<\/p>\n
Sentencia C-306\/22<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
MODIFICACI\u00d3N DE REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE PERSONER\u00cdA JUR\u00cdDICA DE LAS CAJAS DE COMPENSACI\u00d3N FAMILIAR EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulnera principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Sala abord\u00f3 el cargo relativo a la violaci\u00f3n del principio de consecutividad e identidad flexible. Como fundamento de esta conclusi\u00f3n, la Corte advirti\u00f3 que el mencionado art\u00edculo fue introducido dentro de los debates surtidos en las plenarias de ambas c\u00e1maras legislativas sin que, por su naturaleza no instrumental de la ley de presupuesto, hubiera sido materia, ni siquiera tangencial de discusi\u00f3n, en los primeros debates al seno de las comisiones legislativas especializadas. \u00a0Posteriormente la Corte pas\u00f3 a estudiar el cargo relativo a la ausencia de unidad de materia. (\u2026) La Sala concluy\u00f3 que el mencionado art\u00edculo 132 no guarda ninguna de las conexidades (tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal y\/o sistem\u00e1tica) que permiten verificar la unidad de materia entre una norma y la ley que la contiene. Esto, puesto que la flexibilizaci\u00f3n en las condiciones para obtener el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica como caja de compensaci\u00f3n familiar no puede entenderse como una norma dirigida a permitir o facilitar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto que prev\u00e9 la Ley 2159.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneraci\u00f3n produce inexequibilidad<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2159 de 2021-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-153\/22<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuraci\u00f3n por declaratoria de inexequibilidad\u00a0<\/p>\n
Existe cosa juzgada absoluta \u201ccuando la primera decisi\u00f3n agot\u00f3 cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada\u201d; hip\u00f3tesis esta que por lo general ocurre cuando, como sucedi\u00f3 respecto del art\u00edculo 124 demandado, la norma demandada ha sido judicialmente expulsada del ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza y r\u00e9gimen\/SUBSIDIO FAMILIAR-Alcance\/SUBSIDIO FAMILIAR-Pago corresponde a la Caja de Compensaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos constituyen contribuci\u00f3n parafiscal<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha precisado que los aportes que realizan los empleadores a las cajas de compensaci\u00f3n son de naturaleza parafiscal. En otras palabras, se trata de contribuciones \u201cque se caracterizan por ser obligatorias, gravar a un sector econ\u00f3mico, grupo o gremio particular, destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos\u201d. O m\u00e1s extensamente – como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia \u2013 de contribuciones \u201cmarcadas por su obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jur\u00eddica<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Recursos parafiscales no hacen parte<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) a pesar del car\u00e1cter p\u00fablico de los recursos destinados al pago del subsidio familiar, estos no entran a engrosar los ingresos corrientes del Estado. Ciertamente, con arreglo a la segunda regla del art\u00edculo 150.12 de la Constituci\u00f3n,\u00a0la parafiscalidad de estos recursos sumada a que en la Ley 21 de 1982 se estipul\u00f3 que los mismos ser\u00edan recaudados y administrados por las cajas de compensaci\u00f3n familiar y exclusivamente destinados al pago del subsidio familiar,\u00a0no\u00a0permite que los mismos sean incluidos en el PGN.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Concepto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Requisitos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) esta prestaci\u00f3n econ\u00f3mica \u00fanicamente es reconocida a los afiliados que sean trabajadores: (i) de car\u00e1cter permanente, (ii) su remuneraci\u00f3n sea menor a cuatro salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, (iii) laboren al menos 96 horas de trabajo al mes, (iv) tengan ingresos que, sumados con los de su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero permanente, no superen los seis salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, y (v) tengan personas a cargo, que den derecho a recibir la prestaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composici\u00f3n\/LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas aut\u00f3nomas de car\u00e1cter material<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026) el principio de unidad de materia aplicado a la ley anual de presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos ordinarios de conexidad, y de tres requisitos espec\u00edficos: (i) que la disposici\u00f3n guarde un v\u00ednculo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto, (ii) que no modifique materias sustantivas, y (iii) que no exceda el l\u00edmite temporal de las leyes anuales de presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Expedientes: D-14.624 y D-14.631 (Acumulados)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 124 y 132 de la Ley 2159 de 2021, \u201c(p)or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrados ponentes:<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veintid\u00f3s (2022)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
I. I. \u00a0Antecedentes<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad los ciudadanos Alejandra Barrios Cabrera y Marlon David Pab\u00f3n Castro, por una parte; y Carolina Deik Acostamadiedo, por otra parte, demandaron el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021, \u201c(p)or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022\u201d y solicitaron su inexequibilidad. La ciudadana Deik Acostamadiedo tambi\u00e9n solicit\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 132 de la ley mencionada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. Los ciudadanos Barrios Cabrera y Pab\u00f3n Castro se\u00f1alaron que el art\u00edculo 124 demandado violar\u00eda el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 4\u00ba, 13, 152, 153 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por su parte, la ciudadana Deik Acostamadiedo sostuvo que tanto el mencionado art\u00edculo 124 como el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 quebrantar\u00edan los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 40, 150, 151, 152, 153, 157, 158, 160, 169, 209, 349 y 352 superiores.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. Mediante Auto de veintiocho (28) de febrero de 2022, la Magistrada sustanciadora admiti\u00f3 ambas demandas acumuladas. En esa misma providencia se dispuso la fijaci\u00f3n en lista de las normas demandadas por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas para permitir la participaci\u00f3n ciudadana. As\u00ed mismo se dispuso la comunicaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, a los Ministerios del Interior y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para que, si lo estimaran conveniente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Tambi\u00e9n se extendi\u00f3 invitaci\u00f3n al Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario, a la Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas (CCJ) y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia (sede Bogot\u00e1), Libre de Colombia (Seccional Bogot\u00e1), del Norte, Javeriana, de los Andes e ICESI de Cali para que intervinieran en el proceso de constitucionalidad dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista. Finalmente, se dispuso el traslado a la procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. Una vez en firme el auto admisorio de la demanda, intervinieron varios ciudadanos y organizaciones. As\u00ed mismo, la Procuradora General de la Naci\u00f3n emiti\u00f3 el concepto de su competencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Las normas demandadas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
5. 5. \u00a0El texto de los art\u00edculos legales demandados, seg\u00fan fueron publicados en el Diario Oficial Nro. 51.856 de doce (12) de noviembre de 2021, es el siguiente:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 2159 DE 2021<\/p>\n
(noviembre 12)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cPor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 124. Con el prop\u00f3sito de promover la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica y la generaci\u00f3n de empleo en las regiones, a partir de la publicaci\u00f3n de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Naci\u00f3n podr\u00e1 celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. La presente disposici\u00f3n modifica \u00fanicamente en la parte pertinente el inciso primero del par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley 996 de 2005.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposici\u00f3n ser\u00e1n objeto de control especial por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. El Contralor General de la Rep\u00fablica determinar\u00e1, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercer\u00e1 dicho control especial.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 132. Durante la vigencia 2022; modif\u00edquese el numeral 2 del art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982, as\u00ed: \u201c2. Agrupar un n\u00famero de empleadores que tengan a su servicio un m\u00ednimo de diez mil (10.000) trabajadores afiliados.<\/p>\n
(\u2026)\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Las demandas<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La demanda de la ciudadana Alejandra Barrios Cabrera y el ciudadano Marlon David Pab\u00f3n Castro<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6. Los ciudadanos Barrios Cabrera y Pab\u00f3n Castro -quienes manifestaron ser miembros de la organizaci\u00f3n Misi\u00f3n de Observaci\u00f3n Electoral \u2013 MOE, comenzaron por hacer un relato de los antecedentes de la Ley Estatutaria 996 de 2005 (Ley de Garant\u00edas). As\u00ed, indicaron que en dicha ley \u201cse abordaron diversos temas relacionados espec\u00edficamente con las campa\u00f1as presidenciales (su financiaci\u00f3n, el acceso equitativo a los medios de comunicaci\u00f3n, la propaganda, las encuestas electorales, el derecho de r\u00e9plica, entre otros)\u201d; y en donde, \u201c(a)simismo, se incluyeron diversas disposiciones para regular la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicos en cualquier contienda electoral\u201d; todo ello con ocasi\u00f3n de la reforma constitucional que permiti\u00f3 la reelecci\u00f3n del presidente de la Rep\u00fablica. Prosiguieron se\u00f1alando que el texto definitivo del proyecto de ley respectivamente aprobado por el Legislativo fue revisado oficiosamente por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1153 de 2005.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
7. Luego, tras hacer una transcripci\u00f3n del art\u00edculo 38 de la Ley 996 y de lo que habr\u00eda dicho la Corte al momento de estudiar su constitucionalidad, los demandantes indicaron que el par\u00e1grafo de dicha disposici\u00f3n persegu\u00eda \u201cla transparencia durante cualquier elecci\u00f3n que se lleve a cabo en el pa\u00eds, por lo que es v\u00e1lido restringir el normal funcionamiento de la administraci\u00f3n p\u00fablica, con el fin de evitar que en los distintos niveles del ejecutivo se tome provecho tanto de la investidura como de los recursos p\u00fablicos para favorecer a uno o varios candidatos.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
8. Posteriormente pasaron a manifestar que, luego de que la Constituci\u00f3n retomara la prohibici\u00f3n de la reelecci\u00f3n presidencial, la Ley 996 ha sido objeto de varias iniciativas que buscar\u00edan su eliminaci\u00f3n; prop\u00f3sito este que solo se habr\u00eda venido a alcanzar parcialmente con la expedici\u00f3n de la Ley 2159 de 2021 cuyo art\u00edculo 124 ahora se demanda, so pretexto de que lo dispuesto en esta \u00faltima norma \u201cservir\u00eda para \u201crepotenciar el crecimiento econ\u00f3mico y social del pa\u00eds, mediante el apoyo a sectores estrat\u00e9gicos; promover la generaci\u00f3n de empleo y avanzar en la reducci\u00f3n de las desigualdades sociales [6]\u201d. As\u00ed, concluyeron que la Ley de Garant\u00edas fue parcialmente reformada a trav\u00e9s de una ley relativa \u201cal Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1\u00ba de enero al 31 de diciembre de 2022, presentado por el Gobierno Nacional\u201d.<\/p>\n
9. Tras la anterior introducci\u00f3n, los mencionados demandantes pasaron a manifestar que el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 violar\u00eda el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 4\u00ba, 13, 152, 153 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; y que de este modo transgredir\u00eda los principios de (i) reserva de ley estatutaria, (ii) unidad de materia y (iii) de igualdad electoral, con base en los argumentos que se sintetizan a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9.1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En lo que toca con la violaci\u00f3n a la reserva de ley estatutaria, los actores indicaron que una norma estatutaria (el par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley 996) habr\u00eda sido modificada a trav\u00e9s de una norma contenida en una ley org\u00e1nica (el art\u00edculo 124 de la Ley 2159). En tal sentido, se se\u00f1al\u00f3 que la Carta Pol\u00edtica prev\u00e9 el principio de reserva legal de acuerdo con el cual, seg\u00fan su materia, las disposiciones legislativas deben estar contenidas en distintas clases de leyes, a saber: (i) las estatutarias, que \u201ctienen una categor\u00eda superior a las dem\u00e1s clases de leyes y por la relevancia de las materias que abordan, se establece un tr\u00e1mite especial para su expedici\u00f3n y para cuya \u201caprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o derogaci\u00f3n (se) requiere mayor\u00eda absoluta y revisi\u00f3n previa por parte de la Corte Constitucional\u201d; (ii) las org\u00e1nicas, que \u201cle siguen en jerarqu\u00eda a las leyes estatutarias y por su importancia jur\u00eddica, tambi\u00e9n se establece un tr\u00e1mite especial para su aprobaci\u00f3n, aunque menos riguroso\u201d; y, finalmente, (iii) las ordinarias, que \u201cson las leyes con tramitaci\u00f3n sencilla y que para su aprobaci\u00f3n no requieren del total de los asistentes de la corporaci\u00f3n o comisi\u00f3n en la que se tramite\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9.2\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Luego hicieron referencia a las distintas tem\u00e1ticas que deben ser reguladas a trav\u00e9s de las leyes estatutarias (como, entre otras, lo ser\u00edan la regulaci\u00f3n de los derechos y los deberes fundamentales o las disposiciones de contenido electoral) y org\u00e1nicas (como, entre otras, las normas de preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas). Y se\u00f1alaron que mientras que el art\u00edculo 151 superior prev\u00e9 que para la aprobaci\u00f3n de las leyes org\u00e1nicas se requiere de \u201cla mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de una y otra C\u00e1mara\u201d, para la aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o derogaci\u00f3n de las leyes estatutarias el art\u00edculo 153 constitucional exige \u201cla mayor\u00eda absoluta de los miembros del Congreso\u201d, que se efect\u00fae \u201cdentro de una sola legislatura\u201d y que la Corte Constitucional realice el control constitucional previo del proyecto de ley correspondiente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En l\u00ednea con lo reci\u00e9n expuesto manifestaron que, aunque excepcionalmente los asuntos relacionados con la tem\u00e1tica electoral pueden no ser regulados a trav\u00e9s de una ley estatutaria \u2013 \u201ccomo en el caso de los aspectos meramente operativos, tales como la apropiaci\u00f3n presupuestal para la financiaci\u00f3n de unas elecciones determinadas\u201d- tal excepcionalidad no puede predicarse del par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley 996. Lo anterior, en tanto dicho par\u00e1grafo \u201ccontiene una clara prohibici\u00f3n relacionada con la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de los servidores p\u00fablicos y el uso y destinaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos, aplicable a cualquier elecci\u00f3n popular en el territorio nacional\u201d, en reflejo de su car\u00e1cter de \u201cregla sustantiva en torno al adecuado desarrollo de los procesos electorales\u201d. Por tal raz\u00f3n, indicaron que aunque la norma demandada tiene un l\u00edmite temporal (la vigencia fiscal 2022), de la Sentencia C-515 de 2004 se desprende que \u201cincluso las cuestiones electorales transitorias, accesorias o instrumentales deben seguir el procedimiento estatutario, ya que con ellas se garantiza la transparencia y el respeto de diferentes derechos fundamentales\u201d; y que por esto mismo \u201csu reglamentaci\u00f3n no debe quedar en manos de mayor\u00edas coyunturales, sino someterse a procedimientos especiales, como los de las leyes estatutarias\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9.4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por \u00faltimo, en sustento del cargo fundado en la violaci\u00f3n a la reserva de ley estatutaria, la demanda sigui\u00f3 explicando que aunque el tr\u00e1mite legislativo de la Ley 2159 de 2021, en su condici\u00f3n de ley de presupuesto, deb\u00eda seguir el procedimiento de una ley org\u00e1nica, el contenido de su art\u00edculo 124 -modificatorio, en lo sustancial, de una norma estatutaria (el par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley de Garant\u00edas)- debi\u00f3 seguir el tr\u00e1mite previsto en el art\u00edculo 153 de la Constituci\u00f3n; lo que no habr\u00eda ocurrido pues, para su expedici\u00f3n, \u201cla C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica le dieron al mismo el tr\u00e1mite de ley org\u00e1nica\u201d. Y se concluy\u00f3 indicando que, por lo expuesto \u201cse vulner\u00f3 tanto lo dispuesto en el art\u00edculo 4 de la Carta Superior, como las reglas de la democracia participativa previstas en la constituci\u00f3n y las garant\u00edas el derecho a la igualdad con el que deben contar todos los participantes en los comicios a celebrarse en el 2022.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
