C-183-97<\/p>\n
Sentencia C-183\/97 <\/p>\n
CADUCIDAD DE LA ACCION POR VICIOS DE FORMA-Operancia <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido sustancial <\/p>\n
La Corte ha hecho ver que el concepto de unidad de materia es de contenido sustancial y no puramente nominal, es decir, que la identidad entre los temas relativos a un mismo asunto no est\u00e1 dada por el cuerpo normativo al que pertenezcan, ni por la denominaci\u00f3n que tengan, sino por sus caracteres intr\u00ednsecos. <\/p>\n
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Contribuci\u00f3n parafiscal\/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Vinculaci\u00f3n y parte de recursos a la seguridad social <\/p>\n
La Corte admiti\u00f3 como integrante de su unidad tem\u00e1tica la norma por la cual se creaba un tributo con destino a las finalidades propias de la seguridad social. Es verdad que el art\u00edculo impugnado consagra una contribuci\u00f3n parafiscal y que el tema predominante en el contenido de la Ley 100 de 1993 es la seguridad social, pero no es menos cierto que al establecer las normas b\u00e1sicas de \u00e9sta, como sistema integral, seg\u00fan quiso hacerlo el legislador, no pod\u00eda dejar de lado lo referente a la financiaci\u00f3n de los diversos programas incorporados al sistema global de seguridad social, entre ellos el de subsidios en salud, primordial dentro de esa estructura. Por otra parte, resulta perfectamente adecuado al objeto de una ley de seguridad social se\u00f1alar la forma en que las cajas de compensaci\u00f3n familiar deben vincularse al sistema, canalizando as\u00ed una porci\u00f3n de sus recursos hacia las finalidades de aqu\u00e9lla. <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos constituyen contribuci\u00f3n parafiscal\/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Financiamiento subsidios en salud\/REGIMEN DE SUBSIDIOS EN SALUD-Financiamiento\/SOLIDARIDAD DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Recursos del subsidio <\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada cumple a cabalidad con los requisitos de la parafiscalidad, por cuanto plasma una contribuci\u00f3n a cargo de entidades pertenecientes a determinado sector econ\u00f3mico, cuyos fondos se reinvierten en el mismo. Los recursos que administran las cajas de compensaci\u00f3n familiar no pertenecen a ellas sino que corresponden a un inter\u00e9s leg\u00edtimo de los trabajadores, lo cual implica que es \u00e9ste \u00faltimo sector -el del trabajo- el sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n y, a la vez, el sector beneficiario del producto de la misma, en cuanto son los trabajadores los favorecidos por el r\u00e9gimen de subsidios en salud, bien que los dineros correspondientes se administren directamente por las mismas cajas -como lo autoriza la norma, bajo la modalidad de cuentas independientes de las que corresponden al resto de sus rentas y bienes-, ya sea que se manejen dentro de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda. <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Car\u00e1cter parafiscal de contribuci\u00f3n para r\u00e9gimen subsidiado de salud\/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Sujeto pasivo y correspondencia entre sectores\/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Proyecci\u00f3n contribuci\u00f3n al r\u00e9gimen subsidiado de salud\/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Contribuci\u00f3n para subsidios en salud <\/p>\n
No es una caracter\u00edstica de la parafiscalidad la de que los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n sean exactamente y de manera individual quienes reciban los beneficios derivados de la reinversi\u00f3n de los recursos captados. La correspondencia que exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no entre personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado reciba una retribuci\u00f3n directa y proporcional al monto de su contribuci\u00f3n, sino que el sector que contribuye sea simult\u00e1neamente aqu\u00e9l que se favorece con la destinaci\u00f3n posterior de lo recaudado. La contribuci\u00f3n parafiscal que establece el precepto demandado no se queda en el reducido \u00e1mbito de los trabajadores que cotizan a las cajas de compensaci\u00f3n familiar sino que se proyecta hacia los beneficiarios del r\u00e9gimen subsidiado de salud, inclu\u00eddos trabajadores independientes y no cotizantes en dichas entidades, pero ello no vicia de inconstitucionalidad el precepto. Por el contrario, se realiza por esa v\u00eda el principio general de solidaridad. <\/p>\n
AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS DE DERECHO PRIVADO-Distinci\u00f3n respecto a contribuci\u00f3n parafiscal <\/p>\n
