer efectivos, de manera progresiva y planificada, los fines del Estado, evitando el desequilibrio desmedido entre los gastos y los ingresos p\u00fablicos.62\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo anterior, la Ley 1473 de 2011, se\u00f1ala que, en virtud de la sostenibilidad fiscal, \u201c[e]l presupuesto tendr\u00e1 en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser acorde con la evoluci\u00f3n de los ingresos de largo plazo a estructurales de la econom\u00eda y debe ser una herramienta de estabilizaci\u00f3n del ciclo econ\u00f3mico\u201d.63 Esta definici\u00f3n supone, como bien lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte, que en nombre del referido criterio orientador, las autoridades p\u00fablicas deben procurar una estabilidad macroecon\u00f3mica, a trav\u00e9s de la adopci\u00f3n de reglas fiscales que sirvan al prop\u00f3sito de \u201cdisciplinar\u201d las finanzas p\u00fablicas. Esto con la finalidad de reducir o evitar -en lo posible- un d\u00e9ficit fiscal.64 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-322 de 2021, esta Corte record\u00f3 la exposici\u00f3n de motivos del Proyecto de Acto Legislativo No. 019 de 2010 Senado, 016 de 2010 C\u00e1mara, en la que se advirti\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa sostenibilidad fiscal es importante para el progreso econ\u00f3mico y social de un pa\u00eds en la medida en que el sector p\u00fablico busca que, ante una determinada y limitada capacidad para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento, la pol\u00edtica de gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, de manera que en el mediano y largo plazo se logren importantes objetivos p\u00fablicos, como la reducci\u00f3n de la pobreza y la desigualdad y la equidad intergeneracional, y un crecimiento econ\u00f3mico estable. En otras palabras, el Gobierno protege la sostenibilidad fiscal cuando la senda del gasto que adopta en el presente no socava su capacidad de seguir gastando en la promoci\u00f3n de los derechos sociales y en los dem\u00e1s objetivos del Estado en el mediano plazo.\u201d65 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde esta perspectiva, la sostenibilidad fiscal no puede leerse como un obst\u00e1culo en el reconocimiento de derechos que requieran erogaciones, sino, m\u00e1s bien, como un medio en cuya virtud la materializaci\u00f3n de tales derechos se podr\u00e1 lograr. As\u00ed, velar por la sostenibilidad fiscal del pa\u00eds no ri\u00f1e con los objetivos derivados de la cl\u00e1usula Estado Social de Derecho. Simplemente, lo que se busc\u00f3 con la reforma constitucional del a\u00f1o 2011, fue abogar por la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico incluyendo el criterio de la sostenibilidad fiscal en la propia Constituci\u00f3n, a partir de la modificaci\u00f3n de sus art\u00edculos 334, 339 y 346. Esto, entre otras cosas, porque la legislaci\u00f3n previa (en especial, la Ley 819 de 2003) no hab\u00eda resultado suficiente para lograr una adecuada disciplina fiscal en el pa\u00eds. As\u00ed se se\u00f1al\u00f3 este punto en la exposici\u00f3n de motivos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa existencia [\u2026] de instrumentos legislativos de racionalidad fiscal, como el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto (Principios de coherencia macroecon\u00f3mica y Home\u00f3stasis Presupuestal) y en especial la Ley 819 de 2003, pese a su importancia, carecen de una jerarqu\u00eda y rango suficientes para dar a las personas en Colombia una garant\u00eda homog\u00e9nea, estable y exigible a todos los \u00f3rganos del Estado, de que se mantendr\u00e1n las condiciones de sostenibilidad fiscal necesarias para asegurar la efectividad de los derechos econ\u00f3micos y sociales. \u00a0<\/p>\n
\u201cEs necesario tener una disposici\u00f3n constitucional expresa que contenga un derecho de todos, que garantice que el Estado tendr\u00e1 las condiciones, dentro de sus propias limitaciones de recursos, de garantizar la prestaci\u00f3n y el disfrute de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, y por ende una realizaci\u00f3n sostenible y eficiente del Estado Social de Derecho [\u2026]\u201d66 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con todo, aun a pesar de que el Gobierno se\u00f1alaba en la exposici\u00f3n de motivos referida que la sostenibilidad fiscal ser\u00eda un \u201cderecho\u201d, en la redacci\u00f3n final del Acto Legislativo 03 de 2011 subyace la idea de que la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador. Las autoridades p\u00fablicas deben tenerlo en cuenta al momento de ejercer sus funciones. Pero, al mismo tiempo y como ya se dijo, sirve de medio para alcanzar los fines del Estado. El propio art\u00edculo 334 resalta que la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, \u201cen un marco de sostenibilidad fiscal\u201d, est\u00e1 destinada mejorar la calidad de vida de los habitantes. Este criterio, entonces, busca hacer efectivos de manera progresiva y planificada los fines del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pero para llegar a la redacci\u00f3n final del art\u00edculo 334, se debati\u00f3 ampliamente sobre el car\u00e1cter de la sostenibilidad fiscal. Se cuestion\u00f3 si se trataba de un principio, de un derecho o de una regla t\u00e9cnica. El temor que suscitaba entre algunos congresistas el reconocerla como principio, derivaba del hecho de que, ante una posible colisi\u00f3n con un derecho que de alguna manera tuviera un impacto fiscal, las autoridades p\u00fablicas definieran que la sostenibilidad fiscal tendr\u00eda mayor peso.67 Esta idea finalmente se desech\u00f3. La sostenibilidad no podr\u00eda servir de argumento para no otorgar o regular una prerrogativa, en tanto su naturaleza era la de ser, simplemente, un criterio orientador: lectura que ha sido respaldada por la Corte Constitucional.68 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con todo, la preocupaci\u00f3n por el manejo sano de las finanzas no naci\u00f3 propiamente con el Acto Legislativo No. 3 de 2011. La b\u00fasqueda de una correcta disciplina fiscal ya se hab\u00eda dado a fines de la d\u00e9cada de los 90 del Siglo XX y a inicios del Siglo XXI. En lo que tiene que ver con las entidades territoriales, por ejemplo, fueron muy importantes, como se reconoci\u00f3 en la Sentencia C-322 de 2021, Leyes como la 358 de 1997 y la 617 de 2000. \u201cEn la primera se consagr\u00f3, por ejemplo, que el\u00a0endeudamiento de dichas entidades no pod\u00eda exceder su capacidad de pago, entendiendo por esta \u00faltima el flujo m\u00ednimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los a\u00f1os, dejando un remanente para financiar inversiones. Por su parte, en la segunda, se establecieron l\u00edmites a sus gastos de funcionamiento y se excluyeron varias rentas de la potencial afectaci\u00f3n a favor de dicho rubro (como las regal\u00edas, la sobretasa al ACPM, etc.), consagrando una regla por virtud de la cual las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n,\u00a0\u201c(\u2026) de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional, y financiar, al menos parcialmente, la inversi\u00f3n p\u00fablica aut\u00f3noma de las mismas\u201d.69 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991 y como complemento de las Leyes 38 de 1989, 179\u00a0de 1994, 225\u00a0de 1995 y 617 de 2000, en b\u00fasqueda de una correcta disciplina fiscal se expidieron las Leyes 358 de 1997 \u201cPor el cual se reglamenta el art\u00edculo 364 de la Constituci\u00f3n y se dictan disposiciones en materia de endeudamiento\u201d; 617 de 2000, por la cual se dictaron, entre otras, \u201cnormas para la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico nacional\u201d; y, 819 de 2003, \u201cPor la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.\u201d Dentro de esta \u00faltima Ley, se contempla, en su Cap\u00edtulo I, un conjunto de normas org\u00e1nicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroecon\u00f3mica. En ellas se determina que antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional debe presentar a las Comisiones Econ\u00f3micas del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual debe ser estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.70 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este Marco debe contener, como m\u00ednimo: a) El Plan Financiero contenido en el art\u00edculo 4 de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del art\u00edculo\u00a055\u00a0de la Ley 179 de 1994. b) Un programa macroecon\u00f3mico plurianual. c) Las metas de super\u00e1vit primario a que hace referencia el art\u00edculo\u00a02 de esa misma Ley 819 de 2003, as\u00ed como el nivel de deuda p\u00fablica y un an\u00e1lisis de su sostenibilidad. d) Un informe de resultados macroecon\u00f3micos y fiscales de la vigencia fiscal anterior, el cual debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del a\u00f1o anterior, una explicaci\u00f3n de cualquier desviaci\u00f3n respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas y si se ha incumplido la meta de super\u00e1vit primario del a\u00f1o anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda p\u00fablica; e) Una evaluaci\u00f3n de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector p\u00fablico; f) Una estimaci\u00f3n del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes; g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior; y, h) Una relaci\u00f3n de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situaci\u00f3n financiera de la Naci\u00f3n. La Ley dispone que en todo presupuesto se deben incluir indicadores de gesti\u00f3n presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.71 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, la Ley 819 de 2003 dispone que anualmente, en los departamentos, en los distritos y en los municipios, el gobernador o alcalde deber\u00e1 presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a t\u00edtulo informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual se allegar\u00e1 en el mismo per\u00edodo en el cual se deba formular el proyecto de presupuesto y que debe contener como m\u00ednimo: a) El Plan Financiero contenido en el art\u00edculo 4 de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 de la Ley 179\u00a0de 1994. b) Las metas de super\u00e1vit primario a que hace referencia el art\u00edculo\u00a02 de la Ley 819 de 2003, as\u00ed como el nivel de deuda p\u00fablica y un an\u00e1lisis de su sostenibilidad. c) Las acciones y medidas espec\u00edficas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecuci\u00f3n. d) Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior, el cual debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del a\u00f1o anterior, una explicaci\u00f3n de cualquier desviaci\u00f3n respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas y si se ha incumplido la meta de super\u00e1vit primario del a\u00f1o anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda p\u00fablica. e) Una estimaci\u00f3n del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior. f) Una relaci\u00f3n de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden afectar la situaci\u00f3n financiera de la entidad territorial. g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior. h) El an\u00e1lisis de la situaci\u00f3n financiera de las entidades del sector descentralizado y los ejercicios de simulaci\u00f3n sobre el impacto que puedan tener los resultados de dichas entidades en las finanzas de la entidad territorial y en los indicadores de las normas de responsabilidad fiscal territorial. Igualmente, el Marco Fiscal de Mediano Plazo de las entidades territoriales debe contener la descripci\u00f3n de las estrategias e instrumentos para garantizar su cumplimiento. Los concejos municipales y asambleas departamentales, al aprobar el presupuesto y el plan de inversiones del plan de desarrollo, deben tener en cuenta que estos sean consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial.72 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, se establecen reglas para realizar el an\u00e1lisis del impacto fiscal de las normas, para lo cual se determina que, en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deber\u00e1 hacerse expl\u00edcito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos prop\u00f3sitos, el mismo art\u00edculo ordena que deber\u00e1 incluirse expresamente en la exposici\u00f3n de motivos, y en las ponencias de tr\u00e1mite respectivas, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Para tal efecto, se\u00f1ala que el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en cualquier tiempo durante el respectivo tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica, deber\u00e1 rendir su concepto frente a la consistencia de lo as\u00ed dispuesto y que en ning\u00fan caso este concepto podr\u00e1 ir en contrav\u00eda del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe debe ser publicado en la Gaceta del Congreso. Igualmente, dispone que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducci\u00f3n de ingresos, deber\u00e1n contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminuci\u00f3n de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deber\u00e1 ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. En las entidades territoriales, este tr\u00e1mite debe ser surtido ante la respectiva Secretar\u00eda de Hacienda o quien haga sus veces.73 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se ha dicho, esta es una Ley org\u00e1nica y, seg\u00fan la lectura de la Corte Constitucional, siguiendo lo dispuesto en los art\u00edculos 151 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, constituye \u201cpar\u00e1metro constitucional de control de las normas ordinarias,\u00a0por su posici\u00f3n organizadora en un sistema legal que depende de ellas\u201d.74 El \u00faltimo conjunto de las reglas enunciadas (el contenido en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003) es de transparencia. Con este se procura que la discusi\u00f3n sobre materias que impliquen una afectaci\u00f3n al fisco, se d\u00e9 de la manera m\u00e1s abierta posible, de modo tal que exista suficiente claridad y comprensi\u00f3n respecto de la forma en que el gasto creado por la norma (que puede ser gasto presupuestal o gasto fiscal)75 ser\u00e1 financiado. La importancia de la implementaci\u00f3n de este mecanismo, se expres\u00f3 en detalle en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley 230 de 2002 -C\u00e1mara (que a la postre se convirti\u00f3 en la Ley 819 de 2003). En dicho documento se lee sobre el punto lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[L]a opini\u00f3n p\u00fablica ha dejado de preocuparse \u00fanicamente por el nivel de impuestos, para mirar cu\u00e1l es el destino y la eficiencia en el uso de los recursos p\u00fablicos. El debate econ\u00f3mico sobre la conveniencia de tal o cual gasto y sus implicaciones para la pol\u00edtica econ\u00f3mica se ha popularizado. As\u00ed, el incremento en el endeudamiento del Gobierno, y el incremento futuro de impuestos que ello implica, se ha convertido en una preocupaci\u00f3n general para los habitantes de todos los pa\u00edses. De ah\u00ed la importancia de contar con mecanismos que incrementen la transparencia y democraticen el debate fiscal. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEn [ese] sentido, se aplica la necesidad de hacer expl\u00edcito el impacto fiscal de las \u00f3rdenes de gasto y exenciones tributarias contenidas en las leyes, ordenanzas o acuerdos existentes. Esta norma evita que haya intereses particulares afectando la gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n estatal y fortalece la objetividad en la acci\u00f3n p\u00fablica.\u201d76 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-170 de 2021, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que, de la lectura del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, se desprenden 4 mandatos. El primer inciso comprende un mandato general, en interpretaci\u00f3n de la Corte. Este consiste en incluir un an\u00e1lisis de impacto fiscal respecto del proyecto de ley que eventualmente ordene gastos u otorgue beneficios tributarios. Los tres mandatos siguientes, son de orden espec\u00edfico y se desprenden de los incisos 2, 3 y 4 de la norma: (i) el Congreso debe evaluar, en el tr\u00e1mite legislativo, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que permita financiarla. (ii) El Ministerio de Hacienda, en cualquier momento dentro del proceso legislativo, debe incluir un concepto (que vaya en consonancia con el MFMP) sobre la consistencia del an\u00e1lisis hecho por el Congreso en el punto anterior. Y, (iii) el Gobierno debe, en los proyectos que dispongan un gasto adicional o una reducci\u00f3n de ingresos -y respecto de los cuales hubiere tenido la iniciativa- indicar cu\u00e1l es la fuente sustitutiva de tales gastos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Siguiendo estos mandatos, la Corte advierte que el an\u00e1lisis que debe adelantar, para definir si en el tr\u00e1mite de una ley se dio cumplimiento -o no- a lo dispuesto en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, debe surtir dos etapas espec\u00edficas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primera etapa: \u201cVerificar si la norma examinada ordena un gasto o establece un beneficio tributario (\u2026)\u201d77 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Se ha asumido que la condici\u00f3n de posibilidad, para que en el tr\u00e1mite de un proyecto de ley se deba cumplir con los objetivos espec\u00edficos contenidos en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 (incisos 2, 3 y 4), es que dicho proyecto ordene gastos u otorgue un beneficio tributario.78 Respecto de lo primero -que es lo que interesa en esta causa-, la Corte ha interpretado que se ordena un gasto cuando, con el proyecto una vez convertido en ley, se busca imponer al Gobierno, nacional o territorial, su inclusi\u00f3n en el presupuesto. De modo que, si un proyecto simplemente autoriza o habilita al Gobierno, para que sea aquel el que busque la inclusi\u00f3n del gasto dentro del presupuesto en alg\u00fan momento futuro y sin que ello sea mandatorio, no ser\u00eda necesario dar cumplimiento a los incisos referidos del art\u00edculo 7 de la Ley org\u00e1nica. En ese sentido, los t\u00e9rminos en que est\u00e9 redactado el proyecto de ley, o la ley, ser\u00edan el primer indicio (aunque no el \u00fanico, infra) para establecer si en el tr\u00e1mite legislativo era necesario efectuar un an\u00e1lisis de impacto fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este estudio lo ha desarrollado, caso a caso, la Corte Constitucional.79 En la Sentencia C-856 de 2006, por ejemplo, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 fundadas las objeciones presidenciales formuladas contra el par\u00e1grafo 3, del art\u00edculo 4, del proyecto de ley No. 86\/05 (Senado) -205\/04 (C\u00e1mara),\u00a0\u201cpor medio de la cual se dicta la Ley de Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras disposiciones\u201d. En t\u00e9rminos generales, con el proyecto se buscaba promover y apoyar la actividad teatral y para ello se acud\u00eda a diversas herramientas. En particular, en el par\u00e1grafo enunciado se dispuso lo siguiente: \u201c[s]e debe incrementar en por lo menos el IPC -Certificado por el Banco de la Rep\u00fablica- los presupuestos anuales de las Salas Concertadas de teatro del programa del Ministerio de Cultura.