\u00a0 \u00a0 Sentencia C-112\/22 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL GARANTE POR EL MONTO DE LAS SANCIONES IMPUESTAS AL CONTRIBUYENTE POR DEVOLUCI\u00d3N IMPROCEDENTE O INJUSTIFICADA-Vulnera principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria \u00a0<\/p>\n
(\u2026) al establecerse la solidaridad del garante por la eventual imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente sin exigir imputaci\u00f3n personal ni culpabilidad de \u00e9ste, la norma demandada admite que aqu\u00e9l responda solidariamente de manera objetiva y por el hecho de otros o por situaciones que no le son imputables, lo que desconoce las condiciones que permiten aceptar la constitucionalidad de la solidaridad en materia sancionatoria. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos y contenidos normativos diferentes \u00a0<\/p>\n
(\u2026) dado que la inexequibilidad declarada en la Sentencia C-877 de 2011 recay\u00f3 sobre un enunciado normativo con contenido y alcance distinto al que ahora se demanda, con fundamento en un cargo de inconstitucionalidad igualmente distinto y, por lo mismo, no hubo un pronunciamiento sobre la posible violaci\u00f3n del principio de intransmisibilidad de la responsabilidad de las conductas sancionables y de las penas aplicables en materia sancionatoria, cabe reiterar que no se ha configurado la cosa juzgada constitucional. \u00a0<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS-Alcance\/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-L\u00edmites \u00a0<\/p>\n
(\u2026) en relaci\u00f3n con la libertad de configuraci\u00f3n normativa, le asiste al legislador amplia discrecionalidad para la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y supresi\u00f3n de procedimientos tributarios. Es claro que la potestad de regular los procedimientos tributarios, de conformidad con los fines del Estado, ha sido confiada ampliamente al legislador, quien no solo puede definir los fines, sino tambi\u00e9n los medios adecuados e id\u00f3neos de la pol\u00edtica tributaria dentro de los cuales se subsumen los procedimientos administrativos de car\u00e1cter fiscal. Debe mencionarse que existe una presunci\u00f3n de constitucionalidad sobre las decisiones que el legislador adopte sobre procedimientos tributarios y, por lo mismo, para demostrar lo contrario debe existir una carga argumentativa suficiente que as\u00ed lo soporte. Aunque el legislador goza de este amplio margen de configuraci\u00f3n normativa para regular el alcance de las obligaciones de car\u00e1cter procesal previstas en la ley tributaria, no puede, en desarrollo de dicha potestad, desconocer par\u00e1metros imperativos establecidos en la Constituci\u00f3n, en especial, en cuanto se refieren al contenido de los principios superiores que regulan su ejercicio, como son los de equidad tributaria, proporcionalidad, legalidad y razonabilidad. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA SANCIONATORIA-Fundamento \u00a0<\/p>\n
El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, tambi\u00e9n denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones, o de responsabilidad por el acto propio, se funda en la idea seg\u00fan la cual, una persona natural o jur\u00eddica \u00fanicamente puede ser sancionada por sus propias acciones u omisiones, no por las de un tercero. Por lo tanto, queda proscrita cualquier transferencia de la responsabilidad hacia otro sujeto. Este principio se deriva de lo dispuesto en los art\u00edculos 6 y 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y se relaciona con el principio constitucional de necesidad de las sanciones. \u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Naturaleza y l\u00edmites\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Proscrita\/SANCION POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Car\u00e1cter excepcional y requisito \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOLIDARIDAD-Alcance\/SOLIDARIDAD EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance \u00a0<\/p>\n
CONTRATO DE SEGUROS-Naturaleza\/CONTRATO DE SEGUROS-Definici\u00f3n de la Corte Suprema de Justicia\/CONTRATO DE SEGUROS-Caracter\u00edsticas\/CONTRATO DE SEGUROS-Elementos esenciales \u00a0<\/p>\n
DECLARACION TRIBUTARIA-Devoluci\u00f3n de saldos \u00a0<\/p>\n
Expediente: D-14.273 \u00a0<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 860 (parcial) del Decreto Ley 624 de 1989, \u201cPor el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Demandantes: Celso Vicente Amaya Mantilla y Mauricio Alfredo Plazas Vega \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintid\u00f3s (2022) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias Constitucionales y legales, en especial de la prevista en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Norma demandada\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada con el aparte espec\u00edficamente cuestionado subrayado y en negrita: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 624 DE 19891 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u00a0 \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los Art\u00edculos 90, numeral 5\u00ba, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y o\u00edda la Comisi\u00f3n Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 860 (Modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010). Devoluci\u00f3n con presentaci\u00f3n de garant\u00eda. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devoluci\u00f3n una garant\u00eda a favor de la Naci\u00f3n, otorgada por entidades bancarias o de compa\u00f1\u00edas de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devoluci\u00f3n, la Administraci\u00f3n de Impuestos, dentro de los veinte (20) d\u00edas siguientes deber\u00e1 hacer entrega del cheque, t\u00edtulo o giro. \u00a0<\/p>\n
\u201cLa garant\u00eda de que trata este art\u00edculo tendr\u00e1 una vigencia de dos (2) a\u00f1os. Si dentro de este lapso, la Administraci\u00f3n Tributaria notifica el requerimiento especial o el contribuyente corrige la declaraci\u00f3n, el garante ser\u00e1 solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n, las cuales se har\u00e1n efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la v\u00eda gubernativa, o en la v\u00eda jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicci\u00f3n administrativa, el acto administrativo de liquidaci\u00f3n oficial o de improcedencia de la devoluci\u00f3n, a\u00fan si este se produce con posterioridad a los dos a\u00f1os. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn el texto de toda garant\u00eda constituida a favor de la Naci\u00f3n \u2013Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales\u2013, deber\u00e1 constar expresamente la menci\u00f3n de que la entidad bancaria o compa\u00f1\u00eda de seguros renuncia al beneficio de excusi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u201cEl Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa evaluaci\u00f3n de los factores de riesgo en las devoluciones, podr\u00e1 prescribir mediante resoluci\u00f3n motivada, los contribuyentes o sectores que se sujetar\u00e1n al t\u00e9rmino general de que trata el art\u00edculo 855 de este Estatuto, aunque la solicitud de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n sea presentada con garant\u00eda, caso en el cual podr\u00e1 ser suspendido el t\u00e9rmino para devolver y\/o compensar hasta por un m\u00e1ximo de noventa (90) d\u00edas conforme con lo previsto en el art\u00edculo 857-1. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn todos los casos en que el contribuyente o responsable corrija la declaraci\u00f3n tributaria cuyo saldo a favor fue objeto de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, tramitada con o sin garant\u00eda, la Administraci\u00f3n Tributaria impondr\u00e1 las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto, previa formulaci\u00f3n del pliego de cargos y dar\u00e1 traslado por el t\u00e9rmino de un (1) mes para responder, para tal efecto, el pliego de cargos debe proferirse dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n de correcci\u00f3n.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el 7 de mayo de 2021 los ciudadanos Celso Vicente Amaya Mantilla y Mauricio Alfredo Plazas Vega presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del enunciado normativo: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d, contenido en el segundo inciso del art\u00edculo 860 del Decreto Ley 624 de 1989 (Estatuto Tributario), modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010, al considerar que dicha norma resulta incompatible con lo dispuesto en los art\u00edculos 6 y 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A efectos de fundamentar su demanda, formularon los siguientes dos cargos de inconstitucionalidad: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i) Primer cargo: Violaci\u00f3n del principio de la buena fe (art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). La disposici\u00f3n normativa demandada quebranta ostensiblemente el principio de la buena fe, ya que la garant\u00eda de incluir el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n qued\u00f3 prohibida cuando la Corte Constitucional, en la Sentencia C-877 de 2011, declar\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cm\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d, contenida en el primer inciso del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ii) Segundo cargo: Violaci\u00f3n del principio de intransmisibilidad de la responsabilidad de las conductas sancionables y de las penas aplicables (art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica). La norma acusada impone al banco o a la aseguradora la obligaci\u00f3n de responder no solo por la devoluci\u00f3n indebidamente otorgada al contribuyente, sino tambi\u00e9n por el valor de las sanciones impuestas a este \u00faltimo. Para los actores, ello vulnera el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica2, debido a que permitir que la aseguradora o garante responda por el monto correspondiente a una sanci\u00f3n, que no es m\u00e1s que la manifestaci\u00f3n del ius puniendi del Estado generada por la infracci\u00f3n cometida por un contribuyente incumplido, sin que haya habido alguna infracci\u00f3n predicable del asegurador, constituye una clara violaci\u00f3n al principio de intransmisibilidad de la pena. Textualmente, explicaron que: \u00a0<\/p>\n
\u201cEs principio reconocido, en el Derecho penal y en el Derecho administrativo sancionador, el de intransmisibilidad de la penal. Salta a la vista, y sobre el particular ha sido enf\u00e1tica la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, que nadie puede ser compelido a la asunci\u00f3n de una pena por actos que no le son imputables. En ese sentido, si bien el legislador claramente est\u00e1 facultado para establecer un r\u00e9gimen de aseguramiento, en beneficio del Estado, respecto de las devoluciones de saldos a favor que soliciten los contribuyentes o responsables, tal facultad no puede servir de sustento para desconocer uno de los m\u00e1s elementales principios del derecho sancionador como es el de la intransmisibilidad mencionada que, por lo dem\u00e1s, est\u00e1 elevando a rango constitucional en el art\u00edculo 6\u00ba de la Carta Pol\u00edtica. En efecto, si bien es l\u00f3gico que, una vez ocurrido el siniestro (que en el caso del art\u00edculo 860 del Estatuto tributario corresponde a la improcedencia de la devoluci\u00f3n del saldo a favor), el Banco o la Aseguradora, en su calidad de garantes, paguen al Estado el importe correspondiente al da\u00f1o sufrido por la Administraci\u00f3n, el cual corresponder\u00e1 a la suma devuelta, indexada para conservar el poder adquisitivo que ten\u00eda al momento de la devoluci\u00f3n, no resulta admisible que, adem\u00e1s de ello, deban pagar al Estado sumas correspondientes a sanciones impuestas al contribuyente por su actuaci\u00f3n negligente o dolosa en la determinaci\u00f3n de sus saldos a favor. \u00a0<\/p>\n
\u201cEn particular en lo que al contrato de seguros se refiere, no se puede perder de vista que los deberes de los entes aseguradores son los de cubrir riesgos e indemnizar da\u00f1os. As\u00ed, si su naturaleza es eminentemente resarcitoria o indemnizatoria, no se puede pretender que el seguro sea utilizado como un mecanismo de recaudo de multas y penas que no tienen la naturaleza de resarcitoria de da\u00f1os. Estamos ante multas y penas que, por hacer parte del derecho sancionatorio, son de responsabilidad exclusiva de la persona infractora por cuya acci\u00f3n u omisi\u00f3n contraria a la ley o a la Constituci\u00f3n se generan.\u201d3 \u00a0<\/p>\n
Por \u00faltimo, reiteraron que de acuerdo con la Sentencia C-877 de 2011, en la que se declar\u00f3 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cm\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d, contenida en el primer inciso del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, debe entenderse que la expresi\u00f3n ahora demandada: \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d, contenida en el segundo inciso de la misma norma, es igualmente inaplicable, aun cuando de forma irregular la Administraci\u00f3n Tributaria siga exigiendo a los bancos y aseguradoras el pago de estas sanciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Tr\u00e1mite procesal\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 18 de mayo 2021, el proceso de la referencia fue repartido a despacho del magistrado sustanciador y, mediante Auto del 31 de mayo del mismo a\u00f1o, se dispuso la admisi\u00f3n del segundo cargo de la demanda por considerarse que cumpl\u00eda con las exigencias establecidas en el art\u00edculo 2 del Decreto 2967 de 1991, y la inadmisi\u00f3n del primero. En raz\u00f3n de lo anterior, se concedi\u00f3 a los demandantes el t\u00e9rmino de tres (3) d\u00edas para que procedieran a corregir su demanda en los t\u00e9rminos indicados en dicha providencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Frente al primer cargo, en el auto inadmisorio se advirti\u00f3 que los actores no lograron desvirtuar la sospecha de configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional. Esto, debido a que la expresi\u00f3n demandada en esta ocasi\u00f3n hac\u00eda parte de la disposici\u00f3n cuya inexequibilidad hab\u00eda sido declarada en la Sentencia C-877 de 2011 por el cargo relativo a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Adem\u00e1s, se indic\u00f3 que \u201c[n]o es suficiente que los accionantes se\u00f1alen como argumento \u00fanico de su reproche que la inclusi\u00f3n de las sanciones dentro de la cauci\u00f3n fue vetada por la Corte Constitucional en la sentencia C-877 de 2011 sin darse a la tarea de proponer un cargo de constitucionalidad en este caso. As\u00ed, el cargo no cumple con suficiencia la carga argumentativa necesaria para generar una duda de constitucionalidad que habilite la competencia de la Corte para conocer de este asunto. Para superar esta carencia, es necesario que los accionantes se\u00f1alen c\u00f3mo la extensi\u00f3n al garante de la eventual sanci\u00f3n por improcedencia en la devoluci\u00f3n de saldos impuesta al sujeto pasivo del tributo, implica la vulneraci\u00f3n del postulado de la buena fe.\u201d4 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 8 de junio de 2021, los actores presentaron escrito con correcci\u00f3n de la demanda. En el mencionado documento se\u00f1alaron que la exigencia a los garantes del pago de las sanciones es una realidad, ya que el Consejo de Estado ha \u201cavalado las resoluciones de la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales en causas particulares en las que ha actuado directamente contra los garantes\u201d.5 En esa medida, trascribieron apartes de tres sentencias de dicho \u00f3rgano6 y relacionaron otras once sentencias m\u00e1s7 que consideraron de suma importancia para acreditar el cumplimiento de los requisitos de aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el referido prove\u00eddo resolvi\u00f3, entonces, estarse a lo resuelto en el ordinal segundo del Auto del 31 de mayo de 2021, en lo relacionado con la admisi\u00f3n del primer cargo de la demanda, y comunicar el inicio del presente proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, a los Presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Justicia y del Derecho; fijar en lista el asunto para que los interesados tuvieran la oportunidad de pronunciarse; y dar traslado de la demanda a la se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto a su cargo. De igual manera, se invit\u00f3 a participar de este proceso a varias instituciones acad\u00e9micas y a expertos en la materia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 28 de junio de 2021, lo demandantes radicaron recurso de s\u00faplica contra el auto de rechazo. Citaron varios apartes de la Sentencia C-877 de 2011 para indicar que los mismos razonamientos que en esa oportunidad fueron expuestos eran aplicables a la presente demanda \u201c[p]recisamente por la claridad de la argumentaci\u00f3n vertida por la Corporaci\u00f3n en su providencia, en cuanto tiene que ver con la manifiesta transgresi\u00f3n del postulado de buena fe al exigir que los garantes respondan por las sanciones que se llegaren a imponer a los contribuyentes, se hac\u00eda innecesario volver a construir un nuevo argumento sobre el particular.\u201d A\u00f1adieron que, el hecho de que el Consejo de Estado en diversas providencias haya extendido la obligaci\u00f3n de los garantes de las devoluciones tambi\u00e9n a las sanciones impuestas a los contribuyentes evidencia que subsiste en el ordenamiento jur\u00eddico una norma que parte de la premisa de que las personas obran dolosamente y, por lo tanto, transgrede el principio de la buena fe. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante Auto del 29 de julio de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvi\u00f3 rechazar el recurso de s\u00faplica. Determin\u00f3 que, aunque se cumplieron los requisitos de legitimaci\u00f3n por activa y de oportunidad, los demandantes no expresaron motivos concretos de inconformidad respecto del auto de rechazo, pues \u00fanicamente reiteraron los argumentos expuestos tanto en la demanda como en la correcci\u00f3n, explicando por qu\u00e9, en su opini\u00f3n, deb\u00eda admitirse el primer cargo. De esta manera, se adujo que incumplieron con el requisito de carga argumentativa m\u00ednima para habilitar la competencia de la Corte y pronunciarse de fondo respecto del recurso.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Intervenciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibieron nueve intervenciones. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), y los ciudadanos Catalina Hoyos Jim\u00e9nez, Alfredo Lewin Figueroa y \u00c1lvaro Andr\u00e9s D\u00edaz Palacios, en su calidad de expertos invitados a intervenir dentro de este proceso, rindieron concepto t\u00e9cnico en el que solicitaron la inexequibilidad de la expresi\u00f3n normativa demandada. Por su parte, los ciudadanos Pedro Samuel Rojas Neira y Cristhian Felipe Orjuela S\u00e1nchez solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad de la mencionada disposici\u00f3n y, en subsidio, su exequibilidad condicionada. Por el contrario, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de manera conjunta, intervinieron para impugnar la razones de la demanda, al igual que la Universidad Externado de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Intervenciones con petici\u00f3n de inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) comienza destacando que uno de los presupuestos esenciales de toda sanci\u00f3n es la existencia de una conducta reprochable, conducta que debe poder ser atribuida a la persona sancionada, pues de otra manera se estar\u00eda permitiendo que una persona fuese sancionada por los actos de un tercero.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0En esa medida, refiere que, para que pueda predicarse la responsabilidad de los particulares, aquellos deben haber infringido la Constituci\u00f3n y la ley, de modo que \u201csi estos no la infringieron directamente, sino que el infractor fue un tercero, no existir\u00edan motivos para que los particulares fuesen sancionados. Es a partir de esta garant\u00eda que la Constituci\u00f3n proh\u00edbe la transmisi\u00f3n de las sanciones por la existencia de v\u00ednculos con el autor (por ejemplo, sanciones que extiendan la responsabilidad del autor a los miembros familiares).\u201d9 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con apoyo en la jurisprudencia constitucional, especialmente, en la Sentencia C-038 de 2020, afirma que resultan inconstitucionales todas aquellas disposiciones que declaren solidariamente responsable a una persona diferente a quien realiz\u00f3 personalmente el acto reprochado. Destaca, asimismo, que para que la responsabilidad solidaria pasiva en materia sancionatoria sea constitucional, se quiere del elemento de la \u201cculpabilidad\u201d, lo que significa que la infracci\u00f3n debe haber sido cometida de manera culpable por cada uno de los obligados solidariamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el ICDT la norma demandada desconoce dichas garant\u00edas y, al respecto, expone las siguientes razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAnteriormente, la norma demandada establec\u00eda que las garant\u00edas otorgadas por las entidades bancarias o aseguradoras ten\u00edan que cubrir las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, siempre que \u00e9stas no excedieran diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. \u00a0<\/p>\n
\u201cMediante la Sentencia C-877 de 2011, la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible este apartado de la norma demandada, por desconocer el principio de buena fe se\u00f1alado en el Art\u00edculo 83 de la C.P. En efecto, al solicitar el aseguramiento de las sanciones por devoluci\u00f3n improcedente, el Estado estaba asumiendo que todos los contribuyentes actuaban de mala fe y solicitaban una devoluci\u00f3n de impuestos a la cual no ten\u00edan derecho. \u00a0<\/p>\n
\u201cComo consecuencia de la Sentencia C-877 de 2011, actualmente las garant\u00edas establecidas en la norma demandada deben cubrir solamente el monto objeto de la devoluci\u00f3n, sin incluir las potenciales sanciones por devoluci\u00f3n improcedente. \u00a0<\/p>\n
\u201cA pesar de lo anterior, la norma demandada establece que los garantes deben responder solidariamente por las sanciones por devoluci\u00f3n improcedente que lleguen a imponerse al contribuyente principal. \u00a0<\/p>\n
\u201cEsta responsabilidad solidaria en materia sancionatoria desconoce la subregla expuesta anteriormente, pues la norma demandada tiene como consecuencia que la sanci\u00f3n recaiga sobre una persona diferente a quien realiz\u00f3 personalmente el acto reprochado, es decir, sobre un tercero. En efecto, el acto reprochado de la sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente consiste en haber \u2018obtenido la devoluci\u00f3n de saldos a favor en exceso\u2019. El garante no realiza personalmente este acto, pues (i) no solicita la devoluci\u00f3n del saldo a favor, (ii) no participa en la determinaci\u00f3n del mismo y (iii) no obtiene la devoluci\u00f3n de los saldos solicitados. \u00a0<\/p>\n
\u201cAdicionalmente, bajo la norma demandada, el garante est\u00e1 sancionado por haber ejecutado una conducta leg\u00edtima: expedir una garant\u00eda. Con tal conducta no se cumple el requisito de que la infracci\u00f3n haya sido cometida de manera culpable por el garante, ya que el garante se limita a expedir una garant\u00eda por el monto de la devoluci\u00f3n, la cual es una conducta prevista en la ley. \u00a0<\/p>\n
