\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Sentencia C-237\/22 \u00a0<\/p>\n
DECRETO LEY QUE REGULA LOS SISTEMAS DE CONTROL FISCAL-Presidente de la Rep\u00fablica se extralimit\u00f3 en el ejercicio de la competencia legislativa conferida por el constituyente derivado \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena concluye que el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias e invadi\u00f3 la \u00f3rbita del legislador ordinario al expedir los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto 403 de 2020. Lo anterior, porque estas disposiciones (i) no regulan las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio y (ii) no desarrollan ninguna de las modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, las declarar\u00e1 inexequibles con efectos inmediatos y hacia el futuro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE EN VIRTUD DE LAS POTESTADES OTORGADAS EN UN ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional \u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento del requisito de certeza en los cargos \u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y ABSOLUTA-Configuraci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO LEY 403 DE 2020-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-090 de 2022 \u00a0<\/p>\n
ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019 POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA EL R\u00c9GIMEN DE CONTROL FISCAL-Alcance de las facultades legislativas extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0<\/p>\n
DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
REVIVISCENCIA DE NORMAS DEROGADAS-Jurisprudencia constitucional \u00a0<\/p>\n
DECLARACION DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos hacia el futuro \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente D-14388 \u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 2, 45 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial) del Decreto Ley 403 de 2020 \u201cpor el cual se dictan normas para la correcta implementaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal\u201d \u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente: \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintid\u00f3s (2022) \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y de conformidad con los requisitos y tr\u00e1mites previstos por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 ANTECEDENTES\u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 Tr\u00e1mite de admisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 9 de agosto de 2021, Jer\u00f3nimo Ocampo Mel\u00e9ndez (en adelante el \u201cdemandante\u201d) present\u00f3 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del Decreto Ley 403 de 2020 \u201cpor el cual se dictan normas para la correcta implementaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal\u201d (en adelante el \u201cDecreto Ley\u201d). El demandante argument\u00f3 que el Decreto Ley es inconstitucional porque el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias otorgadas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad de la totalidad del Decreto Ley. En subsidio, solicit\u00f3 que se declare la inexequibilidad de los art\u00edculos 2, 46 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial), puesto que, en su criterio, estas disposiciones desconocen el principio de reserva de ley.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por medio del auto de 30 de agosto de 2021, la magistrada sustanciadora inadmiti\u00f3 la demanda, porque consider\u00f3 que los pretendidos cargos no cumpl\u00edan con las exigencias argumentativas generales de las demandas de inconstitucionalidad. El 3 de septiembre de 2021, dentro del t\u00e9rmino legal, el demandante present\u00f3 escrito de correcci\u00f3n de la demanda. En este, precis\u00f3 que dirig\u00eda el cargo por vulneraci\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo 268 \u201cexclusivamente contra los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto 403 de 2020\u201d1, que no contra la integridad del mismo, como lo hab\u00eda planteado en su escrito inicial. No obstante, plante\u00f3 algunos argumentos para sustentar la inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas en los art\u00edculos 2, 124 y 126 del Decreto Ley. Adem\u00e1s, aclar\u00f3 que los argumentos relacionados con el desconocimiento del principio de reserva de ley no constitu\u00edan una acusaci\u00f3n independiente, sino que estaban \u201ccircunscrito[s] al cargo por exceso de la facultad de expedir decretos leyes\u201d2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 Normas demandadas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcriben las disposiciones demandadas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETO 403 DE 2020 \u00a0<\/p>\n
(Marzo 16) \u00a0<\/p>\n
Por el cual se dictan normas para la correcta implementaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal \u00a0<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA, \u00a0<\/p>\n
en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el par\u00e1grafo transitorio del \u00a0<\/p>\n
art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, modificado por el art\u00edculo 2\u00ba del Acto \u00a0<\/p>\n
Legislativo 04 de 2019 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 2. Definiciones. Para los efectos de la vigilancia y el control fiscal se tendr\u00e1n en cuenta las siguientes definiciones: \u00a0<\/p>\n
Vigilancia fiscal. Es la funci\u00f3n p\u00fablica de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos, que ejercen los \u00f3rganos de control fiscal de manera aut\u00f3noma e independiente de cualquier otra forma de inspecci\u00f3n y vigilancia administrativa. Consiste en observar el desarrollo o ejecuci\u00f3n de los procesos o toma de decisiones de los sujetos de control, sin intervenir en aquellos o tener injerencia en estas, as\u00ed como con posterioridad al ejercicio de la gesti\u00f3n fiscal, con el fin de obtener informaci\u00f3n \u00fatil para realizar el control fiscal. \u00a0<\/p>\n
Control fiscal: Es la funci\u00f3n p\u00fablica de fiscalizaci\u00f3n de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos, que ejercen los \u00f3rganos de control fiscal de manera aut\u00f3noma e independiente de cualquier otra forma de inspecci\u00f3n y vigilancia administrativa, con el fin de determinar si la gesti\u00f3n fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, pol\u00edticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecuci\u00f3n de los fines esenciales del Estado, y supone un pronunciamiento de car\u00e1cter valorativo sobre la gesti\u00f3n examinada y el adelantamiento del proceso de responsabilidad fiscal si se dan los presupuestos para ello. \u00a0<\/p>\n
El control fiscal ser\u00e1 ejercido en forma posterior y selectiva por los \u00f3rganos de control fiscal, sin perjuicio del control concomitante y preventivo, para garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico en los t\u00e9rminos que establece la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley. \u00a0<\/p>\n
Objeto de vigilancia y control: Se entiende por objeto de vigilancia y control, las actividades, acciones, omisiones, operaciones, procesos, cuenta, contrato, convenio, proyecto, programa, acto o hecho, y los dem\u00e1s asuntos que se encuentren comprendidos o que incidan directa o indirectamente en la gesti\u00f3n fiscal o que involucren bienes, fondos o recursos p\u00fablicos, as\u00ed como el uso, explotaci\u00f3n, exploraci\u00f3n, administraci\u00f3n o beneficio de los mismos. \u00a0<\/p>\n
\u00d3rganos de Control Fiscal: Son la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, las contralor\u00edas departamentales, las contralor\u00edas distritales, las contralor\u00edas municipales y la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, encargados de la vigilancia y control fiscal de la gesti\u00f3n fiscal, en sus respectivos \u00e1mbitos de competencia. \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 45. Sistemas de control fiscal. Para el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal se podr\u00e1n aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n, de resultados, la revisi\u00f3n de cuentas y la evaluaci\u00f3n del control interno, de acuerdo con lo previsto en el presente t\u00edtulo. \u00a0<\/p>\n
Los sistemas de control podr\u00e1n aplicarse en forma individual, combinada o total. Igualmente se podr\u00e1 recurrir a cualesquiera otro generalmente aceptado. \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Otros sistemas de control, que impliquen mayor tecnolog\u00eda, eficiencia y seguridad, podr\u00e1n ser adoptados por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, mediante reglamento especial. \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 46. Control financiero. El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditor\u00eda de aceptaci\u00f3n general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 47. Control de legalidad. El control de legalidad es la comprobaci\u00f3n que se hace de las operaciones financieras, administrativas, econ\u00f3micas y de otra \u00edndole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 48. Control de gesti\u00f3n. El control de gesti\u00f3n es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, determinada mediante la evaluaci\u00f3n de sus procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 49. Control de resultados. El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qu\u00e9 medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administraci\u00f3n, en un per\u00edodo determinado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 50. Revisi\u00f3n de las cuentas. La revisi\u00f3n de cuentas es el estudio especializado de los documentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un per\u00edodo determinado, con miras a establecer la econom\u00eda, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efecto de la presente ley se entiende por cuenta el informe acompa\u00f1ado de los documentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Contralor General de la Rep\u00fablica determinar\u00e1 las personas obligadas a rendir cuentas en materia fiscal y prescribir\u00e1 los m\u00e9todos, formas y plazos para ello.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior cada entidad conformar\u00e1 una sola cuenta que ser\u00e1 remitida por el jefe del organismo respectivo a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si con posterioridad a la revisi\u00f3n de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantar\u00e1 el fenecimiento y se iniciar\u00e1 el proceso de responsabilidad fiscal si hay lugar a ello.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 51. Evaluaci\u00f3n del control interno. La evaluaci\u00f3n de control interno es el an\u00e1lisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Contralor General de la Rep\u00fablica reglamentar\u00e1 los m\u00e9todos y procedimientos para llevar a cabo esta evaluaci\u00f3n, para lo cual tendr\u00e1 en cuenta los lineamientos de pol\u00edtica en materia de control interno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Para efectos de la evaluaci\u00f3n del control fiscal interno primar\u00e1n los lineamientos impartidos por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 52. Aplicaci\u00f3n de los sistemas de control fiscal en sociedades con participaci\u00f3n estatal. La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en las sociedades de econom\u00eda mixta se har\u00e1 teniendo en cuenta la participaci\u00f3n que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gesti\u00f3n empresarial de tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos p\u00fablicos se realice de acuerdo con los principios de la gesti\u00f3n fiscal. \u00a0<\/p>\n
Los resultados obtenidos tendr\u00e1n efecto \u00fanicamente en lo referente al aporte estatal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las sociedades distintas a las de econom\u00eda mixta en que el estado participe la vigilancia fiscal se har\u00e1 de acuerdo con lo previsto en este art\u00edculo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1\u00ba. La vigilancia fiscal en las entidades de que trata el art\u00edculo 94, 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, se har\u00e1 teniendo en cuenta si se trata de aporte o participaci\u00f3n del Estado. En el primer caso se limitar\u00e1 la vigilancia hasta la entrega del aporte, en el segundo se aplicar\u00e1 lo previsto en inciso primero del presente art\u00edculo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2\u00ba. Lo dispuesto en este art\u00edculo se realizar\u00e1 sin perjuicio de la revisor\u00eda fiscal que se ejerce en ellas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El informe del revisor fiscal a la asamblea general de accionistas o junta de socios deber\u00e1 ser remitido al \u00f3rgano de control fiscal respectivo con una antelaci\u00f3n no menor de diez (10) d\u00edas a la fecha en que se realizar\u00e1 la asamblea o junta. Igualmente deber\u00e1 el revisor fiscal presentar los informes que le sean solicitados por el contralor.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 124. Modificar el art\u00edculo 4 de la Ley 610 de 2000, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00abART\u00cdCULO 4\u00ba. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los da\u00f1os ocasionados al patrimonio p\u00fablico como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gesti\u00f3n fiscal o de servidores p\u00fablicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producci\u00f3n de los mismos, mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendr\u00e1 en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la funci\u00f3n administrativa y de la gesti\u00f3n fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. La responsabilidad fiscal es aut\u00f3noma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0(\u2026)\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 126. Modificar el art\u00edculo 6 de la \u00a0 \u00a0Ley 610 de 2000, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00abART\u00cdCULO 6\u00ba. Da\u00f1o patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por da\u00f1o patrimonial al Estado la lesi\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, representada en el menoscabo, disminuci\u00f3n, perjuicio, detrimento, p\u00e9rdida, o deterioro de los bienes o recursos p\u00fablicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gesti\u00f3n fiscal antiecon\u00f3mica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en t\u00e9rminos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los \u00f3rganos de control fiscal. Dicho da\u00f1o podr\u00e1 ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gesti\u00f3n fiscal o de servidores p\u00fablicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producci\u00f3n del mismo\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 Cargo \u00fanico de inconstitucionalidad \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante sostiene que los art\u00edculos 2, 45 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial) del Decreto 403 de 2020 son \u201cinconstitucionales por exceso de facultades extraordinarias\u201d. Lo anterior, con fundamento en los siguientes tres argumentos:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero. Las disposiciones demandadas regulan asuntos que no est\u00e1n relacionados con las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, el cual fue introducido por el Acto Legislativo 04 de 2019. Seg\u00fan el demandante, esta disposici\u00f3n constitucional habilit\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley \u201cexclusivamente para los efectos del presente par\u00e1grafo y el desarrollo de este acto legislativo\u201d. En su criterio, esta norma habilitante establece dos limitaciones materiales para el ejercicio de las facultades extraordinarias que deben cumplirse de manera concurrente: (i) los decretos con fuerza de ley deben expedirse \u201cpara el desarrollo del acto legislativo exclusivamente\u201d y (ii) \u201cpara los efectos de ese par\u00e1grafo\u201d, es decir, \u00fanicamente para regular asuntos relacionados con las materias listadas en el par\u00e1grafo, que se refieren \u201cespec\u00edficamente a temas de salarios, personal, estructura de las entidades y presupuesto\u201d3. El conector \u201cy\u201d funciona como \u201cuna conjunci\u00f3n copulativa que agrega dos requisitos de los decretos\u201d4.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo. La expresi\u00f3n para \u201cel desarrollo de este acto legislativo\u201d debe ser interpretada de forma \u201crestrictiva\u201d, por tres razones: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La redacci\u00f3n del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n permite inferir que las facultades extraordinarias ten\u00edan un objeto \u201cconcreto, preciso y taxativo\u201d. El constituyente derivado se\u00f1alo que \u201cexclusivamente para los efectos del presente par\u00e1grafo y el desarrollo de este acto legislativo, ot\u00f3rguense precisas facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de seis meses al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley\u201d. El uso de los adverbios \u201cexclusivamente\u201d y \u201cprecisas\u201d da cuenta de que su objeto era restringido. En el mismo sentido, se\u00f1ala que \u201cel otorgamiento de estas facultades extraordinarias no se ubic\u00f3 en un art\u00edculo separado del Acto Legislativo 4 de 2019\u201d5, por lo que no es posible desligar el objeto de las facultades de las materias que aparecen listadas en dicho par\u00e1grafo.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional (sentencia C-172 de 2017), la preservaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes y el principio democr\u00e1tico exigen que la \u201cley habilitante\u201d sea interpretada de forma restrictiva. No es posible delimitar el alcance de la expresi\u00f3n \u201cdesarrollo del acto legislativo\u201d a partir de interpretaciones \u201cextensivas y anal\u00f3gicas\u201d ni identificar \u201cfacultades impl\u00edcitas\u201d. En este sentido, los considerandos del Decreto 403 de 2020 contienen \u201cuna lectura equivocada del par\u00e1grafo transitorio\u201d, debido a que el Gobierno entiende, \u201cpara expandir en exceso sus poderes como legislador, que sus facultades extraordinarias pod\u00edan ejercerse para los efectos del par\u00e1grafo transitorio \u2018o\u2019 para el desarrollo del acto legislativo\u201d6. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019, \u201clas ponencias en las que se explic\u00f3 la inclusi\u00f3n de las facultades extraordinarias\u201d, justificaron su necesidad \u201chaciendo referencia a la sentencia C-699 de 2016\u201d. En esta sentencia \u201cse incorporaron los criterios restrictivos de interpretaci\u00f3n de las facultades extraordinarias, tales como la conexidad y la necesidad estricta\u201d7. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercero. Las disposiciones demandadas son inconstitucionales aun si se acepta que por medio del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n el constituyente derivado habilit\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica a regular cualquier tema relacionado con \u201cel desarrollo\u201d del Acto Legislativo 94 de 2019. Seg\u00fan el demandante, aun en este escenario la expresi\u00f3n \u201cdesarrollo del acto legislativo\u201d debe ser interpretada de forma restrictiva, en el sentido de que las facultades extraordinarias s\u00f3lo comprenden la expedici\u00f3n de decretos con fuerza de ley respecto de materias del control fiscal que el Acto Legislativo 04 de 2019 haya modificado. El demandante sostiene que la reforma constitucional tuvo principalmente tres ejes tem\u00e1ticos: \u201c(i) la inclusi\u00f3n de un nuevo modelo de control fiscal: el control fiscal concomitante y preventivo, complementario al control posterior y selectivo; (ii) la unificaci\u00f3n de competencias de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas territoriales y (iii) la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para la determinaci\u00f3n de la responsabilidad fiscal y el fortalecimiento del proceso de cobro coactivo\u201d8. El Acto Legislativo no hizo \u201cninguna modificaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n en relaci\u00f3n con el control fiscal de los particulares que administren recursos p\u00fablicos\u201d9.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en los anteriores argumentos, el demandante sostiene que las disposiciones acusadas del Decreto 403 de 2020 son inconstitucionales, puesto que \u201cno regulan ninguno de los cinco temas previstos en el par\u00e1grafo transitorio, ni se relacionan con \u00e9l\u201d y, en cualquier caso, tampoco \u201cdesarrollan el acto legislativo\u201d, porque se refieren a una materia que no fue modificada por este: el control fiscal de los particulares. La siguiente tabla sintetiza las consideraciones del demandante en relaci\u00f3n con cada uno de los art\u00edculos que acusa10:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 2 (parcial) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El demandante dirigi\u00f3 su acusaci\u00f3n contra las siguientes expresiones: \u201cy de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos\u201d previstas en los incisos 1\u00ba y 2\u00ba, as\u00ed como la expresi\u00f3n \u201clos particulares, las personas jur\u00eddicas y cualquier otro tipo de organizaci\u00f3n o sociedad que a cualquier t\u00edtulo recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y\/o bienes o recursos p\u00fablicos en lo relacionado con estos\u201d, contenida en el inciso 4\u00ba.\u00a0 En su criterio, la inclusi\u00f3n de los particulares como sujetos de vigilancia y control fiscal es inconstitucional, porque el control fiscal de particulares no es una de las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. Se\u00f1al\u00f3 que no puede presumirse una facultad impl\u00edcita en la expresi\u00f3n \u201cdesarrollo de este acto legislativo\u201d para imponer deberes y obligaciones fiscales a los particulares. Adem\u00e1s, la regulaci\u00f3n del control fiscal de los particulares requiere una reglamentaci\u00f3n espec\u00edfica que \u201ctenga en cuenta el ciclo de los recursos p\u00fablicos\u201d11, por lo que corresponde al legislador ordinario12.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 45 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 45 regula los sistemas de control fiscal, lo cual no guarda relaci\u00f3n con ninguno de los temas mencionados en el par\u00e1grafo. De otro lado, esta disposici\u00f3n no especifica \u201clos sujetos a los cuales estos sistemas les pueden ser aplicados\u201d, lo cual implica que incluye a los particulares, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 46 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 46 \u201cse refiere espec\u00edficamente a la definici\u00f3n del control financiero, no tiene que ver ninguno de los temas mencionados en el par\u00e1grafo\u201d. El par\u00e1grafo no menciona el control financiero y \u201ceste tipo de control adem\u00e1s no fue objeto de modificaci\u00f3n en el Acto Legislativo 4 de 2019\u201d. De otro lado, este art\u00edculo dispone que ser\u00e1 aplicable a las \u201centidades\u201d, sin especificar si estas deben ser p\u00fablicas o privadas. Por lo tanto, esta expresi\u00f3n debe ser \u201cle\u00edda en conjunto con el art\u00edculo 2 del Decreto 403 de 2020, que comprende a los particulares como sujetos de control fiscal\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 47 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 47 establece una definici\u00f3n del control de legalidad. Este control no forma parte del listado de materias cuya regulaci\u00f3n fue encomendada al Presidente de la Rep\u00fablica, no fue modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019 y no tiene relaci\u00f3n con los temas enlistados en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. Los sujetos a quienes es aplicable este art\u00edculo son las \u201centidades\u201d las cuales cobijan a particulares.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 48 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 48 se refiere a la definici\u00f3n del \u201ccontrol de gesti\u00f3n\u201d el cual (i) no se menciona en el art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n y (ii) no tiene ninguna relaci\u00f3n con las materias previstas en dicha disposici\u00f3n. Los sujetos a quienes es aplicable este art\u00edculo son las \u201centidades\u201d, dentro de las que se encuentran comprendidos los particulares. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 49 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 49 dispone que el control de resultados es el \u201cexamen que se realiza para establecer en qu\u00e9 medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administraci\u00f3n, en un periodo determinado\u201d. El par\u00e1grafo del art\u00edculo 268 no menciona el control de resultados, y este tipo de control adem\u00e1s no fue objeto de modificaci\u00f3n en el Acto Legislativo. Esta disposici\u00f3n es aplicable a todos los \u201csujetos de la vigilancia\u201d dentro los que se incluyen a los particulares.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 50 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 50 define la revisi\u00f3n de cuentas. La regulaci\u00f3n de la revisi\u00f3n de cuentas no est\u00e1 relacionada con ninguna de las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio. Este art\u00edculo es aplicable a los \u201cresponsables del erario\u201d, expresi\u00f3n que le\u00edda en conjunto con el art\u00edculo 2\u00ba comprende a los particulares.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 51 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 51 define la evaluaci\u00f3n del control interno como un an\u00e1lisis de los sistemas de control \u201cde las entidades sujetas a la vigilancia\u201d. El control interno (i) \u201cno tiene que ver con ninguno de los temas mencionados en el par\u00e1grafo\u201d, (ii) no es un asunto que haya sido objeto de modificaci\u00f3n por el Acto Legislativo y, por \u00faltimo, (iii) incluye a particulares, como entidades que son sujetos a vigilancia.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 52 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 52, que se refiere espec\u00edficamente a la aplicaci\u00f3n de los sistemas de control fiscal a las sociedades de econom\u00eda mixta, (i) no tiene que ver con ninguno de los temas mencionados en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 268, (ii) el par\u00e1grafo no menciona a las sociedades de econom\u00eda mixta y (iii) \u201cla aplicaci\u00f3n de estos sistemas de control posterior y selectivo no fue objeto de modificaci\u00f3n en el Acto Legislativo 4 de 2019\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 124 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 124 regula el proceso de responsabilidad fiscal. Dicho proceso no fue objeto de modificaci\u00f3n por el Acto Legislativo 4 de 2019, raz\u00f3n por la cual las facultades extraordinarias no pod\u00edan ser ejercidas para modificarlo. Adem\u00e1s, esta disposici\u00f3n ampli\u00f3 \u201clas categor\u00edas de particulares que podr\u00edan ser fiscalmente responsables\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art. 126 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 126 se refiere al da\u00f1o patrimonial al Estado. Esta disposici\u00f3n \u201campl\u00eda el universo de particulares que pueden ser responsables fiscalmente\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tales t\u00e9rminos, el demandante solicita que la Corte declare la inexequibilidad de los art\u00edculos 2 (parcial), 45 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial) del Decreto Ley 403 de 2020. En subsidio, solicita la constitucionalidad condicionada de la expresi\u00f3n \u201cuna entidad\u201d del art\u00edculo 46, la expresi\u00f3n \u201cuna entidad\u201d del art\u00edculo 47, la expresi\u00f3n \u201clas entidades\u201d del art\u00edculo 48, la expresi\u00f3n \u201clos sujetos de vigilancia\u201d del art\u00edculo 49, la expresi\u00f3n \u201clos responsables del erario\u201d de los incisos primero, segundo y cuarto del art\u00edculo 50, la expresi\u00f3n \u201centidad\u201d del art\u00edculo 50 y la expresi\u00f3n \u201clas entidades sujetas a la vigilancia\u201d del art\u00edculo 51. Lo anterior, en el entendido de que estas expresiones se refieren exclusivamente a entidades p\u00fablicas y no a los particulares13. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 Intervenciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el tr\u00e1mite del presente asunto, la Corte recibi\u00f3 11 escritos de intervenci\u00f3n. Un interviniente solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida, 4 intervinientes consideran que las disposiciones acusadas son exequibles y 6 pidieron declarar su inexequibilidad14. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitud de inhibici\u00f3n. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica sostiene que la demanda carece de certeza y especificidad. Lo primero, porque el texto de la norma reconoce que las facultades extraordinarias se conceden \u201cpara los efectos del presente par\u00e1grafo [par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n] y el desarrollo de este acto legislativo\u201d. La interpretaci\u00f3n restrictiva que realiza el demandante \u201cno tiene sustento en el tenor literal del precepto habilitante\u201d. Lo segundo, debido a que \u201cel actor no se esfuerza en demostrar la falta de conexidad entre los preceptos demandados y el acto legislativo 04 de 2019\u201d15. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitudes de exequibilidad. La Auditora General de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad del Rosario consideran que las disposiciones demandadas se ajustan a la Constituci\u00f3n, principalmente por cuatro razones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El presidente se encuentra facultado no solo para expedir decretos con fuerza de ley sobre los temas que se relacionan en el par\u00e1grafo transitorio, sino respecto a todos los temas a los que se refiere el Acto Legislativo 04 de 2019. Al utilizar las expresiones \u201c\u2018la correcta implementaci\u00f3n\u2019 [y] \u2018el fortalecimiento del control fiscal\u2019\u201d, el constituyente derivado \u201cautoriz\u00f3 [al] Presidente de la Rep\u00fablica a reglamentar todo lo relacionado con los aspectos modificados por la reforma constitucional de los art\u00edculos 267 y 268 que trazaron unos nuevos ejes en el control fiscal\u201d16.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La intenci\u00f3n del constituyente derivado no fue limitar las facultades extraordinarias a las cuestiones enunciadas de forma taxativa en el par\u00e1grafo transitorito, pues de lo contario, \u201cas\u00ed lo habr\u00eda indicado en su redacci\u00f3n\u201d17. El Acto Legislativo implement\u00f3 una \u201creforma estructural al control fiscal\u201d, en consecuencia, \u201cde la necesidad de unificar y armonizar las normas que regulan los procesos fiscales se expidi\u00f3 el Decreto 403 de 2020, el cual en desarrollo del Acto Legislativo 04 de 2020, (\u2026) fortaleci\u00f3 el proceso de responsabilidad fiscal, el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal y el de jurisdicci\u00f3n coactiva\u201d18.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La inclusi\u00f3n de los particulares, y cualquier persona, organizaci\u00f3n o sociedad que recaude, administre, maneje, disponga o invierta fondos, recursos del Estado y\/o bienes o recursos p\u00fablicos en las normas demandadas est\u00e1 justificada. Esto, debido a que, conforme a los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba del Acto Legislativo 04 de 2019, estos \u201chacen parte del r\u00e9gimen constitucional del control fiscal y son sujetos de vigilancia y control por parte de los \u00f3rganos de control fiscal\u201d, siempre y cuando funjan como \u201cadministradores de bienes y fondos p\u00fablicos\u201d19.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Solicitudes de inexequibilidad. La Universidad Pontificia Bolivariana, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Empresas de Medicina Integral (ACEMI) y los ciudadanos Blanca Fidelia Parra Carrillo, Juan Andr\u00e9s Fern\u00e1ndez Restrepo, Juan Manuel Ospina G\u00f3mez y Harold Sua Monta\u00f1a (parcialmente) consideran que las normas demandadas son inexequibles. Argumentan que una interpretaci\u00f3n gramatical de la redacci\u00f3n del par\u00e1grafo que concedi\u00f3 las facultades, as\u00ed como una revisi\u00f3n de la jurisprudencia constitucional, conducen a concluir que el legislador \u201cpermiti\u00f3 a la presidencia de la rep\u00fablica reglamentar el Acto Legislativo 04 de 2019 \u00fanicamente en lo concerniente al par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 2\u201d. En este sentido, se\u00f1alan que en la sentencia C-226 de 2021 esta Corte se inhibi\u00f3 de pronunciarse sobre el fondo, \u201cpor encontrar, justamente, que las facultades presidenciales extraordinarias all\u00ed previstas no pod\u00edan entenderse de forma amplia respecto de todo el Acto Legislativo 04 de 2019, sino \u00fanicamente en relaci\u00f3n con las materias delimitadas en el par\u00e1grafo transitorio\u201d. Adem\u00e1s, las facultades extraordinarias fueron concedidas en un par\u00e1grafo y no en un art\u00edculo independiente. Finalmente, algunas gacetas del tr\u00e1mite legislativo de la reforma constitucional dan cuenta de que la redacci\u00f3n de las frases que conced\u00edan las facultades fue modificada con el prop\u00f3sito de delimitarlas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 Concepto del Ministerio P\u00fablico20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Viceprocurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, debido a que el cargo presentado por el demandante carece de pertenencia y suficiencia. Se\u00f1ala que el cargo est\u00e1 fundamentado en una interpretaci\u00f3n de la habilitaci\u00f3n, seg\u00fan la cual las facultades extraordinarias concedidas al Presidente se circunscrib\u00edan, exclusivamente, a regular las materias enlistadas de forma taxativa en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n21. En criterio del Viceprocurador, la interpretaci\u00f3n restrictiva que propone el demandante es equivocada, porque el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n dispone expresamente que las facultades fueron concedidas para \u201cel desarrollo de este acto legislativo\u201d. Por lo tanto, una \u201clectura literal del par\u00e1grafo\u201d permite concluir que la habilitaci\u00f3n no exclu\u00eda la posibilidad de que fueran reguladas \u201cotras tem\u00e1ticas relacionadas con la reforma constitucional\u201d22, diferentes a las enunciadas en dicha norma.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De otro lado, sostiene que la revisi\u00f3n del tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019 permite advertir, a partir de una interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica, que desde la ponencia para primer debate en el Senado de fecha 27 de marzo de 2019, se preve\u00eda que esta reforma constitucional ser\u00eda implementada, en su conjunto, por el Presidente de la Rep\u00fablica, lo cual se establecer\u00eda en el par\u00e1grafo transitorio al art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. Esta disposici\u00f3n se mantuvo inalterada en el texto de plenarias y en el texto conciliado23. En criterio del Ministerio P\u00fablico, esta lectura est\u00e1 soportada, adem\u00e1s, por una interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica de la norma constitucional, la cual sugiere que las facultades extraordinarias fueron otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica para regular todos los asuntos a los que se refiere el Acto Legislativo, debido a que \u00e9ste realiz\u00f3 una transformaci\u00f3n estructural al r\u00e9gimen del control fiscal. Por esta raz\u00f3n, exist\u00eda una \u201cnecesidad imperiosa de reformar las Leyes 42 de 1993 (sobre organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal), 610 de 2000 (sobre el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal) y 1474 de 2011 (estatuto anticorrupci\u00f3n)\u201d, mediante el Decreto 403 de 202024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tales t\u00e9rminos, el Ministerio P\u00fablico concluye que la interpretaci\u00f3n restrictiva del demandante implica, de un lado, que el cargo no satisface la exigencia de pertinencia, habida cuenta de \u201cla lectura parcializada de la norma utilizada como par\u00e1metro de control por el actor\u201d. De otro, que los argumentos para justificar la inconstitucionalidad carecen de suficiencia, pues no tienen \u201cpoder de persuasi\u00f3n y no generan duda sobre la conformidad con la Carta Pol\u00edtica de las disposiciones acusadas\u201d25. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
