C-220-97<\/p>\n
Sentencia C-220\/97 <\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia sobre art\u00edculos de decretos compiladores <\/p>\n
UNIVERSIDAD-Fundamento y objetivo\/AUTONOMIA PLENA DE LA UNIVERSIDAD <\/p>\n
La universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a la formaci\u00f3n de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a trav\u00e9s del dominio de “un saber” y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condici\u00f3n de fines en s\u00ed mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que requiere, para “ser”, del reconocimiento efectivo de su autonom\u00eda. Otro tipo de instituciones de educaci\u00f3n superior, que fundamentan su quehacer en objetivos distintos, como por ejemplo la mera profesionalizaci\u00f3n, si bien son necesarias en el mundo moderno, no pueden proclamarse como universidades. Tal distinci\u00f3n subyace en la legislaci\u00f3n de nuestro pa\u00eds, que distingue entre universidades y otras instituciones de educaci\u00f3n superior, reconoci\u00e9ndoles autonom\u00eda plena, no absoluta, \u00fanicamente a las primeras. <\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Implicaciones por su ejercicio\/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Protecci\u00f3n <\/p>\n
El ejercicio de la autonom\u00eda implica para las universidades el cumplimiento de su misi\u00f3n a trav\u00e9s de acciones en las que subyazca una \u00e9tica que Weber denominar\u00eda “\u00e9tica de la responsabilidad”, lo que significa que esa autonom\u00eda encuentre legitimaci\u00f3n y respaldo no s\u00f3lo en sus propios actores, sino en la sociedad en la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que la provee de recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a trav\u00e9s de ella; se trata de que quienes conforman la universidad trasciendan su propia e individual convicci\u00f3n de que lo que hacen es lo pertinente, lo conveniente, lo razonable, someti\u00e9ndolo a consideraci\u00f3n no solo de sus pares, sino de esos otros actores de la sociedad, que evaluar\u00e1n si la autonom\u00eda ejercida por sus universidades prev\u00e9, como le corresponde, incluso lo no previsible, teniendo en cuenta las consecuencias e impacto de sus acciones en la sociedad, e identificando en el individuo que educa no a un mero instrumento para sus propios objetivos, sino, a un universo individual, \u00fanico y diferenciable. La universidad, surge como una organizaci\u00f3n marginal. Esa universidad, para “ser”, tiene que ser aut\u00f3noma, pues cualquier obstrucci\u00f3n a esa condici\u00f3n la desvirt\u00faa. Esa autonom\u00eda tiene como objetivo principal protegerlas de la interferencia del poder pol\u00edtico central, al igual que ocurre con el organismo estatal que cre\u00f3 para el manejo de la televisi\u00f3n, no obstante eso no implica, como lo ha dicho la Corte, que sean ajenas e independientes del mismo Estado <\/p>\n
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Significado <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica proclama que Colombia es un Estado Social de Derecho, esto es, un estado democr\u00e1tico regulado por la ley, en el que priman los principios de igualdad, participaci\u00f3n y pluralidad, y en el que el individuo se erige como epicentro de las acciones del Estado, las cuales ser\u00e1n leg\u00edtimas en cuanto propendan por su bienestar y evoluci\u00f3n, permiti\u00e9ndole un desarrollo aut\u00f3nomo, singular e integral, el cual logra en la medida en que pueda, efectivamente, realizar sus derechos fundamentales. <\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Significaci\u00f3n\/LIBERTAD JURIDICA DE UNIVERSIDADES\/UNIVERSIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO <\/p>\n
El Constituyente consagr\u00f3 en la Carta Pol\u00edtica el principio de autonom\u00eda universitaria, que en las sociedades modernas y post-modernas se considera como uno de los pilares del Estado democr\u00e1tico, pues s\u00f3lo a trav\u00e9s de ella las universidades pueden cumplir la misi\u00f3n y objetivos que le son propios y contribuir al avance y apropiaci\u00f3n del conocimiento, el cual dejando de lado su condici\u00f3n de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jur\u00eddica que tienen las instituciones de educaci\u00f3n superior reconocidas como universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les se\u00f1alen. La regla general aplicable