\u201cPor \u00faltimo, la responsabilidad solidaria de los garantes prevista en la norma demandada no atiende a las finalidades leg\u00edtimas de las sanciones administrativas. Como ha se\u00f1alado la Corte Constitucional, las sanciones administrativas tienen como finalidad transformar \u2018(…) comportamientos humanos frente a los cuales se realiza un juicio de desvalor, que pretenden ser evitados o corregidos, a trav\u00e9s de su tipificaci\u00f3n y la previsi\u00f3n e imposici\u00f3n de males razonables y proporcionado\u2019. En este caso, la responsabilidad solidaria del garante no cumple dicha finalidad, pues el garante no realiz\u00f3 ninguna conducta que deba ser evitada o corregida, sino que expidi\u00f3 una p\u00f3liza en los t\u00e9rminos de la ley. Por lo anterior, si se acepta que el garante debe responder solidariamente por las sanciones establecidas en el Art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, entonces el garante tendr\u00eda que asumir en todos los casos la mala fe del contribuyente, con lo cual desconocer\u00eda el Art\u00edculo 83 de la C.P y el precedente constitucional se\u00f1alado en la Sentencia C-877 de 2011.\u201d10 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente agrega que, aunque el cargo por desconocimiento del principio de la buena fue rechazado, el Instituto considera que la disposici\u00f3n demandada desconoce dicho principio porque \u201ctiene como efecto que los garantes exijan la expedici\u00f3n de p\u00f3lizas que no solo cubran el monto devuelto indebidamente, sino las potenciales sanciones del Arti\u0301culo 670 del Estatuto Tributario. Este efecto ocurre porque los garantes, al ser solidariamente responsables con el contribuyente principal por las sanciones por devoluci\u00f3n improcedente, deben cubrir tambi\u00e9n estos riesgos. De esta forma, la responsabilidad solidaria creada en esta norma crea un efecto perverso no previsto en la Sentencia C-877 de 2011, y es que el garante deba presumir la mala fe del contribuyente principal.\u201d11 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos (Fasecolda) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), se debe declarar la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d, contenida en el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, porque i) desconoce los elementos financieros b\u00e1sicos en los que se sustenta la actividad aseguradora, vulnerando as\u00ed el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y ii) frustra la posibilidad de que el Estado cuente con garant\u00edas adecuadas para cumplir sus fines esenciales. Al respecto, explica que\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan Fasecolda, \u201cla Direcci\u00f3n de Impuestos ha obligado a las aseguradoras a pagar indemnizaciones en exceso del valor asegurado y con desconocimiento de las coberturas del contrato de seguro, as\u00ed como de los c\u00e1lculos t\u00e9cnicos en los que se soporta, lo que afecta de manera sensible la ecuaci\u00f3n financiera en la que se soporta esta actividad\u201d12. Esta cuesti\u00f3n la explica del siguiente modo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPrimero. Cuando el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario predica una solidaridad entre el contribuyente y el garante, se rompen los c\u00e1lculos t\u00e9cnicos-actuariales que soportan el equilibrio financiero del contrato, pues es completamente imprevisible la cuant\u00eda por la que podr\u00eda responder la aseguradora. Para aclarar este argumento, advi\u00e9rtase que los intereses corren a partir de la fecha en la que se realiz\u00f3 la devoluci\u00f3n y por el siguiente t\u00e9rmino: \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) La administraci\u00f3n tiene la facultad de proferir un requerimiento especial dentro de los tres a\u00f1os siguientes a la solicitud de devoluci\u00f3n del saldo a favor (art\u00edculo 714 E.T.), a partir de este acto administrativo se propone modificar la declaraci\u00f3n en la que se gener\u00f3 el saldo a favor; \u00a0<\/p>\n
\u201c(ii) Una vez proferido el requerimiento especial, el contribuyente cuenta con un t\u00e9rmino de tres meses para poder brindar una respuesta a la propuesta de la administraci\u00f3n (art\u00edculo 707 E.T); \u00a0<\/p>\n
\u201c(iii) La Direcci\u00f3n de Impuestos tiene la facultad de ampliar el requerimiento especial dentro de los tres meses siguientes a la respuesta del requerimiento especial, caso en cual volver\u00e1n a contar nuevamente tres meses para poder brindar respuesta a la ampliaci\u00f3n al requerimiento especial (art\u00edculo 708 E.T); \u00a0<\/p>\n
\u201c(iv) Vencido este t\u00e9rmino, la administraci\u00f3n cuenta con el t\u00e9rmino de seis meses para poder proferir Liquidaci\u00f3n Oficial de Revisi\u00f3n; \u00a0<\/p>\n
\u201c(v) El contribuyente podr\u00e1 discutir esta liquidaci\u00f3n oficial dentro de los dos meses siguientes, a trav\u00e9s del recurso de reconsideraci\u00f3n (art\u00edculo 720 E.T); \u00a0<\/p>\n
\u201c(vi) Por su parte, la administraci\u00f3n cuenta con el t\u00e9rmino de un a\u00f1o para decidir dicho recurso (art\u00edculo 732 E.T); \u00a0<\/p>\n
\u201c(vii) Sobre estos actos administrativos procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que deber\u00e1 ser interpuesto dentro de los cuatro meses siguientes a la notificaci\u00f3n de la resoluci\u00f3n que decide el recurso de reconsideraci\u00f3n (art\u00edculo 164 del CPACA); \u00a0<\/p>\n
\u201c(viii) Finalmente, los intereses \u00fanicamente dejar\u00e1n de computarse dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la admisi\u00f3n de la demanda (art\u00edculo 634 E.T).\u201d13 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo anterior, afirma que \u201cestas reglas reflejan una afectaci\u00f3n econ\u00f3mica grave al ejercicio de la actividad aseguradora, pues [las aseguradoras] se ven obligadas a responder por coberturas no contratadas y que ponen en vilo la posibilidad de continuar ejerciendo esta actividad, por la desproporci\u00f3n econ\u00f3mica que a partir de ellas se genera.\u201d14 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual forma, pone se presente que \u201cla actividad de seguros supone una captaci\u00f3n de dinero del p\u00fablico, por lo que la afectaci\u00f3n de contratos de seguros con exceso del valor asegurados no solo afecta la actividad aseguradora, sino a todos los asegurados para este ramo.\u201d15 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otro lado, advierte que \u201ces importante que si las multas son impuestas a titulo de sanci\u00f3n, como lo establece el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, las mismas sean asumidas \u00fanicamente por el infractor, dado que cumplir\u00eda con la finalidad de ser una consecuencia negativa a un actuar contrario a la ley y al orden p\u00fablico. Sin embargo, mantener una solidaridad del garante frente a las sanciones e intereses, \u00fanicamente refuerza el actuar de que un contribuyente no analice adecuadamente sus solicitudes de devoluci\u00f3n a favor de acuerdo con los par\u00e1metros de la ley y as\u00ed pueda obtener flujo de efectivo, dado que una vez realizada la solicitud de devoluci\u00f3n, la entidad tributaria \u00fanicamente cuenta con 20 d\u00edas para proceder a devolver el dinero conforme el art\u00edculo 855 del Estatuto Tributario.\u201d16 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para Fasecolda, esta circunstancia \u201cdesconoce abiertamente: i) el art\u00edculo 1079 del c\u00f3digo de comercio que prev\u00e9 que \u2018el asegurador no estar\u00e1 obligado a responder sino hasta concurrencia de la suma asegurada\u2019; ii) el art\u00edculo 1602 del c\u00f3digo civil, en donde se establece que \u2018los contratos v\u00e1lidamente celebrados son ley para las partes\u2019; iii) el art\u00edculo 1603 que prescribe que \u2018los contratos deben ser ejecutados de buena fe\u2019; iv) el art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que promueve la autonom\u00eda de la voluntad; v) el art\u00edculo 1055 del c\u00f3digo de comercio que refiere la prohibici\u00f3n de asegurar sanciones.\u201d17 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, sostiene que, \u201ccuando la administraci\u00f3n condena solidariamente a una aseguradora, a\u00fan en exceso del valor asegurado al pago de sanciones, desnaturaliza el objeto de la misma, en la medida que quien asume la afectaci\u00f3n patrimonial es un tercero que no infringi\u00f3 la norma tributaria y que no garantiz\u00f3 las sanciones derivadas de infringir la misma. Desconociendo as\u00ed el contrato de seguro, la regulaci\u00f3n de la actividad aseguradora, la buena fe contractual y el derecho a no ser compelido a la asunci\u00f3n de una pena por actos que no le son imputables.\u201d19 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por los motivos expuestos, solicita que se declare la inexequibilidad de los enunciados normativos: \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d y \u201clos cuales se har\u00e1n efectivas juntos con los intereses correspondientes\u201d, contenidos en el segundo inciso del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Catalina Hoyos Jim\u00e9nez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la experta Catalina Hoyos Jim\u00e9nez es evidente que la norma endilga responsabilidad a los garantes por las infracciones cometidas por los sujetos tributarios con quienes ellos contratan, de manera que los hace responsables solidarios de las sanciones a que haya podido estar sometido el deudor garantizado. Se trata, por consiguiente, de una responsabilidad por hechos il\u00edcitos de car\u00e1cter objetivo completamente independiente de que al garante se le impute la conducta t\u00edpica, antijur\u00eddica y culpable, cuya consonancia con los postulados constitucionales tiene que ser analizada de manera muy estricta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan la interviniente, la responsabilidad \u201csolidaria\u201d a la que se refiere la disposici\u00f3n, \u201ces un eufemismo para encubrir la imputaci\u00f3n de las sanciones por devoluci\u00f3n improcedente a una persona ajena a la ejecuci\u00f3n de la conducta t\u00edpica. Pi\u00e9nsese, por ejemplo, en una empresa que realiza exportaciones ficticias por las cuales reclama la devoluci\u00f3n del IVA y para lo cual solicita la expedici\u00f3n de una p\u00f3liza a una compa\u00f1\u00eda de seguros para efectos de obtener la devoluci\u00f3n de los impuestos – tambi\u00e9n ficticios- ante la DIAN. En tal caso, la aseguradora que no conoce del il\u00edcito expide de buena fe la p\u00f3liza, pero luego, en virtud de la norma demandada, termina siendo responsable por las sanciones impuestas a la empresa por sus conductas il\u00edcitas.\u201d20 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con \u00a0la experta, la responsabilidad sancionatoria es personal y no existe un principio de raz\u00f3n suficiente que justifique que en casos como el que es objeto de estudio la ley pueda degradar a un administrado con la imposici\u00f3n de sanciones por hechos que le resultan completamente ajenos. En criterio de la interviniente \u201csemejante previsi\u00f3n ser\u00eda arbitraria y contraria a cualquier postulado constitucional\u201d.21 En este sentido, manifiesta que: \u201cPor lo tanto, la solidaridad sancionatoria ser\u00eda inconstitucional si (i) desconoce el derecho a la defensa, ii) no exige imputabilidad personal de la falta para que la sanci\u00f3n recaiga sobre quien cometi\u00f3 o particip\u00f3 personalmente en la infracci\u00f3n, es decir, permite la responsabilidad sancionatoria por el hecho ajeno y (iii) prev\u00e9 una responsabilidad sin culpa u objetiva\u201d.22 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contin\u00faa exponiendo que comparte la apreciaci\u00f3n de los demandantes, en el sentido de \u201cque aparte de los principios mencionados, la norma infringe el art\u00edculo 6 de la C.P. Esta norma contiene los postulados m\u00ednimos de la responsabilidad y de la imputaci\u00f3n en un Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho, que para el caso concreto se traduce en que ning\u00fan garante puede hacerse responsable de un supuesto il\u00edcito que no ha cometido ni del cual ha sido part\u00edcipe o que desconoce, porque ello comportar\u00eda hacerlo responsable a pesar de que no ha violado ni la Constituci\u00f3n ni la Ley. A menos que pueda advertirse que el garante ha participado en la ejecuci\u00f3n de la conducta sancionable ejecutada por el responsable tributario, no tiene ning\u00fan sentido de justicia, como tampoco de equidad ni de proporcionalidad, que se le imponga una pena por un hecho que no le resulta atribuible. La responsabilidad sancionatoria es personal y no existe un principio de raz\u00f3n suficiente que justifique que en casos como el que es objeto de estudio la Ley pueda degradar a un administrado con la imposici\u00f3n de sanciones por hechos que le resultan completamente ajenos. Semejante previsi\u00f3n ser\u00eda arbitraria y contraria a cualquier postulado constitucional.\u201d23 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, concluye que la medida resulta \u201cviolatoria de sendos principios constitucionales como el de la buena fe, el debido proceso, la determinaci\u00f3n de que nadie puede ser responsable sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, por no mencionar el deber de proporcionalidad que debe existir entre los hechos y las consecuencias jur\u00eddicas negativas que puedan derivarse de los mismos.\u201d24\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Alfredo Lewin Figueroa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan el experto Alfredo Lewin Figueroa, permitir que la aseguradora o el garante responda ante la administraci\u00f3n por el monto correspondiente a una sanci\u00f3n, derivada de la infracci\u00f3n cometida por un contribuyente, sin que haya habido alguna infracci\u00f3n predicable de la aseguradora, constituye una clara violaci\u00f3n del principio de intransmisibilidad de la pena, reconocido en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador, en el sentido que nadie puede ser compelido a asumir una pena por actos que no le son imputables. Considera que \u201cno es procedente ni v\u00e1lido constitucionalmente que los seguros y garant\u00edas sean utilizados como un mecanismo de recaudo de sanciones, cuya responsabilidad exclusiva es de la persona o contribuyente infractora\u201d25. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como sustento de tal afirmaci\u00f3n, cita un extracto de la Sentencia C-038 de 2020 en la que la Corte sostuvo que, \u201caunque tanto en el derecho privado, como en el derecho p\u00fablico se establezcan formas de responsabilidad solidaria frente a obligaciones de resarcir perjuicios, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la solidaridad pasiva en materia sancionatoria resulta inconstitucional si conduce a que la sanci\u00f3n recaiga sobre una persona diferente a quien realiz\u00f3 personalmente el acto reprochado.\u201d De este modo, resalta que, seg\u00fan la misma sentencia, \u201cla infracci\u00f3n debe ser personalmente imputable a cada obligado solidariamente, lo que implica que la solidaridad en materia de sanciones administrativas, no permite una forma de responsabilidad por el hecho ajeno y (\u2026) la infracci\u00f3n debe haber sido cometida de manera culpable por cada uno de los obligados solidariamente, considerando que aunque excepcionalmente es admisible la responsabilidad objetiva, la jurisprudencia constitucional ha exigido siempre responsabilidad por culpa en estos casos, como una manera de mitigar la solidaridad legal.\u201d26 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Advierte que \u201c[l]a Sentencia C-877 de 2011 de la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible, por ser contraria al principio de buena fe, la expresi\u00f3n del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario que, refiri\u00e9ndose al alcance de la garant\u00eda que ten\u00eda que ser obtenida por el contribuyente y expedida por las entidades bancarias o de compa\u00f1\u00edas de seguros para tramitar la devoluci\u00f3n en t\u00e9rminos \u2018abreviados\u2019 que la garant\u00eda deb\u00eda incluir lo relativo a las sanciones, pues supon\u00eda presumir la mala fe de los solicitantes de las devoluciones. Como consecuencia l\u00f3gica y jur\u00eddica de lo resuelto en la Sentencia C-877 de 2011, que desafortunadamente no se pronunci\u00f3 respecto al aparte que ahora se ha impugnado, a pesar de que todo el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario hab\u00eda sido demandado por los demandantes de ese proceso, no opera la cosa juzgada en este nuevo juicio de constitucionalidad respecto del aparte demandado en esta ocasi\u00f3n.\u201d27 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, considera que, \u201cen el fallo que se profiera en esta nueva acci\u00f3n no deber\u00eda, ni ser\u00eda aconsejable ignorar esta situaci\u00f3n y los planteamientos ya sostenidos en la Sentencia anterior. Adem\u00e1s, el decreto 2067 de 2011 art. 22 se\u00f1ala expresamente que la Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, esto conduce a que, en aras de proteger la seguridad jur\u00eddica, deba hacerse la mayor claridad posible para que, tanto los contribuyentes, como las autoridades, las compa\u00f1\u00edas competentes para expedir las p\u00f3lizas o garant\u00edas necesarias para los tr\u00e1mites de devoluci\u00f3n de impuestos y los jueces de la Rep\u00fablica, entiendan que no es constitucionalmente v\u00e1lido ni procedente acordar o exigir garant\u00edas que cubran el riesgo de pago de sanciones. Lo anterior, porque esto violar\u00eda tanto el principio de buena fe como el de intransmisibilidad de las sanciones.\u201d28 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, concluye su intervenci\u00f3n recomend\u00e1ndole a la Corte declarar la inexequibilidad del aparte acusado por desconocer el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, para tal efecto, sugiere que se tengan en cuenta los fundamentos de la Sentencia C-877 de 2011.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. \u00c1lvaro Andr\u00e9s D\u00edaz Palacios \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El experto \u00c1lvaro Andr\u00e9s D\u00edaz Palacios se\u00f1ala que comparte el planteamiento formulado por los demandantes, en el sentido de que a la disposici\u00f3n normativa demandada le deber\u00eda ser extensible el razonamiento de inconstitucionalidad planteado por la Corte en la Sentencia C-877 de 2011, \u201ctoda vez que a pesar de que la constituci\u00f3n de una garant\u00eda persigue un fin leg\u00edtimo, no ocurre lo mismo con la extensi\u00f3n de la misma a eventuales sanciones que puede imponer la Administraci\u00f3n al contribuyente (tomador de una p\u00f3liza) como consecuencia de una devoluci\u00f3n no procedente.\u201d29 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Respecto del argumento de la intransmisibilidad de la pena, D\u00edaz Palacios trae a colaci\u00f3n el art\u00edculo denominado: \u201cEl principio constitucional de responsabilidad personal por el hecho propio. Manifestaciones cualitativas\u201d del profesor Antonio Cuerda Riezu, quien explica que \u201cel principio de responsabilidad personal por el propio hecho tiene por finalidad que quien verdaderamente haya cometido el hecho (bien un sujeto \u00fanico o bien varios sujetos), sea el responsable (o los responsables) en sentido penal, lo que excluye la posibilidad de que, una vez declarada tal responsabilidad, el hecho sea atribuido a otros sujetos no responsables. Expresada esta distinci\u00f3n de otra manera: mientras que el principio non bis in idem impide que un sujeto responda pluralmente por un mismo hecho, el principio de responsabilidad personal por el propio hecho impide que sujetos a los que no se les puede imputar (objetiva, subjetiva y personalmente) el hecho, respondan del mismo. (\u2026)\u201d30 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre esa base, refiere que \u201cen materia sancionadora administrativa los principios del derecho penal son plenamente aplicables con ciertos matices. El Derecho Tributario, en su entorno sancionatorio, se ha enmarcado dentro del ius puniendi del Estado, a pesar de los m\u00faltiples matices que pueden y se seguir\u00e1n presentando, la potestad sancionatoria del Estado es una sola, s\u00f3lo que tiene diferentes formas y \u00e1mbitos de materializaci\u00f3n, cada una con sus particularidades conforme a su propia naturaleza jur\u00eddica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Destaca los fundamentos jur\u00eddicos de las Sentencias C-597 de 1996 y C-038 de 2020 y, con base en ello, concluye que \u201cel aparte demandado del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario es claramente contrario al principio planteado y por tanto al art\u00edculo 6\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que hace responsable de la sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente a un tercero diferente al autor de la infracci\u00f3n. Indiscutiblemente el garante no es quien solicita la devoluci\u00f3n y menos a\u00fan quien de manera culpable incurre en la eventual infracci\u00f3n. N\u00f3tese que el principio [de intransmisibilidad de la pena], aplicable sin discusi\u00f3n al r\u00e9gimen sancionador administrativo, se predica aun de un r\u00e9gimen de responsabilidad objetiva, aspecto que aun cuando no es el caso, si evidencia m\u00e1s claramente su necesaria aplicaci\u00f3n.\u201d31\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Intervenciones con petici\u00f3n de inexequibilidad y, en subsidio, de exequibilidad condicionada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Ciudadano Pedro Samuel Rojas Neira \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Pedro Samuel Rojas Neira considera que el aparte acusado parece atribuirle una responsabilidad ajena a las aseguradoras por el solo hecho de prestar cauci\u00f3n en un proceso de devoluci\u00f3n de saldos a favor, lo que, en su entender, constituye una manifestaci\u00f3n de responsabilidad objetiva que no tiene en cuenta la intenci\u00f3n o el grado de participaci\u00f3n de la aseguradora en el hecho sancionable, sino simplemente el rol que ejerce en la devoluci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde ese punto de vista, manifiesta que la solidaridad que pueda darse en virtud de alguna relaci\u00f3n contractual no puede generar un desmedro en las garant\u00edas m\u00ednimas a la defensa y al debido proceso del deudor solidario. Anota que \u201csi bien podr\u00eda interpretarse que la responsabilidad de la seguradora en un proceso de devoluci\u00f3n puede ser solidaria, ello no es \u00f3bice para que deba exig\u00edrsele el pago en un primer lugar, puesto que en todo caso es precisamente el contribuyente el titular del saldo a favor y quien responde con su actuar porque este saldo responsa a su realidad econ\u00f3mica.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en dichas consideraciones, solicita que se declare la inexequibilidad de la expresi\u00f3n demandada y, en subsidio, la exequibilidad condicionada \u201cincluyendo la menci\u00f3n que solo ser\u00e1 precedente si se vincula formalmente a la aseguradora al proceso sancionatorio y se le otorga la posibilidad de interponer recurso y en general ejercer los recursos ordinarios en sede administrativa.\u201d33 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Ciudadano Cristhian Felipe Orjuela S\u00e1nchez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para el ciudadano Cristhian Felipe Orjuela S\u00e1nchez,34 \u201clos garantes (bancos y aseguradoras) no pueden garantizar nada que la ley no les permite garantizar, y ello se fundamenta en el art\u00edculo 335 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el cual establece que la actividad financiera y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos de captaci\u00f3n solo pueden ser ejercidas previa autorizaci\u00f3n del Estado, conforme a la ley.\u201d35 Entonces, aduce que \u201cen el momento en que la Corte Constitucional a trav\u00e9s de la Sentencia C-877 de 2011 elimin\u00f3 la exigencia de garantizar las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 del E.T., tambi\u00e9n elimin\u00f3 la posibilidad de que las aseguradoras pudieran garantizar estas sanciones, pues ese aparte es inexequible y hoy se encuentra fuera del ordenamiento jur\u00eddico, m\u00e1xime cuando la sentencia no dispone que los garantes pueden si quieren garantizar eso.\u201d36 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esa medida, manifiesta que \u201c[s]i la norma exige que el garante debe garantizar el monto de la devoluci\u00f3n, la norma es inconstitucional por hacerlo solidario de obligaciones que no est\u00e1n dentro de la garant\u00eda (en este caso las sanciones).\u201d37 En el mismo sentido, \u201cpresumir que el garante garantiza las sanciones del art\u00edculo 670 ir\u00eda en contrav\u00eda de la misma Sentencia C-877 de 2011.\u201d38 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte que al analizar el cargo admitido se tenga en cuenta que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c- La actividad financiera y aseguradora relacionada con captaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos est\u00e1 regulada por el Estado y debe ser autorizada por este. \u00a0<\/p>\n
