C-152-97<\/p>\n
Sentencia C-152\/97 <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Caracter\u00edsticas <\/p>\n
Seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las caracter\u00edsticas esenciales de las contribuciones parafiscales son: 1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; 2a. Gravan \u00fanicamente un grupo, gremio o sector econ\u00f3mico; 3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector econ\u00f3mico que las tributa; 4a. Son recursos p\u00fablicos, pertenecen al Estado, aunque est\u00e1n destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa; 5a. El manejo, la administraci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jur\u00eddicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Naci\u00f3n, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o “por los \u00f3rganos que forman parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n; 6a. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; 7a. Las contribuciones parafiscales son excepcionales. As\u00ed lo consagra el numeral 12 del art\u00edculo 150 al facultar al Congreso para establecer “excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. <\/p>\n
PRINCIPIO ESENCIAL DE PARAFISCALIDAD <\/p>\n
Un principio esencial de la parafiscalidad es: jam\u00e1s las rentas parafiscales pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Principio que se aplica a las dos clases de rentas parafiscales contempladas en el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administraci\u00f3n por particulares\/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Participaci\u00f3n de aportantes en la administraci\u00f3n <\/p>\n
En trat\u00e1ndose de las contribuciones parafiscales administradas por particulares (como lo prev\u00e9 expresamente el inciso primero del art\u00edculo 29 del estatuto org\u00e1nico del presupuesto), es posible que en el “manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n” de sus recursos, participen no s\u00f3lo representantes del “determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico” que las tributa, sino del Estado. As\u00ed se garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales o de grupo o sector econ\u00f3mico, y los generales. Debe existir, adem\u00e1s, el mecanismo que permita, en caso de conflicto entre unos y otros intereses, la primac\u00eda de los generales. Pero la representaci\u00f3n del sector p\u00fablico, del Estado, no puede llegar a eliminar, en la pr\u00e1ctica, la de quienes aportan los recursos y tienen el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los mismos. Adem\u00e1s, la participaci\u00f3n de los aportantes de estos recursos parafiscales en su administraci\u00f3n e inversi\u00f3n, est\u00e1 basada en el derecho que la Constituci\u00f3n reconoce a todos, de participar “en las decisiones que los afectan”. Si es de la esencia de la parafiscalidad que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente deben tener participaci\u00f3n decisoria en lo relativo al manejo y a la inversi\u00f3n de tales recursos. <\/p>\n
CONTRIBUCION FISCAL-Control fiscal <\/p>\n
El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Destinaci\u00f3n de beneficios\/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Recursos parafiscales <\/p>\n
La destinaci\u00f3n exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a \u00e9l. Ser\u00eda absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes el\u00e9ctricas, puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo, esto no desvirt\u00faa el principio de la destinaci\u00f3n en beneficio de los productores de caf\u00e9: de una parte, ellos mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el equilibrio social y econ\u00f3mico de las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se mantiene un clima que permite el trabajo ordenado y fruct\u00edfero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un criterio de solidaridad social. Lo que se ha dicho en relaci\u00f3n con la destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales, a partir del examen de las contribuciones que gravan a los productores de caf\u00e9, tiene validez en lo relativo a las dem\u00e1s contribuciones parafiscales impuestas a otros sectores, entre ellos los agropecuarios y pesqueros: cuota de fomento algodonero, cuota de fomento ganadero, cuota de fomento porc\u00edcola, etc. <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Importadores de productos agropecuarios y pesqueros <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Sujeto pasivo homog\u00e9neo <\/p>\n
Una condici\u00f3n esencial de la parafiscalidad, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, la ley y la jurisprudencia, es la destinaci\u00f3n exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinaci\u00f3n es posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homog\u00e9neo, identificable tanto para la imposici\u00f3n del tributo, como para beneficiarse con la inversi\u00f3n de sus propios recursos. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1420 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995 \u201cPor la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Actor: Luis Carlos G\u00f3mez Jaramillo. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta n\u00famero doce (12), a los diez y nueve (19) d\u00edas del mes de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Luis Carlos G\u00f3mez Jaramillo, en uso del derecho consagrado en los art\u00edculos 40, numeral 6o., y 241, numeral 4o., de la Constituci\u00f3n, demand\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995 \u201cPor la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Por auto del seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996), el Magistrado sustanciador, doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 la fijaci\u00f3n del negocio en lista, para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana. Adem\u00e1s, dispuso comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso, al se\u00f1or Ministro de Hacienda y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Igualmente, dio traslado de la demanda al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para que rindiera su concepto. <\/p>\n
Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, entra la Corte a decidir. <\/p>\n
Se advierte que, como el proyecto de sentencia que present\u00f3 el Magistrado Mart\u00ednez Caballero no fue aceptado por la mayor\u00eda de la Sala Plena, \u00e9sta design\u00f3, como nuevo ponente, al Magistrado Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
A. Norma acusada. <\/p>\n
El siguiente es su texto: <\/p>\n
“LEY N\u00daMERO 223 DE 1995 <\/p>\n
(Diciembre 20) <\/p>\n
\u201cPor la cual se expiden normas sobre racionalizaci\u00f3n tributaria y se dictan otras disposiciones <\/p>\n
\u201cEl Congreso de Colombia, <\/p>\n
\u201cDECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 182. Contribuciones Parafiscales. Las contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causar\u00e1n tambi\u00e9n sobre las importaciones, tomando como base de liquidaci\u00f3n su valor FOB en el porcentaje que en cada caso se\u00f1ale la ley que establece la correspondiente cuota de fomento. <\/p>\n
\u201cToda persona natural o jur\u00eddica que importe un producto de origen agropecuario y pesquero sujeto a una contribuci\u00f3n parafiscal est\u00e1 obligada a autorretener el valor de la cuota de fomento al momento de efectuar la nacionalizaci\u00f3n del producto y a remitir el monto total liquidado al respectivo fondo de fomento, bajo el procedimiento que establecen las normas vigentes sobre recaudo y administraci\u00f3n del fondo. <\/p>\n
\u201cEstos recursos se destinar\u00e1n exclusivamente a apoyar programas y proyectos de investigaci\u00f3n, transferencia de tecnolog\u00eda, y control y vigilancia sanitarios, elaborados por el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo, y deber\u00e1n ser aprobados por el Comit\u00e9 Especial Directivo de que trata el Par\u00e1grafo siguiente. <\/p>\n
\u201cPAR\u00c1GRAFO. Para los efectos de las contribuciones parafiscales de que trata el presente art\u00edculo se conformar\u00e1 un Comit\u00e9 Especial Directivo, para cada uno de los renglones cubiertos por estas disposiciones, integrado as\u00ed: <\/p>\n
\u201c1. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidir\u00e1. <\/p>\n
\u201c2. El Ministro de Desarrollo Econ\u00f3mico, o su delegado. <\/p>\n
\u201c3. El Ministro de Comercio Exterior, o su delegado. <\/p>\n
\u201c4. El Director de CORPOICA, o su delegado. <\/p>\n
\u201c5. El Gerente General del ICA, o su delegado. <\/p>\n
\u201c6. El presidente de la SAC, o su delegado. <\/p>\n
\u201c7. El representante legal de la entidad administradora del respectivo fondo parafiscal. <\/p>\n
\u201c8. Un representante de las comercializadoras importadoras a las cuales se refiere el presente art\u00edculo. <\/p>\n
\u201c9. Un representante de las agroindustrias importadoras a las cuales se refiere el presente art\u00edculo”. <\/p>\n
B) La demanda. <\/p>\n
La norma acusada, infringe los art\u00edculos 359; 158; 150, numeral 12; 338; 95, numeral 9o. y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El concepto de la violaci\u00f3n puede resumirse as\u00ed: <\/p>\n
1o. El art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995, al inclu\u00edr a los importadores de productos agropecuarios y pesqueros como sujetos de la contribuci\u00f3n parafiscal que en ella se establece, desconoce el principio de que, debe existir una correlaci\u00f3n entre el sujeto gravado y el beneficio que directa o indirectamente \u00e9ste pueda recibir con la correspondiente contribuci\u00f3n, tal como lo ha desarrollado la Corte en su jurisprudencia, y la misma ley de la cual hace parte el art\u00edculo acusado, que expresamente han identificado como caracter\u00edsticas de las contribuciones parafiscales, el afectar a un determinado y \u00fanico sector social o econ\u00f3mico, y que los recursos que genere esa carga, se perciban por el mismo sector al que pertenecen los sujetos gravados (art\u00edculo 2o. de la ley 225 de 1993). <\/p>\n
Antes de la expedici\u00f3n del art\u00edculo acusado, los sectores agropecuarios y pesqueros gravados con una contribuci\u00f3n parafiscal, eran sus beneficiarios (los fondos de fomento creados para el efecto). Sin embargo, la norma acusada introdujo un nuevo sujeto pasivo, los importadores, quienes est\u00e1n exclu\u00eddos de los beneficios que se pueden derivar de la contribuci\u00f3n que est\u00e1n obligados a aportar, pues \u00e9stos siguen en cabeza del sector productor, cuyos intereses son dis\u00edmiles a los de aqu\u00e9llos, y quienes lo integran, son un grupo heterog\u00e9neo. <\/p>\n
De esta manera, la norma acusada no regula una contribuci\u00f3n parafiscal sino un renta con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, prohibida expresamente por el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, porque grava a los importadores de productos agropecuarios o pesqueros, gen\u00e9ricamente, con un impuesto que tiene como beneficiario a los fondos de los productores nacionales, en los mencionados sectores. <\/p>\n
2o. Se desconoce el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, porque una ley sobre racionalizaci\u00f3n tributaria, cuyos objetivos son la adopci\u00f3n de medidas que permitan el perfeccionamiento de los sistemas para evitar la evasi\u00f3n y elusi\u00f3n fiscal, as\u00ed como adaptar el sistema impositivo a los principios de la tributaci\u00f3n, su simplificaci\u00f3n y la eliminaci\u00f3n de vac\u00edos legales, entre otros, no pod\u00eda referirse a las contribuciones parafiscales, cuya regulaci\u00f3n requiere un tratamiento distinto al de las materias tributarias, en general. <\/p>\n
3o. Se vulnera el art\u00edculo 150, numeral 12 de la Constituci\u00f3n, que establece que las contribuciones parafiscales son excepcionales y s\u00f3lo pueden imponerse bajo las condiciones y los casos que establezca la ley. Para el caso agr\u00edcola y pesquero, la ley 101 de 1993, en sus art\u00edculos 29 a 35, fija un marco general dentro del cual se pueden establecer contribuciones parafiscales para estos sectores. Sin embargo, esta ley no puede ser aplicada a los importadores, pues no existe raz\u00f3n que justifique la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal para \u00e9stos. Para el efecto, se requiere de una ley que autorice la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n. <\/p>\n
4o. No puede equipararse la contribuci\u00f3n que debe pagar el productor nacional de productos agropecuarios y pesqueros, con la de quienes los importan, pues ni el hecho generador ni la destinaci\u00f3n son los mismos, mucho menos las caracter\u00edsticas del sujeto pasivo. Para unos, el hecho generador es la producci\u00f3n, para los otros, es la importaci\u00f3n misma, donde la contribuci\u00f3n se paga como una adici\u00f3n al arancel correspondiente. <\/p>\n
5o. Se desconocen los art\u00edculos 2o. y 338 de la Constituci\u00f3n, que obligan a la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan, as\u00ed como la representatividad que debe existir en la imposici\u00f3n de los tributos. En el caso de la norma acusada, si se analiza la conformaci\u00f3n del Comit\u00e9 Especial Directivo, la representaci\u00f3n que se da a los importadores en dicho organismo es \u201cirrisoria\u201d, frente a la que tienen el sector agropecuario y el Gobierno Nacional. Por tanto, se viola el principio de representatividad que exige la Constituci\u00f3n en esta clase de \u00f3rganos, principio que ha sido desarrollado por la Corte en sentencia C-191 de 1996, que se\u00f1al\u00f3 la necesidad de que los intereses de los aportantes de una contribuci\u00f3n parafiscal est\u00e9n representados en las entidades que manejan los recursos provenientes de ellas. <\/p>\n
