\u00a0 \u00a0 Sentencia C-158\/22 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 1955 DE 2019-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-049 de 2022 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En la Sentencia C-049 de 2022, la Sala Plena concluy\u00f3 que la norma deb\u00eda declararse inexequible con efectos retroactivos, de una parte, por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, al no encontrar una conexidad directa o inmediata con las metas, objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, tratarse de una reforma permanente de seguridad social al margen de un fin de la planeaci\u00f3n, que adem\u00e1s modificaba de forma permanente el Sistema de Riesgos Laborales. De otra parte, porque desconoc\u00eda la prohibici\u00f3n de destinaci\u00f3n espec\u00edfica que tienen los recursos parafiscales del Sistema de Seguridad Social, al permitir que primas, cotizaciones y rendimientos financieros de las reservas t\u00e9cnicas puedan ser empleados para el pago de la comisi\u00f3n por intermediaci\u00f3n cuando dicho pago solo debe provenir de recursos propios de las administradoras. \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y ABSOLUTA-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipolog\u00eda \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-14463 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u00a0<\/p>\n
Demandantes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Yefferson Mauricio Due\u00f1as G\u00f3mez y Daniel Alejandro Orobio Hurtado. \u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente: \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., cinco (05) de mayo de dos mil veintid\u00f3s (2022) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los ciudadanos Yefferson Mauricio Due\u00f1as G\u00f3mez y Daniel Alejandro Orobio Hurtado presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d. En s\u00edntesis, sostuvieron que la norma censurada: i) desconoce el inciso 5 del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que proh\u00edbe la destinaci\u00f3n de recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella; ii) vulnera el principio de unidad de materia contenido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por falta de conexidad directa e inmediata con el Plan Nacional de Inversiones; y iii) viola la reserva de ley prevista en los art\u00edculos 48, 150.23, 333 y 365 de la Carta Pol\u00edtica porque otorg\u00f3 al Gobierno Nacional la potestad para regular el valor m\u00e1ximo de la comisi\u00f3n por intermediaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En Auto de 9 de noviembre de 2021, la Magistrada ponente admiti\u00f3 la demanda. En la misma providencia orden\u00f3 correr traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n, comunicar el inicio del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso, as\u00ed como a los ministros de Justicia y del Derecho, de Salud y Protecci\u00f3n Social y del Trabajo, a la Directora Nacional de Planeaci\u00f3n y al Superintendente Financiero de Colombia. As\u00ed mismo se orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista y se invit\u00f3 a participar en este proceso a las siguientes instituciones u organizaciones: la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios \u2013ANDI, la Confederaci\u00f3n General del Trabajo de Colombia, la Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos (FASECOLDA), el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) y a las facultades de Derecho de las universidades del Norte, del Rosario, del Valle, de La Sabana, EAFIT, Externado de Colombia, Javeriana, Libre de Colombia, Santo Tom\u00e1s y Sergio Arboleda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cumplido lo previsto en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto del articulo demandado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 1955 DE 2019 \u00a0<\/p>\n
(mayo 25) \u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u00a0<\/p>\n
\u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 203. SERVICIOS DE PROMOCI\u00d3N Y PREVENCI\u00d3N.\u00a0Modif\u00edquese el segundo inciso del par\u00e1grafo 5 del art\u00edculo\u00a011\u00a0de la Ley 1562 de 2012, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