10. Por otra parte, los ciudadanos Barrios Cabrera y Pab\u00f3n Castro indicaron que la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021 tambi\u00e9n quebrantar\u00eda el principio de unidad de materia. En apoyo de su tesis, manifestaron que lo atinente al Presupuesto General de la Naci\u00f3n (PGN) se encuentra constitucionalmente previsto en los art\u00edculos 345-355 superiores; y, en el plano legal, en el Decreto 111 de 1996 (Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, EOP), que lo divide en (i) el presupuesto de rentas, (ii) la ley de apropiaciones y (iii) las disposiciones generales, que tienen un alcance \u201cmeramente instrumental, esto es, tendientes a garantizar la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto\u201d; por lo cual, a trav\u00e9s de dichas disposiciones generales no se pueden modificar o derogar normas de car\u00e1cter sustantivo como, efectivamente, lo ser\u00eda el inciso 1\u00ba del par\u00e1grafo 38 de la Ley de Garant\u00edas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
11. Luego resaltaron que, de acuerdo con el art\u00edculo 158 superior, \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d; y que, en ese mismo sentido, el art\u00edculo 169 constitucional prev\u00e9 que \u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d. As\u00ed, explicaron que el principio de unidad de materia \u201credunda en el fortalecimiento de la democracia\u201d, para lo cual trajeron a colaci\u00f3n algunos apartes de la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
12. Posteriormente, ya descendiendo al principio de unidad de materia en las leyes de presupuesto, los demandantes se\u00f1alaron que, en trat\u00e1ndose de tal tipo de leyes, dicho principio es especialmente exigente. Esto por cuanto, \u201cpor una parte, (\u2026) su contenido y alcancen (sic) est\u00e1n definidos expl\u00edcitamente en la Carta Superior y, por la otra, porque debido a lo anterior la libertad de configuraci\u00f3n del legislador est\u00e1 limitada por las restricciones que la Constituci\u00f3n les impone\u201d. En soporte de lo anterior, trascribieron una jurisprudencia que identificar\u00eda una serie de situaciones en donde las leyes presupuestales quebrantar\u00edan el principio de unidad de materia, como lo ser\u00eda \u201ccuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as pol\u00edticas (C-515 de 2004)\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
13. Por las anteriores razones los demandantes concluyeron que el art\u00edculo 124 demandado violar\u00eda la unidad de materia de la Ley 2159 de 2021 que lo contiene. En este sentido adujeron que la norma demandada \u201cno se refiere al c\u00e1lculo de rentas y recursos de capital, ni a las apropiaciones presupuestales (tem\u00e1ticas propias de dicha Ley), sino que, por su contenido se relaciona con una materia ajena por completo a la ley mencionada, al referirse a reglas electorales relativas a prohibiciones establecidas a los servidores p\u00fablicos en el marco de los procesos electorales, precisamente en relaci\u00f3n con el uso de recursos p\u00fablicos que pudieran afectar las contienda; en particular, a la celebraci\u00f3n de convenios interadministrativos entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones\u201d – materia esta \u00faltima que habr\u00eda debido ser tramitada a trav\u00e9s de un proyecto de ley estatutaria y no org\u00e1nica. Y a\u00f1adieron que \u201cno es v\u00e1lido considerar que el art\u00edculo 124 de la Ley de Presupuesto 2022, por tener una incidencia fiscal, sea una norma propia de la materia fiscal, pues las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formaci\u00f3n particular\u201d, tal y como lo habr\u00eda explicado la Sentencia C-145 de 1994.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
14. Finalmente, los ciudadanos Barrios Cabrera y Pab\u00f3n Castro arguyeron que el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021 asimismo violar\u00eda el derecho y principio de igualdad electoral. En ese orden, iniciaron se\u00f1alando que el Pre\u00e1mbulo de la Carta consagra el modelo de democracia participativa, que se impone por encima del antiguo sistema de democracia representativa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
15. Posteriormente se refirieron a la importancia de la existencia de unas reglas de juego para participar en la contienda electoral en condiciones de igualdad, de cuya garant\u00eda depender\u00eda que las elecciones fueran realmente libres. As\u00ed, citaron la Sentencia C-1040 de 2005 e indicaron que \u201cla igualdad de oportunidades, lo que busca es un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias econ\u00f3micas o sociales\u201d. Inmediatamente despu\u00e9s aludieron a la Ley de Garant\u00edas como el instrumento legal dirigido a establecer esas reglas de juego electoral y a \u201cfortalecer la neutralidad de los servidores p\u00fablicos que intervienen en las disputas electorales\u201d, e incorporando medidas \u201cpara evitar el uso de recursos p\u00fablicos con fines clientelistas o para incidir en los resultados de una elecci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
16. Luego, ya en tratando del par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley de Garant\u00edas que fue alterado por el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021, los demandantes indicaron que con el primero se prohibi\u00f3 \u201cque las entidades territoriales celebraran convenios interadministrativos para la ejecuci\u00f3n de recursos p\u00fablicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones\u201d y que, en tal sentido, la norma se instituy\u00f3 como un \u201cpunto de equilibrio para garantizar la correcta articulaci\u00f3n democr\u00e1tica y el principio de igualdad participativa en nuestro pa\u00eds, garantizando que el ejercicio democr\u00e1tico se surtiera bajo los est\u00e1ndares de equidad y transparencia que deben permear toda actividad electoral.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
17. Por \u00faltimo, reiteraron que la Ley de Garant\u00edas ha sido materia de varios ataques como los que se denuncian en su demanda; lo que amerita que la Corte declare la inexequibilidad del art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La demanda de la ciudadana Carolina Deik Acostamadiedo<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18. Como se anunci\u00f3 en precedencia, la ciudadana Carolina Deik Acostamadiedo solicit\u00f3 la inexequibilidad tanto del art\u00edculo 124 como del art\u00edculo 132 de la Ley 2159; petici\u00f3n que sustent\u00f3 de la siguiente manera:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.1\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Un primer cargo se fund\u00f3 en que los art\u00edculos demandados, \u201cal hacer parte de las \u2018disposiciones generales\u2019 de la Ley Anual de Presupuesto, no pueden contrariar la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto ni pueden ser nada distinto a normas instrumentales\u201d. Al respecto la actora se\u00f1al\u00f3 que, para aprobar la ley ordinaria de presupuesto, el Legislativo debi\u00f3 ce\u00f1irse rigurosamente a las normas org\u00e1nicas correspondientes, so pena de transgredir los art\u00edculos 151, 349 y 359 superiores.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.2\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0En el anterior orden, la demandante indic\u00f3 que el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021 no tiene car\u00e1cter presupuestario pues se limita a autorizar a las entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos durante los cuatro (4) meses previos al certamen electoral. Adem\u00e1s, sostiene que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley de Garant\u00edas, en su car\u00e1cter de norma estatutaria (CP, art\u00edculo 152, lit. f \u2013 igualdad electoral), no podr\u00eda ser alterado a trav\u00e9s de una norma ordinaria ni mediante las disposiciones generales de una ley presupuestaria, sino \u00fanicamente por una ley de su mismo rango estatutario.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Por otra parte, en cuanto toca con el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 -norma que modifica, para la vigencia de 2022, el numeral 2 del art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982 al disponer que los trabajadores de los empleadores agrupados por las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar no tienen que ser beneficiarios del subsidio familiar (como lo dec\u00eda el texto original de dicho art\u00edculo) sino que estos se encuentren simplemente afiliados a dichas entidades- la demandante sostuvo que la norma tampoco se relacionar\u00eda con la ejecuci\u00f3n del PGN en tanto que \u201cla propiedad de los recursos que financian esta prestaci\u00f3n [del subsidio familiar] no pertenece al Estado ni a los empleadores, sino que su titularidad corresponde colectivamente a los trabajadores formales [12]\u201d; a lo que a\u00f1adi\u00f3 que las cajas de compensaci\u00f3n ni prestar\u00edan un servicio p\u00fablico ni ejercer\u00edan funciones p\u00fablicas. Con fundamento en lo expuesto concluy\u00f3 que, por ende, resultar\u00eda inadmisible introducir dicha norma dentro de la ley presupuestal que la contiene.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demanda prosigui\u00f3 con un segundo cargo de acuerdo con el cual los art\u00edculos demandados violar\u00edan el principio de unidad de materia, lo que derivar\u00eda en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta Pol\u00edtica. Para tal efecto, luego de trascribir y explicar el texto de las normas superiores que consagran el principio de unidad de materia, la demandante manifest\u00f3 que este habr\u00eda sido transgredido toda vez que \u201clas normas demandadas ni siquiera guardan conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica ni sistem\u00e1tica con la materia y objeto de lo que es la ley anual de presupuesto\u201d; y que, por el contrario, se tratar\u00eda de normas que \u201crefieren a asuntos sustantivos, extra\u00f1os a los objetivos de las normas generales del presupuesto, y cuya conexidad con la ley 2159 de 2021 ni siquiera fue sustentada en el tr\u00e1mite legislativo (\u2026)\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0M\u00e1s concretamente, la demandante explic\u00f3 que el art\u00edculo 124 demandado violar\u00eda el principio de unidad de materia pues: (i) \u201c(n)o asegura la ejecuci\u00f3n del presupuesto\u201d; (ii) \u201c(n)o tiene relaci\u00f3n alguna con temas de \u00edndole presupuestal, de rentas, recursos de capital o gastos\u201d; (iii) \u201c(m)odifica una norma de car\u00e1cter estatutario\u201d; (iv) carece de cualquier explicaci\u00f3n que justifique que la norma resulta \u201cm\u00e1s favorable a la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica que someter los procesos de contrataci\u00f3n a mecanismos abiertos y plurales\u201d; y (v) no existir\u00eda conexidad sistem\u00e1tica entre este y el objetivo de la ley que lo contiene.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Y en cuanto al art\u00edculo 132 demandado, la demandante manifest\u00f3 que este: (i) no tiene relaci\u00f3n ni conexidad tem\u00e1tica con la Ley 2159 ni con la materia presupuestal pues, \u201cn(o) persigue nada diferente a facilitar el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica de (\u2026) las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar- ante el ajuste de los requisitos que desde 1982 le son aplicables\u201d; (ii) su finalidad no constituir\u00eda una herramienta para la ejecuci\u00f3n presupuestal para la vigencia 2022 pues \u201cse trata de una norma que crea un beneficio particular para unos actores concretos del sector del subsidio familiar que (\u2026) se rigen por las disposiciones contenidas en la Ley 21 de 1982 (norma aut\u00f3noma)\u201d; (iii) no tendr\u00eda conexidad causal con los motivos que se tuvieron para la expedici\u00f3n de la Ley 2159, ni servir\u00eda como norma instrumental para lograr un presupuesto equilibrado entre ingresos y gastos; (iv) carecer\u00eda de conexidad teleol\u00f3gica pues \u201cno incide ni coadyuva a cumplir \u00a0los fines del presupuesto del a\u00f1o fiscal 2022\u201d; y (v) no tendr\u00eda conexidad sistem\u00e1tica con la Ley 2159 pues su contenido \u201cno responde a una racionalidad interna ni tiene un v\u00ednculo directo e inescindible con el n\u00facleo b\u00e1sico de la ley anual de presupuestos\u201d. As\u00ed, finaliz\u00f3 indicando que para no desconocer los art\u00edculos 150 y 352 superiores, el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 debi\u00f3 haberse tramitado a trav\u00e9s de una iniciativa legislativa diferente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demandante prosigui\u00f3 indicando que el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 habr\u00eda desconocido los principios de consecutividad e identidad flexible que prev\u00e9n los art\u00edculos 157 y 160 superiores. En apoyo de este cargo, la demandante comenz\u00f3 por explicar el primero de dichos principios, para luego indicar que el art\u00edculo 132 demandado fue apenas introducido durante los debates en las plenarias de Senado y C\u00e1mara (Gacetas 1486 y 1487 de 2021), sin que el mismo hubiera sido m\u00ednimamente discutido dentro de los primeros debates de cada c\u00e9lula del Legislativo (Gacetas 1323 y 1369 de 2021); situaci\u00f3n que vulnerar\u00eda los aludidos art\u00edculos constitucionales.<\/p>\n
18.7 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Adicionalmente, la demandante se\u00f1al\u00f3 que al haberse introducido el art\u00edculo 132 dentro del \u00faltimo debate legislativo, y considerando que el mismo se refiere a una \u201cnorma aut\u00f3noma\u201d, conforme con lo previsto en Sentencia C-1113 de 2003 dicha disposici\u00f3n \u201cplantea un objeto material de regulaci\u00f3n sustancialmente distinto, de tal manera que su tem\u00e1tica le brinda cierta autonom\u00eda hasta el punto que podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente (\u2026)\u201d. En este orden, la actora concluy\u00f3 que para que dicha norma pudiera ser introducida en el proyecto de ley que deriv\u00f3 en la expedici\u00f3n de la Ley 2159, sin antes haberse discutido en las comisiones de cada c\u00e1mara del Congreso, esta deb\u00eda encontrar aspectos comunes y relacionados con las normas que s\u00ed surtieron los cuatro debates de ley, lo que no habr\u00eda ocurrido.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.8 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Luego la actora acus\u00f3 a los art\u00edculos 124 y 132 de la Ley 2159 por la violaci\u00f3n de las leyes 3\u00aa y 5\u00aa de 1992 y los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 150, 151, 153 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por la violaci\u00f3n de la especializaci\u00f3n del trabajo legislativo. En desarrollo de este cargo, la demandante expuso c\u00f3mo la asignaci\u00f3n de cada proyecto de ley corresponde a las comisiones que, en cada c\u00e1mara, se encuentran especializadas en los asuntos de que este trate, permitiendo as\u00ed una racional distribuci\u00f3n del trabajo legislativo; todo ello con arreglo a lo que prev\u00e9 el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 3\u00aa de 1992, cuyo desconocimiento \u201cacarrea un vicio de relevancia constitucional que dar\u00eda lugar a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la disposici\u00f3n legal irregularmente tramitada\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.9 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dicho lo anterior, la demanda sostuvo que c\u00f3mo con el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 se alteraba una norma contenida en una ley estatutaria, la discusi\u00f3n inicial de dicho art\u00edculo debi\u00f3 haberse dado al interior de las comisiones primeras del Senado y la C\u00e1mara de Representantes (comisiones de asuntos constitucionales a quienes corresponde discutir los proyectos de leyes estatutarias), de manera separada; y no en \u00a0sesiones conjuntas de las Comisiones 3\u00aa y 4\u00aa de asuntos econ\u00f3micos como efectivamente habr\u00eda sucedido.