6o. Si se concluye que la contribuci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995, es parafiscal, ella desconoce el principio de equidad al que hacen referencia los art\u00edculos 95, numeral 5o. y 363 de la Constituci\u00f3n, pues los importadores \u201c no encuentran ninguna retribuci\u00f3n que compense en forma alguna sus aportes… (En) equidad y justicia, no puede establecerse a cargo de nadie un gravamen con el nombre de cuota parafiscal, cuando su pago no guarda ninguna relaci\u00f3n directa e inmediata con un beneficio derivado para el contribuyente\u201d. <\/p>\n
7o. Si bien el Estado est\u00e1 obligado a promover la investigaci\u00f3n y transferencia de tecnolog\u00eda para la producci\u00f3n de alimentos y materia prima de origen agropecuario ( art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n), esto puede hacerlo v\u00eda impuestos o contribuciones parafiscales, siempre que, en este \u00faltimo caso, se grave s\u00f3lo a quienes reciben los beneficios por la implementaci\u00f3n de esas t\u00e9cnicas. <\/p>\n
C) Intervenciones. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino para intervenir, presentaron escritos, los ciudadanos Luis Carlos S\u00e1chica Aponte, designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ricardo Jim\u00e9nez Ramos, designado por el Ministerio de Comercio Exterior, y Arturo Ferrer Carrasco, quienes justificaron la constitucionalidad del art\u00edculo acusado. Igualmente, el del Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, doctor Vicente Amaya Mantilla, quien por expresa solicitud del Magistrado sustanciador, conceptu\u00f3 sobre la constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
1o. Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. <\/p>\n
Luego de analizar la naturaleza jur\u00eddica de las contribuciones parafiscales, con fundamento en la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este interviniente no comparte los cargos expuestos por el demandante, especialmente por la siguientes razones: <\/p>\n
a.- Porque en su criterio, “los compradores de productos agropecuarios o pesqueros, sea en el mercado nacional o en el extranjero, forman parte del subsector productivo de la respectiva actividad econ\u00f3mica, en cuanto toman esos insumos o productos ya sea para comercializarlos o como materia prima para procesarla o transformarla”. Por tanto, \u201cpensar en un sector agr\u00edcola basado \u00fanica y exclusivamente en la producci\u00f3n y comercializaci\u00f3n nacional es un desprop\u00f3sito”. <\/p>\n
b.- El demandante desconoce que las contribuciones parafiscales no tienen como objeto reconocer un beneficio directo o indirecto al sujeto pasivo, sino al sector del que \u00e9stos hacen parte. <\/p>\n
c.- El art\u00edculo 182 que se demanda, no establece un impuesto ordinario. Primero, porque s\u00f3lo afecta las importaciones de productos agropecuarios y pesqueros, es decir, no es gen\u00e9rico como lo son los impuestos. Segundo, porque la contribuci\u00f3n que establece tiene un efecto retributivo, toda vez que los recursos que por ese concepto se recauden, son destinados a actividades ligadas directamente con los procesos de importaci\u00f3n, y, en consecuencia, representan un beneficio para el subsector agropecuario y pesquero del que hacen parte. Finalmente, porque esa contribuci\u00f3n tiene una destinaci\u00f3n exclusiva. <\/p>\n
d.- La norma acusada no crea una nueva contribuci\u00f3n, sino que extiende las existentes para las distintas actividades agropecuarias y pesquera, a otros sujetos pasivos. Por consiguiente, si las distintas leyes que las han creado son v\u00e1lidas, lo ser\u00e1 tambi\u00e9n la ley de que hace parte la norma acusada, que s\u00f3lo se limita a inclu\u00edr a un nuevo sujeto pasivo: los importadores. <\/p>\n
e.- No se desconoce el principio de unidad de materia, pues las contribuciones fiscales y parafiscales, son fuentes de financiaci\u00f3n p\u00fablica, con objetivos de desarrollo y de funcionamiento de las instituciones estatales, y, en consecuencia, sus finalidades no son separables y pueden, por tanto, ser reguladas en un ley de car\u00e1cter tributario. <\/p>\n
f.- El actor confunde el principio de la no tributaci\u00f3n sin representaci\u00f3n, con el de la participaci\u00f3n de todas las personas en las decisiones que las afectan. La norma demandada garantiza la representaci\u00f3n de los importadores en el comit\u00e9 que por ella se crea. La mayor o menor representaci\u00f3n de los importadores en este organismo, es un aspecto que escapa al juicio de constitucionalidad. <\/p>\n
2o. Intervenci\u00f3n del ciudadano designado por el Ministerio de Comercio Exterior. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cargos de la demanda, afirma: <\/p>\n
a.- El demandante olvid\u00f3 que las contribuciones parafiscales no deben representar un beneficio directo o indirecto para el sujeto pasivo, quien s\u00f3lo puede guardar la expectativa de una contraprestaci\u00f3n indirecta, y no proporcional o equivalente a su aporte. <\/p>\n
b.- Dentro del proceso de internacionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda no s\u00f3lo en Colombia sino en el mundo entero, se exige la captaci\u00f3n de recursos para que la producci\u00f3n nacional pueda competir, y enfrentar con \u00e9xito la producci\u00f3n for\u00e1nea. En consecuencia, no es posible afirmar que los importadores no se favorecen con los objetivos que busca desarrollar la contribuci\u00f3n parafiscal que establece el art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995, pues \u00e9stos son el grupo que m\u00e1s se est\u00e1 beneficiando con el proceso de internacionalizaci\u00f3n. <\/p>\n
c.- La representaci\u00f3n del subsector de importadores, se encuentra plenamente garantizada con la intervenci\u00f3n de \u00e9stos en el Comit\u00e9 T\u00e9cnico Especial, pero “ser\u00e1 labor de dichos operadores asegurar que sus delegados, sean realmente sus representantes”. Adem\u00e1s, nada impide que los importadores de bienes agropecuarios y pesqueros, en desarrollo del derecho de asociaci\u00f3n, puedan organizarse en un \u00fanico ente gremial para la defensa de sus intereses. <\/p>\n
d.- El cargo por desconocimiento de los principios tributarios de equidad y justicia es inconsistente, pues el demandante no puede afirmar que la contribuci\u00f3n que establece la norma acusada no tiene car\u00e1cter parafiscal, para finalmente conclu\u00edr que s\u00ed lo tiene, pero que ella vulnera los principios que rigen la tributaci\u00f3n. <\/p>\n
3o. Intervenci\u00f3n del ciudadano Arturo Ferrer Castro. <\/p>\n
a.- Con fundamento en la sentencia C-040 de 1993, encuentra que los productores de un determinado art\u00edculo, no son los \u00fanicos llamados a pagar la contribuci\u00f3n parafiscal que pueda crear una ley para determinado sector, pues tambi\u00e9n est\u00e1n obligados por ella, los compradores \u201csi para ellos se trata de la materia prima del proceso industrial, ya que su producci\u00f3n los beneficia\u201d. <\/p>\n
b.- Los recursos provenientes de esta contribuci\u00f3n y al objeto al que est\u00e1n destinadas, permiten el aumento de la oferta de productos nacionales desestimulando la importaci\u00f3n de las materias primas que estos sectores requieren. Este hecho, hace razonable que los importadores de productos agropecuarios y pesqueros, se consideren sujetos pasivos del gravamen de que trata la norma acusada, pues ellos hacen parte integral de los sectores beneficiados con los recursos que \u00e9l genera. <\/p>\n
c.- No se vulnera el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, porque el objetivo de la ley 223 de 1995, no s\u00f3lo fue modificar el r\u00e9gimen de los impuestos a la renta y a las ventas, o controlar la evasi\u00f3n, sino racionalizar, ordenar y organizar una normatividad tributaria dispersa, lo que le daba amplia competencia al legislador para crear o modificar la contribuci\u00f3n parafiscal demandada. <\/p>\n
d.- No se contrar\u00edan los art\u00edculos 2o. y 338 de la Constituci\u00f3n, pues el par\u00e1grafo del art\u00edculo demandado modific\u00f3 la composici\u00f3n de las juntas o comit\u00e9s directivos, hecho que garantiza la participaci\u00f3n de los representantes de los importadores. <\/p>\n
La norma acusada es inexequible, pues bajo el ropaje de una contribuci\u00f3n parafiscal, el legislador cre\u00f3 un impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, en contra de los importadores de productos agropecuarios y pesqueros, quienes no hacen parte de estos subsectores de la econom\u00eda. <\/p>\n
El art\u00edculo acusado, so pretexto de ampliar la cobertura de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, a los importadores de productos de esta naturaleza, estableci\u00f3 un impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, hecho que desconoce el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, porque \u201c no vincula como contribuyentes a los integrantes de un grupo econ\u00f3mico o social sino a los importadores en general, con lo cual desconoce, sin la menor duda, la concepci\u00f3n sectorial que subyace tras la parafiscalidad. Y en segundo lugar, porque designa como beneficiarios del tributo recaudado a un conglomerado de personas que solo eventualmente pueden coincidir con quienes la sufragan…\u201d. <\/p>\n
Se precisa que si el objetivo que se buscaba con la norma acusada, era el de colocar a la producci\u00f3n nacional en condiciones de competitividad con los productos importados, existen mecanismos jur\u00eddicos, tales como los aranceles, a los que se puede recurrir sin que se desconozca el ordenamiento constitucional. <\/p>\n
D) Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Por medio de oficio No. 1120, de octubre 21 de 1997, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (e), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, pide se declare la exequibilidad del art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995. <\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, no existe duda sobre la naturaleza parafiscal de la contribuci\u00f3n que consagra la norma acusada. As\u00ed como la pertenencia de los importadores de productos agropecuarios y pesqueros a estos subsectores de la econom\u00eda, pues su actividad hace parte integral del proceso productivo que tiene por objeto la \u201cgeneraci\u00f3n, transformaci\u00f3n, procesamiento, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de materias primas de productos pesqueros y agr\u00edcolas que involucran en su din\u00e1mica a diversos agentes econ\u00f3micos ya sea como comercializadores o agroindustrias dedicadas a la importaci\u00f3n de esta clase de insumos que en este proceso de internalizaci\u00f3n de la econom\u00eda han cobrado auge\u201d. <\/p>\n
La contribuci\u00f3n de que trata la norma acusada tiene por fin la adecuada explotaci\u00f3n, producci\u00f3n, distribuci\u00f3n de los bienes de origen agropecuario y pesquero, objeto del que no pueden quedar exclu\u00eddos los importadores en estos sectores, pues, como parte integral de \u00e9stos, era necesario que realizar\u00e1n el mismo esfuerzo tributario que estaban realizando los productores nacionales. <\/p>\n
Por dem\u00e1s, la extensi\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal al sector importador de productos agropecuarios y pesqueros, permite desarrollar el mandato constitucional, seg\u00fan el cual el Estado debe promover y proteger la producci\u00f3n de alimentos ( art\u00edculo 64 y 65 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
Igualmente, el Ministerio P\u00fablico afirma que no es de recibo el argumento seg\u00fan el cual los importadores no reciben beneficio alguno por su contribuci\u00f3n, pues tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, esa contraprestaci\u00f3n no existe, toda vez que los recursos que por este concepto se recauden, tienen por fin el desarrollo de un sector espec\u00edfico, en este caso el agropecuario y pesquero, sin que los sujetos pasivos puedan exigir una contraprestaci\u00f3n por su contribuci\u00f3n. <\/p>\n
Finalmente, los importadores, a diferencia de lo que opina el demandante, s\u00ed tienen representaci\u00f3n en el Comit\u00e9 Especial Directivo, y, por tanto, no se desconoce el principio de representatividad. <\/p>\n
II. Consideraciones de la Corte Constitucional. <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a dictar la decisi\u00f3n que corresponde a este asunto, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte es competente para conocer de este proceso, por haberse demandado un art\u00edculo que hace parte de una ley (numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
Segunda.- Lo que se debate. <\/p>\n
A juicio del actor, el art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995, al determinar que \u201cLas contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero se causar\u00e1n tambi\u00e9n sobre las importaciones\u201d, quebranta la Constituci\u00f3n, en particular los siguientes art\u00edculos: 359, 158, 150 (numeral 12), 2, 338, 95 (numeral 9), y 363, inciso primero. <\/p>\n