Lo censurado por la norma constitucional, que prohibe a las ramas y \u00f3rganos del poder decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, es la transferencia injustificada de recursos del patrimonio p\u00fablico al particular, con el fin de favorecer a ciertos individuos o grupos de manera selectiva, as\u00ed como la utilizaci\u00f3n pol\u00edtica y electoral, y algunas veces econ\u00f3mica, de las necesidades de personas y comunidades. En modo alguno se ha querido impedir o dificultar por medio de esta norma prohibitiva la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, como el de la seguridad social, que puede tener lugar a partir de la actividad directa del Estado o por intermedio de personas jur\u00eddicas privadas, en condiciones de igualdad entre los usuarios o beneficiarios. Los impuestos, las tasas y las contribuciones, bien que \u00e9stas sean fiscales o parafiscales, tienen finalmente como prop\u00f3sito, que los justifica, el financiamiento de los gastos e inversiones que la comunidad requiere. No todos los recursos p\u00fablicos pertenecen al Estado y, en el caso de los de origen parafiscal -que son p\u00fablicos mas no ingresan al fisco- tampoco son de libre asignaci\u00f3n o disposici\u00f3n por las autoridades. Por su naturaleza y funciones, tales rentas est\u00e1n afectadas a una finalidad, que es la que, seg\u00fan la ley correspondiente, les dio origen, y que justifica su recaudo. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Distinci\u00f3n respecto a contribuci\u00f3n parafiscal <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1469 <\/p>\n
Acci\u00f3n de inconstitucionalidad contra parte del art\u00edculo 217 de la Ley 100 de 1993. <\/p>\n
Actor: Javier Lizcano Rivas <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., seg\u00fan consta en acta del diez (10) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. LA DEMANDA <\/p>\n
El ciudadano JAVIER LIZCANO RIVAS, en ejercicio del derecho pol\u00edtico consagrado en los art\u00edculos 40 y 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n, ha solicitado a la Corte que declare inexequibles los incisos 1 y 2 del art\u00edculo 217 de la Ley 100 de 1993, que dicen textualmente: <\/p>\n
LEY 100 DE 1993 <\/p>\n
(diciembre 23) <\/p>\n
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones <\/p>\n
El CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA : <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 217. De la Participaci\u00f3n de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. Las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar destinar\u00e1n el 5% de los recaudos del subsidio familiar que administran, para financiar el r\u00e9gimen de subsidios en Salud, salvo aquellas Cajas que obtengan un cuociente superior al 100% del recaudo del subsidio familiar del respectivo a\u00f1o, las cuales tendr\u00e1n que destinar un 10%. La aplicaci\u00f3n de este cuociente, para todos sus efectos, se har\u00e1 de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 67 de la Ley 49 de 1990, y a partir del 15 de febrero de cada a\u00f1o. <\/p>\n
Las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar podr\u00e1n administrar directamente, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que se expida para el efecto, los recursos del r\u00e9gimen subsidiado de que trata el presente art\u00edculo. La Caja que administre directamente estos recursos constituir\u00e1 una cuenta independiente del resto de sus rentas y bienes. Las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar que no cumplan los requisitos definidos en la reglamentaci\u00f3n, deber\u00e1n girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda”. <\/p>\n
El actor se\u00f1ala como normas constitucionales violadas las de los art\u00edculos 25, 53, 150-12, 157-2, 158, 345 y 355 de la Carta. <\/p>\n
Las razones que sustentan su solicitud pueden resumirse as\u00ed: <\/p>\n
-Seg\u00fan el demandante, la disposici\u00f3n impugnada disminuye la protecci\u00f3n al trabajo de los colombianos y desampara a sus familias; restringe la dignidad en la calidad de vida de los trabajadores; desv\u00eda una parte de los recursos del subsidio familiar a otros sectores, lo cual “representa una severa injusticia que desmejora el tratamiento a los trabajadores, con un fin loable pero completamente contrario, en cuanto les impone una carga adicional a las que ya tienen”. <\/p>\n
-Los derechos de los trabajadores resultan menoscabados, con notoria violaci\u00f3n del art\u00edculo 53 de la Carta, pues se trata de una prestaci\u00f3n social cuyo destino no puede ser variado, disminu\u00eddo ni lesionado por leyes posteriores, como lo hace la norma demandada: antes de su vigencia el porcentaje de subsidio en dinero y servicios que recib\u00edan mensualmente los beneficiarios era superior al que pasaron a recibir despu\u00e9s. <\/p>\n