con fundamento en la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acci\u00f3n de las mismas; no obstante, esa libertad de acci\u00f3n no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las p\u00fablicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio. La universidad a la que aspira la sociedad contempor\u00e1nea es aqu\u00e9lla que est\u00e9 presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la identificaba con aquellos campus que materializaban “…guetos cerrados…campos de concentraci\u00f3n del saber…” Los l\u00edmites a esa libertad de acci\u00f3n le corresponde establecerlos al legislador a trav\u00e9s de la ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el principio de autonom\u00eda o impedir su ejercicio por parte de las instituciones reconocidas como tales. <\/p>\n
LEY ORDINARIA-Interpretaci\u00f3n, reforma y derogaci\u00f3n por legislador\/LEY ORDINARIA-Establecimiento de excepciones por legislador <\/p>\n
No obstante que se plantea el hecho de que el legislador haya violado con la decisi\u00f3n impugnada un art\u00edculo de la ley ordinaria, a trav\u00e9s del cual el legislador cre\u00f3 la categor\u00eda jur\u00eddica de entes universitarios aut\u00f3nomos, ese aspecto no ser\u00e1 el objeto de examen por parte de esta Corporaci\u00f3n, pues tal categor\u00eda jur\u00eddica tiene origen legal y como tal, con fundamento en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que le atribuyen al Congreso las facultades de interpretar, reformar y derogar las leyes, adem\u00e1s de expedir aquellas que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, es susceptible de ser derogada, modificada o adicionada por el mismo legislador, a trav\u00e9s de una norma legal de igual o superior jerarqu\u00eda. Tampoco se detendr\u00e1 la Corporaci\u00f3n en la acusaci\u00f3n de omisi\u00f3n inconstitucional presentada, porque es facultad privativa del legislador establecer excepciones a sus mandatos, siempre y cuando ellas no contrar\u00eden el ordenamiento superior. <\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-L\u00edmites por legislador <\/p>\n
Es competencia del legislador establecer los l\u00edmites a la libertad de acci\u00f3n que en ejercicio de la autonom\u00eda universitaria se le reconoce a las universidades p\u00fablicas y privadas; tales l\u00edmites los debe imponer el legislador de manera expresa a trav\u00e9s de la ley, constituyendo \u00e9stos excepciones a la regla general, sin que pueda entenderse que la regulaci\u00f3n del quehacer de las universidades, per-se, sea una obstrucci\u00f3n a la autonom\u00eda. <\/p>\n
ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Elementos esenciales\/ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Autonom\u00eda relativa <\/p>\n
UNIVERSIDADES Y ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS-No asimilaci\u00f3n para efectos presupuestales <\/p>\n
La autonom\u00eda universitaria que consagra la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, autonom\u00eda como sin\u00f3nimo de leg\u00edtima capacidad de autodeterminaci\u00f3n, no corresponde a la autonom\u00eda restringida que la ley le reconoce a los establecimientos p\u00fablicos, por lo que pretender asimilarlos, as\u00ed sea \u00fanicamente para efectos presupuestales, implica para las universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible en el caso de las universidades, y en el prop\u00f3sito, como obligaci\u00f3n legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la pol\u00edtica general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia. <\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-No es establecimiento p\u00fablico\/UNIVERSIDAD PUBLICA-Autonom\u00eda en presupuesto con r\u00e9gimen especial <\/p>\n
No hay raz\u00f3n v\u00e1lida para que a las universidades del Estado se les aplique la disposici\u00f3n impugnada, que ordena que para efectos presupuestales se les asimile a los establecimientos p\u00fablicos, mucho menos cuando ello implicar\u00eda vulnerar su condici\u00f3n esencial de entes aut\u00f3nomos del Estado; por eso, por existir ese r\u00e9gimen legal especial para las universidades del Estado, la norma acusada no incluy\u00f3 dentro de las excepciones a su mandato a las universidades p\u00fablicas, pues ellas al igual que el ente rector de la televisi\u00f3n, tambi\u00e9n dotado de autonom\u00eda por el Constituyente, deben acogerse en materia