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Y finaliz\u00f3 indicando que, por las mismas razones atr\u00e1s expuestas, la reforma al art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982 que previ\u00f3 el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 debi\u00f3 haber surtido su primer debate al seno de las comisiones s\u00e9ptimas de cada c\u00e1mara parlamentaria pues estas comisiones son las encargadas de discutir proyectos sobre, entre otras, las sociedades de auxilio mutuo; la seguridad social; recreaci\u00f3n, deportes y salud; vivienda, econom\u00eda solidaria; y asuntos de la mujer y de la familia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.10 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demanda continu\u00f3 acusando que el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 modific\u00f3 una norma con reserva de ley estatutaria, en violaci\u00f3n de los art\u00edculos 152 y 153 de la Carta Pol\u00edtica. En sustento de dicho cargo la actora sostuvo que, como se habr\u00eda reconocido en la Sentencia C-671 de 2015, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley de Garant\u00edas tratar\u00eda \u201cde una prohibici\u00f3n dirigida a servidores p\u00fablicos que tiene por finalidad hacer las veces de una garant\u00eda electoral, toda vez que salvaguarda el derecho a la igualdad y de oportunidades en las competencias electorales\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.11 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Posteriormente indic\u00f3 que la referida Ley de Garant\u00edas es de car\u00e1cter estatutario por tratar del asunto a que se refiere el literal f) del art\u00edculo 152 de la Carta Pol\u00edtica; esto es, de la \u201cigualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Rep\u00fablica (\u2026)\u201d; que adem\u00e1s remite al n\u00facleo esencial los derechos pol\u00edticos que se\u00f1ala el art\u00edculo 23.1 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos (CADH); y que, adicionalmente, da cumplimiento al par\u00e1grafo transitorio del art\u00edculo 4\u00ba del Acto legislativo 02 de 2004, como lo reconociera el propio Legislador en Gaceta 71 de 2 de marzo de 2005.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Y, en tratando particularmente del par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de dicha ley, manifest\u00f3 que \u201ceste es una manifestaci\u00f3n del n\u00facleo esencial del derecho a la igualdad electoral (\u2026) pues, como lo reconocer\u00eda la Corte Constitucional [63](\u2026) con dicha norma se busca eliminar el riesgo de desv\u00edo de recursos p\u00fablicos hacia campa\u00f1as electorales, en beneficio de determinados contendientes que se ver\u00edan en una situaci\u00f3n privilegiada respecto de sus pares\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.12 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Dicho lo anterior la actora pas\u00f3 a indicar que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que las leyes estatutarias s\u00f3lo pueden ser modificadas por leyes del mismo rango; y que por ello \u201cderiva en inconstitucional la modificaci\u00f3n o derogatoria de una ley estatutaria sin las exigencias constitucionales para ello – entre las cuales se incluye la revisi\u00f3n previa y autom\u00e1tica de la Corte Constitucional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 153 CP\u201d. Y a\u00f1adi\u00f3 que ello es consecuencia de la reserva de ley estatutaria que se desprende del mismo art\u00edculo 153 superior; reserva esta que, para el mencionado par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley de Garant\u00edas, habr\u00eda violado el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Luego, la ciudadana Deik Acostamadiedo manifest\u00f3 que la modificaci\u00f3n al par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley de Garant\u00edas habr\u00eda desconocido el mandato constitucional de salvaguarda de los principios que rigen la funci\u00f3n administrativa y los art\u00edculos 13 y 40 de la Carta. En desarrollo de su tesis, la actora cit\u00f3 lo que la Corte habr\u00eda dicho en Sentencia C-1163 de 2005, cuando se\u00f1al\u00f3 que las restricciones del art\u00edculo 38 de la Ley 996 de 2005 estar\u00edan \u201cclaramente encaminad[as] a garantizar los principios de la funci\u00f3n administrativa previstos en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, en particular la moralidad, la imparcialidad y le eficacia en el cumplimiento de las funciones\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
18.14 Por \u00faltimo, tras citar lo que la Ley 489 de 1998 y el CPACA habr\u00edan se\u00f1alado respecto de los referidos principios de las funciones administrativas, la actora sostuvo que dichos principios se ligan con las disposiciones del art\u00edculo 38 relativos a las garant\u00edas electorales, concretamente en cuanto se trata de \u201cgarantizar la imparcialidad y trasparencia en la participaci\u00f3n pol\u00edtica\u201d. Y concluy\u00f3 que con el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 se elimin\u00f3 la prohibici\u00f3n prevista en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley de Garant\u00edas dificultando \u201cla posibilidad de garantizar que los comicios electorales, que se deben adelantar en las contiendas del 2022, se hagan con apego a los principios de transparencia, objetividad y moralidad en los que debe fundarse el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica [generando] adem\u00e1s incertidumbre frente a los ciudadanos, pues no quedar\u00eda vigente en el ordenamiento jur\u00eddico ninguna norma que supla la finalidad que se persigui\u00f3 con el inciso primero del par\u00e1grafo 38 de la Ley 2159 de 2021\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
Intervenciones<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
19. Se recibieron las intervenciones de (i) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica en conjunto con el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, (ii) el Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario, (iii) el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia y (iv) el Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre. El fondo de dichas intervenciones se resume en el siguiente cuadro.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Interviniente(s) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Norma(s) demandada(s) de la Ley 2159 de 2021 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Solicitud \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Argumentaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \/ Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 124 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Exequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por otra parte, se indic\u00f3 que, de todos modos, la disposici\u00f3n del art\u00edculo 124 podr\u00eda considerarse como de naturaleza no estatutaria pues, dado el car\u00e1cter restrictivo y excepcional de las leyes estatutarias, la prohibici\u00f3n que esta contiene \u201ca penas se relaciona en forma indirecta con la igualdad electoral, pues en realidad se estructur\u00f3 como una disposici\u00f3n normativa dentro de la regulaci\u00f3n concerniente a la participaci\u00f3n en pol\u00edtica de servidores p\u00fablicos\u201d. En tal sentido, se manifest\u00f3 que el art\u00edculo 124 demandado no regular\u00eda integralmente el contenido esencial de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
As\u00ed mismo, se indic\u00f3 que la Ley 996 prev\u00e9 otra serie de disposiciones para asegurar dicha igualdad electoral; que la misma fue expedida dentro de un escenario constitucional que permit\u00eda la reelecci\u00f3n presidencial, el cual ya desapareci\u00f3 y, con ello, el art\u00edculo 38 de esta \u00faltima ley, habr\u00eda perdido su naturaleza estatutaria y que, adem\u00e1s, la misma no habilita para sus efectos a gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes o directores de entidades descentralizadas del orden territorial. Y se concluy\u00f3 que \u201cen un escenario de legalidad en el que se haga un uso adecuado de la norma, ni siquiera podr\u00eda dar lugar a que los servidores p\u00fablicos ejerzan actividades que impliquen participaci\u00f3n en pol\u00edtica\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Grupo de Acciones P\u00fablicas de la Universidad del Rosario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 124 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se sostuvo que la flexibilizaci\u00f3n de las garant\u00edas electorales que conllev\u00f3 la expedici\u00f3n del art\u00edculo 124 cuando previ\u00f3 \u201c[levantar] la prohibici\u00f3n de contrataci\u00f3n directa por convenio administrativos\u201d es una situaci\u00f3n que \u201cdesconoce los principios democr\u00e1ticos y el derecho a la igualdad electoral, permitiendo que un tipo de contrato estatal, con condiciones de adjudicaci\u00f3n menores, altere las condiciones democr\u00e1ticas y de igualdad en las que se debe desarrollar la contienda electoral.\u201d<\/p>\n
Luego manifest\u00f3 que, en el tr\u00e1mite del art\u00edculo 124 demandado, el Legislador eludi\u00f3 \u201cuna serie de controles y debates que merec\u00eda [dicho art\u00edculo], por tratarse de una garant\u00eda del principio democr\u00e1tico y de igualdad electoral.\u201d<\/p>\n
Finalmente se indic\u00f3 que el art\u00edculo 124 acusado no respet\u00f3 el principio de unidad de materia y modific\u00f3 una ley estatutaria sin el lleno de los requisitos previstos para ello.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculos 124 y 132<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Inexequibles \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La intervenci\u00f3n manifest\u00f3 limitar su an\u00e1lisis a los cargos ejercidos contra los dos art\u00edculos legales demandados por unidad de materia y violaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica de presupuesto. De este modo, inicialmente se indic\u00f3 que \u201clos art\u00edculos demandados son extrapresupuestarios y derogan transitoriamente normas sustantivas (\u2026), por lo que el legislador debi\u00f3 haberlos tramitado a trav\u00e9s de una ley independiente, raz\u00f3n por la cual SON INCONSTITUCIONALES bajo al cargo analizado, pues quebrantan los criterios de la norma org\u00e1nica de presupuesto (\u2026)\u201d. Y luego se se\u00f1al\u00f3 que \u201cno existe (\u2026) una relaci\u00f3n causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica entre las disposiciones analizadas y la ley anual de presupuesto (principio de unidad de materia b\u00e1sico)\u201d y que \u201cmucho menos se cumplen los criterios m\u00e1s rigurosos sobre el principio de unidad de materia m\u00e1s estricto que se pide de las normas instrumentales en leyes anuales de presupuesto conforme a la jurisprudencia vigente\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 124 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Inexequible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego se indic\u00f3 que no es posible que una ley ordinaria como la Ley 2159 pueda modificar, como lo hizo con la alteraci\u00f3n que previ\u00f3 su art\u00edculo 124, una ley estatutaria como la Ley 996 de 2005; todo ello para luego se\u00f1alar que, de aceptarse dicha modificaci\u00f3n, se estar\u00eda eliminando de facto la tipolog\u00eda de las leyes.<\/p>\n
Posteriormente se explic\u00f3 que el art\u00edculo 124 demandado, regulador de las garant\u00edas electorales, no guardar\u00eda relaci\u00f3n tem\u00e1tica con la ley presupuestal que lo contiene. Adem\u00e1s, se a\u00f1adi\u00f3 que el Legislador omiti\u00f3 la carga argumentativa que le correspond\u00eda para demostrar que la desregulaci\u00f3n que previ\u00f3 con dicha norma se traducir\u00eda en la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica supuestamente perseguida con la Ley 2159.<\/p>\n
Finalmente se argument\u00f3 que no existe un dilema entre la reactivaci\u00f3n de la econom\u00eda y la necesidad de activar los procesos de contrataci\u00f3n previstos por la norma demandada. Y se prosigui\u00f3 se\u00f1alando que \u201cla reactivaci\u00f3n del empleo no puede sacrificar la democracia y la igualdad electoral\u201d, indicado que ello se erige como una justificaci\u00f3n inmoral que no superar\u00eda un juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Concepto del Ministerio P\u00fablico<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
20. El Viceprocurador General de la Naci\u00f3n(e) con funciones de Procurador General de la Naci\u00f3n, Silvano G\u00f3mez Strauch, emiti\u00f3 concepto en donde solicit\u00f3 (i) estarse a lo resuelto en la sentencia que resuelva el proceso del expediente D.14.522; proceso este en donde el Ministerio P\u00fablico pidi\u00f3 declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021; y (ii) declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 132 de la misma ley.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
21. Como fundamento de la inexequibilidad del art\u00edculo 124 de la Ley 2159, el Ministerio P\u00fablico indic\u00f3 la imposibilidad de que una disposici\u00f3n estatutaria fuera modificada por una norma contenida en una ley de presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
22. Por otra parte, en cuanto toca con la inexequibilidad del art\u00edculo 132 de la referida Ley 2159, el viceprocurador con funciones de Procurador General de la Naci\u00f3n manifest\u00f3 que dicha norma violaba los principios de unidad de materia y de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Consideraciones<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
VI.I\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
23. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
VI.II Problemas jur\u00eddicos<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
24. De la lectura de las demandas la Sala advierte que los problemas jur\u00eddicos a resolver consisten en determinar si el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021 desconoce (i) el principio de unidad de materia, y (ii) la reserva de ley estatutaria cuando el mismo fue incorporado en una ley ordinaria. En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021, la Sala Plena deber\u00e1 establecer si este desconoce: i) los principios de consecutividad e identidad flexible, ii) el principio de unidad de materia y, (iii) la especializaci\u00f3n del trabajo legislativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
VI.III Plan de la sentencia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
11. Fundamentos de la sentencia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
A. A. \u00a0 La cosa juzgada respecto del art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
26. Preliminarmente la Sala observa que, mediante Sentencia C-153 de 2022 dictada dentro del expediente D-14.522 (AC), la Corte se pronunci\u00f3 sobre el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021 y declar\u00f3 su inexequibilidad. Por esta raz\u00f3n la Corte se abstendr\u00e1 de estudiar los cargos ejercidos contra dicha disposici\u00f3n al configurarse sobre ella una cosa juzgada absoluta.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
27. En efecto, opuestamente a lo que por regla general ocurre en las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa y constitucional en ejercicio del control de tutela, las sentencias que profiere esta Corporaci\u00f3n en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad pueden producir efectos de cosa juzgada absoluta o relativa. De este modo, existe cosa juzgada absoluta \u201ccuando la primera decisi\u00f3n agot\u00f3 cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada\u201d; hip\u00f3tesis esta que por lo general ocurre cuando, como sucedi\u00f3 respecto del art\u00edculo 124 demandado, la norma demandada ha sido judicialmente expulsada del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0Por el contrario, existe cosa juzgada relativa cuando la decisi\u00f3n de la Corte se haya basado en el an\u00e1lisis de algunos cargos que no comprenden el universo de aquellos susceptibles de ejercerse contra una misma disposici\u00f3n legal.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
28. Por lo expuesto, sin entrar en m\u00e1s disquisiciones, la Corte dispondr\u00e1 estarse a lo dispuesto en la Sentencia C-153 de 2022, que declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021 con efectos retroactivos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
B. \u00a0Las cajas de compensaci\u00f3n y el subsidio familiar<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
29. Entrando al an\u00e1lisis del art\u00edculo 132 de la Ley 2159, la Corte comienza por recordar que en 1954 un grupo de empresarios resolvi\u00f3 concederles a sus trabajadores un subsidio para atender las necesidades de sus hijos. Esto dio lugar a la creaci\u00f3n de Confama como la primera caja de compensaci\u00f3n familiar del pa\u00eds.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
30. Poco despu\u00e9s, con la expedici\u00f3n del Decreto 118 de 1957, la legislaci\u00f3n laboral estipul\u00f3 la obligaci\u00f3n de los empleadores de otorgarles a sus trabajadores una contribuci\u00f3n similar que denomin\u00f3 subsidio familiar. Para el efecto, el mencionado decreto dispuso que los empleadores deb\u00edan bien constituir una caja de compensaci\u00f3n familiar para la administraci\u00f3n dichos subsidios o, en su defecto y para los mismos fines, proceder a afiliarse a alguna de las previamente existentes. Esto dio lugar a que en el pa\u00eds se crearan alrededor de 50 cajas de compensaci\u00f3n familiar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