-El fundamento constitucional de los aportes parafiscales se halla en los art\u00edculos 150-12 y 338 de la Carta, los cuales son violados de manera indirecta por el precepto enjuiciado, en la medida en que dispone que parte de los recursos del subsidio familiar sean destinados a satisfacer necesidades correspondientes a otro grupo de personas, distinto al de los beneficiarios establecidos por la Ley. <\/p>\n
La parafiscalidad exige -agrega- que los recursos extra\u00eddos en forma obligatoria de un sector econ\u00f3mico se reinviertan en el propio sector, con exclusi\u00f3n del resto de la sociedad (Sentencia C-449 de julio 9 de 1992, proferida por la Corte Constitucional). <\/p>\n
-En el sentir del impugnante, el art\u00edculo acusado viola el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
En efecto -dice-, al establecer que las cajas que no cumplan los requisitos definidos en la reglamentaci\u00f3n deber\u00e1n girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, se desconoce el indicado mandato pues los recursos procedentes del subsidio familiar ingresar\u00e1n a las rentas del Tesoro Nacional, siendo que tales recursos no aparecen cuantificados en el presupuesto de rentas que ha expedido el Congreso en los a\u00f1os siguientes a la vigencia de la Ley 100 de 1993. Deber\u00edan destinarse al sostenimiento del r\u00e9gimen subsidiado en materia de seguridad social. <\/p>\n
-Dice que el Estado, mediante la norma demandada, estar\u00eda concediendo, en el fondo y de hecho, un auxilio o donaci\u00f3n proscrito por el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
-Expone que fue infringido el principio de unidad de materia (art\u00edculos 157 y 158 C.P.), ya que se confundieron en la norma atacada asuntos relativos a impuestos y a seguridad social. <\/p>\n
-Se\u00f1ala por \u00faltimo que existe un vicio de forma, ya que el proyecto debi\u00f3 sufrir primer debate en las comisiones terceras de Senado y C\u00e1mara. <\/p>\n
II. INTERVENCIONES <\/p>\n
Los ciudadanos JUAN MANUEL CHARRY URUE\u00d1A, MANUEL AVILA OLARTE y MAURICIO FAJARDO GOMEZ, quienes dijeron actuar a nombre de los ministerios de Salud y Hacienda, y a nombre propio, respectivamente, han presentado a la Corte sendos escritos enderezados a la defensa de la norma acusada. <\/p>\n
La disposici\u00f3n, seg\u00fan expresa el ciudadano CHARRY, no vulnera el art\u00edculo 25 de la Carta Pol\u00edtica, sino que realiza una de las obligaciones propias del Estado, consistente en la protecci\u00f3n especial a las personas que no tienen capacidad econ\u00f3mica para aportar al sistema de seguridad social por pertenecer a la llamada econom\u00eda informal, o bien desempleados o personas en circunstancias de debilidad manifiesta. <\/p>\n
Sostiene que las condiciones dignas y justas del trabajo no se ven disminu\u00eddas por el art\u00edculo y que tampoco son menoscabados los derechos de los trabajadores, pues los recursos del subsidio familiar, com\u00fanmente calificados como parafiscales, son sumas de dinero pagadas por el empleador, administradas por las cajas de compensaci\u00f3n y destinadas a actividades fijadas por la ley, de modo que compete al legislador fijar la destinaci\u00f3n de los mismos as\u00ed como adicionarla o modificarla. Ello puede ocurrir por razones de solidaridad. <\/p>\n
Resalta que la norma acusada no est\u00e1 modificando la base gravable, los hechos ni la tarifa de la contribuci\u00f3n, sino que simplemente adiciona una destinaci\u00f3n para atender los servicios de salud de quienes no tienen capacidad econ\u00f3mica. <\/p>\n
De otro lado -a\u00f1ade- no es exacta la afirmaci\u00f3n consistente en que los aportes parafiscales ingresan al Presupuesto. El aporte se gira a las cajas, \u00e9stas lo administran y lo destinan a las distintas actividades fijadas por el legislador. De tal suerte que, una vez girados a la Caja, los recursos pierden su calidad de aportes parafiscales y s\u00f3lo quedan afectos a la destinaci\u00f3n legislativa. Adem\u00e1s, no ingresan necesariamente al Presupuesto, pues pueden permanecer en las cajas, las cuales administran directamente el recurso en una cuenta aparte. <\/p>\n
Recuerda que los ingresos parafiscales en cuesti\u00f3n provienen de los trabajadores y se destinan a ese mismo sector, que de acuerdo con el Estado Social, debe entenderse que comprende a los trabajadores en todas sus modalidades, inclu\u00eddos los informales y los desempleados. <\/p>\n