presupuestal a lo dispuesto en la ley especial que las rige. Las universidades oficiales, al igual que el Banco de la Rep\u00fablica y la CNTV, son \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder p\u00fablico y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos p\u00fablicos, pues ello implicar\u00eda someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente. El legislador, al omitir incluirlas expresamente, no quiso, como lo interpreta equivocadamente el gobierno nacional, incluirlas t\u00e1citamente dentro del grupo que para efectos presupuestales se asimila a los establecimientos p\u00fablicos, simplemente tuvo en cuenta que las universidades estatales, en tanto entes aut\u00f3nomos del Estado, est\u00e1n sometidas, inclusive en lo presupuestal, a un r\u00e9gimen especial. <\/p>\n
ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Autonom\u00eda administrativa y financiera <\/p>\n
Cuando el legislador atribuy\u00f3 a los establecimientos p\u00fablicos funciones administrativas, lo hizo con el objeto de crear unas personas jur\u00eddicas especializadas, a las que les reconoci\u00f3 un cierto grado de independencia, no obstante que hacen parte activa de la administraci\u00f3n, con el objeto de que ejercieran de manera t\u00e9cnica algunas de las funciones propias de aquel; para ello les reconoci\u00f3 autonom\u00eda administrativa, que no es otra cosa que la facultad relativa que tienen esas entidades de manejarse por s\u00ed mismas, y autonom\u00eda financiera, que se traduce en que cada establecimiento p\u00fablico tiene su propio patrimonio y su propio presupuesto, como persona jur\u00eddica que es, el cual no obstante debe programar y ejecutar conforme a las directrices del respectivo ministerio o departamento administrativo al cual est\u00e9 adscrito o vinculado, y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Ajenas a interferencias del poder pol\u00edtico\/AUTONOMIA DE UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No sujeci\u00f3n al control de tutela de establecimiento p\u00fablico\/ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Control de tutela no aplicable a universidades estatales <\/p>\n
Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder pol\u00edtico, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administraci\u00f3n, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos p\u00fablicos, concepto que por s\u00ed mismo niega la autonom\u00eda; eso no quiere decir que no deban, como entidades p\u00fablicas que manejan recursos p\u00fablicos y cumplen una trascendental funci\u00f3n en la sociedad, someter su gesti\u00f3n al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementaci\u00f3n de mecanismos de articulaci\u00f3n con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misi\u00f3n. El control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos p\u00fablicos, no es aplicable a las universidades en tanto instituciones aut\u00f3nomas. <\/p>\n
ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIO-Clasificaci\u00f3n control de tutela <\/p>\n
UNIVERSIDAD DEL ESTADO-Dise\u00f1o de mecanismos de control especial <\/p>\n
El control de tutela dise\u00f1ado para los establecimientos p\u00fablicos, que se traduce en las diferentes clases de control, ri\u00f1e y es contrario al principio de autonom\u00eda que el Constituyente reconoci\u00f3 para las universidades; dichas instituciones, cuando son financiadas por el Estado y manejan recursos p\u00fablicos, exigen el dise\u00f1o de mecanismos de control especiales, que al ser aplicados no atenten contra su naturaleza y que tengan en cuenta las singularidad que caracteriza el sujeto que en ese caso se controla, un ente al que se le reconoce capacidad de autodeterminaci\u00f3n; mecanismos que el legislador debe dise\u00f1ar y establecer, garantizando la realizaci\u00f3n de un control efectivo de los recursos del Estado y propendiendo por involucrar a la sociedad en esa tarea. <\/p>\n
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Autonom\u00eda en presupuesto de universidades estatales <\/p>\n
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-No exclusi\u00f3n de disposiciones constitucionales sobre presupuesto <\/p>\n