En caso de que se utilice alg\u00fan intermediario las ARL podr\u00e1n pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n. El Gobierno nacional, con base en estudios t\u00e9cnicos, determinar\u00e1 el valor m\u00e1ximo de estas comisiones.\u201d \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los demandantes solicitan que se declare inexequible la reforma al art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, prevista en la norma demandada, porque en su concepto se desconoce la destinaci\u00f3n de recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella, el principio de unidad de materia y la reserva de ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De forma preliminar, a modo de contexto, los demandantes presentan los antecedentes del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019. Al respecto, precisan que el Sistema General de Riesgos Laborales fue creado por la Ley 100 de 1993 y su organizaci\u00f3n fue regulada en el Decreto Ley 1295 de 1994. En lo relacionado con la intermediaci\u00f3n en riesgos laborales advierten que el inciso 1\u00ba del art\u00edculo 81 se\u00f1alaba que se realizar\u00eda con cargo a recursos propios. Posteriormente, el inciso 5\u00ba del par\u00e1grafo 2\u00ba \u00a0del art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, dispuso que en caso de que se utilice alg\u00fan intermediario su remuneraci\u00f3n deb\u00eda sufragarse con recursos propios de las Administradoras de Riesgos Laborales. El art\u00edculo ahora demandado reforma lo referente a la intermediaci\u00f3n en riesgos laborales y permite que las Administradoras de Riesgos Laborales cancelen las comisiones por intermediaci\u00f3n con las cotizaciones al Sistema de Riesgos Laborales o los rendimientos financieros de las reservas t\u00e9cnicas. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El primer cargo se fundamenta en el desconocimiento del inciso 5\u00ba del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 destina recursos propios del Sistema General de Riesgos Laborales a un fin diferente de aquel. Esto, comoquiera que existe una prohibici\u00f3n constitucional de utilizar los recursos del sistema de seguridad social, de naturaleza parafiscal, para fines distintos. De modo que para los demandantes es inconstitucional permitir que recursos de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (primas, cotizaciones, rendimientos financieros de las reservas t\u00e9cnicas) puedan ser empleados para el pago de la comisi\u00f3n por intermediaci\u00f3n cuando dicho pago solo debe provenir de recursos propios de las administradoras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el segundo cargo, los actores plantean que se vulnera el principio de unidad de materia (Art. 158 de la CP) porque no existe un v\u00ednculo directo e inmediato entre lo regulado por el art\u00edculo demandado sobre la destinaci\u00f3n de recursos de riesgos laborales y los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas. Advierten que el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 no se relaciona con ninguno de los cerca de 51 programas o proyectos contenidos en el Plan Nacional de Inversiones y que eventualmente podr\u00eda tener nexo con el objetivo denominado \u201cTrabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusi\u00f3n productiva\u201d, pero que este solo propende por aumentar el n\u00famero de afiliados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El tercer cargo implica el desconocimiento de la reserva de ley (Arts. 48, 150.23, 333 y 365 de la CP) en tanto entreg\u00f3 al Gobierno nacional la competencia de regular el valor m\u00e1ximo de la comisi\u00f3n por intermediaci\u00f3n, sin fijarle par\u00e1metros o criterios b\u00e1sicos a los cuales ce\u00f1irse. De acuerdo con los actores, la seguridad social es un servicio p\u00fablico que debe ser regulado por la ley, as\u00ed como los l\u00edmites a las libertades econ\u00f3micas por expresa disposici\u00f3n del art\u00edculo 333 de la Carta. En esa medida, consideran que \u00a0que el inciso final de la norma censurada \u201cel Gobierno Nacional, con base en estudios t\u00e9cnicos, determinar\u00e1 el valor m\u00e1ximo de estas comisiones\u201d limita la capacidad de negociaci\u00f3n de las administradoras y de los intermediarios para pactar el monto de la cotizaci\u00f3n, al tiempo que desconoce que estas materias est\u00e1n reservadas al legislador y no pueden ser reguladas por el ejecutivo con base en un marco tan gen\u00e9rico como los denominados estudios t\u00e9cnicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se presentaron cinco intervenciones. Dos de ellas, la del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero y la de la Superintendencia Financiera de Colombia, se abstienen de solicitar un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma demandada. La tercera corresponde a la intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Corredores de Seguros que solicita la inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019. Finalmente, dos intervenciones defienden la constitucionalidad de la norma acusada, la de Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la del Ministerio del Trabajo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones que se abstienen de emitir pronunciamiento\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Presidenta del Instituto1 advierte que sobre la norma acusada se hab\u00eda conceptuado previamente en el expediente D-14345, en el sentido de que no es procedente pronunciarse, porque si bien el actor plante\u00f3 dos cargos relacionados con normas tributarias en este caso