31. Luego, con la expedici\u00f3n de la Ley 21 de 1982, la regulaci\u00f3n del subsidio familiar sufri\u00f3 varias modificaciones. Dentro de estas \u00faltimas, la mencionada ley dispuso la posibilidad de que dicho subsidio fuera una prestaci\u00f3n social pagada en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos y en proporci\u00f3n al n\u00famero de personas que estos tuvieran a su cargo (art\u00edculo 1\u00ba). Tambi\u00e9n previ\u00f3 que los aportes para el subsidio familiar estuvieran a cargo de: (i) la Naci\u00f3n, por intermedio de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias; (ii) los departamentos, intendencias, comisar\u00edas, el Distrito Especial de Bogot\u00e1 y los municipios; (iii) los establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de econom\u00eda mixta de los \u00f3rdenes nacional, departamental, intendencias, distrital y municipal; y (iv) los empleadores que ocupen uno o m\u00e1s trabajadores permanentes (art\u00edculo 7\u00ba). As\u00ed mismo, se previ\u00f3 que el mencionado subsidio se financiara con el cuatro por ciento (4%) de las n\u00f3minas de tales empleadores (art\u00edculos 11 y 12).<\/p>\n
<\/p>\n
32. En cuanto a la naturaleza de las cajas de compensaci\u00f3n familiar, la Ley 21 de 1982 tambi\u00e9n indic\u00f3 que estas tienen el car\u00e1cter de personas jur\u00eddicas de derecho privado sin \u00e1nimo de lucro, en forma de las corporaciones de que trata el C\u00f3digo Civil y que el reconocimiento de su personer\u00eda jur\u00eddica estar\u00eda sujeto a que estas cumplieran alternativamente con (i) \u201c(t)ener un m\u00ednimo de quinientos (500) empleadores obligados a pagar el subsidio familiar por conducto de una Caja\u201d; o (ii)\u201c(a)grupar un n\u00famero de empleadores que tengan a su servicio un m\u00ednimo de diez mil (10.000) trabajadores beneficiarios del subsidio familiar\u201d (art\u00edculo 40, que fue reformado en su numeral 2 por el art\u00edculo 132 de la Ley 2591 de 2021 de cuya constitucionalidad se ocupa la presente providencia). As\u00ed mismo, la Ley 21 de 1982 se\u00f1al\u00f3 que dentro de las funciones de las cajas de compensaci\u00f3n familiar se encuentran el recaudo, distribuci\u00f3n y pago de los aportes efectuados por los empleadores que agrupa (art\u00edculo 41).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
33. Esta Corporaci\u00f3n ha precisado que los aportes que realizan los empleadores a las cajas de compensaci\u00f3n son de naturaleza parafiscal. En otras palabras, se trata de contribuciones \u201cque se caracterizan por ser obligatorias, gravar a un sector econ\u00f3mico, grupo o gremio particular, destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos\u201d. O m\u00e1s extensamente – como lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia \u2013 de contribuciones \u201cmarcadas por su obligatoriedad, singularidad y destinaci\u00f3n sectorial[84]\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34. Sin perjuicio de las anteriores caracter\u00edsticas ordinarias de la parafiscalidad, en trat\u00e1ndose de los aportes para el subsidio familiar (el 4% de la n\u00f3mina de los empleadores), estos s\u00f3lo pueden ser destinados a los empleados de menores o medianos ingresos; es decir, no del sector que los aporta sino del grupo socioecon\u00f3mico al que dichos trabajadores pertenecen. Por esta raz\u00f3n, la jurisprudencia ha reconocido que las contribuciones para el subsidio familiar que recaudan, administran y pagan las cajas de compensaci\u00f3n, est\u00e1n marcadas por una parafiscalidad at\u00edpica. Sobre este particular, la Corte ha explicado que, como el Legislador le impone una carga prestacional a los empleadores pero en beneficio de sus trabajadores, \u201cel concepto de grupo socio-econ\u00f3mico supera la noci\u00f3n de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que reporta la contribuci\u00f3n no solo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que tambi\u00e9n puede extenderse a quienes en raz\u00f3n de los v\u00ednculos jur\u00eddicos, econ\u00f3micos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden v\u00e1lidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de tales contribuciones\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
35. A su vez, a pesar del car\u00e1cter p\u00fablico de los recursos destinados al pago del subsidio familiar, estos no entran a engrosar los ingresos corrientes del Estado. Ciertamente, con arreglo a la segunda regla del art\u00edculo 150.12 de la Constituci\u00f3n, la parafiscalidad de estos recursos sumada a que en la Ley 21 de 1982 se estipul\u00f3 que los mismos ser\u00edan recaudados y administrados por las cajas de compensaci\u00f3n familiar y exclusivamente destinados al pago del subsidio familiar, no permite que los mismos sean incluidos en el PGN. Esta conclusi\u00f3n encuentra sustento en que:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. %1.1 \u00a0Por una parte, el art\u00edculo 11 del Decreto compilatorio 111 de 1996, que recoge lo previsto en el art\u00edculo 7 de la Ley 38 de 1989, modificado por los art\u00edculos 3, 16 y 71 de la Ley 179 de 1994, y 1 de la Ley 225 de 1995, \u00a0prev\u00e9 que el PGN \u201ccontendr\u00e1 la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n; de\u00a0las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un \u00f3rgano que haga parte del presupuesto (\u2026)\u201d. Similarmente, el art\u00edculo 29 de la misma codificaci\u00f3n se\u00f1ala que \u201c(l)as contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que forman parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda (\u2026)\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34.2 Por otra parte, el citado art\u00edculo 29 del EOP tambi\u00e9n dispone que \u201c(e)l manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de [las contribuciones parafiscales] se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella (\u2026)\u201d; cuesti\u00f3n que, en trat\u00e1ndose de los aportes destinados al subsidio familiar, remite al art\u00edculo 41 de la Ley 21 de 1982, seg\u00fan el cual dichos aportes son recaudados y redistribuidos por las cajas de compensaci\u00f3n familiar (supra 30).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34.3 La lectura de las anteriores disposiciones permite llegar a varias conclusiones:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34.4 Por una parte, es claro que la inclusi\u00f3n de las rentas parafiscales en el PGN solo se hace para efectos de la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda, nunca para formar parte de este. As\u00ed, como se explic\u00f3 en Sentencia C-1170 de 2004, \u201clos recursos parafiscales, no obstante su car\u00e1cter de recursos p\u00fablicos, no entran a formar parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Ello implica, por un lado, que se diferencian de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, en cuanto que est\u00e1n afectos a la finalidad prevista en la ley de su creaci\u00f3n, y no pueden destinarse a la atenci\u00f3n de los requerimientos generales del Estado, y por otro, que su manejo se realiza de manera aut\u00f3noma, al margen, en general, de las disposiciones que gobiernan la administraci\u00f3n de los recursos que s\u00ed hacen parte del presupuesto.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34.5 Tambi\u00e9n es claro que la mencionada estimaci\u00f3n en el PGN solo se predica de aquellas rentas parafiscales que sean administradas por un \u00f3rgano del presupuesto, no de cualquier otro \u00f3rgano.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
34.6 Finalmente, la Sala as\u00ed mismo reitera que, contrario a las contribuciones parafiscales que administran los \u00f3rganos del PGN, los aportes parafiscales destinados al pago del subsidio familiar no son manejados por estos \u00faltimos \u00f3rganos sino por las cajas de compensaci\u00f3n familiar; entidades que, se insiste, son personas jur\u00eddicas de derecho privado sin \u00e1nimo de lucro, en forma de las corporaciones de que trata el C\u00f3digo Civil (supra 30); esto es, por entidades que no forman parte del PGN.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
36. En fin, para la Sala es claro que las contribuciones parafiscales destinadas al pago del subsidio familiar no son materia del PGN y que, por el contrario, como en el presente caso, \u201c(c)uando la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales se conf\u00eda a entes que no hagan parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n (\u2026) los administradores [de tales entes] elaborar\u00e1n sus presupuestos anuales de ingresos y gastos, los cuales deber\u00e1n ser aprobados por sus \u00f3rganos directivos, todo de acuerdo con los par\u00e1metros fijados en las respectivas normas legales de creaci\u00f3n de los recursos\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
37. Ahora bien, la importancia del rol que cumplen las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar en la administraci\u00f3n de la parafiscalidad ha suscitado su inclusi\u00f3n en el desarrollo de otros programas de protecci\u00f3n social que se financian con recursos parafiscales, y con recursos provenientes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. En particular, la Corte observa que el Decreto Legislativo 801 del 4 de junio de 2020 dispone en sus art\u00edculos 3 y 4 un auxilio al cesante por el periodo de duraci\u00f3n de la emergencia sanitaria por la COVID 19. El auxilio es operado por las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar a quienes se confi\u00f3 la recepci\u00f3n, validaci\u00f3n y otorgamiento del subsidio.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
38. Aunque en condiciones de normalidad el subsidio al desempleo se financia exclusivamente con recursos del FOSFEC que tienen naturaleza parafiscal, lo cierto es que estos resultaban insuficientes para atender la demanda derivada de la emergencia sanitaria. As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 el Gobierno en la motivaci\u00f3n del Decreto 553 de abril de 2020, en la que se lee lo siguiente: “(…) seg\u00fan los c\u00e1lculos estimados los recursos de apropiaci\u00f3n del aporte parafiscal al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante – FOSFEC no son suficientes, debido a la gran demanda de cesantes, y se hace necesario apalancar y disponer de una fuente de recursos adicional a los aportes parafiscales que administran las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, desde los recursos de la Naci\u00f3n transferidos al Ministerio del Trabajo, para lograr amortiguar los efectos del desempleo causados por la prevenci\u00f3n del contagio del virus COVID-19.”. Por lo anterior, el art\u00edculo 6 del Decreto Legislativo 801 del 4 de junio de 2020 dispuso que el auxilio econ\u00f3mico a la poblaci\u00f3n cesante \u00a0en el marco del Estado de Emergencia Sanitaria se financiar\u00eda con recursos del Fondo de Mitigaci\u00f3n de Emergencias – FOME que, a su turno, est\u00e1 compuesto por recursos provenientes de pr\u00e9stamos del FONPET y el Fondo de Riesgos Laborales a la Naci\u00f3n, as\u00ed como los asignados en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
39. Por otro lado, la Sala Plena encuentra que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar del pa\u00eds conformaron la Uni\u00f3n Temporal de Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar para Subsidio de Vivienda de Inter\u00e9s Social con el objeto de celebrar contratos de encargo de gesti\u00f3n operativa de los subsidios familiares de vivienda otorgados por el Gobierno Nacional. Inicialmente contrataron con INURBE y posteriormente con el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA. Seg\u00fan el art\u00edculo 2.1.1.3.1.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015, las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y FONVIVIENDA constituir\u00e1n patrimonios aut\u00f3nomos para la administraci\u00f3n de los recursos para ejecutar los programas de vivienda de inter\u00e9s prioritario. Los activos del patrimonio aut\u00f3nomo se componen principalmente por: los recursos que no hubiesen sido otorgados directamente por las cajas de compensaci\u00f3n antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012, los que en ejercicio de sus facultades transfiera FONVIVIENDA, y los dem\u00e1s recursos del Fondo para el Subsidio de Vivienda de Inter\u00e9s Social (FOVIS) que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar decidan transferir voluntariamente, entre otros.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
41. Dado que los recursos de FONVIVIENDA que se aportan al patrimonio aut\u00f3nomo descrito provienen del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, la Sala concluye que este es otro evento en el que las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar participan de la administraci\u00f3n de recursos que no corresponden exclusivamente a los recursos parafiscales que aportan los empleadores para la operaci\u00f3n del sistema de subsidio familiar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
C. \u00a0El contenido de la disposici\u00f3n acusada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
42. Mediante la Ley 2159 de 2021 el Legislador expidi\u00f3 la Ley Anual de Presupuesto para la vigencia del a\u00f1o 2022 (en adelante, simplemente, la \u201cLey de Presupuesto 2022\u201d). El art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021 modifica el numeral segundo del art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982, de forma que, para la vigencia 2022, las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar podr\u00e1n obtener el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica sin necesidad de agrupar un n\u00famero de empleadores que tengan a su servicio a un m\u00ednimo de diez mil (10.000) trabajadores beneficiarios del subsidio familiar, basta con que tengan ese n\u00famero de trabajadores a su servicio, a\u00fan si estos no son beneficiarios del subsidio familiar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
43. De conformidad con el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 21 de 1982, el subsidio familiar es \u201cuna prestaci\u00f3n social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporci\u00f3n al n\u00famero de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas econ\u00f3micas que representa el sostenimiento de la familia, como n\u00facleo b\u00e1sico de la sociedad.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
44. Seg\u00fan el art\u00edculo 18 de la Ley 21 de 1982, concordado con el art\u00edculo 3 de la Ley 789 de 2002, esta prestaci\u00f3n econ\u00f3mica \u00fanicamente es reconocida a los afiliados que sean trabajadores: (i) de car\u00e1cter permanente, (ii) su remuneraci\u00f3n sea menor a cuatro salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, (iii) laboren al menos 96 horas de trabajo al mes, (iv) tengan ingresos que, sumados con los de su c\u00f3nyuge o compa\u00f1ero permanente, no superen los seis salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes, y (v) tengan personas a cargo, que den derecho a recibir la prestaci\u00f3n, seg\u00fan lo dispuesto en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 3 de la Ley 789 de 2002.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
45. As\u00ed, la norma sub judice flexibiliza el requisito para el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica a nuevas cajas de compensaci\u00f3n familiar, puesto que todos aquellos que son beneficiarios del subsidio familiar, tienen previamente la condici\u00f3n de afiliados, pero no todos los afiliados reciben el subsidio familiar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
D. \u00a0La violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
46. La ciudadana Deik Acostamadiedo manifest\u00f3 que el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021 violar\u00eda los principios de consecutividad y de identidad flexible que consagran los art\u00edculos 157 y 160 superiores. En apoyo de esta tesis la demandante indic\u00f3 que la norma acusada habr\u00eda sido introducida durante los segundos debates ante las plenarias de Senado y C\u00e1mara (Gacetas 1486 y 1487 de 2021), sin que la misma hubiera sido m\u00ednimamente discutida dentro de los primeros debates, en las comisiones de cada c\u00e9lula legislativa (Gacetas 1323 y 1369 de 2021). Se\u00f1al\u00f3 que para que dicho art\u00edculo pudiera ser introducido en el proyecto de ley que deriv\u00f3 en la expedici\u00f3n de la Ley 2159, sin antes haberse discutido en las comisiones de cada c\u00e1mara del Congreso, este deb\u00eda encontrar aspectos comunes y relacionados con las normas que s\u00ed surtieron los cuatro debates de ley, lo que no habr\u00eda ocurrido.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
47. Para la soluci\u00f3n del anterior cargo la Sala reconoce que, en lo fundamental, los art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n remiten: (i) a la necesidad de que los art\u00edculos de un proyecto de ley sean debatidos en cada una de las comisiones especializadas de cada c\u00e1mara legislativa y luego en las plenarias de estas \u00faltimas (consecutividad); y (ii) a la necesidad de que, de conformidad con el anterior postulado, en caso de que dentro de las mencionadas sesiones plenarias se introduzca una disposici\u00f3n que no haya sido objeto de aprobaci\u00f3n durante el tr\u00e1mite de las comisiones especializadas de cada c\u00e9lula del Congreso, esta guarde una identidad m\u00ednima con aquellas normas que s\u00ed lo hicieron (identidad flexible).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