No hay ning\u00fan elemento que permita concluir que las universidades del Estado, en desarrollo del principio de autonom\u00eda que consagr\u00f3 el Constituyente en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, puedan excluirse de las disposiciones superiores, ellas y sus presupuestos, que se nutren principalmente del Estado, deben tener espacio dentro del presupuesto de la Naci\u00f3n, y como instituciones p\u00fablicas, cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y misi\u00f3n, dise\u00f1e y consigne especialmente para ellas, pues, pretender asimilarlas, para efectos presupuestales, a los establecimientos p\u00fablicos, contrar\u00eda el ordenamiento superior al vulnerar y desvirtuar su condici\u00f3n de entes aut\u00f3nomos. <\/p>\n
AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Alcance respecto a la unidad presupuestal <\/p>\n
El principio de unidad presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonom\u00eda presupuestal que se le reconoce a las universidades del Estado. La categor\u00eda entes universitarios aut\u00f3nomos creada por el legislador, no fue inclu\u00edda en el actual Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, lo que no impide que el legislador, en desarrollo de las competencias que le son propias, pueda producir normas org\u00e1nicas de presupuesto aplicables a las universidades del Estado, siempre y cuando con sus decisiones no desvirt\u00fae su condici\u00f3n de \u00f3rganos aut\u00f3nomos dotados de esa condici\u00f3n por el constituyente. Mientras tanto, a las universidades del Estado les ser\u00e1n aplicables, en materia presupuestal, prioritariamente las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y aquellas de la ley org\u00e1nica de presupuesto que no desvirt\u00faen el n\u00facleo esencial de su autonom\u00eda. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1470. <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto 111 de enero 15 de 1996, “Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”. <\/p>\n
Actor: Augusto Hern\u00e1ndez Becerra. <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., abril veintinueve (29) de mil novecientos noventa y siete (1997) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad establecida en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto”. <\/p>\n
Por auto del 9 de octubre de 1996, el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda de la referencia; ordenar su fijaci\u00f3n en lista, el traslado del expediente al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia, y enviar las comunicaciones respectivas al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites indicados para esta clase de procesos de control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisi\u00f3n. <\/p>\n
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
DECRETO No. 111 DE 1996 <\/p>\n
(enero 15). <\/p>\n
“Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto. <\/p>\n
“El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la ley 225 de 1995 (…) <\/p>\n
(…) “DECRETA <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“Art\u00edculo 4\u00b0. Para efectos presupuestales, todas las personas jur\u00eddicas p\u00fablicas del orden nacional, cuyo patrimonio est\u00e9 constituido por fondos p\u00fablicos y no sean Empresas Industriales y Comerciales del Estado o Sociedades de Econom\u00eda Mixta o asimiladas a \u00e9stas por la ley de la Rep\u00fablica, se les aplicar\u00e1n las disposiciones que rigen los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional (Ley 179 de 1994, art. 63)”. <\/p>\n
El texto de la disposici\u00f3n impugnada corresponde al texto del art\u00edculo 63 de la ley 179 de 1994, norma compilada que hace parte del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, por lo que el pronunciamiento de la Corte cobijar\u00e1 una y otra disposici\u00f3n, no obstante en la presente providencia la referencia se har\u00e1 siempre al art\u00edculo 4 del decreto 111 de 1996. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
El demandante considera que la disposici\u00f3n acusada es violatoria del art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
B. Los fundamentos de la demanda <\/p>\n
Remiti\u00e9ndose al art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el actor se\u00f1ala que fue voluntad expresa del Constituyente de 1991, reconocer y garantizar la autonom\u00eda universitaria, entendida \u00e9sta como la leg\u00edtima capacidad que tienen dichas instituciones para autodeterminarse; dicho principio, agrega, se predica esencial en un Estado democr\u00e1tico de derecho, por lo que fue necesario que el Constituyente estableciera de forma expresa un compromiso solemne, entre el Estado y la sociedad, que conmina al primero, y espec\u00edficamente a los poderes p\u00fablicos que lo conforman, a abstenerse con sus decisiones de debilitarla o vulnerarla. <\/p>\n