– No pueden expedirse garant\u00edas que no est\u00e9n autorizadas por la ley, pues de lo contrario ser\u00eda algo no autorizado por esta ni por la constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 860 del E.T. es el que regula la devoluci\u00f3n de impuestos con presentaci\u00f3n de garant\u00eda. \u00a0<\/p>\n
– Sin este art\u00edculo no se puede expedir garant\u00eda para la devoluci\u00f3n de impuestos, pues no estar\u00eda autorizada por la ley. \u00a0<\/p>\n
– Actualmente no puede garantizarse sanci\u00f3n en la devoluci\u00f3n de garant\u00eda por cuanto ese aparte fue declarado inexequible, independientemente de que fuera relacionado con la exigencia de la garant\u00eda, pero hoy en d\u00eda no puede garantizarse algo que no est\u00e1 autorizado en la ley. \u00a0<\/p>\n
– Si fuera condicional de la aseguradora garantizar o no las sanciones, ello no le quita la solidaridad que impone la norma demandada, pues si el garante dijera que no garantiza esas sanciones, aun as\u00ed, resultar\u00e1 ser solidaria, porque la imposici\u00f3n es legal m\u00e1s no contractual. \u00a0<\/p>\n
– Mientras la norma exija que el garante debe garantizar el monto de la devoluci\u00f3n, pero afirma que debe ser solidario por montos no garantizados, se vulnera el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Nacional porque se le sanciona por hechos en los cuales el garante no intervino.\u201d39 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las expresiones \u201csolidariamente\u201d e \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n, las cuales se har\u00e1n efectivas junto con los intereses correspondientes\u201d, contenidas en el segundo inciso del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario o, en su defecto, la exequibilidad condicionada del referido inciso, \u201cen \u00a0el sentido de indicar que el garante ser\u00e1 solidariamente responsable por los conceptos que all\u00ed se mencionan, hasta concurrencia de la suma garantizada.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Intervenciones con petici\u00f3n de exequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en conjunto con el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante intervenci\u00f3n presentada de manera conjunta, la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, toda vez que, a su juicio, el aparte acusado s\u00ed respeta la prohibici\u00f3n de transmisibilidad de las sanciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, y a manera de consideraciones preliminares, se\u00f1alan que para el caso del tomador o asegurado, el legislador y la Corte Constitucional han reconocido el deber de declarar de manera cierta todas las circunstancias inherentes al riesgo asegurado, mientras que, para el asegurador se han definido ciertos deberes cuando ostenta la posici\u00f3n dominante y define las condiciones del seguro. Seg\u00fan los intervinientes, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, la compa\u00f1\u00eda de seguros o entidad bancaria que expide la p\u00f3liza de seguro cubre todos los conceptos que conforman el monto asegurable, consign\u00e1ndolo as\u00ed en el cuerpo de la garant\u00eda, que adem\u00e1s tiene vigencia de dos a\u00f1os.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este sentido, \u201cla DIAN, como asegurado de buena fe, no puede sufrir consecuencias derivadas del dolo del tomador ni de la indebida o errada evaluaci\u00f3n del riesgo a cargo de la aseguradora, pues, en cumplimiento de la ley y con base en la p\u00f3liza de seguro, debe proceder en un t\u00e9rmino perentorio a devolver las sumas de dinero solicitadas, sus intereses y las sanciones que se hubieren causado.\u201d41\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo anterior, sostienen que \u201csi esta demanda de inconstitucionalidad prospera y, en consecuencia, de la garant\u00eda se excluye la cobertura de sanciones que se generen por la devoluci\u00f3n improcedente, la Administraci\u00f3n Tributaria quedar\u00eda sin respaldo para exigir la cobertura de todas las consecuencias que se derivar\u00edan si el riesgo asegurado se concreta. Esto ir\u00eda en contrav\u00eda de la finalidad de la garant\u00eda, que no es otra que asegurar a la Administraci\u00f3n que, en las devoluciones realizadas en circunstancias temporales especiales, la compa\u00f1\u00eda aseguradora garante le reconozca las sumas que hubiese devuelto en forma improcedente al contribuyente y las consecuencias de dicha infracci\u00f3n legal (intereses y sanciones generados por la devoluci\u00f3n) si acaece el riesgo asegurado, es decir, la improcedencia de la devoluci\u00f3n.\u201d42\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esa medida, para las autoridades intervinientes, \u201cpretender suprimir de la responsabilidad solidaria de las aseguradoras el pago de las sanciones derivadas de la devoluci\u00f3n improcedente (riesgo asegurado) es desnaturalizar sin fundamento constitucional las solicitudes de devoluci\u00f3n con garant\u00eda, pues con las condiciones de cobertura que pretenden los demandantes el Estado no tendr\u00eda ning\u00fan respaldo para efectuar la devoluci\u00f3n de saldos a favor en los t\u00e9rminos perentorios se\u00f1alados en la ley y con los riesgos que ello implicar\u00eda si la devoluci\u00f3n resultare improcedente, sin poder asegurar el cumplimiento del pago de las sanciones generadas por tal devoluci\u00f3n.\u201d43 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, sostienen que la infracci\u00f3n tributaria no se predica de la compa\u00f1\u00eda aseguradora, sino del contribuyente, que es el obligado sustancial del impuesto. Por lo tanto, aseguran que \u201ces evidente que no se hace extensible a la aseguradora la sanci\u00f3n por una conducta inherente al contribuyente solicitante de la devoluci\u00f3n que resultare improcedente\u201d.44 Para los intervinientes, la aseguradora simplemente cubre la concreci\u00f3n de dicho riesgo con el fin de asegurar el reintegro de las sumas objeto de la devoluci\u00f3n, que corresponden a recursos del Estado, as\u00ed como los intereses y la sanci\u00f3n correspondientes, que hacen parte del objeto asegurado, aceptado y asumido por la aseguradora al momento de expedir la p\u00f3liza, cuya emisi\u00f3n tambi\u00e9n se rige por la autonom\u00eda de la voluntad privada de las partes. Es as\u00ed como, seg\u00fan los intervinientes, resulta claro que \u201cexiste una responsabilidad solidaria entre el asegurador y el tomador, figura que no es ajena al sistema tributario colombiano\u201d,45 y que en estos escenarios, donde existe manejo de recursos p\u00fablicos, garantiza que los mismos no sean utilizados de manera equivocada, o que su retorno o recuperaci\u00f3n se dificulte. La solidaridad conlleva la exigibilidad de las obligaciones a otros sujetos distintos del deudor principal en las condiciones definidas convencionalmente o en virtud de la ley. En materia tributaria, la solidaridad debe aplicarse estrictamente en los t\u00e9rminos y situaciones expresamente se\u00f1alados en la ley, encontr\u00e1ndose la administraci\u00f3n legitimada para accionar por la totalidad de la deuda contra cualquiera de los deudores solidarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En punto a la responsabilidad solidaria de las aseguradoras, sostienen que el derecho sancionador no se puede asimilar al derecho penal. Para los intervinientes, \u201cla Administraci\u00f3n tributaria no extiende la sanci\u00f3n a la aseguradora, pues son infracciones al ordenamiento tributario por parte del tomador, que simplemente hacen parte del riesgo asegurado en virtud de un contrato de seguro, y solo se acude a la aseguradora en su calidad de responsable solidario para el pago de los montos que se encuentran cubiertos en la p\u00f3liza.\u201d46 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contin\u00faan afirmando que la devoluci\u00f3n con garant\u00eda es optativa para el contribuyente. De este modo, aducen que las aseguradoras, en ejercicio de su autonom\u00eda, pueden asegurar la devoluci\u00f3n asumiendo su responsabilidad solidaria, o no hacerlo. Al igual que el garante puede y debe realizar la validaci\u00f3n y an\u00e1lisis correspondiente de los riesgos que asume, incluyendo la procedencia y soportes de la devoluci\u00f3n antes de expedir la p\u00f3liza. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, mencionan que la jurisprudencia del Consejo de Estado admite que la responsabilidad del garante o de las aseguradoras se extiende a las sanciones que se derivan por las devoluciones realizadas que resulten improcedentes en materia tributaria. Al respecto, citan varias sentencias proferidas por la Secci\u00f3n Cuarta, y se\u00f1alan que \u201cen estas providencias se ha indicado que cuando la solicitud de devoluci\u00f3n del saldo a favor es presentada por el contribuyente con la correspondiente p\u00f3liza, la aseguradora, en calidad de garante con responsabilidad solidaria, debe responder por el monto de la obligaci\u00f3n garantizada en la misma.\u201d47\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esa medida, enfatizan en que \u201cla sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente generada por la actuaci\u00f3n del asegurado hace parte del riesgo que este le traslad\u00f3 a la aseguradora a cambio del pago de una prima, riesgo que la aseguradora acept\u00f3 previa evaluaci\u00f3n y conocimiento de su cliente, seg\u00fan las disposiciones que rigen la actividad aseguradora. Hasta la ocurrencia del siniestro surge la obligaci\u00f3n de la garante para con la Administraci\u00f3n.\u201d48 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en lo anterior, consideran que \u201cla norma acusada no es contraria a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y es consistente con la naturaleza de la devoluci\u00f3n con garant\u00eda y del contrato de seguro que las aseguradoras suscriben con los contribuyentes solicitantes de saldos a favor que pretenden obtener una devoluci\u00f3n expedita. De esta manera, dicha garant\u00eda es un instrumento para que la Administraci\u00f3n cuente con herramientas efectivas para lograr el reintegro de los recursos p\u00fablicos, as\u00ed como el pago de intereses y sanciones causados seg\u00fan la ley tributaria.\u201d49\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Informan, adem\u00e1s, que \u201cen la pr\u00e1ctica es abiertamente conocido que este instrumento de devoluciones de saldos a favor con garant\u00eda es utilizado en su gran mayor\u00eda para procesos en los cuales se realiza la devoluci\u00f3n de sumas significativas. En consideraci\u00f3n a ello, las aseguradoras tienen a su cargo un deber de absoluta diligencia y responsabilidad encaminado a adoptar medidas y controles dirigidos a dimensionar y aceptar el riego de cada cliente.\u201d50 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, las autoridades intervinientes solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del aparte acusado, contenido en el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, por el cargo relacionado con la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 6 de la Carta. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Universidad Externado de Colombia, a trav\u00e9s del Centro Externadista de Estudios Fiscales, considera que la disposici\u00f3n demandada no plantea un escenario transmisibilidad de la responsabilidad, sino que se est\u00e1 frente a una decisi\u00f3n del legislador tributario en relaci\u00f3n con el alcance del riesgo asegurado esto es, la devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n que resulte improcedente, indexada, y las sanciones en las que incurre el peticionario, en tanto \u00e9ste es el riesgo asegurado. Es decir, seg\u00fan el interviniente, \u201cel legislador defini\u00f3 que ante la ocurrencia de un siniestro asegurado (en este caso la existencia de una devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n improcedente presentada con garant\u00eda) la aseguradora que asumi\u00f3 el riesgo al haber expedido la garant\u00eda responda tambi\u00e9n por valor monto de las sanciones.\u201d51 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese entendido, concluye que \u201cno le asiste raz\u00f3n a los demandantes en el sentido de predicar la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 6 Constitucional, pues el ac\u00e1pite demandado del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario no viola el principio de intransmisibilidad de la pena, en virtud del cual, nadie puede ser sancionado por actos que no le resulten imputables, y solo quienes cometan el acto objeto de sanci\u00f3n ser\u00e1n responsables directos pues, en el presente caso, las entidades bancarias y compa\u00f1\u00edas de seguros que act\u00faan como garantes del riesgo, act\u00faan en el \u00e1mbito privado y expiden p\u00f3lizas en virtud de un negocio privado de seguros, el cual es de inter\u00e9s p\u00fablico (art\u00edculo 335 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), y por tanto tienen la potestad de realizar las labores y actividades tendientes medir y constatar el posible riesgo de la improcedencia de la solicitud, m\u00e1s a\u00fan cuando los dineros que se solicitan en devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n con garant\u00eda son dineros p\u00fablicos y, que son desembolsados de manera m\u00e1s expedita cuando la presentaci\u00f3n se presenta con garant\u00eda, lo cual es optativo por el solicitante.\u201d52\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin perjuicio de lo anterior, llama la atenci\u00f3n sobre el hecho de que \u201cfrente a la expresi\u00f3n que es objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad, y que se encuentra reproducida en el texto del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, no se le hubiera hecho extensiva la declaratoria de inexequibilidad decidida por la Corte en la Sentencia C-877 de 2011, pues, en primer lugar, se trata de una disposici\u00f3n normativa que da lugar a una prescripci\u00f3n similar aunque no limitada a 10.000 UVT y, en segundo lugar, porque las razones que fundamentaron la decisi\u00f3n en la providencia del a\u00f1o 2011, son estructurales y de fondo, en el sentido de que, a juicio de la Providencia, no resultaba plausible constitucionalmente que las garant\u00edas otorgadas para solicitar la devoluci\u00f3n de saldos a favor ante la DIAN cubran las eventuales sanciones derivadas de un proceso de fiscalizaci\u00f3n en contra del contribuyente.\u201d53\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la instituci\u00f3n interviniente, aunque en la demanda que actualmente se estudia se haya admitido el cargo por violaci\u00f3n del principio de la buena fe, los razonamientos expuestos en la Sentencia C-877 de 2011 \u201cdeber\u00edan ser plenamente analizados en el presente caso, de forma que se respete el precedente, la preservaci\u00f3n de la consistencia judicial, la estabilidad del derecho, de la seguridad jur\u00eddica, del principio de la confianza leg\u00edtima y de otros valores, principios o derechos protegidos por la Constituci\u00f3n.\u201d54 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Concepto del Ministerio P\u00fablico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n, en concepto n\u00famero 7005 del 11 de octubre de 2021, le solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del enunciado normativo demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Explica que el principio de responsabilidad personal es un mandato asociado al Estado constitucional, el cual ordena que en materia sancionatoria solo es posible castigar al autor de la conducta tipificada en la ley, es decir, quien \u201ccometi\u00f3 la infracci\u00f3n por acci\u00f3n o por omisi\u00f3n\u201d,55 sin que las sanciones correspondientes puedan ser transmisibles a otros sujetos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con apoyo en la jurisprudencia constitucional56, afirma que el principio de responsabilidad personal tiene aplicaci\u00f3n: i) estricta, en las especialidades del derecho que impliquen el ejercicio del ius puniendi, y ii) relativa, en las dem\u00e1s \u00e1reas jur\u00eddicas. Por lo tanto, en ciertas materias el legislador puede consagrar excepciones a la aplicaci\u00f3n del referido mandato con el fin de optimizar o salvaguardar otros bienes constitucionales, siempre que respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Luego de exponer el alcance del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario y de \u00a0hacer un breve repaso de los fundamentos expuestos en la Sentencia C-877 de 2011, el Ministerio P\u00fablico pone de presente la contradicci\u00f3n existente entre los incisos primero y segundo del referido art\u00edculo. As\u00ed, sostiene que no hay lugar a que la garant\u00eda prevista en el primer inciso \u201ccobije el valor de las sanciones establecidas en la ley en caso de evidenciarse que el reintegro era improcedente, en tanto tal requerimiento fue declarado inconstitucional.\u201d57 Sin embargo, ello contradice lo dispuesto en el inciso segundo, \u201cporque en este \u00faltimo, que no fue objeto de correcci\u00f3n por la Corte Constitucional en el referido fallo, se indica que el garante es solidariamente responsable tanto del valor de la devoluci\u00f3n tributaria como del monto de las sanciones por improcedencia del reintegro.\u201d58\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De esta manera, estima que lo dispuesto en el aparte normativo acusado impide que el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario responda al principio de racionalidad, lo cual, a su juicio, es motivo suficiente para declarar su inexequibilidad, \u201cpues si el legislador pretende imponer a un particular una sanci\u00f3n de la cual no fue autor, la exigencia m\u00ednima es que ordene coherentemente la normativa respectiva, sin que en esta ocasi\u00f3n se haya hecho efectivo tal presupuesto.\u201d59\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese orden de ideas, el Ministerio P\u00fablico concluye que \u201cla expresi\u00f3n demandada es inconstitucional no s\u00f3lo por la incoherencia que conlleva para el entendimiento del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, sino tambi\u00e9n por desconocer el principio de responsabilidad personal, en tanto transfiere la sanci\u00f3n tributaria a una persona ajena a las causas que motivan su imposici\u00f3n. En concreto, a pesar de que la indebida solicitud de devoluci\u00f3n de saldos tributarios es imputable \u00fanicamente al contribuyente, el aparte acusado le impone la carga de asumir la sanci\u00f3n por dicha infracci\u00f3n a la aseguradora o entidad bancaria que se comprometi\u00f3 a responder \u00fanicamente por el valor de la devoluci\u00f3n e intereses, pero no por el monto de la multa respectiva.\u201d60\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se presenta un cuadro con el resumen del sentido de las intervenciones y del concepto del Ministerio P\u00fablico:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Solicitud \u00a0\u00a0<\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos (Fasecolda) \u00a0\u00a0<\/p>\n
Catalina Hoyos Jim\u00e9nez \u00a0\u00a0<\/p>\n
Alfredo Lewin Figueroa \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00c1lvaro Andr\u00e9s D\u00edaz Palacios \u00a0\u00a0<\/p>\n
Pedro Samuel Rojas Neira \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad y, en subsidio, exequibilidad condicionada \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cristhian Felipe Orjuela S\u00e1nchez \u00a0\u00a0<\/p>\n
Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Cuesti\u00f3n previa \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para formular el problema jur\u00eddico y decidir de fondo sobre el cargo propuesto en la demanda, la Corte debe resolver primero si en este caso ha operado o no el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que, como lo han referido algunos intervinientes, expertos y el Ministerio P\u00fablico, mediante la Sentencia C-877 de 2011, la Corte Constitucional ya se hab\u00eda pronunciado sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, que en esta oportunidad se demanda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La cosa juzgada constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte ha abordado el fen\u00f3meno de cosa juzgada constitucional desde dos perspectivas: i) como una instituci\u00f3n jur\u00eddico procesal que tiene su fundamento en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica61, de la cual se deriva que las sentencias de constitucionalidad son inmutables, vinculantes y definitivas62 y, ii) como un atributo de dichas providencias que caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han sido objeto de un juicio por parte de un tribunal con competencia para ello y en aplicaci\u00f3n de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes.63\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde una perspectiva u otra, una vez configurada, la cosa juzgada constitucional cumple una \u201c\u2026 funci\u00f3n negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una funci\u00f3n positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jur\u00eddicas\u201d.64\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la cosa juzgada constitucional tiene categor\u00edas claramente distinguibles entre s\u00ed: i) cosa juzgada formal y material; ii) absoluta y relativa; iii) relativa impl\u00edcita y relativa expl\u00edcita; y iv) aparente. Dada la profusa jurisprudencia sobre la materia, en el siguiente cuadro65 se resumen las principales diferencias entre cada una de estas categor\u00edas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el objeto de control \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cosa juzgada formal: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuando la decisi\u00f3n previa de la Corte ha reca\u00eddo sobre un texto igual al sometido nuevamente a su consideraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cosa juzgada material: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando la sentencia previa examin\u00f3 una norma equivalente a la demandada contenida en un texto normativo distinto. De forma que, aunque se trate de disposiciones diferentes, producen los mismos efectos en cuanto contienen la misma regla. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Por el cargo de constitucionalidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cosa juzgada absoluta: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando la primera decisi\u00f3n agot\u00f3 cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Ocurre cuando se analiz\u00f3 la validez de la norma con la totalidad de las normas de rango constitucional, incluidas aquellas que conforman el bloque de constitucionalidad. Por regla general, corresponde a las sentencias emitidas en ejercicio del control autom\u00e1tico e integral que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica asigna a cierto tipo de normas con rango de ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cosa juzgada relativa: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuando la decisi\u00f3n previa juzg\u00f3 la validez constitucional solo desde la perspectiva de algunos de los cargos posibles. La cosa juzgada relativa puede ser expl\u00edcita o impl\u00edcita. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1 cosa juzgada relativa expl\u00edcita cuando en la parte resolutiva de la sentencia se establece expresamente que el pronunciamiento de la Corte se limita a los cargos analizados.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ser\u00e1 cosa juzgada relativa impl\u00edcita cuando, pese a no hacerse tal referencia en la parte resolutiva, de las consideraciones de la sentencia se puede desprender que la Corte limit\u00f3 su juicio a determinados cargos. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cosa juzgada aparente66 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ocurre cuando la Corte, \u201ca pesar de adoptar una decisi\u00f3n en la parte resolutiva de sus providencias declarando la exequibilidad de una norma, en realidad no ejerce funci\u00f3n jurisdiccional alguna y, por ello, la cosa juzgada es ficticia\u201d.67 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cosa juzgada aparente depende de que la declaraci\u00f3n de exequibilidad carezca de toda motivaci\u00f3n en el cuerpo de la providencia. En este caso, aunque la declaraci\u00f3n de exequibilidad da la apariencia de cosa juzgada, en realidad la norma demandada no est\u00e1 revestida de cosa juzgada, ni formal, ni material debido a la ausencia de motivaci\u00f3n de la providencia en tal sentido.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cosa juzgada aparente tiene lugar en dos hip\u00f3tesis: i) cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposici\u00f3n, pero en la parte motiva de la sentencia omite totalmente el estudio de constitucionalidad de aquella, de forma que la disposici\u00f3n no fue objeto de funci\u00f3n jurisdiccional alguna, y ii) cuando se declara exequible una disposici\u00f3n, pero en la parte motiva del fallo solo se estudi\u00f3 una de las normas contenidas en aquella.68 En este caso, las normas que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional pueden ser objeto de un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasi\u00f3n.69 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que, en el asunto sub examine, no existe cosa juzgada constitucional material ni relativa en relaci\u00f3n con la Sentencia C-877 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-877 de 2011, la Corte resolvi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad formulada contra la totalidad del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, tal y como fue modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley1430 de 2010. En aquella oportunidad se formularon dos cargos: i) la presunta violaci\u00f3n del debido proceso y del derecho de defensa (art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n) y ii) la presunta violaci\u00f3n del principio de la buena fe (art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n). Este \u00faltimo cargo iba dirigido a cuestionar \u00fanicamente el apartado que dispon\u00eda que la garant\u00eda en favor de la Naci\u00f3n deb\u00eda cubrir el monto de la devoluci\u00f3n, m\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario. Con respecto al primer cargo, la Sala concluy\u00f3 que \u00e9ste no estaba llamado a prosperar, pero en cuanto al segundo, determin\u00f3 que le asist\u00eda raz\u00f3n a los demandantes y, en consecuencia, resolvi\u00f3 lo siguiente: \u201cDeclarar INEXEQUIBLE, la expresi\u00f3n \u2018m\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u2019, del art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010.\u201d Tal disposici\u00f3n se hallaba comprendida en el inciso primero de la norma demandada, y se refer\u00eda al contenido de la garant\u00eda que deb\u00eda expedir la entidad aseguradora y presentar el contribuyente a fin de obtener la devoluci\u00f3n de saldos en un plazo abreviado de veinte (20) d\u00edas. A pesar de que todo el art\u00edculo 860 (modificado) hab\u00eda sido demandado, la Corte no se pronunci\u00f3 sobre otros enunciados normativos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el presente caso, la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica que, aunque prima facie pareciere similar, es distinta a aquella declarada inexequible en la mencionada sentencia. Se trata del enunciado \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d, contenido en el inciso segundo del citado art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, que ya no se refiere al contenido de la cauci\u00f3n, sino que trata sobre la responsabilidad solidaria del garante, quien debe responder por la obligaci\u00f3n garantizada y, adem\u00e1s, por el monto de la sanci\u00f3n impuesta al contribuyente por una devoluci\u00f3n improcedente o injustificada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Adicionalmente, y como se rese\u00f1\u00f3 en los antecedentes de esta providencia, aun cuando en la presente demanda tambi\u00e9n se formul\u00f3 un cargo por la aparente violaci\u00f3n del principio de la buena fe (art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n), dicho cargo fue rechazado por Auto del 22 de junio de 2021, decisi\u00f3n que posteriormente dej\u00f3 en firme la Sala Plena de esta corporaci\u00f3n, mediante Auto del 29 de julio de 2021, al resolver el recurso de s\u00faplica interpuesto contra aquella providencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, dado que la inexequibilidad declarada en la Sentencia C-877 de 2011 recay\u00f3 sobre un enunciado normativo con contenido y alcance distinto al que ahora se demanda, con fundamento en un cargo de inconstitucionalidad igualmente distinto y, por lo mismo, no hubo un pronunciamiento sobre la posible violaci\u00f3n del principio de intransmisibilidad de la responsabilidad de las conductas sancionables y de las penas aplicables en materia sancionatoria, cabe reiterar que no se ha configurado la cosa juzgada constitucional. A pesar de que ello es as\u00ed, la Corte no puede pasar por alto que se trata de una sentencia relevante y pertinente para adoptar la decisi\u00f3n que en este caso corresponda. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la aptitud sustantiva de la demanda, debe se\u00f1alarse que ninguno de los intervinientes ni el Ministerio P\u00fablico puso en tela de juicio la satisfacci\u00f3n de los requisitos argumentativos que se exigen para que una demanda de inconstitucionalidad sea apta. Por tal raz\u00f3n, la Sala Plena no considera necesario realizar un an\u00e1lisis diferente al que se efectu\u00f3 en la etapa de admisi\u00f3n y, por lo mismo, continuar\u00e1 con el estudio de fondo del presente asunto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Planteamiento del problema jur\u00eddico y estructura de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Visto lo anterior, le corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfpermitir que, en el marco de un procedimiento de devoluci\u00f3n de saldos, la compa\u00f1\u00eda de seguros o la entidad que sirve de garante responda por el monto de la sanci\u00f3n que se le impone al contribuyente por la improcedencia de las sumas devueltas, a pesar de que ello no haya sido objeto de la garant\u00eda, vulnera el principio de intransmisibilidad de la responsabilidad de las conductas sancionables, previsto en el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica?\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para responder a este interrogante la Sala se ocupar\u00e1 de reiterar la jurisprudencia constitucional sobre i) la libertad de configuraci\u00f3n normativa del legislador para regular los procedimientos administrativos tributarios; ii) el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria; iii) la responsabilidad solidaria en el derecho administrativo sancionatorio; y iv) la naturaleza y alcance del contrato de seguro. Luego de agotar este estudio, la Sala proceder\u00e1 a examinar concretamente la disposici\u00f3n acusada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La libertad de configuraci\u00f3n normativa del legislador para regular los procedimientos administrativos tributarios. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica, en virtud de lo dispuesto en los art\u00edculos 150.12, 154 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en materia tributaria, al amparo del cual puede crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones, regular el tiempo de su vigencia, determinar los sujetos activo y pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, los hechos y las bases gravables, las tarifas, las forma de cobro y recaudo, y prever exenciones.70\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual manera, dicha libertad de configuraci\u00f3n abarca el dise\u00f1o y la regulaci\u00f3n de los procedimientos administrativos tributarios, sean de naturaleza sancionatoria o no, como lo es precisamente aqu\u00e9l atinente a la devoluci\u00f3n de saldos a favor del contribuyente o responsable tributario.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha reconocido este amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en el dise\u00f1o de procedimientos tributarios, e incluso, ha se\u00f1alado que \u00e9ste se predica no solo del legislador ordinario, sino tambi\u00e9n del legislador extraordinario durante los estados de excepci\u00f3n.71 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, tambi\u00e9n ha precisado que, en uno u otro caso, esa amplia discrecionalidad se encuentra limitada por los mandatos de la Carta Pol\u00edtica, los fines del Estado, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y las garant\u00edas del debido proceso.72 Particularmente, el principio de razonabilidad, como l\u00edmite al ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa en materia tributaria, ha dicho la Corte, se expresa, a su vez, en cinco principios: igualdad de trato ante la ley, equidad, progresividad, justicia y eficiencia tributaria.73 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia C-168 de 2014, al referirse a las facultades del legislador para establecer restricciones diferenciadas a los mecanismos de acceso a los beneficios tributarios del impuesto al consumo, se expuso que \u201cesta Corporaci\u00f3n ha reconocido la discrecionalidad legislativa en materia procesal, y por tanto, en la definici\u00f3n de los procedimientos administrativos y judiciales, amplitud que est\u00e1 limitada tan solo por las pautas se\u00f1aladas expl\u00edcitamente en el propio ordenamiento superior, los fines del Estado, el principio de razonabilidad y proporcionalidad, y las garant\u00edas del debido proceso.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual manera, en la Sentencia C-877 de 2011, al pronunciarse sobre el alcance del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario \u2013hoy demandado\u2013, tal y como fue modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010, reiter\u00f3 que \u201cel legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en materia de estructuraci\u00f3n del sistema tributario, incluidos aquellos procedimientos de naturaleza sancionatoria o no, facultad que, por supuesto, se encuentra limitada por la Constituci\u00f3n, en especial, por los principios de equidad, proporcionalidad, legalidad, am\u00e9n del respeto por el derecho al debido proceso administrativo.\u201d74 (negrita fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asimismo, en la Sentencia C-175 de 2020, al realizar la revisi\u00f3n del Decreto legislativo 535 de 2020, por el cual se adoptaron medidas para establecer un procedimiento abreviado de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n del saldos a favor de los contribuyentes del impuesto de renta, record\u00f3 que \u201ca pesar de que la Corte Constitucional no se ha referido expresamente con anterioridad al margen de configuraci\u00f3n con el que cuenta el legislador extraordinario para dise\u00f1ar procedimientos, s\u00ed ha reconocido en su jurisprudencia un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa ordinaria en relaci\u00f3n con los t\u00e9rminos de los procesos judiciales y administrativos\u201d. (negrita fuera de texto) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta postura fue reiterada en la Sentencia C-380 de 2020, en la que se indic\u00f3 que \u201c[s]i bien el legislador, incluso el de emergencia, tiene amplia libertad de configuraci\u00f3n en materia tributaria, esta libertad encuentra un l\u00edmite claro en el principio de equidad tributaria, manifestaci\u00f3n del derecho fundamental a la igualdad.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed las cosas, cabe concluir que en relaci\u00f3n con la libertad de configuraci\u00f3n normativa, le asiste al legislador amplia discrecionalidad para la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y supresi\u00f3n de procedimientos tributarios. Es claro que la potestad de regular los procedimientos tributarios, de conformidad con los fines del Estado, ha sido confiada ampliamente al legislador, quien no solo puede definir los fines, sino tambi\u00e9n los medios adecuados e id\u00f3neos de la pol\u00edtica tributaria dentro de los cuales se subsumen los procedimientos administrativos de car\u00e1cter fiscal. Debe mencionarse que existe una presunci\u00f3n de constitucionalidad sobre las decisiones que el legislador adopte sobre procedimientos tributarios y, por lo mismo, para demostrar lo contrario debe existir una carga argumentativa suficiente que as\u00ed lo soporte. Aunque el legislador goza de este amplio margen de configuraci\u00f3n normativa para regular el alcance de las obligaciones de car\u00e1cter procesal previstas en la ley tributaria, no puede, en desarrollo de dicha potestad, desconocer par\u00e1metros imperativos establecidos en la Constituci\u00f3n, en especial, en cuanto se refieren al contenido de los principios superiores que regulan su ejercicio, como son los de equidad tributaria, proporcionalidad, legalidad y razonabilidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan los demandantes, el aparte acusado vulnera la prohibici\u00f3n de transmisi\u00f3n de la responsabilidad en materia sancionatoria. Es por ello que esta Sala proceder\u00e1 a estudiar el principio de responsabilidad personal en esta materia para as\u00ed determinar con claridad su contenido y alcance. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con el precedente constitucional aplicable, \u201cel principio de imputabilidad personal o responsabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o responsabilidad por el acto propio implica que s\u00f3lo se pueda sancionar o reprochar al infractor y, por lo tanto, en materia administrativa sancionatoria, no es posible separar la autor\u00eda, de la responsabilidad.\u201d75 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como lo destaca el experto interviniente \u00c1lvaro Andr\u00e9s D\u00edaz Palacios, el principio de responsabilidad personal por el hecho propio tiene por finalidad que quien verdaderamente haya cometido el hecho sea quien asuma la correspondiente sanci\u00f3n, lo que excluye la posibilidad de que, una vez declarada tal responsabilidad, el hecho sea atribuido a otros sujetos no responsables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cabe recordar que la exigencia de responsabilidad personal en materia sancionatoria encuentra fundamento constitucional en el art\u00edculo 6 de la Carta. De acuerdo con esta norma, \u201c[l]os particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes. Los servidores p\u00fablicos lo son por la misma causa y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones\u201d. Asimismo, en el art\u00edculo 29 superior, seg\u00fan el cual \u201c[n]adie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa\u201d. Dichas disposiciones exigen la imputaci\u00f3n personal de la infracci\u00f3n para que surja la obligaci\u00f3n de responder frente a los reproches por violar la Constituci\u00f3n o las leyes (legalidad en materia sancionatoria).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La exigencia de imputaci\u00f3n personal se deriva, asimismo, del principio constitucional de necesidad de las sanciones, como garant\u00eda del valor, principio y derecho a la libertad, en la medida en que en la configuraci\u00f3n de la pol\u00edtica punitiva del Estado y, en el ejercicio concreto del poder estatal de sanci\u00f3n, \u00fanicamente resulta constitucionalmente leg\u00edtimo establecer e imponer sanciones suficientemente justificadas, cuando se trata de restricciones a las libertades76. En este sentido, la venganza estatal o retribuci\u00f3n p\u00fablica no constituye una raz\u00f3n suficiente para legitimar el ejercicio del poder punitivo del Estado, lo que permitir\u00eda la extensi\u00f3n de la responsabilidad y la sanci\u00f3n a los miembros de la familia, el clan, el grupo o la estirpe por los hechos cometidos por alguno de sus miembros77. Como lo ha reconocido la Corte en la citada sentencia, \u201c[e]n el Estado Constitucional de Derecho, el poder de sanci\u00f3n no se transmite por los v\u00ednculos que existan con el autor de la infracci\u00f3n o con el objeto con el cual se cometi\u00f3 la misma, porque esto implicar\u00eda un reproche por la relaci\u00f3n o la situaci\u00f3n jur\u00eddica, mas no por el acto, acci\u00f3n u omisi\u00f3n.\u201d78 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre esa base, \u201cla legitimidad constitucional del poder de sanci\u00f3n estatal se asienta en perseguir fines constitucionales, tales como la convivencia pac\u00edfica y la protecci\u00f3n y eficacia de los derechos de las personas. Por lo tanto, las sanciones estatales son instrumentos transformadores de comportamientos humanos frente a los cuales se realiza un juicio de desvalor, que pretenden ser evitados o corregidos, a trav\u00e9s de su tipificaci\u00f3n y la previsi\u00f3n e imposici\u00f3n de males razonables y proporcionados. En esta l\u00f3gica, carecer\u00eda de necesidad constitucional la previsi\u00f3n de sanciones para acontecimientos ocurridos sin intervenci\u00f3n de la acci\u00f3n de una persona natural, no imputables a la persona jur\u00eddica o realizados por persona diferente a quien sufre el reproche, porque la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n no cumplir\u00eda ninguna finalidad en la transformaci\u00f3n de comportamientos. As\u00ed, la responsabilidad sancionatoria por el comportamiento de otros, por casos fortuitos, fruto de la fuerza mayor o por el hecho de las cosas ser\u00eda irrazonable, desconocer\u00eda abiertamente el principio de necesidad de las sanciones y desnaturalizar\u00eda el poder de sanci\u00f3n estatal, en el caso de las multas, al convertirlas en instrumento de reparaci\u00f3n de perjuicios o de recaudo tributario.\u201d79 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otra parte, como lo ha subrayado esta corporaci\u00f3n, el principio de personalidad de las sanciones o de responsabilidad por la conducta propia no puede confundirse con la responsabilidad por culpa o responsabilidad subjetiva.80 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conviene reiterar que, tal y como lo ha se\u00f1alado esta Corte, la imputabilidad o responsabilidad personal, que exige que la sanci\u00f3n se predique \u00fanicamente respecto de las acciones u omisiones propias del infractor, es una exigencia transversal que no admite excepciones ni modulaciones en materia administrativa sancionatoria.83 Por consiguiente, aplica tanto para los reg\u00edmenes subjetivos de responsabilidad sancionatoria como en aquellos eventos en los que la responsabilidad objetiva resulta constitucional. As\u00ed, aunque en algunas ocasiones la Corte ha utilizado como sin\u00f3nimos la imputabilidad del hecho o responsabilidad personal del infractor y la culpabilidad84, tambi\u00e9n ha diferenciado ambas categor\u00edas, reafirmando que la imputaci\u00f3n personal del hecho es predicable tanto en reg\u00edmenes subjetivos ordinarios y en los de presunci\u00f3n de dolo y culpa como en los de responsabilidad objetiva.85 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En s\u00edntesis, el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, tambi\u00e9n denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones, o de responsabilidad por el acto propio, se funda en la idea seg\u00fan la cual, una persona natural o jur\u00eddica \u00fanicamente puede ser sancionada por sus propias acciones u omisiones, no por las de un tercero. Por lo tanto, queda proscrita cualquier transferencia de la responsabilidad hacia otro sujeto. Este principio se deriva de lo dispuesto en los art\u00edculos 6 y 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y se relaciona con el principio constitucional de necesidad de las sanciones. El art\u00edculo 6 superior prev\u00e9 que \u201clos particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes\u201d; al tiempo que el art\u00edculo 29 Ibid advierte que \u201cnadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa\u201d. El principio de necesidad de las sanciones apunta a que la facultad sancionadora del Estado solo es leg\u00edtima frente a sujetos que merecen un juicio de reproche por sus actos u omisiones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese orden de ideas, la sanci\u00f3n administrativa siempre debe ser la consecuencia de una conducta (activa u omisiva) reprochable a su autor, de manera que no es posible separar la autor\u00eda de la responsabilidad. Adem\u00e1s, como lo reiter\u00f3 la Corte en la Sentencia C-094 de 2021, en la que se condicion\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015 en el entendido de que la sanci\u00f3n all\u00ed regulada es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que \u00e9ste efectivamente tenga la responsabilidad de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo, \u201cel poder de sanci\u00f3n no se transmite por los v\u00ednculos que existan con el autor de la infracci\u00f3n o con el objeto con el cual \u00e9sta se cometi\u00f3 porque ello implicar\u00eda un reproche por la relaci\u00f3n o la situaci\u00f3n jur\u00eddica, mas no por el acto, acci\u00f3n u omisi\u00f3n.\u201d86 De all\u00ed la importancia de que el ordenamiento jur\u00eddico prevea sanciones por conductas que \u00fanicamente se les pueda reprochar a los sujetos que las ejecutan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La responsabilidad solidaria en el derecho administrativo sancionatorio. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El enunciado normativo acusado de vulnerar el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n consagra la responsabilidad solidaria en cabeza del garante respecto del sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria (el contribuyente), al obligarlo a responder por el monto de la sanci\u00f3n que se le imponga a este \u00faltimo por una devoluci\u00f3n improcedente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tal virtud, la Sala proceder\u00e1 a abordar los l\u00edmites a la responsabilidad solidaria en materia sancionatoria. Para ello, reiterar\u00e1 los fundamentos jurisprudenciales pertinentes, pues varios de los intervinientes y el Ministerio p\u00fablico destacaron diversas providencias en el debate suscitado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sea lo primero mencionar que, la solidaridad puede tener fuente en el negocio jur\u00eddico o en la ley pero, en ambos casos, debe ser establecida de manera inequ\u00edvoca. La solidaridad pasiva cumple la funci\u00f3n de ampliar la garant\u00eda del cumplimiento de la obligaci\u00f3n, al multiplicar las personas y los patrimonios respecto de los cuales puede exigirse su cumplimiento (art\u00edculo 2488 del C\u00f3digo Civil). Sin embargo, a diferencia de figuras como la fianza, la solidaridad pasiva convierte al deudor solidario en un deudor principal, no en uno subsidiario87. A pesar de que la solidaridad es una instituci\u00f3n sustancial88, tiene repercusiones procesales porque implica que no es exigible que todos los sujetos se encuentren en el proceso declarativo, en una forma de litisconsorcio necesario, sino en un litisconsorcio cuasi necesario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el derecho p\u00fablico varias normas de rango legal han introducido la solidaridad pasiva respecto de obligaciones tributarias89, cambiarias y aduaneras90; de la responsabilidad patrimonial, no sancionatoria, de los agentes del Estado y de los gestores fiscales,91 de los miembros de los consorcios y uniones temporales, pero respecto de estas \u00faltimas la solidaridad no se predica de las sanciones92 e, incluso, respecto de sanciones administrativas.93 En este \u00faltimo caso, en el marco del derecho administrativo sancionatorio, \u201cconlleva a que el deber de los sujetos con respecto a la sanci\u00f3n pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de la autoridad competente, persiguiendo a cualquiera de los obligados, por el valor total de la correspondiente sanci\u00f3n.