48. En palabras de la Corte, por una parte, el principio de consecutividad que consagra el art\u00edculo 157 superior establece que \u201cning\u00fan\u00a0proyecto ser\u00e1 ley sin\u00a0(i)\u00a0haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva,\u00a0(ii)\u00a0haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara, sin perjuicio de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas c\u00e1maras, conforme se prevea en el Reglamento del Congreso,\u00a0(iii)\u00a0haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate, y\u00a0(iv)\u00a0haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno\u201d. Y por otra parte, la identidad flexible que prev\u00e9 el art\u00edculo 160 de la Constituci\u00f3n, se refiere a \u201cla potestad [que tiene el Congreso] de introducir en segundo debate modificaciones, adiciones o supresiones a los textos aprobados en el primer debate, ya sea que este se haya surtido a trav\u00e9s de sesi\u00f3n conjunta de las comisiones o en la comisi\u00f3n constitucional permanente de la c\u00e1mara correspondiente\u201d, de modo tal que dichas alteraciones al articulado aprobado en primer debate, se refieran \u201cla misma\u00a0materia,\u00a0tema\u00a0o\u00a0asunto\u00a0sea sujeta a los diferentes debates previstos en la Constituci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
49. La Sala encuentra que la introducci\u00f3n del art\u00edculo 132 durante el tr\u00e1mite legislativo de la Ley 2159 de 2021 transgredi\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible. En efecto, verificado dicho tr\u00e1mite, la Sala no observa que la simplificaci\u00f3n de los requisitos para el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica de quienes pretendan constituirse como cajas de compensaci\u00f3n familiar haya sido una proposici\u00f3n m\u00ednimamente anunciada, justificada o debatida en el debate surtido ante las comisiones econ\u00f3micas conjuntas, o siquiera que se haya explicado con suficiencia la necesidad de su incorporaci\u00f3n en los debates surtidos ante las plenarias de cualquiera de las dos c\u00e1maras. Prueba de ello es que, las alusiones al subsidio familiar expresadas en el curso del debate legislativo se refer\u00edan a la asignaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de recursos para el subsidio de vivienda, y nada se\u00f1alaban respecto de la eventual necesidad de modificar los requisitos para el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica de las cajas de compensaci\u00f3n familiar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
50. As\u00ed, en el mensaje presidencial con el que el proyecto de presupuesto se someti\u00f3 a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, en relaci\u00f3n con el Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, el Gobierno se\u00f1al\u00f3 que \u201cAl sector le fueron asignados $2,3 billones de pesos equivalentes al 3.7% del monto total de inversi\u00f3n. Estos recursos se destinan principalmente a los programas de Subsidios para la adquisici\u00f3n de vivienda urbana tales como el Programa FRECH II de cobertura condicionada para cr\u00e9ditos de vivienda de segunda generaci\u00f3n, y Subsidio Familiar de Vivienda.\u201d M\u00e1s adelante se se\u00f1ala que, de los $1.7 billones que se ejecutar\u00e1n a trav\u00e9s de Fonvivienda, $1.1 billones corresponden a la asignaci\u00f3n del subsidio familiar de vivienda, y en consonancia con esto se proponen art\u00edculos que regulan la asignaci\u00f3n de subsidios para la adquisici\u00f3n de vivienda rural, entre otros. Sin embargo, no se observa en las Gacetas que, durante el tr\u00e1mite legislativo surtido ante la C\u00e1mara de Representantes se hubiera debatido la disposici\u00f3n sub judice, o los elementos esenciales de su contenido.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
51. La \u00fanica alusi\u00f3n expl\u00edcita a la disposici\u00f3n acusada se observa en la ponencia para segundo debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, en la que se anuncia que se present\u00f3 una proposici\u00f3n en relaci\u00f3n con las cajas de compensaci\u00f3n familiar. As\u00ed, los ponentes informaron a la plenaria que \u201cen ejercicio del principio de transparencia, las principales adiciones o modificaciones en el articulado de las Disposiciones Generales que hemos propuesto para que sean debatidas de cara al pa\u00eds en el H. Congreso de la Rep\u00fablica se refieren a los temas que se resumen a continuaci\u00f3n y cuyo texto completo se encuentra en el pliego de modificaciones: (\u2026) Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar: Facilita mecanismo para la obtenci\u00f3n de personer\u00eda jur\u00eddica.\u201d Esta misma informaci\u00f3n fue presentada al Senado de la Rep\u00fablica en la Ponencia para segundo debate, tal como consta en la Gaceta del Congreso 1486 del 15 de octubre de 2021.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
52. En demostraci\u00f3n de lo anterior la Sala verifica que los senadores ponentes del respectivo proyecto de ley para segundo debate en las plenarias de ambas c\u00e1maras legislativas manifestaron su<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u201cdeterminaci\u00f3n de modificar e incorporar algunos art\u00edculos al texto del proyecto de ley aprobado en primer debate, los cuales se incluyen a continuaci\u00f3n para que sean considerados por las plenarias y que creemos necesarios para el correcto funcionamiento de algunas entidades que hacen parte del PGN y el desarrollo de proyectos estrat\u00e9gicos para el Gobierno nacional\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
53. Y en desarrollo de dicho prop\u00f3sito propusieron la inclusi\u00f3n al proyecto de ley de diez (10) disposiciones relacionadas con los siguientes temas:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Informe del DNP al Congreso sobre Inversi\u00f3n Regional: Garantiza mayor control a la ejecuci\u00f3n presupuestal de la inversi\u00f3n regionalizada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Rentas Pignoradas: Permite que las entidades territoriales que tengan rentas pignoradas a favor de la Naci\u00f3n las suspendan para atender sectores afectados por la pandemia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Recursos al Instituto Nacional de V\u00edas: Permite que con recursos del Fondo de Seguridad Vial se financie infraestructura vial del Invias.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Procesos Registrales: Establece el registro de la propiedad inmueble como un servicio p\u00fablico esencial para garantizar su prestaci\u00f3n continua y eficiente.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Cofinanciaci\u00f3n deudas de servicios y tecnolog\u00edas en salud: Prorroga la autorizaci\u00f3n para lograr el saneamiento definitivo de las cuentas de servicios y tecnolog\u00edas en salud no financiadas por la UPC del r\u00e9gimen subsidiado y cofinanciar dichas deudas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Inversi\u00f3n en proyectos estrat\u00e9gicos: Se crea mecanismo para permitir la realizaci\u00f3n de proyectos estrat\u00e9gicos en el territorio nacional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar: Facilita mecanismo para la obtenci\u00f3n de personer\u00eda jur\u00eddica. (\u00c9nfasis fuera de texto)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil: Establece mecanismo para facilitar implementar proyectos estrat\u00e9gicos de la entidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\uf0b7 FRISCO: Art\u00edculos para el manejo de los activos administrados por SAE,\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
54. En suma el mencionado art\u00edculo 132 fue introducido en el segundo debate ante las plenarias de ambas c\u00e1maras legislativas, luego de que los respectivos parlamentarios ponentes se limitaran a se\u00f1alar su \u201cdeterminaci\u00f3n de modificar e incorporar algunos art\u00edculos al texto del proyecto de ley aprobado en primer debate, los cuales se incluyen a continuaci\u00f3n para que sean considerados por las plenarias y que creemos necesarios para el correcto funcionamiento de algunas entidades que hacen parte del PGN y el desarrollo de proyectos estrat\u00e9gicos para el Gobierno nacional\u201d (\u00e9nfasis fuera de texto); sin que, como se se\u00f1al\u00f3 en precedencia (36 supra), pueda afirmarse que las cajas de compensaci\u00f3n familiar hagan parte del PGN y, por ende, sin que el contenido de dicho art\u00edculo pueda haber sido materia, inclusive tangencial, de discusi\u00f3n dentro del primer debate en cualquier c\u00e1mara legislativa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
55. Lo anterior es suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma demandada por su transgresi\u00f3n al principio de identidad flexible. No obstante, la Sala abundar\u00e1 en razones para fundamentar la declaratoria de inexequibilidad y resolver\u00e1 el cargo formulado por la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
E. La violaci\u00f3n del principio de unidad de materia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
56. Entre los cargos presentados por la ciudadana Deik Acostamadiedo tambi\u00e9n se encuentra aquel relacionado con la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia (CP, art\u00edculos 158 y 169). En este sentido, la mencionada demandante adujo que el art\u00edculo 132 acusado no guardar\u00eda \u201cconexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica ni sistem\u00e1tica con la materia y objeto de lo que es la ley anual de presupuesto\u201d. As\u00ed, precis\u00f3 que, contrario a tales conexidades, la norma demandada remite \u201ca asuntos sustantivos, extra\u00f1os a los objetivos de las normas generales del presupuesto, y cuya conexidad con la ley 2159 de 2021 ni siquiera fue sustentada en el tr\u00e1mite legislativo (\u2026)\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
El principio de unidad de materia. Aplicaci\u00f3n a la ley anual de presupuesto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
57. Los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9n el principio de unidad de materia. El primero dispone que\u00a0\u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d.\u00a0En consonancia, el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n, establece que\u00a0\u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u00a0(\u2026)\u201d. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el principio de unidad de materia es un instrumento de transparencia y racionalidad del proceso legislativo, que materializa el principio democr\u00e1tico y el principio de seguridad jur\u00eddica.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
58. El Constituyente instituy\u00f3 el principio de unidad de materia para evitar que el proceso legislativo se vea frustrado por la dispersi\u00f3n, incongruencia o incoherencia tem\u00e1tica que podr\u00edan derivarse de la inclusi\u00f3n de asuntos inconexos en el mismo proyecto de ley. La jurisprudencia constitucional es pac\u00edfica al se\u00f1alar que la exigencia de coherencia material del proceso legislativo se dirige a garantizar que los debates que ocurren en el Congreso de la Rep\u00fablica como instancia de representaci\u00f3n democr\u00e1tica, se enfoquen en materias acotadas y definidas, que sean objeto de un proceso deliberativo racional propio del debate democr\u00e1tico.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
59. En la Sentencia C-507 de 2020, reiterada por la Sentencia C-167 de 2021, la Corte se\u00f1al\u00f3 que el principio de unidad de materia exige del proceso legislativo un m\u00ednimo de coherencia y congruencia en virtud de la cual los enunciados contenidos en un proyecto de ley, introducidos al inicio del tr\u00e1mite legislativo o en el trascurso de aquel, tengan conexi\u00f3n con la materia principal del proyecto. De manera que las disposiciones extra\u00f1as e inconexas deben ser declaradas inexequibles por configurar un aut\u00e9ntico vicio material.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
60. El principio de unidad de materia no es una limitaci\u00f3n inflexible al proceso dial\u00f3gico que caracteriza el debate legislativo en una democracia liberal. Por el contrario, guarda una estrecha relaci\u00f3n con el principio democr\u00e1tico, por lo que el control de constitucionalidad para verificar su cumplimiento se caracteriza por ser flexible, y debe fundarse en criterios de razonabilidad y objetividad. Para el efecto, la Corte est\u00e1 facultada para revisar, entre otras fuentes que considere pertinentes, los antecedentes legislativos o el t\u00edtulo de la ley a fin de identificar el n\u00facleo de la ley -conexidad tem\u00e1tica- y la finalidad perseguida por el legislador con la expedici\u00f3n de la norma -conexidad teleol\u00f3gica-. Con el mismo prop\u00f3sito, el juez puede realizar una lectura integral de la ley -conexidad sistem\u00e1tica- en el supuesto de que aquella constituye un todo, en principio ordenado. Adem\u00e1s, puede revisar que las razones que dieron nacimiento a la ley, en su conjunto, sean las mismas que justifican la inclusi\u00f3n de cada uno de sus art\u00edculos -conexidad causal, esto es, que cada disposici\u00f3n, le\u00edda por separado, sirva al mismo prop\u00f3sito general buscado por la ley. Finalmente, es posible verificar si los efectos de la disposici\u00f3n demandada coindicen con los efectos esperados de la ley -conexidad consecuencial-.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
61. En la Sentencia C-167 de 2021, la Corte reiter\u00f3 su jurisprudencia temprana y se\u00f1al\u00f3 que, entre m\u00e1s definido se encuentre un concepto o una instituci\u00f3n por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, menor ser\u00e1 la libertad de configuraci\u00f3n del legislador para determinar su contenido, como consecuencia de lo cual, m\u00e1s estricto debe ser el control judicial de constitucionalidad. As\u00ed, cuando el Constituyente ha limitado el margen de configuraci\u00f3n del legislador, mediante la introducci\u00f3n m\u00e1s o menos completa de los elementos estructurales de un concepto o una instituci\u00f3n, el control que debe adelantar el juez constitucional se hace m\u00e1s estricto. En contraste, \u201ccuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse v\u00e1lida la regla establecida por el Legislador\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
62. Esto significa que la intensidad del control depende \u201cde la propia complejidad y desarrollo de la construcci\u00f3n constitucional de un determinado concepto o instituci\u00f3n\u201d, ya que debe entenderse que si la propia Constituci\u00f3n ha determinado en forma relativamente completa los elementos estructurales de una instituci\u00f3n o de un concepto, entonces debe ser \u201cm\u00e1s estricto el control constitucional del acto normativo\u201d que los desarrolla, pues el \u201cConstituyente ha limitado el \u00e1mbito de acci\u00f3n del legislador. Por el contrario, si la protecci\u00f3n constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jur\u00eddica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas leg\u00edtimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
64. Esta Corporaci\u00f3n ha manifestado que como con las leyes anuales de presupuesto \u201cse establecen las rentas nacionales y se fijan los gastos del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual, comprendida entre el 1\u00b0 de enero y el 31 de diciembre\u201d, su naturaleza corresponde a la de un \u201ccontrato democr\u00e1tico anual sobre la asignaci\u00f3n de recursos escasos y la fijaci\u00f3n de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no s\u00f3lo un instrumento medular en la direcci\u00f3n de la econom\u00eda y la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica, sino la herramienta jur\u00eddica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la pol\u00edtica social para alcanzarlos.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
65. La Constituci\u00f3n define que la ley anual de presupuesto est\u00e1 integrada por el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos, cada uno de los cuales tiene precisas limitaciones constitucionales. En efecto, el art\u00edculo 346 delimita el contenido de la ley anual de presupuesto en lo relativo al gasto cuando prev\u00e9 que \u201cen la Ley de Apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo\u201d. Por su parte, el art\u00edculo 347 dispone que el proyecto de ley de apropiaciones debe correlacionarse con el presupuesto de rentas, de forma que si los ingresos no son suficientes para atender los gastos proyectados \u201cel Gobierno propondr\u00e1, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
66. A su turno, los art\u00edculos 349 y 351 limitan la posibilidad de que el Congreso aumente las partidas del presupuesto de gastos, el c\u00f3mputo de las rentas, los recursos del cr\u00e9dito y los provenientes del balance del Tesoro a la aprobaci\u00f3n previa del ministro del ramo. El art\u00edculo 350 ordena que dentro de la ley de presupuesto se incluya el componente del gasto p\u00fablico social, que no puede ser disminuido porcentualmente en relaci\u00f3n con el gasto total aprobado en la ley en relaci\u00f3n con el a\u00f1o anterior, y debe ser distribuido en funci\u00f3n del n\u00famero de personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, la poblaci\u00f3n, y la eficiencia fiscal y administrativa. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 352 prev\u00e9 que el proceso de programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n se rige por lo previsto en la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, que a su turno debe contener disposiciones para coordinarlo con el plan nacional de desarrollo y la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