1. \u00a0 \u00a0 \u00a0 Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Constituci\u00f3n no confiere de manera expresa a la Corte Constitucional, ni a ninguna otra autoridad judicial, la competencia para adelantar el control constitucional de decretos leyes expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en virtud de facultades extraordinarias concedidas mediante actos legislativos. Esto, sin embargo, no implica que estos decretos est\u00e9n exentos de control, puesto que en un Estado Social de Derecho es \u201cinconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constituci\u00f3n y no obstante carecer de control\u201d 26.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional ha reiterado en jurisprudencia pac\u00edfica y uniforme que es la autoridad judicial competente para adelantar el control constitucional de los decretos ley expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas mediante acto legislativo. Lo anterior, principalmente por dos razones:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una \u201cinterpretaci\u00f3n integral\u201d27 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n permite inferir que la Corte Constitucional tiene competencia para pronunciarse respecto de todos los decretos que tengan fuerza material de ley que son proferidos por el Presidente \u201cen ejercicio de la funci\u00f3n legislativa delegada y no como autoridad administrativa\u201d28. Los decretos leyes expedidos por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas mediante acto legislativo tendr\u00e1n fuerza material de ley si (i) as\u00ed lo prev\u00e9 expresamente la norma habilitante y (ii) se constata que est\u00e1n orientados \u201ca expedir o modificar cuerpos normativos de car\u00e1cter legal\u201d29. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El art\u00edculo 237.2 de la Constituci\u00f3n dispone que el Consejo de Estado es competente para conocer las acciones de nulidad por inconstitucionalidad en contra de decretos dictados por el Gobierno Nacional \u201ccuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional\u201d. Esta \u201ccl\u00e1usula de competencia residual\u201d30 comprende los decretos expedidos por el Presidente como autoridad administrativa, no aquellos proferidos en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por medio de acto legislativo, pues estos decretos tienen fuerza material de ley, luego, no son actos administrativos.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena encuentra que es competente para adelantar el control constitucional de las disposiciones demandadas. Esto es as\u00ed, debido a que estas forman parte del Decreto Ley 403 de 2020, el cual tiene fuerza material de ley. En efecto, este decreto fue proferido por el presidente de la Rep\u00fablica \u201cen uso de las facultades extraordinarias que le confiere el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. El inciso 1\u00ba del par\u00e1grafo transitorio prev\u00e9 que \u201c[e]xclusivamente para los efectos del presente par\u00e1grafo y el desarrollo de este acto legislativo, ot\u00f3rguense precisas facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de seis meses al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley\u201d (resaltado fuera del original). As\u00ed mismo, la Sala constata que las disposiciones demandadas tienen por objeto reproducir, compilar y modificar normas de rango legal, as\u00ed como introducir al ordenamiento jur\u00eddico normas de igual jerarqu\u00eda. \u00a0Los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto 403 de 2022 reproducen con algunos ajustes los sistemas de control fiscal que estaban previstos en la Ley 42 de 1993 y que fueron derogados por el art\u00edculo 166 del citado decreto. Por su parte, los art\u00edculos 124 y 126 modifican y adicionan la Ley 610 de 2000.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En tales t\u00e9rminos, la Sala Plena considera que es competente para conocer la presente demanda de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 Estructura de la decisi\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La presente decisi\u00f3n tendr\u00e1 la siguiente estructura. A t\u00edtulo preliminar, como cuestiones previas, la Sala Plena examinar\u00e1 (i) la aptitud del cargo presentado por el demandante y (ii) la posible configuraci\u00f3n de cosa juzgada constitucional en relaci\u00f3n con algunas de las disposiciones demandadas (secci\u00f3n II.3 infra). Luego, estudiar\u00e1 si con la expedici\u00f3n de los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto Ley 403 de 2020 el Presidente de la Rep\u00fablica se extralimit\u00f3 en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. En esta secci\u00f3n, la Sala formular\u00e1 el problema jur\u00eddico de fondo, determinar\u00e1 la metodolog\u00eda para solucionarlo y resolver\u00e1 el caso concreto (secci\u00f3n II.4 infra).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 Cuestiones previas \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. . \u00a0 \u00a0Aptitud sustancial de la demanda \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Requisitos generales de las demandas de inconstitucionalidad y exigencias argumentativas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 prev\u00e9 los requisitos generales de las demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad. Al respecto, prescribe que estas deben se\u00f1alar (i) las normas acusadas como inconstitucionales, trascribi\u00e9ndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial; (ii) las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusaci\u00f3n, com\u00fanmente denominadas \u201cconcepto de violaci\u00f3n\u201d; (iv) el tr\u00e1mite legislativo impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado, cuando fuere el caso y, por \u00faltimo, (v) las razones por las cuales la Corte es competente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la formulaci\u00f3n del concepto de la violaci\u00f3n el demandante debe (i) identificar las normas constitucionales vulneradas, (ii) exponer el contenido normativo de las disposiciones acusadas31 y (iii) expresar las razones por las cuales los textos demandados violan la Constituci\u00f3n. A partir de la sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las razones que fundamentan el concepto de violaci\u00f3n deben satisfacer cinco exigencias m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n: certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia32: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Carga\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Contenido \u00a0\u00a0<\/p>\n
Certeza\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exige que la acusaci\u00f3n recaiga sobre una \u201cproposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente\u201d33 y no est\u00e9 basada en \u201cinterpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados\u201d34. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Claridad \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Las palabras empleadas para formular los argumentos deben ser\u00a0inteligibles o comprensibles35. Adem\u00e1s, la exposici\u00f3n argumentativa debe seguir un hilo conductor l\u00f3gico36 que \u201cpermita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa\u201d37. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Especificidad\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Impone al demandante la carga de exponer argumentos concretos y precisos que sustentan la solicitud de inconstitucionalidad, no \u201cgen\u00e9ricos o excesivamente vagos\u201d38. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Pertinencia\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La acusaci\u00f3n debe estar\u00a0fundada en la transgresi\u00f3n de una disposici\u00f3n constitucional39. El demandante debe plantear argumentos de \u201cnaturaleza estrictamente constitucional\u201d40 y no de legalidad, \u201cconveniencia o correcci\u00f3n de las decisiones legislativas\u201d41. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Suficiencia \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Exige que los argumentos formulados generen \u201cuna duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada\u201d42. La carga de suficiencia es un \u201ccriterio de cierre para definir la aptitud del cargo\u201d43.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El cumplimiento de estas exigencias argumentativas debe ser constatado por la Corte a partir de un examen que articule la naturaleza p\u00fablica e informal de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad44, de un lado, y el car\u00e1cter rogado de la misma45, de otro. Este estudio es llevado a cabo en un primer momento por el magistrado o magistrada sustanciadora en la fase de admisi\u00f3n. Sin embargo, la Sala Plena es competente para examinar nuevamente la aptitud de la demanda al momento de proferir el fallo, en tanto \u201cel an\u00e1lisis sobre la aptitud de los cargos en la fase de admisi\u00f3n de la demanda es apenas preliminar y no compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte\u00a0para pronunciarse sobre este punto en la sentencia\u201d46. La constataci\u00f3n de falencias argumentativas en la formulaci\u00f3n del concepto de violaci\u00f3n impide que la Corte adelante un estudio de fondo y, en consecuencia, conduce a un fallo inhibitorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Examen de aptitud del cargo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena encuentra que el cargo por el presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica por el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n es parcialmente apto. En concreto, la acusaci\u00f3n formulada en contra del art\u00edculo 2\u00ba (parcial) del Decreto 403 de 2022 carece de certeza y, por lo tanto, no permite adelantar un estudio de fondo sobre la disposici\u00f3n demandada. En contraste, las alegaciones presentadas en contra de los art\u00edculos 45 a 52 s\u00ed satisfacen las exigencias m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n y superan el examen de aptitud47.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ineptitud de la acusaci\u00f3n formulada en contra del art\u00edculo 2\u00ba. El demandante alega que las siguientes expresiones del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto Ley 403 de 2020 son contrarias a la Constituci\u00f3n: (i) la expresi\u00f3n \u201cy de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes p\u00fablicos\u201d previstas en los incisos 1\u00ba y 2\u00ba y (ii) la expresi\u00f3n \u201clos particulares, las personas jur\u00eddicas y cualquier otro tipo de organizaci\u00f3n o sociedad que a cualquier t\u00edtulo recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y\/o bienes o recursos p\u00fablicos en lo relacionado con estos\u201d, contenida en el inciso 4\u00ba. En su criterio, estas expresiones incluyen a los particulares como sujetos de vigilancia y control fiscal, lo cual es inconstitucional, porque el control fiscal de estos sujetos no es una de las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En criterio de Sala Plena, esta alegaci\u00f3n carece de certeza, porque no recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente. La acusaci\u00f3n del demandante est\u00e1 basada en una premisa equivocada: el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto Ley 403 de 2020 introdujo una modificaci\u00f3n al sistema de control fiscal consistente en incluir a los particulares como sujetos de este control. Esto no es cierto. Los particulares han sido sujetos de control fiscal desde el a\u00f1o 2000, con la expedici\u00f3n del Decreto Ley 267 de 2000. El art\u00edculo 4\u00ba de este decreto dispone que son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica \u201c(\u2026) los particulares, las personas jur\u00eddicas y cualquier otro tipo de organizaci\u00f3n o sociedad que a cualquier t\u00edtulo recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y\/o bienes o recursos p\u00fablicos en lo relacionado con estos\u201d. Esta norma, por lo dem\u00e1s, se ha mantenido inalterada desde entonces y fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1176 de 2004.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tales t\u00e9rminos, a diferencia de lo que afirma el demandante, no es cierto que el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 403 de 2020 haya introducido por primera vez a los particulares como sujetos de control fiscal. De este modo, dado que la acusaci\u00f3n est\u00e1 fundada en un efecto normativo que la disposici\u00f3n demandada objetivamente no tiene, la Sala Plena se inhibir\u00e1 de emitir un pronunciamiento de fondo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aptitud del cargo formulado en contra de los art\u00edculos 45 a 52. El cargo formulado en contra de los art\u00edculos 45 a 52 es apto, debido a que satisface las exigencias de argumentaci\u00f3n desarrolladas por la Corte Constitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Claridad. El cargo es claro, porque las acusaciones siguen un hilo de argumentaci\u00f3n l\u00f3gico. En efecto, a t\u00edtulo preliminar, el demandante expuso las razones por las cuales considera que el constituyente derivado confiri\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias con el objeto exclusivo y preciso de regular y desarrollar las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. Luego, expone los motivos que, en su criterio, permiten concluir que la expresi\u00f3n para \u201cel desarrollo de este acto legislativo\u201d debe ser interpretada de forma restrictiva y no cobija la regulaci\u00f3n del control fiscal sobre particulares. Por \u00faltimo, con fundamento en estas consideraciones, explica por qu\u00e9 considera que cada una de las disposiciones demandadas es inexequible.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Certeza. El cargo satisface la carga de certeza, porque las acusaciones recaen sobre proposiciones jur\u00eddicas reales y existentes. La simple lectura de estas normas da cuenta de que efectivamente regulan, como lo sostiene el demandante, materias relacionadas con los sistemas de control fiscal, financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n y de resultados (art\u00edculos 45, 46, 47, 48 y 49), la revisi\u00f3n de cuentas (art\u00edculo 50), la evaluaci\u00f3n del control interno (art\u00edculo 51) y la aplicaci\u00f3n de los sistemas de control fiscal en las sociedades con participaci\u00f3n del Estado (art\u00edculo 52). En tales t\u00e9rminos, la interpretaci\u00f3n que de las normas demandadas hace el actor no es subjetiva, caprichosa o arbitraria. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Especificidad. El cargo es espec\u00edfico porque el demandante sustenta su solicitud en argumentos concretos. De un lado, el demandante expone de forma precisa las razones por las cuales considera que la habilitaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n es de interpretaci\u00f3n restrictiva. De otro lado, la Sala constata que el demandante (i) identific\u00f3 las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, (ii) espec\u00edfico los asuntos que las disposiciones demandadas regulan y (iii) expuso sucintamente los motivos por los cuales considera que entre las primeras y las segundas no existe conexidad (ver fundamento 10 supra).\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pertinencia. La acusaci\u00f3n satisface la carga de pertinencia, dado que el demandante contrasta el contenido de las normas demandadas con un par\u00e1metro de constitucionalidad: el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, que es la norma en la cual est\u00e1 contenida la habilitaci\u00f3n. As\u00ed mismo, el demandante sustent\u00f3 su solicitud en sentencias de la Corte Constitucional que, en su criterio, dan cuenta de que la interpretaci\u00f3n del objeto de las facultades extraordinarias debe ser restrictiva. Este argumento es de naturaleza estrictamente constitucional; no de legalidad, conveniencia o correcci\u00f3n de las decisiones legislativas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala reconoce que existe un debate leg\u00edtimo en relaci\u00f3n con la interpretaci\u00f3n del alcance de las facultades extraordinarias entre el demandante y los intervinientes. De un lado, el Ministerio P\u00fablico, el Contralor General de la Rep\u00fablica, la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Universidad Externado consideran que la interpretaci\u00f3n del demandante es injustificadamente restrictiva y desconoce que, seg\u00fan el texto del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, el Presidente est\u00e1 facultado para expedir decretos con fuerza de ley que tengan por objeto el \u201cdesarrollo del acto legislativo\u201d. En contraste, el demandante y el resto de los intervinientes sostienen que la habilitaci\u00f3n no tiene dicho alcance. La Sala estima que este debate debe ser resuelto en el fondo y no permite concluir que el cargo carece de aptitud, debido a que, al margen de su correcci\u00f3n, la hermen\u00e9utica que de la norma constitucional propone el demandante es prima facie razonable.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Suficiencia. El cargo es suficiente, puesto que, por las razones expuestas, logra generar una duda m\u00ednima de constitucionalidad de las disposiciones demandadas que exige a la Corte determinar el alcance de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional y valorar si \u00e9ste las excedi\u00f3 al expedir las normas acusadas. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el cargo formulado en contra de los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto Ley 403 de 2020, por el presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n para expedir decretos con fuerza de ley, es apto y permite adelantar un estudio de fondo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.2. \u00a0 \u00a0Cosa juzgada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La cosa juzgada constitucional. El art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9 que \u201clos fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d. En t\u00e9rminos generales, existe cosa juzgada cuando la Corte ya ha emitido un pronunciamiento previo sobre la norma que es objeto de control constitucional. La jurisprudencia constitucional diferencia entre cosa juzgada formal y material. La primera \u2013 formal- se configura cuando existe una decisi\u00f3n previa del juez constitucional en relaci\u00f3n con el mismo texto normativo demandado48. La segunda -material- se presenta cuando existen dos disposiciones distintas que tienen identidad de contenido normativo, una de las cuales fue sometida, de manera previa, al control de constitucionalidad a cargo de esta Corte49. Son requisitos de la cosa juzgada, tanto formal como material: (i) la identidad de objeto (norma demandada), (ii) la identidad de cargos (norma presuntamente vulnerada) y (iii) la identidad del par\u00e1metro de control de constitucionalidad. Estos elementos son, en conjunto, condiciones necesarias y suficientes para declarar la cosa juzgada50. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El principal efecto de la cosa juzgada es \u201cla prohibici\u00f3n e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto\u201d51. Sin embargo, esta Corte ha se\u00f1alado que los efectos var\u00edan dependiendo de si la norma fue declarada exequible o inexequible. En el primer caso, \u201cen principio la Corte deber\u00e1 estarse a lo resuelto en aquella providencia para garantizar la seguridad jur\u00eddica de sus decisiones\u201d52. Lo anterior, salvo que se constate alguna de las excepciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, enervan la cosa juzgada53. En contraste, si la norma fue declarada inexequible, \u201cla cosa juzgada ser\u00e1 absoluta, toda vez que su declaratoria retira del ordenamiento jur\u00eddico la norma estudiada independientemente de los cargos invocados\u201d54. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cosa juzgada en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 124 y 126 del Decreto 403 de 2020. La Sala constata que en el presente asunto existe cosa juzgada formal y absoluta en relaci\u00f3n con las expresiones demandadas de los art\u00edculos 124 y 126 del Decreto 403 de 2022, porque mediante la sentencia C-090 de 2022, esta Corte declar\u00f3 su inexequibilidad. Esto implica que dichas disposiciones fueron retiradas del ordenamiento jur\u00eddico, por lo que la Sala ordenar\u00e1 estarse a lo resuelto en la sentencia C-090 de 2022.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0Examen de constitucionalidad de las normas demandadas \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Problema jur\u00eddico. La Sala Plena resolver\u00e1 el siguiente problema jur\u00eddico: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00bfEl Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 el objeto de la habilitaci\u00f3n conferida en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n al expedir los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto Ley 403 de 2020?\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Metodolog\u00eda de decisi\u00f3n. Para resolver el problema jur\u00eddico planteado la Sala Plena emplear\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda de decisi\u00f3n. En primer lugar, explicar\u00e1 el alcance de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 04 de 2019 (secci\u00f3n 4.1 infra). En segundo lugar, reiterar\u00e1 la jurisprudencia constitucional en relaci\u00f3n con la interpretaci\u00f3n del contenido y alcance de la habilitaci\u00f3n para dictar decretos con fuerza de ley que el constituyente derivado confiri\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica por medio del par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n (secci\u00f3n 4.2 infra). En tercer lugar, examinar\u00e1 si las normas demandadas est\u00e1n comprendidas dentro del objeto de la habilitaci\u00f3n (secci\u00f3n 4.3 infra). Por \u00faltimo, de encontrar que estas normas fueron expedidas en exceso de facultades extraordinarias y son inexequibles, examinar\u00e1 los efectos materiales de su inexequibilidad y adoptar\u00e1 las medidas que resulten pertinentes para evitar que esta decisi\u00f3n cause un vac\u00edo jur\u00eddico que obstaculice el control fiscal o debilite la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico (secci\u00f3n 4.4 infra). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1. \u00a0 \u00a0Contexto normativo – el Acto Legislativo 04 de 2019\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalidad y objeto del Acto Legislativo 04 de 2019. El Acto Legislativo 04 de 2019 reform\u00f3 la Constituci\u00f3n con el objeto de fortalecer y complementar el r\u00e9gimen del control fiscal. Esta reforma estuvo fundada en la necesidad de adaptar las instituciones del control fiscal a las \u201cnuevas realidades de la administraci\u00f3n de los recursos, que permitan mitigar las dificultades que actualmente se presentan para cumplir su objeto principal, esto es, la protecci\u00f3n del recurso p\u00fablico en el marco de la lucha contra la corrupci\u00f3n\u201d55. El tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo da cuenta de que el constituyente derivado consider\u00f3 que el modelo de control fiscal \u201cposterior y selectivo\u201d que estaba originalmente previsto en la Constituci\u00f3n de 1991 era insuficiente para lograr la efectiva y oportuna protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. Lo anterior, debido a que (i) ten\u00eda por objeto exclusivo la reparaci\u00f3n del da\u00f1o fiscal, no la prevenci\u00f3n del riesgo56, (ii) no operaba \u201csobre cualquier acto de la administraci\u00f3n sino sobre algunos que se consideren\u201d57 y (iii) era inid\u00f3neo para garantizar la adecuada destinaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos porque, una vez estos eran ejecutados indebidamente por la administraci\u00f3n, la posibilidad de recuperaci\u00f3n era muy baja58.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Reformas constitucionales implementadas por el Acto Legislativo 04 de 2019.\u00a0 El Acto Legislativo 04 de 2019 no introdujo una modificaci\u00f3n integral al r\u00e9gimen del control y vigilancia fiscal. \u00danicamente implement\u00f3 algunas reformas a los art\u00edculos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constituci\u00f3n que se refieren principalmente a tres ejes tem\u00e1ticos: (i) el fortalecimiento de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, (ii) la \u201cdistribuci\u00f3n de competencias internas del sistema de contralor\u00eda\u201d59 y (iii) la adopci\u00f3n del control fiscal preventivo y concomitante, como mecanismo complementario al posterior y selectivo. Este nuevo mecanismo est\u00e1 basado en la prevenci\u00f3n y anticipaci\u00f3n del da\u00f1o patrimonial, por lo que se lleva a cabo en tiempo real a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de las operaciones financieras y presupuestales60. La Corte Constitucional ha aclarado que el control preventivo y concomitante es excepcional y no es un mecanismo de coadministraci\u00f3n o cogesti\u00f3n. La figura de la advertencia busca que las autoridades fiscales puedan identificar oportunamente los riesgos para que la administraci\u00f3n pueda evaluar la situaci\u00f3n y tomar los correctivos y as\u00ed evitar que se genere un da\u00f1o patrimonial. Sin embargo, las advertencias no son vinculantes y no constituyen un sistema de preaprobaci\u00f3n o veto \u201crespecto de las decisiones adoptadas por los gestores de recursos p\u00fablicos\u201d61 .\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las siguientes tablas sintetizan las principales reformas que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a los art\u00edculos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constituci\u00f3n62:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reformas introducidas al art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 04 de 2019 adopt\u00f3 las siguientes modificaciones al art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Incluy\u00f3 la vigilancia fiscal como funci\u00f3n p\u00fablica, en cabeza de la Contralor\u00eda General;\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Precis\u00f3 que la vigilancia y el control fiscal ejercidos por la Contralor\u00eda General tienen por objeto los fondos o bienes p\u00fablicos en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos p\u00fablicos; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Indic\u00f3 que \u201cla ley regular\u00e1 el ejercicio de las competencias entre contralor\u00edas, en observancia de los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Prescribi\u00f3 que el control ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es \u201cpreferente\u201d seg\u00fan lo defina la ley.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Introdujo la figura del control preventivo y concomitante y dispuso que la ley regular\u00e1 su ejercicio, as\u00ed como los sistemas y principios que le son aplicables.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Aclar\u00f3 que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal incluye \u201cel seguimiento permanente del recurso p\u00fablico, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la informaci\u00f3n por parte de los \u00f3rganos de control fiscal\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Consagr\u00f3 el desarrollo sostenible como fundamento del control financiero, de gesti\u00f3n y resultados; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Estatuy\u00f3 que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica tiene \u201ccompetencia prevalente para ejercer control sobre la gesti\u00f3n de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que regule la ley\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Dispuso que \u201cel control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozar\u00e1 de etapas y t\u00e9rminos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperaci\u00f3n oportuna del recurso p\u00fablico, y que su tr\u00e1mite no podr\u00e1 ser superior a un a\u00f1o en la forma en que lo regule la ley\u201d; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Dispuso que el Congreso puede proveer las faltas temporales del cargo de contralor general \u201cque superen 45 d\u00edas\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Adicion\u00f3 ciertos requisitos para ser elegido contralor general de la Rep\u00fablica; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Prohibi\u00f3 que pueda ser elegido contralor general quien se haya desempe\u00f1ado como gestor fiscal del orden nacional en el a\u00f1o inmediatamente anterior a la elecci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
Reformas introducidas a los art\u00edculos 268 y 271 de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 04 de 2019 adopt\u00f3 las siguientes modificaciones a los art\u00edculos 268 y 271 de la Constituci\u00f3n, en relaci\u00f3n con las funciones del Contralor General de la Rep\u00fablica:\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Precis\u00f3 que tiene la funci\u00f3n de llevar un registro de la deuda de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Especific\u00f3 que le compete exigir informes sobre la gesti\u00f3n fiscal a toda persona o entidad p\u00fablica o privada que administre fondos o bienes p\u00fablicos; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Indic\u00f3 que este tendr\u00e1 prelaci\u00f3n para ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Adicion\u00f3 que podr\u00e1 promover investigaciones ante autoridades de tipo fiscal y que estas se adelantar\u00e1n contra quienes presuntamente hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. Asimismo, que podr\u00e1 solicitar la suspensi\u00f3n inmediata de los funcionarios mientas culminan los respectivos procesos fiscales; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Precis\u00f3 que tiene la funci\u00f3n de proveer, mediante concurso p\u00fablico, los empleos de carrera de la Contralor\u00eda General creados por ley, y que se proh\u00edbe a los que intervienen en su postulaci\u00f3n y elecci\u00f3n dar recomendaciones personales y pol\u00edticas para empleos en la entidad; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Le asign\u00f3 la competencia de dirigir e implementar, con apoyo de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificaci\u00f3n y estandarizaci\u00f3n de la vigilancia y control de la gesti\u00f3n fiscal; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Incluy\u00f3, como funci\u00f3n, la de advertir a los servidores p\u00fablicos y particulares que administren recursos p\u00fablicos de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecuci\u00f3n, con el fin de prevenir la ocurrencia de un da\u00f1o, a fin de que el gestor fiscal adopte las medidas que considere procedentes para evitar que se materialice o se extienda, y ejercer control sobre los hechos as\u00ed identificados; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. Le otorg\u00f3 la competencia de intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las contralor\u00edas territoriales, precisando que dicha intervenci\u00f3n podr\u00e1 ser solicitada por el gobernante local, la corporaci\u00f3n de elecci\u00f3n popular del respectivo ente territorial, una comisi\u00f3n permanente del Congreso de la Rep\u00fablica, la ciudadan\u00eda mediante cualquiera de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, la propia contralor\u00eda territorial o las dem\u00e1s que defina la ley;\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Le asign\u00f3 la funci\u00f3n de ejercer, directamente o a trav\u00e9s de los servidores p\u00fablicos de la entidad, las funciones de polic\u00eda judicial que se requieran en ejercicio de la vigilancia y control fiscal en todas sus modalidades, precisando que la ley regular\u00e1 la materia;\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Le otorg\u00f3 competencia para imponer sanciones desde multa hasta suspensi\u00f3n a quienes omitan la obligaci\u00f3n de suministrar informaci\u00f3n o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley. Asimismo, a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificaci\u00f3n favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuentas, durante dos per\u00edodos fiscales consecutivos.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. Por \u00faltimo, incluy\u00f3 un par\u00e1grafo transitorio al art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n (ver secci\u00f3n 4.3 infra).\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 3\u00ba del Acto legislativo 4 de 2019, por su parte, adicion\u00f3 que tendr\u00e1n valor probatorio ante la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y el juez competente los resultados de los ejercicios de vigilancia y control fiscal, as\u00ed como los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por las contralor\u00edas. \u00a0<\/p>\n
Reformas introducidas al art\u00edculo 272 de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 4\u00ba del Acto Legislativo 04 de 2019 adopt\u00f3 las siguientes modificaciones al art\u00edculo 272 de la Constituci\u00f3n: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dispuso la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralor\u00edas, corresponde a estas en forma concurrente con la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Se\u00f1al\u00f3 que les corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales garantizar la sostenibilidad fiscal de las respectivas contralor\u00edas que organicen; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Prescribi\u00f3 que la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica realizar\u00e1 la certificaci\u00f3n anual de las contralor\u00edas territoriales a partir de indicadores de gesti\u00f3n, la cual ser\u00e1 el insumo para que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica intervenga administrativamente las contralor\u00edas territoriales y asuma competencias cuando se evidencie falta de objetividad y eficiencia; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Precis\u00f3 que los contralores departamentales, distritales y municipales ejercer\u00e1n, en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n, las funciones atribuidas al Contralor General de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 268 superior en lo que sea pertinente y seg\u00fan los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia, y subsidiariedad, y que el control ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ser\u00e1 preferente en los t\u00e9rminos que defina la ley; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. Modific\u00f3 el proceso de elecci\u00f3n de los contralores territoriales y dispuso que su periodo no podr\u00e1 coincidir con el periodo del correspondiente gobernador o alcalde; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. Introdujo dos disposiciones transitorias. La primera, seg\u00fan la cual la siguiente elecci\u00f3n de todos los contralores territoriales se har\u00e1 para un per\u00edodo de dos a\u00f1os. La segunda, dispuso que, en un t\u00e9rmino no superior a un a\u00f1o, la ley regular\u00e1 el fortalecimiento financiero de las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales con recursos provenientes principalmente de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n m\u00e1s cuota de fiscalizaci\u00f3n que aportar\u00e1n los sujetos de control del respectivo departamento, distrito o municipio, y que esta ley ser\u00e1 presentada por el Gobierno y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Reformas introducidas al art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 5\u00ba del Acto Legislativo 04 de 2019 adopt\u00f3 las siguientes modificaciones al art\u00edculo 274 de la Constituci\u00f3n relacionadas con la Auditoria General de la Rep\u00fablica: \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Dispuso que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal por parte de la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica se extiende a todas las contralor\u00edas territoriales; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Prescribi\u00f3 que la elecci\u00f3n del auditor general se har\u00e1 siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participaci\u00f3n ciudadana y equidad de g\u00e9nero, para un periodo de cuatro a\u00f1os; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. Previ\u00f3 los requisitos para ser elegido auditor general de la Rep\u00fablica, as\u00ed como las prohibiciones al efecto; \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. Finalmente, estableci\u00f3, como disposici\u00f3n transitoria, que el per\u00edodo del auditor dispuesto en el art\u00edculo se aplicar\u00eda a quien fuera elegido con posterioridad a la promulgaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En s\u00edntesis, el Acto Legislativo 04 de 2019 reform\u00f3 los art\u00edculos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constituci\u00f3n con el prop\u00f3sito de fortalecer y complementar el r\u00e9gimen del control fiscal, habida cuenta de que el modelo anterior (posterior y selectivo) era insuficiente para la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico y la prevenci\u00f3n del da\u00f1o fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2. \u00a0El alcance de las facultades extraordinarias conferidas al presidente por el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Art\u00edculo 2\u00ba del Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo un par\u00e1grafo transitorio al art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, el cual dispone que:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLa asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual de los servidores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y su planta transitoria ser\u00e1 equiparada a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional. Para la correcta implementaci\u00f3n del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal, la ley determinar\u00e1 la creaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera especial de los servidores de las contralor\u00edas territoriales, la ampliaci\u00f3n de la planta de personal, la incorporaci\u00f3n de los servidores de la planta transitoria sin soluci\u00f3n de continuidad y la modificaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica y funcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralor\u00edas territoriales intervenidas.