En desarrollo de ese principio de rango constitucional, dice el demandante, espec\u00edficamente del inciso segundo del mencionado art\u00edculo 69 de la Carta Pol\u00edtica, el legislador expidi\u00f3 la ley 30 de 1992, por la cual organiz\u00f3 el servicio p\u00fablico de la educaci\u00f3n superior y estableci\u00f3 el r\u00e9gimen especial que orden\u00f3 el Constituyente para las universidades del Estado. <\/p>\n
Ese r\u00e9gimen especial caracteriz\u00f3 a la universidades del Estado como entes universitarios aut\u00f3nomos, nueva categor\u00eda jur\u00eddica que cre\u00f3 el legislador teniendo en cuenta las especiales y singulares caracter\u00edsticas que las identifican y diferencian sustancialmente de otras instituciones p\u00fablicas, y las funciones y compromisos que ellas tienen con la sociedad; es decir, que el legislador en cumplimiento de las disposiciones del art\u00edculo 69 de la C.P., las dot\u00f3 de una naturaleza jur\u00eddica con la cual quiso compatibilizar el ejercicio de la autonom\u00eda que el Constituyente reconoci\u00f3 sin distingo para todas las universidades, incluidas las estatales, y el car\u00e1cter de entidades p\u00fablicas que tienen aquellas cuyos recursos y patrimonio provienen del Estado. <\/p>\n
La creaci\u00f3n de esa nueva categor\u00eda fue necesaria, se\u00f1ala el actor, de una parte para dar cumplimiento al mandato del art\u00edculo 69 de la Carta Pol\u00edtica, que le impone al Estado la obligaci\u00f3n de garantizar la autonom\u00eda de las universidades, incluidas las p\u00fablicas, y de otra por la inconveniencia de seguir atribuy\u00e9ndole a las universidades del Estado el car\u00e1cter de establecimientos p\u00fablicos, como hab\u00eda sido tradicional, pues ello no solo es contrario sino que niega el principio de autonom\u00eda universitaria. <\/p>\n
Lo anterior por cuanto los establecimientos p\u00fablicos son organismos adscritos a los respectivos ministerios o departamentos administrativos, que est\u00e1n sujetos a poderosos controles de tutela administrativa, y cuyos presupuestos deben someterse a la normativa especialmente dise\u00f1ada para ellos, lo que implica que su preparaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n est\u00e9n fuertemente intervenidas y dirigidas por el ejecutivo; todas estas caracter\u00edsticas, sostiene el actor, contradicen por s\u00ed mismas el principio de autonom\u00eda que el constituyente consagr\u00f3 para las universidades, la cual ya no se limita exclusivamente a lo acad\u00e9mico. <\/p>\n
Se\u00f1ala, que su pretensi\u00f3n no es emancipar a las universidades oficiales del Estado, o que se les reconozca a las mismas una libertad absoluta por fuera incluso de la Constituci\u00f3n y de la ley, ellas hacen parte del Estado, por lo que deben tener con \u00e9l mecanismos de articulaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n eficaces pero que no desvirt\u00faen o atenten contra el principio superior que las caracteriza; lo que reclama es que se d\u00e9 aplicaci\u00f3n a la naturaleza jur\u00eddica propia de las universidades p\u00fablicas, pues se trata de un tipo o categor\u00eda de ente p\u00fablico absolutamente sui generis, no asimilable a otras naturalezas jur\u00eddicas que se han desarrollado en el mundo del derecho p\u00fablico, pero especialmente inconfundible con la de los establecimientos p\u00fablicos, la cual por sus caracter\u00edsticas es la negaci\u00f3n plena de autonom\u00eda universitaria. <\/p>\n
<\/p>\n
“Ni las leyes ordinarias, ni la especial que el Congreso dicte para las universidades del Estado, ni ninguna otra, as\u00ed sea la ley org\u00e1nica de presupuesto, pueden contrariar el principio constitucional de la autonom\u00eda de las universidades colombianas. Todas las leyes, desde las ordinarias hasta las especiales, pasando por las estatutarias y las org\u00e1nicas, est\u00e1n necesariamente subordinadas a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.” <\/p>\n