67. Las leyes que conforman actualmente las normas org\u00e1nicas de presupuesto en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 151 y 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica – esto es las Leyes 38 de 1989, 179\u00a0de 1994, 225\u00a0de 1995, 617 de 2000, 819 de 2003 y 1483 de 2011- completan el marco regulatorio que informa la conformaci\u00f3n de las leyes anuales de presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
68. De conformidad con la regulaci\u00f3n org\u00e1nica, el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, est\u00e1 conformado por: a) el presupuesto de rentas; b) el presupuesto de gastos; y, c) las disposiciones generales. El presupuesto de rentas contiene la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un \u00f3rgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional (Ley 225\/95, art. 1).<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
69. En particular, la Corte ha se\u00f1alado que \u201cel presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, constituye no s\u00f3lo un estimativo sino tambi\u00e9n una autorizaci\u00f3n, y \u00e9l debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (C. Pol.: Art. 347 y Ley 5 de 1992: Art. 211). De conformidad con la ley org\u00e1nica (Ley 179\/94: art. 16) el presupuesto de gastos est\u00e1 compuesto por: a) los gastos de funcionamiento; b) del servicio de la deuda p\u00fablica; y, c) de los gastos de inversi\u00f3n. Adem\u00e1s, y en virtud del principio presupuestal de especializaci\u00f3n, se establece que cada uno de estos gastos deber\u00e1 presentarse clasificado en diferentes secciones (\u2026). De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n, en el presupuesto de gastos tambi\u00e9n debe incluirse un componente denominado \u201cgasto p\u00fablico social\u201d, el que est\u00e1 integrado por las partidas de esta naturaleza, de acuerdo con la definici\u00f3n que establece la ley org\u00e1nica. Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a un fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, en la ley de apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley org\u00e1nica se establece que en el Presupuesto de Gastos s\u00f3lo se pueden incluir apropiaciones que correspondan: a cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y a las de las obras p\u00fablicas de que tratan los art\u00edculos 339 y 341 de la Constituci\u00f3n, que fueren aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Auditor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimiento p\u00fablicos y la Polic\u00eda Nacional que constituyen t\u00edtulo para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica. As\u00ed, ning\u00fan gasto p\u00fablico podr\u00e1 hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podr\u00e1 transferirse cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el presupuesto\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
70. Seg\u00fan el art\u00edculo 7 de la Ley 38 de 1989 (org\u00e1nica de presupuesto), las disposiciones generales son aquellas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y rigen \u00fanicamente para el a\u00f1o fiscal para el cual se expidan. La jurisprudencia ha sido pac\u00edfica en reiterar que las disposiciones generales han de ser de contenido puramente instrumental. Es decir, el objeto de dichas disposiciones generales se encuentra rigurosamente limitado a facilitar y agilizar la correcta ejecuci\u00f3n presupuestal durante la vigencia fiscal correspondiente. \u00a0En este sentido, mediante Sentencia C-438 de 2019 la Corte record\u00f3 c\u00f3mo, en Sentencia C-562 de 1998, se explic\u00f3 que las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto \u201ctienen por objeto facilitar y agilizar la ejecuci\u00f3n del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir\u2026 mandatos legales en sentido material\u2026 o \u2026modificar o derogar normas de car\u00e1cter sustantivo\u2026 ni \u2026desconocer o modificar normas de superior jerarqu\u00eda, como lo son las del estatuto org\u00e1nico de presupuesto\u2026 seg\u00fan lo precis\u00f3 la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, (\u2026) Magistrado ponente, doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
71. As\u00ed, \u201cel contenido de una ley de presupuesto, prefijado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la Ley Org\u00e1nica respectiva, se refiere exclusivamente a: (i) fijar los c\u00f3mputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Naci\u00f3n seg\u00fan el detalle del presupuesto de rentas y recursos de capital previsto para cada a\u00f1o, esto es, para cada vigencia fiscal que va desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre; (ii) apropiar el valor requerido para atender los gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n durante la vigencia fiscal de cada a\u00f1o seg\u00fan el detalle que en la misma se contempla; en tal caso, las apropiaciones que se incluyen en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n son autorizaciones m\u00e1ximas de gasto que el Congreso da a los organismos y entidades destinatarios del sistema presupuestal y expiran el 31 de diciembre de cada a\u00f1o, raz\u00f3n por la cual, la ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, debe tener un componente denominado gasto p\u00fablico social que agrupa las partidas de tal naturaleza, seg\u00fan la definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica de presupuesto, y, no puede incluir partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, puesto que no puede aceptarse que la ley que ordena un gasto sea precisamente la misma ley de Presupuesto; finalmente, la ley anual de presupuesto debe (iii) adoptar las disposiciones generales complementarias de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n (contenida en las Leyes 38 de 1989, 179\u00a0de 1994,\u00a0225\u00a0de 1995,\u00a0819\u00a0de 2003, 1473\u00a0de 2011 y\u00a0dem\u00e1s normas de car\u00e1cter org\u00e1nico), que deben aplicarse en armon\u00eda con \u00e9sta para la ejecuci\u00f3n del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal. Estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
72. En aplicaci\u00f3n del principio de anualidad, las disposiciones incluidas en la ley anual de presupuesto tienen un alcance temporal definido, y deben ser instrumentales para el cumplimiento efectivo del presupuesto que con ellas se aprueba, esto es para materializar el presupuesto de rentas y ejecutar de forma oportuna el gasto autorizado. As\u00ed, es claro que la ley anual de presupuesto tiene un contenido prefijado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en las normas org\u00e1nicas del presupuesto, que limitan la libertad de configuraci\u00f3n del legislador para incluir disposiciones ajenas al ejercicio presupuestal en este instrumento normativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
73. Aunque el precedente constitucional transit\u00f3 de una visi\u00f3n restringida a una m\u00e1s ponderada en relaci\u00f3n con la aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia en trat\u00e1ndose de leyes anuales de presupuesto, la jurisprudencia en vigor reconoce que el control de constitucionalidad aplicable a este tipo de leyes admite la exigencia de requisitos adicionales a los que se comprueban en el an\u00e1lisis de unidad de materia de cualquier ley ordinaria. Por lo tanto, \u201cel est\u00e1ndar de control constitucional del cumplimiento del principio de unidad de materia en trat\u00e1ndose de leyes anuales de presupuesto es calificado\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
74. Teniendo en cuenta el principio de reserva de ley en materia de ingreso y gasto p\u00fablico (Art. 345 Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), y el hecho de que los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico deben reflejarse en los presupuestos p\u00fablicos, se ha admitido que la ley de presupuesto permite y proh\u00edbe determinados cursos de acci\u00f3n a las autoridades. En la Sentencia C-177 de 2002 se afirm\u00f3 que las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto \u201crevisten tambi\u00e9n un contenido normativo\u201d, el cual, no obstante, debe \u201ccircunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, tem\u00e1ticamente o final\u00edsticamente su materia propia. Deben, por lo tanto, como toda disposici\u00f3n legal, observar el principio de unidad de materia a que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, es decir, tener una relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica, causal o teleol\u00f3gica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto. En este sentido se afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
75. En aplicaci\u00f3n de las anteriores premisas, la Corte ha declarado la inexequibilidad de varios art\u00edculos de distintas leyes anuales de presupuesto, por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
76. Por ejemplo, en Sentencia C-142 de 2015, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 82 de la Ley 1687 de 2013 \u2013 Ley Anual de Presupuesto de 2014. En sustento de su decisi\u00f3n esta Corporaci\u00f3n primero sostuvo que \u201c(l)a unidad de materia de las leyes anuales de presupuesto se vulnera cuando en ellas se modifican o adicionan leyes de vigencia permanente, que no est\u00e1 limitada a una determinada vigencia fiscal\u201d. Y con apoyo en lo anterior concluy\u00f3 que \u201c(l)as\u00a0reglas para la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas es una materia propia y exclusiva de la ley org\u00e1nica y gozan, por tanto, de una estricta reserva de ley org\u00e1nica, lo que implica que este tipo de contenidos\u00a0\u201cno deben hacer parte de una ley ordinaria, y menos todav\u00eda de la anual de presupuesto\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
77. M\u00e1s adelante, mediante Sentencia C-167 de 2021 la Corte dispuso la inexequibilidad del art\u00edculo 98 de la Ley 2008 de 2019 \u2013 Ley Anual de Presupuesto de 2020. As\u00ed, en dicha providencia se resolvi\u00f3 que la disposici\u00f3n seg\u00fan la cual las deudas judiciales del sector central, territorial o descentralizado por servicios como consecuencia del reconocimiento de una prestaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social, deber\u00edan ser pagadas con cargo a los recursos de seguridad social dentro de un cierto lapso, \u201cvulneraba el principio de unidad de materia por cuanto:\u00a0(i)\u00a0exced\u00eda la vigencia anual del presupuesto de la vigencia 2020;\u00a0(ii)\u00a0modificaba un asunto sustantivo relativo a la exigibilidad de una condena judicial; y,\u00a0(iii)\u00a0no era instrumental para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2020\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
79. Luego, a trav\u00e9s de reciente Sentencia C-153 de 2022, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 124 de la Ley de Presupuesto 2022- que modific\u00f3, para el respectivo periodo fiscal, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 38 de la Ley 996 de 2005 (Ley Estatutaria de Garant\u00edas Electorales). De este modo, adem\u00e1s de rechazar que mediante de una ley ordinaria se alterara una disposici\u00f3n de contenido estatutario, esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que, igualmente, la norma demandada viol\u00f3 el principio de unidad de materia puesto que \u201c(i) no se verific(\u00f3) una conexidad tem\u00e1tica general que vinculara el art\u00edculo 124 con una Ley cuyo objeto es establecer las rentas nacionales y los gastos de la Administraci\u00f3n (art\u00edculo 150.11 de la Constituci\u00f3n); (ii) la vigencia de esta disposici\u00f3n, contrariando el requisito de anualidad de la vigencia fiscal, tuvo efectos desde el 13 de noviembre de 2021, sin que, por otro lado, se hubiera justificado la raz\u00f3n por la cual esto no contradec\u00eda la regla de anualidad; (iii) su condici\u00f3n, modificatoria de un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n en \u00e9poca preelectoral, no permit\u00eda considerar al art\u00edculo 124 como un enunciado instrumental para la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto (art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996; y (iv) una disposici\u00f3n que regula reglas de contrataci\u00f3n no tiene claramente un contenido presupuestal, sino que hace parte de la configuraci\u00f3n regulatoria del Congreso en materia de contractual, siguiendo para el efecto las disposiciones constitucionales y legales aplicables.\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
80. En Sentencia C-1124 de 2008 (reiterada en las Sentencias C-052 de 2015, C-486 de 2016 y C-438 de 2019), se reiter\u00f3 que el precedente constitucional vigente es pac\u00edfico al se\u00f1alar que \u201cuna norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relaci\u00f3n de conexidad (i) causal, (ii) teleol\u00f3gica, (iii) tem\u00e1tica o (iv) sist\u00e9mica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). \u00a0Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
81. Finalmente, sin perjuicio de lo anterior, conforme lo recapitul\u00f3 la Sentencia C-006 de 2012 que retom\u00f3 la Sentencia C-438 de 2019, la jurisprudencia ha establecido que se incurre en violaci\u00f3n del principio de unidad de materia dentro de las leyes anuales de presupuesto \u00a0\u201c(i) cuando introduce una norma que rebasa los l\u00edmites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de car\u00e1cter permanente, incluso si est\u00e1 relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994;[42]\u00a0C-177 de 2002);(ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);[43](iii) cuando prorroga la vigencia de normas \u201ccuya naturaleza es extra\u00f1a a la ley anual de presupuesto\u201d, incluidas en una ley aut\u00f3noma e independiente, que ya hab\u00edan sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[44]); (iv) cuando se fijan derechos y garant\u00edas de car\u00e1cter sustantivo con vocaci\u00f3n de permanencia \u2013por ejemplo, en el \u00e1mbito de la seguridad social\u2013 mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006[45]); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as pol\u00edticas (C-515 de 2004[46])\u201d.\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
82. En suma, el principio de unidad de materia aplicado a la ley anual de presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos ordinarios de conexidad, y de tres requisitos espec\u00edficos: (i) que la disposici\u00f3n guarde un v\u00ednculo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto, (ii) que no modifique materias sustantivas, y (iii) que no exceda el l\u00edmite temporal de las leyes anuales de presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La ausencia de unidad de materia del art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
83. La Sala pasar\u00e1 a estudiar si el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021 se atiene o no al principio de unidad de materia que prev\u00e9n los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; todo ello conforme con los distintos criterios que se expusieron atr\u00e1s. Veamos:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
84. Por una parte, en cuanto al criterio de temporalidad, la Corte constata que, en principio, por tratarse de una norma incluida en una ley anual de presupuesto cuya vigencia se limita al per\u00edodo fiscal 2022, deber\u00eda entenderse que la flexibilizaci\u00f3n del requisito para el reconocimiento de la personer\u00eda \u00fanicamente aplicar\u00eda durante la vigencia de la ley. De hecho, el inciso primero de la norma indica esa misma temporalidad al se\u00f1alar que la modificaci\u00f3n opera \u201cdurante la vigencia 2022\u201d. Sin embargo, la Sala Plena observa que tal expresi\u00f3n es insuficiente para cumplir el principio de anualidad que caracteriza las leyes anuales de presupuesto. Si bien la norma reconoce su limitaci\u00f3n a la vigencia 2022, lo cierto es que el reconocimiento de personer\u00eda jur\u00eddica a nuevas cajas de compensaci\u00f3n por efecto de la flexibilizaci\u00f3n prevista en la disposici\u00f3n sub judice tiene efectos permanentes pues, una vez reconocida la personer\u00eda durante la vigencia 2022, las nuevas cajas de compensaci\u00f3n seguir\u00e1n operando con posterioridad al cierre de esa vigencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
85. En la sentencia C-178 de 2021, la Corte declar\u00f3 inexequible una disposici\u00f3n incorporada en la ley anual de presupuesto de la vigencia 2020 que autorizaba a los puertos privados prestar servicios a terceros cuando la solicitud estuviere relacionada con las metas del Plan Nacional de Desarrollo. En esa ocasi\u00f3n, la Corte encontr\u00f3 que, aunque el Gobierno reconoc\u00eda la limitaci\u00f3n temporal de la norma, de su contenido pod\u00eda observarse una vigencia que exced\u00eda la de la ley anual de 2020. En esa ocasi\u00f3n, la Sala Plena precis\u00f3 que \u201cen varias oportunidades la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones incluidas en este tipo de leyes por desconocimiento del criterio de temporalidad y lo ha hecho en tanto se ha demostrado con suficiencia que, en efecto, estas tienen la virtud de producir efectos ultractivos, esto es, m\u00e1s all\u00e1 de la vigencia fiscal para la cual han sido aprobadas\u201d.\u00a0Dado que este caso corresponde a ese mismo supuesto, la Sala encuentra que la disposici\u00f3n acusada tambi\u00e9n viola el principio de unidad de materia por cuanto desconoce la limitaci\u00f3n temporal que caracteriza las normas incorporadas en las leyes anuales de presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