\u00a0Exclusivamente para los efectos del presente par\u00e1grafo y el desarrollo de este acto legislativo, ot\u00f3rguense precisas facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de seis meses al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley\u201d (subrayado fuera del texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En las sentencias C-090 y C-113 de 2022, la Corte Constitucional delimit\u00f3 la interpretaci\u00f3n del alcance de la habilitaci\u00f3n concedida al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley prevista en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. La Sala reconoci\u00f3 que la redacci\u00f3n de la norma habilitante no era clara en cuanto al alcance material de las facultades extraordinarias. Esto, porque no era posible inferir con certeza si (i) el objeto de la habilitaci\u00f3n se circunscrib\u00eda exclusivamente a la regulaci\u00f3n de las materias contenidas en el par\u00e1grafo63 y (ii) el fortalecimiento del control fiscal y la correcta implementaci\u00f3n del Acto Legislativo eran finalidades que la regulaci\u00f3n expedida por el Presidente de la Rep\u00fablica deb\u00eda perseguir o, por el contrario, formaban parte del objeto o \u00e1mbito material de la habilitaci\u00f3n. Adem\u00e1s, resalt\u00f3 que no era claro si con la expresi\u00f3n \u201cel desarrollo del acto legislativo\u201d el constituyente busc\u00f3 introducir una condici\u00f3n teleol\u00f3gica de la habilitaci\u00f3n que restringiera el alcance de las facultades extraordinarias o, por el contrario, pretend\u00eda ampliar el objeto de la habilitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tales t\u00e9rminos, la Sala advirti\u00f3 que la norma habilitante admit\u00eda tres interpretaciones diversas en relaci\u00f3n con el objeto y condiciones de ejercicio de las facultades extraordinarias: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Fundamento\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n 1 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El ejercicio de las facultades extraordinarias est\u00e1 sujeto al cumplimiento de dos condiciones: (i) una condici\u00f3n tem\u00e1tica, seg\u00fan la cual el Presidente de la Rep\u00fablica s\u00f3lo puede regular las materias expresamente se\u00f1aladas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n y (ii) una condici\u00f3n teleol\u00f3gica, en virtud de la cual la regulaci\u00f3n debe tener como finalidad contribuir al \u201cdesarrollo del acto legislativo\u201d. La conjunci\u00f3n \u201cy\u201d prevista en el par\u00e1grafo transitorio tiene una funci\u00f3n copulativa, es decir, que liga esa primera condici\u00f3n que restringe tem\u00e1ticamente el ejercicio de la facultad legislativa, con esa segunda condici\u00f3n teleol\u00f3gica que obliga a que, adem\u00e1s, desarrolle el acto legislativo64. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n 2 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica estaba facultado para expedir decretos con fuerza de ley para regular tres grupos de materias: (i) la correcta implementaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal, (ii) las materias se\u00f1aladas expresamente en el par\u00e1grafo transitorio y (iii) en t\u00e9rminos generales, desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019. Esta interpretaci\u00f3n es la que aparece plasmada en la parte motiva del Decreto Ley 403 de 2020. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Interpretaci\u00f3n 3 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n habilit\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley para (i) regular las materias se\u00f1aladas en dicho par\u00e1grafo y (ii) desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019 en cuanto a las materias que introdujo a la Constituci\u00f3n. El fortalecimiento del control fiscal y la correcta implementaci\u00f3n del Acto Legislativo deb\u00edan ser finalidades de la regulaci\u00f3n, pero, en estricto sentido, no forman parte del objeto de la habilitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena encontr\u00f3 que, conforme a estos criterios, la interpretaci\u00f3n que mejor armonizaba el sentido de la habilitaci\u00f3n era la interpretaci\u00f3n 3 supra, seg\u00fan la cual el objeto de la habilitaci\u00f3n no comprend\u00eda cualquier materia relacionada con el fortalecimiento del control fiscal, sino \u00fanicamente (i) la regulaci\u00f3n de las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio y (ii) el desarrollo legislativo de las modificaciones puntuales que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constituci\u00f3n. La Sala precis\u00f3 que la habilitaci\u00f3n para \u201cdesarrollar\u201d estas modificaciones es de interpretaci\u00f3n restrictiva, lo que implica que \u201cdebe entenderse referida a las materias que, en sentido estricto, fueron incorporadas a la Constituci\u00f3n por dicha reforma\u201d67. De otra parte, la Sala aclar\u00f3 que, en todo caso, el objeto de la habilitaci\u00f3n no cobijaba aquellos asuntos cuya competencia regulatoria fue asignada al Congreso de la Rep\u00fablica de manera expresa por dicha reforma constitucional68. Esta conclusi\u00f3n se fundament\u00f3 en los criterios de interpretaci\u00f3n gramatical, hist\u00f3rica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Interpretaci\u00f3n gramatical. La Sala Plena consider\u00f3 que una lectura de la norma habilitante permit\u00eda concluir que, si bien la regulaci\u00f3n de los asuntos referidos en el par\u00e1grafo transitorio debe tener por finalidad el desarrollo del acto legislativo, \u201clas facultades extraordinarias tambi\u00e9n incluyen su desarrollo como objeto de regulaci\u00f3n\u201d69 (subrayado fuera del texto). Sin embargo, el \u201cdesarrollo del acto legislativo\u201d deb\u00eda ser interpretado de manera restrictiva, no extensiva o anal\u00f3gica, puesto que el texto de la habilitaci\u00f3n incluye los vocablos \u201cexclusivamente\u201d y \u201cprecisas\u201d, encaminados a restringir el objeto y el ejercicio de las facultades extraordinarias. Esto implicaba que el Presidente de la Rep\u00fablica s\u00f3lo pod\u00eda desarrollar e implementar las modificaciones puntuales que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo, no cualquier asunto relacionado con el fortalecimiento del control fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Interpretaci\u00f3n hist\u00f3rica. La revisi\u00f3n del tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019 demuestra que el constituyente derivado ciertamente se preocup\u00f3 por \u201cdelimitar el objeto de las facultades extraordinarias\u201d70. La Sala resalt\u00f3 que la norma habilitante fue introducida en la ponencia para el primer debate en la Comisi\u00f3n Primera Constitucional Permanente, en los siguientes t\u00e9rminos: \u201c[p]ara los efectos del presente par\u00e1grafo y la reglamentaci\u00f3n del acto legislativo, ot\u00f3rguense facultades extraordinarias, por el t\u00e9rmino de seis meses, al Presidente de la Rep\u00fablica\u201d. Las m\u00faltiples modificaciones que se incorporaron al texto del par\u00e1grafo transitorio tuvieron el fin de precisar su alcance material. Sin embargo, en ning\u00fan momento dichos cambios se orientaron a suprimir de la norma habilitante la referencia al Acto Legislativo 04 de 2019 en tanto objeto de la delegaci\u00f3n legislativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica. La Sala advirti\u00f3 que en el par\u00e1grafo transitorio existen dos referencias al Acto Legislativo 04 de 2019. De un lado, se precisa que una de las finalidades que debe perseguir la regulaci\u00f3n de los asuntos expresamente se\u00f1alados en el par\u00e1grafo es \u201cla correcta implementaci\u00f3n del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal (\u2026)\u201d71. De otro lado, se\u00f1ala que se otorgan precisas facultades al presidente de la Rep\u00fablica \u201c[e]xclusivamente para los efectos del presente par\u00e1grafo y el desarrollo de este acto legislativo\u201d (negrilla fuera del texto original). En criterio de la Sala, la interpretaci\u00f3n conjunta de ambas menciones permit\u00eda concluir que la primera referencia deb\u00eda entenderse como una condici\u00f3n teleol\u00f3gica, en tanto finalidad que debe perseguir la regulaci\u00f3n sobre las materias expresamente se\u00f1aladas en el par\u00e1grafo. En contraste, la segunda referencia a la reforma debe comprenderse \u201ccomo uno de los objetos a desarrollar en ejercicio de las facultades otorgadas al presidente\u201d72. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
No obstante, la Sala precis\u00f3 que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el principio democr\u00e1tico, as\u00ed como el de separaci\u00f3n de poderes, exigen que la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica sea excepcional. Por esta raz\u00f3n, la expresi\u00f3n \u201cdesarrollo del acto legislativo\u201d, como objeto de la habilitaci\u00f3n, deb\u00eda interpretarse de forma restrictiva, lo cual implica que no es admisible que el juez constitucional \u201ci) construya hermen\u00e9uticas que permitan atribuir la competencia legislativa con interpretaciones extensivas o anal\u00f3gicas; ii) identifique facultades impl\u00edcitas derivadas de la ley habilitante; o iii) permita al Presidente de la Rep\u00fablica regular un \u00e1mbito de competencia del legislador ordinario a partir de un encadenamiento entre las materias objeto de concesi\u00f3n regulativa y las que trata el decreto ley\u201d73. En criterito de la Sala, este canon de interpretaci\u00f3n permite concluir que la expresi\u00f3n \u201cdesarrollo del acto legislativo\u201d, contenida en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, habilita al Presidente de la Rep\u00fablica a regular e implementar, adem\u00e1s de las materias enlistadas, las modificaciones puntuales al r\u00e9gimen del control fiscal que fueron introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019. En todo caso, los decretos con fuerza de ley que expedida el Presidente de la Rep\u00fablica deben tener una clara relaci\u00f3n de conexidad con las materias previstas en el p\u00e1rrafo transitorio y las reformas constitucionales introducidas por el acto legislativo. As\u00ed mismo, no pueden versar sobre aquellas materias cuya regulaci\u00f3n fue asignada de manera expresa al Congreso de la Rep\u00fablica74.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Interpretaci\u00f3n teleol\u00f3gica. La concesi\u00f3n de las facultades tuvo como objeto lograr mayor celeridad en \u201cla adaptaci\u00f3n de las instituciones de control fiscal a las nuevas realidades de la administraci\u00f3n de los recursos, que permitan mitigar las dificultades que actualmente se presentan para cumplir su objeto principal, esto es, la protecci\u00f3n del recurso p\u00fablico en el marco de la lucha contra la corrupci\u00f3n\u201d 75. Seg\u00fan la Sala Plena esta finalidad no s\u00f3lo se persigue \u201cal regular los asuntos contemplados en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 superior, los cuales giran en torno a materias laborales, org\u00e1nicas y funcionales de las contralor\u00edas\u201d sino \u201ctambi\u00e9n corresponde a las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019 a la Constituci\u00f3n, en particular, en lo atinente al control fiscal preventivo y concomitante\u201d76.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en estas consideraciones, en las sentencias C-090 y C-113 de 2022 se declar\u00f3 la inexequibilidad de m\u00faltiples disposiciones del Decreto 403 de 2020. Lo anterior, debido a que regulaban asuntos tales como: tr\u00e1mites en el proceso de responsabilidad fiscal77; la posibilidad de reclamar perjuicios en los procesos penales pese a la caducidad de la acci\u00f3n fiscal o la prescripci\u00f3n de la responsabilidad fiscal; la suspensi\u00f3n de funcionarios por cuenta de investigaciones fiscales y el ejercicio de la jurisdicci\u00f3n coactiva por parte de los \u00f3rganos de control fiscal, los cuales (i) no estaban relacionados con las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio y (ii) tampoco implementaban o desarrollaban ninguna de las modificaciones puntuales al r\u00e9gimen de control fiscal que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo. En contraste, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 108 del Decreto Ley al encontrar que era el \u00fanico que desarrollaba dicha reforma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La siguiente tabla sintetiza las reglas de decisi\u00f3n fijadas por la Corte en las sentencias C-090 y C-113 de 2022 en relaci\u00f3n con el alcance de la habilitaci\u00f3n y las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica por el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Objeto y alcance de la habilitaci\u00f3n legislativa dispuesta en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n confiri\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias para: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Regular las materias enlistadas en dicho par\u00e1grafo. Estas materias son:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. La equiparaci\u00f3n de la asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual de los servidores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y su planta transitoria a las de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional;\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. La creaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera especial de los servidores de las contralor\u00edas territoriales;\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. La ampliaci\u00f3n de la planta de personal;\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. La incorporaci\u00f3n de los servidores de la planta transitoria sin soluci\u00f3n de continuidad y, por \u00faltimo, \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e. La modificaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica y funcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralor\u00edas territoriales intervenidas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Desarrollar las modificaciones puntuales que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo al r\u00e9gimen constitucional de control y vigilancia fiscal.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El fortalecimiento del control fiscal y la lucha contra la corrupci\u00f3n son finalidades de la reforma constitucional que introdujo el Acto Legislativo 04 de 2019. La regulaci\u00f3n que expida el Presidente de la Rep\u00fablica debe perseguir la materializaci\u00f3n de estas finalidades. Sin embargo, estas materias no integran el objeto de la habilitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El car\u00e1cter excepcional de las facultades extraordinarias en la Constituci\u00f3n, as\u00ed como el principio democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n de poderes, exigen que el objeto de la habilitaci\u00f3n sea interpretado de forma restrictiva. Esto implica que debe existir una clara relaci\u00f3n de conexidad entre la regulaci\u00f3n que expedida el Gobierno Nacional a trav\u00e9s de decretos con fuerza de ley y las materias que conforman el objeto de la habilitaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El objeto de la habilitaci\u00f3n no cobija aquellos asuntos cuya competencia regulatoria fue asignada de manera expresa al Congreso de la Rep\u00fablica, a saber, (i) las apropiaciones progresivas que incrementar\u00e1n el presupuesto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y (ii) las medidas para garantizar la autonom\u00eda presupuestal y la sostenibilidad financiera y administrativa de los organismos de control fiscal territoriales y el fortalecimiento financiero de las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales con recursos provenientes principalmente de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n y de la cuota de fiscalizaci\u00f3n. El presidente de la Rep\u00fablica no est\u00e1 facultado para expedir decretos con fuerza de ley en relaci\u00f3n con estos asuntos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis de constitucionalidad de las normas demandadas\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la presente secci\u00f3n, la Sala examinar\u00e1 si, al expedir el T\u00edtulo V del Decreto 403 de 2020 (arts. 45 a 52), el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias conferidas por el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. Para ello, en primer lugar, describir\u00e1 el alcance y contenido de las disposiciones acusadas e identificar\u00e1 los cambios que introdujeron a la legislaci\u00f3n anterior. Luego, determinar\u00e1 si estas disposiciones regulan materias comprendidas dentro del objeto de la habilitaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Contenido y alcance de las disposiciones demandadas\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El T\u00edtulo V del Decreto 403 de 2020 (arts. 45-52) regula los \u201cSistemas de control fiscal\u201d. En particular, (i) enlista cu\u00e1les son los sistemas de control fiscal y establece la forma en la que estos deben ser aplicados (art. 45); (ii) define cada uno de los sistemas de control fiscal (art. 46-51) y (iii) regula su aplicaci\u00f3n frente a las sociedades con participaci\u00f3n estatal. La Sala Plena advierte que los art\u00edculos 45 a 52 reproducen, con algunas modificaciones puntuales y espec\u00edficas, los art\u00edculos 9 a 18 y 21 a 24 de la Ley 42 de 1993. Estos art\u00edculos regulaban los sistemas de control fiscal aplicables al sistema posterior y selectivo, los cuales fueron derogados por el art\u00edculo 166 del Decreto 403 de 2020. Las siguientes tablas comparativas evidencian esta situaci\u00f3n:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decreto 403 de 2020 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo.- Otros sistemas de control, que impliquen mayor tecnolog\u00eda, eficiencia y seguridad, podr\u00e1n ser adoptados por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, mediante reglamento especial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 45. Sistemas de control fiscal. Para el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal se podr\u00e1n aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n, de resultados, la revisi\u00f3n de cuentas y la evaluaci\u00f3n del control interno, de acuerdo con lo previsto en el presente t\u00edtulo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los sistemas de control podr\u00e1n aplicarse en forma individual, combinada o total. Igualmente se podr\u00e1 recurrir a cualesquiera otro generalmente aceptado. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Otros sistemas de control, que impliquen mayor tecnolog\u00eda, eficiencia y seguridad, podr\u00e1n ser adoptados por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, mediante reglamento especial. \u00a0<\/p>\n
Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decreto 403 de 2020 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a010\u00ba.-\u00a0El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditor\u00eda de aceptaci\u00f3n general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 46. Control financiero. El control financiero es el examen que se realiza, con base en las normas de auditor\u00eda de aceptaci\u00f3n general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situaci\u00f3n financiera, comprobando que en la elaboraci\u00f3n de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General. \u00a0<\/p>\n
Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decreto 403 de 2020 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a011\u00ba.-\u00a0El control de legalidad es la comprobaci\u00f3n que se hace de las operaciones financieras, administrativas, econ\u00f3micas y de otra \u00edndole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 47. Control de legalidad.\u00a0El control de legalidad es la comprobaci\u00f3n que se hace de las operaciones financieras, administrativas, econ\u00f3micas y de otra \u00edndole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables. \u00a0<\/p>\n
Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decreto 403 de 2020 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a012\u00ba.-\u00a0El control de gesti\u00f3n es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, determinada mediante la evaluaci\u00f3n de sus procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que estas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 48. Control de gesti\u00f3n. El control de gesti\u00f3n es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, determinada mediante la evaluaci\u00f3n de sus procesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que \u00e9stas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad. \u00a0<\/p>\n
Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decreto 403 de 2020 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a013\u00ba.-\u00a0El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qu\u00e9 medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administraci\u00f3n, en un per\u00edodo determinado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 49. Control de resultados.\u00a0El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qu\u00e9 medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administraci\u00f3n, en un per\u00edodo determinado. \u00a0<\/p>\n
Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a014\u00ba.-\u00a0La revisi\u00f3n de cuentas es el estudio especializado de los documentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un per\u00edodo determinado, con miras a establecer la econom\u00eda, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a015\u00ba.-\u00a0Para efecto de la presente Ley se entiende por cuenta el informe acompa\u00f1ado de los documentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a016\u00ba.-\u00a0El Contralor General de la Rep\u00fablica determinar\u00e1 las personas obligadas a rendir cuentas y prescribir\u00e1 los m\u00e9todos, formas y plazos para ello. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior cada entidad conformar\u00e1 una sola cuenta que ser\u00e1 remitida por el jefe del organismo respectivo a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a017\u00ba.-\u00a0Si con posterioridad a la revisi\u00f3n de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantar\u00e1 el fenecimiento y se iniciar\u00e1 el juicio fiscal. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 50. Revisi\u00f3n de las cuentas. La revisi\u00f3n de cuentas es el estudio especializado de los documentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un per\u00edodo determinado, con miras a establecer la econom\u00eda, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para efecto de la presente ley se entiende por cuenta el informe acompa\u00f1ado de los documentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Contralor General de la Rep\u00fablica determinar\u00e1 las personas obligadas a rendir cuentas en materia fiscal y prescribir\u00e1 los m\u00e9todos, formas y plazos para ello. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No obstante lo anterior cada entidad conformar\u00e1 una sola cuenta que ser\u00e1 remitida por el jefe del organismo respectivo a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si con posterioridad a la revisi\u00f3n de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantar\u00e1 el fenecimiento y se iniciar\u00e1 el proceso de responsabilidad fiscal si hay lugar a ello. \u00a0<\/p>\n
Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decreto 403 de 2020 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo\u00a018\u00ba.-\u00a0La evaluaci\u00f3n de control interno es el an\u00e1lisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les pueda otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Contralor General de la Rep\u00fablica reglamentar\u00e1 los m\u00e9todos y procedimientos para llevar a cabo esta evaluaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 51. Evaluaci\u00f3n del control interno. La evaluaci\u00f3n de control interno es el an\u00e1lisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El Contralor General de la Rep\u00fablica reglamentar\u00e1 los m\u00e9todos y procedimientos para llevar a cabo esta evaluaci\u00f3n, para lo cual tendr\u00e1 en cuenta los lineamientos de pol\u00edtica en materia de control interno. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0Para efectos de la evaluaci\u00f3n del control fiscal interno primar\u00e1n los lineamientos impartidos por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Decreto 403 de 2020 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 21\u00ba.- La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en las sociedades de econom\u00eda mixta se har\u00e1 teniendo en cuenta la participaci\u00f3n que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gesti\u00f3n empresarial de tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos p\u00fablicos se realice de acuerdo con los principios establecidos en el art\u00edculo 8 de la presente Ley. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los resultados obtenidos tendr\u00e1n efecto \u00fanicamente en lo referente al aporte estatal. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00ba.- En las sociedades distintas a las de econom\u00eda mixta en que el Estado participe la vigilancia fiscal se har\u00e1 de acuerdo con lo previsto en este art\u00edculo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00ba.- La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica establecer\u00e1 los procedimientos que se deber\u00e1n aplicar en cumplimiento de lo previsto en el presente art\u00edculo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 22\u00ba.- La vigilancia fiscal en las entidades de que trata el Decreto 130 de 1976, diferentes a las de econom\u00eda mixta, se har\u00e1 teniendo en cuenta si se trata de aporte o participaci\u00f3n del Estado. En el primer caso se limitar\u00e1 la vigilancia hasta la entrega del aporte, en el segundo se aplicar\u00e1 lo previsto en el art\u00edculo anterior. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 23\u00ba.- En las sociedades y dem\u00e1s entidades a que hacen referencia los art\u00edculos 21 y 22, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal se realizar\u00e1 sin perjuicio de la revisor\u00eda fiscal que, de acuerdo con las normas legales, se ejerza en ellas. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 24\u00ba.- El informe del revisor fiscal a la asamblea general de accionistas o junta de socios deber\u00e1 ser remitido al \u00f3rgano de control fiscal respectivo con una antelaci\u00f3n no menor de diez (10) d\u00edas a la fecha en que se realizar\u00e1 la asamblea o junta. Igualmente deber\u00e1 el revisor fiscal presentar los informes que le sean solicitados por el Contralor. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 52. Aplicaci\u00f3n de los sistemas de control fiscal en sociedades con participaci\u00f3n estatal. La vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en las sociedades de econom\u00eda mixta se har\u00e1 teniendo en cuenta la participaci\u00f3n que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gesti\u00f3n empresarial de tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos p\u00fablicos se realice de acuerdo con los principios de la gesti\u00f3n fiscal. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los resultados obtenidos tendr\u00e1n efecto \u00fanicamente en lo referente al aporte estatal. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En las sociedades distintas a las de econom\u00eda mixta en que el estado participe la vigilancia fiscal se har\u00e1 de acuerdo con lo previsto en este art\u00edculo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1\u00ba. La vigilancia fiscal en las entidades de que trata el art\u00edculo 94, 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, se har\u00e1 teniendo en cuenta si se trata de aporte o participaci\u00f3n del Estado. En el primer caso se limitar\u00e1 la vigilancia hasta la entrega del aporte, en el segundo se aplicar\u00e1 lo previsto en inciso primero del presente art\u00edculo. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2\u00ba. Lo dispuesto en este art\u00edculo se realizar\u00e1 sin perjuicio de la revisor\u00eda fiscal que se ejerce en ellas. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El informe del revisor fiscal a la asamblea general de accionistas o junta de socios deber\u00e1 ser remitido al \u00f3rgano de control fiscal respectivo con una antelaci\u00f3n no menor de diez (10) d\u00edas a la fecha en que se realizar\u00e1 la asamblea o junta. Igualmente deber\u00e1 el revisor fiscal presentar los informes que le sean solicitados por el contralor. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como puede verse, los art\u00edculos 45 a 52 reproducen casi en su totalidad los art\u00edculos 9 a 18 y 21 a 24 de la Ley 42 de 1993, los cuales regulaban los sistemas de control aplicables al sistema posterior y selectivo. \u00danicamente se introdujeron las siguientes modificaciones puntuales a los art\u00edculos 9\u00ba (reglas generales) y 18 (evaluaci\u00f3n de control interno) de la Ley 42 de 1993: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Modificaciones a las reglas generales sobre los sistemas de control fiscal. El art\u00edculo 45 del Decreto 403 de 2020 reprodujo el art\u00edculo 9 de la Ley 42 de 1993 con tres modificaciones esenciales: (i) dispuso que los sistemas de control tambi\u00e9n ser\u00edan aplicables para el ejercicio de la vigilancia fiscal, (ii) previ\u00f3 que tambi\u00e9n pod\u00eda recurrirse a cualquier otro sistema generalmente aceptado y (iii) aclar\u00f3 que estos sistemas pod\u00edan aplicarse de forma individual, combinada o total.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Modificaciones a la evaluaci\u00f3n de control interno. El art\u00edculo 51 del Decreto 403 de 2020 reprodujo el art\u00edculo 18 de la Ley 42 de 1993 \u2013evaluaci\u00f3n de control interno\u2013 con dos modificaciones puntuales: (i) se\u00f1al\u00f3 que para reglamentar los m\u00e9todos y procedimientos para llevar a cabo la evaluaci\u00f3n de control interno, el contralor general \u201ctendr\u00e1 en cuenta los lineamientos de pol\u00edtica en materia de control interno\u201d y (ii) precis\u00f3 que \u201c[p]ara efectos de la evaluaci\u00f3n del control fiscal interno primar\u00e1n los lineamientos impartidos por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. Examen de la Sala\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena considera que el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias al expedir los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto 403 de 2020. Estas disposiciones regulan materias que no est\u00e1n comprendidas dentro del objeto de la habilitaci\u00f3n conferida por el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. Esto, por dos razones:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero. Los art\u00edculos 45 a 52 no regulan ninguna de las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Estas disposiciones regulan los sistemas de control fiscal (arts. 45 a 51) y su aplicaci\u00f3n en sociedades con participaci\u00f3n estatal (art. 52), las cuales no guardan ninguna relaci\u00f3n con (i) la equiparaci\u00f3n de la asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual de los servidores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ni de su planta transitoria a las de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional; (ii) la creaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera especial de los servidores de las contralor\u00edas territoriales; (iii) la ampliaci\u00f3n de la planta de personal; (iv) la incorporaci\u00f3n de los servidores de la planta transitoria sin soluci\u00f3n de continuidad y (v) la modificaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica y funcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralor\u00edas territoriales intervenidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo. Los art\u00edculos 45 a 52 no desarrollan ninguna de las modificaciones puntuales que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo al r\u00e9gimen constitucional del control fiscal. El Acto Legislativo 04 de 2019 incorpor\u00f3 al ordenamiento constitucional un nuevo modelo de control fiscal \u2013el concomitante y preventivo\u2013 y dispuso, en su art\u00edculo 1\u00ba, que \u201c[l]a ley regular\u00e1 su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control [fiscal]\u201d. Esta reforma constitucional no implement\u00f3 modificaci\u00f3n alguna al modelo de control posterior y selectivo. En criterio de la Sala Plena, esto implicaba que el Presidente de la Rep\u00fablica estaba facultado para regular, exclusivamente, los sistemas de control aplicables al nuevo modelo de control preventivo y concomitante. El constituyente derivado no le confiri\u00f3 facultades extraordinarias para regular los sistemas aplicables al modelo posterior y selectivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante, a trav\u00e9s de los art\u00edculos 45 a 52, el Presidente de la Rep\u00fablica regul\u00f3 los sistemas del modelo posterior y selectivo; no aquellos aplicables al modelo preventivo y concomitante. En efecto, como se evidencia en las tablas precedentes (ver fundamento 50 supra) los sistemas de control previstos en los art\u00edculos 45 a 52 son los mismos sistemas que, antes del Acto Legislativo 04 de 2019, ya exist\u00edan y eran aplicables al modelo posterior y selectivo. Estos art\u00edculos \u00fanicamente introdujeron algunas modificaciones puntuales a los art\u00edculos 9\u00ba (reglas generales) y 18 (evoluci\u00f3n de control) de la Ley 42 de 1993, las cuales no tienen ninguna relaci\u00f3n con el modelo preventivo y concomitante.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed mismo, la Sala advierte que todos los sistemas de control fiscal previstos en los art\u00edculos 45 a 51 del Decreto 403 de 2020 tienen por objeto examinar, aplicando diferentes metodolog\u00edas, conductas ya ejecutadas por los sujetos de control, no la prevenci\u00f3n del da\u00f1o. Por lo tanto, se insertan en la l\u00f3gica del modelo posterior y selectivo y no contribuyen a alcanzar las finalidades del control preventivo y concomitante.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El sistema de control financiero (art. 46) tiene por objeto examinar si \u201clos estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situaci\u00f3n financiera\u201d78. Esta labor se lleva a cabo mediante la comparaci\u00f3n entre las operaciones y transacciones ya realizadas con los estados financieros que las reflejan. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El sistema de control de legalidad (art. 47) busca constatar que las operaciones financieras, administrativas, econ\u00f3micas y de otra \u00edndole ya ejecutadas se hayan realizado \u201cconforme a las normas que le son aplicables\u201d79. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El sistema de control de gesti\u00f3n (art. 48) es el examen de la \u201ceficiencia y eficacia de las entidades en la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos\u201d. Estas se eval\u00faan a partir de los \u201cprocesos administrativos, la utilizaci\u00f3n de indicadores de rentabilidad p\u00fablica y desempe\u00f1o y la identificaci\u00f3n de la distribuci\u00f3n del excedente que estas producen, as\u00ed como de los beneficiarios de su actividad\u201d80.