Para el actor, el desconocimiento o vulneraci\u00f3n del principio constitucional que reconoce la autonom\u00eda de las universidades del Estado, surge, en gran medida, del hecho de que en tanto instituciones que hacen parte de la estructura del Estado y que est\u00e1n cerca del poder p\u00fablico, ellas son vistas, por el Congreso como sujetos directamente sometidos a su funci\u00f3n normativa y por el gobierno como dependencias subordinadas, desconociendo sus singulares caracter\u00edsticas y la misi\u00f3n que tienen dentro de la sociedad, esto es desconociendo la caracter\u00edstica que les es esencial, la autonom\u00eda, que no s\u00f3lo les fue reconocida en el ordenamiento superior, sino que les es indispensable para el cumplimiento de sus especiales objetivos y misi\u00f3n. <\/p>\n
IV. EL CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n (E), doctor LUIS EDUARDO MONTOYA MEDINA, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar exequible el art\u00edculo 4 del Decreto 111 de 1996, solicitud que funda en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
Manifiesta el Ministerio P\u00fablico, que la disposici\u00f3n acusada en nada contrar\u00eda el ordenamiento constitucional, pues de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la ley org\u00e1nica correspondiente es el instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano, al que deben ajustarse los presupuestos de todas aquellas entidades que manejen recursos de car\u00e1cter p\u00fablico. As\u00ed, si se tiene en cuenta que la autonom\u00eda universitaria no es absoluta, \u00e9sta debe ceder al principio de unidad presupuestal consagrado en el art\u00edculo 347 superior, pues de lo contrario, en pro de su defensa, se propiciar\u00edan entes aut\u00e1rquicos que como tales “desquiciar\u00edan el sistema presupuestal. <\/p>\n
La asimilaci\u00f3n que establece la norma impugnada, dice el concepto del Ministerio P\u00fablico, “…no significa que a los entes universitarios aut\u00f3nomos se les haya menguado el margen de manejo de sus presupuestos, pues el hecho de que tengan que insertarse dentro del haz normativo que informa el proceso presupuestal colombiano, en manera alguna significa el desconocimiento de la autonom\u00eda que la Carta y la ley de la educaci\u00f3n superior les ha reconocido en punto a la elaboraci\u00f3n y disposici\u00f3n de su presupuesto, de acuerdo con las funciones que les corresponden.” <\/p>\n
V. OTRAS INTERVENCIONES <\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. <\/p>\n
El ciudadano JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista de la demanda de la referencia, con el fin de solicitar a esta Corporaci\u00f3n que se declare inhibida para decidir sobre la misma o, en su defecto, que declare exequible la disposici\u00f3n acusada, esgrimiendo como fundamentos jur\u00eddicos de su petici\u00f3n los que a continuaci\u00f3n se sintetizan: <\/p>\n
Manifiesta el interviniente, para respaldar su primera petici\u00f3n, que desde un punto de vista formal, el art\u00edculo 24 de la Ley 225 de 1995 no confiere al Presidente de la Rep\u00fablica las facultades extraordinarias y pro t\u00e9mpore a que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se refiere en el numeral 10\u00b0 de su art\u00edculo 150, pues ellas no fueron solicitadas por el gobierno nacional y no tienen un t\u00e9rmino fijo de duraci\u00f3n. Adem\u00e1s, sostiene que desde un punto de vista material, el Congreso no transfiri\u00f3 a trav\u00e9s de la disposici\u00f3n citada una facultad exclusivamente suya, lo que hizo, dice, fue explicitar una atribuci\u00f3n propia del ejecutivo, consagrada por el Constituyente de 1991 en los numerales 10 y 11 del art\u00edculo 189 superior. <\/p>\n
En consecuencia, dice el apoderado del Ministerio de Hacienda, el Decreto 111 de 1996 no es un decreto con fuerza de ley, por lo que la Corte, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del art\u00edculo 241 de la Carta, no tiene competencia para examinar su constitucionalidad, no obstante que el contenido del mismo reproduzca el de las leyes compiladas, pues la incompetencia se desprende no del contenido del Decreto acusado, sino de su condici\u00f3n y jerarqu\u00eda. <\/p>\n