se discute si el pago de las comisiones a los intermediarios utilizados por las administradoras de riesgos laborales puede tratarse como un gasto administrativo de estas, con cargo a los recursos del Sistema de Seguridad Social en Riesgos Laborales, para lo cual es necesario acudir a las normas que espec\u00edficamente regulan este campo y no a las normas y principios del sistema tributario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Superintendencia Financiera de Colombia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Directora jur\u00eddica de la Superintendencia2 se\u00f1ala que el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 fue introducido desde el inicio del tr\u00e1mite legislativo del plan nacional de desarrollo. Agrega que la norma censurada faculta de forma expresa a las administradoras de riesgos laborales para sufragar el costo de las comisiones de intermediaci\u00f3n con cargo a las cotizaciones o primas y a los rendimientos de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que se hubieren cumplido con las obligaciones derivadas de la asunci\u00f3n de los riesgos laborales. Por \u00faltimo, destac\u00f3 que a la fecha el gobierno no ha reglamentado lo relacionado con el valor m\u00e1ximo de las comisiones de intermediaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n que solicita la inexequibilidad \u00a0<\/p>\n
Asociaci\u00f3n Colombiana de Corredores de Seguros- ACOAS \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Presidenta ejecutiva3 solicita que se declare la inconstitucionalidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019. En primer t\u00e9rmino, expresa preocupaci\u00f3n por el alcance de la facultad de regulaci\u00f3n otorgada al ejecutivo para fijar el valor m\u00e1ximo de todas las comisiones de intermediaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo t\u00e9rmino, se\u00f1ala que la reforma contenida en el art\u00edculo demandado implica una disminuci\u00f3n en calidad de los servicios prestados por los intermediarios del sistema de riesgos laborales. Esto, por cuanto: \u201cla capacidad operativa de los corredores y las importantes actividades que desarrollan depende directamente de la comisi\u00f3n que reciban por su intermediaci\u00f3n. Luego, si se les entregan menos recursos, necesariamente tendr\u00e1n que reducir los servicios prestados para mantener la calidad de los mismos o reducir su calidad para mantener la cantidad de actividades de apoyo que realizan.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer t\u00e9rmino, coincide con la petici\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, porque: (i) la comisi\u00f3n por intermediaci\u00f3n es un gasto derivado de una operaci\u00f3n o contrato privado entre las administradoras de riesgos laborales y los corredores, y por eso debe pagarse con dineros propios de las administradoras y no con recursos del sistema de seguridad social; (ii) no guarda relaci\u00f3n directa e inmediata con los planes y proyectos del Plan Nacional de Inversiones 2018-2022, lo que de tajo elimina la posibilidad de considerarla como una norma de planeaci\u00f3n; (iii) la habilitaci\u00f3n dada al Gobierno nacional para definir el monto de la comisi\u00f3n por intermediaci\u00f3n est\u00e1 totalmente prohibido en asuntos sometidos a reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones que solicitan la exequibilidad \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Asesora de la oficina Jur\u00eddica4 solicita que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019. De forma preliminar, presenta los antecedentes y funcionamiento de las comisiones de intermediaci\u00f3n en el sistema de riesgos laborales resaltando la necesidad de que las administradoras utilicen recursos del negocio de aseguramiento (primas o cotizaciones y resultados de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas) como fuente de financiaci\u00f3n toda vez que esto permite el correcto funcionamiento de las administradoras y la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica argumenta que no se desconoce la prohibici\u00f3n establecida en esta disposici\u00f3n, toda vez que la norma demandada posibilita emplear las cotizaciones para pagar las comisiones de intermediaci\u00f3n con dos condiciones previas: a) que las administradoras de riesgos laborales cumplan con los deberes asociados a las coberturas; y b) el pago de las comisiones los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n. Bajo los mencionados presupuestos, estima que no se infringe la norma constitucional pues se trata de recursos propios de gastos y funcionamiento lo que se encuentra acorde con la jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo relacionado con la presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia se\u00f1ala que el art\u00edculo demandado s\u00ed guarda conexidad con la norma que lo contiene. Destaca el car\u00e1cter instrumental del art\u00edculo 203 destinado a fortalecer el buen funcionamiento del sistema de seguridad social. Igualmente, rese\u00f1a el car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo de la ley del plan, indicando que es el pacto por la equidad al que est\u00e1 vinculado el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, espec\u00edficamente, la l\u00ednea de trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos acelerando la inclusi\u00f3n productiva (ampliando la cobertura en riesgos laborales y mejor salud y seguridad en el trabajo). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, considera que no existe reserva de ley para regular los gastos de administraci\u00f3n de las administradoras de riesgos laborales dado que la fijaci\u00f3n del valor m\u00e1ximo de las comisiones de los intermediarios tiene como par\u00e1metros: i) el l\u00edmite de los recursos disponibles dentro de los gastos de administraci\u00f3n; y ii) la elaboraci\u00f3n de estudios t\u00e9cnicos que determinen los valores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio del Trabajo \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El apoderado del Ministerio del Trabajo5 solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada. Describe antecedentes hist\u00f3ricos y normativos del sistema general de seguridad social, y en especial, del de riesgos laborales. Afirma que la Constituci\u00f3n de 1991 consagr\u00f3 el derecho irrenunciable a la seguridad social como un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio, que dirige, coordina y controla el Estado, bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad para cubrir ciertas contingencias de la poblaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En lo relacionado con el cargo de vulneraci\u00f3n a la destinaci\u00f3n de recursos parafiscales, el representante del Ministerio explica que de acuerdo con los Decretos 488 y 500 de 2020, el 23% de la cotizaci\u00f3n por riesgos laborales se puede destinar a gastos de administraci\u00f3n. De modo que, mientras no se exceda este valor, las cotizaciones pueden emplearse para el pago de las comisiones de los intermediarios, como lo autoriza el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En adici\u00f3n, hace un breve recuento de la naturaleza de las leyes del plan nacional de desarrollo y del cronograma de construcci\u00f3n de la Ley 1955 de 2019. Al respecto, hace \u00e9nfasis en la ubicaci\u00f3n de la norma demandada, es decir, en los mecanismos de ejecuci\u00f3n del plan, espec\u00edficamente en el pacto por la equidad y en la subsecci\u00f3n de equidad en el trabajo, que comprende el objetivo de formalizaci\u00f3n laboral y trabajo decente para todos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones extempor\u00e1neas \u00a0<\/p>\n
Universidad Santo Tom\u00e1s \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 6 de diciembre de 2021, se recibi\u00f3 intervenci\u00f3n extempor\u00e1nea del Decano de la Facultad de Derecho y el Director del Consultorio Jur\u00eddico.6\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 9 de diciembre de 2021, se recibi\u00f3 intervenci\u00f3n extempor\u00e1nea de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.7 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Considera que se vulnera el principio de unidad de materia porque la norma censurada adiciona la normatividad ordinaria en seguridad social para atender una situaci\u00f3n concreta del mercado sin que se advierta una conexidad directa e inmediata con los pactos estrat\u00e9gicos del plan nacional de desarrollo. Tampoco, encuentra una relaci\u00f3n de medio a fin entre la disposici\u00f3n acusada y los objetivos del plan puesto que no genera efectos dirigidos a cumplir algunos de los objetivos del pacto de equidad en el trabajo, en especial, los encaminados a \u201cpromover el acceso de la poblaci\u00f3n a esquemas de protecci\u00f3n y seguridad social.\u201d Por \u00faltimo, considera que la modificaci\u00f3n debi\u00f3 realizarse por medio de una ley ordinaria, pues no se corresponde con un car\u00e1cter planificador ni con la vocaci\u00f3n temporal de las leyes del plan nacional de desarrollo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, considera que ante la palmaria violaci\u00f3n del principio de unidad de materia no es necesario pronunciarse sobre los dem\u00e1s cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en esta ocasi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cuesti\u00f3n previa. Estudio de la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional respecto de la Sentencia C-049 de 20228 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para la Corte es preciso definir la existencia de la cosa juzgada constitucional dado el pronunciamiento previo de inexequibilidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, mediante la Sentencia C-049 de 2022. En tal sentido, se encuentra la solicitud de estarse a lo resuelto planteada por la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Para ello, proceder\u00e1 a exponer los par\u00e1metros bajo los cuales se examinar\u00e1 la cosa juzgada constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1. Par\u00e1metros de an\u00e1lisis para la cosa juzgada constitucional. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia9\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-233 de 2021 se reiteraron las categor\u00edas que la jurisprudencia constitucional ha decantado sobre la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional, a partir del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que dispone: \u201cLos fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d, as\u00ed como del art\u00edculo 46 del Decreto 2067 de 1991 que se\u00f1ala: \u201cNinguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala precis\u00f3 que la cosa juzgada constitucional se fundamenta en, y propicia la eficacia de, diversos valores constitucionales: (i) protege la seguridad jur\u00eddica, al dar estabilidad y certidumbre a las reglas sobre las que las autoridades y los ciudadanos adelantan sus actuaciones; (ii) salvaguarda el principio de buena fe, asegurando consistencia en las decisiones de la Corte; (iii) garantiza la autonom\u00eda judicial, pues evita que un asunto decidido judicialmente pueda ser examinado por otra autoridad; y (iv) maximiza la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De modo que las sentencias que declaran inexequible una norma son definitivas pues estas conllevan su exclusi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico. En cambio, aquellas que concluyen con la declaratoria de conformidad de la ley con la Constituci\u00f3n (de exequibilidad simple o de exequibilidad condicionada) abren una serie de posibilidades diversas, debido al alcance del control realizado por la Corte, as\u00ed como a los efectos que esta atribuye a sus providencias. En ese contexto, ha surgido una clasificaci\u00f3n relevante acerca de la naturaleza de la cosa juzgada en los distintos pronunciamientos de la Corte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Destac\u00f3 que para comprender adecuadamente la construcci\u00f3n jurisprudencial entorno a la cosa juzgada constitucional es importante tener en mente tres aspectos.\u00a0El objeto\u00a0analizado por la Corporaci\u00f3n (la disposici\u00f3n o norma demandada);\u00a0el problema jur\u00eddico\u00a0efectivamente construido a partir de los cargos propuestos por el demandante; y la relaci\u00f3n entre la\u00a0motivaci\u00f3n\u00a0y la\u00a0decisi\u00f3n\u00a0de la sentencia. Las relaciones que surgen entre estos aspectos han dado lugar a un conjunto de fen\u00f3menos que expresan diversos alcances de la cosa juzgada: lo que la Corte ha denominado\u00a0una tipolog\u00eda de la cosa juzgada, y que puede resumirse en el siguiente cuadro:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aspecto relevante para\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
tener en cuenta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tipolog\u00eda de la cosa juzgada \u00a0\u00a0<\/p>\n
El objeto: la norma o disposici\u00f3n demandada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Formal o material10 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Relativa (expl\u00edcita o impl\u00edcita) o absoluta11\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Relaci\u00f3n entre la motivaci\u00f3n y la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en las tipolog\u00edas desarrolladas sobre cosa juzgada constitucional procede la Sala a examinar si frente al art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 oper\u00f3 este fen\u00f3meno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a02.2. Configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional formal y absoluta en el presente asunto \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte encuentra acreditada la configuraci\u00f3n de cosa juzgada formal y absoluta en raz\u00f3n a que el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d,\u00a0fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-049 de 2022.13 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La disposici\u00f3n fue analizada en su totalidad por cargos relacionados con la vulneraci\u00f3n\u00a0del principio de unidad de materia (Art. 158 de la CP) y principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos de la seguridad social (inciso 5\u00ba del Art. 48 de la CP). Los problemas jur\u00eddicos formulados en la mencionada sentencia fueron: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u00bfVulner\u00f3 el legislador, con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, el principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 superior), el cual dispone que en caso de que se utilice alg\u00fan intermediario, las ARL podr\u00e1n pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00bfEl legislador desconoci\u00f3 el principio de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (inciso quinto del art\u00edculo 48 superior) y la eficiencia del Sistema de Seguridad Social (inciso primero del art\u00edculo 48 superior), al prever que, en caso de que se utilice alg\u00fan intermediario, las ARL podr\u00e1n pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administraci\u00f3n?