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. El control de resultados (art. 49) es el examen que se realiza para establecer en qu\u00e9 medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administraci\u00f3n, en un per\u00edodo anterior determinado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La revisi\u00f3n de cuentas (art. 50) es el estudio especializado de los \u201cdocumentos que soportan legal, t\u00e9cnica, financiera y contablemente\u201d las operaciones ya realizadas por los responsables del erario durante un per\u00edodo determinado, \u201ccon miras a establecer la econom\u00eda, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones\u201d81. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. La evaluaci\u00f3n de control interno (art. 51) es el an\u00e1lisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, \u201ccon el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos\u201d82.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La finalidad del modelo preventivo y concomitante es prevenir el da\u00f1o al patrimonio p\u00fablico, a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los bienes, fondos o recursos p\u00fablicos83. Los sistemas de control previstos en los art\u00edculos 45 a 51 no son materialmente aptos para alcanzar esta finalidad, precisamente porque se insertan en el modelo posterior y selectivo que persigue una finalidad que, aunque complementaria, es diferente:\u00a0vigilar la gesti\u00f3n que servidores y particulares realicen de los bienes p\u00fablicos e iniciar procesos de responsabilidad fiscal cuando de dicha vigilancia se establezca que deben cargar con las consecuencias que se derivan de sus actuaciones irregulares mediante un proceso de responsabilidad fiscal orientado a garantizar la reparaci\u00f3n del da\u00f1o.\u00a0En este sentido, la Sala concluye que los art\u00edculos 45 a 52 no constituyen un desarrollo de los sistemas de control aplicables al modelo de control preventivo y concomitante que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, la Sala Plena reconoce que el art\u00edculo 55 del Decreto Ley 403 de 2020 dispone que el control concomitante y preventivo \u201cse regir\u00e1 por los principios y sistemas de la vigilancia y control fiscal teniendo en cuenta la calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio, mediante el conocimiento de la naturaleza de los sujetos vigilados, el marco regulatorio del respectivo sector y de sus procesos, la ciencia o disciplina acad\u00e9mica aplicable a los mismos y los distintos escenarios en los que se desempe\u00f1a\u201d. En criterio de la Sala Plena, sin embargo, esto no demuestra que los art\u00edculos 45 a 52 sean material y efectivamente aptos para el desarrollo del modelo preventivo y concomitante o que permitan alcanzar sus finalidades. De otro lado, aun si se aceptara que estos sistemas tambi\u00e9n son aplicables al modelo preventivo y concomitante, las disposiciones acusadas ser\u00edan igualmente inconstitucionales. Esto, porque la norma habilitante \u00fanicamente habilitaba al Presidente de la Rep\u00fablica para regular los sistemas aplicables al nuevo modelo, no para expedir una regulaci\u00f3n integral de estos sistemas que tambi\u00e9n cobijara al sistema posterior y selectivo. En tales t\u00e9rminos, las disposiciones exceden la habilitaci\u00f3n bien porque regulan el modelo posterior y selectivo exclusivamente, o bien porque regulan de forma integral los sistemas de control aplicables a ambos modelos, no s\u00f3lo al preventivo y concomitante.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En s\u00edntesis, la Sala Plena concluye que el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias e invadi\u00f3 la \u00f3rbita del legislador ordinario al expedir los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto 403 de 2020. Lo anterior, porque estas disposiciones (i) no regulan las materias enlistadas en el par\u00e1grafo transitorio y (ii) no desarrollan ninguna de las modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, las declarar\u00e1 inexequibles con efectos inmediatos y hacia el futuro.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Efectos materiales de la decisi\u00f3n de inexequibilidad. La reviviscencia de los art\u00edculos 9 a 18 y 21 a 24 de la Ley 42 de 1993 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La reviviscencia es un fen\u00f3meno jur\u00eddico en virtud del cual una \u201cnorma derogada por una ley posteriormente declarada inexequible\u201d84 se reincorpora al ordenamiento jur\u00eddico. La Corte Constitucional ha precisado que la reviviscencia no es un efecto inmediato de las decisiones de inexequibilidad85. Son requisitos de la reviviscencia (i) la necesidad de la reincorporaci\u00f3n de las normas derogadas con el objeto de (a) evitar vac\u00edos normativos, (b) prevenir afectaciones o vulneraciones a derechos fundamentales y (c) garantizar la seguridad jur\u00eddica, as\u00ed como la supremac\u00eda constitucional; y (ii) la constitucionalidad de las disposiciones que van a revivir.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto 403 de 2020 regulaban los sistemas de control fiscal, que son las herramientas jur\u00eddicas y materiales por medio de las cuales los \u00f3rganos de control llevan a cabo su funci\u00f3n constitucional de protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. En este sentido, la declaratoria de inexequibilidad de estas disposiciones tiene la potencialidad de generar un vac\u00edo normativo que obstaculizar\u00eda el ejercicio del control y vigilancia fiscal y afectar\u00eda significativamente la salvaguarda de los recursos del Estado. En tales t\u00e9rminos, la Sala Plena considera que en este caso debe operar la reviviscencia de los art\u00edculos 9 a 18 y 21 a 24 de la Ley 42 de 1993, los cuales fueron derogados por el art\u00edculo 166 del Decreto Ley 403 de 2020. La reviviscencia de estas normas es procedente pues estas son prima facie constitucionales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La demanda. El ciudadano Jer\u00f3nimo Ocampo Mel\u00e9ndez present\u00f3 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 2\u00ba (parcial), 45 a 52, 124 (parcial) y 126 (parcial) del Decreto 403 de 2020, \u201cpor el cual se dictan normas para la correcta implementaci\u00f3n del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal\u201d. En su criterio, estas normas eran contrarias a la Constituci\u00f3n porque el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias otorgadas en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. De un lado, se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 2\u00ba era inexequible, porque hab\u00eda dispuesto incluir a los particulares como sujetos de vigilancia y control fiscal, a pesar de que esta era una materia ajena a la norma habilitante. De otro lado, se\u00f1al\u00f3 que el resto de las normas demandadas eran contrarias a la Constituci\u00f3n, debido a que (i) regulaban materias diferentes a las enlistadas en dicho par\u00e1grafo y (ii) no desarrollaban ninguna de las reformas constitucionales al r\u00e9gimen de control fiscal implementadas por el Acto Legislativo 04 de 2019.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuestiones previas. La Sala Plena resolvi\u00f3 dos cuestiones previas: (i) la aptitud de la demanda y (ii) la configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aptitud de la demanda. La Sala Plena consider\u00f3 que las acusaciones formuladas en contra de los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto Ley 403 de 2020 satisfac\u00edan las exigencias m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En contraste, considero que el cargo formulado en contra del art\u00edculo 2\u00ba (parcial) no era apto, debido a que no satisfac\u00eda la carga de certeza. En criterio de la Sala Plena, la acusaci\u00f3n formulada en la demanda no reca\u00eda sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente. A diferencia de lo que aseguraba el demandante, la inclusi\u00f3n de los particulares como sujetos de vigilancia y control fiscal no era un asunto nuevo que hubiera implementado el Acto Legislativo 04 de 2019 o el Decreto Ley 403 de 2020. El r\u00e9gimen de control fiscal anterior ya inclu\u00eda a los particulares como sujetos de vigilancia y control fiscal. Por lo tanto, resolvi\u00f3 declararse inhibida para emitir un pronunciamiento en relaci\u00f3n con esta disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. Cosa juzgada. \u00a0La Sala Plena constat\u00f3 que se configur\u00f3 el fen\u00f3meno de la cosa juzgada formal y absoluta en relaci\u00f3n con las expresiones demandadas de los art\u00edculos 124 y 126. Esto, porque mediante la sentencia C-090 de 2022, esta Corte hab\u00eda declarado la inexequibilidad de estas disposiciones. En consecuencia, resolvi\u00f3 estarse a lo resuelto en esta providencia en relaci\u00f3n con estos art\u00edculos. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En criterio de la Sala Plena, la norma habilitante facult\u00f3 el Presidente de la Rep\u00fablica para regular, exclusivamente, los sistemas de control del modelo de control preventivo y concomitante, no aquellos aplicables al sistema posterior y selectivo. No obstante, las disposiciones demandadas no implementaron nuevos sistemas de vigilancia y control fiscal, sino que se limitaron a reproducir en lo esencial los art\u00edculos 9 a 18 y 21 a 24 de la Ley 42 de 1993, los cuales preve\u00edan los sistemas de control y vigilancia fiscal aplicables al control posterior y selectivo. Estos sistemas no resultaban aplicables al modelo preventivo y concomitante porque ten\u00edan por objeto examinar, aplicando diferentes metodolog\u00edas, conductas ya ejecutadas por los sujetos de control, no prevenir el da\u00f1o fiscal ni garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. Por lo tanto, resolvi\u00f3 declarar la inexequibilidad con efectos inmediatos y hac\u00eda el futuro de los art\u00edculos 45 a 52 del Decreto Ley 403 de 2020.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Efectos de la sentencia en el tiempo. La Sala Plena aclar\u00f3 que, de acuerdo con la regla general dispuesta en el art\u00edculo 95 de la Ley 270 de 1996, la decisi\u00f3n de inexequibilidad tendr\u00eda efectos inmediatos y hacia el futuro. As\u00ed mismo, para evitar un vac\u00edo en relaci\u00f3n los sistemas aplicables al control fiscal, lo cual afectar\u00eda la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la Corte consider\u00f3 necesario declarar que, en el presente caso, opera la reviviscencia de los art\u00edculos 9 a 18 y 21 a 24 de la Ley 42 de 1993, los cuales hab\u00edan sido derogados por el art\u00edculo 166 del Decreto Ley 403 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-090 de 2022, mediante la cual la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 124 y 126 del Decreto Ley 403 de 2020. \u00a0<\/p>\n
SEGUNDO. Declararse\u00a0INHIBIDA\u00a0para emitir un pronunciamiento de fondo\u00a0acerca de la constitucionalidad del art\u00edculo 2 (parcial) del Decreto Ley 403 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
TERCERO. Declarar INEXEQUIBLES los art\u00edculos 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 52 del Decreto Ley 403 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase,\u00a0 \u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto \u00a0<\/p>\n
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Referencia: Sentencia C-237 de 2022 \u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Paola Andrea Meneses Mosquera \u00a0<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, suscribo el presente salvamento parcial de voto en relaci\u00f3n con la sentencia de la referencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Comparto la decisi\u00f3n de la Sala Plena de estarse a lo resuelto en la sentencia C-090 de 2022 en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 124 y 126 del Decreto Ley 403 de 2020 (resolutivo primero) y declarase inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del art\u00edculo 2\u00ba ibidem (resolutivo segundo). Sin embargo, a diferencia de lo concluido por la mayor\u00eda, encuentro que los art\u00edculos 45-52 eran exequibles (resolutivo tercero). Esto es as\u00ed, porque, en mi criterio, (1) la declaratoria de inexequibilidad de estas disposiciones estuvo fundada en una interpretaci\u00f3n del objeto de la habilitaci\u00f3n prevista en el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n que es irrazonablemente restrictiva y conduce al vaciamiento de las facultades extraordinarias que fueron conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica para implementar el nuevo modelo de control fiscal. En cualquier caso (2), aun de aceptar dicha interpretaci\u00f3n restrictiva, las disposiciones demandadas deb\u00edan haber sido declaradas exequibles porque desarrollaban e implementaban modificaciones al r\u00e9gimen constitucional del control fiscal que fueron introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019 (en adelante el \u201cActo Legislativo\u201d).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La mayor\u00eda de la Sala Plena adopt\u00f3 una interpretaci\u00f3n del objeto de la habilitaci\u00f3n que es irrazonablemente restrictiva86.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n confiri\u00f3 facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica \u201cpara los efectos del presente par\u00e1grafo y el desarrollo de este acto legislativo\u201d (subrayado fuera del texto). En criterio de la mayor\u00eda, la expresi\u00f3n \u201cdesarrollo de este acto legislativo\u201d deb\u00eda ser interpretada de forma restrictiva. Esto implicaba que la habilitaci\u00f3n comprend\u00eda, exclusivamente, la implementaci\u00f3n de las \u201cmodificadas puntuales\u201d que Acto Legislativo introdujo al r\u00e9gimen de control y responsabilidad fiscal.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Discrepo de esta interpretaci\u00f3n, porque el par\u00e1grafo transitorio no prev\u00e9 que el Presidente de la Rep\u00fablica s\u00f3lo pueda regular las modificaciones que fueron introducidas por el Acto Legislativo. Esta limitaci\u00f3n al alcance de la habilitaci\u00f3n tampoco se desprende de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, hist\u00f3rica y teleol\u00f3gica de la reforma constitucional. Por el contrario, tal y como lo expuse en los salvamentos de voto a las sentencias C-090 y C-113 de 2022 el texto del par\u00e1grafo transitorio, as\u00ed como la revisi\u00f3n del proceso de aprobaci\u00f3n de la reforma constitucional, demuestran que el constituyente derivado quiso conferir al Presidente de la Rep\u00fablica amplias facultades para la implementaci\u00f3n del Acto Legislativo, lo que implicaba desarrollar de forma coordinada, coherente y articulada los dos modelos que integran el nuevo sistema de responsabilidad fiscal: el modelo preventivo y concomitante, de un lado, y el posterior y selectivo, de otro.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este sentido, encuentro que la interpretaci\u00f3n de la mayor\u00eda introdujo limitaciones tem\u00e1ticas al ejercicio de las facultades extraordinarias que no fueron previstas por el constituyente derivado. Considero que esto es inaceptable, porque no corresponde a la Corte Constitucional restringir el poder de reforma ni imponer al constituyente derivado obligaciones de precisi\u00f3n en la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias para dictar reglamentos constitucionales aut\u00f3nomos. Por otra parte, encuentro que la estricta posici\u00f3n de la mayor\u00eda en la pr\u00e1ctica supone un vaciamiento de la potestad del Presidente de la Rep\u00fablica. Lo anterior, porque la reglamentaci\u00f3n de las tem\u00e1ticas que la Sala Plena identific\u00f3 como \u201cmodificaciones que el Acto Legislativo introdujo a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, (i) es abiertamente insuficiente para materializar y poner en pr\u00e1ctica, con la urgencia que destac\u00f3 el constituyente derivado, la reforma al sistema de control fiscal y (ii) en este sentido, obstaculiza el fortalecimiento del control fiscal, el cual era la principal reforma del Acto Legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo 04 de 2019 dispuso que:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El control fiscal se ejercer\u00e1 en forma posterior y selectiva, y adem\u00e1s podr\u00e1 ser preventivo y concomitante, seg\u00fan sea necesario para garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. El control preventivo y concomitante no implicar\u00e1 coadministraci\u00f3n y se realizar\u00e1 en tiempo real a trav\u00e9s del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecuci\u00f3n, contrataci\u00f3n e impacto de los recursos p\u00fablicos, mediante el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, con la participaci\u00f3n activa del control social y con la articulaci\u00f3n del control interno. La ley regular\u00e1 su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control. (subrayado fuera del texto) \u00a0<\/p>\n