\u201d94 Esto implicar\u00eda que cuando se prevea la solidaridad en materia sancionatoria podr\u00eda responderse por el hecho de otro y de manera objetiva sin necesidad de haber participado en el procedimiento administrativo en el que se declar\u00f3 la responsabilidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta situaci\u00f3n, que resulta admisible en el derecho civil (patrimonial) y con fines de reparaci\u00f3n de perjuicios, en materia sancionatoria desconocer\u00eda principios y derechos constitucionales que se activan cuando se trata del ejercicio del poder p\u00fablico de sancionar (ius puniendi). Es por esta raz\u00f3n que, como se ver\u00e1, la jurisprudencia constitucional ha introducido una serie de condiciones para admitir la solidaridad pasiva en lo administrativo sancionatorio que, vistas en su conjunto, permiten identificar una transformaci\u00f3n profunda del r\u00e9gimen propio de las obligaciones solidarias, cuando se trata de sanciones administrativas, con el fin de hacer compatible esta figura con exigencias constitucionales. De esta manera, por el influjo de la Constituci\u00f3n, se advierte una publificaci\u00f3n95 de una figura propia del derecho privado, cuando se aplica a ciertos \u00e1mbitos del derecho p\u00fablico, como el de las sanciones administrativas.96 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional, en varios pronunciamientos, ha reprochado la responsabilidad sancionatoria por el hecho de otros, tanto si se establece de manera expl\u00edcita como en los casos en los que el legislador ha previsto la solidaridad pasiva por sanciones administrativas. 97 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera particular, en el \u00e1mbito de las sanciones propias del r\u00e9gimen tributario, conviene destacar la Sentencia C-210 de 2000. En dicha providencia la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de la obligaci\u00f3n solidaria de los socios por las obligaciones tributarias que pesan sobre la sociedad. Sin embargo, resalt\u00f3 que la solidaridad no puede desconocer el principio de personalidad de las sanciones, ya que la responsabilidad de los socios para con el fisco tiene que ver con \u00a0los impuestos pertinentes a cargo de la compa\u00f1\u00eda y no, naturalmente, por las sanciones tributarias que correspondan, como acertadamente lo dispone la norma acusada, ya que \u00e9stas s\u00f3lo surgen por hechos propios de la sociedad en ejercicio del contrato social, y no por el comportamiento de los socios individualmente considerados, pues la previsi\u00f3n de la responsabilidad solidaria en materia tributaria, con ocasi\u00f3n del contrato social, no implica su extensi\u00f3n en caso de penas o sanciones a personas que no incurrieron en las causas que las motivan u originan, comoquiera que s\u00f3lo puede sancionarse a quienes cometen una falta tipificada por la ley tributaria, como consecuencia de una sanci\u00f3n, y no a unos terceros ajenos a ella, como ser\u00edan los socios individualmente considerados.98 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la reciente Sentencia C-094 de 2021, al resolver una demanda contra el art\u00edculo 21 de la Ley 1762 de 2015, en la que se acusaba a dicha norma de vulnerar el principio de responsabilidad personal al sancionar al sujeto pasivo del impuesto al consumo con una multa de 46 UVT por cada d\u00eda de demora si, expedida la tornagu\u00eda, no se lleva a cabo la movilizaci\u00f3n de los productos gravados dentro del plazo legal, la Corte concluy\u00f3 que, \u201cen todo caso, la regulaci\u00f3n especial en materia de transporte de los productos gravados con impuesto al consumo puede dar lugar a que en ciertos eventos intervengan otros sujetos en la movilizaci\u00f3n del producto. Por lo tanto, la Sala considera necesario, en aras de salvaguardar el respeto por el principio de responsabilidad personal de las sanciones, condicionar la norma, en el entendido de que la sanci\u00f3n es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que este efectivamente tenga la responsabilidad de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo.\u201d99 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El contrato de seguro: naturaleza \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los demandantes afirman que la naturaleza del contrato de seguro es eminentemente resarcitoria o indemnizatoria, por lo que no se puede pretender que el seguro sea utilizado como un mecanismo de recaudo de multas, que son responsabilidad exclusiva de la persona infractora por cuya acci\u00f3n u omisi\u00f3n contraria a la ley o a la Constituci\u00f3n se generaron. Para la Sala, resulta necesario, entonces, hacer unas breves consideraciones sobre la naturaleza del contrato de seguro para destacar sus principales caracter\u00edsticas y elementos esenciales. \u00a0\u00a0<\/p>\n
2. El contrato de seguro es de naturaleza privada, depende de la voluntad de las partes. Su finalidad reside en el mayor grado de prevenci\u00f3n posible frente a da\u00f1os a la integridad f\u00edsica, a la salud, al patrimonio, a los bienes y dem\u00e1s factores que afectan su existencia.101\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como lo destac\u00f3 Fasecolda en su intervenci\u00f3n, este tipo de contrato se rige por los par\u00e1metros constitucionales consagrados en los art\u00edculos 333 y 335 \u00a0de la Constituci\u00f3n y, legalmente, su marco jur\u00eddico base se encuentra en el T\u00edtulo V del Libro IV del C\u00f3digo de Comercio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Suprema de Justicia ha definido el contrato de seguro como aquel en virtud del cual \u201cuna persona \u2013el asegurador\u2013 se obliga a cambio de una prestaci\u00f3n pecuniaria cierta que se denomina \u2018prima\u2019, dentro de los l\u00edmites pactados y ante la ocurrencia de un acontecimiento incierto cuyo riesgo ha sido objeto de cobertura, (denominada siniestro) a indemnizar al \u2018asegurado\u2019 los da\u00f1os sufridos o, dado el caso, a satisfacer un capital o una renta.\u201d102 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se procede a hacer una breve referencia sobre las caracter\u00edsticas del contrato de seguro y sus elementos esenciales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Caracter\u00edsticas del contrato de seguro \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las partes del contrato son, por un lado, el \u201casegurador\u201d, es decir, quien asume los riesgos y debe pagar la obligaci\u00f3n ante la ocurrencia del siniestro en concordancia con las cl\u00e1usulas del contrato y el marco jur\u00eddico correspondiente. Por otro, el \u201ctomador\u201d, quien por cuenta propia o ajena traslada los riesgos103 al asegurador, le corresponde el pago de la prima de acuerdo con lo pactado en el contrato104. Adicionalmente, puede existir un \u201ctercero determinado o determinable\u201d quien tiene la posibilidad de contratar el seguro105, a quien se denomina asegurado. En este escenario, \u201cal tomador incumben las obligaciones y al tercero corresponde el derecho a la prestaci\u00f3n asegurada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El contrato de seguro es consensual, bilateral, oneroso, aleatorio y de ejecuci\u00f3n sucesiva:106 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consensual \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Se perfecciona y nace a la vida jur\u00eddica solo con el consentimiento de las partes. Es decir, desde que se realiza el acuerdo de voluntades entre el asegurador y el tomador. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Bilateral \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La obligaci\u00f3n contra\u00edda es rec\u00edproca: el tomador se compromete a pagar la prima y, en contraste, el asegurador debe asumir el riesgo y, en caso de ocurrir el siniestro, pagar la indemnizaci\u00f3n. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Oneroso \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El tomador se encuentra a cargo del gravamen consistente en el pago de la prima. La entidad aseguradora debe pagar la indemnizaci\u00f3n en caso de ocurrir el siniestro y conforme con las particularidades del contrato realizado. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Aleatorio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La obligaci\u00f3n de las partes, asegurador y asegurado, est\u00e1 sujeta a la eventual ocurrencia del siniestro. \u00a0\u00a0<\/p>\n
De ejecuci\u00f3n sucesiva \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Las obligaciones contra\u00eddas no implican actuaciones instant\u00e1neas, se desenvuelven continuamente hasta que culminan. 107 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Elementos esenciales del contrato de seguro \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Inter\u00e9s asegurable: el inter\u00e9s debe ser l\u00edcito y susceptible de estimaci\u00f3n en dinero. Tiene inter\u00e9s asegurable quien tenga un patrimonio que pueda resultar afectado, directa o indirectamente, por la ocurrencia de un riesgo.110 Todas las personas tienen inter\u00e9s asegurable111 en i) su propia vida; ii) en la de las personas a quienes legalmente puedan reclamar alimentos; y iii) en la de las personas cuya muerte o incapacidad le puedan implicar perjuicios econ\u00f3micos, aunque \u00e9ste no sea susceptible de una evaluaci\u00f3n cierta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Riesgo asegurable:112 permite identificar el siniestro, definir las obligaciones para las partes, la forma de ejecuci\u00f3n del contrato y el valor de la prima del seguro. Se comprende como un i) suceso incierto; ii) su ocurrencia no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, seg\u00fan sea el caso; iii) su realizaci\u00f3n da origen a la obligaci\u00f3n del asegurador. En contraste, no son parte del contrato de seguro i) los \u201chechos ciertos\u201d, a excepci\u00f3n de \u201cla muerte, y los f\u00edsicamente imposibles\u201d; ii) \u201cla incertidumbre subjetiva respecto de determinado hecho que haya tenido o no cumplimiento\u201d; iii) \u201cel dolo, la culpa grave y los actos meramente potestativos del tomador, asegurado o beneficiario\u201d; tampoco es posible amparar al asegurado contra las sanciones de car\u00e1cter penal o policivo.113 Conforme con el art\u00edculo 1072 del C\u00f3digo de Comercio, \u201cse denomina siniestro la realizaci\u00f3n del riesgo asegurado\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
b. Prima o precio del seguro: comprende la suma o importe a cuyo pago se compromete el tomador para obtener la cobertura del riesgo. Su monto lo determina la entidad aseguradora con base en el riesgo asegurado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Obligaci\u00f3n condicional del asegurador: conforme con esta obligaci\u00f3n se establecen los siniestros que hacen efectiva la p\u00f3liza. Por consiguiente, la entidad aseguradora no est\u00e1 obligada a pagar cualquier perjuicio, solo se compromete a la indemnizaci\u00f3n en aquellos eventos discriminados y seleccionados al momento de realizar el contrato. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En suma, a pesar de algunos cuestionamientos hechos por la doctrina frente al car\u00e1cter aleatorio del contrato de seguro, la tendencia generalizada es la de considerar que efectivamente el contrato de seguro pertenece a esta clase de convenios. En ese entendido, es tambi\u00e9n por lo general aceptado que el contrato de seguro contrasta con el resto de los contratos aleatorios, por dos circunstancias diferenciadoras: i) en los contratos aleatorios en general, el alea que est\u00e1 impl\u00edcita, es el acontecimiento futuro e incierto que condiciona la exigibilidad de las prestaciones de por lo menos una de las partes, es un hecho puro y simple, sin connotaci\u00f3n expresa o incluso anodino o indiferente para los interesados. As\u00ed, por ejemplo, en el juego o apuesta, que un caballo corra m\u00e1s que otro o que un n\u00famero sea escogido por el azar. En la venta de derechos herenciales, que los aval\u00faos arrojen o no un resultado m\u00e1s o menos aproximado al valor de la venta, o que concurran eventualmente al proceso de sucesi\u00f3n m\u00e1s o menos herederos. En cambio, en el contrato de seguro, el alea siempre est\u00e1 constituido por un hecho calamitoso, da\u00f1oso o perjudicial, en s\u00ed mismo imbuido del poder de generar un da\u00f1o patrimonial o, por lo menos, f\u00edsico a una persona natural o jur\u00eddica, o al mismo Estado. En el contrato de seguro los riesgos que se encuentran involucrados son los denominados \u201criesgos puros\u201d, que son los riesgos de p\u00e9rdida o menoscabo de intereses concretados en derechos subjetivos y ser\u00e1n estos los cubiertos por el contrato de seguro, caso contrario de aquellas conductas originadas en violaciones legales, las cuales no son objeto de cobertura, como por ejemplo la estipula el art\u00edculo 1055 del C\u00f3digo de Comercio, al negar el amparo al asegurado contra las sanciones de car\u00e1cter penal o policivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. Examen del cargo planteado en la demanda\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Naturaleza y alcance de la disposici\u00f3n acusada\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La disposici\u00f3n normativa demandada contenida en el segundo inciso del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010, hace solidariamente responsable al garante por el monto de las sanciones por improcedencia de las devoluciones y\/o compensaciones a que se refiere el art\u00edculo 670 del mismo Estatuto. Por lo tanto, como lo advierte la experta Catalina Hoyos, se enmarca en la teor\u00eda general del derecho sancionatorio y, concretamente, en la discusi\u00f3n sobre la admisibilidad de la solidaridad pasiva en materia sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De entrada, es menester se\u00f1alar que el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario establece las consecuencias que recaen sobre los contribuyentes que han obtenido devoluciones de saldos que posteriormente son calificadas como improcedentes y que, en consecuencia, determinan la obligaci\u00f3n para dichos responsables de reembolsar a la administraci\u00f3n las sumas que \u00e9sta ha devuelto en exceso. Dichas consecuencias comportan el pago de intereses moratorios sobre las sumas indebidamente devueltas, as\u00ed como de multas que oscilan entre el 10% y el 20% de las mismas, a las cuales deben sumarse otras sanciones del 100% de los montos devueltos indebidamente en caso de que la devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n se obtenga mediante fraude.114\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esa medida, la comprensi\u00f3n del art\u00edculo demandado pasa por precisar el sentido que tiene el t\u00e9rmino \u201cdevoluci\u00f3n\u201d, en materia tributaria. Al respecto, la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 16 de mayo de 2002, se\u00f1al\u00f3 que \u201clas instituciones de la devoluci\u00f3n y compensaci\u00f3n son procedimientos perfectamente diferenciados en sus caracter\u00edsticas y aunque por virtud del art\u00edculo 861 del Estatuto Tributario se encuentren relacionadas, su naturaleza es diferente. En efecto, conforme al art\u00edculo 850 ibidem la devoluci\u00f3n implica una carga legal para el sujeto pasivo y una acreencia para el activo. El primero, en este caso la administraci\u00f3n, tiene una obligaci\u00f3n que surge en tres casos, a saber: a) cuando los contribuyentes o responsables se liquidan saldos a favor, b) cuando existen pagos en exceso y c) cuando se paga lo no debido. Para los contribuyentes o responsables, por esos mismos hechos surge la mencionada acreencia la cual pueden hacer efectiva por el procedimiento establecido para el efecto, valga decir cuando se ejercita el derecho a su obtenci\u00f3n\u201d.115 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual manera, la Corte Constitucional ha examinado la naturaleza jur\u00eddica de las devoluciones en materia tributaria. As\u00ed, en Sentencia C-075 de 2004, con ocasi\u00f3n del examen de una demanda presentada contra el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 131 de la Ley 223 de 1995, referente a las sanciones a imponer por improcedencia de las devoluciones o compensaciones, consider\u00f3 lo siguiente: \u201c[p]uede ocurrir que en las declaraciones tributarias se liquiden saldos a favor del contribuyente o responsable. \u00c9stos, ante tal situaci\u00f3n, pueden solicitar la devoluci\u00f3n de esos saldos, imputarlos dentro de su liquidaci\u00f3n privada del mismo impuesto del siguiente per\u00edodo gravable o solicitar su compensaci\u00f3n con deudas tributarias. Si solicitan la devoluci\u00f3n, como las declaraciones est\u00e1n amparadas por presunci\u00f3n de veracidad, se adelanta un proceso de verificaci\u00f3n preliminar y se hace la devoluci\u00f3n. Como la administraci\u00f3n parte de la buena fe del contribuyente o responsable, esta devoluci\u00f3n se hace con base en la informaci\u00f3n suministrada en la declaraci\u00f3n y en la informaci\u00f3n preliminar recaudada en la etapa de verificaci\u00f3n. \u00a0Adem\u00e1s, por un acto de justicia tributaria, se promueve una actuaci\u00f3n sumamente \u00e1gil. \u00a0Esto es as\u00ed al punto que la ley le ordena al gobierno establecer un tr\u00e1mite especial para mayor agilidad, le permite a la DIAN establecer sistemas de devoluci\u00f3n de saldos que operen de oficio luego de la presentaci\u00f3n de las declaraciones, le ordena dar prioridad a las devoluciones de entidades sin \u00e1nimo de lucro y faculta al gobierno para establecer un sistema de devoluci\u00f3n antes de la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n cuando se trate de entidades exentas o no contribuyentes. Estas \u00f3rdenes y permisiones son comprensibles por los fundamentos mismos del sistema tributario pues si bien todos est\u00e1n obligados a contribuir al financiamiento de las cargas p\u00fablicas, deben hacerlo dentro de los conceptos de justicia y equidad. \u00a0Por ello, el contribuyente o responsable que liquide un saldo a favor tiene derecho a solicitar su devoluci\u00f3n y a que \u00e9sta se realice en el menor t\u00e9rmino posible\u201d. (negrita fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De igual manera, la norma acusada debe ser entendida tomando en consideraci\u00f3n i) el contexto en el cual se encuentra; ii) la voluntad del legislador; y iii) los cambios introducidos frente a la legislaci\u00f3n anterior. En efecto, seg\u00fan una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, ha destacado esta Corte que el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario se halla incluido en el T\u00edtulo X sobre \u201cDevoluciones\u201d, a lo largo del cual se regulan los siguientes temas: i) la devoluci\u00f3n de saldos a favor;116 ii) la facultad para fijar tr\u00e1mites de devoluci\u00f3n de impuestos;117 iii) la facultad para devolver a entidades exentas o no contribuyentes;118 iv) la competencia funcional de las devoluciones;119 v) el t\u00e9rmino para solicitar la devoluci\u00f3n de saldos a favor;120 vi) el t\u00e9rmino para efectuar la devoluci\u00f3n;121 vi) la verificaci\u00f3n de las devoluciones;122 vii) el rechazo e inadmisi\u00f3n de las solicitudes de devoluci\u00f3n o compensaci\u00f3n;123 viii) el auto inadmisorio;124 ix) la devoluci\u00f3n de retenciones no consignadas125 y, x) la devoluci\u00f3n con presentaci\u00f3n de garant\u00eda.126 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El T\u00edtulo X regula el procedimiento ordinario que deben seguir las solicitudes de devoluci\u00f3n de saldos a favor, pagos en exceso o no debidos. De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 854 del Estatuto Tributario, las solicitudes de devoluci\u00f3n de impuestos deber\u00e1n ser presentadas a m\u00e1s tardar dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes posteriores a la fecha de vencimiento del t\u00e9rmino para declarar. A su turno, la administraci\u00f3n de impuestos cuenta con un t\u00e9rmino de cincuenta (50) d\u00edas para llevar a cabo la respectiva devoluci\u00f3n, es decir, entregar un cheque, t\u00edtulo o realizar un giro bancario (art\u00edculo 855 del Estatuto Tributario). En dicho caso, el contribuyente no se encuentra obligado a presentar garant\u00eda alguna.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por el contrario, si el contribuyente desea que la devoluci\u00f3n reclamada sea realizada en menor tiempo, espec\u00edficamente, en veinte (20) d\u00edas, puede someterse a un procedimiento especial, caso en el cual, en los t\u00e9rminos del primer inciso del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, deber\u00e1 presentar una garant\u00eda, vigente durante dos (2) a\u00f1os, que asegure el monto al cual asciende la devoluci\u00f3n. En este punto es importante precisar que, en principio, dicha norma exig\u00eda que la garant\u00eda incluyera no solo el monto objeto de devoluci\u00f3n, sino, tambi\u00e9n, el de las sanciones a las que se refiere el art\u00edculo 670 del mismo Estatuto, siempre que \u00e9stas no superaran 10.000 salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (ver supra 129). Sin embargo, mediante la Sentencia C-877 de 2011, la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201cm\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 de este Estatuto siempre que estas \u00faltimas no superen el diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes\u201d, por lo cual se entiende que, en la actualidad, la garant\u00eda que expida la aseguradora o la entidad garante no puede cubrir dicho riesgo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cualquiera de los dos procedimientos, la administraci\u00f3n debe realizar las respectivas labores de fiscalizaci\u00f3n, encaminadas a determinar la existencia de las retenciones, impuestos descontables o pagos en exceso que dan lugar al saldo a favor (art\u00edculo 856 del Estatuto Tributario). De tal suerte que cuenta con la facultad legal para rechazar o inadmitir solicitudes, de conformidad con las causales previstas en el art\u00edculo 857 del mismo Estatuto. Aunado a lo anterior, la administraci\u00f3n puede suspender el t\u00e9rmino para devolver o compensar, hasta por el plazo de noventa (90) d\u00edas, a efectos de que la Divisi\u00f3n de Fiscalizaci\u00f3n adelante la correspondiente investigaci\u00f3n cuando quiera que se presenten circunstancias tales como: i) verificaci\u00f3n de que las retenciones o pagos en exceso alegados por el contribuyente resulten ser inexistentes; ii) cuando se verifique que los impuestos descontables denunciados por el solicitante no cumplen con los requisitos legales; o iii) cuando a juicio de la administraci\u00f3n exista un indicio de inexactitud en la declaraci\u00f3n que genera el saldo a favor del contribuyente o no se logre confirmar la identidad, residencia o domicilio de este \u00faltimo.127 Una vez finalizada la mencionada investigaci\u00f3n administrativa, si no se produce un requerimiento especial, la administraci\u00f3n proceder\u00e1 a realizar la compensaci\u00f3n o devoluci\u00f3n del saldo a favor al contribuyente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como puede apreciarse, coexisten dos procedimientos tributarios encaminados a que el contribuyente obtenga de la administraci\u00f3n la devoluci\u00f3n de una saldo a favor: el ordinario, el cual resulta ser relativamente lento y cuya iniciaci\u00f3n no precisa la prestaci\u00f3n de garant\u00eda alguna; y el facultativo, caracterizado por ser m\u00e1s \u00e1gil, pero al mismo tiempo, rodeado de unas garant\u00edas encaminadas a evitar que se realicen devoluciones apresuradas e indebidas. El contribuyente es libre de escoger cualquiera de los dos caminos, someti\u00e9ndose, eso s\u00ed, a las exigencias de cada uno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, en cuanto a la voluntad del legislador, se tiene que la disposici\u00f3n acusada es una norma de control orientada a optimizar el recaudo y a garantizar el reintegro de las cuant\u00edas devueltas de forma improcedente. En la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley128 que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 1430 de 2010, se explica lo siguiente:129 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2026 e) Finalmente, mediante la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, se busca poder hacer efectivas las garant\u00edas, con vigencia de dos a\u00f1os, presentadas por los contribuyentes o responsables, junto con solicitudes de devoluci\u00f3n, condicionando su exigibilidad a la notificaci\u00f3n del requerimiento especial, para el cual la Administraci\u00f3n cuenta igualmente con un t\u00e9rmino de dos a\u00f1os, y no a la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial, tal y como lo establece la norma actual. Lo anterior, por cuanto el t\u00e9rmino para proferir la liquidaci\u00f3n oficial puede ser efectivamente superior a dos a\u00f1os, lo cual implica que, en el momento en que la DIAN puede cumplir con esa condici\u00f3n, ya no es exigible la p\u00f3liza\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c3.7 Devoluci\u00f3n con Garant\u00eda \u00a0<\/p>\n