Seg\u00fan la demanda, al imponer una contribuci\u00f3n parafiscal a los importadores, que no se benefician de lo que tributan, se establece realmente un impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, prohibido, en general, por el art\u00edculo 359, y s\u00f3lo permitido en los casos excepcionales all\u00ed previstos. <\/p>\n
Por la misma raz\u00f3n se violan dos principios esenciales de las contribuciones parafiscales, seg\u00fan reiterada jurisprudencia de la Corte: el primero, que no son de car\u00e1cter general y gravan s\u00f3lo a un grupo de individuos, a un sector; el segundo, que el sector beneficiario es el mismo aportante. La supuesta contribuci\u00f3n, en realidad, es \u201cun impuesto a cargo de la generalidad de los importadores, destinado en forma espec\u00edfica en beneficio de los productores agropecuarios\u201d. <\/p>\n
La violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, se basa en que no existe unidad de materia entre los temas de la ley 223 y la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal, que es excepcional, seg\u00fan el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la misma Constituci\u00f3n: \u201cEstablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u201d. <\/p>\n
Tambi\u00e9n se quebrantan los principios de justicia y equidad en los tributos (art\u00edculo 95, numeral 9, de la Constituci\u00f3n), pues los importadores quedan obligados al pago de una cuota, sin que para ellos exista beneficio alguno. <\/p>\n
Finalmente, se viola el art\u00edculo 338, seg\u00fan el cual s\u00f3lo las corporaciones de elecci\u00f3n popular pueden imponer tributos y contribuciones, pues los importadores no tienen representaci\u00f3n en el Comit\u00e9 Especial Directivo que debe aprobar la inversi\u00f3n de los recursos provenientes de la supuesta contribuci\u00f3n o, si la tienen, \u00e9sta es \u201cirrisoria\u201d. <\/p>\n
En s\u00edntesis: la supuesta contribuci\u00f3n parafiscal, es un impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, que se exige de los importadores, sin que \u00e9stos reciban beneficio alguno a cambio. <\/p>\n
Se analizar\u00e1n estas razones, a la luz de la Constituci\u00f3n, de la ley org\u00e1nica de presupuesto, en lo pertinente, y de la jurisprudencia constitucional. <\/p>\n
Tercera.- La parafiscalidad en Colombia: en la Constituci\u00f3n, en la ley y en la jurisprudencia constitucional. <\/p>\n
Tres art\u00edculos de la Constituci\u00f3n, el 150, numeral 12, el 179, numeral 3 y el 338 mencionan las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
La primera de las normas citadas faculta al Congreso para establecer, por medio de leyes, excepcionalmente contribuciones parafiscales \u201cen los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
La segunda determina que no podr\u00e1n ser congresistas quienes \u201chayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elecci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Seg\u00fan la \u00faltima, \u201cEn tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales y parafiscales\u201d. <\/p>\n
Como se ve, no contiene la Constituci\u00f3n una definici\u00f3n de las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
La ley, por el contrario s\u00ed las define. El art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (decreto 111 de 1996), establece: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 29.- Son contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. <\/p>\n
\u201cLas contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que formen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales y su recaudo ser\u00e1 efectuado por los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
El m\u00e1s remoto antecedente de una verdadera contribuci\u00f3n parafiscal establecida por la ley colombiana, se encuentra en la ley 76 de 1927, dictada por el Congreso a iniciativa del Gobierno, que, a su vez, atend\u00eda la solicitud del primer Comit\u00e9 Nacional de Cafeteros. De esta ley hay que destacar lo siguiente: <\/p>\n
1o. Estableci\u00f3 un impuesto de diez (10) centavos, por cada saco de caf\u00e9, de sesenta (60) kilogramos, que se exportara. <\/p>\n
2o. El recaudo de este impuesto solamente ser\u00eda posible si el gobierno celebraba previamente un contrato con la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros, para la prestaci\u00f3n de los siguientes servicios, a costa de la Federaci\u00f3n: <\/p>\n
\u201ca) Organizar y sostener una activa propaganda cient\u00edfica en favor del caf\u00e9 colombiano. <\/p>\n
\u201cb) Tomar las medidas necesarias para implantar en el pa\u00eds los mejores sistemas para el cultivo de la planta, para beneficio del fruto y para proteger tanto a los trabajadores como a las plantaciones contra el peligro de las enfermedades propias de las zonas y climas cafeteros. <\/p>\n
\u201cc) Establecer, por cuenta de la Federaci\u00f3n, almacenes generales de dep\u00f3sito, de acuerdo con la ley y con el Gobierno, con el exclusivo objeto de que los que se interesan por la industria y comercio del caf\u00e9 se beneficien con todas las ventajas de esa clase de instituciones. Las utilidades que se deriven de la empresa deber\u00e1n destinarse por la Federaci\u00f3n al beneficio de la propia industria. <\/p>\n
\u201cd) Enviar comisiones de expertos a los distintos pa\u00edses productores y consumidores de caf\u00e9, a estudiar los m\u00e9todos de cultivo y beneficio, de venta, de propaganda, de financiaci\u00f3n del caf\u00e9 y principalmente a hacer una investigaci\u00f3n de las posibilidades de una mayor extensi\u00f3n en el cultivo y producci\u00f3n del grano que pueda afectar el porvenir del mercado mundial del caf\u00e9. Los comisionados deben rendir informes pormenorizados sobre la materia que deben estudiar, tanto al Gobierno como a la Federaci\u00f3n. <\/p>\n
\u201ce) Fomentar el establecimiento de tostadoras de caf\u00e9 colombiano, ya en el interior del pa\u00eds, ya en los centros conocidos o consumidores importantes del Extranjero. <\/p>\n
\u201cf) Editar una revista u \u00f3rgano de publicidad para informaci\u00f3n del gremio. <\/p>\n
\u201cg) Llevar la estad\u00edstica del ramo y mantener informados a los interesados en este comercio, en lo relativo a cotizaciones en todos los mercados, a existencias en los distintos centros, a ventas efectuadas, a prospectos de producci\u00f3n mundial de caf\u00e9 y a todo lo que pueda convenir para la buena marcha de los negocios cafeteros; y <\/p>\n
\u201ch) Encauzar las corrientes de exportaci\u00f3n de caf\u00e9 hacia los distintos mercados europeos, americanos y dem\u00e1s centros mundiales que se juzgue conveniente, y en general, desarrollar un plan definido y pr\u00e1ctico en beneficio de la industria cafetera colombiana.\u201d <\/p>\n
3o. Estaba previsto, en el art\u00edculo 2o. de la ley, que el Gobierno retribuir\u00eda los servicios del contratista ( la Federaci\u00f3n), con una suma igual al producto \u00edntegro del impuesto que por medio de la ley se establec\u00eda. <\/p>\n
4o. El art\u00edculo 3o. encomendaba a la Superintendencia Bancaria la verificaci\u00f3n de que los dineros provenientes del impuesto al caf\u00e9 se invirtieran \u00fanicamente en los objetivos de la ley, es decir, los se\u00f1alados en el contrato previsto en el art\u00edculo 1o., que se firm\u00f3 el 11 de diciembre de 1940, en Bogot\u00e1. <\/p>\n
5o. El art\u00edculo 6o. de la ley dispon\u00eda que, a la terminaci\u00f3n del contrato, los valores acumulados por el contratista quedar\u00edan vinculados a los establecimientos creados por la Federaci\u00f3n, y no podr\u00edan \u201cdistraerse en ning\u00fan tiempo a objeto distinto del fomento y protecci\u00f3n de la industria cafetera\u201d. El mismo art\u00edculo encargaba a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica la verificaci\u00f3n del cumplimiento de esta disposici\u00f3n. <\/p>\n
Es evidente que esta ley establec\u00eda una contribuci\u00f3n parafiscal, que reun\u00eda los elementos que son de la esencia de este tipo de tributos: <\/p>\n
a) El impuesto al caf\u00e9 (as\u00ed lo denominaba el art\u00edculo 3o.) gravaba \u00fanicamente a los productores del grano, pues los exportadores solamente lo entregaban en todas las aduanas ( art\u00edculo 2o. del decreto 335 de 1928, reglamentario de la ley 76 de 1927), pero, en su momento, hab\u00eda sido descontado del precio que se pagaba a los productores. <\/p>\n
c) Los dineros provenientes del impuesto al caf\u00e9 pod\u00edan invertirse \u00fanicamente en beneficio de los productores, inversi\u00f3n a cargo de la Federaci\u00f3n (integrada exclusivamente por los productores), en virtud de contrato con la Naci\u00f3n, y supervigilada por la Superintendencia Bancaria. Como ya se dijo, a la terminaci\u00f3n del contrato todos los bienes acumulados no podr\u00edan distraerse a objeto distinto del fomento y protecci\u00f3n de la industria cafetera. <\/p>\n
Dicho sea de paso, la radical diferencia entre los cultivadores de caf\u00e9 y otros agentes econ\u00f3micos que intervienen en el mercadeo y procesamiento del grano (compradores, trilladores, exportadores, tostadores, etc.), se basa en la oposici\u00f3n de intereses. Por eso, en los estatutos de la Federaci\u00f3n se establece esta incompatibilidad para los miembros del Comit\u00e9 Nacional, de los Comit\u00e9s Departamentales y de los Comit\u00e9s Municipales: <\/p>\n
\u201cSer propietario, socio o empleado, de una empresa exportadora de caf\u00e9, tostadora o trilladora de tipo comercial o compra de caf\u00e9. Esta incompatibilidad no comprende a las personas que tengan el car\u00e1cter de asociados de una cooperativa de caficultores, que cuente con el patrocinio de la Federaci\u00f3n, que a su vez, como persona jur\u00eddica sea socia o accionista de una trilladora o torrefactora\u201d. (Art\u00edculo 54, literal d), Estatutos vigentes a partir del d\u00eda 1o. de diciembre de 1994). <\/p>\n
Todo lo anterior demuestra que, sin denominarla as\u00ed, la ley 76 de 1927 cre\u00f3 la primera contribuci\u00f3n parafiscal que existi\u00f3 en Colombia. Posteriormente, el sistema que se origin\u00f3 en 1927 se perfeccion\u00f3 al crearse el Fondo Nacional del Caf\u00e9, en diciembre de 1940, durante la administraci\u00f3n del Presidente Eduardo Santos. Sobre lo que la creaci\u00f3n del Fondo represent\u00f3 para los productores, escribi\u00f3 el doctor Carlos Lleras Restrepo, quien, como Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, fue uno de sus creadores: <\/p>\n
\u201cNunca, en nuestra historia econ\u00f3mica, se registr\u00f3 un per\u00edodo tan largo de estabilizaci\u00f3n de los precios internos del caf\u00e9 como el que estamos atravesando ahora. Y nunca tampoco estuvo m\u00e1s a salvo el agricultor de las maniobras de la especulaci\u00f3n ni recibi\u00f3 en forma tan completa el producto de sus cosechas. Hay un comprador fijo, a precios tambi\u00e9n fijos suficientemente conocidos, que adquiere cualquier cantidad que se le ofrece, en cualquier regi\u00f3n del pa\u00eds. El cafetero no se ve obligado a sufrir las consecuencias de las fluctuaciones de la demanda y los intermediarios deben pagar en todo caso las cotizaciones oficiales. El negocio de exportaci\u00f3n se desarrolla con una ganancia moderada y relativamente fija, lo que constituye una transformaci\u00f3n radical de los antiguos sistemas. Porque es bien sabido, en efecto, que en \u00e9pocas anteriores el intermediario era a la vez, en mayor o menor escala, un especulador, acumulaba existencias en previsi\u00f3n de conseguir mejores precios externos y la compra anticipada de la cosecha le di\u00f3, en casos de alza, todo el beneficio que en rigor correspond\u00eda a los productores. Es verdad que tambi\u00e9n corr\u00eda con las contingencias de un descenso en las cotizaciones externas, pero siempre estuvo en condiciones de defenderse con mejores elementos de juicio y m\u00e1s recursos financieros que el agricultor mismo. La estabilizaci\u00f3n ha eliminado el riesgo para todos, dentro de los l\u00edmites de nuestros precios m\u00ednimos, y la compra a precios fijos por la Federaci\u00f3n ha hecho derivar hacia el productor una mayor parte de las utilidades obtenidas. <\/p>\n
\u201cEl funcionamiento del Fondo Nacional del Caf\u00e9, mediante el cual fu\u00e9 posible alcanzar tales resultados, trajo tambi\u00e9n la afortunada consecuencia de que hoy d\u00eda se pueda estar realizando a buenos precios el caf\u00e9 retenido en meses anteriores. S\u00f3lo un potente organismo financiero pod\u00eda lograr tal cosa. En un momento dado, las retenciones de caf\u00e9 subieron a cerca de cincuenta millones de pesos; pero hoy d\u00eda las deudas del Fondo est\u00e1n totalmente pagadas, la Federaci\u00f3n cuenta con dinero en abundancia y las existencias de caf\u00e9 en poder de ella hallan una salida remuneradora. De continuar las cosas como van hasta ahora, el Fondo ser\u00e1 en no lejano plazo la m\u00e1s poderosa instituci\u00f3n financiera de la Rep\u00fablica, y continuar\u00e1 capacitado, en forma permanente y con recursos propios, para controlar el mercado, abrir nuevas salidas al grano y prestar a los productores una serie de servicios adicionales de la mayor importancia\u201d. (\u201cAcci\u00f3n del Fondo Nacional del Caf\u00e9\u201d, revista, \u201cMes Financiero y Econ\u00f3mico\u201d, No.73, julio de 1943) <\/p>\n