\u201d (Subrayado fuera del texto). Para declarar fundada la objeci\u00f3n, la Corte interpret\u00f3 que el par\u00e1grafo conten\u00eda una aut\u00e9ntica orden al Ejecutivo destinada al reajuste del presupuesto que recibir\u00edan tales Salas Concertadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En otros pronunciamientos como los contenidos en las sentencias C-731 de 2008,80 C-015A de 2009,81 y C-286 de 2009,82 se estudiaron objeciones presidenciales contra proyectos de ley que simplemente autorizaban al Gobierno Nacional la inclusi\u00f3n de un gasto espec\u00edfico en el presupuesto. All\u00ed, la Corte Constitucional declar\u00f3 infundadas tales objeciones, en tanto y en cuanto los proyectos no estaban ordenando gastos propiamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, la revisi\u00f3n del lenguaje contenido en la norma que se examina no es el \u00fanico criterio a seguir, a efectos de establecer si en su emisi\u00f3n debi\u00f3 darse cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. Otro de los criterios, de una particular importancia, es establecer si la norma se presenta de modo general y abstracto, de manera tal que para su implementaci\u00f3n se requiera determinado desarrollo normativo. Esa regulaci\u00f3n, que corresponder\u00e1 al Gobierno Nacional o a los gobiernos territoriales, deber\u00e1 establecer no solo a trav\u00e9s de qu\u00e9 mecanismos podr\u00e1 implementarse la medida, sino de qu\u00e9 manera \u00e9sta podr\u00e1 ser financiada cuando llegue el momento de ejecutarse. Se trata de una autorizaci\u00f3n y no de una orden de gasto y en tal sentido, no tiene por qu\u00e9 estar contenida en la ley sino en las normas que posteriormente la desarrollen.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-282 de 2021, por ejemplo, se examinaba la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria No. 062 de 2019 \u2013 Senado, 314 de 2019 \u2013 C\u00e1mara\u00a0\u201cPor medio de la cual se modifica y adiciona la Ley Estatutaria 1266 de 2008, y se dictan disposiciones generales de h\u00e1beas data con relaci\u00f3n a la informaci\u00f3n financiera, crediticia, comercial de servicios y la proveniente de terceros pa\u00edses, y se dictan otras disposiciones\u201d. En el art\u00edculo 11 del proyecto se le\u00eda lo siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 11. Educaci\u00f3n financiera. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno nacional, deber\u00e1 por medio del Ministerio de Educaci\u00f3n, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Industria y Comercio, y en coordinaci\u00f3n con las secretar\u00edas de educaci\u00f3n departamental, distrital y municipal, fortalecer la estrategia integral de educaci\u00f3n econ\u00f3mica y financiera en poblaci\u00f3n estudiantil. Esta estrategia nacional debe incluir la revisi\u00f3n y publicaci\u00f3n de diverso material pedag\u00f3gico y material de orientaci\u00f3n socio ocupacional y todos aquellos sobre educaci\u00f3n econ\u00f3mica y financiera. \u00a0<\/p>\n
\u201cAs\u00ed mismo, se fortalecer\u00e1 la articulaci\u00f3n con el sector privado para fomentar la formaci\u00f3n docente y la producci\u00f3n de material pedag\u00f3gico pertinente, alineados con las orientaciones definidas y estrategias para la educaci\u00f3n econ\u00f3mica y financiera orientado a familias y adultos.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte encontr\u00f3 que, en el tr\u00e1mite legislativo, no le correspond\u00eda al Congreso evaluar el eventual impacto fiscal de la medida, especialmente, porque \u201csi bien la disposici\u00f3n impone un deber de revisi\u00f3n y publicaci\u00f3n de insumos pedag\u00f3gicos, ello no se traduce en una orden imperativa de gasto p\u00fablico, y menos a\u00fan, de apropiar partidas o conceptos adicionales en el presupuesto. Ello, se debe a que la disposici\u00f3n bajo an\u00e1lisis deja a discreci\u00f3n del Gobierno la forma en que dar\u00e1 cumplimiento a este aspecto concreto sobre su pol\u00edtica de educaci\u00f3n financiera, y en esta medida podr\u00eda optar por adelantar dicha gesti\u00f3n a trav\u00e9s del recurso humano, presupuestal, y canales de divulgaci\u00f3n o difusi\u00f3n de informaci\u00f3n con que ya cuenta el Estado, o, si lo considera pertinente y necesario en su momento, efectuar una apropiaci\u00f3n presupuestal adicional para tal efecto.\u201d83 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En contraste con lo antedicho, una norma que ordena o impone al ejecutivo la asunci\u00f3n de un gasto, y que para su implementaci\u00f3n no necesita desarrollo alguno, debe cumplir los par\u00e1metros seguidos en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. En este caso, la norma se expresa en t\u00e9rminos concretos y no generales. En ese sentido, en la Sentencia C-700 de 2010, la Corte analiz\u00f3 dos art\u00edculos cuyo contenido era el siguiente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 2. Remuneraci\u00f3n de los diputados. La remuneraci\u00f3n de los diputados de las Asambleas Departamentales por mes de sesiones est\u00e1 constituida por la asignaci\u00f3n mensual en los t\u00e9rminos fijados por el art\u00edculo 28 de la Ley 617 de 2000 o por las normas que la adicionen o modifiquen, teniendo en cuenta las prestaciones reconocidas en esta ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3. R\u00e9gimen prestacional de los diputados. Los diputados y quienes suplieren las faltas absolutas o temporales de estos tendr\u00e1n derecho a Seguro de Vida y a percibir las siguientes prestaciones sociales: \u00a0<\/p>\n
\u201c1. Auxilio de Cesant\u00eda e intereses sobre las cesant\u00edas. \u00a0<\/p>\n
\u201c2. Vacaciones. \u00a0<\/p>\n
\u201c3. Prima de Navidad, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 11 de la Ley 4\u00aa de 1966. \u00a0<\/p>\n
\u201c4. Prima de servicios. \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d84 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte concluy\u00f3 que las normas citadas \u201c[impactaban] el gasto p\u00fablico porque [creaban] el derecho de los diputados a percibir prestaciones sociales por el ejercicio de sus funciones, con las condiciones y topes all\u00ed establecidos\u201d. Raz\u00f3n por la cual, para su adopci\u00f3n, deb\u00eda seguirse, en el tr\u00e1mite legislativo, lo previsto en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. En tanto no se cumpli\u00f3 con ello, las objeciones presentadas por la Presidencia se declararon fundadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como consecuencia, extrayendo las reglas construidas por la jurisprudencia sobre este aspecto, se concluye que un proyecto de ley deber\u00e1 contener un an\u00e1lisis de impacto fiscal, compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, solo cuando directamente ordene un gasto p\u00fablico. Para identificar si ello es as\u00ed, deben evaluarse dos elementos, a saber: (i) si los t\u00e9rminos del proyecto, respecto de la inclusi\u00f3n del gasto en el presupuesto, son imperativos o facultativos. Y, (ii) si el proyecto de ley se expresa en t\u00e9rminos generales, de tal modo que para su concreci\u00f3n se requiera la intervenci\u00f3n del ejecutivo. De este modo, si los t\u00e9rminos del proyecto son facultativos, y adem\u00e1s generales, no se estar\u00eda emitiendo una orden de gasto en sentido estricto, raz\u00f3n por la cual, en este \u00faltimo caso, no es necesario y puede obviarse la evaluaci\u00f3n del impacto fiscal de la medida, motivo por el cual, su ausencia no constituye vicio alguno en el procedimiento legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segunda etapa: identificar qui\u00e9n tuvo la iniciativa legislativa \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez se advierta que la ley ordena gastos u otorga beneficios tributarios, estar\u00e1 claro que en su tr\u00e1mite deben seguirse las disposiciones del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003. Empero, estas disposiciones aplican de modo distinto, dependiendo de qui\u00e9n tuvo la iniciativa legislativa. Si la tuvo un congresista, deben tenerse en cuenta los siguientes supuestos a efectos de llevar a cabo el examen de constitucionalidad de la medida:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201cComprobar si efectivamente, en las exposiciones de motivos de los proyectos y en las ponencias para debate se incluyeron expresamente informes y an\u00e1lisis sobre los efectos fiscales de las medidas y se previ\u00f3, al menos someramente, la fuente de ingreso adicional para cubrir los mencionados costos\u201d.85\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u201cEstablecer si el Ministerio de Hacienda rindi\u00f3 concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado para cada una de las iniciativas legislativas bajo el entendido de que la no presentaci\u00f3n del concepto no constituye un veto a la actividad del legislador\u201d.86\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Y, \u201cen caso de que el Ministerio de Hacienda haya rendido concepto, revisar que el mismo haya sido valorado y analizado en el Congreso de la Rep\u00fablica, aunque no necesariamente acogido\u201d.87 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otra parte, si la iniciativa legislativa correspondi\u00f3 al Gobierno Nacional, los deberes contenidos en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 se eval\u00faan de otra manera. As\u00ed, si la creaci\u00f3n de un gasto adicional o la reducci\u00f3n de ingresos se formula por el Gobierno Nacional para la respectiva aprobaci\u00f3n legislativa, lo que sigue es determinar si aquel present\u00f3 ante el Congreso de la Rep\u00fablica la fuente que posibilitar\u00e1 la financiaci\u00f3n de la medida. En caso de que no lo hubiere hecho, el tr\u00e1mite legislativo estar\u00eda viciado. Precisamente, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-170 de 2021, se pronunci\u00f3 as\u00ed sobre la materia: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) los requisitos establecidos en el art\u00edculo 7 deben ser cumplidos estrictamente dado que el Gobierno Nacional \u2018cuenta con la informaci\u00f3n relacionada con el impacto fiscal de los proyectos de ley, su fuente de financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, pues precisamente el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia econ\u00f3mica\u2019.88 Segundo, (ii) el cumplimiento de esa obligaci\u00f3n por parte del Gobierno tiene una \u2018particular importancia para que el Congreso pueda realizar el debate del proyecto con la suficiente ilustraci\u00f3n acerca de sus implicaciones fiscales raz\u00f3n por la cual \u00e9stas cobran particular relevancia desde la perspectiva del principio de publicidad dentro del tr\u00e1mite legislativo\u2019.89 A diferencia de lo que ocurre en los proyectos que son de iniciativa de los congresistas y en los cuales el silencio del Gobierno no conduce a la invalidez constitucional de la ley (iii) la omisi\u00f3n de tales exigencias cuando el proyecto es de iniciativa gubernamental configura un vicio de tr\u00e1mite insubsanable.90 Seg\u00fan ha dicho este tribunal \u2018los importantes poderes del Gobierno Nacional en materia gasto p\u00fablico, (\u2026) se ver\u00edan reforzados en detrimento del Congreso si a pesar de contar con la informaci\u00f3n relacionada con la consistencia del impacto fiscal y de la fuente de financiamiento de un proyecto de ley de su iniciativa, al igual que sobre la compatibilidad del mismo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no estuviera obligado a proporcionarla a los congresistas\u00b4.91 Para la Corte \u2018[e]n este caso (\u2026) se altera gravemente el equilibrio de poderes y se obstaculiza la labor legislativa del Congreso.\u201992\u201d93 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para recapitular, siempre que se demande un enunciado normativo por el desconocimiento del procedimiento establecido en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 -argument\u00e1ndose que dicho enunciado incluye una orden de gastos-, es preciso identificar, en una primera etapa, si los t\u00e9rminos de la ley, al abordar el presunto gasto, son imperativos o facultativos y adem\u00e1s si son generales o concretos. Dicho de otro modo, corresponde verificar si la ley simplemente autoriza al Gobierno Nacional (o a los gobiernos locales) para que la inclusi\u00f3n del gasto dentro del presupuesto se haga cuando sea necesario, pertinente o conveniente y a trav\u00e9s de una reglamentaci\u00f3n m\u00e1s concreta seg\u00fan lo demande la ejecuci\u00f3n de un determinado proyecto. En este evento, no existir\u00eda vicio en el procedimiento legislativo si no se siguieron las previsiones del art\u00edculo 7 de la Ley org\u00e1nica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Empero, si la norma demandada, en efecto, ordena gastos, en una segunda etapa, deber\u00e1 revisarse si la iniciativa legislativa estuvo en cabeza del Gobierno Nacional o de miembros del Congreso de la Rep\u00fablica. Si estuvo en cabeza de estos \u00faltimos, corresponder\u00e1 evaluar (i) si en la exposici\u00f3n de motivos o en los informes de ponencia se estudi\u00f3 el impacto fiscal de la medida, (ii) si el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico rindi\u00f3 concepto en relaci\u00f3n con el an\u00e1lisis hecho en el punto anterior por los congresistas, y (iii) si, present\u00e1ndose el concepto, el Congreso lo revis\u00f3 y debati\u00f3. Ahora, en caso de que la iniciativa hubiere sido de origen gubernamental, lo que sigue es indagar si el Gobierno present\u00f3 ante el Congreso la fuente que posibilitar\u00e1 la financiaci\u00f3n del gasto adicional o de la reducci\u00f3n de ingresos que propone.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Alcance de las disposiciones acusadas y an\u00e1lisis del cargo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el caso de la Ley 2044 de 2020, la iniciativa estuvo en cabeza de miembros del Congreso de la Rep\u00fablica. De modo que, a partir de lo establecido en la jurisprudencia de esta Corte, relacionada con el contenido y alcance de los incisos 1, 2 y 3 del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003,94 la Sala deber\u00e1 evaluar si es del caso declarar la inexequibilidad de las normas demandadas porque, presuntamente, en el proceso legislativo, se desconoci\u00f3 el deber, contenido en una ley org\u00e1nica, de indicar los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, siempre que se demuestre que las normas censuradas contienen una orden de gasto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De este modo, y siguiendo la metodolog\u00eda contenida en el cap\u00edtulo inmediatamente anterior, se examinar\u00e1 si los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020 constituyen una orden de gasto. En caso de que sea as\u00ed, y partiendo del hecho de que la iniciativa legislativa, en este caso, fue de miembros del Congreso, la Sala pasar\u00e1 a estudiar si se sigui\u00f3 el procedimiento descrito en los incisos 2 y 3 del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por consideraciones formales, la Sala presentar\u00e1 un recuento de los contenidos demandados de la Ley 2044 de 2020, esto con el prop\u00f3sito de contextualizar el an\u00e1lisis que, acto seguido, llevar\u00e1 a cabo para establecer si se desconocieron los mandatos de la ley org\u00e1nica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1 (objeto de la ley) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, cabe recordar que el objeto de la Ley es sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados95 y precarios96 en (i) bienes bald\u00edos urbanos,97 (ii) bienes fiscales98 titulables,99 y (iii) los que existan en predios de propiedad leg\u00edtima a favor de particulares cuya ocupaci\u00f3n o posesi\u00f3n, sea mayor de diez (10) a\u00f1os y cumplan con los requisitos establecidos en dicha ley, de igual modo la titulaci\u00f3n de predios de uso p\u00fablico a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garant\u00edas ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho.100 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 675 del C\u00f3digo Civil establece que \u201cson bienes de la Uni\u00f3n todas las tierras que estando situadas dentro de los l\u00edmites territoriales carecen de otro due\u00f1o\u201d. Esta es la definici\u00f3n de los bienes fiscales, que son bienes p\u00fablicos, categor\u00eda dentro de la cual se encuentran los bienes bald\u00edos, que, cualquiera sea su naturaleza, pueden ser adjudicados y entregados a particulares por las autoridades administrativas competentes y conforme a la ley, especialmente si con ello se promueve, garantiza y permite el acceso a la propiedad por parte de los ciudadanos, o se contribuye al mejoramiento de sus condiciones de vida en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 60 y 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La Corte Constitucional ha afirmado que: \u201c(\u2026) los terrenos bald\u00edos\u00a0se adquieren por la ocupaci\u00f3n y posterior adjudicaci\u00f3n, de conformidad con el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador, quien puede no s\u00f3lo declarar la imprescriptibilidad de los bienes bald\u00edos (art. 63 C.P.), sino que est\u00e1 facultado para regular la forma espec\u00edfica como se adquiere su propiedad, los mecanismos de adjudicaci\u00f3n y los procedimientos a seguir en cada caso\u201d.101 (Subrayas fuera del texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los bienes bald\u00edos no pueden, en ning\u00fan caso, obtenerse a trav\u00e9s de la prescripci\u00f3n adquisitiva de dominio.102 La manera en que estos bienes pueden pasar a los particulares por decisi\u00f3n administrativa var\u00eda, seg\u00fan se trate de bienes bald\u00edos rurales o de bienes bald\u00edos urbanos. Para la adjudicaci\u00f3n de los bienes bald\u00edos rurales deben atenderse las reglas contenidas en la Ley 160 de 1994.103 Uno de los objetivos de esta ley, contenido en el art\u00edculo 1 de la misma, es el de \u201cregular la ocupaci\u00f3n y aprovechamiento de las tierras bald\u00edas de la Naci\u00f3n, dando preferencia en su adjudicaci\u00f3n a los campesinos de escasos recursos (\u2026)\u201d.104 Esa misma ley establece en su art\u00edculo 65 que \u201cla propiedad de los terrenos bald\u00edos adjudicables, s\u00f3lo puede adquirirse mediante t\u00edtulo traslaticio de dominio otorgado por el Estado a trav\u00e9s del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, [Enti\u00e9ndase Agencia Nacional de Tierras]105 o por las entidades p\u00fablicas en las que delegue esta facultad.