86. Adem\u00e1s, la disposici\u00f3n acusada modifica una ley ordinaria que fija las condiciones m\u00ednimas para la constituci\u00f3n de las personas jur\u00eddicas de derecho privado sin \u00e1nimo de lucro que \u201ccumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley\u201d. Esta materia es ajena a la ejecuci\u00f3n del presupuesto de la vigencia 2022, y excede el contenido que la Constituci\u00f3n y las leyes org\u00e1nicas de presupuesto admiten a las leyes anuales de presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
87. La norma acusada cambia las condiciones de participaci\u00f3n de los particulares en la administraci\u00f3n del subsidio familiar, al flexibilizar los requisitos para el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica de las cajas de compensaci\u00f3n familiar. La modificaci\u00f3n del requisito de agrupar empleadores que tengan a su servicio m\u00e1s de diez mil trabajadores beneficiarios del subsidio familiar permite la entrada de nuevos actores en condiciones menos exigentes que aquellos que hoy est\u00e1n habilitados para administrar los recursos del subsidio familiar. Por efecto de esa flexibilizaci\u00f3n, la disposici\u00f3n acusada modifica sustancialmente y con efectos permanentes el sector del subsidio familiar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
88. En la Sentencia C-665 de 2016, la Corte declar\u00f3 exequible una norma de la ley anual de presupuesto de la vigencia 2016 que ordenaba a las cajas de compensaci\u00f3n girar al FOSYGA los recursos que no hubieren sido utilizados para la financiaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado. En esa ocasi\u00f3n, la Corte encontr\u00f3 que esa disposici\u00f3n s\u00ed cumpl\u00eda el principio de unidad de materia por cuando guardaba conexidad tem\u00e1tica con la ley de presupuesto, dado que: (i) ten\u00eda por objeto establecer una regla de administraci\u00f3n de recursos por un fondo especial con el objeto de atender servicios prioritarios en salud; (ii) correspond\u00eda a una estrategia del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 para lograr el acceso universal a la salud de calidad; y, (iii) pretend\u00eda la debida ejecuci\u00f3n de recursos destinados por la ley al subsidio en salud. Este caso no es asimilable al asunto sub judice por cuanto la disposici\u00f3n all\u00ed analizada viabilizaba recursos para la financiaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado en salud, mientras que en este caso la reducci\u00f3n de condiciones para el reconocimiento de personer\u00eda a las cajas de compensaci\u00f3n no facilita la ejecuci\u00f3n de recursos incluidos en el presupuesto de gastos, ni tampoco moviliza nuevos recursos para ser incorporados en el presupuesto de rentas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
89. As\u00ed, la Sala observa que, en lugar de contribuir a garantizar la ejecuci\u00f3n del presupuesto, lo que hace la norma demandada es simplemente modificar una disposici\u00f3n normativa permanente (art. 40 numeral segundo de la Ley 21 de 1982), que dista de contener una estimaci\u00f3n de ingresos, una autorizaci\u00f3n de gastos o una norma para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
90. Por otra parte, para la Sala es clara la inexistencia de un n\u00facleo tem\u00e1tico com\u00fan (conexidad tem\u00e1tica) entre el art\u00edculo 132 y la Ley 2159. Es decir, no existe una conexi\u00f3n objetiva y razonable entre (i) una norma encaminada a simplificar los requisitos legales para el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica a las personas que pretendan constituirse como cajas de compensaci\u00f3n familiar y (ii) una ley mediante la cual \u201cse decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 o. de enero al 31 de diciembre de 2022\u201d. En otras palabras, el art\u00edculo 132 demandado en nada se relaciona con los contenidos de la ley anual de presupuesto en tanto no es instrumental para la ejecuci\u00f3n de ninguna de las apropiaciones all\u00ed autorizadas, ni tampoco para la incorporaci\u00f3n de las rentas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
91. Adem\u00e1s, la falta de conexidad tem\u00e1tica tambi\u00e9n se explica en el hecho de que no existe explicaci\u00f3n alguna sobre la relaci\u00f3n entre esta \u00a0disposici\u00f3n y el resto del articulado de la ley. \u00a0Como se demostr\u00f3 en precedencia, la inclusi\u00f3n del art\u00edculo demandado careci\u00f3 de cualquier explicaci\u00f3n sobre la instrumentalidad que permitir\u00eda su incorporaci\u00f3n dentro de un texto legal exclusivamente dedicado al establecimiento de las rentas nacionales y la correspondiente asignaci\u00f3n de gastos durante la vigencia fiscal 2022.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
92. Ni del proceso legislativo, ni del an\u00e1lisis de la disposici\u00f3n en abstracto es posible advertir relaci\u00f3n alguna entre la flexibilizaci\u00f3n de las condiciones para el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica a las cajas de compensaci\u00f3n familiar y la ejecuci\u00f3n de los recursos destinados al subsidio familiar de vivienda, o la ejecuci\u00f3n de cualquiera de los gastos del sector trabajo o del sector vivienda. Dentro del mensaje presidencial con el que se present\u00f3 el proyecto de presupuesto no se menciona de ninguna manera que el n\u00famero o las calidades de las cajas de compensaci\u00f3n familiar incidan negativamente en la ejecuci\u00f3n del gasto de vivienda, o bien que generen alg\u00fan inconveniente para el cumplimiento de los planes y programas del sector trabajo. Por \u00faltimo, aunque las cajas de compensaci\u00f3n familiar est\u00e1n habilitadas para la administraci\u00f3n de recursos del r\u00e9gimen subsidiado en salud, en este caso no se encuentran razones que permitan concluir que la flexibilizaci\u00f3n para la operaci\u00f3n de nuevas cajas mejore o facilite la ejecuci\u00f3n de este gasto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
93. Por las mismas razones la Corte tambi\u00e9n considera que no existe una conexidad teleol\u00f3gica entre la norma demandada y la ley que la contiene. Es decir, si el art\u00edculo 132 no sirve como instrumento para la ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional para la vigencia 2022 este no se acompasa con una ley cuyo contenido, se insiste, est\u00e1 estrictamente circunscrito al establecimiento de las rentas nacionales y la correspondiente asignaci\u00f3n de gastos durante la respectiva vigencia anual. Dicho de otro modo, la flexibilizaci\u00f3n del requisito previsto por el art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982, permitiendo que el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar ya no dependa de que mediante estas se agrupen a empleadores con trabajadores beneficiarios del subsidio familiar, adem\u00e1s de modificar una norma de contenido sustantivo, no es un asunto que sirva para cualquier ejecuci\u00f3n presupuestal. Y mal podr\u00eda hacerlo pues, como lo afirma la accionante Deik Acostamadiedo, las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son \u201cpersonas jur\u00eddicas de derecho privado que ni siquiera hacen parte de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, ni pertenecen al sector descentralizado del nivel nacional, departamental o municipal\u201d y que, por ende, no tienen la facultad de ejecutar recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
94. El art\u00edculo 132 demandado tampoco tiene una conexidad sistem\u00e1tica con las normas que contienen las disposiciones generales de la ley presupuestal que lo contiene. Esta carencia se constata tras observar que, no existe dentro del articulado de la Ley 2159, ninguna disposici\u00f3n relacionada con las cajas de compensaci\u00f3n familiar, el sistema de subsidio familiar, o los programas en los que pueden intervenir las cajas. Ni en el art\u00edculo 1 o 2 en los que se aprueban las rentas y los gastos de la vigencia 2022, ni en el resto de los art\u00edculos que componen la ley se advierte un solo elemento que permita entender la norma del art\u00edculo 132 como una parte racionalmente integrada a un cuerpo normativo cuya finalidad no es otra que materializar los ingresos y gastos autorizados para la vigencia fiscal 2022.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
95. Por las mismas razones la norma demandada carece de cualquier conexidad causal con la Ley Presupuestal de 2022 pues no existe ninguna identidad entre esta y cada una de las disposiciones dirigidas a la facilitaci\u00f3n del presupuesto que prev\u00e9 la Ley 2159 de 2021. De hecho, contrario a estas \u00faltimas, el art\u00edculo 132 no estima ingresos, no autoriza gastos o se erige como cualquier instrumento o herramienta para la debida ejecuci\u00f3n del presupuesto de 2022. M\u00e1s a\u00fan, no se observa como la flexibilizaci\u00f3n de los requisitos para el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica a las cajas de compensaci\u00f3n familiar pueda ser instrumental a la ejecuci\u00f3n de cualquier elemento del presupuesto aprobado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
96. Por lo expuesto, la Sala concluye que el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2022 viola el principio de unidad de materia que prev\u00e9 la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, por ende, dispondr\u00e1 su inexequibilidad.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
F. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El cargo por la violaci\u00f3n a la especializaci\u00f3n de las comisiones legislativas<\/p>\n
97. Aunque ser\u00eda del caso remitirse al cargo fundado en la violaci\u00f3n de la especializaci\u00f3n de las comisiones legislativas, dado que ya la Corte ha identificado dos (2) cargos con fundamento en los cuales la norma demandada se ha de declarar inexequible, la Sala se abstendr\u00e1 de analizar dicho cargo con arreglo al principio de econom\u00eda procesal.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
G. \u00a0Los efectos de la inexequibilidad del art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2022<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
98. Finalmente, tras observar que mediante la Sentencia C-153 de 2022 la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad con efectos retroactivos del art\u00edculo 124 de la misma ley que contiene el art\u00edculo 132 que en esta providencia se declara inexequible, la Corte entra a considerar si la expulsi\u00f3n del ordenamiento de este \u00faltimo art\u00edculo debe o no sufrir las mismas consecuencias del anterior.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
99. \u00a0En la sentencia C-507 de 2020, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cuna decisi\u00f3n de inexequibilidad de la Corte con efectos ex tunc \u2013desde siempre\u2013, tiene fundamento en la exigencia de deshacer las consecuencias de normas contrarias a la Carta dentro del ordenamiento jur\u00eddico\u201d. En esa misma sentencia se identificaron tres escenarios particulares en los que se justifica la declaratoria de inexequibilidad con efectos retroactivos: (i) en los casos en que, desde la entrada en vigor de la Constituci\u00f3n de 1991, era evidente que la disposici\u00f3n acusada resultaba contraria al texto superior; (ii) en el evento en que los alcances retroactivos del fallo son indispensables para asegurar la protecci\u00f3n de derechos constitucionales abiertamente desconocidos; y, (iii) en aquellas circunstancias en las que el efecto retroactivo del fallo es imprescindible para sancionar una violaci\u00f3n flagrante y deliberada de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
100. Los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad dimanan de un ejercicio de ponderaci\u00f3n entre dos valores de especial relevancia: la seguridad jur\u00eddica y la supremac\u00eda constitucional. Para efectos de llevar a cabo un an\u00e1lisis racional y reflexivo, la Corte ha sistematizado algunos criterios que deben considerarse para establecer si, en el asunto\u00a0sub examine, procede o no la modulaci\u00f3n de los efectos temporales de la decisi\u00f3n. Recientemente, en la Sentencia C-153 de 2022, la Sala reiter\u00f3 que\u00a0para la realizaci\u00f3n del examen dirigido a determinar la adecuaci\u00f3n constitucional de fijar\u00a0efectos retroactivos\u00a0a una decisi\u00f3n de inexequibilidad es necesario:\u00a0\u201c(i)\u00a0valorar la\u00a0gravedad\u00a0y la\u00a0evidencia razonable previa -o notoriedad-\u00a0de la transgresi\u00f3n constitucional\u00a0que lleva a tomar la decisi\u00f3n de retirarla del ordenamiento; \u201cexiste una especie de relaci\u00f3n de proporcionalidad inversa entre la gravedad y la notoriedad de la vulneraci\u00f3n, y la flexibilidad en la aplicaci\u00f3n de la norma declarada inexequible, de modo que entre mayor sea la gravedad y mayor sea la notoriedad de la violaci\u00f3n del ordenamiento superior, el juez constitucional es m\u00e1s reticente a permitir la aplicaci\u00f3n de la norma, o a validad su aplicaci\u00f3n pasada\u201d;\u00a0\u00a0y, luego, (ii)\u00a0reconocer\u00a0y\u00a0precaver\u00a0el impacto de una decisi\u00f3n\u00a0con efectos retroactivos\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
101. \u00a0Al evaluar estos criterios en el asunto que analiza la Sala Plena, se encuentra lo siguiente. En primer lugar: la\u00a0transgresi\u00f3n\u00a0constitucional encontrada es grave y notoria. En segundo lugar, el impacto de una decisi\u00f3n con efectos retroactivos es menor.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
102. Primero, para la Corte es claro que las razones para declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 132 de la Ley 2159 son incontestables y, aunque los efectos de este art\u00edculo no revisten la misma gravedad de los que produjo el art\u00edculo 124 de la misma ley, de ello no se sigue que la violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n efectuada por la incorporaci\u00f3n de aquel en la ley anual de presupuesto carezca de importancia, o que no haya debido ser advertida en el curso del proceso legislativo.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
103. Como se explic\u00f3 a lo largo de las consideraciones de esta sentencia, en este caso, la Corte evidencia una falta absoluta de justificaci\u00f3n y debate sobre la norma incluida, que, adem\u00e1s, carece por completo de conexidad con la ley anual de presupuesto que se tramitaba. Lo anterior permite constatar una afectaci\u00f3n grave y manifiesta del principio democr\u00e1tico. En efecto, la incorporaci\u00f3n de la disposici\u00f3n sub judice al final del debate legislativo, sin indicaci\u00f3n de su origen, prop\u00f3sito real o conexidad con la ley anual de presupuesto, da cuenta de la \u00a0intenci\u00f3n de algunos legisladores, y la pasmosa pasividad de otros, para desconocer el contenido constitucionalmente prefigurado de la ley de presupuesto (art\u00edculos 346 a 351) y el mandato constitucional de someterse \u00edntegramente a las normas org\u00e1nicas de presupuesto (art\u00edculos 151 y 352); y soslayar el deber de transparencia y racionalidad que debe inspirar el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa. Pese a que esta norma evidentemente carec\u00eda de conexidad con la ley anual de presupuesto, el Congreso de la Rep\u00fablica, en sus dos C\u00e1maras, obvi\u00f3 los mandatos constitucionales y aprob\u00f3, sin debate alguno, una norma que \u00fanicamente ten\u00eda apariencia de constitucionalidad en cuanto se\u00f1alaba que el art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982 ser\u00eda modificado \u00fanicamente \u201cdurante la vigencia 2022\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
104. La valoraci\u00f3n del accionar de los legisladores en el tr\u00e1mite de la ley es un elemento relevante para determinar si existe en la expedici\u00f3n de esta una intenci\u00f3n de transgresi\u00f3n de la Constituci\u00f3n, o un abuso del poder. En la Sentencia C-333 de 2010 la Corte declar\u00f3 inexequibles un conjunto de preceptos legales contenidos en el art\u00edculo 77 de la Ley 1328 de 2009 (Ley de Reforma Financiera), habida cuenta de que en el examen de constitucionalidad de las disposiciones demandadas se encontr\u00f3 que: (i) se vulner\u00f3 el principio de unidad de materia; (ii) se inobservaron abiertamente los principios de identidad flexible y consecutividad en el tr\u00e1mite legislativo; y, (iii) se transgredi\u00f3 el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n, que proh\u00edbe el otorgamiento de exenciones tributarias, en relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, mediante ley. En ese contexto, y al advertir que de los vicios detectados se pod\u00eda inferir \u201cla posible existencia de abuso del derecho por parte de quien(es) en las c\u00e1maras legislativas hubieren promovido la subrepticia incorporaci\u00f3n de estas normas\u201d, la Sala Plena decidi\u00f3 dar efectos retroactivos a la decisi\u00f3n con miras a que el control constitucional no fuese ilusorio en sus efectos.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
105. Segundo, la Sala Plena observa que la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n con efectos retroactivos no genera consecuencias perjudiciales a terceros de buena fe, ni incide en manera alguna en la protecci\u00f3n de derechos de los trabajadores que se benefician de las prestaciones que a dministran las cajas de compensaci\u00f3n familiar. Consultada la informaci\u00f3n publicada en la p\u00e1gina web de la Superintendencia de Subsidio Familiar no se encontr\u00f3 que a la fecha de emisi\u00f3n de esta sentencia se hubiere proferido ninguna resoluci\u00f3n mediante la cual se reconociera personer\u00eda a una nueva caja en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 132 analizado.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