Como se ve, las anteriores apreciaciones ratifican lo dicho: de un lado, la oposici\u00f3n de intereses entre los productores y los intermediarios; del otro, que la contribuci\u00f3n cafetera se cre\u00f3 para beneficio exclusivo de los cultivadores de caf\u00e9 a quienes gravaba. <\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha tratado de determinar los elementos propios de las contribuciones parafiscales, as\u00ed: <\/p>\n
\u201cPara sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber: <\/p>\n
\u201c1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. <\/p>\n
\u201c2) Singularidad: en oposici\u00f3n al impuesto, el recurso parafiscal tiene la caracter\u00edstica de afectar un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico. <\/p>\n
\u201c3) Destinaci\u00f3n Sectorial: los recursos extra\u00eddos del sector o sectores econ\u00f3micos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores.\u201d ( Sentencia C-490 de 1993, de octubre 28 de 1993, Magistrado ponente, doctor Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
En otras dos sentencias se dijo: <\/p>\n
“Ha decidido la Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector econ\u00f3mico y se destinan al mismo. Igualmente, ha establecido que los recursos parafiscales son p\u00fablicos, pertenecen al Estado, aunque est\u00e1n destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa” (Sentencia C-273\/96, de 20 de junio de 1996, Magistrado ponente, doctor Jorge Arango Mej\u00eda). <\/p>\n
\u201cLa parafiscalidad se basa en la pretensi\u00f3n b\u00e1sica de que los sujetos gravados, en \u00faltimas, terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violar\u00eda la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma\u201d (Sentencia C-253\/95, de junio 7 de 1995, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las caracter\u00edsticas esenciales de las contribuciones parafiscales son \u00e9stas: <\/p>\n
1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; <\/p>\n
2a. Gravan \u00fanicamente un grupo, gremio o sector econ\u00f3mico; <\/p>\n
3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector econ\u00f3mico que las tributa; <\/p>\n
4a. Son recursos p\u00fablicos, pertenecen al Estado, aunque est\u00e1n destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa. <\/p>\n
El art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (art\u00edculo 2o. de la ley org\u00e1nica 225 de 1995), distingue inequ\u00edvocamente dos clases de contribuciones parafiscales: las que se administran por los particulares, generalmente en virtud de contratos celebrados por la Naci\u00f3n con corporaciones o asociaciones gremiales, a las cuales se refiere el inciso primero; y, las que se administran por “los \u00f3rganos que formen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n”, de las cuales trata el inciso segundo. <\/p>\n
Las unas y las otras originan recursos p\u00fablicos del Estado. Pero las primeras no se incorporan en el presupuesto de la Naci\u00f3n, al paso que las segundas s\u00ed se incorporan, pero “solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales”. <\/p>\n
De todas maneras, un principio esencial de la parafiscalidad es \u00e9ste: jam\u00e1s las rentas parafiscales pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Principio que se aplica a las dos clases de rentas parafiscales contempladas en el art\u00edculo 29 citado. <\/p>\n
5a. Como se dijo, el manejo, la administraci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jur\u00eddicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Naci\u00f3n, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o “por los \u00f3rganos que forman parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n, como lo prev\u00e9 el inciso segundo del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (art. 2o., ley 225 de 1995). <\/p>\n
En trat\u00e1ndose de las contribuciones parafiscales administradas por particulares (como lo prev\u00e9 expresamente el inciso primero del art\u00edculo 29 del estatuto org\u00e1nico del presupuesto), es posible que en el “manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n” de sus recursos, participen no s\u00f3lo representantes del “determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico” que las tributa, sino del Estado. As\u00ed se garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales o de grupo o sector econ\u00f3mico, y los generales. Debe existir, adem\u00e1s, el mecanismo que permita, en caso de conflicto entre unos y otros intereses, la primac\u00eda de los generales. As\u00ed acontece en el contrato de administraci\u00f3n del Fondo Nacional del Caf\u00e9 (firmado en diciembre de 1988): en caso de empate entre los representantes del gremio y los de la Naci\u00f3n, en el Comit\u00e9 Nacional, quien debe dirimir el conflicto es el Presidente de la Rep\u00fablica, como representante del inter\u00e9s nacional. <\/p>\n
Pero la representaci\u00f3n del sector p\u00fablico, del Estado, no puede llegar a eliminar, en la pr\u00e1ctica, la de quienes aportan los recursos y tienen el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los mismos. Privarlos de representaci\u00f3n, o darles una tan exigua que no les permita intervenir en las decisiones sobre la administraci\u00f3n y la inversi\u00f3n de los recursos que tributan, contradice la propia esencia del sistema de parafiscalidad basado en el beneficio exclusivo de los aportantes. Al fin y al cabo, quienes soportan el tributo excepcional, son los primeros llamados a intervenir en la destinaci\u00f3n de sus recursos. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la participaci\u00f3n de los aportantes de estos recursos parafiscales en su administraci\u00f3n e inversi\u00f3n, est\u00e1 basada en el derecho que el inciso primero del art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n reconoce a todos, de participar “en las decisiones que los afectan”. Si es de la esencia de la parafiscalidad que quienes aporten los recursos se beneficien exclusivamente de ellos, forzosamente deben tener participaci\u00f3n decisoria en lo relativo al manejo y a la inversi\u00f3n de tales recursos. <\/p>\n
6a. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por mandato expreso del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, inciso primero. <\/p>\n
7a. A las caracter\u00edsticas anteriores hay que agregar otra, expresamente consagrada en la propia Constituci\u00f3n: las contribuciones parafiscales son excepcionales. As\u00ed lo consagra el numeral 12 del art\u00edculo 150 al facultar al Congreso para establecer “excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. <\/p>\n
Basta volver al art\u00edculo \u00faltimamente citado (2o. de la ley 205 de 1995), para comprobar la coincidencia entre la jurisprudencia y la ley: <\/p>\n
a) Sobre el car\u00e1cter obligatorio; “Son contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley…” <\/p>\n
b) Sobre los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n: “…que afectan \u00fanicamente a un determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico…” <\/p>\n
c) Sobre su utilizaci\u00f3n: “…y se utilizan para beneficio del propio sector (que los tributa)… y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella (la ley que los crea), lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable”. <\/p>\n
d) Sobre su administraci\u00f3n (especialmente cuando se hace por particulares): “El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella…” <\/p>\n
La destinaci\u00f3n exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a \u00e9l. Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Caf\u00e9 destinadas a mantener el “equilibrio social y econ\u00f3mico de la poblaci\u00f3n radicada en zonas cafeteras\u201d: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes el\u00e9ctricas, redes telef\u00f3nicas, etc. Los habitantes de las zonas cafeteras, ya vivan en los campos o en ciudades o aldeas, lo mismo que los due\u00f1os de predios ubicados en tales zonas pero no dedicados al cultivo del caf\u00e9, reciben los beneficios de las obras hechas por los cafeteros, aunque no est\u00e1n gravados por esta contribuci\u00f3n parafiscal. Pero esto es l\u00f3gico e inevitable: ser\u00eda absurdo y odioso, y a veces imposible, impedir que personas no contribuyentes se beneficiaran de obras como carreteras, redes el\u00e9ctricas, puestos de salud, escuelas, etc. Sin embargo, esto no desvirt\u00faa el principio de la destinaci\u00f3n en beneficio de los productores de caf\u00e9: de una parte, ellos mismos se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el equilibrio social y econ\u00f3mico de las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se mantiene un clima que permite el trabajo ordenado y fruct\u00edfero de los cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un criterio de solidaridad social. <\/p>\n
No sobra anotar que lo que se ha dicho en relaci\u00f3n con la destinaci\u00f3n de los recursos parafiscales, a partir del examen de las contribuciones que gravan a los productores de caf\u00e9, tiene validez en lo relativo a las dem\u00e1s contribuciones parafiscales impuestas a otros sectores, entre ellos los agropecuarios y pesqueros: cuota de fomento algodonero (art\u00edculo 6o. de la ley 30 de 1995), cuota de fomento ganadero (art\u00edculo 2o. ley 219 de 1995), cuota de fomento porc\u00edcola ( ley 272 de 1996, art\u00edculo 2o.), etc. <\/p>\n
En esta forma, la Corte define y concreta las caracter\u00edsticas de las contribuciones parafiscales, as\u00ed: <\/p>\n
1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; <\/p>\n
2a. Gravan \u00fanicamente un grupo, gremio o sector econ\u00f3mico; <\/p>\n
3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector econ\u00f3mico que las tributa; <\/p>\n
4a. Son recursos p\u00fablicos, pertenecen al Estado, aunque est\u00e1n destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa. <\/p>\n
5a. El manejo, la administraci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jur\u00eddicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Naci\u00f3n, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o “por los \u00f3rganos que forman parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n, como lo prev\u00e9 el inciso segundo del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. <\/p>\n
6a. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, por mandato expreso del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, inciso primero. <\/p>\n
7a. Son excepcionales. As\u00ed lo consagra el numeral 12 del art\u00edculo 150 al facultar al Congreso para establecer “excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. <\/p>\n
Cuarta.- Examen de la norma acusada. <\/p>\n
Definidas las contribuciones parafiscales, corresponde ahora analizar la norma acusada, especialmente para establecer si ella, en cuanto grava gen\u00e9ricamente a los importadores de productos de origen agropecuario y pesquero, re\u00fane los elementos que las caracterizan y se ajusta, en consecuencia, a la Constituci\u00f3n y a la ley. Para ello se estudiar\u00e1 la “contribuci\u00f3n parafiscal” establecida por el art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995, por sus diversos aspectos. <\/p>\n
a) En cuanto a los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n. <\/p>\n
Los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n son los importadores de productos de origen agropecuario y pesquero. \u00bfSon estos importadores parte del subsector agropecuario o pesquero? <\/p>\n
El art\u00edculo 29 de la ley 101 de 1995 define estas contribuciones as\u00ed: “Para los efectos de esta ley, son contribuciones agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones especiales, por razones de inter\u00e9s general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado, para beneficio del mismo”. <\/p>\n
En el caso de los importadores, como lo anotan algunos de los que intervinieron en el proceso, es claro que ellos son un conjunto heterog\u00e9neo, que no puede identificarse con un determinado subsector de la producci\u00f3n agropecuaria o pesquera. Con la misma l\u00f3gica podr\u00eda decirse que los comerciantes hacen parte de tales subsectores porque (como en el caso de los due\u00f1os de tiendas, almacenes y supermercados) venden productos de origen agropecuario o pesquero: ma\u00edz, trigo, lentejas, arvejas, leche, huevos, pescados, carne de cerdo y de res, etc. Conclusi\u00f3n a todas luces absurda. <\/p>\n
Y razonando de an\u00e1loga manera, se podr\u00edan imponer las contribuciones parafiscales que gravan el caf\u00e9, el cacao, los cereales, la carne de cerdo, etc., a toda la poblaci\u00f3n, o a todos los consumidores de caf\u00e9, chocolate, derivados del ma\u00edz y el trigo, carne, con el argumento de que tales consumidores forman parte del subsector agropecuario respectivo. Conclusi\u00f3n inaceptable tambi\u00e9n absurda. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que una condici\u00f3n esencial de la parafiscalidad, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, la ley y la jurisprudencia, es la destinaci\u00f3n exclusiva de los recursos al beneficio del sector, gremio o grupo que los tributa. Esa destinaci\u00f3n es posible en la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homog\u00e9neo, identificable tanto para la imposici\u00f3n del tributo, como para beneficiarse con la inversi\u00f3n de sus propios recursos. <\/p>\n