\u201d106 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con todo, otras son las reglas para la entrega de bienes bald\u00edos urbanos a particulares. Estos bienes son aquellos que no han tenido un due\u00f1o particular y que, por eso, el Estado se los reserva. Estos pertenecen a la Naci\u00f3n. La Ley 137 de 1959 (Ley Tocaima) estableci\u00f3 que la Naci\u00f3n podr\u00eda ceder sus bienes bald\u00edos a las entidades territoriales. Posteriormente, por medio del art\u00edculo 123 de la Ley 388 de 1997, se estableci\u00f3 que: \u201c[d]e conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos bald\u00edos que se encuentren en suelo urbano, en los t\u00e9rminos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecer\u00e1n a dichas entidades territoriales\u201d. En esta ley se reconoci\u00f3, entonces, la propiedad de los bienes bald\u00edos urbanos en favor de las entidades territoriales. Estas entidades podr\u00e1n destinar dichos bienes -que les pertenecen, se repite- para el cumplimiento de los fines del ordenamiento territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con la Ley 2044 de 2020 no solo se busca sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes bald\u00edos urbanos, sino tambi\u00e9n en los bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad leg\u00edtima de particulares. La definici\u00f3n de los dos primeros est\u00e1 contenida en el art\u00edculo 2 de la Ley. Ahora, para la identificaci\u00f3n y transformaci\u00f3n jur\u00eddica de Bienes Bald\u00edos Urbanos a Bienes Fiscales, Bienes Fiscales Titulables o bien de uso p\u00fablico, la Ley determina que las entidades territoriales deber\u00e1n llevar a cabo los siguientes pasos: 1) Identificar el bien bald\u00edo urbano que se pretende convertir en bien fiscal, bien fiscal titulable o bien de uso p\u00fablico; 2) hacer el estudio de t\u00edtulos correspondiente; 3) solicitar la carencia de identidad registral a la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos correspondiente; 4) hacer la declaratoria de bien bald\u00edo mediante acto administrativo de car\u00e1cter general, el cual deber\u00e1 ser publicado; y, 5) registrar, ante la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos, el acto administrativo que haya declarado el bien bald\u00edo, de acuerdo con las normas vigentes.107\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su vez, la ley determin\u00f3 que los municipios o distritos pod\u00edan, en el t\u00e9rmino de doce (12) meses posteriores a su promulgaci\u00f3n, realizar un estudio t\u00e9cnico y jur\u00eddico que permitiera establecer el \u00e1rea y la existencia por 20 a\u00f1os o m\u00e1s, de todos los espacios p\u00fablicos construidos y estableci\u00f3 que para tal fin se elaborar\u00edan registros cartogr\u00e1ficos y formularios mediante sistemas de informaci\u00f3n geogr\u00e1fica y alfanum\u00e9rica.108 Realizado el estudio anterior, los municipios o distritos, por medio de sus alcaldes podr\u00edan en el t\u00e9rmino de los seis (6) meses posteriores a la realizaci\u00f3n de los estudios t\u00e9cnicos, realizar un inventario de bienes de uso p\u00fablico y bienes afectos al uso p\u00fablico producto de la legalizaci\u00f3n de asentamientos humanos ilegales, que se encontraran se\u00f1alados en actos administrativos o que por 20 a\u00f1os o m\u00e1s, se hubieren considerado como espacio p\u00fablico, independiente de quien ostente la titularidad del derecho real de dominio.109\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, conforme a la modificaci\u00f3n introducida por el art\u00edculo\u00a041\u00a0de la Ley 2079 de 2021, los municipios y distritos proceder\u00edan a realizar la declaratoria de espacio p\u00fablico sobre los predios o la parte de ellos que hayan sido destinados urban\u00edsticamente para este fin. El acto de declaratoria de espacio p\u00fablico sirve como reconocimiento urban\u00edstico del espacio p\u00fablico existente. Las oficinas encargadas de planeaci\u00f3n o de catastro municipal o distrital deben proceder a la incorporaci\u00f3n de la informaci\u00f3n de los espacios p\u00fablicos declarados, en sus cartograf\u00edas oficiales. En todo caso, para efectuar la expropiaci\u00f3n de los predios o la parte de ellos que hayan sido objeto de la declaratoria de espacio p\u00fablico, se debe dar cumplimiento a los Cap\u00edtulos VII y VIII de la Ley\u00a0388 de 1997. Dentro de los (10) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a la expedici\u00f3n del acto administrativo de declaraci\u00f3n de espacio p\u00fablico, el propietario leg\u00edtimo o sus herederos interesados en oponerse a la citada declaratoria pueden presentar un documento de oposici\u00f3n a dicha declaraci\u00f3n.110 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El acto administrativo de declaratoria de espacio p\u00fablico debe constar por escrito y debe contener la declaraci\u00f3n del dominio pleno a nombre del municipio o distrito y la determinaci\u00f3n de \u00e1rea y linderos. Adem\u00e1s, debe incluir la siguiente informaci\u00f3n: 1) La referencia al estudio t\u00e9cnico jur\u00eddico elaborado. 2) La descripci\u00f3n de la cabida y linderos del predio a inscribir en el registro de propiedad de la entidad territorial o haciendo uso del plano predial catastral, seg\u00fan el Decreto 2157 de 1995 o cualquier documento basado en cartograf\u00eda oficial con coordenadas magna-sirgas que identifiquen con claridad los linderos, coordenadas x, y, de los v\u00e9rtices y la cabida superficiaria del predio en metros cuadrados. En todo caso, todo deber\u00e1 estar certificado por la oficina de catastro o el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi, el gestor catastral o, en su defecto, firmado por un profesional como top\u00f3grafo, ingeniero civil, catastral o topogr\u00e1fico con matr\u00edcula profesional vigente autorizado por el Gestor Catastral. Para el caso de centros poblados urbanos, la descripci\u00f3n de cabida y linderos se podr\u00e1 obtener de cualquier documento cartogr\u00e1fico basado en cartograf\u00eda oficial con coordenadas magna-sirgas que identifiquen con claridad los linderos, coordenadas x, y, de los v\u00e9rtices y la cabida superficiaria en metros cuadrados del per\u00edmetro urbano aprobado por el concejo del ente territorial que reposa en el instrumento de ordenamiento territorial vigente. Y, 3) la solicitud de apertura del folio de matr\u00edcula inmobiliaria correspondiente.111\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otra parte, la ley dispone de reglas para que las entidades territoriales obtengan la titulaci\u00f3n de aquellos predios de uso p\u00fablico. Los bienes de uso p\u00fablico, por su parte, \u201cson aquellos que se encuentran destinados al uso directo de la comunidad o que se utilizan para servicio de la sociedad\u201d.115 Luego de que el legislador reconociera que, en los asentamientos humanos ilegales se ubicaban bienes que, aunque destinados al uso p\u00fablico, segu\u00edan siendo propiedad de particulares, busc\u00f3 a trav\u00e9s de esta ley la forma de sanear tal propiedad.116 Esto se lograr\u00eda por la v\u00eda de la expropiaci\u00f3n. Pero, adem\u00e1s, con el prop\u00f3sito de que en las entidades territoriales se tenga claridad sobre los bienes de uso p\u00fablico existentes en su per\u00edmetro, los municipios podr\u00e1n, a trav\u00e9s de sus alcaldes, realizar estudios t\u00e9cnicos que les permita identificar con qu\u00e9 espacios p\u00fablicos, con qu\u00e9 bienes de uso p\u00fablico y con qu\u00e9 bienes afectos al uso p\u00fablico -producto de la legalizaci\u00f3n de asentamientos humanos- cuentan.117 La Ley tambi\u00e9n contempla que el derecho de dominio de las entidades territoriales sobre los bienes afectos al uso p\u00fablico podr\u00e1 registrarse;118 y que las autoridades municipales podr\u00e1n, a trav\u00e9s de acto administrativo, declarar la existencia de un espacio p\u00fablico.119 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 8 (obtenci\u00f3n de la propiedad por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de la obtenci\u00f3n de la propiedad, por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social, se dispuso que los entes territoriales podr\u00e1n acceder a ella a trav\u00e9s de la expropiaci\u00f3n administrativa de predios privados. Esto cuando los asentamientos humanos ilegales est\u00e9n en dichos predios por m\u00e1s de 10 a\u00f1os.120 Pero la expropiaci\u00f3n administrativa no procede \u00fanicamente respecto de los inmuebles que se acaba de se\u00f1alar. Tambi\u00e9n -como se indica en el art\u00edculo 6- respecto de aquellos que hubieren sido declarados como de espacio p\u00fablico. En cualquier caso, el proceso de expropiaci\u00f3n administrativa, en los municipios, debe seguir el tr\u00e1mite dispuesto para el efecto en los cap\u00edtulos VII y VIII de la Ley 388 de 1997.121 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La declaratoria de espacio p\u00fablico pueden realizarla los municipios y distritos, a trav\u00e9s de acto administrativo. All\u00ed deber\u00e1 consignarse, entre otras cosas, la determinaci\u00f3n del \u00e1rea y de los linderos. Este acto \u201cservir\u00e1 como reconocimiento urban\u00edstico del espacio p\u00fablico existente.\u201d122 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aqu\u00ed es preciso se\u00f1alar que la expropiaci\u00f3n no es el \u00fanico mecanismo que existe a efectos de solucionar los problemas habitacionales o de espacio p\u00fablico con que cuente la poblaci\u00f3n en los entes territoriales. Esta herramienta, es solo una de las dispuestas por la Constituci\u00f3n y la ley para ello. De hecho, la Ley 2044 de 2020, por ejemplo y como ya se dijo, aborda la cesi\u00f3n a t\u00edtulo gratuito de los bienes fiscales titulables o la enajenaci\u00f3n directa de los bienes fiscales. En raz\u00f3n de estas figuras, se permite la entrega de los bienes que, siendo propiedad del Estado, han sido ocupados de manera ilegal por determinadas personas. Con todo, en este caso la demandante no arremete contra estas figuras, ni contra el modo en que aquellas se regularon en la ley. Quiz\u00e1s tras entender que estas formas de cesi\u00f3n no afectaban en demas\u00eda la capacidad fiscal de los entes territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la demanda solo se ataca la reglamentaci\u00f3n atinente a los procesos de expropiaci\u00f3n. Sobre ello, recuerda esta Corte que la expropiaci\u00f3n es un mecanismo judicial o administrativo por cuya virtud las entidades de derecho p\u00fablico, previa declaratoria de utilidad p\u00fablica, pueden adquirir bienes privados que por lo tanto ingresan al patrimonio p\u00fablico para que aquellos sean usados exclusivamente en beneficio de la comunidad. Es por esto que, antes de iniciar cualquier proceso de expropiaci\u00f3n, sea por v\u00eda judicial o por v\u00eda administrativa, debe verificarse cu\u00e1l es la utilidad p\u00fablica o el inter\u00e9s social que lo motivan y por qu\u00e9 se presentar\u00eda el conflicto entre el inter\u00e9s privado y el inter\u00e9s p\u00fablico que obliga la decisi\u00f3n que impere \u00e9ste \u00faltimo sobre aqu\u00e9l. El art\u00edculo 10 de la Ley 9 de 1989, modificado por el art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997, por el art\u00edculo 30 de la Ley 2044 de 2020 y, m\u00e1s recientemente, por el art\u00edculo 31 de la Ley 2079 de 2021, establece cu\u00e1les son esos motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuando dichos motivos se acrediten en la pr\u00e1ctica, el inter\u00e9s privado ha de ceder ante el p\u00fablico. Debe quedar claro que los procedimientos judiciales o administrativos, dirigidos a obtener una expropiaci\u00f3n, no pueden, en ning\u00fan caso, fundarse en motivos ajenos a aquellos que la ley defini\u00f3 como de inter\u00e9s social o utilidad p\u00fablica. Adem\u00e1s, conforme lo dispone el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica,123 en las expropiaciones que se adelanten deber\u00e1 reconocerse la respectiva indemnizaci\u00f3n o el pago del precio, seg\u00fan el caso, \u00a0y tambi\u00e9n, el procedimiento que se lleve a cabo para ello -sea administrativo o judicial- deber\u00e1 seguir las reglas del debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de los conceptos utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social, conviene hacer menci\u00f3n de la Sentencia T-284 de 1994. En esa providencia la Corte, citando doctrina autorizada, record\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa declaraci\u00f3n de la utilidad p\u00fablica o del inter\u00e9s social hace referencia a la causa o fin que justifica la operaci\u00f3n de desapoderamiento o sacrificio de la propiedad privada de contenido patrimonial afectada, es decir, a la determinaci\u00f3n y proclamaci\u00f3n formales de uno de los t\u00e9rminos del conflicto: el inter\u00e9s general o p\u00fablico, que han de ser obviamente previos al ejercicio de la potestad expropiatoria. La distinci\u00f3n entre utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social traduce la amplitud con que se configura la causa expropiatoria: \u00e9sta puede consistir tanto en un fin cuya cuesti\u00f3n est\u00e9 legalmente atribuida a las Administraciones p\u00fablicas (utilidad p\u00fablica), como en un fin ciertamente social tutelado como tal, pero que puede estar y normalmente est\u00e1 entregado en su realizaci\u00f3n a la actividad privada (inter\u00e9s social). Encuentra cabal explicaci\u00f3n ahora, pues, la clara distinci\u00f3n legal entre expropiante y beneficiario de la expropiaci\u00f3n, pues en el caso de causa de inter\u00e9s social lo normal es que ambos sujetos de la expropiaci\u00f3n no coincidan y el beneficiario pueda ser, como ya nos consta, una persona privada\u201d.124\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16 (complemento de los programas de legalizaci\u00f3n o titulaci\u00f3n en asentamientos humanos ilegales precarios) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto de los servicios p\u00fablicos, la ley tambi\u00e9n establece reglas sobre la forma en que los municipios podr\u00e1n implementarlos o construir una red de equipamientos en favor de la educaci\u00f3n, la salud, el deporte, y el transporte, etc.125 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En concreto, el art\u00edculo 16 de la Ley 2044 de 2020 establece que como complemento de los programas de legalizaci\u00f3n y titulaci\u00f3n que se fijen, se podr\u00e1, en los asentamientos humanos ilegales precarios: a) implementar programas de servicios p\u00fablicos domiciliaros (acueducto, alcantarillado, energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas natural); y b) elaborar un plan de articulaci\u00f3n \u201ccon la red de equipamientos de educaci\u00f3n, salud, bienestar, recreaci\u00f3n, seguridad y transporte\u201d. Finalmente, en los dos par\u00e1grafos del art\u00edculo, se ordena al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio regular el procedimiento para la titulaci\u00f3n en este tipo de asentamientos. Tambi\u00e9n se indica que tal titulaci\u00f3n deber\u00e1 desarrollarse teniendo en cuenta los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tambi\u00e9n contempla, en su art\u00edculo 311, que, a las entidades territoriales, y, en concreto, a los municipios, compete la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, pero tambi\u00e9n la construcci\u00f3n de las obras pertinentes para el progreso local, la ordenaci\u00f3n del desarrollo del territorio y la b\u00fasqueda de mecanismos que permitan el mejoramiento de los habitantes, desde el punto de vista social y cultural.126 Esto tambi\u00e9n se ve reflejado en la Ley 388 de 1997. En ella se advierte que uno de sus objetivos es el de, precisamente, \u201c[g]arantizar que la utilizaci\u00f3n del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la funci\u00f3n social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d.127 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A prop\u00f3sito de la provisi\u00f3n de servicios p\u00fablicos en asentamientos humanos ilegales, la Corte Constitucional conoci\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 99 de la Ley 812 de 2003. All\u00ed se dispon\u00eda lo siguiente: \u201cQueda absolutamente prohibida la inversi\u00f3n de recursos p\u00fablicos en asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales realizados con posterioridad a la vigencia de la presente ley. De la misma manera, las entidades prestadoras de servicios p\u00fablicos se abstendr\u00e1n de suministrarlos a las edificaciones que se ejecuten en estas condiciones.\u201d La Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del referido art\u00edculo, sobre la base de que esta prohibici\u00f3n desconoc\u00eda los art\u00edculos 1, 2, 3, 365, 366, 367, 368, 369 y 370 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. La raz\u00f3n para ello fue la siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) la exclusi\u00f3n de dichas actividades [la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos] en asentamientos, invasiones o edificaciones ilegales es incompatible con el r\u00e9gimen constitucional.\u00a0 Ello desconoce abiertamente el principio del estado social de derecho (art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n) y los fines esenciales y las obligaciones sociales del Estado (art\u00edculos 2\u00ba, 365, 366, 367, 368, 369 y 370), entre otros.