106. As\u00ed las cosas, dado que se cumplen las condiciones previstas en la jurisprudencia para el efecto, la Corte modular\u00e1 los efectos temporales de la decisi\u00f3n de inexequibilidad a adoptar, en el sentido de se\u00f1alar que esta aplica desde la expedici\u00f3n misma de la Ley 2159 de 2021.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
107. Finalmente, la Sala precisa que la inexequibilidad que se declara en esta providencia da lugar a la reviviscencia de la redacci\u00f3n original del numeral 2\u00ba del art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982. Esto \u00faltimo, en aras de no generar un vac\u00edo e inconsistencia legislativa en una norma seg\u00fan la cual, quienes aspiraran a obtener la personer\u00eda jur\u00eddica de caja de compensaci\u00f3n familiar, pudieran optar por el cumplimiento alternativo de cualquiera de las dos condiciones previstas por el art\u00edculo 40 de dicha Ley 21.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de la sentencia<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
108. Las demandas acumuladas se dirigieron a solicitar la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 124 y 132 de la Ley 2159 de 2021. Como fundamento de su solicitud se adujo que ambos art\u00edculos violar\u00edan el principio de unidad de materia, los principios de consecutividad e identidad flexible y la especializaci\u00f3n del trabajo legislativo. Adicionalmente se acus\u00f3 al mencionado art\u00edculo 124 de violar la reserva de ley estatutaria cuando el mismo fue incorporado en una ley ordinaria.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
109. La Sala comenz\u00f3 por advertir que, mediante Sentencia C-153 de 2022, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 124 demandado. Por tal raz\u00f3n, tras advertir la configuraci\u00f3n de una cosa juzgada absoluta sobre dicho art\u00edculo, dispuso estarse a lo resuelto en dicha sentencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
110. En cuanto toca con los cargos ejercidos contra el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021, la Corte inici\u00f3 haciendo una referencia de las cajas de compensaci\u00f3n y el subsidio familiar que estas recaudan, administran y pagan.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
111. A continuaci\u00f3n, explic\u00f3 la norma se\u00f1alando que, con el mencionado art\u00edculo, se previ\u00f3 una flexibilizaci\u00f3n de una de las dos condiciones que deb\u00edan alternativamente cumplir quienes aspiraran a obtener el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica como cajas de compensaci\u00f3n familiar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
112. \u00a0 Luego, la Sala abord\u00f3 el cargo relativo a la violaci\u00f3n del principio de consecutividad e identidad flexible. Como fundamento de esta conclusi\u00f3n, la Corte advirti\u00f3 que el mencionado art\u00edculo fue introducido dentro de los debates surtidos en las plenarias de ambas c\u00e1maras legislativas sin que, por su naturaleza no instrumental de la ley de presupuesto, hubiera sido materia, ni siquiera tangencial de discusi\u00f3n, en los primeros debates al seno de las comisiones legislativas especializadas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
113. \u00a0Posteriormente la Corte pas\u00f3 a estudiar el cargo relativo a la ausencia de unidad de materia. Para ello la Sala reiter\u00f3 el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia, en particular cuando este se aplica a una ley anual de presupuesto. Concluy\u00f3 que el control de constitucionalidad en estos casos es calificado en raz\u00f3n a que las leyes anuales de presupuesto tienen un contenido prefigurado en la Constituci\u00f3n y las leyes org\u00e1nicas de presupuesto que limita la libertad de configuraci\u00f3n legislativa. Por lo tanto, adem\u00e1s de cumplir los requisitos generales de conexidad desarrollados por la jurisprudencia para evaluar el principio de unidad de materia en leyes ordinarias, la Sala reiter\u00f3 que las disposiciones generales incluidas en las leyes anuales de presupuesto: (i) deben guardar un v\u00ednculo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto; (ii) no pueden modificar materias sustantivas; ni (iii) exceder el l\u00edmite temporal de las leyes anuales de presupuesto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
114. Finalmente, la Sala concluy\u00f3 que el mencionado art\u00edculo 132 no guarda ninguna de las conexidades (tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal y\/o sistem\u00e1tica) que permiten verificar la unidad de materia entre una norma y la ley que la contiene. Esto, puesto que la flexibilizaci\u00f3n en las condiciones para obtener el reconocimiento de la personer\u00eda jur\u00eddica como caja de compensaci\u00f3n familiar no puede entenderse como una norma dirigida a permitir o facilitar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto que prev\u00e9 la Ley 2159.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
115. Por \u00faltimo, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la inexequibilidad del art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021 da lugar a la reviviscencia de la versi\u00f3n original del numeral 2 del art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982, y expuso razones para modular los efectos temporales de la decisi\u00f3n de inexequibilidad adoptada.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto,\u00a0la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PRIMERO. Estarse a lo resuelto en Sentencia C-153 de 2022 que declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021, en los t\u00e9rminos previstos en dicha providencia.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
SEGUNDO. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021, \u201cPor la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022\u201d con efectos retroactivos, a partir de su expedici\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
TERCERO. DISPONER la reviviscencia de manera simult\u00e1nea del numeral 2 del art\u00edculo 40 de la Ley 21 de 1982.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
HERN\u00c1N CORREA CARDOZO<\/p>\n
Magistrado (E)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-306\/22<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Expedientes: D-14.624 y D-14.631 (Acumulados)<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 124 y 132 de la Ley 2159 de 2021, \u201c(p)or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022\u201d<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayor\u00eda, aclaro mi voto en el fallo de la referencia en relaci\u00f3n con los cargos dirigidos contra el art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021. Si bien estoy de acuerdo con estarse a lo resuelto en la Sentencia C-153 de 2022 que declar\u00f3 la inexequibilidad de dicha disposici\u00f3n, en esa oportunidad salv\u00e9 parcialmente el voto respecto a los efectos retroactivos que se imprimieron a la decisi\u00f3n, en tanto se orden\u00f3 terminar y liquidar \u201cde manera inmediata\u201d los convenios de financiaci\u00f3n suscritos entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, por una parte, y los contratos estatales celebrados conforme a la ley en desarrollo de dichos convenios, por la otra. Expuse, en esa ocasi\u00f3n, que tales decisiones desconoc\u00edan el ordenamiento constitucional y legal en materia de contrataci\u00f3n estatal durante los procesos electorales, por las siguientes razones:<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(i) La garant\u00eda electoral consistente en suspender temporalmente \u2013durante las campa\u00f1as electorales\u2013 el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa en materia de celebraci\u00f3n de convenios interadministrativos no implica la prohibici\u00f3n de financiar con recursos de la Naci\u00f3n determinados objetos o finalidades p\u00fablicas, raz\u00f3n por la que tales convenios pod\u00edan celebrarse antes de las campa\u00f1as y pueden serlo despu\u00e9s de las mismas.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(ii) La contrataci\u00f3n estatal, por otra parte, no se encuentra prohibida durante las campa\u00f1as electorales, excepto la modalidad de contrataci\u00f3n directa. Adem\u00e1s, no todo procedimiento de contrataci\u00f3n directa se encuentra prohibido pues el art\u00edculo 33 de la Ley 996 de 2005 permite los siguientes objetos contractuales: \u201cdefensa y seguridad del Estado, los contratos de cr\u00e9dito p\u00fablico, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, as\u00ed como tambi\u00e9n los utilizados para la reconstrucci\u00f3n de v\u00edas, puentes, carreteras, infraestructura energ\u00e9tica y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
As\u00ed las cosas, era necesario diferenciar los convenios interadministrativos celebrados entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales para ejecutar recursos del presupuesto nacional \u2013cuya celebraci\u00f3n se encontraba suspendida\u2013, y los contratos estatales celebrados por las entidades territoriales, cuya celebraci\u00f3n no se encontraba prohibida ni suspendida por el ordenamiento jur\u00eddico, con excepci\u00f3n de la contrataci\u00f3n directa.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(iii) Al ordenar la terminaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n \u201cinmediata\u201d de los convenios interadministrativos, la Corte desconoci\u00f3 que, pasadas las elecciones, dichos acuerdos pueden volver a celebrarse, luego, su liquidaci\u00f3n a escasas semanas de terminar la campa\u00f1a presidencial no cumpl\u00eda ninguna finalidad constitucionalmente leg\u00edtima ni relevante. Por el contrario, generaba una grave alteraci\u00f3n en el funcionamiento del Estado, sin que ello lograra restablecer la garant\u00eda electoral desconocida por la norma declarada inexequible.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Por tanto, la finalidad perseguida con esa medida pod\u00eda obtenerse por otros medios menos lesivos, como la suspensi\u00f3n temporal de la ejecuci\u00f3n de dichos convenios y de los contratos derivados. No adoptar otras medidas menos lesivas desconoce el ordenamiento jur\u00eddico en materia de contrataci\u00f3n, afecta a los contratistas que de buena fe celebraron los contratos, y pone en riesgo el patrimonio p\u00fablico, la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y el cumplimiento de las funciones estatales.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
(iv) Adem\u00e1s, las \u00f3rdenes a que se ha hecho referencia resultan contradictorias, pues la celebraci\u00f3n de contratos estatales por parte de las entidades territoriales con cargo a recursos provenientes de los convenios interadministrativos con la Naci\u00f3n, necesariamente implican que el objeto de tales convenios se encuentra cumplido, en la medida en que la celebraci\u00f3n de los contratos necesarios para su ejecuci\u00f3n supone la incorporaci\u00f3n de los recursos de la Naci\u00f3n al presupuesto territorial, con destino al objeto contractual subsecuente, con lo cual se habr\u00eda agotado el objeto convenido con la Naci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
En segundo lugar, en aquella ocasi\u00f3n, la mayor\u00eda de la Sala no tuvo en cuenta que la medida declarada inexequible solo alteraba parcialmente la garant\u00eda electoral, pues mantuvo la prohibici\u00f3n de celebrar convenios con el objeto de ejecutar recursos de las entidades territoriales y de sus descentralizadas, as\u00ed como para la ejecuci\u00f3n de recursos del presupuesto nacional que no tuvieran por prop\u00f3sito promover la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica y la generaci\u00f3n de empleo en las regiones.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
La Corte, por otra parte, no evalu\u00f3 el mencionado prop\u00f3sito de reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica que persegu\u00eda la disposici\u00f3n, lo cual constituye un objetivo constitucionalmente leg\u00edtimo e importante para hacer frente a la crisis derivada de la pandemia de la Covid-19, como lo ha reconocido la Corte en diversas sentencias al examinar medidas de emergencia, cuyos efectos todav\u00eda tienen impactos importantes en el territorio nacional. Sobre este particular era relevante examinar, en esa ocasi\u00f3n, el precedente contenido en la Sentencia C-671 de 2015 en la que la Corte declar\u00f3 exequible una disposici\u00f3n contenida en un decreto legislativo que autoriz\u00f3 a ciertas entidades territoriales para celebrar temporalmente convenios interadministrativos en \u00e9poca preelectoral con la finalidad de canalizar recursos para la atenci\u00f3n humanitaria de las poblaciones afectadas con las deportaciones y expulsiones de Venezuela.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-306\/22<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0En la Sentencia C-306 de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional declar\u00f3, entre otras cosas, inexequible el art\u00edculo 132 de la Ley 2159 de 2021,\u00a0\u201cPor la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022\u201d\u00a0con efectos retroactivos, a partir de su expedici\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
2. Aunque comparto la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda considero importante reiterar la posici\u00f3n vertida en la aclaraci\u00f3n de voto que formul\u00e9 respecto de la Sentencia C-153 de 2022.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
3. En esa oportunidad, destacando la insuficiencia de los efectos retroactivos que se le otorgaron a la decisi\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 124 de la Ley 2159 de 2021, precis\u00e9 que en ejercicio de sus competencias constitucionales y cuando era oportuno, la Corte deb\u00eda adoptar medidas excepcionales tendientes a adaptar el tr\u00e1mite otorgado a la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad al del control previo previsto para los proyectos de ley estatutaria o decretar la suspensi\u00f3n provisional de la norma impugnada como medida cautelar.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
4. Acudir a tales alternativas habr\u00edan permitido a esta Corte cumplir cabalmente con su funci\u00f3n de guardiana de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n y preservar uno de los pilares m\u00e1s importantes del Estado constitucional frente a la grave afrenta cometida.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
5. En l\u00ednea con lo expuesto, en el salvamento de voto que present\u00e9 frente a lo decidido en el Auto 123 de 2022 resalt\u00e9 la importante de materializar el deber asignado a la Corte Constitucional.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
6. En mi concepto, adoptar medidas preventivas en asuntos de evidente inconstitucionalidad responde a un principio que est\u00e1 en la base de la tarea que la Corte ha ejercido por estos cerca de treinta a\u00f1os:\u00a0cuando quedan en riesgo las competencias de control judicial a su cargo, afect\u00e1ndose con ello exigencias constitucionales fundamentales, deben adoptarse todas aquellas decisiones que permitan asegurar el mandato de preservar la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
7. As\u00ed, frente a frente a situaciones especiales la Corte debe tambi\u00e9n adoptar decisiones especiales, \u201c[n]o solo porque se le irrespete su competencia y se le eluda con clara conciencia y voluntad -aprovech\u00e1ndose para ello de la presunci\u00f3n de constitucionalidad de las leyes- sino porque de cara a la ciudadan\u00eda, la Corte es la \u00faltima esperanza cuando actuaciones de los poderes p\u00fablicos se saltan la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
8. En s\u00edntesis, la tarea de guardar la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n le permite a la Corte privar de efectos la sanci\u00f3n gubernamental respecto de esa disposici\u00f3n\u00a0cuando se produce una grave y notoria violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
9. En los anteriores t\u00e9rminos dejo consignada mi aclaraci\u00f3n de voto.<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
\u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-306\/22 \u00a0 MODIFICACI\u00d3N DE REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE PERSONER\u00cdA JUR\u00cdDICA DE LAS CAJAS DE COMPENSACI\u00d3N FAMILIAR EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulnera principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia \u00a0 La Sala abord\u00f3 el cargo relativo a la violaci\u00f3n del principio de consecutividad e identidad flexible. Como fundamento de esta conclusi\u00f3n, la […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[136],"tags":[],"class_list":["post-28259","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2022"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28259","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28259"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28259\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28259"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28259"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28259"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}