Se pretende modificar el art\u00edculo 11 del proyecto presentado, as\u00ed la nueva propuesta busca alcanzar la efectividad en el control a las devoluciones y\/o compensaciones de saldos a favor y garantizar la recuperaci\u00f3n de los valores devueltos en forma improcedente, cuando las solicitudes se presentan con garant\u00eda. Para el efecto se establece expresamente que la garant\u00eda debe expedirse por valor equivalente al monto objeto de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, m\u00e1s las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario. \u00a0<\/p>\n
As\u00ed mismo, se establece que la garant\u00eda tendr\u00e1 una vigencia de dos (2) a\u00f1os y que el garante es solidario cuando dentro de ese lapso se profiere requerimiento especial o el contribuyente o responsable corrige la declaraci\u00f3n que fue objeto de la devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, seg\u00fan lo previsto por la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C- 1201 de 2003 que exige garantizar el derecho de defensa y el debido proceso vinculando al deudor solidario al proceso de determinaci\u00f3n del impuesto en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 28 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. \u00a0<\/p>\n
Se modifica el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario actualmente vigente, ampliando de diez (10) a veinte (20) d\u00edas el t\u00e9rmino para devolver con garant\u00eda y se faculta al Director General para prescribir mediante resoluci\u00f3n motivada que determinados contribuyentes o sectores, se sujeten al t\u00e9rmino general de que trata el art\u00edculo 855 del Estatuto. \u00a0<\/p>\n
Se ampl\u00edan los presupuestos en que procede la aplicaci\u00f3n de las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, para incluir los casos en que el contribuyente presenta v\u00e1lidamente correcciones voluntarias o provocadas a las declaraciones privadas que originaron la devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n del saldo a favor, porque en estos casos no se profiere liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En conclusi\u00f3n, el art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010, regula el procedimiento especial, facultativo y expedito para la devoluci\u00f3n de saldos a favor, el cual se caracteriza por exigir la presentaci\u00f3n de una garant\u00eda en favor de la Naci\u00f3n encaminada a evitar los perjuicios que se le podr\u00edan causar al erario p\u00fablico como consecuencia de una devoluci\u00f3n improcedente. En la actualidad, dicha garant\u00eda debe cubrir \u00fanicamente el \u201cvalor equivalente al monto objeto de devoluci\u00f3n\u201d, en los t\u00e9rminos del inciso primero del referido art\u00edculo, y seg\u00fan lo estableci\u00f3 la Corte en la Sentencia C-877 de 2011. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. El enunciado normativo: \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d, contenido en el inciso segundo del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, vulnera el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para esta Sala, el aparte normativo acusado, contenido en el inciso segundo del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, desconoce el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria o de intransmisibilidad de la responsabilidad de las conductas sancionables consagrado en el art\u00edculo 6 \u00a0de la Carta, por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan se indic\u00f3 en precedencia, anteriormente la norma demandada establec\u00eda que las garant\u00edas otorgadas por las entidades bancarias o aseguradoras ten\u00edan que cubrir las sanciones de que trata el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, siempre que \u00e9stas no excedieran diez mil (10.000) salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como ya se mencion\u00f3, mediante la Sentencia C-877 de 2011, esta Corte declar\u00f3 inexequible el apartado relativo a la exigencia de que la garant\u00eda amparara, adem\u00e1s del monto objeto de devoluci\u00f3n, el de las sanciones que impondr\u00eda la administraci\u00f3n al contribuyente por el pago de devoluciones injustificadas. Ello, por cuanto consider\u00f3 que al hacerse extensiva la cauci\u00f3n a las eventuales sanciones, el legislador estaba presumiendo la mala fe del contribuyente, al tiempo que desestimaba las solicitudes leg\u00edtimas de devoluciones por la imposibilidad de cancelar tales cauciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como consecuencia de la decisi\u00f3n de la Corte, actualmente la garant\u00eda a la que se refiere el primer inciso del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario debe amparar solamente el monto objeto de la devoluci\u00f3n, sin incluir las potenciales sanciones por devoluciones injustificadas. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante, en abierta contradicci\u00f3n con este razonamiento, el inciso segundo de la misma norma \u2013que no fue objeto de decisi\u00f3n alguna en la Sentencia C-877 de 2011\u2013 establece que el garante ser\u00e1 solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones que la administraci\u00f3n llegase a imponer al contribuyente por una devoluci\u00f3n improcedente o injustificada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Sala, esta extensi\u00f3n de la responsabilidad en materia sancionatoria desconoce la subregla expuesta anteriormente, pues la norma demandada tiene por consecuencia que la sanci\u00f3n recaiga sobre una persona diferente a quien realiz\u00f3 el acto reprochado, es decir, sobre la aseguradora o entidad garante, y no en el contribuyente que hizo la solicitud.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En efecto, el acto reprochado de la sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente consiste en haber solicitado y obtenido una devoluci\u00f3n de saldos a la que, legalmente, no hab\u00eda lugar, gener\u00e1ndose as\u00ed un detrimento al erario p\u00fablico (ver supra 125). Por lo tanto, como lo advierte el ICDT, es claro que el garante no es quien ejecuta la conducta reprochada, pues i) no solicita la devoluci\u00f3n del saldo a favor, al no ser el sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, ii) no participa en su determinaci\u00f3n y iii) tampoco es quien obtiene la devoluci\u00f3n del dinero correspondiente a los saldos solicitados.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, en virtud de la disposici\u00f3n demandada, el garante resulta sancionado por haber ejecutado una conducta leg\u00edtima: la expedici\u00f3n de una garant\u00eda que, valga resaltar, solo cubre el monto de la devoluci\u00f3n. Con tal conducta no se cumple la exigencia constitucional de que la infracci\u00f3n haya sido cometida de manera culpable por quien es objeto de la sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Desde esa perspectiva, no cabe duda de que la responsabilidad solidaria del garante prevista en la norma demandada no atiende a las finalidades leg\u00edtimas de las sanciones administrativas. Como se expuso anteriormente, las sanciones administrativas tienen por objeto transformar comportamientos humanos frente a los cuales se realiza un juicio de desvalor que pretenden ser evitados o corregidos a trav\u00e9s de su tipificaci\u00f3n y\/o previsi\u00f3n e imposici\u00f3n de medidas coercitivas razonables y proporcionadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el presente caso, la responsabilidad solidaria del garante no cumple dicha finalidad, pues aquel no realiza ninguna conducta que deba ser evitada o corregida, sino que, por el contrario, \u00fanicamente expide una p\u00f3liza en los t\u00e9rminos que le impone la ley. En esa medida, si se acepta que el garante debe responder solidariamente por el monto de las sanciones establecidas en el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, las cuales se derivan de conductas que, por supuesto, no ha cometido, entonces, adem\u00e1s de que no se disciplina al verdadero responsable de la infracci\u00f3n, el garante tendr\u00eda que asumir en todos los casos la mala fe del contribuyente, con lo cual desconocer\u00eda tambi\u00e9n el art\u00edculo 83 superior y el precedente constitucional ampliamente se\u00f1alado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Asi las cosas, al establecerse la solidaridad del garante por la eventual imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente sin exigir imputaci\u00f3n personal y culpabilidad del mismo, la norma demandada permite que aqu\u00e9l responda solidariamente de manera objetiva y por el hecho de otros o por situaciones que no le son imputables, lo que desconoce las condiciones que permiten aceptar la constitucionalidad de la solidaridad en materia sancionatoria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por si lo anterior no fuera suficiente, debe recordarse que la naturaleza del contrato de seguro no tiene por objeto asumir la cobertura de violaciones legales, como en este caso lo ser\u00eda la conducta culpable cometida por el sujeto pasivo que solicita la devoluci\u00f3n de un saldo a favor apoyado en conductas fraudulentas o que induzcan a error a la administraci\u00f3n tributaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Admitir lo contrario, esto es, que las aseguradoras amparen un riesgo que puede consistir en fraude a la administraci\u00f3n o en equivocaciones dolosas de los contribuyentes, convertir\u00eda al fraude en un riesgo asegurable, lo cual resulta absolutamente contrario al Estado Social de Derecho y al principio de legalidad, pues nadie puede beneficiarse de su propia torpeza o de su propia culpa (nemo auditur propriam turpitudem allegans). Es claro que debe impedirse que un acto contrario al ordenamiento jur\u00eddico (solicitar una devoluci\u00f3n a la que no se tiene derecho) pueda reportar ganancia o utilidad al propio contribuyente autor de la conducta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esto tambi\u00e9n resulta inadmisible porque, como ya se dijo, esta Corte, mediante la Sentencia C-877 de 2011, dej\u00f3 sin fundamento jur\u00eddico la exigencia de que la garant\u00eda que debe presentar el contribuyente junto con la solicitud de devoluci\u00f3n de saldos, para que la administraci\u00f3n tributaria haga efectiva la entrega del dinero en un plazo de 20 d\u00edas, amparara el monto de la sanci\u00f3n por una devoluci\u00f3n injustificada. Ante los efectos de cosa juzgada constitucional de dicha decisi\u00f3n, mal har\u00eda el garante en responder por un riesgo que ni siquiera puede ser objeto de cobertura en el contrato de seguro. De otra manera, aqu\u00e9l asumir\u00eda erogaciones y sanciones que desbordar\u00edan el riesgo asegurable, lo que adem\u00e1s de desnaturalizar su funci\u00f3n, le generar\u00eda cargas injustificadas y, m\u00e1s grave a\u00fan, le impondr\u00eda el pago de sanciones de manera objetiva por acciones que no le son imputables, escenario que se encuentra proscrito por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como se ha mencionado en precedencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La regla de decisi\u00f3n aqu\u00ed fijada se contrae \u00fanicamente al \u00e1mbito sancionatorio tributario, por lo que en relaci\u00f3n con otras materias deber\u00e1n estudiarse las particularidades del caso bajo los fundamentos y jurisprudencia aplicables.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por las razones expuestas, esta Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad del enunciado: \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d, contenido en el inciso segundo del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario, tal y como fue modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Correspondi\u00f3 a la Corte estudiar la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el art\u00edculo 860 (parcial) del Estatuto Tributario contenido en el Decreto Ley 624 de 1989, en la que se formul\u00f3 un \u00fanico cargo por la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El enunciado normativo acusado consagra la responsabilidad solidaria del garante respecto del sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, al establecer que aqu\u00e9l ser\u00e1 solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones que la administraci\u00f3n llegase a imponer a este \u00faltimo por una devoluci\u00f3n de saldos improcedente o injustificada. Para los demandantes, dicha preceptiva desconoce el principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria o de intransmisibilidad de la responsabilidad de las conductas sancionables, al obligar al garante a responder por acciones que no le son imputables y que desbordan el riesgo asegurable.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el an\u00e1lisis de fondo, la Corte se plante\u00f3 el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfpermitir que, en el marco de un procedimiento de devoluci\u00f3n de saldos, la compa\u00f1\u00eda de seguros o la entidad que sirve de garante responda por el monto de la sanci\u00f3n que se le impone al contribuyente por la improcedencia de las sumas devueltas, a pesar de que ello no haya sido objeto de la garant\u00eda, vulnera el principio de intransmisibilidad de la responsabilidad de las conductas sancionables, previsto en el art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al examinar el cargo propuesto, encontr\u00f3 que la responsabilidad solidaria del garante, prevista en la norma acusada, no atend\u00eda a la finalidad leg\u00edtima de las sanciones administrativas de transformar comportamientos humanos frente a los cuales se realiza un juicio de desvalor que pretenden ser evitados o corregidos a trav\u00e9s de su tipificaci\u00f3n y\/o previsi\u00f3n e imposici\u00f3n de medidas coercitivas razonables y proporcionadas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Destac\u00f3 que, en el caso analizado, la responsabilidad solidaria del garante no cumpl\u00eda dicha finalidad porque aqu\u00e9l no realiza ninguna conducta que deba ser evitada o corregida, sino que, por el contrario, \u00fanicamente expide una p\u00f3liza o garant\u00eda bancaria en los t\u00e9rminos que le impone la ley. En esa medida, si se acepta que el garante debe responder solidariamente por las sanciones establecidas en el art\u00edculo 670 del Estatuto Tributario, las cuales se derivan de conductas que, por supuesto, no ha cometido, entonces, adem\u00e1s de que no se disciplina al verdadero responsable de la infracci\u00f3n, el garante tendr\u00eda que asumir en todos los casos la mala fe del contribuyente, con lo cual se desconoce tambi\u00e9n el art\u00edculo 83 superior y el precedente constitucional ampliamente se\u00f1alado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Corte, al establecerse la solidaridad del garante por la eventual imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente sin exigir imputaci\u00f3n personal ni culpabilidad de \u00e9ste, la norma demandada admite que aqu\u00e9l responda solidariamente de manera objetiva y por el hecho de otros o por situaciones que no le son imputables, lo que desconoce las condiciones que permiten aceptar la constitucionalidad de la solidaridad en materia sancionatoria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, destac\u00f3 que en la Sentencia C-877 de 2011 se dej\u00f3 sin efectos la exigencia de que la garant\u00eda que debe presentar el contribuyente amparara el monto de la sanci\u00f3n por una devoluci\u00f3n injustificada, por lo que, ante los efectos de la cosa juzgada constitucional, mal har\u00eda el garante en responder por un riesgo que ni siquiera puede ser objeto de cobertura en el contrato de seguro o en la garant\u00eda bancaria y la ley no puede imponer asegurar sanciones por conductas ilegales o il\u00edcitas, sea por dolo o culpa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A partir de tales consideraciones, la Sala Plena constat\u00f3 que la norma era inconstitucional porque hac\u00eda solidariamente responsable a las compa\u00f1\u00edas de seguro o entidades bancarias por el monto de las sanciones impuestas al contribuyente por una devoluci\u00f3n improcedente o injustificada, lo que, a su turno, desbordaba el riesgo asegurable. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 \u00a0DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Declarar\u00a0INEXEQUIBLE en enunciado \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d, contenido en el segundo inciso del art\u00edculo 860 del Decreto Ley 624 de 1989, \u201cPor el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u201d, tal y como fue modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
Con salvamento de voto \u00a0<\/p>\n
KARENA CASELLES HERN\u00c1NDEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrada (E) \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO \u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-112\/22 \u00a0<\/p>\n
PAGO DE SANCIONES IMPUESTAS AL CONTRIBUYENTE POR DEVOLUCI\u00d3N IMPROCEDENTE O INJUSTIFICADA-El garante no es responsable solidario, sino que asume la consecuencia patrimonial de la sanci\u00f3n en virtud del contrato de seguro (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con el acostumbrado y debido respeto por las determinaciones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, presento las razones de mi disenso en relaci\u00f3n con la Sentencia C-112 de 2022. Esa decisi\u00f3n declar\u00f3 la inconstitucionalidad parcial del art\u00edculo 860 del Decreto Ley 624 de 1989, tal y como este fue modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010130. La norma declarada inconstitucional regulaba la garant\u00eda y la solidaridad en las devoluciones de impuestos bajo la previa presentaci\u00f3n de una cauci\u00f3n. La disposici\u00f3n invalidada preve\u00eda la responsabilidad solidaria de los garantes (entidades bancarias y aseguradoras) tanto por el valor de las obligaciones garantizadas como por el monto de las eventuales sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n que les fueran impuestas a los tomadores de la garant\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La mayor\u00eda de la Sala Plena consider\u00f3 que el deber de garant\u00eda solidaria -con inclusi\u00f3n de las eventuales sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n- le trasladaba al garante la mala fe del contribuyente y la carga de asumir la sanci\u00f3n por las conductas de terceros. Seg\u00fan la Corte, se trataba de una solidaridad en materia sancionatoria que no satisfac\u00eda los objetivos leg\u00edtimos de las sanciones administrativas. De acuerdo con la visi\u00f3n de la Sala Plena, esa solidaridad se extend\u00eda al garante a pesar de que este: \u201cno realiza ninguna conducta que deba ser evitada o corregida, sino que, por el contrario, \u00fanicamente expide una p\u00f3liza en los t\u00e9rminos que le impone la ley\u201d131. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El eje de mi disenso recae en el problema jur\u00eddico planteado por la Corte y en la forma como este fue resuelto. En efecto, la Sala Plena asumi\u00f3 como presupuesto que el cumplimiento de una garant\u00eda previamente pactada entre un tomador y una aseguradora causaba la trasmisi\u00f3n de una sanci\u00f3n. En mi criterio, en este caso no se transmit\u00eda la sanci\u00f3n, sino que se cumpl\u00eda una de las condiciones del contrato de seguros.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De manera que la seguradora asum\u00eda las consecuencias patrimoniales de la sanci\u00f3n que se le impon\u00eda a un tercero (el contribuyente tomador) por defraudar al sistema tributario. Sostengo que, en ning\u00fan caso, la aseguradora se pod\u00eda considerar como directamente sancionada sino como mera responsable patrimonial por el efecto econ\u00f3mico de la sanci\u00f3n que le era impuesta a su asegurado. Eso significa que, en el caso regulado por la norma invalidada por la Sala Plena, la aseguradora no era el sujeto contra el que se iniciaba el proceso sancionatorio, ni el deber de pagar el monto econ\u00f3mico de la sanci\u00f3n le convert\u00eda en sancionada administrativamente. Lo que ocurr\u00eda era que el propio contrato de seguro implicaba la asunci\u00f3n (por parte de la aseguradora) de las cargas que les correspond\u00edan a terceros (los tomadores). No obstante, esa asunci\u00f3n de cargas por parte del garante ten\u00eda origen en un v\u00ednculo contractual suscrito precisamente para esos efectos. En ning\u00fan caso se trataba de una atribuci\u00f3n directa al garante de alguna forma de responsabilidad por defraudar al sistema tributario mediante devoluciones injustificadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte ha identificado verdaderos casos de transmisi\u00f3n de la responsabilidad disciplinaria que no eran aplicables a este proceso: una distinci\u00f3n necesaria con las sentencias C-877 de 2011 y C-038 de 2020 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La decisi\u00f3n de la Sala Plena se bas\u00f3 en las sentencias C-877 de 2011 y C-038 de 2020. En la primera, la Corte Constitucional declar\u00f3 inconstitucional la exigencia legal de que la garant\u00eda prestada en los procesos de devoluciones tributarias amparara, adem\u00e1s del monto objeto de la devoluci\u00f3n, el de las sanciones que eventualmente la administraci\u00f3n le impusiera al contribuyente por las compensaciones injustificadas. La Sala Plena consider\u00f3 que, al extender la cauci\u00f3n a las eventuales sanciones, el legislador presum\u00eda la mala fe del contribuyente y desestimaba las solicitudes leg\u00edtimas de devoluciones por la imposibilidad de prestar las garant\u00edas con esa amplitud (monto de la devoluci\u00f3n y eventuales sanciones). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por su parte, en la Sentencia C-038 de 2020, la Sala Plena declar\u00f3 inexequible el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 8 de la Ley 1843 de 2017. Este regulaba la instalaci\u00f3n y puesta en marcha de los sistemas autom\u00e1ticos y semiautom\u00e1ticos de infracciones de tr\u00e1nsito. El tribunal concluy\u00f3 que, al establecer la solidaridad del propietario del veh\u00edculo con el conductor sin exigir la imputaci\u00f3n personal y la culpabilidad de aquel, se le atribu\u00eda al primero una responsabilidad objetiva por el hecho de otros (los conductores). La norma declarada inconstitucional establec\u00eda que el \u201cpropietario del veh\u00edculo ser\u00e1 solidariamente responsable con el conductor\u201d, a pesar de que entre uno y otro no exist\u00eda ninguna relaci\u00f3n legal o contractual que obligara al primero a asumir solidariamente las sanciones impuestas al segundo. De all\u00ed que, en esa sentencia, se indic\u00f3 que la norma controlada era inconstitucional debido a que: \u201ca la luz de la jurisprudencia constitucional, la solidaridad pasiva en materia sancionatoria resulta inconstitucional si conduce a que la sanci\u00f3n recaiga sobre una persona diferente a quien realiz\u00f3 personalmente el acto reprochado\u201d132. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Sala Plena (con mi voto), esto desconoc\u00eda las condiciones que permit\u00edan aceptar la constitucionalidad de la solidaridad en materia sancionatoria. La Corte dej\u00f3 muy claro que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) en materia administrativa sancionatoria, la responsabilidad \u00fanicamente puede establecerse a partir de juicios de reproche personal\u00edsimos, lo que implica que, en trat\u00e1ndose de sanciones, \u00e9stas s\u00f3lo proceden respecto de quien cometi\u00f3 la infracci\u00f3n por acci\u00f3n o por omisi\u00f3n, en trat\u00e1ndose de una persona natural o atribuibles a una persona jur\u00eddica y la responsabilidad personal es intransmisible. El principio de imputabilidad personal o responsabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o responsabilidad por el acto propio implica que s\u00f3lo se pueda sancionar o reprochar al infractor y, por lo tanto, en materia administrativa sancionatoria, no es posible separar la autor\u00eda, de la responsabilidad\u201d133. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-112 de 2022, la Sala Plena admiti\u00f3 que ambos precedentes eran aplicables porque la norma controlada tambi\u00e9n causaba una presunta trasmisi\u00f3n a las aseguradoras de la sanci\u00f3n que se les impon\u00eda a los contribuyentes. Sin embargo, la Corte omiti\u00f3 que, en este supuesto, la extensi\u00f3n de la responsabilidad no solo ocurr\u00eda por el mandato de la ley (como en el caso del conductor y el propietario) sino que las aseguradoras actuaban como garantes en virtud de que previamente exped\u00edan una p\u00f3liza de seguro que, precisamente, amparaba determinados hechos que podr\u00edan derivar en una afectaci\u00f3n al erario. De manera que era sobre tales hechos asegurables y no sobre otros diferentes que la aseguradora (como garante) respond\u00eda por dicha obligaci\u00f3n. La existencia de esa p\u00f3liza de seguro previa llevaba impl\u00edcita la asunci\u00f3n de un riesgo\/responsabilidad (al menos patrimonial) por la ocurrencia de un siniestro determinado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Debo insistir en esa diferencia fundamental. La norma analizada en la Sentencia C-038 de 2020 no preve\u00eda una relaci\u00f3n contractual entre el conductor y el propietario del veh\u00edculo que justificara la asunci\u00f3n de la responsabilidad de este \u00faltimo por las infracciones cometidas por aquel. Por el contrario, en el presente asunto ese elemento diferenciador era trascendental. La existencia previa de un v\u00ednculo contractual de seguros justificaba que la aseguradora actuara como un tercero garante y respondiera por la consecuencia patrimonial de la conducta que previamente asegur\u00f3. Como ya indiqu\u00e9, la extensi\u00f3n de la responsabilidad a un tercero con el que no mediaba ninguna relaci\u00f3n contractual (del conductor del veh\u00edculo infractor al propietario del veh\u00edculo no infractor) no era asimilable a este caso en el que exist\u00eda una relaci\u00f3n contractual derivada de un contrato de seguro con ese fin espec\u00edfico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Me parece que la sentencia de la que discrepo omiti\u00f3 que existen contratos de seguros en virtud de los cuales, por ejemplo, los administradores adquieren p\u00f3lizas que cubren las potenciales sanciones que les sean impuestas. Esos negocios jur\u00eddicos, conocidos como D&O Directors and Officers, tienen por objeto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) dar cobertura a los directores, gerentes y administradores, de todas las consecuencias econ\u00f3micas que pueda sufrir su patrimonio presente y futuro por los perjuicios que puedan resultarle exigibles como consecuencia de los errores, omisiones y negligencias cometidos en el ejercicio de su labor como jerarca de la compa\u00f1\u00eda. || En este sentido se cubren tanto los gastos de defensa, con independencia del fundamento de la reclamaci\u00f3n, como los importes a los que fuesen eventualmente condenados los directivos o la empresa\u201d134. (negrita agregada) \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tanto en estas formas de seguros como en las que aqu\u00ed se analizaban, queda muy claro que la sancionada no es la aseguradora sino su tomador (el administrador). Pero tambi\u00e9n es indudable que la aseguradora asume la consecuencia patrimonial de la sanci\u00f3n como garante en virtud del contrato suscrito precisamente para esos efectos. De manera que no es at\u00edpico que la consecuencia patrimonial de una sanci\u00f3n sea considerada como un riesgo asegurable -y efectivamente asegurado- sin que ello implique amparar la mala fe o las conductas il\u00edcitas por las que siempre deber\u00e1 responder el director o administrador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La inexistencia de la trasmisi\u00f3n de una sanci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, considero que en el an\u00e1lisis del presente asunto era necesario introducir una diferencia entre el sujeto sancionado y el responsable patrimonial por la consecuencia econ\u00f3mica derivada de la sanci\u00f3n. El sujeto sancionado era siempre el contribuyente\/retenedor que solicit\u00f3 una devoluci\u00f3n injustificada total o parcialmente. Esa persona natural o jur\u00eddica era la responsable por los hechos que dieron lugar a la sanci\u00f3n impuesta por la administraci\u00f3n. No obstante, otro sujeto era el garante del pago de la sanci\u00f3n aplicada. El garante era la entidad con la cual el contribuyente\/retenedor suscribi\u00f3 un contrato para que amparara determinados siniestros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por eso argumento que no era plausible afirmar que la aseguradora hab\u00eda sido la infractora o que respond\u00eda como causante de la falta. La asunci\u00f3n de responsabilidad era la consecuencia de la aplicaci\u00f3n de la ley y de su posici\u00f3n contractual (como aseguradora) respecto del verdadero sancionado. En el supuesto regulado por la norma controlada era claro que no se transmit\u00eda la responsabilidad por el hecho del tercero. La propia ley advert\u00eda que el asegurador operaba como garante de quien hab\u00eda cometido la infracci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por lo anterior, es impreciso presuponer que en el presente asunto se trasmit\u00eda la responsabilidad a las aseguradoras por el comportamiento de otros. En este supuesto no se transmit\u00eda la responsabilidad, sino que se establec\u00eda una relaci\u00f3n de solidaridad derivada de las obligaciones previamente garantizadas por un contrato de seguros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sobre los efectos pr\u00e1cticos de la posici\u00f3n de garante de las aseguradoras \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Uno de los argumentos presentados por las intervenciones ciudadanas durante este proceso fue que, en la pr\u00e1ctica, las aseguradoras deb\u00edan fijar una p\u00f3liza que cubriera el monto de la devoluci\u00f3n y las potenciales sanciones. Ello ocurr\u00eda porque la DIAN vinculaba a las aseguradoras como garantes cuando hab\u00eda una devoluci\u00f3n equivocada o fraudulenta. Con base en ese argumento, se afirm\u00f3 que se manten\u00eda la inconstitucionalidad detectada en la Sentencia C-877 de 2011. En concreto, se indic\u00f3 que subsist\u00eda la presunci\u00f3n de mala fe y por eso se exig\u00eda que las aseguradoras y los contribuyentes pactaran seguros por el monto de la devoluci\u00f3n y las posibles sanciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si eso ocurr\u00eda, me parece claro que ya no era por mandato de la ley (declarada inconstitucional desde 2011) sino porque el propio mercado de seguros entend\u00eda que el riesgo de asegurar ese tipo de actos (solicitudes de devoluci\u00f3n) al que se sumaba la posici\u00f3n de garante que la ley les ordenaba, exig\u00eda prever una p\u00f3liza que cubriera tanto la devoluci\u00f3n como las potenciales sanciones. De manera que una cosa era que la ley ordenara expresamente (y con una presunci\u00f3n de mala fe) que las p\u00f3lizas incluyeran el monto de la devoluci\u00f3n y las sanciones y otra -muy distinta- es que, dentro de la libertad del mercado y con base en el conocimiento del riesgo, las aseguradoras solo ampararan ese tipo de gestiones si se adquir\u00eda una p\u00f3liza que cubriera la devoluci\u00f3n y las sanciones. Lo primero era inconstitucional porque ocurr\u00eda por mandato de la ley mientras que lo segundo es constitucional y acontece por la propia din\u00e1mica del mercado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mi conclusi\u00f3n es que, en este caso, la Sala Plena debi\u00f3 advertir que la norma era constitucional bajo el entendido de que las aseguradoras pod\u00edan otorgar la garant\u00eda tanto por el monto de la devoluci\u00f3n como por el valor de las eventuales sanciones. Ello cuando dentro de su experticia y valoraci\u00f3n del riesgo dedujeran una alta probabilidad de que ocurriera una modificaci\u00f3n o revocaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n. Esa decisi\u00f3n habr\u00eda contribuido a evitar que la posici\u00f3n de garantes solidarias de las aseguradoras -que beneficia al erario- les causara un da\u00f1o desproporcionado, les obligara a un pago de lo no debido o implicara un enriquecimiento sin justa causa del tomador sancionado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta \u00faltima era una lectura de la norma objeto de la demanda compatible tanto con la Constituci\u00f3n como con nuestra jurisprudencia sobre el car\u00e1cter personal de las sanciones y las condiciones constitucionales para imponer posiciones de solidaridad en materia sancionatoria. Por esas razones, manifiesto mi discrepancia respetuosa con la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda de la Corte Constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-112\/22 \u00a0<\/p>\n
PAGO DE SANCIONES IMPUESTAS AL CONTRIBUYENTE POR DEVOLUCI\u00d3N IMPROCEDENTE O INJUSTIFICADA-El garante no es responsable solidario, sino que asume la consecuencia patrimonial de la sanci\u00f3n en virtud del contrato de seguro (Salvamento de voto) \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14.273 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 860 (parcial) del Decreto Ley 624 de 1989, \u201cPor el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u201d. \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayor\u00eda, expongo las razones por las cuales me aparto de la decisi\u00f3n adoptada mediante la sentencia de la referencia, mediante la \u00a0cual se resolvi\u00f3 declarar inexequible el enunciado \u201cincluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d contenido en el segundo inciso del art\u00edculo 860 del Decreto Ley 624 de 1989, \u201cPor el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos Nacionales\u201d, modificado por el art\u00edculo 18 de la Ley 1430 de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La decisi\u00f3n de la Sala parte del supuesto de que la aseguradora responde solidariamente por las sanciones impuestas al contribuyente, por no existir contrato de seguro o p\u00f3liza que cubra ese concepto, pues el primer inciso del art\u00edculo demandado \u00fanicamente exige la constituci\u00f3n de la p\u00f3liza por el valor correspondiente a la devoluci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, la sentencia entiende que la aseguradora es responsable solidario de la sanci\u00f3n, para luego concluir que se le est\u00e1 imponiendo una sanci\u00f3n a pesar de que no hay una imputaci\u00f3n personal ni culpabilidad, lo que se traduce en una responsabilidad objetiva. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para llegar al presupuesto en comento, la Sala se fundamenta en lo resuelto por la Corte en la sentencia C-877 de 2011, pues mediante ella se \u201cdeclar\u00f3 inexequible el apartado relativo a la exigencia de que la garant\u00eda amparara, adem\u00e1s del monto objeto de devoluci\u00f3n, el de las sanciones que impondr\u00eda la administraci\u00f3n al contribuyente por el pago de devoluciones injustificadas\u201d135. Y como consecuencia, asegura que actualmente la garant\u00eda a la que se refiere el primer inciso del art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario debe amparar solamente el monto objeto de la devoluci\u00f3n, sin incluir las potenciales sanciones por devoluciones injustificadas. Es decir, que no habr\u00eda contrato que garantice las sanciones que se impongan al contribuyente. \u00a0<\/p>\n
Sin embargo, la inexequibilidad declarada en la C-877 de 2011 no tiene incidencia directa en el aparte demandado en esta oportunidad del inciso segundo del art\u00edculo 860 del estatuto tributario. \u00a0<\/p>\n
En efecto, el hecho de que la Sentencia C-877 de 2011 haya declarado inexequible la expresi\u00f3n que se\u00f1alaba que la garant\u00eda deb\u00eda incluir, adem\u00e1s del valor equivalente al monto objeto de devoluci\u00f3n, el correspondiente a las sanciones, para efectos de hacer viable la devoluci\u00f3n, no significa que las p\u00f3lizas no puedan incluir dicho amparo. Lo que la Sentencia C-877 de 2011 excluy\u00f3 del ordenamiento jur\u00eddico fue la posibilidad de que la autoridad tributaria obligara al contribuyente a la constituci\u00f3n de una p\u00f3liza incluyendo el riesgo de sanciones para que pudiera solicitar la devoluci\u00f3n temprana y excepcional de impuestos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por esta raz\u00f3n, no es cierto que no haya contrato que garantice las sanciones que se impongan al contribuyente, pues la decisi\u00f3n de la Corte no excluy\u00f3 del ordenamiento la posibilidad de constituir p\u00f3lizas para amparar dichas sanciones. \u00a0<\/p>\n
Incluso, as\u00ed ha sido entendida en la pr\u00e1ctica la inconstitucionalidad declarada en la C-877 de 2011: Las p\u00f3lizas que amparan la devoluci\u00f3n de impuestos de que trata el art\u00edculo 860 del estatuto tributario, por voluntad de las partes, pueden incluir los riesgos correspondientes a las sanciones. Adem\u00e1s, porque no hay que perder de vista que es responsabilidad de las aseguradoras verificar los riesgos que est\u00e1n dispuestas a asumir en el desarrollo de su actividad financiera y el contribuyente es libre de buscar en el mercado de seguros la cobertura de las sanciones administrativas a trav\u00e9s de una p\u00f3liza.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con esta precisi\u00f3n, y teniendo en cuenta de que s\u00ed es posible cubrir a trav\u00e9s del contrato de seguro las sanciones que se impongan al contribuyente, debe entenderse que la calidad de garante a que hace alusi\u00f3n el art\u00edculo cuestionado es distinta a la considerada en la sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El garante es el que ha prestado una garant\u00eda, o expedido un seguro o p\u00f3liza que cubre determinados riesgos. En consecuencia, cuando el art\u00edculo demandado dice que el \u201cgarante ser\u00e1 solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas\u201d, se refiere al garante, del cual predica solidaridad en cuanto debe responder por lo garantizado no de forma subsidiaria -cuando el contribuyente no pueda pagar-, sino que puede ser perseguido directamente en virtud del contrato de seguro que media con el contribuyente. \u00a0<\/p>\n
En ese mismo sentido, la sentencia de unificaci\u00f3n del 14 de noviembre de 2019 de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado136 explica que en estos casos la aseguradora no act\u00faa como un responsable solidario, sino que responde \u201csiempre que est\u00e9n amparados esos riesgos en el respectivo seguro o garant\u00eda\u201d. Textualmente la sentencia en comento se\u00f1ala: \u00a0<\/p>\n
\u201c4.4.- Con esta nueva perspectiva constitucional de las normas que regulan los procedimientos de determinaci\u00f3n de tributos, imposici\u00f3n de sanciones por devoluci\u00f3n improcedente y cobro coactivo, para la Sala es claro que la obligaci\u00f3n de los garantes y aseguradoras de pagar la suma devuelta por la administraci\u00f3n tributaria nace cuando ocurre el siniestro, en lo que es determinante que la suma a favor de la administraci\u00f3n tributaria est\u00e9 asegurada. \u00a0<\/p>\n
Esa circunstancia puede configurarse cuando se practica la liquidaci\u00f3n oficial del impuesto o cuando se determina la sanci\u00f3n por inexactitud, siempre que est\u00e9n amparados esos riesgos en el respectivo seguro. \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Con la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n o con la resoluci\u00f3n independiente se debe entender configurado el \u201csiniestro\u201d y es ese el momento en el que nace la obligaci\u00f3n de la aseguradora de pagar la obligaci\u00f3n amparada \u2013impuesto y\/o sanci\u00f3n-.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.5.- No puede perderse de vista, adem\u00e1s, que el propio art\u00edculo 860 del Estatuto Tributario dispone que si en los dos a\u00f1os de vigencia de la garant\u00eda, \u201cla Administraci\u00f3n Tributaria notifica el requerimiento especial o el contribuyente corrige la declaraci\u00f3n, el garante ser\u00e1 solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de las sanciones por improcedencia de la devoluci\u00f3n\u201d \u2013 negrillas propias. \u00a0<\/p>\n
Quiere decir lo anterior, que la obligaci\u00f3n solidaria de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras nace desde el momento mismo en que se notifica la liquidaci\u00f3n oficial, configur\u00e1ndose el siniestro, momento a partir del cual le es exigible\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bajo este entendido, al responder como garante \u00fanicamente por lo debidamente asegurado con el contrato de seguro, realmente no se le est\u00e1 sancionando por la conducta del contribuyente, simplemente est\u00e1 respondiendo por su propia obligaci\u00f3n derivada del contrato de seguro. Por tanto, la sentencia se equivoca cuando asume a la aseguradora como \u201cresponsable solidario\u201d de una conducta reprochable por la administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la sentencia incurre en un error al declarar la inexequibilidad partiendo del supuesto de que la disposici\u00f3n demandada atribuye a la aseguradora el car\u00e1cter de sujeto \u201cresponsable solidario\u201d de una conducta reprochada por la administraci\u00f3n y que, por tanto, se le transfiere una sanci\u00f3n no obstante no haber realizado la conducta reprochable. Pues, la aseguradora no asume el rol de responsable solidario por la conducta del contribuyente, sino que asume lo que le corresponde conforme al contrato de seguro suscrito con \u00e9ste.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adicionalmente, sostiene la sentencia que no es procedente asegurar sanciones de esta naturaleza debido a que el \u201ccontrato de seguro no tiene por objeto asumir la cobertura de violaciones legales, como en este caso lo ser\u00eda la conducta culpable cometida por el sujeto pasivo que solicita la devoluci\u00f3n de un saldo a favor apoyado en conductas fraudulentas o que induzcan a error a la administraci\u00f3n tributaria\u201d. Sin embargo, olvida la Sala que en muchos otros casos la Ley expresamente dispone asegurar sanciones o multas eventuales a trav\u00e9s de una p\u00f3liza, como es por ejemplo el caso de la Ley 1150 de 2007, que en su art\u00edculo 17 faculta a la administraci\u00f3n a imponer las multas (sanciones econ\u00f3micas) que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones, permitiendo que sean garantizadas a trav\u00e9s de una p\u00f3liza. \u00a0<\/p>\n
En este caso, las multas constituyen una sanci\u00f3n econ\u00f3mica que se impone al contratista, que busca inducir o constre\u00f1ir al contratista para que ejecute el contrato conforme a los t\u00e9rminos acordados. Y aun cuando se trata de una sanci\u00f3n, la ley permite que sea garantizada a trav\u00e9s de una p\u00f3liza. Al respecto, el par\u00e1grafo del mismo art\u00edculo 17 dispone que \u201cla cl\u00e1usula penal y las multas as\u00ed impuestas, se har\u00e1n efectivas directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto entre otros a los mecanismos de compensaci\u00f3n de las sumas adeudadas al contratista, cobro de la garant\u00eda, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo el de la jurisdicci\u00f3n coactiva\u201d. En efecto, lo habilita para acudir a la compa\u00f1\u00eda de seguros o garante con el fin de hacer efectivo el pago de la sanci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, tal como lo afirma la sentencia C-112 de 2022, el art\u00edculo 1055 del C\u00f3digo de Comercio proh\u00edbe asegurar las sanciones de car\u00e1cter penal o policivo, sin embargo, no hace referencia a las sanciones de naturaleza administrativa. De aceptar que estas est\u00e1n dentro de los riesgos no asegurables, en raz\u00f3n a que la conducta que se asegura es una violaci\u00f3n de la ley, se estar\u00eda poniendo en riesgo de paso, por ejemplo, la garant\u00eda de seriedad de la propuesta o la p\u00f3liza \u00fanica de cumplimiento en contrataci\u00f3n estatal, pues con ellas se cubren distintas situaciones reprochables creadas por el mismo contratista tomador de la p\u00f3liza que van, en principio, contra la ley; tales como el no mantener la oferta, el mal manejo del anticipo, el no pago de salarios y de prestaciones de trabajadores (si para la ejecuci\u00f3n del contrato se requiere mano de obra), la inestabilidad de la obra, y dem\u00e1s, de acuerdo con las obligaciones que se expresen en el contrato, en definitiva, su incumplimiento (Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En todos estos eventos, la aseguradora asume el pago de las erogaciones producto de la responsabilidad del contratista sin que por ello haya transmisibilidad de la responsabilidad. \u00a0<\/p>\n
Entonces, una prohibici\u00f3n como la que se sugiere en la sentencia adem\u00e1s de no tener sustento constitucional podr\u00eda generar graves consecuencias para el mercado de los seguros y para el Estado colombiano que incluye en diversas disposiciones la obligaci\u00f3n de contar con p\u00f3lizas, para cubrir sanciones por incumplimientos contractuales con el Estado o para cubrir otras situaciones reprochables creadas por el mismo contratista tomador de la p\u00f3liza. \u00a0<\/p>\n
Por todo lo expuesto, el cargo por \u201cviolaci\u00f3n al principio de la intransmisibilidad de la pena\u201d no era procedente y la expresi\u00f3n cuestionada, al admitir una interpretaci\u00f3n compatible con la Constituci\u00f3n, ha debido declararse exequible de manera condicionada, bajo el entendido de que la aseguradora responde solidariamente por las sanciones siempre y cuando dicho riesgo haya sido objeto de la p\u00f3liza tomada por el contribuyente. \u00a0<\/p>\n
Por las razones expuestas, salvo el voto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Publicado en el Diario Oficial No. 38.756 de 30 de marzo de 1989 \u00a0<\/p>\n
2 Art\u00edculo 6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Los particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes. Los servidores p\u00fablicos lo son por la misma causa y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones. \u00a0<\/p>\n
3 Escrito de la demanda, p. 6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Auto admisorio, p. 7. \u00a0<\/p>\n
5 Correcci\u00f3n a la demanda, p 3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Sentencia de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, proferida el 12 de noviembre de 2020, expediente 22679, Consejero Ponente Julio Roberto Piza Rodr\u00edguez, sentencia de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, proferida el 24 de septiembre de 2020, expediente 22823, Consejero Ponente Julio Roberto Piza Rodr\u00edguez y sentencia de la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, proferida el 26 de noviembre de 2020, expediente 22768, Consejero Ponente Julio Roberto Piza. \u00a0<\/p>\n
7 Sentencias proferidas por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado: (i) 25 de febrero 2021, expediente 24667, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; (ii) 10 de septiembre de 2020, expediente 23719, C.P. Stella Jeannette Carvajal; (iii) 21 de agosto 2019, expediente 23035, C.P. Jorge Octavio Ram\u00edrez Ram\u00edrez; (iv) 11 de julio de 2019, expediente 22695, C.P. Jorge Octavio Ram\u00edrez Ram\u00edrez; (v) 11 de julio de 2019, expediente 22298, C.P. Jorge Octavio Ram\u00edrez Ram\u00edrez; (vi) 02 de mayo de 2019, expediente 24059, C.P. Julio Roberto Piza Rodr\u00edguez; (vii) 02 de mayo de 2019, expediente 23610, C.P. Julio Roberto Piza Rodr\u00edguez; (viii) 05 de febrero de 2019, expediente 22636, C.P. Jorge Octavio Ram\u00edrez Ram\u00edrez; (ix) 23 de noviembre 2018, expediente 23171, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; (x) 15 de noviembre de 2018, expediente 22632, C.P. Jorge Octavio Ram\u00edrez Ram\u00edrez; (xi) 10 mayo de 2018, expediente 21004, C.P. Julio Roberto Piza Rodr\u00edguez. \u00a0<\/p>\n