\u00a0 Los servicios p\u00fablicos han de estar al alcance de todos los colombianos y ninguna norma puede excluir de su acceso a ciertas personas en raz\u00f3n a su condici\u00f3n de pobreza o de marginalidad, como lo hace la norma acusada. \u00a0Al contrario, el art\u00edculo 13 de la Carta se\u00f1ala que la debilidad econ\u00f3mica y la marginaci\u00f3n deben ser el fundamento de acciones afirmativas en beneficio de quienes por su situaci\u00f3n socioecon\u00f3mica precaria se encuentran expuestos a riesgos, amenazas y vicisitudes que tienen un profundo impacto en su capacidad de llevar una vida digna y de integrarse a las actividades propias de una sociedad organizada. \u00a0El Estado ha de propender por un crecimiento urbano sostenible y planificado, pero ello no debe hacerse a expensas de excluir del acceso al agua y otros servicios p\u00fablicos, m\u00e1xime si aquellos afectados son individuos bajo una situaci\u00f3n de especial vulnerabilidad.\u201d128 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 16 contempla la posibilidad de que los municipios presten servicios p\u00fablicos en asentamientos humanos ilegales precarios. Esta determinaci\u00f3n coincide con la jurisprudencia citada. Pero para que dichos servicios se presten, corresponder\u00e1 al respectivo municipio en el que se pretenda la ejecuci\u00f3n de este proyecto, realizar los estudios t\u00e9cnicos necesarios que permitan establecer si los terrenos de tales asentamientos permiten la implementaci\u00f3n de la infraestructura necesaria para la provisi\u00f3n de los servicios. Esta decisi\u00f3n tambi\u00e9n debe ir en consonancia con las reglas establecidas en los Planes de Ordenamiento Territorial. Ahora, si los terrenos no solo no permiten la instalaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, sino que adem\u00e1s son tan inestables que ofrecen riesgos para la vida de quienes all\u00ed habitan, corresponder\u00e1 a los entes territoriales estudiar la posibilidad de acudir a medidas alternas como, por ejemplo, la reubicaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 17 (procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n urban\u00edstica de los asentamientos humanos) \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 17 de la Ley 2044 de 2020 dispone: (i) que es obligaci\u00f3n de los municipios y distritos iniciar procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n urban\u00edstica de los asentamientos humanos ilegales; (ii) que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deber\u00e1, en un t\u00e9rmino de 6 meses, reglamentar el procedimiento que deben seguir los entes territoriales en este prop\u00f3sito; (iii) que se podr\u00e1n implementar programas de mejoramiento en los barrios y en las viviendas. Y (iv) que los programas de titulaci\u00f3n y legalizaci\u00f3n de barrios podr\u00e1n desarrollarse dentro del marco del \u201cPlan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan B\u00e1sico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complementen\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre esto, recu\u00e9rdese lo siguiente. La Constituci\u00f3n reconoci\u00f3 la autonom\u00eda territorial. Este es un principio previsto en sus art\u00edculos 1129 y 287.130 En virtud de dicha autonom\u00eda, (i) los departamentos tienen la responsabilidad de regular lo referido a, entre otras cosas, el desarrollo econ\u00f3mico y social de su territorio, o el establecimiento de obras p\u00fablicas.131 Y, (ii) los municipios, por su parte, tienen el deber de reglamentar los usos del suelo.132 Con el \u00e1nimo de dar alcance a las anteriores disposiciones, el legislador expidi\u00f3 la Ley 388 de 1997. All\u00ed pretendi\u00f3 establecer los elementos que servir\u00edan de base a los municipios para la ordenaci\u00f3n del territorio. Con este objeto, les otorg\u00f3 importantes facultades.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan esta ley, los municipios y distritos ser\u00e1n responsables de administrar la utilizaci\u00f3n del suelo. Y lo har\u00e1n, de conformidad con la densidad de la poblaci\u00f3n, a trav\u00e9s de los planes de ordenamiento territorial,133 los planes b\u00e1sicos de ordenamiento territorial,134 o los esquemas de ordenamiento territorial.135 En cualquiera que sea el caso, estos planes se erigen como un \u201cinstrumento b\u00e1sico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal\u201d,136 y la ley los define \u201ccomo el conjunto de objetivos, directrices, pol\u00edticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo f\u00edsico del territorio y la utilizaci\u00f3n del suelo.\u201d137 A trav\u00e9s de este mecanismo, los entes territoriales podr\u00e1n demarcar cu\u00e1les son sus \u00e1reas urbanas y cu\u00e1les son sus \u00e1reas rurales, encargarse de los equipamientos colectivos, identificar las zonas de su territorio que se encuentren en condici\u00f3n de riesgo no mitigable, y expedir normas urban\u00edsticas sobre cesiones de predios, etc.138 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pero, la Ley 388 de 1997, adem\u00e1s de radicar en cabeza de los municipios y distritos la responsabilidad de establecer el Plan de Ordenamiento Territorial, contempl\u00f3 una serie de instrumentos que le permitir\u00e1n a esas autoridades p\u00fablicas dar cumplimiento a las directrices que fijen sobre el ordenamiento de su territorio. En efecto, tales entidades podr\u00e1n hacer cumplir las previsiones de dicho instrumento, a trav\u00e9s de, por ejemplo, figuras como los programas de ejecuci\u00f3n,139 los planes parciales,140 o la expropiaci\u00f3n administrativa o judicial,141 entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 2.2.6.5.1 del Decreto 1077 de 2015142 se\u00f1ala que la legalizaci\u00f3n urban\u00edstica, aunque no implique el reconocimiento de derechos de propiedad en favor de los poseedores de los predios, s\u00ed permite la incorporaci\u00f3n de aquellos inmuebles \u201cal per\u00edmetro urbano\u201d del ente territorial. Esto quiere decir que no podr\u00e1 adelantarse un proceso de legalizaci\u00f3n en una entidad territorial determinada, si aquel no est\u00e1 comprendido dentro del plan de ordenamiento territorial que corresponda. De tal manera que las previsiones contenidas en la Ley 2044 de 2020, no pueden leerse al margen de aquellas contenidas en la Ley 388 de 1997. Y esto \u00faltimo se reconoce en el mismo art\u00edculo 17 demandado, a la altura del par\u00e1grafo 3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 19 (Indemnizaci\u00f3n por la expropiaci\u00f3n) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 ordena que el proceso de expropiaci\u00f3n debe llevarse a cabo siguiendo lo se\u00f1alado sobre la materia en la Ley 388 de 1997. Tambi\u00e9n que el valor de la indemnizaci\u00f3n equivaldr\u00e1 al 10% del valor comercial del predio. Sobre la expropiaci\u00f3n, ya se ha dicho que procede por motivos de inter\u00e9s p\u00fablico o de utilidad social. Motivos que son indicados por la ley de manera taxativa. La Corte Constitucional ha definido a la expropiaci\u00f3n como aquella \u201coperaci\u00f3n de derecho p\u00fablico por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradici\u00f3n del dominio privado al dominio p\u00fablico de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnizaci\u00f3n previa.\u201d143\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que la expropiaci\u00f3n es un acto en el que intervienen, en distintos momentos, (i) el legislador, al decantar los motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social; (ii) la administraci\u00f3n, al desarrollar el proceso expropiatorio; y (iii) los jueces, quienes controlan \u201cel cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales, garantizan el respeto a los derechos de los afectados, fijan la indemnizaci\u00f3n y pueden decidir si decretan o se abstienen de decretar la expropiaci\u00f3n.\u201d144 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tanto la expropiaci\u00f3n supone una afectaci\u00f3n al derecho a la propiedad, se ha dispuesto que una de las garant\u00edas fundamentales del expropiado es percibir una indemnizaci\u00f3n previa o el pago del precio, seg\u00fan se adelante por v\u00eda judicial o por v\u00eda administrativa, respectivamente. La Corte ha indicado que la indemnizaci\u00f3n (i) debe ser pagada con anterioridad al traspaso del dominio del bien; (ii) debe ser justa; (iii) puede ser reparatoria; (iv) no tiene que ser restitutiva, pero puede serlo en algunos casos; y (v) no necesariamente debe pagarse en dinero, salvo que se trate de una vivienda familiar.145\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 26 (responsabilidad del tradente en la titulaci\u00f3n) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 26 establece que, en los procesos de expropiaci\u00f3n, iniciados por las razones de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social contenidas en el art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997 se debe:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Registrar el t\u00edtulo de adquisici\u00f3n del bien, en favor de los entes territoriales o las entidades oficiales, a\u00fan si tales bienes cuentan con limitaciones al dominio, grav\u00e1menes o falsa tradici\u00f3n.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. Si lo \u00faltimo tiene ocurrencia, corresponder\u00e1 al tradente el levantamiento de la limitaci\u00f3n o la garant\u00eda en un t\u00e9rmino de un a\u00f1o. Este es un tr\u00e1mite que debe surtirse en el marco de los procesos de expropiaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. Y, es necesario reiterar, las expropiaciones solo proceden luego de que se acredite una utilidad p\u00fablica o un inter\u00e9s social. El art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997 menciona, taxativamente, cu\u00e1les son esos motivos (supra 85-87). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 31 (plan nacional de regularizaci\u00f3n y mejoramiento de asentamientos ilegales) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 31 de la Ley 2044 de 2020 dispone que el Gobierno Nacional debe someter a consideraci\u00f3n del CONPES, un documento en el que establezca un plan para el mejoramiento y regularizaci\u00f3n de asentamientos ilegales. Dicho plan debe tener unos objetivos m\u00ednimos.146 Mientras se elabora el plan -indica la ley- las dem\u00e1s previsiones contenidas en ella deben aplicarse.147 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. T\u00e9ngase presente que la Ley 19 de 1958 cre\u00f3 el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n para que, bajo la personal direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica y sin perjuicio de las atribuciones constitucionales del Congreso de la Rep\u00fablica, estudiara y propusiera la pol\u00edtica econ\u00f3mica del Estado y coordinara sus diferentes aspectos, lo mismo que las actividades de los organismos encargados de adelantarla; vigilara la econom\u00eda nacional y el proceso de su desenvolvimiento; interviniera como superior autoridad t\u00e9cnica en la proyecci\u00f3n de los planes generales de desarrollo econ\u00f3mico, los parciales referentes a la inversi\u00f3n y al consumo p\u00fablico y las medidas de orientaci\u00f3n de las inversiones y el consumo privados; organizara el mejor aprovechamiento de la asistencia t\u00e9cnica prestada por los pa\u00edses amigos y las entidades internacionales, y armonizara el desarrollo de los planes del sector p\u00fablico con la pol\u00edtica presupuestal y de cr\u00e9dito p\u00fablico interno y externo.148 \u00a0 El Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica fue reestructurado por el Decreto Ley 627 de 1974, el cual -en su art\u00edculo 1-, lo defini\u00f3 de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social es el organismo asesor principal del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionan con el desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Hoy, el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social CONPES, es un organismo gubernamental, de car\u00e1cter supraministerial que cumple variadas funciones administrativas la gran mayor\u00eda de ellas de car\u00e1cter asesor o consultivo, pero en otros casos de coordinaci\u00f3n, de decisi\u00f3n y hasta de regulaci\u00f3n lo cual conlleva la adopci\u00f3n de actos administrativos de car\u00e1cter general. Forma parte de la estructura de la administraci\u00f3n nacional y constituye, por lo dem\u00e1s, un mecanismo de desconcentraci\u00f3n administrativa. Es tambi\u00e9n la m\u00e1xima autoridad nacional de planeaci\u00f3n y se desempe\u00f1a como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la direcci\u00f3n econ\u00f3mica y social en el Gobierno, a trav\u00e9s del estudio y aprobaci\u00f3n de documentos sobre el desarrollo de pol\u00edticas generales.149\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las funciones de regulaci\u00f3n las ejerce mediante resoluciones que son actos administrativos de car\u00e1cter general. Las funciones de decisi\u00f3n, precisi\u00f3n y recomendaciones de pol\u00edticas p\u00fablicas las ejerce mediante la expedici\u00f3n de Documentos. Los Documentos CONPES son de dos clases: La primera clase se refiere a los Documentos que contienen decisiones de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social o los que con fundamento en la ley que adopta dicha pol\u00edtica, la precisa o concreta. En el primer caso, la pol\u00edtica p\u00fablica se adopta porque no hay ley que as\u00ed la determine. En el segundo caso, si la pol\u00edtica p\u00fablica est\u00e1 contenida en la Ley, v.gr. la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el CONPES la precisa o concreta en uno o varios documentos. Tales documentos contienen, por regla general, verdaderas decisiones administrativas, algunas de car\u00e1cter general y otras de car\u00e1cter particular y concreto. En algunos casos solo hacen recomendaciones a algunas autoridades tanto del orden nacional como del orden territorial. En cada caso habr\u00e1 de advertirse si se est\u00e1 frente a una voluntad administrativa que manda, ordena o previene o frente a una simple recomendaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 32 (retrospectividad) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este art\u00edculo indica que la ley ser\u00e1 aplicable a las personas que demuestren haber ocupado bienes bald\u00edos urbanos, bienes fiscales titulables o predios privados, durante los 10 a\u00f1os previos a su entrada en vigencia, esto es, 30 de julio de 2010. Y que, al contrario, su alcance no comprender\u00e1 nuevos asentamientos creados, desde esa fecha, en adelante. Con ello se procur\u00f3 evitar un incentivo para la instalaci\u00f3n de asentamientos ilegales a futuro.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre el efecto retrospectivo de las leyes, t\u00e9ngase en cuenta que la Corte Constitucional ha indicado que aquel \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cse presenta cuando las normas se aplican a situaciones que si bien surgieron con anterioridad a su entrada en vigencia, sus efectos jur\u00eddicos no se han consolidado al momento en que cobra vigor la nueva ley. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que \u201cel efecto en el tiempo de las normas jur\u00eddicas es por regla general, su aplicaci\u00f3n inmediata y hacia el futuro, \u2018pero con retrospectividad, [\u2026] siempre que la misma norma no disponga otro efecto temporal\u2026\u2019. De este modo, \u2018aquello que dispone una norma jur\u00eddica debe cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir, situaciones jur\u00eddicas en curso al momento de entrada en vigencia de la norma\u2019\u201d.150 \u00a0<\/p>\n
(iii) Resoluci\u00f3n del caso en concreto \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tal y como se ha advertido en los antecedentes de esta providencia, la demandante no acusa todas las disposiciones de la Ley 2044 de 2020, sino solo algunas disposiciones en ella contenidas, sobre la base de que presuntamente contienen una ordenaci\u00f3n de gastos. Los art\u00edculos contra los cuales se dirige la demanda pueden agruparse en 5 temas. El primero de ellos, es el de los procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n que deben iniciar los entes territoriales (art\u00edculo 17). El segundo, corresponde a los procesos de expropiaci\u00f3n (art\u00edculos 8, 19 y 26). El tercero, es el de la provisi\u00f3n de servicios p\u00fablicos y la instalaci\u00f3n de equipamientos para la educaci\u00f3n, la salud y el transporte etc., en zonas donde est\u00e9n ubicados los asentamientos humanos ilegales precarios (art\u00edculo 16). El cuarto, es el Plan de Regularizaci\u00f3n y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales (art\u00edculo 31). Y, el \u00faltimo, por conexi\u00f3n con los anteriores, corresponde a la delimitaci\u00f3n del objeto y alcance de la ley (art\u00edculos 1 y 32). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, la Sala proceder\u00e1 a evaluar cada uno de los temas enunciados, para determinar, primero, si en los art\u00edculos referidos se incluye una aut\u00e9ntica orden de gastos, de acuerdo con lo expuesto por la jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n que deben iniciar los entes territoriales en los asentamientos humanos ilegales (art\u00edculo 17) \u00a0<\/p>\n
1. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico no se\u00f1al\u00f3 en su concepto, con cifras concretas, el presunto impacto fiscal de este art\u00edculo. Solo se limit\u00f3 a indicar que, en el tr\u00e1mite legislativo, debi\u00f3 especificarse la fuente de financiaci\u00f3n que cubrir\u00eda los gastos que con su implementaci\u00f3n se generaran. La Corte entiende que dicha inclusi\u00f3n no era necesaria porque independientemente que la iniciativa legislativa fue congresarial, de ninguna manera este art\u00edculo est\u00e1 ordenando gasto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, los procesos de legalizaci\u00f3n y urbanizaci\u00f3n no operan de manera inmediata y autom\u00e1tica por ministerio de la Ley 2044 de 2020. Aquella establece los par\u00e1metros generales a partir de los cuales deber\u00e1n adelantarse los referidos procesos, pero, estos par\u00e1metros, deben implementarse a partir de lo reglado en normas m\u00e1s espec\u00edficas. As\u00ed, para la Corte es claro que los t\u00e9rminos generales y abstractos usados por el legislador en el art\u00edculo 17 demandado, deben concretarse por medio de otros actos. Y ello solo puede ser posible a partir de un desarrollo normativo ulterior, que, adem\u00e1s, debe ser consistente con las normas constitucionales referidas a las competencias de los entes territoriales, y con lo dispuesto en la Ley 388 de 1997.151 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es cierto que, prima facie, la norma contiene un lenguaje imperativo. En efecto, sostiene que es obligaci\u00f3n de los municipios y de los distritos llevar a cabo procesos de legalizaci\u00f3n y de regularizaci\u00f3n sobre asentamientos humanos ilegales. En ese sentido, el enunciado normativo demandado no contempla la posibilidad de que las entidades territoriales dejen de iniciar dichos procesos. Sin embargo, como puede leerse en el mismo art\u00edculo, la implementaci\u00f3n y puesta en pr\u00e1ctica de este mandato requiere de un importante desarrollo reglamentario. As\u00ed se se\u00f1al\u00f3 en su par\u00e1grafo 1, en el cual se indica que el Gobierno Nacional reglamentar\u00eda el procedimiento que aplicar\u00e1n las entidades territoriales en el marco de la legalizaci\u00f3n y regulaci\u00f3n urban\u00edstica. El Gobierno Nacional, expidi\u00f3 el Decreto 523 de 2021 que, en su art\u00edculo 2, orden\u00f3 que los procesos de legalizaci\u00f3n, de que trata el art\u00edculo censurado, deben llevarse a cabo siguiendo las reglas que para el efecto establece el Decreto 1077 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su turno, como atr\u00e1s se enunci\u00f3, no puede llevarse a cabo un proceso de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n de asentamientos humanos ilegales en una entidad territorial, si este no est\u00e1 comprendido dentro del plan de ordenamiento territorial que corresponda. Esto de conformidad con lo contenido en el Decreto 1077 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed entonces, estando reglamentado en la actualidad el proceso a trav\u00e9s del cual debe adelantarse la legalizaci\u00f3n de predios, corresponder\u00e1 a las entidades territoriales ce\u00f1irse a \u00e9l, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 2 del Decreto 523 de 2021, respetando para tal efecto la planificaci\u00f3n urban\u00edstica del municipio. Debe preverse, adem\u00e1s, que los planes de ejecuci\u00f3n, que a la postre buscar\u00e1n la efectividad de los planes de ordenamiento territorial de cada municipio -en los cuales se prevea la posibilidad de legalizar determinados asentamientos humanos-, deben integrarse al plan de inversiones territorial. Este \u00faltimo plan debe ser elaborado por la administraci\u00f3n, presentado al concejo para su respectiva aprobaci\u00f3n, y har\u00e1 parte integral del presupuesto territorial y es all\u00e1, donde de ser necesario podr\u00e1 ordenarse el gasto p\u00fablico que el proyecto demande y no en la ley que es objeto de examen.152\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, para la aplicaci\u00f3n concreta del art\u00edculo 17 de la Ley 2044 de 2020, en los municipios, se debe (i) seguir la normatividad dispuesta en los reglamentos que se expidan sobre la materia y (ii) respetar las reglas de ordenamiento territorial. En raz\u00f3n de lo antes expuesto, no puede indicarse que el art\u00edculo censurado est\u00e9 ordenando gasto y mucho menos un gasto concreto, pues la obligaci\u00f3n de iniciar procesos de legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n debe cumplirse de manera progresiva y no inmediata y no necesariamente demanda gasto, pero cuando ello sea as\u00ed, la orden deber\u00e1 estar consignada en el respetivo acuerdo que as\u00ed lo disponga y no en la ley demandada. En consecuencia, la Corte constata que en el proceso legislativo que culmin\u00f3 con la adopci\u00f3n del art\u00edculo 17 de la Ley 2044 de 2020, el Congreso de la Rep\u00fablica no deb\u00eda definir los costos y fuentes de financiamiento contenidos en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 al no ser una norma que ordene gasto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre los procesos de expropiaci\u00f3n (art\u00edculos 8, 19 y 26) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Debe recordarse que el art\u00edculo 8 de la Ley 2044 de 2020 no est\u00e1, en t\u00e9rminos imperativos, ordenando a los entes territoriales que inicien procesos de expropiaci\u00f3n y mucho menos de forma inmediata. La norma se\u00f1ala que el ente territorial podr\u00e1 obtener su propiedad a trav\u00e9s de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social como lo establece el art\u00edculo 58\u00a0de la Ley 388 de 1997. Ello significa que tambi\u00e9n puede adquirir la propiedad -y se refiere a aquellos casos en los cuales obviamente no tiene el derecho de dominio-, a trav\u00e9s de otras formas incluidas aquellas que no demandan erogaci\u00f3n alguna como sucede con las cesiones gratuitas o las donaciones. De modo tal que, para la implementaci\u00f3n del art\u00edculo, ser\u00e1 necesario seguir (i) lo dispuesto por cada municipio en su Plan de Ordenamiento Territorial, (ii) las previsiones de la Ley 388 de 1997 sobre la materia, y (iii) las normas que definan el presupuesto anual de los entes territoriales, as\u00ed como aquellas que establezcan la forma en que debe darse cumplimiento al art\u00edculo en cuesti\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De hecho, en lo relativo a (ii), el propio art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 ordena que el proceso de expropiaci\u00f3n debe llevarse a cabo siguiendo lo se\u00f1alado en la Ley 388 de 1997. En esta \u00faltima ley -art\u00edculo 60- se indica que la expropiaci\u00f3n de inmuebles debe adelantarse respetando \u201clos objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial\u201d.153 Pero, adem\u00e1s, que las adquisiciones de inmuebles por parte de las autoridades p\u00fablicas deben -tambi\u00e9n- estar en consonancia con los planes de desarrollo de los territorios.154 Por su parte, la \u201cindemnizaci\u00f3n\u201d del 10% que en verdad se refiere al pago del precio seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n por tratarse de una expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, deber\u00e1 pagarse por los entes territoriales siempre que las expropiaciones se ejecuten siguiendo los procedimientos antedichos. Luego, el art\u00edculo 19 demandado no contiene una orden de gasto dirigida, primero, a iniciar los procesos de expropiaci\u00f3n y, segundo, a pagar el monto indicado por concepto del precio de modo inmediato. Se trata de una regulaci\u00f3n que prev\u00e9 una posibilidad, que de ser usada, requiere que el respectivo municipio haga la respectiva declaratoria de utilidad p\u00fablica de los bienes que pretenda adquirir, que no los adquiera mediante compra directa y que proceda el respectivo proceso de expropiaci\u00f3n. En tal caso, le corresponder\u00e1 prever en su respectivo proyecto de presupuesto los recursos requeridos para el pago del precio en la respectiva vigencia fiscal. De ello se infiere que no es la ley objeto de examen la que ordena y ni siquiera autoriza el gasto que para tal efecto m\u00e1s adelante se requiera. Ello solo ser\u00e1 el resultado de una manifestaci\u00f3n de voluntad aut\u00f3noma de la respectiva entidad territorial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 26, por su parte, se\u00f1ala que, en el tr\u00e1mite de adquisici\u00f3n o expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, el Registrador de Instrumentos P\u00fablicos o la entidad que haga sus veces, registrar\u00e1 el t\u00edtulo de adquisici\u00f3n de inmuebles a favor de las respectivas entidades oficiales o entes territoriales, aun cuando figuren inscritas limitaciones al dominio, grav\u00e1menes o falsa tradici\u00f3n. En tales casos se debe informar a los titulares de los derechos reales inscritos y el tradente estar\u00e1 obligado al levantamiento de la limitaci\u00f3n o garant\u00eda en un t\u00e9rmino que no podr\u00e1 exceder de un a\u00f1o, contado a partir del otorgamiento de la escritura p\u00fablica. Para tal fin, la entidad oficial o ente territorial podr\u00e1 retener hasta el 70% del precio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo lo anterior, en caso de que el titular o beneficiario de la garant\u00eda demuestre que el valor de su derecho es superior a este 70%, la entidad podr\u00e1 retener hasta la totalidad del citado precio. Este mandato no permite a la Corte advertir que se est\u00e9 decretando gasto alguno. El art\u00edculo fue demandado por su conexi\u00f3n con los art\u00edculos 8 y 19. Por tanto, las conclusiones que se expresaron respecto de tales c\u00e1nones son aplicables, tambi\u00e9n, en esta oportunidad. Adem\u00e1s, el concepto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, remitido al Congreso de la Rep\u00fablica, dice que este art\u00edculo 26 no estar\u00eda llamado a generar un impacto fiscal espec\u00edfico si en su implementaci\u00f3n se respeta lo establecido en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la provisi\u00f3n de servicios p\u00fablicos y la instalaci\u00f3n de equipamientos para la educaci\u00f3n, la salud y el transporte etc., en zonas donde est\u00e9n ubicados los asentamientos humanos ilegales precarios (art\u00edculo 16) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo primero que se advierte con este art\u00edculo, es que los t\u00e9rminos en que est\u00e1 redactado son facultativos. En esto el Congreso fue respetuoso de las amplias facultades que tienen las entidades territoriales en materia de provisi\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios dentro de su territorio en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 298 y 311 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Los servicios p\u00fablicos son, en efecto, una finalidad del Estado. Aquel debe procurar que su prestaci\u00f3n -llevada a cabo directa o indirectamente- sea eficiente en favor de todos los habitantes del territorio.155 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo demandado, en este sentido, no ordena la implementaci\u00f3n inmediata de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, y tampoco la de otros equipamientos en los asentamientos ilegales precarios. En primer lugar, porque, como ya se dijo, se respetan las competencias de los entes territoriales en la materia y, en segundo lugar, porque dicha implementaci\u00f3n requiere determinados estudios t\u00e9cnicos. Recu\u00e9rdese que el art\u00edculo recae sobre asentamientos ilegales precarios. Solo de manera complementaria con el proceso de legalizaci\u00f3n de predios, las administraciones municipales podr\u00e1n determinar o establecer en qu\u00e9 condiciones se encuentran los terrenos donde se ubican dichos asentamientos. Esto es importante porque no siempre, ni en todos los casos, los terrenos son viables para la instalaci\u00f3n de la infraestructura que requieren servicios como, por ejemplo, el de acueducto y alcantarillado. De modo tal que lo establecido en el primer inciso del art\u00edculo demandado, y en los literales a y b del mismo, solo puede entenderse como una facultad de la que har\u00e1 uso la entidad territorial cuando as\u00ed lo deba disponer, precisamente para mejorar la calidad de vida de los habitantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De hecho, el propio Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico inform\u00f3, en su concepto allegado ante el Congreso de la Rep\u00fablica, que los gastos en los que pudieran incurrir los municipios, en cumplimiento de este art\u00edculo, eran incuantificables, teniendo en cuenta que es necesario realizar estudios que precisen la cantidad de asentamientos humanos ilegales precarios que existen en el pa\u00eds. Por eso mismo, se reitera, la norma censurada est\u00e1 planteada en t\u00e9rminos facultativos, y corresponder\u00e1 a las entidades territoriales dar cumplimiento a ella de manera progresiva, incluyendo, dentro de su presupuesto, partidas que les permitan cumplir con esta misi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora, los dos par\u00e1grafos de este art\u00edculo indican que las entidades territoriales deber\u00e1n llevar a cabo la titulaci\u00f3n de los bienes de conformidad con la reglamentaci\u00f3n que haga el Gobierno Nacional. Tambi\u00e9n resaltan que esos procesos de titulaci\u00f3n deber\u00e1n respetar lo contenido en los Planes de Ordenamiento Territorial. Sobre este punto, es preciso recordar que la titulaci\u00f3n de predios es un mecanismo por el cual las entidades territoriales transfieren la propiedad de los bienes fiscales titulables, que hab\u00edan sido ocupados ilegalmente. As\u00ed, como se sostuvo al examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 8, la forma en que se lleve a cabo este tipo de procedimientos debe seguir, tambi\u00e9n, las normas que definan el presupuesto anual de los entes territoriales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre el Plan de Mejoramiento (art\u00edculo 31) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, la presentaci\u00f3n del plan ante el CONPES no es suficiente para que, dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, se incluya un gasto inmediato. Para ello es imprescindible que se cumpla con lo dispuesto en los art\u00edculos 345 a 351 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el presupuesto refleje el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas y la ley se expida con el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley Org\u00e1nica respectiva seg\u00fan lo ordenado en los art\u00edculos 151 y 352 de la misma Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre la delimitaci\u00f3n del objeto y el alcance de la Ley \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, debe hacerse referencia a los art\u00edculos 1 y 32 de la Ley 2044 de 2020. Aquellos fueron demandados por su conexidad con los dem\u00e1s art\u00edculos que, desde la perspectiva de la actora, impactaban las finanzas de las entidades territoriales. Sin embargo, como se advierte con su lectura, lo \u00fanico que establecen los mencionados art\u00edculos es el l\u00edmite o alcance de la ley, respecto de las figuras que ella contempla. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es decir, los art\u00edculos solamente indican, como tambi\u00e9n lo hacen otros (v. gr., el 8), que la ley ser\u00e1 aplicable en favor de las personas que hubieren ocupado ilegalmente, por m\u00e1s de 10 a\u00f1os, bienes bald\u00edos urbanos, bienes fiscales titulables o predios privados. Precisamente por esto, la ley resalta, en su art\u00edculo 32, que la norma solo aplicar\u00e1 para las personas que demuestren dicha ocupaci\u00f3n durante los 10 a\u00f1os previos a su entrada en vigencia. Como se advierte, estos dos art\u00edculos, en particular, no tienen una orden de gasto espec\u00edfica, luego, tampoco frente a ellos era imprescindible presentar un an\u00e1lisis de impacto fiscal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideraciones finales \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dicho todo esto, y concluyendo que ninguno de los art\u00edculos demandados ordena gasto, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de aquellos. Sin embargo, la Sala considera necesario hacer tres precisiones:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primera. Seg\u00fan lo expuesto, la actora estim\u00f3 que se vulneraba el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n porque a su juicio, en el tr\u00e1mite legislativo que dio origen a la Ley 2044 de 2020, presuntamente no se tuvo en cuenta las reglas previstas en la Ley org\u00e1nica 819 de 2003. En tanto, como se advirti\u00f3, ninguna de las disposiciones demandadas ordenaba gasto, esta Corte concluy\u00f3 que no era necesario que se allegara al tr\u00e1mite legislativo el concepto del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, y a pesar de que no era necesario, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico envi\u00f3 al Senado de la Rep\u00fablica, el 18 de junio de 2020, el documento con los \u201c[c]omentarios al informe de ponencia para cuarto (sic) debate al Proyecto de Ley N\u00ba 261 de 2019 Senado, 199 de 2018 C\u00e1mara \u201cpor el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones\u201d. En ese documento, el Ministerio formul\u00f3 consideraciones espec\u00edficas sobre el proyecto de ley, dentro de las cuales present\u00f3 el an\u00e1lisis del impacto fiscal de algunos de sus art\u00edculos. En el expediente consta la copia de los comentarios aludidos,156 as\u00ed como de los documentos del Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2018 y 2019, pues cada uno, dentro de su respectiva anualidad, estuvo vigente en el periodo que transcurr\u00eda mientras se present\u00f3, discuti\u00f3, vot\u00f3 y aprob\u00f3 el proyecto de ley que culmin\u00f3 con la sanci\u00f3n de la Ley 2044 de 2020.157 De cualquier modo, seg\u00fan se ha visto, dicho concepto tampoco concluye, a partir de datos precisos, que los art\u00edculos acusados generaran un impacto fiscal determinado y claro.158\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, si la conclusi\u00f3n a la que se ha hecho referencia es que las normas demandadas no desconocieron el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, de all\u00ed se sigue que tampoco vulneraron el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n ni, de contera, el art\u00edculo 352.159 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segunda. Como se advierte en el proceso legislativo que dio nacimiento a la Ley 2044 de 2020, el Gobierno la sancion\u00f3. En efecto, como se incluy\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 1002 del 25 de septiembre de 2020,160 la ley fue suscrita por el Presidente de la Rep\u00fablica; por los Ministros del Interior, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Justicia y del Derecho, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Minas y Energ\u00eda, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda, Ciudad y Territorio; y por los Directores de los Departamentos Nacional de Planeaci\u00f3n y de la Prosperidad Social.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La sanci\u00f3n de una ley es un requisito indispensable para su existencia, seg\u00fan lo ordena el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.161 Con la sanci\u00f3n se \u201c[verifica] la idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los tr\u00e1mites cumplidos en su expedici\u00f3n\u201d.162 De acuerdo con los art\u00edculos 165163 y 167164 de la Constituci\u00f3n, los proyectos de ley que se aprueben en el Congreso, deben pasar al Presidente de la Rep\u00fablica para que el proyecto sea sancionado y, en consecuencia, se promulgue como ley, o se objete por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad (oposici\u00f3n que puede ser total o parcial, en el sentido de que se puede dirigir contra todo el texto o contra determinados art\u00edculos). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo que se advierte con lo dicho es que antes de sancionar una ley, el Gobierno debe prever si el proyecto deviene acorde con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Si bien es cierto que el control abstracto de constitucionalidad se ejerce preeminentemente por parte de autoridades judiciales (reposando principalmente en la Corte Constitucional, \u00f3rgano al cual se confi\u00f3 la guarda de la integridad y la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n),165 tambi\u00e9n lo es que todos los \u00f3rganos del poder p\u00fablico \u201cdeben velar por la preservaci\u00f3n de los fundamentos de la Constituci\u00f3n, ya sea a trav\u00e9s de la producci\u00f3n normativa, de las decisiones judiciales o de diversas actuaciones administrativas\u201d.166 En ese sentido, con la posibilidad de objetar un proyecto de ley (o un fragmento de \u00e9l) el ejecutivo puede establecer si aquel resulta contrario a la Constituci\u00f3n.167 Este es un control de constitucionalidad previo, no judicial. En el caso de la Ley 2044 de 2020, lo que se advierte es que el Gobierno no encontr\u00f3 ning\u00fan reproche de orden constitucional y por eso no la objet\u00f3. De haberlo encontrado, o de haber considerado que la norma desconoc\u00eda el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, as\u00ed pudo manifestarlo en ese instante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercera. En su intervenci\u00f3n ante esta Corte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio fue enf\u00e1tico en afirmar que ninguna de las normas acusadas genera un gasto p\u00fablico. Ello es importante porque muchas de ellas ata\u00f1en a temas de pol\u00edtica p\u00fablica que lidera ese Ministerio. En sus palabras, el Ministerio sostuvo lo siguiente: \u201csolicitamos a la Honorable Corte Constitucional se declare la exequibilidad de la norma acusada -art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020-, toda vez que los preceptos objeto de discusi\u00f3n no establecen una obligaci\u00f3n clara y concreta de incluir un gasto en el Presupuesto P\u00fablico.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala conoci\u00f3 en este proceso de la demanda instaurada contra los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020. En interpretaci\u00f3n de la actora, los enunciados acusados presuntamente desconocieron o pretermitieron el procedimiento establecido en el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 que ordena, en sus incisos 1 y 2, evaluar, en el tr\u00e1mite legislativo, el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gastos o que otorguen beneficios tributarios, con lo cual se\u00f1al\u00f3 que se vulner\u00f3 el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Antes de entrar en materia y resolver de fondo el asunto, la Sala se ocup\u00f3 de estudiar la aptitud sustancial de la demanda. Encontr\u00f3 que, respecto de los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, aquella cumpl\u00eda los requisitos argumentativos m\u00ednimos exigidos por la Corporaci\u00f3n desde la Sentencia C-1052 de 2001. Acto seguido, se declar\u00f3 inhibida para conocer del cargo dirigido contra el art\u00edculo 30 de la misma ley. Esto porque dicho enunciado normativo hab\u00eda sido subrogado por el art\u00edculo 31 de la Ley 2079 de 2021 que, sin embargo, no hab\u00eda sido demandado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo que respecta al an\u00e1lisis del problema jur\u00eddico, y luego de interpretar el contenido y alcance del art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003, la Sala concluy\u00f3 en primer lugar que ninguna de las disposiciones acusadas de la Ley 2044 de 2020 incluye orden de gastos y en segundo t\u00e9rmino, porque es claro que, para su implementaci\u00f3n en los municipios y distritos, es preciso tener en consideraci\u00f3n (i) lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, (ii) lo contenido en los Planes de Ordenamiento Territorial, y (iii) la disponibilidad presupuestal que para el efecto de manera aut\u00f3noma destinen las respectivas autoridades p\u00fablicas de tales entidades territoriales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Constatado lo anterior, la Corte declar\u00f3 ajustados a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por el cargo analizado, los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00daNICO.- DECLARAR la EXEQUIBILIDAD, por el cargo analizado, de los art\u00edculos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020 \u201cPor el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
KARENA CASELLES HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
1 \u201cPor el cual se dicta el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional\u201d. \u00a0<\/p>\n
2 Diario Oficial No. 51.391 de 30 de julio de 2020. \u00a0<\/p>\n
3 Demanda de inconstitucionalidad, folio 4. \u00a0<\/p>\n
4 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
5 Ibidem, folios 5 y 6. \u00a0<\/p>\n
6 Ibidem, folio 6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Ibidem, folio 7. \u00a0<\/p>\n
8 Ibidem, folio 6. \u00a0<\/p>\n
9 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
10 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
11 Ibidem, folio 7. \u00a0<\/p>\n
12 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
13 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
14 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
15 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
16 Ibidem. Folios 8-9. \u00a0<\/p>\n
17 Respuesta al auto de pruebas por parte del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, folio 2. \u00a0<\/p>\n
18 Cfr. Anexo 2. \u00a0<\/p>\n
19 Cfr. Anexos 3 y 4. \u00a0<\/p>\n
20 Cfr. Anexo 2. \u00a0<\/p>\n
21 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 7. Numeral 2. \u201cEl acto administrativo de declaratoria de espacio p\u00fablico debe constar por escrito y contendr\u00e1 la declaraci\u00f3n del dominio pleno a nombre del municipio o distrito y la determinaci\u00f3n de \u00e1rea y linderos. Adem\u00e1s, incluir\u00e1 la siguiente informaci\u00f3n: 2. La descripci\u00f3n de la cabida y linderos del predio a inscribir en el registro de propiedad de la entidad territorial o haciendo uso del plano predial catastral, seg\u00fan el Decreto 2157 de 1995 o cualquier documento cartogr\u00e1fico basado en cartograf\u00eda oficial con coordenadas magna-sirgas que identifiquen con claridad los linderos, coordenadas x, y, de los v\u00e9rtices y la cabida superficiaria del predio en metros cuadrados. \/\/ En todo caso todo deber\u00e1 estar certificado por la oficina de catastro o el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi, el gestor catastral o, en su defecto, firmado por un profesional como top\u00f3grafo, ingeniero civil, catastral o topogr\u00e1fico con matr\u00edcula profesional vigente autorizado por el Gestor Catastral. \/\/ Para el caso de centros poblados urbanos, la descripci\u00f3n de cabida y linderos se podr\u00e1 obtener de cualquier documento cartogr\u00e1fico basado en cartograf\u00eda oficial con coordenadas magna-sirgas que identifiquen con claridad los linderos, coordenadas x, y, de los v\u00e9rtices y la cabida superficiaria en metros cuadrados del per\u00edmetro urbano aprobado por el concejo del ente territorial que reposa en el instrumento de ordenamiento territorial vigente.\u201d \u00a0<\/p>\n
22 Decreto 2723 de 2014. Art\u00edculo 4. \u00a0<\/p>\n
23 Ibidem. Art\u00edculo 5. \u00a0<\/p>\n
24 El contenido del \u00faltimo reproche se expres\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c(\u2026) en lo que concierne los art\u00edculos 4 y 5 de la iniciativa legislativa, se observa que se est\u00e1 imponiendo a las entidades territoriales la obligaci\u00f3n de realizar un estudio de car\u00e1cter t\u00e9cnico y jur\u00eddico del \u00e1rea en el que se encuentra ubicado el municipio o distrito y, la existencia por 20 a\u00f1os o m\u00e1s de todos los espacios p\u00fablicos construidos, as\u00ed como, de los bienes de uso p\u00fablico que no tengan establecida dicha calidad en los respectivos folios de matr\u00edcula inmobiliaria, disposiciones que se convierten en imposiciones para los entes territoriales, sin que en momento alguno dentro del proyecto de ley del asunto, se defina el costo fiscal y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento del costo en que se incurrir\u00e1 para la ejecuci\u00f3n del proyecto, esto de conformidad con el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003\u201d. \u00a0<\/p>\n
25 Cabe advertir que por error se remiti\u00f3 la Gaceta No. 778 de 2020, y no la No. 833 de 2018. Sin embargo, esta \u00faltima puede ser visualizada en la web.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Las entidades invitadas a rendir su concepto t\u00e9cnico fueron: la Facultad de Derecho, el Centro de Estudios Interdisciplinarios sobre el Desarrollo -CIDER- y el Centro de los Objetivos para el Desarrollo Sostenible para Am\u00e9rica Latina -CODS- de la Universidad de los Andes; la Facultad de Estudios Internacionales Pol\u00edticos y Urbanos de la Universidad del Rosario; la Escuela de Planeaci\u00f3n Urbana de la Universidad Nacional con sede en Medell\u00edn; las Facultades de Derecho y de Dise\u00f1o y Arquitectura de la Universidad Javeriana; la Facultad de Derecho y el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia; la Escuela de Arquitectura, Urbanismo y Dise\u00f1o de la Universidad del Norte de Barranquilla; la Escuela Colombiana de Ingenier\u00eda Julio Garavito; y la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Los expertos invitados a rendir su concepto t\u00e9cnico fueron: Juan Camilo Restrepo Salazar, Mauricio C\u00e1rdenas Santamar\u00eda, Luis Felipe Henao Cardona, Manuel Rodr\u00edguez Becerra, Gabriela Ni\u00f1o Sicard y Mar\u00eda Ximena Cadena Ordo\u00f1ez. \u00a0<\/p>\n
27 En escrito del 14 de julio de 2021. \u00a0<\/p>\n
28 En escrito del 15 de julio de 2021. \u00a0<\/p>\n
29 Escrito del 14 de julio de 2021. \u00a0<\/p>\n
30 Escrito del 15 de julio de 2021. \u00a0<\/p>\n
31 Escrito del 12 de julio de 2021. \u00a0<\/p>\n
32 Este Ministerio present\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n dos escritos con id\u00e9ntico contenido. El primero de ellos allegado el 14 de julio de 2021 y, el segundo, el 15 de julio de 2021. \u00a0<\/p>\n
33 Escrito del 15 de julio de 2021. \u00a0<\/p>\n
34 La antedicha decisi\u00f3n se sustent\u00f3 en que la Corte Constitucional, a trav\u00e9s del Auto 049 de 2021, ha se\u00f1alado que la causal de impedimento denominada \u201chaber intervenido en su expedici\u00f3n\u201d, dispuesta en el art\u00edculo 25 del Decreto 2067 de 1991, es aplicable a la Procuradora General de la Naci\u00f3n, para rendir su concepto en una acci\u00f3n de inconstitucionalidad, al haber sido parte del Gobierno durante el proceso de formaci\u00f3n y sanci\u00f3n de la ley demandada. Se a\u00f1adi\u00f3 que esta Corte ha se\u00f1alado que la funci\u00f3n de sancionar un proyecto luego de que el mismo ha sido tramitado en el Congreso, al tiempo que constituye un requisito de existencia y validez de las leyes, tambi\u00e9n da cuenta de que el ejecutivo acompa\u00f1a la medida y la considera acorde a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
35 Concepto allegado el 5 de octubre de 2021. \u00a0<\/p>\n
36 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 241. \u201cA la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: (\u2026) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
37 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-465 de 1992, C-026 de 1993, C-501 de 2001, C-586 de 2001, C-737 de 2001, C-035 de 2003, C-666 de 2005, C-734 de 2005, C-926 de 2006, C-102 de 2011, C-641 de 2012, C-473 de 2013, C-235-14 y C-137 de 2018, entre otras. \u00a0<\/p>\n
38 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1177 de 2004. \u201cLos vicios de forma est\u00e1n constituidos por todas aquellas irregularidades en que se incurre durante el tr\u00e1mite o proceso legislativo, materializados en la omisi\u00f3n o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extr\u00ednsecos impuestos por el orden jur\u00eddico al proceso de formaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n de las leyes, y que tienden a afectar de manera parcial o definitiva la eficacia y validez de la mismas en cuanto a la solemnidad viciada. Ciertamente, en oposici\u00f3n a los vicios materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jur\u00eddico y que s\u00ed afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer aspectos rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, est\u00e1n circunscritos al \u00e1mbito del debate, aprobaci\u00f3n y promulgaci\u00f3n de las leyes y no a su contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que por su naturaleza y por razones de seguridad jur\u00eddica pueden sanearse con el transcurso del tiempo.\u201d \u00a0<\/p>\n
40 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 40, inciso 6. \u201cTodo ciudadano tiene derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico. Para hacer efectivo este derecho puede: \/\/ 6. Interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n y de la ley\u201d. Art\u00edculo 241, inciso 4: \u201cA la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: \/\/ 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
41 Decreto 2067 de 1991. Art\u00edculo 2. \u201cLas demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad se presentar\u00e1n por escrito, en duplicado, y contendr\u00e1n: 1. El se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de las mismas; 2. El se\u00f1alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuere el caso, el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda\u201d. \u00a0<\/p>\n
42 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
43 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-504 de 1995.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-621 de 1998. \u00a0<\/p>\n
45 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-509 de 1996, C-1113 de 2001 y C-530 de 2003. \u00a0<\/p>\n
46 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 241.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
47 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
48 Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
49 Corte Constitucional. Sentencia C-295 de 2021. \u00a0<\/p>\n
50 Ibidem. Respecto de este \u00faltimo fragmento, se cit\u00f3 la\u00a0Sentencia C-162 de 2021. \u00a0<\/p>\n
51 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2009. En esta providencia se se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u201cEl art\u00edculo 151 C.P. confiere al Congreso la atribuci\u00f3n de expedir leyes org\u00e1nicas a la cual estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.\u00a0 En ese sentido, como lo reconoce la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, las leyes org\u00e1nicas constituyen par\u00e1metro constitucional de control de las normas ordinarias,\u00a0\u201cpor su posici\u00f3n organizadora en un sistema legal que depende de ellas\u201d. Dentro de las materias que la Carta Pol\u00edtica prev\u00e9 como parte de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica se encuentran las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (art\u00edculo 151 de la C. P.).\u00a0 En cumplimiento de esta previsi\u00f3n, el Congreso expidi\u00f3 la Ley 819 de 2003\u00a0\u201cpor la cual se dictan normas org\u00e1nicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan de otras disposiciones,\u00a0los dos primeros cap\u00edtulos de la Ley est\u00e1n destinados a establecer\u00a0\u201cnormas org\u00e1nicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroecon\u00f3mica\u201d (Cap\u00edtulo I)\u00a0y \u201cnormas org\u00e1nicas presupuestales de disciplina fiscal\u201d\u00a0(Cap\u00edtulo II).\u201d \u00a0<\/p>\n
52 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-429 de 2019. \u00a0<\/p>\n
53 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-429 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-220 de 1996. \u00a0<\/p>\n
55 Cfr., Sentencia C-429 de 2019. En su momento, en la Sentencia C-416 de 1992 la Corte se pronunci\u00f3 en un sentido contrario al indicado en esta segunda regla, sosteniendo para ello lo siguiente: \u201cla Corte discrepa de la tesis seg\u00fan la cual la llamada\u00a0sustracci\u00f3n de materia\u00a0debe conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del control constitucional no reside \u00fanicamente en el efecto inmediato sobre la futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de una\u00a0doctrina\u00a0por medio de la cual el organismo encargado de velar por el imperio de la Carta Pol\u00edtica se\u00f1ala el alcance e interpretaci\u00f3n de los principios y preceptos que la integran\u201d. Sin embargo, esta tesis se desech\u00f3 en la jurisprudencia posterior y, en la actualidad, se encuentra en desuso.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Asamblea Nacional Constituyente. Ponencia sobre \u201cLa funci\u00f3n legislativa\u201d. \u00c1lvaro Echeverry Uruburo, Antonio Gal\u00e1n Sarmiento, Arturo Mej\u00eda Borda, Luis Guillermo Nieto Roa, Rosemberg Pab\u00f3n Pab\u00f3n, Alfonso Palacio Rudas y Hernando Yepes Arcila. Gaceta Constitucional, N\u00ba 51, Bogot\u00e1, D.E., martes 16 de abril de 1991, pp. 2 y 3. \u00a0<\/p>\n
57 Asamblea Nacional Constituyente. Informe \u2013 Ponencia. \u201cRama Legislativa del Poder P\u00fablico\u201d. \u00c1lvaro Echeverry Uruburo, Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas y Luis Guillermo Nieto Roa, Arturo Mej\u00eda Borda. Gaceta Constitucional, N\u00ba 79, Bogot\u00e1, D.E., mi\u00e9rcoles 22 de mayo de 1991, pp. 2-32. \u00a0<\/p>\n
58 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-289 de 2014. \u00a0<\/p>\n
59 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 334 -original-. \u201cLa direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. \/\/ El Estado, de manera especial, intervendr\u00e1 para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios b\u00e1sicos. Tambi\u00e9n para promover la productividad y competitividad y el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones\u201d. \u00a0<\/p>\n