Debe, pues, conclu\u00edrse que los importadores no forman parte de un subsector agropecuario o pesquero determinado, y, por esta misma raz\u00f3n, no reciben los beneficios que resultan de la inversi\u00f3n de los tributos que les impone la norma acusada. <\/p>\n
Seg\u00fan lo que se expuso, los recursos originados en las contribuciones parafiscales, se destinan al beneficio del mismo grupo que los tributa. Esto es lo que justifica constitucionalmente, en especial desde el punto de vista de la equidad, las contribuciones parafiscales: si en principio es inequitativo gravar solamente a un grupo, la equidad se restablece al destinar los recursos producto del gravamen al beneficio de quienes los tributan. As\u00ed se satisfacen los conceptos de justicia y equidad a que se refiere el numeral 9 del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n, lo mismo que los principios de equidad, eficiencia y progresividad, que consagra el inciso primero del art\u00edculo 363. <\/p>\n
La contribuci\u00f3n impuesta a los importadores por el art\u00edculo acusado, no se destina, como ya se ha dicho, a su beneficio. Esto es claro si se tiene en cuenta que las finalidades de las asociaciones agropecuarias o pesqueras que reciben los recursos, son completamente diferentes a las de los importadores. <\/p>\n
Diferencia que salta a la vista cuando se piensa que si la contribuci\u00f3n parafiscal que grava determinados producto, logra sus finalidades plenamente, el resultado puede ser el autoabastecimiento de ese producto, lo que har\u00eda cesar su importaci\u00f3n. As\u00ed, el gravamen impuesto al importador causar\u00eda, en \u00faltimas, la desaparici\u00f3n de su negocio. <\/p>\n
Si lo que se buscaba era el desest\u00edmulo de las importaciones, en principio coherente, podr\u00eda lograrse, sin violar la Constituci\u00f3n, creando un impuesto a la importaci\u00f3n de ciertos productos o aumentando los grav\u00e1menes arancelarios existentes. <\/p>\n
c) Impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
De todo lo expuesto se infiere que bajo la denominaci\u00f3n de contribuci\u00f3n parafiscal, la norma acusada estableci\u00f3 un verdadero impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, quebrantando la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n: \u201cNo habr\u00e1 rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica.” <\/p>\n
\u00bfPor qu\u00e9 es un impuesto? Porque grava generalmente, en forma indeterminada, a todos los que importan ciertos productos. <\/p>\n
\u00bfPor qu\u00e9 tiene destinaci\u00f3n espec\u00edfica? Porque los recursos que genera no entran a engrosar el erario, sino que van a una asociaci\u00f3n de productores, ajena a los que tributan, de tal manera que entre los sujetos pasivos del impuesto y quienes reciben sus beneficios, no hay comunidad de intereses, pero s\u00ed oposici\u00f3n. <\/p>\n
d) En cuanto a la excepcionalidad de las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
Como se dijo, por mandato expreso del numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, las contribuciones parafiscales se establecen excepcionalmente. Pero no es excepcional la contribuci\u00f3n que no grava un determinado grupo, sino a todas las personas que, sin constitu\u00edr un grupo ni tener intereses comunes, realizan una actividad, en este caso la de importar. Este es un gravamen general, y no excepcional, si se miran sus sujetos pasivos. <\/p>\n
e) En lo que se refiere a la administraci\u00f3n de los recursos. <\/p>\n
Como lo dice la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, el manejo, la administraci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales no administrados por los \u00f3rganos que formen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n (inciso segundo del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto) “se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella…” (inciso primero del art\u00edculo citado). En tal administraci\u00f3n deben participar los representantes del sector o grupo que aporta los recursos y tiene derecho a beneficiarse exclusivamente de la inversi\u00f3n de los mismos. <\/p>\n
En el caso que nos ocupa, el par\u00e1grafo de la norma acusada prev\u00e9 la conformaci\u00f3n de un “Comit\u00e9 Especial Directivo” encargado de aprobar unos programas “elaborados por el Ministro de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo”. <\/p>\n
F\u00e1cilmente se comprueba que los importadores a quienes grava la supuesta contribuci\u00f3n parafiscal, no tienen una justa y adecuada participaci\u00f3n en su administraci\u00f3n e inversi\u00f3n. En efecto: <\/p>\n
1o. No elaboran los programas y proyectos: \u00e9stos son elaborados por “el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo”, seg\u00fan lo establece expresamente la norma. <\/p>\n
2o. En el Comit\u00e9 Especial Directivo, integrado por nueve (9) miembros, solamente tienen uno (1) (el “representante de las comercializadoras importadoras”), y, en el mejor de los casos, otro (el “representante de las agroindustrias importadoras”). <\/p>\n
Los siete miembros restantes representan intereses ajenos a los sujetos pasivos de la falsa contribuci\u00f3n parafiscal: tres ministros, los de Agricultura, de Desarrollo Econ\u00f3mico y de Comercio Exterior, que representan los intereses del Estado; y cuatro miembros m\u00e1s (el Director de Corpoica, el Gerente General del Ica, el presidente de la Sac, y el representante legal de la entidad administradora del respectivo fondo parafiscal) que nada tienen que ver que con los importadores y con sus intereses propios. <\/p>\n
Se viola as\u00ed, ostensiblemente, el derecho que tienen los importadores que aportan los recursos, a participar “en las decisiones que los afectan” (art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n, inciso primero). Exclu\u00eddos de las decisiones sobre administraci\u00f3n e inversi\u00f3n, forzosamente quedan exclu\u00eddos de los beneficios, lo que demuestra que \u00e9sta, se repite, no es una contribuci\u00f3n parafiscal sino un impuesto. <\/p>\n
Quinta.- Violaci\u00f3n de la ley org\u00e1nica del presupuesto. <\/p>\n
Como lo ha determinado la Corte, las leyes ordinarias no pueden quebrantar la Constituci\u00f3n ni tampoco violar las leyes estatutarias y org\u00e1nicas. <\/p>\n
La norma acusada se dict\u00f3 durante la vigencia del art\u00edculo 12 de la ley 179 de 1994, que modific\u00f3 la 38 de 1989, Org\u00e1nica del Presupuesto. El texto de este art\u00edculo, modificado despu\u00e9s por el 2o. de la ley 225 de 1995, era el siguiente: <\/p>\n
“Art\u00edculo 12.- Un art\u00edculo nuevo que quedar\u00e1 as\u00ed: Son contribuciones parafiscales aquellos recursos p\u00fablicos creados por Ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participaci\u00f3n de los beneficios que se proporcionen. <\/p>\n
“El manejo y ejecuci\u00f3n de \u00e9stos recursos se har\u00e1 por los \u00f3rganos del estado o por los particulares, de acuerdo con la Ley que crea \u00e9stas contribuciones. <\/p>\n
“Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deber\u00e1n destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos. <\/p>\n
“Se incorporan al Presupuesto General de la Naci\u00f3n las contribuciones parafiscales que ejecuten los \u00f3rganos que forman parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Como se ve, el inciso cuarto de esta norma tambi\u00e9n dispon\u00eda que los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se destinaran, exclusivamente, al objeto para el cual se creaba la contribuci\u00f3n. Y en el inciso primero se se\u00f1alaba que el fin de los recursos parafiscales ser\u00eda recuperar los costos de los servicios que se prestaran o mantener la participaci\u00f3n de los beneficios que se proporcionaran. <\/p>\n
Pues bien: la norma acusada quebranta esta ley org\u00e1nica, porque los importadores que pagan la contribuci\u00f3n parafiscal, no pertenecen a las asociaciones de productores agropecuarios o pesqueros, no tienen intereses comunes con ellos, no reciben servicios ni participan de los beneficios que tales asociaciones proporcionan a sus miembros. <\/p>\n
Sexta.- Unidad normativa. <\/p>\n
Como la norma acusada ser\u00e1 declarada inconstitucional, la Corte, en ejercicio de la facultad que expresamente le reconoce el inciso tercero del art\u00edculo 6o. del decreto 2067 de 1991, declarar\u00e1 tambi\u00e9n la INEXEQUIBILIDAD de las siguientes disposiciones, que conforman unidad normativa con aqu\u00e9lla: <\/p>\n
Primero.- De la ley 219 de 1995 (cuota de fomento algodonero): <\/p>\n
a) El siguiente aparte del art\u00edculo 2o.: “…al medio por ciento (0,5%) del valor a bordo en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algod\u00f3n importado, el cero punto veinticinco por ciento (0,25%) del valor en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de hilaza de algod\u00f3n importado al pa\u00eds y al cero punto veinticinco por ciento (0,25%) del valor en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algod\u00f3n contenido en hilaza con mezcla de otras fibras, que se importe al pa\u00eds.\u201d Y el par\u00e1grafo de \u00e9ste mismo art\u00edculo en su integridad: <\/p>\n
\u201cPAR\u00c1GRAFO: Para efectos de la contribuci\u00f3n sobre el valor del contenido en algod\u00f3n de las hilazas con mezclas de fibra, importadas, se presume que este valor es directamente proporcional al porcentaje de fibra de algod\u00f3n en la mezcla, seg\u00fan la posici\u00f3n arancelaria y la descripci\u00f3n de la mercanc\u00eda en el registro de importaci\u00f3n respectivo.\u201d <\/p>\n
b) El siguiente aparte del art\u00edculo 4o.: “…o importe fibra o hilaza de algod\u00f3n o con mezcla de algod\u00f3n…” <\/p>\n
c) Del art\u00edculo 5o., el siguiente aparte del inciso primero : “… o importe fibra o hilaza de algod\u00f3n o con mezcla de algod\u00f3n…”; y este aparte del par\u00e1grafo del mismo art\u00edculo 5o.: “…o importaci\u00f3n…” <\/p>\n
d) Del art\u00edculo 8o., el numeral 7, en su integridad, numeral que dice: “Dos (2) representantes de los importadores de fibras e hilazas de algod\u00f3n o con mezcla de algod\u00f3n, elegidos por el Ministro de Comercio Exterior, de ternas presentadas por sus respectivas organizaciones o empresas.” <\/p>\n
Segundo.- De la ley 272 de 1996 (cuota de fomento porcino): <\/p>\n
a) Del art\u00edculo 2o., el inciso segundo, que dice: “Esta misma suma se pagar\u00e1 por cada sesenta kilos de carne de cerdo importada, cualquiera sea su origen”. <\/p>\n
b) Del art\u00edculo 4o., inciso tercero, el aparte que dice: “… y los importadores de carne de cerdo…” <\/p>\n
S\u00e9ptima.- Efectos de esta sentencia. <\/p>\n
La Corte, en ejercicio de la facultad que la Constituci\u00f3n le confiere, de definir los efectos de sus fallos (sentencia C-113 de 1993), dispone que los de \u00e9sta se surtir\u00e1n a partir del d\u00eda siguiente a su notificaci\u00f3n. En consecuencia, no se ordenar\u00e1 la devoluci\u00f3n de las sumas pagadas en virtud de las normas cuya inexequibilidad se declara, como se pidi\u00f3 en la demanda. <\/p>\n
III. DECISI\u00d3N.- <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- Decl\u00e1rase INEXEQUIBLE el art\u00edculo 182 de la ley 223 de 1995. <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1ranse INEXEQUIBLES las siguientes disposiciones de la ley 219 de 1995: <\/p>\n
a) El siguiente aparte del art\u00edculo 2o. “…al medio por ciento (0,5%) del valor a bordo en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algod\u00f3n importado, el cero punto veinticinco por ciento (0,25%) del valor en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de hilaza de algod\u00f3n importado al pa\u00eds y al cero punto veinticinco por ciento (0,25%) del valor en puerto de origen (FOB) de cada kilogramo de fibra de algod\u00f3n contenido en hilaza con mezcla de otras fibras, que se importe al pa\u00eds.”; y el PAR\u00c1GRAFO del mismo art\u00edculo, en su integridad, par\u00e1grafo que dice: <\/p>\n
\u201cPAR\u00c1GRAFO: Para efectos de la contribuci\u00f3n sobre el valor del contenido en algod\u00f3n de las hilazas con mezclas de fibra, importadas, se presume que este valor es directamente proporcional al porcentaje de fibra de algod\u00f3n en la mezcla, seg\u00fan la posici\u00f3n arancelaria y la descripci\u00f3n de la mercanc\u00eda en el registro de importaci\u00f3n respectivo.\u201d <\/p>\n
b) El siguiente aparte del art\u00edculo 4o. : “…o importe fibra o hilaza de algod\u00f3n o con mezcla de algod\u00f3n…” <\/p>\n
c) Del art\u00edculo 5o., el siguiente aparte del inciso primero: “… o importe fibra o hilaza de algod\u00f3n o con mezcla de algod\u00f3n…”; y este aparte del PAR\u00c1GRAFO del mismo art\u00edculo 5o.: “…o importaci\u00f3n…” <\/p>\n
d) Del art\u00edculo 8o., el numeral 7, que dice: “Dos (2) representantes de los importadores de fibras e hilazas de algod\u00f3n o con mezcla de algod\u00f3n, elegidos por el Ministro de Comercio Exterior, de ternas presentadas por sus respectivas organizaciones o empresas.” <\/p>\n
Tercero.- De la ley 272 de 1996, se declaran INEXEQUIBLES las siguientes disposiciones: <\/p>\n
a) Del art\u00edculo 2o., el inciso segundo, que dice: “Esta misma suma se pagar\u00e1 por cada sesenta kilos de carne de cerdo importada, cualquiera que sea su origen”. <\/p>\n
<\/p>\n