\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-049 de 2022, la Sala Plena concluy\u00f3 que la norma deb\u00eda declararse inexequible con efectos retroactivos, de una parte, por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, al no encontrar una conexidad directa o inmediata con las metas, objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, tratarse de una reforma permanente de seguridad social al margen de un fin de la planeaci\u00f3n, que adem\u00e1s modificaba de forma permanente el Sistema de Riesgos Laborales. De otra parte, porque desconoc\u00eda la prohibici\u00f3n de destinaci\u00f3n espec\u00edfica que tienen los recursos parafiscales del Sistema de Seguridad Social, al permitir que primas, cotizaciones y rendimientos financieros de las reservas t\u00e9cnicas puedan ser empleados para el pago de la comisi\u00f3n por intermediaci\u00f3n cuando dicho pago solo debe provenir de recursos propios de las administradoras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En concreto, en la parte resolutiva de dicha providencia, la Corte dispuso lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPRIMERO-. DECLARAR INEXEQUIBLE el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d. Esta decisi\u00f3n tendr\u00e1 efectos RETROACTIVOS. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO-. La presente decisi\u00f3n de inexequibilidad surte efectos a partir de la publicaci\u00f3n de la Ley 1955 de 2018, es decir, desde el 25 de mayo de 2019.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En virtud de lo anterior, la Sala evidencia que el pronunciamiento de la Sentencia C-049 de 2022 recae sobre la misma norma ahora demandada, es decir, el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, por lo que se verifica la cosa juzgada formal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Igualmente, se advierte la cosa juzgada absoluta por la naturaleza de la decisi\u00f3n debido a que el fallo previo se declar\u00f3 la inexequibilidad, con efectos retroactivos, del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Corte constata que oper\u00f3 el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional, y por tanto, dispondr\u00e1 en la parte resolutiva estarse a lo resuelto en la Sentencia C-049 de 2022, que declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019, con efectos retroactivos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte examin\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. \u201cPacto por Colombia, Pacto por la Equidad\u201d, por desconocimiento de la destinaci\u00f3n de recursos de la seguridad social a fines diferentes a ella, el principio de unidad de materia y la reserva de ley. Se estudi\u00f3 de forma preliminar la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional y se concluy\u00f3 que dado el pronunciamiento previo de inexequibilidad del art\u00edculo demandado, con efectos retroactivos, hab\u00eda operado el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional formal y absoluta. Por consiguiente, correspond\u00eda estarse a lo resuelto en la Sentencia C-049 de 2022. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-049 de 2022 que declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y publ\u00edquese. \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO \u00a0<\/p>\n
Magistrada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto \u00a0<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DE LA MAGISTRADA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-158 DE 2022 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14463 \u00a0<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022\u201d. \u00a0<\/p>\n
Magistrada Ponente: \u00a0<\/p>\n
Diana Fajardo Rivera \u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n, presento las razones que me conducen a\u00a0aclarar el voto\u00a0en la providencia adoptada de forma un\u00e1nime por la Sala Plena en sesi\u00f3n del 5 de mayo de 2022. \u00a0<\/p>\n
1. Debo precisar que coincido con lo decidido en la providencia de la referencia, ya que en aplicaci\u00f3n del principio de cosa juzgada constitucional ha de acatarse lo resuelto en la sentencia C-049 de 2022, en la cual se declar\u00f3 la inexequibilidad retroactiva del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019 por violar los principios de unidad de materia, de eficiencia que rige la seguridad social y de la regla de destinaci\u00f3n espec\u00edfica de los recursos del sistema en menci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual no era posible un pronunciamiento de fondo en esta ocasi\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