Como puede verse, la principal modificaci\u00f3n del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo fue la inclusi\u00f3n a nuestro sistema constitucional de un nuevo modelo de control fiscal \u2013el preventivo y concomitante\u2013 que deb\u00eda articularse con el posterior y selectivo. Por esta raz\u00f3n, dispuso que la ley regular\u00eda su ejercicio y los sistemas y principios para cada modelo de control. Esto implicaba, seg\u00fan el precedente fijado en las sentencias C-090 y C-113 de 2022, que el desarrollo de los sistemas de control aplicables a cada modelo era una de las materias que deb\u00edan ser implementadas por el Presidente de la Rep\u00fablica. Pues bien, los art\u00edculos 45-52 del Decreto Ley 403 de 2022 regulaban justamente eso: los sistemas de control fiscal, a saber: (i) el control financiero (art. 46), (ii) el control de legalidad (art. 47), (iii) el control de gesti\u00f3n (art. 48), (iv) el control de resultados (art. 49); (v) la revisi\u00f3n de cuentas (art. 50), (vi) la evaluaci\u00f3n del control interno (art. 51) y (vii) la aplicaci\u00f3n de tales sistemas a las sociedades con participaci\u00f3n estatal. En mi criterio, esta simple comparaci\u00f3n entre el texto del art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo y las materias reguladas por los art\u00edculos 45-52 era suficiente para concluir que las normas demandadas eran exequibles.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ahora bien, la mayor\u00eda de Sala Plena consider\u00f3 que, a pesar de que las disposiciones demandadas regulaban los sistemas de control, en todo caso eran inexequibles. Esto, al considerar que no eran aplicables al control preventivo y concomitante pues no eran materialmente aptos ni estaban dise\u00f1ados para prevenir el da\u00f1o al patrimonio p\u00fablico. Por el contrario, \u00fanicamente reproduc\u00edan los sistemas de control que ya estaban previstos en los art\u00edculos 9-24 de la Ley 42 de 1993 para el sistema de control posterior y selectivo, los cuales hab\u00edan sido derogados por el art\u00edculo 166 de Decreto Ley 403 de 2022. En criterio de la mayor\u00eda, el Presidente de la Rep\u00fablica no estaba facultado para reproducir los sistemas aplicables al modelo de control posterior y selectivo y disponer que estos tambi\u00e9n ser\u00edan aplicables al modelo preventivo y concomitante. \u00a0Difiero de esta l\u00ednea de argumentaci\u00f3n, por las siguientes cuatro razones:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero. No es cierto que los sistemas de control regulados en las disposiciones demandadas no fueran aplicables al modelo preventivo y concomitante. Esto, porque el art\u00edculo 55 del Decreto Ley 403 de 2020 dispone expresamente que el control concomitante y preventivo \u201cse regir\u00e1 por los principios y sistemas de la vigilancia y control fiscal\u201d previstos en los art\u00edculos 45 a 52. La decisi\u00f3n de la mayor\u00eda desconoci\u00f3 injustificadamente este art\u00edculo y, en este sentido, cre\u00f3 una evidente antinomia jur\u00eddica entre la sentencia y una norma de rango legal que dispone todo lo contrario a lo que decidi\u00f3 la Corte.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo. La aptitud o eficacia de los sistemas de control para alcanzar la finalidad del modelo preventivo y concomitante es irrelevante para determinar si el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias que fueron conferidas por el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. El control constitucional al exceso de las facultades extraordinarias busca determinar si las disposiciones demandadas est\u00e1n comprendidas dentro del objeto de la habilitaci\u00f3n; no es un examen de idoneidad, aptitud, necesidad o eficacia de las normas con fuerza de ley expedidas por el Presidente de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero. La reproducci\u00f3n de legislaci\u00f3n anterior no configura, per se, un exceso de facultades extraordinarias. Como se expuso, el art\u00edculo 1\u00ba del Acto Legislativo facult\u00f3 de manera expresa al presidente de la Rep\u00fablica a regular los sistemas aplicables al control previo y concomitante. A dichos efectos, el presidente de la Rep\u00fablica ten\u00eda dos alternativas: (i) adoptar nuevos sistemas de control y vigilancia fiscal o (ii) mantener los que ya estaban vigentes y hacerlos extensivos al modelo preventivo y concomitante. Observo que el Presidente opt\u00f3 por la segunda opci\u00f3n de regulaci\u00f3n normativa, lo cual es constitucional. No existe ninguna norma en la Constituci\u00f3n que impida que, en ejercicio de facultades extraordinarias, el Presidente de la Rep\u00fablica reproduzca legislaci\u00f3n anterior. La mayor\u00eda de la Sala tampoco justific\u00f3 esta conclusi\u00f3n en la sentencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, encuentro que la mayor\u00eda de la Sala Plena adopt\u00f3 una aproximaci\u00f3n en exceso restrictiva frente al alcance de las facultades extraordinarias concedidas por el par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n. Esta aproximaci\u00f3n no se deriva de la norma habilitante y est\u00e1 fundada en una interpretaci\u00f3n de su objeto que desconoce el poder de reforma del constituyente derivado para otorgar facultades extraordinarias amplias al Presidente de la Rep\u00fablica para dictar reglamentos constitucionales aut\u00f3nomos. Lo anterior, al imponerle obligaciones de precisi\u00f3n en la norma habilitante que son ajenas a nuestro sistema constitucional. De otra parte, observo con preocupaci\u00f3n que dicha interpretaci\u00f3n condujo a la anulaci\u00f3n de la potestad que el constituyente derivado confiri\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica expresamente para reglamentar los sistemas de control aplicables al nuevo modelo de control preventivo y concomitante. Esta anulaci\u00f3n es problem\u00e1tica porque debilita la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la prevenci\u00f3n del da\u00f1o fiscal y el fortalecimiento urgente de las herramientas de control y vigilancia fiscal. Estas eran las finalidades de la reforma constitucional que el Acto Legislativo introdujo y que desafortunadamente la mayor\u00eda de la Sala desconoci\u00f3. Por estas razones salvo parcialmente mi voto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Escrito de correcci\u00f3n de la demanda, p. 2. \u00a0<\/p>\n
2 Ib., p. 10. \u00a0<\/p>\n
3 Escrito de demanda, p. 2.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
4 Ib., p. 57.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
5 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
8 Ib., p. 76. \u00a0<\/p>\n
9 Ib., p. 65.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Estos argumentos fueron presentados en el escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda. El demandante no presenta esta tabla, sin embargo, para facilidad del lector, la Sala los sintetiza de esta forma.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
11 Escrito de demanda, p. 79.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Aunque el demandante solo dirigi\u00f3 su acusaci\u00f3n en contra de algunas expresiones del art\u00edculo 2 que se refer\u00edan a los particulares como sujetos de vigilancia y control fiscal, la Sala entiende que dichos reproches son predicables respecto de la totalidad del art\u00edculo, por ende, en virtud del principio pro actione interpretar\u00e1 que los argumentos del demandante en contra del art\u00edculo 2 est\u00e1n dirigidos a demostrar la inexequibilidad de todo el art\u00edculo y no solo de algunas de las expresiones del mismo. \u00a0<\/p>\n
13 Escrito de la demanda, p. 85 y 86. \u00a0<\/p>\n
14 La Universidad del Rosario y el ciudadano Harold Sua Monta\u00f1a solicitaron declarar inexequibles algunas de las disposiciones demandadas. Sin embargo, el an\u00e1lisis de los argumentos planteados por estos se realizar\u00e1 en el estudio concreto de cada disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
15 De forma subsidiara, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de las normas demandadas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
16 Intervenciones de la Auditora General de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad del Rosario. \u00a0<\/p>\n
17 Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho. \u00a0<\/p>\n
18 Intervenci\u00f3n de la Auditora General de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
19 Intervenciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y la Universidad del Rosario. \u00a0<\/p>\n
20 El 10 de noviembre de 2021, la Procuradora General de la Naci\u00f3n manifest\u00f3 impedimento para rendir el concepto del que trata el art\u00edculo 278.5 de la Constituci\u00f3n. Explic\u00f3 que se encontraba inmersa en la causal de impedimento prevista en el art\u00edculo 25 del Decreto 2067 de 1991, por cuanto intervino en la expedici\u00f3n de la norma demandada y, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 115 y 208 de la Constituci\u00f3n, suscribi\u00f3 el decreto acusado en su otrora condici\u00f3n de Ministra de Justicia y del Derecho. \u00a0Mediante el auto 1147 de 2021, la Sala Plena acept\u00f3 el impedimento y corri\u00f3 traslado al Viceprocurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto correspondiente. \u00a0<\/p>\n
21 Concepto del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, escrito del 24 de enero de 2022, p. 4. \u00a0<\/p>\n
22 Ib., p. 5. \u00a0<\/p>\n
23 Ib. \u00a0<\/p>\n
24 Ib., p. 6. As\u00ed mismo, se\u00f1al\u00f3 que en la sentencia C-226 de 2021, la Corte Constitucional explic\u00f3 que el par\u00e1grafo transitorio \u201chabilita al presidente para regular las materias referidas en la primera parte del par\u00e1grafo transitorio, pero adem\u00e1s abre la posibilidad de que regule otros aspectos extra\u00f1os a dichos contenidos, al se\u00f1alar que podr\u00eda legislar sobre cualquier asunto atinente al desarrollo del acto legislativo. \u00a0<\/p>\n
25 Ib., p. 7. \u00a0<\/p>\n
26 Corte Constitucional, sentencias C-970 y 971 de 2004. \u00a0<\/p>\n
27 Corte Constitucional, sentencia C-748 de 2012. \u00a0<\/p>\n
28 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Corte Constitucional, sentencias C-090 y C-113 de 2022.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
31 Cfr., Corte Constitucional, auto 300 de 2008 y sentencia C-089 de 2020. \u00a0<\/p>\n
32 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019. \u00a0<\/p>\n
33 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
34 Ib. \u00a0<\/p>\n
35 Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
36 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. \u00a0<\/p>\n
37 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019. \u00a0<\/p>\n
38 Ib. \u00a0<\/p>\n
39 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
40 Corte Constitucional, sentencia C-049 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019. \u00a0<\/p>\n
42 Ib. \u00a0<\/p>\n
43 Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
44 Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
45 Corte Constitucional, sentencias C-085 de 2018 y C-112 de 2019, entre otras.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
46 Corte Constitucional, sentencia C-393 de 2019. Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008 y C-1123 de 2008. \u00a0<\/p>\n
47 En relaci\u00f3n con los art\u00edculos 124 y 126 parciales, la Sala resolver\u00e1 estarse a lo resuelto en la sentencia C-090 de 2022.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
48 Corte Constitucional, sentencias C-489 de 2000 y C-106 de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
49 Corte Constitucional, sentencias C-427 de 1996 y C-106 de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
50 Corte Constitucional, sentencias C-228 de 2015, C-007 de 2016, C-063 de 2018, C-187 de 2019 y C-106 de 2021. \u00a0<\/p>\n
51 Ib. \u00a0<\/p>\n
52 Corte Constitucional, sentencias C-071 de 2020 y C-191 de 2017. \u00a0<\/p>\n
53 Estas son: (i) la modificaci\u00f3n del par\u00e1metro de control, lo cual sucede cuando se aprueban reformas constitucionales, (ii) el cambio en el significado material de la Constituci\u00f3n, que se relaciona con modificaciones en \u201cel car\u00e1cter din\u00e1mico de la Carta\u201d y (iii) la variaci\u00f3n del contexto normativo de la disposici\u00f3n o norma objeto de control.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 Ib. \u00a0<\/p>\n
55 Id.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Corte Constitucional, sentencia C-140 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 Gaceta del Congreso N\u00b0 195 de 2019, P\u00e1g. 19. \u00a0<\/p>\n
59 Corte Constitucional, sentencia C-226 de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Corte Constitucional, sentencia C-140 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 Corte Constitucional, sentencia C-140 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Este cuadro sintetiza las principales modificaciones introducidas al r\u00e9gimen constitucional de control fiscal, las cuales fueron identificadas por la Corte en la sentencia C-090 de 2022.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Estas materias son: (i) la equiparaci\u00f3n de la asignaci\u00f3n b\u00e1sica mensual de los servidores de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y su planta transitoria a las de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional, (ii) la creaci\u00f3n del r\u00e9gimen de carrera especial de los servidores de las contralor\u00edas territoriales, (iii) la ampliaci\u00f3n de la planta de personal, (iv) la incorporaci\u00f3n de los servidores de la planta transitoria sin soluci\u00f3n de continuidad y, por \u00faltimo, (v) la modificaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica y funcional de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralor\u00edas territoriales intervenidas. \u00a0<\/p>\n
64 Esta interpretaci\u00f3n fue descrita por la Sala Plena en la sentencia C-226 de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Corte Constitucional, sentencia C-535 de 2012. \u00a0<\/p>\n
66 Ib. \u00a0<\/p>\n
67 Corte Constitucional, sentencias C-090 de 2022 y C-113 de 2022. \u201cFrente al desarrollo de las modificaciones que el Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo a la Constituci\u00f3n en tanto objeto de la habilitaci\u00f3n legislativa, la sentencia en comento precis\u00f3 que \u2018debe entenderse referida a las materias que, en sentido estricto, fueron incorporadas a la Constituci\u00f3n por dicha reforma\u2019 (negrilla fuera del texto original). Esto, pues el Acto Legislativo 04 de 2019 \u201cno se\u00f1al\u00f3 las modificaciones puntuales que introdujo a los art\u00edculos superiores que reform\u00f3, sino que dispuso, reproduci\u00e9ndolos integralmente, c\u00f3mo quedar\u00edan con los ajustes (\u2026) [y en] lo material, no obstante, ello no significa que el citado acto legislativo haya modificado por completo los art\u00edculos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. De hecho, dicha reforma constitucional \u201cno remplaz\u00f3 integralmente los art\u00edculos constitucionales que reform\u00f3, sino que introdujo cambios espec\u00edficos a su texto\u201d, por lo cual \u2018[e]s sobre los cambios puntuales sobre los que versa el objeto de la habilitaci\u00f3n conferida al presidente a efectos de desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019. Esto es as\u00ed (\u2026) pues en virtud de la armonizaci\u00f3n entre los principios de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica de los poderes p\u00fablicos y su separaci\u00f3n, debe primar una lectura restrictiva de la norma habilitante. Asumir lo contrario resultar\u00eda en derivar facultades que no est\u00e1n previstas expl\u00edcitamente en la norma, lo cual le est\u00e1 terminantemente vedado al juez constitucional\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 La Sala resalt\u00f3 que el Acto Legislativo se\u00f1ala que ciertas materias deb\u00edan ser reguladas e implementadas por el Congreso de la Rep\u00fablica.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
69 Corte Constitucional, sentencia C-090 de 2022.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
70 Corte Constitucional, sentencia C-090 de 2022. \u00a0<\/p>\n
71 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Ib.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Corte Constitucional, sentencia C-249 de 2019. \u00a0<\/p>\n
74 El art\u00edculo 2 del Decreto 403 de 2020 se\u00f1ala que el legislador \u201cexpedir\u00e1, con criterios unificados, las leyes que garanticen la autonom\u00eda presupuestal y la sostenibilidad financiera y administrativa de los organismos de control fiscal territoriales y unas apropiaciones progresivas que incrementar\u00e1n el presupuesto de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u201d. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 4 ejusdem prev\u00e9 que una ley, que deber\u00e1 ser presentada por el Gobierno y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, regular\u00e1 \u201cel fortalecimiento financiero de las contralor\u00edas departamentales, municipales y distritales con recursos provenientes principalmente de los ingresos corrientes de libre destinaci\u00f3n m\u00e1s cuota de fiscalizaci\u00f3n que aportar\u00e1n los sujetos de control del respectivo departamento, distrito o municipio\u201d. Corte Constitucional, sentencia C-090 de 2022. \u00a0<\/p>\n
75 Gaceta del Congreso Nro.153 de 2019. \u00a0<\/p>\n
76 Corte Constitucional, sentencia C-090 de 2022.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
77 Al respecto, la sentencia C-090 de 2022 precis\u00f3 que \u201cestos procesos tienen lugar con posterioridad a la acci\u00f3n u omisi\u00f3n que presuntamente haya causado un da\u00f1o al patrimonio p\u00fablico y, por tanto, se insertan dentro del modelo de control fiscal previsto en la Constituci\u00f3n con anterioridad a las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019, es decir, el control posterior y selectivo\u201d. \u00a0<\/p>\n
78 Decreto 403 de 2020, art. 46.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 Decreto 403 de 2020, art. 47.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
80 Decreto 403 de 2020, art. 48. \u00a0<\/p>\n
81 Decreto 403 de 2020, art. 50. \u00a0<\/p>\n
82 Decreto 403 de 2020, art. 51.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
83 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 267. Al respecto, ver sentencia C-140 de 2020.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 Corte Constitucional, sentencias C-402 de 2010, C-286 de 2014, C-394 de 2020 y C-113 de 2022.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 Corte Constitucional, sentencias C-286 de 2014, C-133 de 2021 y C-084 de 2022 \u00a0<\/p>\n
86 En este punto, reitero los argumentos que sustentaron mi salvamento de voto a las sentencias C-090 y C-113 de 2022.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 Sentencia C-237\/22 \u00a0 DECRETO LEY QUE REGULA LOS SISTEMAS DE CONTROL FISCAL-Presidente de la Rep\u00fablica se extralimit\u00f3 en el ejercicio de la competencia legislativa conferida por el constituyente derivado \u00a0 La Sala Plena concluye que el Presidente de la Rep\u00fablica excedi\u00f3 las facultades extraordinarias e invadi\u00f3 la \u00f3rbita del legislador ordinario al […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[136],"tags":[],"class_list":["post-28242","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2022"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28242","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28242"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28242\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28242"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28242"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28242"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}