a. Del art\u00edculo 4o., inciso tercero, el aparte que dice: “… y los importadores de carne de cerdo…” <\/p>\n
Cuarto. La presente decisi\u00f3n surtir\u00e1 efectos a partir del d\u00eda siguiente a su notificaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 16 del decreto 2067 de 1991. <\/p>\n
Notif\u00edquese, c\u00f3piese, publ\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Con salvamento de voto <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Con salvamento de voto <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-152\/97 <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Intereses homog\u00e9neos de importadores (Salvamento de voto) <\/p>\n
No creemos que existan en la realidad sectores econ\u00f3micos ontol\u00f3gicamente definidos, con intereses totalmente arm\u00f3nicos, as\u00ed como tampoco creemos que haya sectores que tengan entre s\u00ed una incompatibilidad absoluta de intereses, de tal suerte que no puedan obtener ning\u00fan provecho com\u00fan. No es pues razonable afirmar que en ning\u00fan caso los importadores pueden formar parte de un subsector agropecuario o pesquero, pues creemos que en determinados eventos pueden tener intereses comunes, que justifican que se los clasifique en un mismo grupo. <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Definici\u00f3n legislativa de sectores gravados (Salvamento de voto) <\/p>\n
La ley puede definir los sectores gravados, y reducir o ampliar su cobertura, siempre y cuando tal delimitaci\u00f3n corresponda a los criterios y finalidades de la respectiva cuota de fomento, esto es, que haya motivos constitucionales razonables que autoricen la imposici\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal y se respeten sus caracter\u00edsticas esenciales. <\/p>\n
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Representaci\u00f3n y decreto por el Congreso (Salvamento de voto) <\/p>\n
El Congreso -\u00f3rgano representativo por excelencia- fue quien decret\u00f3 la contribuci\u00f3n parafiscal, por lo cual no hubo ninguna violaci\u00f3n del principio de que no puede haber impuestos sin representaci\u00f3n. En ninguna parte la Carta, ni la jurisprudencia de la Corte sobre parafiscalidad, han se\u00f1alado que obligatoriamente las entidades que administran esos recursos deben ser representativas del sector gravado. Los elementos definitorios de la parafiscalidad son otros, a saber la obligatoriedad, la singularidad y la destinaci\u00f3n sectorial. Pero incluso si se aceptara que la Carta exige la representaci\u00f3n del sector gravado, creemos que la norma acusada consagra mecanismos suficientes. <\/p>\n
CONTRIBUCION FISCAL-Inexistencia de contraprestaci\u00f3n para importadores (Salvamento de voto) <\/p>\n
El verdadero vicio de la norma acusada es que \u00e9sta no consagraba un beneficio siquiera indirecto que pudieran obtener los importadores por el pago de la contribuci\u00f3n pues los recursos eran asignados de manera exclusiva a actividades que beneficiaban esencialmente a los productores. En efecto, la norma hablaba de “apoyar programas y proyectos de investigaci\u00f3n, transferencia de tecnolog\u00eda, y control y vigilancia sanitarios”, en los cu\u00e1les no parecen recibir ninguna contraprestaci\u00f3n los importadores. La norma no respetaba entonces un elemento esencial de las contribuciones parafiscales, a saber, el derecho que tienen los sujetos gravados a percibir ciertos beneficios, siquiera indirectos, por el pago de la cuota. De esa manera la disposici\u00f3n desfiguraba la naturaleza parafiscal de la contribuci\u00f3n y desconoc\u00eda la Carta, pues los importadores se ve\u00edan obligados a contribuir a unos fondos de los cu\u00e1les no s\u00f3lo no obten\u00edan beneficios, siquiera mediatos, sino que precisamente estaban destinados a fomentar la producci\u00f3n de quienes son su competencia potencial. El art\u00edculo impugnado establec\u00eda una inequitativa renta con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Leyes que buscan cumplir mandatos constitucionales\/PRODUCCION ALIMENTARIA-Protecci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
Si una disposici\u00f3n admite una interpretaci\u00f3n acorde con la Carta, es deber de la Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento. Ahora bien, si tal principio opera en relaci\u00f3n con cualquier disposici\u00f3n emanada del poder legislativo, debido a que todo desarrollo normativo de los representantes del pueblo merece particular respeto en una democracia, su incidencia es a\u00fan mayor cuando se trata de leyes que buscan dar cumplimiento a mandatos constitucionales. En tales casos, es a\u00fan m\u00e1s imperioso el deber del juez constitucional de eliminar, en lo posible, los defectos constitucionales de las normas acusadas, a fin de conservar una obra del Legislador que ha precisamente querido desarrollar la propia Constituci\u00f3n. Era posible conservar el sentido esencial de la norma acusada y subsanar su inconstitucionalidad, sin que la Corte se convirtiera en legisladora, pues para ello bastaba declarar la inexequibilidad de la expresi\u00f3n. Creemos que proced\u00eda tambi\u00e9n una sentencia condicional que permitiera conservar normas que buscan proteger un adecuado suministro de alimentos para todos los colombianos, no s\u00f3lo porque la seguridad alimentaria es un componente esencial de la seguridad nacional de cualquier pa\u00eds sino, adem\u00e1s, por su importancia para la realizaci\u00f3n de los derechos de las personas, todo lo cual justifica la importancia constitucional de este rengl\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica. <\/p>\n
PARAFISCALIDAD-Contraprestaci\u00f3n general para el sector (Salvamento de voto) <\/p>\n
<\/p>\n
Para que se configure la parafiscalidad no es necesario que el provecho que obtengan los importadores sea necesariamente directo y en proporci\u00f3n a la cuota que aportan. No es necesario un beneficio directo de los importadores individualmente considerados, sino una contraprestaci\u00f3n general para este sector. <\/p>\n
Referencia: Demanda contra el art\u00edculo 182 de la Ley 223 de 1995. <\/p>\n
Con el respeto que nos acostumbra, los magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz y Alejandro Mart\u00ednez Caballero disentimos de la decisi\u00f3n de la Corporaci\u00f3n que declar\u00f3 inexequible la norma acusada y efectu\u00f3 unidad normativa con varios apartes de las leyes 219 de 1995 y 272 de 1996. Seg\u00fan nuestro criterio, algunas de las consideraciones de la parte motiva de la sentencia son muy discutibles, por lo cual no podemos compartirlas. Adem\u00e1s, si bien coincidimos con la sentencia en que la norma acusada ten\u00eda problemas de constitucionalidad, consideramos que no era necesario declararla inexequible, pues era perfectamente posible conservarla en el ordenamiento con base en una constitucionalidad condicionada, por lo cual no podemos compartir las determinaciones tomadas por la Corporaci\u00f3n en el presente caso. <\/p>\n
Los fundamentos discutibles del fallo. <\/p>\n
1- La norma acusada establece que los importadores son tambi\u00e9n sujetos pasivos de las contribuciones parafiscales sobre productos de origen agropecuario y pesquero, extensi\u00f3n que la sentencia considera inconstitucional por desfigurar la naturaleza de estas cuotas de fomento. Seg\u00fan la Corte, la disposici\u00f3n desconoce la excepcionalidad de las contribuciones parafiscales y termina por crear un impuesto nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, lo cual est\u00e1 prohibido por la Carta (CP art. 359). Para la Corte esa desfiguraci\u00f3n se da esencialmente por tres motivos. De un lado, por la definici\u00f3n de los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n pues, seg\u00fan la sentencia, los importadores son un grupo heterog\u00e9neo que no puede identificarse con ning\u00fan subsector de la producci\u00f3n agropecuaria o pesquera. Segundo, debido a que la destinaci\u00f3n de los recursos no beneficia a los importadores sino a los productores nacionales, lo cual es inadmisible. Finalmente, por la ausencia de participaci\u00f3n representativa suficiente de los importadores en la entidad administradora de los recursos, pues la sentencia considera que \u201cen tal administraci\u00f3n deben participar los representantes del sector o grupo que aporta los recursos y tiene derecho a beneficiarse exclusivamente de la inversi\u00f3n de los mismos\u201d. <\/p>\n
2- Coincidimos con la sentencia en que las contribuciones parafiscales tienen naturaleza excepcional. En primer t\u00e9rmino, el art\u00edculo 150 ordinal 12 se\u00f1ala que el Congreso puede gen\u00e9ricamente establecer contribuciones fiscales, pero en cambio establece, en forma expl\u00edcita, que s\u00f3lo excepcionalmente puede imponer contribuciones parafiscales. De otro lado, la destinaci\u00f3n espec\u00edfica es uno de los elementos que definen la parafiscalidad, por lo cual esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que ella debe ser entendida como una excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n constitucional de que existan impuestos nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica1, pues la contribuci\u00f3n parafiscal es admitida por la Carta, a pesar de ser fruto de la soberan\u00eda fiscal y tener una destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Finalmente, la parafiscalidad no afecta gen\u00e9ricamente a todas las personas con igual capacidad de pago, pues la ley obliga s\u00f3lo a un grupo de personas a pagar la cuota. La singularidad de tales contribuciones podr\u00eda entonces afectar la equidad e igualdad tributarias (CP arts 13, 95 y 363), pero ello no ocurre precisamente por la destinaci\u00f3n sectorial de los beneficios de la cuota, por lo cual la Corte ha considerado que “el pago de la contribuci\u00f3n otorga al contribuyente el derecho a percibir los beneficios provenientes del servicio, pero la tarifa del ingreso parafiscal no se fija como una contraprestaci\u00f3n equivalente al servicio que se presta o al beneficio que se otorga”2. <\/p>\n
Esta excepcionalidad de la parafiscalidad obliga entonces a un examen constitucional m\u00e1s estricto que en relaci\u00f3n con otros tributos, pues estas cuotas est\u00e1n determinadas por elementos que las configuran y sin los cuales esta figura tributaria altera su esencia, pierde su finalidad y puede confundirse con un impuesto com\u00fan. Por tal raz\u00f3n creemos que la Corte debe estudiar si la imposici\u00f3n de una contribuci\u00f3n a un cierto grupo de personas o actividades con la obligatoria asignaci\u00f3n a un determinado sector econ\u00f3mico constituye efectivamente una contribuci\u00f3n parafiscal, pues en caso de no ser as\u00ed, se podr\u00eda estar vulnerando la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n o se podr\u00eda estar afectando la equidad tributaria. Por ello, si bien, como regla general, no se puede se\u00f1alar “como inconstitucional la creaci\u00f3n de un tributo por figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones doctrinarias”, ya que \u201cla denominaci\u00f3n tributaria usada por el legislador es indiferente”3, en el caso de la parafiscalidad la situaci\u00f3n es diversa, no s\u00f3lo por la excepcionalidad de este mecanismo -que obliga a interpretar restrictivamente su alcance- sino por la inescindible relaci\u00f3n entre sus elementos constitutivos. En efecto, si la cuota se cobra a toda la sociedad para asignarla a un sector determinado, estar\u00edamos en frente de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica prohibida constitucionalmente. En ese mismo orden de ideas, si la contribuci\u00f3n se exige a un sector econ\u00f3mico pero su producto se asigna a otro sector, entonces no s\u00f3lo estar\u00edamos tambi\u00e9n frente a una renta con destinaci\u00f3n espec\u00edfica sino que se estar\u00eda afectando la igualdad y la equidad tributarias. <\/p>\n
3- Coincidimos pues con la sentencia en que la Corte debe ser cuidadosa en el examen de estas contribuciones. Sin embargo, nuestro primer desacuerdo con la parte motiva del fallo es en relaci\u00f3n con la imposibilidad que aparentemente se establece de que el Legislador incluya en un mismo grupo a importadores y productores nacionales, a fin de sujetarlos a una cuota parafiscal. La sentencia presupone que existen en la realidad, independientemente de las definiciones legislativas, sectores de la producci\u00f3n homog\u00e9neos que tienen intereses comunes, que es lo que posibilita las contribuciones parafiscales. En cambio caracteriza a los importadores como un grupo heterog\u00e9neo cuyos intereses nunca pueden coincidir con determinados sectores agr\u00edcolas o pesqueros nacionales. <\/p>\n
No podemos compartir esos criterios, pues no creemos que existan en la realidad sectores econ\u00f3micos ontol\u00f3gicamente definidos, con intereses totalmente arm\u00f3nicos, as\u00ed como tampoco creemos que haya sectores que tengan entre s\u00ed una incompatibilidad absoluta de intereses, de tal suerte que no puedan obtener ning\u00fan provecho com\u00fan. En la mayor\u00eda de los casos, la comunidad o la oposici\u00f3n de intereses entre distintos agentes y grupos econ\u00f3micos es relativa, pues depende de las circunstancias y de los tipos de medidas que pueden ser adoptadas. Por ejemplo, los trabajadores y los empresarios colombianos tienen intereses divergentes en relaci\u00f3n con el monto de los salarios, pero pueden tener intereses comunes en la protecci\u00f3n de la industria nacional. No es pues razonable afirmar -como equivocadamente lo hace la sentencia- que en ning\u00fan caso los importadores pueden formar parte de un subsector agropecuario o pesquero, pues creemos que en determinados eventos pueden tener intereses comunes, que justifican que se los clasifique en un mismo grupo. <\/p>\n