Manifiesta que no se ha plasmado un auxilio prohibido por los preceptos constitucionales, pues si se trata de un recurso parafiscal -como lo dice el actor- no ser\u00eda propiamente del Estado y\u00b8 entonces, no podr\u00eda configurarse un auxilio. <\/p>\n
El ciudadano AVILA sostiene que las caracter\u00edsticas de la parafiscalidad no pueden interpretarse de manera absoluta sino es el caso espec\u00edfico, en el marco del valor trabajo y de su protecci\u00f3n constitucional. <\/p>\n
A su juicio, los aportes para el subsidio son, en \u00faltimo an\u00e1lisis, un recurso de la seguridad social. No son recursos de un grupo de trabajadores sino de los afiliados al sistema de seguridad social en su conjunto. <\/p>\n
Declara que no ha sido violado el principio de unidad de materia, en la medida en que el r\u00e9gimen de seguridad social integral se financia parcialmente con recursos tributarios y dentro de \u00e9stos, espec\u00edficamente, con contribuciones parafiscales, raz\u00f3n por la cual la destinaci\u00f3n de un porcentaje de alguna de ellas para sufragar parcialmente el sistema anotado, para nada rompe la indicada unidad. <\/p>\n
Por su parte, el ciudadano FAJARDO alega que el Congreso de la Rep\u00fablica, en virtud de la competencia que de manera expresa le otorgan los art\u00edculos 48, 49 y 95 de la Constituci\u00f3n, est\u00e1 plenamente facultado para imponer a las cajas de compensaci\u00f3n la obligaci\u00f3n de destinar el 5% previsto en la norma demandada, pues le es posible obligar a las personas naturales o jur\u00eddicas (la norma constitucional no distingue) a aportar recursos de car\u00e1cter econ\u00f3mico con el objetivo de ampliar la cobertura ene la prestaci\u00f3n de los servicios de salud de manera progresiva a todos los habitantes del territorio nacional. <\/p>\n
Manifiesta tambi\u00e9n que el porcentaje que deben destinar las cajas de compensaci\u00f3n para el subsidio familiar tiene una base completamente variable, que es un porcentaje del valor de la n\u00f3mina mensual de los empleadores mencionados en los art\u00edculos 7 y 8 de la Ley 21 de 1982, la cual, como es obvio, puede variar en el tiempo y por lo tanto no es una suma fija a cuyo incremento anual tengan derecho los trabajadores afiliados a alguna Caja. <\/p>\n
En cuanto al aspecto presupuestal, recuerda c\u00f3mo para que una partida pueda ser inclu\u00edda en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n se requiere, previamente, que hubiese sido reconocida o decretada bien mediante una ley o por una decisi\u00f3n judicial en firme. <\/p>\n
As\u00ed pues -concluye- lo que la Ley 100 de 1993 hizo fue sentar las bases legales necesarias e indispensables para que posteriormente la Ley Anual de Presupuesto proceda v\u00e1lidamente a reflejar, entre las rentas de la Naci\u00f3n, las partidas correspondientes. <\/p>\n
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n ha solicitado a la Corte declarar exequible el art\u00edculo impugnado. <\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
Puesto que el art\u00edculo objeto de la acci\u00f3n incoada hace parte de una ley de la Rep\u00fablica, es la Corte Constitucional el tribunal competente para resolver acerca de su exequibilidad (art\u00edculo 241-4 C.P.). <\/p>\n
2. Caducidad de la acci\u00f3n por vicios de forma <\/p>\n
La Constituci\u00f3n ha se\u00f1alado un t\u00e9rmino m\u00e1ximo dentro del cual, a partir de la entrada en vigencia de los actos sujetos a control de constitucionalidad, es posible instaurar demandas por vicios de procedimiento o de car\u00e1cter formal que puedan afectarlos. <\/p>\n
El numeral 3 del art\u00edculo 242 de la Carta Pol\u00edtica dispone : <\/p>\n
“Las acciones por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto”. <\/p>\n
Es esa la regla aplicable a la presente demanda, en lo relativo a los cargos que en ella se formulan contra la disposici\u00f3n, acusada por no haberse llevado a primer debate en las comisiones terceras de las c\u00e1maras. <\/p>\n
La Ley 100 de 1993 principi\u00f3 a regir el 23 diciembre de ese a\u00f1o y, por tanto, para la fecha de presentaci\u00f3n de la demanda (20 de septiembre de 1996), ya hab\u00eda operado la caducidad. <\/p>\n
No se estudiar\u00e1 tal cargo. <\/p>\n
3. Unidad de materia <\/p>\n
Esta Corte ha entendido la unidad de materia, exigida a las leyes en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n, de la siguiente forma : <\/p>\n
“La delimitaci\u00f3n constitucional est\u00e1 deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues \u00e9ste se halla obligado a definir con precisi\u00f3n, como lo exige la Carta, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les habr\u00e1n de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simult\u00e1neamente ha de observar una estricta relaci\u00f3n interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, para que todas ellas est\u00e9n referidas a igual materia, la cual, desde luego, deber\u00e1 corresponder al t\u00edtulo de aqu\u00e9lla. <\/p>\n