60 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 334 -modificado por el art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011-. \u201cLa direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deber\u00e1 fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto p\u00fablico social ser\u00e1 prioritario. \/\/ \u2026 La sostenibilidad fiscal deber\u00e1 orientar a las Ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, dentro de sus competencias, en un marco de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica. \/\/… \u00a0<\/p>\n
61 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-322 de 2021. \u00a0<\/p>\n
62 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-110 de 2019. La Sostenibilidad fiscal es un \u201ccriterio orientador, instrumental y adjetivo de la actuaci\u00f3n de las ramas del poder, disciplina la administraci\u00f3n de las finanzas p\u00fablicas a fin de que sea posible que la proyecci\u00f3n hacia su desarrollo futuro reduzca el d\u00e9ficit fiscal, a trav\u00e9s de la limitaci\u00f3n de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos p\u00fablicos. Tiene entonces una naturaleza exclusivamente instrumental que emplaza a las autoridades p\u00fablicas a valorar, discutir y tomar las medidas que se requieran para evitar un desequilibrio entre los gastos e ingresos p\u00fablicos que pueda afectar la vigencia de la cl\u00e1usula de Estado Social\u201d. \u00a0<\/p>\n
63 Ley 1473 de 2011. Art\u00edculo 7. \u00a0<\/p>\n
64 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-753 de 2013 y C-322 de 2021. \u00a0<\/p>\n
65 Ibidem. Cita tomada de la exposici\u00f3n de motivos del Proyecto de Acto Legislativo No. 019 de 2010 Senado, 016 de 2010 C\u00e1mara. Gaceta del Congreso No. 451 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Gaceta del Congreso No. 451 de 2010. \u00a0<\/p>\n
67 Gaceta del Congreso No. 734 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-288 de 2012, C-581 de 2013 y C-322 de 2021. \u00a0<\/p>\n
69 Corte Constitucional. Sentencia C-322 de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Ley 819 de 2003. Art\u00edculo 1. \u00a0<\/p>\n
71 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Ley 819 de 2003. Art\u00edculo 5. \u00a0<\/p>\n
73 Ley 819 de 2003. Art\u00edculo 7. \u00a0<\/p>\n
74 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 2009. \u00a0<\/p>\n
75 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-170 de 2021. \u201cEl deber general de analizar el impacto fiscal de todos los proyectos de ley que prevean una\u00a0orden de gasto\u00a0o un\u00a0beneficio tributario. Tal an\u00e1lisis debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Como lo ha explicado autorizada doctrina esta disposici\u00f3n parte de la distinci\u00f3n, propia de la Hacienda P\u00fablica, entre gastos presupuestales y gastos fiscales como dos formas de gasto p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
76 Gaceta del Congreso No. 86 del 8 de abril de 2002. \u00a0<\/p>\n
77 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-520 de 2019. \u00a0<\/p>\n
79 Cfr., Corte Constitucional. Sentencias C-473 de 2005, C-856 de 2006, C-731 de 2008, C-1139 de 2008, C-1200 de 2008, C-015A de 2009, C-286 de 2009, C-441 de 2009, C-506 de 2009, C-238 de 2010, C-373 de 2010, C-767 de 2010, C-490 de 2011, C-274 de 2013, C-026 de 2018, C-051 de 2018 y C-093 de 2018 \u00a0<\/p>\n
80 Norma objetada: Proyecto de Ley No. 167 de 2006 Senado, 076 de 2006 C\u00e1mara, \u201cpor medio de la cual la Naci\u00f3n se asocia a la celebraci\u00f3n de los 100 a\u00f1os del municipio de Alejandr\u00eda en el Departamento de Antioquia\u201d. \u201cArt\u00edculo 2. Autor\u00edcese al Gobierno Nacional para que en cumplimiento del art\u00edculo 102 de la Ley 715 de 2001, incluya dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, las partidas presupuestales para concurrir a la finalidad de las siguientes obras de inversi\u00f3n de utilidad p\u00fablica y de inter\u00e9s social en esta localidad: \/\/ Construcci\u00f3n del Centro Integrado de Cultura del municipio de Alejandr\u00eda. \/\/ Pavimentaci\u00f3n de la v\u00eda Guatap\u00e9-Alejandr\u00eda en una extensi\u00f3n de 18 kil\u00f3metros.\u201d (Subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
81 Norma objetada: Proyecto de ley N. 72\/06 Senado, 231\/07 \u201cpor la cual la Naci\u00f3n se vincula a la celebraci\u00f3n de los treinta (30) a\u00f1os de existencia jur\u00eddica de la Universidad de La Guajira y ordena en su Homenaje la construcci\u00f3n de algunas obras\u201d. \u201cArt\u00edculo 2. El Gobierno podr\u00e1 destinar del Presupuesto General de la Naci\u00f3n una suma no inferior a cincuenta mil millones ($50.000.000.000,oo) de pesos moneda corriente, para el cumplimiento de la presente ley. (\u2026)\u201d. (Subrayado fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
82 Norma objetada: Proyecto de ley No. 129\/07 Senado – 282\/07 C\u00e1mara \u201cpor medio del cual la Naci\u00f3n se vincula a la conmemoraci\u00f3n de los 50 a\u00f1os de la desanexi\u00f3n del departamento del Putumayo al departamento de Nari\u00f1o y se dictan otras disposiciones\u201d. \u201cArt\u00edculo 2. A partir de la sanci\u00f3n de esta Ley y de conformidad con los art\u00edculos 334, 341 y 359 numeral 3 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, autor\u00edzase (sic) al Gobierno Nacional para incorporar dentro del Presupuesto General de la Naci\u00f3n y\/o impulsar a trav\u00e9s del Sistema Nacional de Cofinanciaci\u00f3n las apropiaciones necesarias que permitan la construcci\u00f3n del bloque de laboratorios para el Instituto Tecnol\u00f3gico del Putumayo (ITP), sede en Mocoa, departamento del Putumayo, c\u00f3digo BPIN 0020-05931-0000, inscrito en el Banco de Proyectos de Inversi\u00f3n Nacional del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, autorizadas por el art\u00edculo 6\u00b0, numeral 3.3 \u00faltimo inciso del Proyecto de Ley aprobado por el Congreso de la Rep\u00fablica el viernes 4 de mayo de 2007 con el n\u00famero 201 de 2007 C\u00e1mara, 199 de 2007 Senado, por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.\u201d (Subrayado fuera del texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-282 de 2021. \u00a0<\/p>\n
84 Los art\u00edculos pertenec\u00edan al proyecto de ley n\u00famero 136 de 2006 \u2013Senado-, 240 de 2007 \u2013C\u00e1mara-,\u00a0\u201cpor medio de la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales.\u201d. \u00a0<\/p>\n
85 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-520 de 2019. Sobre este primer punto, ha reconocido la Corte, en la Sentencia C-170 de 2021, que \u201cel Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; [pero que] esa carga no exige un an\u00e1lisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque s\u00ed demanda una m\u00ednima consideraci\u00f3n al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes b\u00e1sicos para analizar los efectos fiscales. \u00a0<\/p>\n
86 Ibidem. Sobre este segundo punto, ha reconocido la Corte, en la Sentencia C-170 de 2021, que: \u201cla carga principal se encuentra radicada en el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico por sus conocimientos t\u00e9cnicos y por su condici\u00f3n de principal ejecutor del gasto p\u00fablico; [de modo que] el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisi\u00f3n del Congreso cuando este ha cumplido su deber.\u201d \u00a0<\/p>\n
87 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
88 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 2009. \u00a0<\/p>\n
89 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 2009. \u00a0<\/p>\n
90 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 2009. Sintetiz\u00f3 as\u00ed el alcance del art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 819 y su relevancia en el control constitucional: \u201cRecapitulando, el incumplimiento de las formalidades prescritas por el art\u00edculo 7 de la Ley 819 de 2003 tiene consecuencias distintas si se trata de un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria o de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental. En el primer caso la renuencia del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico a suministrar la informaci\u00f3n relacionada con el impacto fiscal del proyecto, sus fuentes de financiamiento, y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no puede obstaculizar la labor legislativa ni paralizar la actividad del Congreso, raz\u00f3n por la cual, en este caso concreto, el procedimiento legislativo no resulta viciado. Por el contrario, cuando se trata de un proyecto de iniciativa gubernamental, pesa en cabeza del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico el cumplimiento estricto de las formalidades se\u00f1aladas por el precepto en cuesti\u00f3n, so pena de la declaratoria de inconstitucionalidad por la trasgresi\u00f3n de mandatos de car\u00e1cter org\u00e1nico\u201d. En la sentencia C-520 de 2019 la Corte examin\u00f3, como condici\u00f3n de exequibilidad, la explicaci\u00f3n por parte del Gobierno de medidas que establec\u00edan beneficios tributarios en una ley de su iniciativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
91 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 2009. \u00a0<\/p>\n
92 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 2009. \u00a0<\/p>\n
93 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-170 de 2021. Fundamento jur\u00eddico 75. \u00a0<\/p>\n
94 El cuarto inciso no aplicar\u00eda en esta causa, pues -como se ha dicho- aquel se refiere, \u00fanicamente, a los proyectos de ley cuya iniciativa hubiese sido del Gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
95 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 2. Definiciones. \u201cAsentamiento humano ilegal consolidado:\u00a0Se entiende por asentamiento humano ilegal consolidado el conformado por una vivienda o m\u00e1s, que por el paso del tiempo han logrado alcanzar un nivel de desarrollo escalonado, cuyas edificaciones son de car\u00e1cter permanente, construidas con materiales estables, cuentan con la infraestructura de servicios p\u00fablicos instalada, con v\u00edas pavimentadas, con edificaciones institucionales promovidas por el Estado, pero sus construcciones se encuentran ubicadas en predios p\u00fablicos y\/o privados sin contar con la aprobaci\u00f3n del propietario y sin ning\u00fan tipo de legalidad, ni planificaci\u00f3n urban\u00edstica\u201d \u00a0<\/p>\n
96 Ibidem. Inciso 3. \u00a0\u201cAsentamiento humano ilegal precario:\u00a0Se entiende por asentamiento humano ilegal precario el conformado por una vivienda o m\u00e1s, que presenta condiciones urban\u00edsticas de desarrollo incompleto, en diferentes estados de consolidaci\u00f3n, cuyas construcciones se encuentran ubicadas en predios p\u00fablicos y\/o privados sin contar con la aprobaci\u00f3n del propietario y sin ning\u00fan tipo de legalidad, ni planificaci\u00f3n urban\u00edstica. \/\/ Los asentamientos precarios se caracterizan por estar afectados total o parcialmente por: a) Integraci\u00f3n incompleta e insuficiente a la estructura formal urbana y a sus redes de soporte, b) Eventual existencia de factores de riesgo mitigable, c) Entorno urbano con deficiencia en los principales atributos como v\u00edas, espacio p\u00fablico y otros equipamientos, d) Viviendas en condici\u00f3n de d\u00e9ficit cualitativo y con estructuras inadecuadas de construcci\u00f3n (vulnerabilidad estructural), e) Viviendas que carecen de una adecuada infraestructura de servicios p\u00fablicos y de servicios sociales b\u00e1sicos, f) Condiciones de pobreza, exclusi\u00f3n social y eventualmente poblaci\u00f3n v\u00edctima de desplazamiento forzado. \u00a0<\/p>\n
97 Ibidem. Inciso 5. \u201cBien Bald\u00edo Urbano:\u00a0Son aquellos bienes de propiedad de los municipios o distritos, adquiridos con fundamento de lo dispuesto en el art\u00edculo 123\u00a0de la Ley 388 de 1997, localizados en el per\u00edmetro urbano de la entidad territorial\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
98 Ibidem. Inciso 6. \u201cBien Fiscal:\u00a0Son los bienes de propiedad del Estado o de las Entidades Territoriales, sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho com\u00fan\u201d \u00a0<\/p>\n
99 Ibidem. Inciso 7. Bien Fiscal Titulable:\u00a0Son aquellos bienes de propiedad de las entidades estatales que han sido ocupados ilegalmente por ocupantes. El derecho de propiedad de estos bienes puede ser cedido o transferido a t\u00edtulo gratuito u oneroso por la entidad territorial titular del bien, siempre y cuando no correspondan a espacio p\u00fablico, o a \u00e1reas protegidas del municipio o distrito\u201d. \u00a0<\/p>\n
100 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 1. \u00a0<\/p>\n
101 Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. \u00a0<\/p>\n
102 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-060 de 1993 y C-595 de 1995. En esta \u00faltima, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de los art\u00edculos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso segundo del art\u00edculo 65 y el inciso segundo del art\u00edculo 69 de la ley 160 de 1994, sobre imprescriptibilidad de los terrenos bald\u00edos. Sentencia T-488 de 2014 y Sentencia T-727 de 2016. All\u00ed se afirm\u00f3 que \u201c(\u2026) Los bienes fiscales (\u2026), entre los cuales se encuentran los bienes bald\u00edos, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 63 de la Carta. Al ser imprescriptibles, los bienes bald\u00edos no son susceptibles de cambiar de propietario mediante prescripci\u00f3n adquisitiva, como ocurre en el caso de los predios privados\u201d. Sentencia T-293 de 2016. En esa ocasi\u00f3n la Corte adujo, entre otras cosas, las siguientes: \u201c(\u2026) en efecto, al igual que la Carta del 91, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el car\u00e1cter imprescriptible de los terrenos bald\u00edos, pues dicho atributo responde, entre otras, a la necesidad de promover el desarrollo rural en pro de quienes trabajan el campo, raz\u00f3n por la cual se encuentra justificado que se les aplique un r\u00e9gimen distinto del de los dem\u00e1s bienes\u201d. Y contin\u00faa: \u201c(\u2026) tambi\u00e9n ha sostenido [la jurisprudencia] que en virtud del art\u00edculo 63 superior, antes mencionado, se faculta al legislador para mantener la imprescriptibilidad de los bienes de la Naci\u00f3n, de los cuales, como se mencion\u00f3 en p\u00e1rrafos precedentes, hacen parte los bienes bald\u00edos. Por tanto, se entiende que estos se encuentran por fuera del comercio y su administraci\u00f3n corresponde al Estado, \u00fanico facultado para adjudicarlos y otorgar, a trav\u00e9s de la correspondiente actuaci\u00f3n, el t\u00edtulo de propiedad\u201d. Sentencia SU-235 de 2016. En este caso la Corte reiter\u00f3 la posici\u00f3n se\u00f1alada indicando que: \u201c(\u2026) contrario a lo que ocurre con la propiedad de los particulares, la propiedad estatal sobre los bald\u00edos es imprescriptible. El art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n defiere al Legislador la determinaci\u00f3n de los bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables. \u00a0Por lo tanto, los bienes bald\u00edos no son susceptibles de cambiar de propietario mediante prescripci\u00f3n adquisitiva\u201d. Sentencia C-077 de 2017. En esa oportunidad la Corte afirm\u00f3 que: \u201c(\u2026) los terrenos bald\u00edos\u00a0se adquieren por la ocupaci\u00f3n y posterior adjudicaci\u00f3n, de conformidad con el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador, quien puede no s\u00f3lo declarar la imprescriptibilidad de los bienes bald\u00edos (art. 63 C.P.), sino que est\u00e1 facultado para regular la forma espec\u00edfica como se adquiere su propiedad, los mecanismos de adjudicaci\u00f3n y los procedimientos a seguir en cada caso\u201d. Sentencia T-567 de 2017. La Corte se refiere en este caso al marco legal y constitucional aplicable a los bienes bald\u00edos, reitera, en consecuencia, que seg\u00fan \u201c(\u2026) el art\u00edculo 63 de la Constituci\u00f3n, los bienes de uso p\u00fablico, entre los cuales se encuentran los bald\u00edos, son inalienables, imprescriptibles e inembargables\u201d. \u00a0<\/p>\n
103 \u201cPor la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.\u201d \u00a0<\/p>\n
104 Ley 160 de 1994. Art\u00edculo 1. Inciso d\u00e9cimo. \u00a0<\/p>\n
105 Esto por disposici\u00f3n del art\u00edculo 38 del Decreto 2363 de 2015, seg\u00fan el cual, \u201cA\u00a0partir de la entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias normativas hechas al Incora o al Incoder en relaci\u00f3n con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras (ANT).\u201d \u00a0<\/p>\n
106 Ley 160 de 1994. Art\u00edculo 65. Inciso 1. \u00a0<\/p>\n
107 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 3. \u00a0<\/p>\n
108 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
109 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 5. \u00a0<\/p>\n
110 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 6. \u00a0<\/p>\n
111 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 7. \u00a0<\/p>\n
112 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 9. \u00a0<\/p>\n
114 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 14. \u00a0<\/p>\n
115 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-940 de 2008. En esa providencia se cit\u00f3 la Sentencia C-183 de 2003, en la que se afirm\u00f3 lo siguiente: \u201cEl dominio p\u00fablico, por el contrario, y sin entrar en las diferentes tesis que origina la formulaci\u00f3n de un criterio para determinar lo que es el dominio p\u00fablico, asunto que ha sido esbozado en varias sentencias proferidas por esta Corporaci\u00f3n; lo constituye \u201cel conjunto de bienes que la administraci\u00f3n afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad\u201d. En esta categor\u00eda se encuentran los bienes fiscales, definidos en el art\u00edculo 674 del C\u00f3digo Civil como \u201c[l]os bienes de la Uni\u00f3n cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Uni\u00f3n, o bienes fiscales\u201d, denominados tambi\u00e9n bienes patrimoniales del Estado o de las entidades territoriales sobre los cuales se tiene una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho com\u00fan. Los bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos que la administraci\u00f3n utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas p\u00fablicas. Dentro de esta clase de bienes, tambi\u00e9n se encuentra lo que se denomina bienes fiscales adjudicables, que son aquellos que la Naci\u00f3n puede traspasar a los particulares que cumplan con las exigencias establecidas en la ley, como es el caso de los bienes bald\u00edos.\u201d \u00a0<\/p>\n