Nos explicamos: no desconocemos que los productos agropecuarios y pesqueros son t\u00edpicos bienes “transables” o “comercializables”, seg\u00fan la terminolog\u00eda econ\u00f3mica, esto es, bienes en donde hay una permanente competencia entre el producto nacional y extranjero, que puede llegar a que los consumidores sustituyan la demanda de un bien nacional por uno importado, y viceversa, por lo cual existe una competencia potencial entre importadores y productores por el control del mercado. Sin embargo, lo anterior no significa que no puedan existir intereses comunes que permitan que ambos se beneficien de determinadas medidas o proyectos. Por ejemplo, un importador de leche y un productor nacional de leche se benefician igualmente de campa\u00f1as destinadas a estimular y diversificar el consumo de ese producto, o de proyectos que busquen mejorar las estructuras de comercializaci\u00f3n, o de planes que pretendan establecer mejores formas de almacenamiento. En ese orden de ideas, si pueden obtener beneficios comunes de esos programas \u00bfcu\u00e1l es el impedimento constitucional para que la ley establezca una contribuci\u00f3n parafiscal a los productores nacionales y a los importadores de leche destinada a estimular el consumo de ese producto y mejorar su almacenamiento y su comercializaci\u00f3n? <\/p>\n
En ese orden de ideas, creemos que la sentencia consagra una tesis absolutista que desconoce la libertad que tiene el Legislador de determinar los l\u00edmites de un determinado sector econ\u00f3mico sujeto a una contribuci\u00f3n parafiscal. Nosotros no creemos que existan en la realidad sectores o subsectores econ\u00f3micos ontol\u00f3gicamente diferenciados, como si hubiese grupos de personas con intereses totalmente homog\u00e9neos, y que fueran los \u00fanicos susceptibles de ser gravados por la respectiva cuota de fomento. Seg\u00fan nuestro criterio, la ley puede definir los sectores gravados, y reducir o ampliar su cobertura, siempre y cuando tal delimitaci\u00f3n corresponda a los criterios y finalidades de la respectiva cuota de fomento, esto es, que haya motivos constitucionales razonables que autoricen la imposici\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal y se respeten sus caracter\u00edsticas esenciales. Por ello consideramos que la inclusi\u00f3n de los importadores en cuotas agropecuarias o pesqueras no es en s\u00ed misma cuestionable. <\/p>\n
4- No podemos tampoco admitir la tesis de que en la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales por entidades que no hagan parte del presupuesto nacional necesariamente tienen que participar representantes del sector gravado. Creemos que ese argumento confunde el principio de que los impuestos s\u00f3lo pueden ser decretados por \u00f3rganos representativos, consagrado en el art\u00edculo 338 de la Carta, con el problema de la participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n de los recursos parafiscales. As\u00ed, es obvio que el art\u00edculo 338 fue respetado, pues el Congreso -\u00f3rgano representativo por excelencia- fue quien decret\u00f3 la contribuci\u00f3n parafiscal, por lo cual no hubo ninguna violaci\u00f3n del principio de que no puede haber impuestos sin representaci\u00f3n. Otra cosa bien diferente es que la ley ordene una gesti\u00f3n participativa en la administraci\u00f3n de los recursos parafiscales. As\u00ed, un requisito legal de esa naturaleza armoniza con el esp\u00edritu democr\u00e1tico de la Carta y es posible que sea conveniente4, pero no creemos que sea una exigencia constitucional. En ninguna parte la Carta, ni la jurisprudencia de la Corte sobre parafiscalidad, han se\u00f1alado que obligatoriamente las entidades que administran esos recursos deben ser representativas del sector gravado. Los elementos definitorios de la parafiscalidad son otros, a saber la obligatoriedad, la singularidad y la destinaci\u00f3n sectorial, tal y como la han se\u00f1alado numerosas sentencias de esta Corporaci\u00f3n5. <\/p>\n
Pero incluso si se aceptara que la Carta exige la representaci\u00f3n del sector gravado, creemos que la norma acusada consagra mecanismos suficientes. En efecto, el sector importador se representa en el mencionado comit\u00e9 a trav\u00e9s de dos delegados, uno de las comercializadoras importadoras y otro de las agroindustrias importadoras, los cuales cuentan con voz y voto en las determinaciones, por lo cual la participaci\u00f3n del sector importador en la toma de decisiones del comit\u00e9 que aprueba los programas, ser\u00e1 tan eficiente como competentes sean sus delegados. <\/p>\n
El vicio constitucional real de la norma acusada. <\/p>\n
5- Por tal raz\u00f3n, consideramos que el verdadero vicio de la norma acusada es que \u00e9sta no consagraba un beneficio siquiera indirecto que pudieran obtener los importadores por el pago de la contribuci\u00f3n pues, conforme al art\u00edculo impugnado, los recursos eran asignados de manera exclusiva a actividades que beneficiaban esencialmente a los productores. En efecto, la norma hablaba de “apoyar programas y proyectos de investigaci\u00f3n, transferencia de tecnolog\u00eda, y control y vigilancia sanitarios”, en los cu\u00e1les no parecen recibir ninguna contraprestaci\u00f3n los importadores. La norma no respetaba entonces un elemento esencial de las contribuciones parafiscales, a saber, el derecho que tienen los sujetos gravados a percibir ciertos beneficios, siquiera indirectos, por el pago de la cuota. De esa manera la disposici\u00f3n desfiguraba la naturaleza parafiscal de la contribuci\u00f3n y desconoc\u00eda la Carta, pues los importadores se ve\u00edan obligados a contribuir a unos fondos de los cu\u00e1les no s\u00f3lo no obten\u00edan beneficios, siquiera mediatos, sino que precisamente estaban destinados a fomentar la producci\u00f3n de quienes son su competencia potencial. El art\u00edculo impugnado establec\u00eda entonces una inequitativa renta con destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
Y frente a esa inequidad no creemos que se pudiera argumentar que esta ampliaci\u00f3n del sujeto pasivo de estas contribuciones parafiscales no hac\u00eda sino restablecer la igualdad entre los productores nacionales y los extranjeros, lo cual favorec\u00eda la igualdad de trato entre agentes del ciclo econ\u00f3mico que se lucran con la misma actividad, a saber la venta del producto agr\u00edcola y pesquero. Seg\u00fan este argumento, la imposici\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal a los productos nacionales y no a los productos extranjeros implicaba un trato preferente a costa del sacrificio desproporcionado de los productores nacionales, por lo cual la norma acusada simplemente estimulaba un sector econ\u00f3mico y restablec\u00eda la igualdad en el reparto de la carga tributaria, lo que encuentra pleno sustento constitucional. Sin embargo el argumento no es de recibo, porque si bien los productores nacionales se encontraban gravados por esa carga, lo cierto es que tambi\u00e9n se beneficiaban de tales recursos, mientras que al importador se le impon\u00eda una cuota similar para financiar precisamente a sus competidores. Adem\u00e1s, bien puede el Estado proteger a los productores nacionales con otros instrumentos econ\u00f3micos, como los aranceles, que permiten alcanzar el objetivo propuesto sin violar mandatos constitucionales. <\/p>\n
Sin embargo, a pesar de ese vicio del art\u00edculo acusado, consideramos que no proced\u00eda declarar su inconstitucionalidad, por las razones que a continuaci\u00f3n se\u00f1alamos. <\/p>\n
La especial protecci\u00f3n a la producci\u00f3n alimentaria, el principio de conservaci\u00f3n del derecho y la constitucionalidad condicionada de la contribuci\u00f3n. <\/p>\n
6. Creemos que es necesario tener en cuenta que la norma acusada persegu\u00eda una finalidad que no es s\u00f3lo constitucionalmente leg\u00edtima sino a la cual la Carta confiere una particular importancia. As\u00ed, nuestra Constituci\u00f3n establece de manera expresa la direcci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda, (C.P. art. 334) pues es una forma de garantizar la efectividad del principio del orden econ\u00f3mico y social justo (Pre\u00e1mbulo), que es un criterio rector de nuestro ordenamiento jur\u00eddico. En consecuencia, el Estado debe intervenir activamente con el objeto de asegurar un desarrollo econ\u00f3mico al servicio de la persona y, en particular, debe intervenir en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y consumo de los bienes. As\u00ed mismo, de acuerdo con el art\u00edculo 65 de la Carta, la producci\u00f3n de alimentos goza de la especial protecci\u00f3n del Estado, para lo cual las autoridades otorgar\u00e1n prioridad al desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas y pesqueras, y promover\u00e1n la investigaci\u00f3n y la transferencia de tecnolog\u00eda para la producci\u00f3n de alimentos. El Estado no s\u00f3lo tiene entonces la facultad de regular el funcionamiento del sistema econ\u00f3mico sino que tambi\u00e9n tiene a su cargo sectores de la producci\u00f3n social para conseguir ciertas metas u objetivos que el Constituyente consider\u00f3 de esencial importancia, como es garantizar la producci\u00f3n y seguridad alimentaria de nuestro pueblo. <\/p>\n
Ahora bien, en raz\u00f3n a que el art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n no tiene eficacia positiva directa, sino que consagra lo que la doctrina extranjera denomina una “cl\u00e1usula de la prosperidad”6, pues puntualiza una serie concreta de pol\u00edticas de fomento o de desarrollo del pa\u00eds, es una norma que en general requiere un desarrollo legislativo. En ese orden de ideas, resulta adecuada la utilizaci\u00f3n de la parafiscalidad para fomentar la actividad agropecuaria y pesquera, pues de esa manera los recursos son obligatoriamente destinados al desarrollo de este sector, a diferencia de lo que sucede con los impuestos o aranceles, que son tributos generales, y que por ello ingresan al presupuesto de la Naci\u00f3n en donde la asignaci\u00f3n se somete a los planes que cada programa de gobierno considere pertinente desarrollar. Por ello, consideramos que la contribuci\u00f3n parafiscal que fue declarada inexequible se destinaba a fomentar una actividad econ\u00f3mica que tiene especial condici\u00f3n en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
7. Esta importancia de la finalidad de la norma acusada confiere aun mayor relevancia a uno de los criterios que, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, debe orientar las decisiones en materia de control constitucional, a saber, el llamado “principio de la conservaci\u00f3n del derecho”, seg\u00fan el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar preservar al m\u00e1ximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democr\u00e1tico7. Por ello si una disposici\u00f3n admite una interpretaci\u00f3n acorde con la Carta, es deber de la Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento. Ahora bien, si tal principio opera en relaci\u00f3n con cualquier disposici\u00f3n emanada del poder legislativo, debido a que todo desarrollo normativo de los representantes del pueblo merece particular respeto en una democracia (CP art. 3\u00ba), su incidencia es a\u00fan mayor cuando se trata de leyes que buscan dar cumplimiento a mandatos constitucionales, como el consagrado en el art\u00edculo 65 superior. En tales casos, es a\u00fan m\u00e1s imperioso el deber del juez constitucional de eliminar, en lo posible, los defectos constitucionales de las normas acusadas, a fin de conservar una obra del Legislador que ha precisamente querido desarrollar la propia Constituci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
8- Ahora bien, como se vio anteriormente, el problema esencial de la regulaci\u00f3n legal acusada es que ella no establec\u00eda una contrapartida para los importadores, pues en caso de que este grupo tambi\u00e9n se beneficiara, siquiera mediatamente, por el pago de la contribuci\u00f3n parafiscal, creemos que la disposici\u00f3n se ajustaba plenamente a la Carta. Igualmente, conviene recordar que para que se configure la parafiscalidad no es necesario que el provecho que obtengan los importadores sea necesariamente directo y en proporci\u00f3n a la cuota que aportan. Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado con claridad que el pago de la contribuci\u00f3n parafiscal no genera un derecho subjetivo de las personas gravadas sino una contraprestaci\u00f3n para el sector. As\u00ed, la Corte en una de sus primeras sentencias sobre el tema, mostr\u00f3 que las contribuciones a las cajas de compensaci\u00f3n son aportes parafiscales. Y en relaci\u00f3n con el subsidio de vivienda que pod\u00edan obtener los trabajadores se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
…la situaci\u00f3n jur\u00eddica de los trabajadores beneficiarios del subsidio familiar corresponde a un inter\u00e9s leg\u00edtimo mas no a un derecho subjetivo -como la propiedad- ni a una mera expectativa. <\/p>\n