En ese orden de ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar despu\u00e9s si en efecto hay correspondencia entre el t\u00edtulo de la ley y su contenido, y si existe unidad de materia en los art\u00edculos, relacionados entre s\u00ed. <\/p>\n
Si el Congreso ha previsto \u00e9l mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constituci\u00f3n cuando incluye c\u00e1nones espec\u00edficos que, o bien no encajan dentro del t\u00edtulo que delimita la materia objeto de legislaci\u00f3n, o bien no guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-390 del 22 de agosto de 1996). <\/p>\n
En su jurisprudencia, la Corte ha hecho ver que el concepto de unidad de materia es de contenido sustancial y no puramente nominal, es decir, que la identidad entre los temas relativos a un mismo asunto no est\u00e1 dada por el cuerpo normativo al que pertenezcan, ni por la denominaci\u00f3n que tengan, sino por sus caracteres intr\u00ednsecos. <\/p>\n
Al respecto, en Sentencia C-435 del 12 de septiembre de 1996 esta Corte expres\u00f3 : <\/p>\n
“…para establecer si hay unidad tem\u00e1tica en un determinado cuerpo legal no es suficiente la identificaci\u00f3n meramente formal acerca de los asuntos tratados en \u00e9l, sino que es menester verificar si entre ellos existe una concatenaci\u00f3n sustancial en cuya virtud el legislador los integre sistem\u00e1ticamente, excluyendo aqu\u00e9llos que no guardan relaci\u00f3n alguna con la cuesti\u00f3n predominante dentro del conjunto normativo”. <\/p>\n
Precisamente en relaci\u00f3n con el sistema jur\u00eddico estructurado a partir de la Ley 100 de 1993, la Corte admiti\u00f3 como integrante de su unidad tem\u00e1tica la norma por la cual se creaba un tributo con destino a las finalidades propias de la seguridad social. <\/p>\n
Al exponer la raz\u00f3n de exequibilidad del precepto, la Corte manifest\u00f3 : <\/p>\n
“A nadie se oculta, entonces, que si bien la seguridad social -materia prevaleciente en la Ley 100 de 1993- se presenta como objeto de labor legislativa f\u00e1cilmente separable de la que implica el poder de imposici\u00f3n del Estado, pueden vincularse desde el punto de vista material cuando, como en el proceso presente, se aprecia que, para el adecuado e integral cumplimiento de los cometidos sociales subyacentes a esa normatividad, son indispensables la canalizaci\u00f3n de recursos y el arbitrio rentistico, lo que, dentro de un sistema ordenado y previamente concebido por el legislador, aconseja el uso de las atribuciones constitucionales del Congreso para incorporar, en un solo haz normativo, las reglas que, a su juicio, son aptas para la finalidad propuesta, como ocurre con el Fondo de Solidaridad creado y con la necesaria referencia a las fuentes que lo alimentan…) (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-390 del 22 de agosto de 1996, ya citada). <\/p>\n
Significa lo anterior que, siguiendo la misma doctrina, la Corte debe desechar el cargo formulado por el actor acerca de que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia por confundir asuntos relativos a impuestos y a seguridad social. <\/p>\n
Es verdad que el art\u00edculo impugnado consagra una contribuci\u00f3n parafiscal y que el tema predominante en el contenido de la Ley 100 de 1993 es la seguridad social, pero no es menos cierto que al establecer las normas b\u00e1sicas de \u00e9sta, como sistema integral, seg\u00fan quiso hacerlo el legislador -as\u00ed lo anunci\u00f3 desde el mismo t\u00edtulo del Estatuto-, no pod\u00eda dejar de lado lo referente a la financiaci\u00f3n de los diversos programas incorporados al sistema global de seguridad social, entre ellos el de subsidios en salud, primordial dentro de esa estructura. <\/p>\n
Por otra parte, resulta perfectamente adecuado al objeto de una ley de seguridad social se\u00f1alar la forma en que las cajas de compensaci\u00f3n familiar deben vincularse al sistema, canalizando as\u00ed una porci\u00f3n de sus recursos hacia las finalidades de aqu\u00e9lla. <\/p>\n
No han sido quebrantados, entonces, por este aspecto, los mandatos constitucionales. <\/p>\n
4. Car\u00e1cter parafiscal de la contribuci\u00f3n <\/p>\n
Seg\u00fan el art\u00edculo 150, numeral 12, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al Congreso corresponde establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales. <\/p>\n
El art\u00edculo 338 Ib\u00eddem se\u00f1ala que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, a nivel nacional, podr\u00e1 imponer contribuciones fiscales o parafiscales. <\/p>\n