El interviniente sustenta su segunda y subsidiaria petici\u00f3n, la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, en el hecho de que la acusaci\u00f3n del actor si bien es contra todo el art\u00edculo, est\u00e1 dirigida, \u00fanicamente, a producir efectos respecto de una clase espec\u00edfica de instituciones, las universidades p\u00fablicas, lo que significar\u00eda, en caso de que la Corte decidiera retirarla del ordenamiento jur\u00eddico vigente, dejar “…al garete (sic) presupuestal entidades que no tienen el car\u00e1cter de entes universitarios aut\u00f3nomos”. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera.- La competencia y el objeto de control <\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en su intervenci\u00f3n solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n producir fallo inhibitorio en la demanda de la referencia, pues seg\u00fan \u00e9l la Corte Constitucional no es competente para conocer la acusaci\u00f3n formulada contra el art\u00edculo 4 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, dado que ese decreto tiene naturaleza ejecutiva y se limita a compilar las normas legales org\u00e1nicas del presupuesto, sin cambiar su redacci\u00f3n ni contenido. No obstante, en reciente decisi\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n1 estableci\u00f3 que “…conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4 de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos art\u00edculos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en s\u00ed mismo ejecutivo, los art\u00edculos que lo integran son materialmente legales”. <\/p>\n
Dijo la Corte: <\/p>\n
“\u00bfSignifica lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera alguna, pues n\u00f3tese que en la sentencia C-305\/96 la Corte se inhibi\u00f3 de conocer una acusaci\u00f3n contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los art\u00edculos que lo integran, pues consider\u00f3 que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuesti\u00f3n el decreto compilador como tal, por ejemplo porque se considere que hubo vicios de forma en su expedici\u00f3n. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciase sobre los art\u00edculos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores s\u00f3lo recaen sobre la compilaci\u00f3n misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. <\/p>\n
Se trata pues de una compleja distribuci\u00f3n de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores.” 2 <\/p>\n
La Corte es pues competente para asumir el estudio del art\u00edculo 4 del Decreto 111 de 1996, norma que hace parte del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto. <\/p>\n
Segunda. Materia de la Demanda. <\/p>\n
La demanda del actor pretende la declaratoria, por parte de esta Corporaci\u00f3n, de una inconstitucionalidad por omisi\u00f3n, que seg\u00fan \u00e9l se origina en la no inclusi\u00f3n, dentro de las excepciones establecidas en el art\u00edculo 4 del Decreto 111 de 1996, norma acusada, de los entes universitarios aut\u00f3nomos, situaci\u00f3n que los ubica dentro del grupo de instituciones p\u00fablicas, que para efectos presupuestales, se asimilan a los establecimientos p\u00fablicos, lo cual, en su concepto, dadas las caracter\u00edsticas de \u00e9stos \u00faltimos, viola el principio de autonom\u00eda universitaria consagrado en el art\u00edculo 69 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Se\u00f1ala el demandante, que en tanto los establecimientos p\u00fablicos son organismos adscritos a los respectivos ministerios o departamentos administrativos, sujetos a un intenso control de tutela por parte de la administraci\u00f3n central y sometidos, para el dise\u00f1o y desarrollo de sus pol\u00edticas y funciones y para la programaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de su presupuesto a las directrices del poder ejecutivo, esa categor\u00eda es contraria y niega el principio de autonom\u00eda que se reivindica como esencial para las universidades; en su concepto, en aquellos casos en que el legislador ha determinado la necesidad de dotar de autonom\u00eda a instituciones cuyo patrimonio total o parcialmente es del Estado, ha tenido que acoger categor\u00edas distintas a la denominada establecimientos p\u00fablicos, tales como la de empresas comerciales e industriales del Estado o la de empresas de econom\u00eda mixta; en esos casos, los objetivos mismos que se atribuyen a dichas instituciones hacen imperativo que se les organice y estructure de manera tal que puedan ejercer la autonom\u00eda que se les reconoce como necesaria, sin que por ello se diluya la relaci\u00f3n y la responsabilidad que tienen con el Estado como entidades p\u00fablicas que son. <\/p>\n