8 Auto del 22 de junio de 2021, p. 3. \u00a0<\/p>\n
10 Intervenci\u00f3n del ICDT, pp. 8-10. \u00a0<\/p>\n
11 Op. Cit., p 11. \u00a0<\/p>\n
12 Intervenci\u00f3n FASECOLDA, p.4. \u00a0<\/p>\n
13 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
14 Op. Cit., p. 5. \u00a0<\/p>\n
15 Ibid. \u00a0<\/p>\n
16 Op. Cit., p.6. \u00a0<\/p>\n
17 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Op. Cit., p.8. \u00a0<\/p>\n
20 Intervenci\u00f3n de la experta Catalina Hoyos, p. 6. \u00a0<\/p>\n
21 Op. Cit., p. 7. \u00a0<\/p>\n
22 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Ibid. \u00a0<\/p>\n
24 Ibid. \u00a0<\/p>\n
25 Intervenci\u00f3n del experto Alfredo Lewin Figueroa, p.4. \u00a0<\/p>\n
26 Intervenci\u00f3n del experto Alfredo Lewin Figueroa, p. 5. \u00a0<\/p>\n
27 Ibid. \u00a0<\/p>\n
28 Ibid. \u00a0<\/p>\n
29 Intervenci\u00f3n del experto \u00c1lvaro Andr\u00e9s D\u00edaz Palacios, p. 6. \u00a0<\/p>\n
30 Ibid. \u00a0<\/p>\n
31 Ibid. \u00a0<\/p>\n
32 Intervenci\u00f3n del ciudadano Pedro Samuel Rojas Neira, p.5. \u00a0<\/p>\n
33 Op. Cit., p.7. \u00a0<\/p>\n
34\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Intervenci\u00f3n del ciudadano Cristhian Felipe Orjuela S\u00e1nchez, p. 3. \u00a0<\/p>\n
36 Op. Cit., p. 5. \u00a0<\/p>\n
37 Op. Cit., p. 6. \u00a0<\/p>\n
38 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Ibid. \u00a0<\/p>\n
40 Intervenci\u00f3n conjunta de la DIAN y de Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, p. 9. \u00a0<\/p>\n
41 Intervenci\u00f3n conjunta de la DIAN y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, p. 11. \u00a0<\/p>\n
42 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Op. Cit., p. 12. \u00a0<\/p>\n
44 Op. Cit., p. 14. \u00a0<\/p>\n
45 Op. Cit., p. 15. \u00a0<\/p>\n
46 Intervenci\u00f3n conjunta de la DIAN y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, p. 18. \u00a0<\/p>\n
47 Op. Cit., p.20. \u00a0<\/p>\n
48 Op. Cit., p. 22. \u00a0<\/p>\n
49 Intervenci\u00f3n conjunta de la DIAN y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, p. 22. \u00a0<\/p>\n
50 Ibid. \u00a0<\/p>\n
51 Intervenci\u00f3n de la Universidad Externado de Colombia, p. 4. \u00a0<\/p>\n
53 Op. Cit., p. 5. \u00a0<\/p>\n
54 Ibid. \u00a0<\/p>\n
55 Concepto del Ministerio P\u00fablico, p. 3.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-690 de 1996, C-329 de 2000, C-827 de 2001, C-928 de 2005, C-055 de 2016, C-003 de 2017 y C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
57 Concepto del Ministerio P\u00fablico, p. 5.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
58 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 Op. Cit., p. 6. \u00a0<\/p>\n
60 Op. Cit., p. 7. Sobre el particular, en la Sentencia C-038 de 2020, se determin\u00f3 que la constitucionalidad de una norma que pretenda establecer alg\u00fan tipo de solidaridad en materia sancionatoria depende de verificar que \u201cla infracci\u00f3n debe ser personalmente imputable a cada obligado solidariamente, lo que implica que la solidaridad en materia de sanciones administrativas, no permite una forma de responsabilidad por el hecho ajeno\u201d. \u00a0<\/p>\n
61 Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001. \u00a0<\/p>\n
62 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-030 de 2003, C-990 y C-1122 de 2004, C-533 de 2005, C-211 de 2007, C-393 y C-468 de 2011 y C-197, C-334 y C-532 de 2013. \u00a0<\/p>\n
63 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-462 de 2013. En el mismo sentido, ver las Sentencias C-500 de 2014, C-386 y C-456 de 2015 y C-007 de 2016. \u00a0<\/p>\n
64 Sentencia C-228 de 2015, reiterada en la Sentencia C-118 de 2021. \u00a0<\/p>\n
65 Cuadro tomando de la Sentencia C-337 de 2021, MP. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
66 Para esta definici\u00f3n se toman las conclusiones expresadas en la Sentencia C-118 de 2021. Sin embargo, la figura ha sido desarrollada en m\u00faltiples sentencias, entre ellas las Sentencia C-774 de 2001, C-334 de 2013, C-007 de 2016, C-221 de 2016 y C-265 de 2019. \u00a0<\/p>\n
67 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-007 de 2016. \u00a0<\/p>\n
68 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-925 de 2000 y C-157 de 2002. \u00a0<\/p>\n
69 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-049 de 2020. \u00a0<\/p>\n
70 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-743 de 2015. \u00a0<\/p>\n
71 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-175 de 2020 y C-380 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 2014. \u00a0<\/p>\n
73 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-066 de 2021. \u00a0<\/p>\n
74 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-877 de 2011. \u00a0<\/p>\n
75 La sentencia C-003 de 2017 declar\u00f3 inexequible una norma que preve\u00eda el retiro de una beca para estudios de posgrados por \u201cla ocurrencia de hechos delictivos\u201d, al concluir que \u201cSe vulnera el principio de responsabilidad de acto, pues\u00a0(\u2026)\u00a0es tan amplio que ni siquiera exige que se haya incurrido o se sea culpable de un delito. Simplemente exige \u201cla ocurrencia de hechos delictivos\u201d, frente a los cuales no se requiere que el hecho sea atribuible al becario\u201d. \u00a0<\/p>\n
76 Al respecto, la sentencia C-019 de 2016 explic\u00f3 que \u201cHerencia del Estado liberal de Derecho, el principio de la necesidad de las penas es la consecuencia del postulado seg\u00fan el cual la regla general es la libertad y, sus limitaciones, a m\u00e1s de estar reservadas a la ley, deben estar suficientemente justificadas.\u00a0(\u2026)\u00a0El contenido de estas normas de la Declaraci\u00f3n francesa de 1789 encuentra equivalente en la Constituci\u00f3n colombiana de 1991 de la siguiente manera: la libertad es un principio constitucional (art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n) que s\u00f3lo puede ser limitado por la ley (art\u00edculo 6, 114 y 150 de la Constituci\u00f3n). De estas exigencias para la limitaci\u00f3n de la libertad, esta Corte ha deducido unos \u201cl\u00edmites impl\u00edcitos\u201d al margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia penal. Se trata de la exigencia de razones suficientes para que la ley restrinja el principio constitucional de libertad. A esto apunta el principio de necesidad de las penas\u201d. \u00a0<\/p>\n
77 \u201cEn la \u00e9poca primitiva la responsabilidad por la comisi\u00f3n de los delitos reca\u00eda sobre el grupo social al cual pertenec\u00eda su autor, es decir, sobre el clan, la tribu o la familia, pero gracias a\u00a0la evoluci\u00f3n del Derecho Penal y particularmente por el influjo de la filosof\u00eda liberal a partir del siglo XVIII, la responsabilidad penal devino individual, exclusivamente a cargo de su autor y part\u00edcipes\u00a0(\u2026)\u00a0Dicha responsabilidad individual se traduce en\u00a0el\u00a0principio de la personalidad de la pena, que ocupa un lugar destacado en el Derecho Penal moderno\u201d: C-928 de 2005. \u00a0<\/p>\n
78 Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
79 Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
80 Tal diferencia puede encontrarse en la sentencia C-597\/96 donde se precis\u00f3 que \u201c(\u2026)\u00a0el art\u00edculo 29 establece con claridad un\u00a0derecho sancionador de acto\u00a0y basado en la\u00a0culpabilidad\u00a0de la persona, pues dice que nadie puede ser juzgado “sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa” y que toda persona se presume inocente “mientras no se le haya declarado judicialmente culpable\u201d (subrayado no original). \u00a0<\/p>\n
81 \u201c(\u2026)\u00a0la Corte considera que resulta desproporcionado y violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagraci\u00f3n de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este \u00e1mbito opera el principio de\u00a0nulla poena sine culpa\u00a0como elemento integrante del debido proceso que regula la funci\u00f3n punitiva del Estado\u201d: Sentencia C-690 de 1996. \u00a0<\/p>\n
82 Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
83 \u201cLa no total aplicabilidad de las garant\u00edas del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administraci\u00f3n se orienta m\u00e1s a la propia protecci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicaci\u00f3n restringida de estas garant\u00edas \u2013quedando a salvo su n\u00facleo esencial\u2013 en funci\u00f3n de la importancia del inter\u00e9s p\u00fablico amenazado o desconocido\u201d: Sentencia T-145 de 1993. \u00a0<\/p>\n
84 \u00a0\u201c(\u2026)\u00a0establecer por v\u00eda de la regulaci\u00f3n legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusi\u00f3n de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, se\u00f1alar que la responsabilidad por la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n cambiaria es de \u00edndole objetiva\u00a0(\u2026)\u00a0no desconoce ninguna norma constitucional\u201d: Sentencia C-599 de 1992. \u00a0<\/p>\n
85 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2020. \u00a0<\/p>\n
86 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 2020, reiterada en la Sentencia C-094 de 2021. \u00a0<\/p>\n
87 \u00a0Diferente de lo que sostuvo la sentencia C-140\/07, seg\u00fan la cual \u201cDe cualquier manera, tanto la solidaridad como la subsidiariedad, al ser dispuestas por la ley, tienen el efecto de hacer radicar obligaciones en cabeza de terceros diferentes al principalmente obligado\u201d. \u00a0<\/p>\n
88 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias\u00a0C-1201 de 2003 y SU-881 de 2005 \u00a0<\/p>\n
89 El art\u00edculo 794 del Estatuto Tributario dispone la responsabilidad solidaria de los socios, por los impuestos de la sociedad. La sentencia C-210\/00 declar\u00f3 su exequibilidad, pero aclar\u00f3 \u201cque la responsabilidad de los socios para con el fisco, tiene que ver con\u00a0los impuestos pertinentes a cargo de la compa\u00f1\u00eda y no, naturalmente, por las sanciones tributarias que correspondan, como acertadamente lo dispone la norma acusada\u201d. \u00a0<\/p>\n
90 Art\u00edculo\u00a013 de la Ley 1066 de 2006,\u00a0Por la cual se dictan normas para la normalizaci\u00f3n de la cartera p\u00fablica,\u00a0prev\u00e9 la solidaridad en materia aduanera y cambiaria, sobre el monto total de las obligaciones. La sentencia C-140\/07 declar\u00f3 exequible esta norma, por considerar que el Legislador no invadi\u00f3 las competencias regulatorias del Presidente en materia aduanera y cambiaria, previstas en el numeral 25 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
91 El art\u00edculo 119 de la\u00a0Ley 1474 de 2011 dispuso que \u201cEn los procesos de\u00a0responsabilidad fiscal, acciones populares y acciones de repetici\u00f3n en los cuales se demuestre la existencia de da\u00f1o patrimonial para el Estado proveniente de sobrecostos en la contrataci\u00f3n u otros hechos irregulares, responder\u00e1n solidariamente el ordenador del gasto del respectivo organismo o entidad contratante con el contratista, y con las dem\u00e1s personas que concurran al hecho, hasta la recuperaci\u00f3n del detrimento patrimonial\u201d. \u00a0<\/p>\n
92 El art\u00edculo 7 de la Ley 80 de 1993 dispone:\u00a0\u201cDE LOS CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES.\u00a0Para los efectos de esta ley se entiende por: \u01c1\u00a01o. Consorcio: \u01c1\u00a0Cuando dos o m\u00e1s personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicaci\u00f3n, celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectar\u00e1n a todos los miembros que lo conforman. \u01c1\u00a02o. Uni\u00f3n Temporal: \u01c1\u00a0Cuando dos o m\u00e1s personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicaci\u00f3n, celebraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado,\u00a0pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondr\u00e1n de acuerdo con la participaci\u00f3n en la ejecuci\u00f3n de cada uno de los miembros de la uni\u00f3n temporal. \u01c1\u00a0PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Los proponentes indicar\u00e1n si su participaci\u00f3n es a t\u00edtulo de consorcio o uni\u00f3n temporal y, en este \u00faltimo caso, se\u00f1alar\u00e1n los t\u00e9rminos y extensi\u00f3n de la participaci\u00f3n en la propuesta y en su ejecuci\u00f3n, los cuales no podr\u00e1n ser modificados sin el consentimiento previo de la entidad estatal contratante. \u01c1 Los miembros del consorcio y de la uni\u00f3n temporal deber\u00e1n designar la persona que, para todos los efectos, representar\u00e1 al consorcio o uni\u00f3n temporal y se\u00f1alar\u00e1n las reglas b\u00e1sicas que regulen las relaciones entre ellos y su responsabilidad\u201d (subrayas no originales). \u00a0<\/p>\n
93 El art\u00edculo 795 del Estatuto Tributario prev\u00e9 que los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o los contribuyentes exentos de tal gravamen, que sirvan como elementos de evasi\u00f3n tributaria de terceros, ser\u00e1n solidariamente responsables por los impuestos omitidos y por la sanci\u00f3n que se derive. Igualmente el art\u00edculo 796 del mismo Estatuto prev\u00e9 la solidaridad de los representantes legales de las entidades del sector p\u00fablico por el impuesto a las ventas no consignado oportunamente y por sus correspondientes sanciones. La sentencia\u00a0C-739 de 2006 juzg\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 796 del Estatuto Tributario, \u00fanicamente por el cargo de no prever el recurso de apelaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
94 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia\u00a0C-699 de 2015. \u00a0<\/p>\n
95 El diccionario de la RAE define publificaci\u00f3n como \u201cAcci\u00f3n\u00a0y\u00a0efecto\u00a0de\u00a0publificar\u201d y publificar como \u201c1. tr. Dar car\u00e1cter p\u00fablico o social a algo individual o privado. 2. tr. Der. Trasladar la regulaci\u00f3n de una determinada actividad desde el derecho privado al derecho p\u00fablico\u201d. \u00a0<\/p>\n
96 La publificaci\u00f3n de la responsabilidad solidaria tambi\u00e9n ha ocurrido por fuera del \u00e1mbito sancionatorio, en lo que respecta a responsabilidad patrimonial de agentes del Estado y gestores fiscales. As\u00ed, la sentencia C-338\/14 declar\u00f3 la exequibilidad de la solidaridad por la responsabilidad fiscal, pero exigi\u00f3 que, para que proceda, se requiere que la persona haya sido vinculada al juicio de responsabilidad fiscal, para ejercer su derecho a la defensa y all\u00ed haya sido declarado responsable: \u201cLa responsabilidad fiscal s\u00f3lo ser\u00e1 imputable cuando se haya comprobado la existencia de culpa grave o de dolo por parte de quien ten\u00eda a su cargo la administraci\u00f3n o vigilancia de los bienes del Estado\u00a0(\u2026)\u00a0 En aquellos casos en que haya sido posible imputar \u2013con base en culpa grave o dolo- responsabilidad fiscal a m\u00e1s de un sujeto, \u00e9stos, por determinaci\u00f3n expresa del art\u00edculo 119 de la ley 1474 de 2011, responder\u00e1n solidariamente\u201d. (\u2026)\u00a0Una vez esto ha sido determinado, lo \u00fanico que la naturaleza solidaria de la obligaci\u00f3n permite es el cobro del total de los perjuicios causados a cualquiera de los deudores que,\u00a0con base en su actuar doloso o gravemente culposo, hayan sido encontrados responsables\u201d. Por su parte, la sentencia C-1201\/03 consider\u00f3 que la solidaridad en materia tributaria \u201ces exequible siempre y cuando se entienda que el deudor solidario debe ser citado oportunamente al proceso de determinaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 28 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
97 Sobre la responsabilidad solidaria en materia sancionatoria en otros \u00e1mbitos distintos al tributario se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-530 de 2003, C-980 de 2010, C-089 de 2011, C-699 de 2015 y C-038 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
98 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-210 de 2000. \u00a0<\/p>\n
99 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 2021. \u00a0<\/p>\n
100 Ibid.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
102 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-751 de 2011 y T-670 de 2016, y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casaci\u00f3n Civil, Sentencia No. 002 del 24 de enero de 1994. \u00a0<\/p>\n
103 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1037. \u00a0<\/p>\n
104 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-240 de 2016. \u00a0<\/p>\n
105 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1039. \u00a0<\/p>\n
106 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1036. \u00a0<\/p>\n
107 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2012, reiterada en la Sentencia T-053 de 2017. \u00a0<\/p>\n
108 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1045. \u00a0<\/p>\n
109 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1054. \u00a0<\/p>\n
110 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1083. \u00a0<\/p>\n
111 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1137. \u00a0<\/p>\n
112 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1054. \u00a0<\/p>\n
113 C\u00f3digo de Comercio, art\u00edculo 1055. \u00a0<\/p>\n
114 \u201cART\u00cdCULO 670. SANCI\u00d3N POR IMPROCEDENCIA DE LAS DEVOLUCIONES Y\/O COMPENSACIONES.<Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo\u00a0293\u00a0de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Las devoluciones y\/o compensaciones efectuadas de acuerdo con las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios, y del impuesto sobre las ventas, presentadas por los contribuyentes o responsables, no constituyen un reconocimiento definitivo a su favor. \u00a0<\/p>\n
Si la Administraci\u00f3n Tributaria dentro del proceso de determinaci\u00f3n, mediante liquidaci\u00f3n oficial, rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, o en caso de que el contribuyente o responsable corrija la declaraci\u00f3n tributaria disminuyendo el saldo a favor que fue objeto de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, tramitada con o sin garant\u00eda, deber\u00e1n reintegrarse las sumas devueltas y\/o compensadas en exceso junto con los intereses moratorios que correspondan, los cuales deber\u00e1n liquidarse sobre el valor devuelto y\/o compensado en exceso desde la fecha en que se notific\u00f3 en debida forma el acto administrativo que reconoci\u00f3 el saldo a favor hasta la fecha del pago. La base para liquidar los intereses moratorios no incluye las sanciones que se lleguen a imponer con ocasi\u00f3n del rechazo o modificaci\u00f3n del saldo a favor objeto de devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
La devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n de valores improcedentes ser\u00e1 sancionada con multa equivalente a: \u00a0<\/p>\n
1. El diez por ciento (10%) del valor devuelto y\/o compensado en exceso cuando el saldo a favor es corregido por el contribuyente o responsable, en cuyo caso este deber\u00e1 liquidar y pagar la sanci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El veinte por ciento (20%) del valor devuelto y\/o compensado en exceso cuando la Administraci\u00f3n Tributaria rechaza o modifica el saldo a favor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Administraci\u00f3n Tributaria deber\u00e1 imponer la anterior sanci\u00f3n dentro de los tres (3) a\u00f1os siguientes a la presentaci\u00f3n de la declaraci\u00f3n de correcci\u00f3n o a la notificaci\u00f3n de la liquidaci\u00f3n oficial de revisi\u00f3n, seg\u00fan el caso. \u00a0<\/p>\n
Cuando se modifiquen o rechacen saldos a favor que hayan sido imputados por el contribuyente o responsable en sus declaraciones del per\u00edodo siguiente, como consecuencia del proceso de determinaci\u00f3n o correcci\u00f3n por parte del contribuyente o responsable, la Administraci\u00f3n Tributaria exigir\u00e1 su reintegro junto con los intereses moratorios correspondientes, liquidados desde el d\u00eda siguiente al vencimiento del plazo para declarar y pagar la declaraci\u00f3n objeto de imputaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Cuando, utilizando documentos falsos o mediante fraude, se obtenga una devoluci\u00f3n y\/o compensaci\u00f3n, adicionalmente se impondr\u00e1 una sanci\u00f3n equivalente al ciento por ciento (100%) del monto devuelto y\/o compensado en forma improcedente. En este caso, el contador o revisor fiscal, as\u00ed como el representante legal que hayan firmado la declaraci\u00f3n tributaria en la cual se liquide o compense el saldo improcedente, ser\u00e1n solidariamente responsables de la sanci\u00f3n prevista en este inciso, si ordenaron y\/o aprobaron las referidas irregularidades, o conociendo las mismas no expresaron la salvedad correspondiente. \u00a0<\/p>\n
Para efectos de lo dispuesto en el presente art\u00edculo, se dar\u00e1 traslado del pliego de cargos por el t\u00e9rmino de un (1) mes para responder al contribuyente o responsable. [\u2026]\u201d \u00a0<\/p>\n
115 Consejo de Estado, Secci\u00f3n Cuarta, sentencia del 16 de mayo de 2002. \u00a0<\/p>\n
116 Estatuto Tributario, art. 850.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
117 Estatuto Tributario, art. 851. \u00a0<\/p>\n
118 Estatuto Tributario, art. 852.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
119 Estatuto Tributario, art. 853. \u00a0<\/p>\n
120 Estatuto Tributario, art. 854.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
121 Estatuto Tributario, art. 855.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
122 Estatuto Tributario, art. 856.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
123 Estatuto Tributario, art. 857.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
124 Estatuto Tributario, art. 858.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
125 Estatuto Tributario, art. 859.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
126 Estatuto Tributario, art. 860.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
127 127 Estatuto Tributario, art. 857.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
128 Proyecto de ley n\u00fam. 124 de 2010 C\u00e1mara, 174 de 2010 Senado. \u00a0<\/p>\n
129 Gaceta del Congreso n\u00fam. 779 del 15 de octubre de 2010.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
130 Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Direcci\u00f3n General de Impuestos. \u00a0<\/p>\n
131 Sentencia C-112 de 2022 (p\u00e1rrafo 145). \u00a0<\/p>\n
132 Sentencia C-038 de 2020 (p\u00e1rrafo 39). \u00a0<\/p>\n
134 Andrea Signorino Barbat. \u201cLos seguros de responsabilidad civil de directores y gerentes: la utilidad que brinda su cobertura\u201d. RIS, Bogot\u00e1, 39 (22), 2013, pp. 13-26; Martin Greenberg y David Dean. \u201cProtecting the Corporate Executive: Director and Officer Liability Insurance Reevaluated\u201d. Marquette Law Review 58, 1974-1975, pp. 555-588 y Sara Slaughter. \u201cStatutory and Non-Statutory Responses to the Director and Officer Liability Insurance Crisis\u201d. Indiana Law Journal 63, 1987-1988, pp. 181-200. \u00a0<\/p>\n
135 Tomado de la sentencia C-112 de 2022. \u00a0<\/p>\n
136 Radicaci\u00f3n n\u00famero: 25000-23-37-000-2013-00452-01(23018) CE-SUJ-4-011. CP. Jorge Octavio Ram\u00edrez Ram\u00edrez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 Sentencia C-112\/22 \u00a0 RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL GARANTE POR EL MONTO DE LAS SANCIONES IMPUESTAS AL CONTRIBUYENTE POR DEVOLUCI\u00d3N IMPROCEDENTE O INJUSTIFICADA-Vulnera principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria \u00a0 (\u2026) al establecerse la solidaridad del garante por la eventual imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n por devoluci\u00f3n improcedente sin exigir imputaci\u00f3n personal ni culpabilidad de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[136],"tags":[],"class_list":["post-28213","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2022"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28213","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28213"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28213\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28213"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28213"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28213"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}