Sobre el concepto de parafiscalidad, la Corte Constitucional ha trazado pautas jurisprudenciales, luego acogidas por el legislador, que pueden sintetizarse as\u00ed : <\/p>\n
“De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el t\u00e9rmino “contribuci\u00f3n parafiscal” hace relaci\u00f3n a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho grav\u00e1men es fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes p\u00fablicos, semip\u00fablicos o privados que ejerzan actividades de inter\u00e9s general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes p\u00fablicos como por personas de derecho privado”. (Cfr. Sentencia C-040 del 11 de febrero de 1993. M.P. : Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n). <\/p>\n
“De esta suerte, en nuestro ordenamiento jur\u00eddico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generaci\u00f3n de ingresos p\u00fablicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en \u00e9l- afecto a una destinaci\u00f3n especial de car\u00e1cter econ\u00f3mico, gremial o de previsi\u00f3n social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administraci\u00f3n, seg\u00fan razones de conveniencia legal, de un organismo aut\u00f3nomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Naci\u00f3n y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberan\u00eda fiscal, de manera que s\u00f3lo el Estado a trav\u00e9s de los mecanismos constitucionalmente dise\u00f1ados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre tambi\u00e9n con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinaci\u00f3n, en los beneficiarios potenciales y en la determinaci\u00f3n de los sujetos gravados”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-308 del 7 de julio de 1994. M.P. : Dr. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
“…la contribuci\u00f3n parafiscal, fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, es una contribuci\u00f3n obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversi\u00f3n de tales recursos en ese mismo sector. En efecto, las caracter\u00edsticas de la cuota parafiscal son la obligatoriedad, la singularidad y la destinaci\u00f3n sectorial. Obligatoriedad porque el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribuci\u00f3n. Singularidad porque recae sobre un espec\u00edfico grupo de la sociedad. Y destinaci\u00f3n sectorial porque la contribuci\u00f3n mencionada se revierte en el sector del cual se ha extra\u00eddo”. (Corte Constitucional. Sentencia C-546 del 1 de diciembre de 1994. M.P. : Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
El art\u00edculo 12 de la Ley 179 de 1994 (Org\u00e1nica del Presupuesto Nacional), modificado por el art\u00edculo 2 de la Ley 225 de 1995, define as\u00ed las rentas parafiscales : <\/p>\n
“Son contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. <\/p>\n
Las contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que formen parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales y su recaudo ser\u00e1 efectuado por los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n”. <\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada cumple a cabalidad con los requisitos de la parafiscalidad, por cuanto plasma, en efecto, una contribuci\u00f3n a cargo de entidades pertenecientes a determinado sector econ\u00f3mico, cuyos fondos se reinvierten en el mismo. Los recursos que administran las cajas de compensaci\u00f3n familiar no pertenecen a ellas sino que corresponden a un inter\u00e9s leg\u00edtimo de los trabajadores (Cfr. Sentencia C-575 del 29 de octubre de 1992. M.P. : Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), lo cual implica que es \u00e9ste \u00faltimo sector -el del trabajo- el sujeto pasivo de la contribuci\u00f3n y, a la vez, el sector beneficiario del producto de la misma, en cuanto son los trabajadores los favorecidos por el r\u00e9gimen de subsidios en salud, bien que los dineros correspondientes se administren directamente por las mismas cajas -como lo autoriza la norma, bajo la modalidad de cuentas independientes de las que corresponden al resto de sus rentas y bienes-, ya sea que se manejen dentro de la subcuenta de solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda creado por la Ley 100 de 1993. <\/p>\n
No se trata, como err\u00f3neamente lo entiende el demandante, de una nueva carga impuesta a los trabajadores, pues la norma en nada incrementa los aportes de \u00e9stos a las cajas de compensaci\u00f3n familiar, sino de un cambio de destinaci\u00f3n, por v\u00eda general, de parte de los recursos captados por dichos entes. Habi\u00e9ndose creado las cajas por la ley, la cual se\u00f1al\u00f3 el objeto al cual ser\u00edan orientados los fondos por ellas administrados, bien pod\u00eda la propia ley modificar las reglas iniciales y establecer variantes parciales en dicho objeto, sin desvirtuar por ello el prop\u00f3sito b\u00e1sico de la prestaci\u00f3n social, toda vez que la contribuci\u00f3n creada se reinvierte tambi\u00e9n en favor de los trabajadores y sus familias. <\/p>\n