No es un derecho adquirido del trabajador porque el subsidio a\u00fan no ha entrado en su patrimonio personal e individual. <\/p>\n
Y es, por el contrario, un inter\u00e9s leg\u00edtimo del trabajador, porque \u00e9l puede beneficiarse solamente en la medida en que las normas que regulan el subsidio as\u00ed lo permitan para un grupo determinado de la sociedad, como en efecto lo hace la Ley 49 atacada en esta acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, de suerte que s\u00f3lo por reflejo las normas terminan protegiendo a una persona individual, ya que el objeto propio de su protecci\u00f3n eran intereses generales del sector laboral8. <\/p>\n
No es pues necesario un beneficio directo de los importadores individualmente considerados, sino una contraprestaci\u00f3n general para este sector. Es m\u00e1s, el car\u00e1cter sui generis de las contribuciones parafiscales en la historia econ\u00f3mica de Colombia, las cuales surgen -no con este nombre- a partir de la Ley 76 de 1927 con la creaci\u00f3n de cuotas de fomento que aporta el sector cafetero, muestra los recursos de las contribuciones parafiscales no est\u00e1n dirigidos \u00fanica y exclusivamente a los productores gravados, sino que permiten financiar servicios e inversiones en sectores sociales m\u00e1s amplios. As\u00ed por ejemplo, el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 128 de 1941 y el art\u00edculo 5\u00ba de la Ley 66 de 1942, disponen la destinaci\u00f3n de recursos para la realizaci\u00f3n de campa\u00f1as de sanidad rural. Igualmente, el Decreto 444 de 1967, en su art\u00edculo 227 destina dineros del Fondo Nacional del Caf\u00e9 a campa\u00f1as para progreso social y econ\u00f3mico de las zonas cafeteras. Y, el Decreto 444 de 1980 para pr\u00e9stamos de reconstrucci\u00f3n de viviendas e infraestructura b\u00e1sica para el sector cafetero, igualmente para la reconstrucci\u00f3n de hospitales y centros de salud. Esto muestra que la parafiscalidad no se dirige al sujeto gravado, sino al fomento de una actividad que se busca privilegiar, en donde se colocan diferentes agentes econ\u00f3micos que interact\u00faan <\/p>\n
<\/p>\n
En ese orden de ideas, no creemos que fuera inconstitucional que los recursos recaudados se dirigieran a apoyar “programas y proyectos de investigaci\u00f3n, transferencia de tecnolog\u00eda, y control y vigilancia sanitarios”, por cuanto \u00e9sta es una destinaci\u00f3n posible de estos fondos, ya que el beneficio de los importadores no tiene que ser directo y proporcional. El problema constitucional de la norma es que el inciso tercero se\u00f1alaba que esos dineros ser\u00edan asignados “exclusivamente” a tales prop\u00f3sitos, con lo cual los importadores quedaban excluidos de la obtenci\u00f3n de servicios por el pago de la cuota. Por consiguiente, una primera posibilidad que parec\u00eda existir para conservar la disposici\u00f3n es que la Corte hubiera retirado del ordenamiento la palabra “exclusivamente”, pues de esa manera se flexibilizaba la destinaci\u00f3n de los fondos, con lo cual los importadores hubiesen podido obtener alguna contraprestaci\u00f3n. <\/p>\n
9- Sin embargo, la anterior soluci\u00f3n ten\u00eda problemas constitucionales por cuanto la ley debe fijar la destinaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales, pues no se trata de que entidades privadas -como son las que usualmente manejan muchas de estas cuotas de fomento- puedan disponer de los dineros libremente, como si se tratara de fondos privados, ya que los recursos mantienen su car\u00e1cter p\u00fablico, y por ende su utilizaci\u00f3n est\u00e1 sujeta al principio de legalidad. Ya esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda se\u00f1alado con claridad que “la Constituci\u00f3n no autoriza el que se exija una contribuci\u00f3n parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los particulares”9. No pod\u00eda entonces la Corte conferir una atribuci\u00f3n abierta a los administradores de estos recursos parafiscales pues ello equival\u00eda a la privatizaci\u00f3n de los mismos. Tampoco pod\u00eda la Corporaci\u00f3n definir motu propio el empleo de los dineros, pues estar\u00eda invadiendo las competencias propias del Legislador, ya que a este \u00f3rgano compete establecer los prop\u00f3sitos de las contribuciones parafiscales (CP art. 150 ord. 12). <\/p>\n
\u00bfSignifica lo anterior que no exist\u00eda posibilidad de conservar la norma impugnada y que entonces era necesario excluirla del ordenamiento, como lo hizo la sentencia? Creemos que no, por cuanto el art\u00edculo acusado se remit\u00eda expresamente a las otras leyes que regulan las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras. Ahora bien, el propio Congreso ha expedido la Ley 101 de 1991 o “Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero”, la cual dedica el cap\u00edtulo V a la regulaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras”. El art\u00edculo 31 de esa ley se\u00f1ala la destinaci\u00f3n que se debe dar, como regla general, a tales contribuciones. Dice la norma: <\/p>\n
“Destinaci\u00f3n de los recursos. Los recursos que se generen por medio de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras deben ser invertidos en los subsectores agropecuario o pesquero que los suministra, con sujeci\u00f3n a los objetivos siguientes: <\/p>\n
1. Investigaci\u00f3n y transferencia de tecnolog\u00eda, y asesor\u00eda y asistencia t\u00e9cnicas. <\/p>\n
2. Adecuaci\u00f3n de la producci\u00f3n y control sanitario. <\/p>\n
3. Organizaci\u00f3n y desarrollo de la comercializaci\u00f3n. <\/p>\n
4. Fomento de las exportaciones y promoci\u00f3n del consumo. <\/p>\n
5. Apoyo a la regulaci\u00f3n de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo. <\/p>\n
N\u00f3tese que se trata de una norma general en relaci\u00f3n con todas las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, lo cual tiene consecuencias importantes. En efecto, si la disposici\u00f3n acusada no hubiese se\u00f1alado cu\u00e1l es la destinaci\u00f3n de los recursos recaudados a los importadores, se entender\u00eda que esos dineros deben dedicarse a los objetivos se\u00f1alados por el art\u00edculo 31 de la Ley 101 de 1991, que es la norma general en esta materia. En ese orden de ideas, si la Corte hubiese declarado la inexequibilidad de la destinaci\u00f3n de las contribuciones cobradas a los importadores, ello no hubiera significado que las entidades administradoras pod\u00edan disponer libremente de tales recursos, pues no habr\u00eda vac\u00edo legal en este campo, ya que se aplicar\u00eda la norma legal general que regula la materia, esto es, el art\u00edculo 31 de la Ley 101 de 1991. Ahora bien, dos aspectos merecen ser destacados de esta \u00faltima disposici\u00f3n. De un lado, esa norma es m\u00e1s general que la disposici\u00f3n acusada, pues no s\u00f3lo todas las destinaciones previstas por el inciso tercero del art\u00edculo impugnado se encuentran tambi\u00e9n en el art\u00edculo 31 de la Ley 101 de 1991 sino que, adem\u00e1s, esa norma prev\u00e9 otras finalidades para las contribuciones parafiscales. De otro lado, consideramos que, precisamente por esa raz\u00f3n, si el art\u00edculo 31 de la Ley 101 de 1991 fuera la norma reguladora de las finalidades de las contribuciones parafiscales cobradas a los importadores, se eliminar\u00eda el vicio de inconstitucionalidad, pues los importadores obtendr\u00edan servicios por el pago de la cuota, ya que parte los recursos ser\u00edan dedicados, en particular, a la promoci\u00f3n del consumo, a la organizaci\u00f3n y desarrollo de la comercializaci\u00f3n, y a programas de infraestructura y, en general, a toda la actividad importadora, pues el subsector importador hace parte de la cadena productiva y no puede extraerse de ella. <\/p>\n
En ese orden de ideas, era posible conservar el sentido esencial de la norma acusada y subsanar su inconstitucionalidad, sin que la Corte se convirtiera en legisladora, pues para ello bastaba declarar la inexequibilidad de la expresi\u00f3n “de investigaci\u00f3n, transferencia de tecnolog\u00eda, y control y vigilancia sanitarios,” pues en tal caso el inciso correspondiente hubiera quedado del siguiente tenor: <\/p>\n
“Estos recursos se destinar\u00e1n exclusivamente a apoyar programas y proyectos elaborados por el Ministerio de Agricultura y la entidad administradora del fondo respectivo, y deber\u00e1n ser aprobados por el Comit\u00e9 Especial Directivo de que trata el Par\u00e1grafo siguiente.” <\/p>\n
As\u00ed, con base en esa decisi\u00f3n, se entend\u00eda que la disposici\u00f3n pertinente para regular la destinaci\u00f3n de estos recursos era la norma general en esta materia, esto es, el art\u00edculo 31 de la Ley 101 de 1991. De esa manera se subsanaba la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n, ya que los importadores obten\u00edan una contraprestaci\u00f3n por su contribuci\u00f3n. Igualmente, se conservaban las finalidades se\u00f1aladas por la ley para los recursos parafiscales, pues el art\u00edculo 31 de la Ley 101 de 1991 engloba las destinaciones previstas por la norma acusada. En tercer t\u00e9rmino, la Corte no defin\u00eda ex nihilo los objetivos de las contribuciones sino que simplemente fundamentaba su decisi\u00f3n en la disposici\u00f3n legal general que regula la materia, con lo cual se respeta perfectamente la voluntad del Legislador y el principio democr\u00e1tico. Por \u00faltimo, esa decisi\u00f3n no implicaba que el Congreso hubiese perdido su facultad de regular estas contribuciones en otra forma, o que no pueda utilizar otros instrumentos para proteger la producci\u00f3n de alimentos en Colombia, como los aranceles, pues en este campo opera en principio la libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Legislador, por lo cual puede la ley -como es obvio, dentro de los marcos de la Carta- determinar los elementos que definen una contribuci\u00f3n parafiscal. <\/p>\n
10- Por todo lo anterior, creemos que la decisi\u00f3n correcta en este caso era que la Corte declarara inexequible la expresi\u00f3n “de investigaci\u00f3n, transferencia de tecnolog\u00eda, y control y vigilancia sanitarios” del inciso tercero de la disposici\u00f3n impugnada, en el entendido de que los recursos recaudados deb\u00edan ser utilizados para alcanzar los objetivos se\u00f1alados por el art\u00edculo 31 de la Ley 101 de 1993, a fin de que esa manera los importadores pudieran tambi\u00e9n beneficiarse del pago de la respectiva contribuci\u00f3n parafiscal. En ese mismo orden de ideas, no creemos que procediera tampoco declarar inconstitucionales los apartes de las leyes 219 de 1995 y 272 de 1996 en relaci\u00f3n con los cuales la sentencia efectu\u00f3 unidad normativa pues, por las consideraciones efectuadas en el tercer p\u00e1rrafo de este salvamento, no creemos que la Carta prohiba incluir en una misma contribuci\u00f3n parafiscal a productores nacionales e importadores de un determinado bien. Por consiguiente, si en relaci\u00f3n con esas dos leyes el problema era tambi\u00e9n la ausencia de contraprestaci\u00f3n para los importadores, como podr\u00eda ser el caso, creemos que proced\u00eda tambi\u00e9n una sentencia condicional que permitiera conservar normas que buscan proteger un adecuado suministro de alimentos para todos los colombianos, no s\u00f3lo porque la seguridad alimentaria es un componente esencial de la seguridad nacional de cualquier pa\u00eds sino, adem\u00e1s, por su importancia para la realizaci\u00f3n de los derechos de las personas, todo lo cual justifica la importancia constitucional de este rengl\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica (CP art. 65). <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Ver, entre otras, las sentencias C-040\/93 y C-546\/94. <\/p>\n
2Sentencia C-577\/95 MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
3Sentencia C-430 de 1995. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
4Ver sentencia C-191\/96 MP. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
5 Ver, por ejemplo, las sentencias C-040 de 1993, C-465 de 1993, C-490 de 1993, C-308 de 1994 <\/p>\n
6En relaci\u00f3n al tema puede consultarse Sag\u00fces, Nestor Pedro. Elementos de Derecho Constitucional. Tomo I. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1993. P\u00e1ginas 691 y siguientes. <\/p>\n
7Ver, entre otras, las sentencias C-100\/96. Fundamento Jur\u00eddico No 10 y C-065\/9 <\/p>\n
8 Sentencia C-575\/92. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 21. <\/p>\n
9Sentencia C-273\/96. M.P. Jorge Arnago Mej\u00eda. Consideraci\u00f3n de la Corte No 3. <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-152-97 Sentencia C-152\/97 CONTRIBUCION PARAFISCAL-Caracter\u00edsticas Seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las caracter\u00edsticas esenciales de las contribuciones parafiscales son: 1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; 2a. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2826","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2826","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2826"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2826\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2826"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2826"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2826"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}