116 Gaceta del Congreso No. 833 de 2018. En la exposici\u00f3n de motivos la importancia de este medida se explica del siguiente modo: \u201cLas urbanizaciones piratas no solamente generaron \u00e1reas destinadas a vivienda, sino que, como es apenas l\u00f3gico, generaron tambi\u00e9n zonas de uso p\u00fablico como v\u00edas, parques, zonas comunales, etc., que, adem\u00e1s, actualmente se encuentran incorporadas a las redes viales de la ciudad, o son parques mediante los cuales se surten necesidades recreativas, o son salones comunales, jardines infantiles de una clar\u00edsima relevancia para la comunidad, entre otros. Por v\u00eda de los procesos de legalizaci\u00f3n, estos predios quedaron afectos al uso p\u00fablico sin que esto signifique que se hayan convertido en propiedad p\u00fablica. Es decir, si bien estos predios fueron sujetos de la voluntad administrativa de destinarlos al uso p\u00fablico para el beneficio com\u00fan de los habitantes, y efectivamente vienen siendo usados por la poblaci\u00f3n como zonas de uso p\u00fablico, y si ese uso permite enmarcarlos acertadamente dentro de la definici\u00f3n de espacio p\u00fablico establecido en el art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley 9\u00aa de 1989, lo cierto es que, la propiedad de estos inmuebles no est\u00e1 en cabeza de personas jur\u00eddicas de car\u00e1cter p\u00fablico, sino que permanece dentro del dominio privado.\u201d \u00a0<\/p>\n
117 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 4. \u00a0<\/p>\n
118 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 20. \u00a0<\/p>\n
119 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 6. \u00a0<\/p>\n
120 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 8. \u00a0<\/p>\n
121 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 6, par\u00e1grafo 2. \u00a0<\/p>\n
122 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 6. \u00a0<\/p>\n
123 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 58. \u201cSe garantizan la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicaci\u00f3n de una ley expedida por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el inter\u00e9s privado deber\u00e1 ceder al inter\u00e9s p\u00fablico o social. \/\/ La propiedad es una funci\u00f3n social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica. \/\/ El Estado proteger\u00e1 y promover\u00e1 las formas asociativas y solidarias de propiedad. \/\/ Por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador, podr\u00e1 haber expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa. Esta se fijar\u00e1 consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiaci\u00f3n podr\u00e1 adelantarse por v\u00eda administrativa, sujeta a posterior acci\u00f3n contenciosa – administrativa, incluso respecto del precio.\u201d \u00a0<\/p>\n
124 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-284 de 1994. \u00a0<\/p>\n
125 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 16. \u00a0<\/p>\n
126 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 311. \u201cAl municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participaci\u00f3n comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dem\u00e1s funciones que le asignen la Constituci\u00f3n y las leyes.\u201d \u00a0<\/p>\n
127 Ley 388 de 1997. Art\u00edculo 1. Numeral 3. \u00a0<\/p>\n
128 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1189 de 2008. Fundamento jur\u00eddico 4.3. \u00a0<\/p>\n
129 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 1. \u201cColombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general\u201d. (Subrayado fuera del texto). \u00a0<\/p>\n
130 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 287. \u201cLas entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, y dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley. En tal virtud tendr\u00e1n los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. \/\/ 2. Ejercer las competencias que les correspondan. \/\/ 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. \/\/ 4. Participar en las rentas nacionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
131 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 300. \u201cCorresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: \/\/ 2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeaci\u00f3n, el desarrollo econ\u00f3mico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras p\u00fablicas, las v\u00edas de comunicaci\u00f3n y el desarrollo de sus zonas de frontera.\u201d \u00a0<\/p>\n
132 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 313. Incisos 7 y 9. \u201cCorresponde a los concejos: 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los l\u00edmites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de inmuebles destinados a vivienda. \/\/ 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservaci\u00f3n y defensa del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural del municipio.\u201d \u00a0<\/p>\n
133 Ley 388 de 1997. Art\u00edculo 9. \u201cPlanes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con poblaci\u00f3n superior a los 100.000 habitantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
134 Ibidem. \u201cPlanes b\u00e1sicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblaci\u00f3n entre 30.000 y 100.000 habitantes\u201d. \u00a0<\/p>\n
135 Ibidem. \u201cEsquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblaci\u00f3n inferior a los 30.000 habitantes.\u201d \u00a0<\/p>\n
136 Ibidem. Inciso 1. \u00a0<\/p>\n
137 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
138 Ley 388 de 1997. Art\u00edculos 11 al 17. \u00a0<\/p>\n
139 Ley 388 de 1997. Art\u00edculo 18. \u201cEl programa de ejecuci\u00f3n define con car\u00e1cter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento, que ser\u00e1n ejecutadas durante el per\u00edodo de la correspondiente administraci\u00f3n municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, se\u00f1alando las prioridades, la programaci\u00f3n de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. \/\/ El programa de ejecuci\u00f3n se integrar\u00e1 al Plan de Inversiones, de tal manera que conjuntamente con \u00e9ste ser\u00e1 puesto a consideraci\u00f3n del concejo por el alcalde, y su vigencia se ajustar\u00e1 a los per\u00edodos de las administraciones municipales y distritales\u201d. \u00a0<\/p>\n
140 Ley 388 de 1997. Art\u00edculo 19. \u201cLos planes parciales son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para \u00e1reas determinadas del suelo urbano y para las \u00e1reas incluidas en el suelo de expansi\u00f3n urbana, adem\u00e1s de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuaci\u00f3n urban\u00edstica, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urban\u00edsticas generales, en los t\u00e9rminos previstos en la presente ley\u201d \u00a0<\/p>\n
141 Ley 388 de 1997. Cap\u00edtulos 7 y 8. \u00a0<\/p>\n
142 \u201cPor medio del cual se expide el Decreto \u00fanico Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio\u201d. \u00a0<\/p>\n
143 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1074 de 2002.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
144 Ibidem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
145 Ibidem. \u00a0<\/p>\n
146 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 31. \u201cLos objetivos del Plan Nacional de Regularizaci\u00f3n y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales ser\u00e1n los siguientes, entre otros: \/\/ 1. Dise\u00f1ar una gu\u00eda para desarrollar los procesos de legalizaci\u00f3n, titularizaci\u00f3n y mejoramiento de asentamientos ilegales. \/\/ 2. Prevenir la proliferaci\u00f3n de nuevos asentamientos ilegales. \/\/ 3. Establecer mecanismos de acceso a servicios p\u00fablicos a los asentamientos ilegales. \/\/ 4. Formular estrategias de creaci\u00f3n de empleo en los asentamientos ilegales. \/\/ 5. Establecer estrategias de acceso al cr\u00e9dito para mejoramiento de vivienda de asentamientos ilegales legalizados. \u00a0<\/p>\n
147 Ley 2044 de 2020. Art\u00edculo 31. \u00a0<\/p>\n
148 Para esa \u00e9poca el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Planeaci\u00f3n estaba integrado por el Presidente de la Rep\u00fablica y cuatro Consejeros, de los cuales dos eran designados por el Presidente de la Rep\u00fablica y los otros dos, uno por el Senado y otro por la C\u00e1mara de Representantes, de las listas que elaborara y pasara el Gobierno nacional. Tambi\u00e9n pod\u00edan tomar parte de sus deliberaciones, con derecho a voz, los Ministros del despacho, el Gerente del Banco de la Rep\u00fablica, el Gerente de la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros y los dem\u00e1s funcionarios que se\u00f1alara el Gobierno. \u00a0<\/p>\n
149 Con fundamento en las normas jur\u00eddicas vigentes, le corresponde al CONPES ejercer, entre otras, las siguientes funciones: 1) Servir de organismo coordinador y se\u00f1alar las orientaciones generales que deben seguir los distintos organismos especializados de la direcci\u00f3n econ\u00f3mica y social del Gobierno. 2) Recomendar para adopci\u00f3n del Gobierno la pol\u00edtica econ\u00f3mica y social que sirva de base para la elaboraci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. 3) Estudiar y recomendar al Gobierno, para que sea sometido al Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n y luego al Congreso de la Rep\u00fablica, el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que le presente el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, como resultado del estudio y evaluaci\u00f3n de los planes y programas sectoriales, regionales y urbanos elaborados por o con la intervenci\u00f3n de los Ministerios, Departamentos Administrativos y entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en la Ley org\u00e1nica del Plan que debe ser sometido a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4) Estudiar los informes peri\u00f3dicos u ocasionales que se le presenten a trav\u00e9s de su Secretar\u00eda Ejecutiva, sobre el desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo y recomendar las medidas que deban adoptarse para el cumplimiento de tal Plan. 5) Estudiar y definir las bases de los programas de inversi\u00f3n y de los gastos p\u00fablicos de desarrollo sobre los cuales debe elaborarse el proyecto de presupuesto que el Gobierno presente a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica. 6 Aprobar la programaci\u00f3n macroecon\u00f3mica anual. 7) Aprobar las pol\u00edticas, estrategias, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional. 8) Aprobar las bases y criterios de la inversi\u00f3n p\u00fablica. 9) Aprobar el plan financiero del sector p\u00fablico. 10) Aprobar el plan operativo anual de inversiones. 11) Aprobar el programa de desembolsos de cr\u00e9dito externo del sector p\u00fablico. 12) Emitir los conceptos relacionados con la celebraci\u00f3n de los contratos de empr\u00e9stito de la Naci\u00f3n o de las entidades p\u00fablicas, en los t\u00e9rminos previstos por las disposiciones legales vigentes. 13) Emitir los conceptos relacionados con el otorgamiento de garant\u00edas por parte de la Naci\u00f3n a los contratos de cr\u00e9dito interno o externo de las entidades p\u00fablicas, en los t\u00e9rminos previstos por las disposiciones legales vigentes. 14) Aprobar el monto y distribuci\u00f3n de las utilidades y los super\u00e1vits de las entidades descentralizadas. 15) Precisar o concretar las pol\u00edticas p\u00fablicas definidas de manera general en la ley. 16) Analizar los estudios sobre la ejecuci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo y sobre las pol\u00edticas, estrategias, programas y proyectos del Gobierno Nacional. 17) Recomendar la adopci\u00f3n de decisiones por parte de las entidades que integran la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico tanto del orden nacional como del orden territorial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
150 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-309 de 2019. \u00a0<\/p>\n
151 \u201cPor la cual se modifica la Ley 9\u00aa de 1989, y la Ley 3\u00aa de 1991 y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
152 Ley 388 de 1997. Art\u00edculo 18. \u00a0<\/p>\n
153 Ley 388 de 1997. Art\u00edculo 60. Inciso 1. \u00a0<\/p>\n
154 Ibidem. Inciso 2. \u00a0<\/p>\n
155 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 365. \u201cLos servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. \/\/ Los servicios p\u00fablicos estar\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen jur\u00eddico que fije la ley, podr\u00e1n ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberan\u00eda o de inter\u00e9s social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayor\u00eda de los miembros de una y otra c\u00e1mara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estrat\u00e9gicas o servicios p\u00fablicos, deber\u00e1 indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad l\u00edcita\u201d. \u00a0<\/p>\n
156 Cfr. Anexo 2. \u00a0<\/p>\n
157 Cfr. Anexos 3 y 4. \u00a0<\/p>\n
159 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-866 de 2010. \u201cComo primera medida cabe recordar que la Ley 819 de 2003 tiene naturaleza org\u00e1nica y, por consiguiente, condiciona la validez de las leyes ordinarias que desarrollan los temas all\u00ed regulados, pues como lo ha dicho en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional, tanto las leyes estatutarias como las leyes org\u00e1nicas constituyen par\u00e1metro de constitucionalidad. Por lo tanto, el desconocimiento de una ley org\u00e1nica en el proceso de formaci\u00f3n de la ley y en su contenido produce la violaci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n y, por esa raz\u00f3n, puede ser declarada inexequible.\u201d \u00a0<\/p>\n
160 Folios 15-18. \u00a0<\/p>\n
161 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 157. \u201cNing\u00fan proyecto ser\u00e1 ley sin los requisitos siguientes: \/\/ 4. Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno\u201d. \u00a0<\/p>\n
162 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-452 de 2006. \u00a0<\/p>\n
163 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 165. \u201cAprobado un proyecto de ley por ambas c\u00e1maras, pasar\u00e1 al Gobierno para su sanci\u00f3n. Si \u00e9ste no lo objetare, dispondr\u00e1 que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolver\u00e1 a la c\u00e1mara en que tuvo origen\u201d. \u00a0<\/p>\n
164 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 167. \u201cEl proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volver\u00e1 a las C\u00e1maras a segundo debate. \/\/ El Presidente sancionar\u00e1 sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad m\u00e1s uno de los miembros de una y otra C\u00e1mara. Except\u00faese el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. \/\/ En tal evento, si las C\u00e1maras insistieren, el proyecto pasar\u00e1 a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis d\u00edas siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivar\u00e1 el proyecto. \/\/ Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, as\u00ed lo indicar\u00e1 a la C\u00e1mara en que tuvo su origen para que, o\u00eddo el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en t\u00e9rminos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este tr\u00e1mite, remitir\u00e1 a la Corte el proyecto para fallo definitivo.\u201d \u00a0<\/p>\n
165 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 241. \u201cA la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. (\u2026)\u201d. \u00a0<\/p>\n
166 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 2013. \u00a0<\/p>\n
167 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1197 de 1998. \u201cLa jurisprudencia al fijar el significado y alcance de la exigencia relacionada con el an\u00e1lisis del impacto fiscal de las normas que ordenan gasto, no ha pretendido otra cosa que fijar los roles de Gobierno y Congreso en el an\u00e1lisis del impacto fiscal de propuestas sobre gasto p\u00fablico, dejando claro que el papel protag\u00f3nico corresponde al primero, en cuanto est\u00e1 obligado a ilustrarlo y prevenirlo sobre las implicaciones econ\u00f3micas de la propuesta, sin que el desarrollo de esa labor llegue a representar un veto u obst\u00e1culo en la aprobaci\u00f3n del proyecto. As\u00ed, en cumplimiento de lo previsto en el art\u00edculo 7\u00b0 de la Ley 819 de 2003, debe el Gobierno actuar sobre la base de la propuesta hecha por las c\u00e1maras legislativas, no bast\u00e1ndole con informar al Congreso la existencia de dificultades de orden presupuestal, sino que debe sustentar y cuantificar con base en estudios t\u00e9cnicos, en qu\u00e9 consiste la incongruencia que aduce del proyecto de ley con \u201clas perspectivas fiscales que la Naci\u00f3n ha fijado para el pr\u00f3ximo cuatrienio\u201d, y si el Congreso no concurre al cumplimiento de esa exigencia explicitando el impacto fiscal de la propuesta de gasto p\u00fablico y la fuente de financiaci\u00f3n, haciendo caso omiso del dictamen t\u00e9cnico que realice el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, se genera un vicio de procedimiento en el tr\u00e1mite del proyecto de ley que eventualmente puede acarrear su inconstitucionalidad, toda vez que se estar\u00eda ante la inobservancia de una norma org\u00e1nica, condicionante de la actividad legislativa en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el art\u00edculo 151 superior.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-085\/22\u00a0 \u00a0 AN\u00c1LISIS DE IMPACTO FISCAL EN NORMAS SOBRE SANEAMIENTO DE PREDIOS OCUPADOS POR ASENTAMIENTOS HUMANOS ILEGALES-No es exigible al no incluir orden de gasto\u00a0 \u00a0 SUBROGACION-Alcance \u00a0 (\u2026) otra lectura procede cuando la norma subrogada es demandada porque presuntamente incurri\u00f3 en un vicio de forma. En este supuesto, aun cuando la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[136],"tags":[],"class_list":["post-28201","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2022"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28201","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28201"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28201\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28201"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28201"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28201"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}