Ahora bien, las partidas correspondientes habr\u00e1n de ser aplicadas de manera global al fortalecimiento del r\u00e9gimen subsidiado de salud y, en consecuencia, resulta evidente que los trabajadores aportantes a determinada Caja de Compensaci\u00f3n, de cuyos recaudos habr\u00e1 de restarse el 5% ordenado por la norma, no ser\u00e1n necesariamente los mismos que se beneficien individualmente de los servicios del r\u00e9gimen subsidiado. <\/p>\n
La correspondencia que exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no entre personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado reciba una retribuci\u00f3n directa y proporcional al monto de su contribuci\u00f3n, sino que el sector que contribuye sea simult\u00e1neamente aqu\u00e9l que se favorece con la destinaci\u00f3n posterior de lo recaudado. <\/p>\n
A la Corte no escapa, entonces, que la contribuci\u00f3n parafiscal que establece el precepto demandado no se queda en el reducido \u00e1mbito de los trabajadores que cotizan a las cajas de compensaci\u00f3n familiar sino que se proyecta hacia los beneficiarios del r\u00e9gimen subsidiado de salud, inclu\u00eddos trabajadores independientes y no cotizantes en dichas entidades, pero ello no vicia de inconstitucionalidad el precepto. Por el contrario, se realiza por esa v\u00eda el principio general de solidaridad contemplado en el art\u00edculo 1 de la Carta. <\/p>\n
El art\u00edculo 48 Ib\u00eddem, relativo precisamente a la seguridad social, la concibe como “servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley” (subraya la Corte). <\/p>\n
5. La disposici\u00f3n acusada no consagra un auxilio prohibido por la Constituci\u00f3n <\/p>\n
Dice el demandante que el Estado, mediante el art\u00edculo materia de revisi\u00f3n, est\u00e1 concediendo, en el fondo y de hecho, un auxilio o donaci\u00f3n de aquellos que han sido erradicados del sistema por el art\u00edculo 355 de la Carta Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
Debe se\u00f1alarse inicialmente que, establecido por la Corte el car\u00e1cter parafiscal de la cuota en estudio, no se trata de un recurso perteneciente a las rentas estatales y su destinaci\u00f3n est\u00e1 ordenada por la ley al beneficio del sector de los trabajadores, que es el aportante de los dineros percibidos por las cajas de compensaci\u00f3n, luego no encaja en el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En efecto, no todos los recursos p\u00fablicos pertenecen al Estado y, en el caso de los de origen parafiscal -que son p\u00fablicos mas no ingresan al fisco- tampoco son de libre asignaci\u00f3n o disposici\u00f3n por las autoridades. Por su naturaleza y funciones, tales rentas est\u00e1n afectadas a una finalidad, que es la que, seg\u00fan la ley correspondiente, les dio origen, y que justifica su recaudo. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, el art\u00edculo 355 de la Carta no es aplicable a los recursos parafiscales. <\/p>\n
Por otra parte, lo censurado por la norma constitucional, que prohibe a las ramas y \u00f3rganos del poder decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas de derecho privado, es la transferencia injustificada de recursos del patrimonio p\u00fablico al particular, con el fin de favorecer a ciertos individuos o grupos de manera selectiva, as\u00ed como la utilizaci\u00f3n pol\u00edtica y electoral, y algunas veces econ\u00f3mica, de las necesidades de personas y comunidades. En modo alguno se ha querido impedir o dificultar por medio de esta norma prohibitiva la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, como el de la seguridad social, que puede tener lugar a partir de la actividad directa del Estado o por intermedio de personas jur\u00eddicas privadas (arts. 48 y 365 C.P.), en condiciones de igualdad entre los usuarios o beneficiarios. <\/p>\n
Recu\u00e9rdese que tampoco se vulnera el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n cuando el Estado, en desarrollo de lo previsto por el art\u00edculo 13 Ib\u00eddem, busca realizar la igualdad real y efectiva, promoviendo las condiciones de equilibrio requeridas por grupos discriminados o marginados, y protegiendo especialmente a las personas que, por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica o mental, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta. <\/p>\n