2. No obstante lo anterior, debo reafirmar las razones por las cuales en su momento me aparte parcialmente de lo decidido en la precitada sentencia; en particular, en relaci\u00f3n con los efectos retroactivos de la declaratoria de inconstitucionalidad del art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019. \u00a0<\/p>\n
En torno a la aptitud de la demanda anterior, no vale la pena traer nuevamente los argumentos porque en esta ocasi\u00f3n no se trata de evaluar la viabilidad de los reproches de inconstitucionalidad. En cambio, en relaci\u00f3n con los efectos de la decisi\u00f3n si me parece importante recordar que no compart\u00ed el criterio de la mayor\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
De esta manera, expongo las razones que me llevan a aclarar el voto en la Sentencia C-158 de 2022. \u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra, \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Carolina Rozo Guti\u00e9rrez. \u00a0<\/p>\n
2 Jeannette Santacruz De la Rosa. \u00a0<\/p>\n
3 Claudia Gonz\u00e1lez S\u00e1nchez.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Mar\u00eda Isabel Cruz Montilla. \u00a0<\/p>\n
5 Diego Emiro Escobar Perdig\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
6 Alejandro G\u00f3mez Jaramillo y Mauricio Torres Guarnizo, respectivamente. \u00a0<\/p>\n
7 Augusto Trujillo Mu\u00f1oz y Miguel Alberto P\u00e9rez Garc\u00eda.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 M.P. Alejandro Linares Cantillo. SPV. Gloria Stella Ortiz Delgado. \u00a0<\/p>\n
9 Sentencia C-233 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. SV. Cristina Pardo Schlesinger. SPV. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar. SPV. Paola Andrea Meneses Mosquera. AV. Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo. AV. Diana Fajardo Rivera. AV. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar. AV. Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. \u00a0La Sentencia en comento tambi\u00e9n desarrolla las consideraciones con base en las sentencias: C-007 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. SV. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. SV. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. SV. Gloria Stella Ortiz Delgado. SV. Jorge Iv\u00e1n Palacio Palacio. AV. Luis Ernesto Vargas Silva; C-478 de 1998. M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero; C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; C-337 de 2007. M.P. Manuel Jos\u00e9 Cepeda Espinosa; C-600 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-241 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla Pinilla; AV. Juan Carlos Henao P\u00e9rez; y C-462 de 2013. M.P. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. SPV y AV. Mar\u00eda Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio Gonz\u00e1lez Cuervo. AV. Luis Guillermo Guerrero P\u00e9rez. SPV y AV. Luis Ernesto Vargas Silva. \u00a0<\/p>\n
10 La Sentencia C-233 de 2021 (M.P. Diana Fajardo Rivera) explic\u00f3: \u201cLa\u00a0cosa juzgada formal\u00a0se produce cuando una demanda se dirige contra una\u00a0disposici\u00f3n previamente demandada,\u00a0mientras que la\u00a0cosa juzgada material\u00a0ocurre cuando se cuestiona la misma\u00a0norma (contenido interpretado), aunque se encuentre en otra disposici\u00f3n.\u201d \u00a0<\/p>\n
11 La Sentencia C-233 de 2021 (M.P. Diana Fajardo Rivera) se\u00f1al\u00f3: \u201cLa\u00a0cosa juzgada absoluta\u00a0se produce, por una parte, en todo pronunciamiento de\u00a0inexequibilidad\u00a0y, por otra, cuando la Corte declara que una norma es exequible tras haberla contrastado con toda la Constituci\u00f3n. En cambio, la\u00a0cosa juzgada relativa\u00a0se presenta cuando la sentencia previa solo resolvi\u00f3 el problema constitucional o los cargos propuestos en la demanda.\u201d Y adicion\u00f3: \u201cLa\u00a0cosa juzgada relativa\u00a0es\u00a0expl\u00edcita\u00a0si la Corporaci\u00f3n, en la parte resolutiva de la sentencia, utiliza una f\u00f3rmula seg\u00fan la cual el pronunciamiento se da \u201cpor los cargos analizados\u201d\u00a0(o una expresi\u00f3n an\u00e1loga); y la cosa juzgada relativa es\u00a0impl\u00edcita\u00a0si se infiere claramente de la parte motiva de la sentencia, a partir de un an\u00e1lisis cuidadoso del operador jur\u00eddico, y en especial, de la Corte Constitucional, en el que se debe dar prevalencia a lo sustancial, de conformidad con el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d \u00a0<\/p>\n
12 La Sentencia C-233 de 2021 (M.P. Diana Fajardo Rivera) advirti\u00f3 que se configuraba: \u201ccuando se adopta una decisi\u00f3n sobre una norma, pero en la parte motiva se hace referencia a otra, o no se incorpora argumentaci\u00f3n alguna, la cosa juzgada es apenas\u00a0aparente.\u201d \u00a0<\/p>\n
13 Expediente D-14345. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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