En lo que toca directamente con la seguridad social, no se olvide que, de conformidad con el art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n, entre los fines esenciales del Estado se encuentran los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n, adem\u00e1s de que, seg\u00fan la misma norma, las autoridades -entre ellas el legislador- est\u00e1n obligadas a asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. <\/p>\n
Los impuestos, las tasas y las contribuciones, bien que \u00e9stas sean fiscales o parafiscales, tienen finalmente como prop\u00f3sito, que los justifica, el financiamiento de los gastos e inversiones que la comunidad requiere. <\/p>\n
En cuanto a los servicios p\u00fablicos, son inherentes a la finalidad social del Estado (art. 365 C.P.) y buscan el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n (art. 366 C.P.). <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que, si fuera aceptada la tesis del actor, deber\u00eda concluirse que todo dinero p\u00fablico \u00fanicamente podr\u00eda destinarse a gastos e inversiones que s\u00f3lo beneficiara a entidades estatales, sin desbordar los l\u00edmites internos de ellas, lo cual impedir\u00eda que con tales fondos fueran atendidas necesidades b\u00e1sicas tales como la educaci\u00f3n, la salud o, en general, los servicios p\u00fablicos, desvirtu\u00e1ndose as\u00ed totalmente el papel e inclusive la raz\u00f3n de ser del Estado Social de Derecho, y, por contera, dando al art\u00edculo 355 de la Carta un sentido que no tiene. <\/p>\n
Considera la Corte, entonces, que el cargo carece de fundamento. <\/p>\n
Por otra parte, si de la destinaci\u00f3n de los recursos se trata, la se\u00f1alada en el art\u00edculo demandado no desconoce tampoco el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, que prohibe las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
En primer lugar, el car\u00e1cter parafiscal de la renta en cuesti\u00f3n excluye, seg\u00fan lo explicado, su forzoso ingreso al Presupuesto General, como lo resalt\u00f3 la Corte en Sentencia C-546 del 1 de diciembre de 1994 (M.P. : Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero), de lo cual resulta que no se da la hip\u00f3tesis de una posible vulneraci\u00f3n del mandato constitucional, pues la figura contemplada en la norma que se examina es bien distinta : como provenientes de una contribuci\u00f3n parafiscal, los dineros recaudados han de tener, de por s\u00ed, una destinaci\u00f3n que la misma ley debe indicar, seg\u00fan el art\u00edculo 150-12 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, orientada hacia el mismo sector econ\u00f3mico que tributa, en este caso el de los trabajadores. <\/p>\n
Pero, aun si se admitiera en gracia de la discusi\u00f3n -no lo admite la Corte Constitucional- que una contribuci\u00f3n parafiscal debiera ser evaluada a la luz del art\u00edculo 359 de la Carta, la que ahora se controvierte encajar\u00eda en las excepciones a la prohibici\u00f3n de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica, pues corresponder\u00eda a lo previsto en el numeral 3 Ib\u00eddem : “Las (rentas) que, con base en leyes anteriores, la Naci\u00f3n asigna a entidades de previsi\u00f3n social…”. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en Sala Plena, o\u00eddo el concepto del Ministerio P\u00fablico y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los incisos 1 y 2 del art\u00edculo 217 de la Ley 100 de 1993. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
En licencia En comisi\u00f3n <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
HACE CONSTAR QUE: <\/p>\n
El Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz no asisti\u00f3 a la sesi\u00f3n de la Sala Plena celebrada el 10 de abril de 1997, por encontrarse en comisi\u00f3n oficial en el exterior y el Magistrado Dr. Jorge Arango Mej\u00eda, por permiso concedido por la Sala Plena. <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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C-183-97 Sentencia C-183\/97 CADUCIDAD DE LA ACCION POR VICIOS DE FORMA-Operancia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido sustancial La Corte ha hecho ver que el concepto de unidad de materia es de contenido sustancial y no puramente nominal, es decir, que la identidad entre los temas relativos a un mismo asunto […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2841","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2841","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2841"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2841\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2841"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2841"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2841"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}