En su opini\u00f3n, el desarrollo legislativo del art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, contenido especialmente en la ley 30 de 1992, evidencia un claro entendimiento por parte del legislador de los alcances y proyecci\u00f3n de ese mandato superior, por eso, afirma, cre\u00f3 para las universidades del Estado una nueva categor\u00eda jur\u00eddica, la de entes universitarios aut\u00f3nomos, con la cual quiso imprimirles a las universidades del Estado una nueva naturaleza, que les permita, no obstante ser organismos p\u00fablicos y como tales estar insertos en la estructura del Estado, dentro del marco de la ley y la Constituci\u00f3n, ejercer la autonom\u00eda que les es esencial y sin la cual sencillamente se desvirtuar\u00edan y dejar\u00edan de ser. <\/p>\n
Esa nueva categorizaci\u00f3n, anota, exige paralelamente una base normativa diferente, especial y no sustituible por la aplicable a otras categor\u00edas, como por ejemplo a la de establecimientos p\u00fablicos, pues aplicarla implicar\u00eda desconocer la naturaleza propia de las universidades, que fue reconocida y garantizada por el Constituyente y luego materializada por el legislador. Tales argumentos le sirven al actor para sostener, que habiendo el legislador, de manera consecuente con lo dispuesto en el mandato superior que considera transgredido, creado una categor\u00eda sui generis para las universidades del Estado, la de entes universitarios aut\u00f3nomos, que permite compatibilizar su doble condici\u00f3n de entes aut\u00f3nomos y entes del Estado, no se entiende ni justifica que para efectos presupuestales las haya asimilado a una categor\u00eda diferente, la de establecimientos p\u00fablicos, mucho menos cuando con esa decisi\u00f3n vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 69 de la Carta, pues asimilar para efectos presupuestales las universidades p\u00fablicas a los establecimientos p\u00fablicos, implica negar de forma definitiva la posibilidad de que las mismas ejerzan el derecho a ser aut\u00f3nomas, dado que sin autonom\u00eda presupuestal no hay autonom\u00eda acad\u00e9mica, que les es esencial para mantener su naturaleza y no desvirtuar su misi\u00f3n en la sociedad, quedando supeditadas en todo a la tutela y directrices del poder central. <\/p>\n
Tercera. La universidad una instituci\u00f3n social cuyo fundamento esencial es la autonom\u00eda. <\/p>\n
En el mundo contempor\u00e1neo el concepto de “universidad” es objeto de continuos y profundos debates, \u00e9l se caracteriza y analiza desde la singular \u00f3ptica de diferentes paradigmas de pensamiento, que a su vez se sustentan en ideolog\u00edas diversas, muchas veces antag\u00f3nicas, las cuales, no obstante, coinciden al proclamar inherente al concepto de universidad el principio de autonom\u00eda, sin el cual, sostienen, la universidad se desvirt\u00faa, “deja de ser”. <\/p>\n
Tales discusiones confrontan la universidad con la sociedad, distingui\u00e9ndolas y muchas veces oponi\u00e9ndolas; de hecho gran parte del pensamiento filos\u00f3fico contempor\u00e1neo3 sostiene que “…son dos esencias, no solamente distintas sino heterog\u00e9neas, que se excluyen la una a la otra…”; la universidad, dicen, cumple un papel decisivo en el fortalecimiento del fundamento esencial de la sociedad que no es otro que la vida, por eso, cuando ella se dedica y dirige sus esfuerzos a objetivos distintos al perfeccionamiento de la vida, como por ejemplo a la imposici\u00f3n de la t\u00e9cnica como objetivo \u00faltimo en el mundo de la modernidad, “universidad acr\u00edtica”, ella se desdibuja, pierde su raz\u00f3n de ser. <\/p>\n
La universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a la formaci\u00f3n de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a trav\u00e9s del dominio de “un saber” y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condici\u00f3n de fines en s\u00ed mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que requiere, para “ser”, del reconocimiento efectivo de su autonom\u00eda. Otro tipo de instituciones de educaci\u00f3n superior, que fundamentan su quehacer en objetivos distintos, como por ejemplo la mera profesionalizaci\u00f3n, si bien son necesarias en el mundo moderno, no pueden proclamarse como universidades. Tal distinci\u00f3n subyace en la legislaci\u00f3n de nuestro pa\u00eds, que distingue entre universidades y otras instituciones de educaci\u00f3n superior, reconoci\u00e9ndoles autonom\u00eda plena, no absoluta, \u00fanicamente a las primeras (art\u00edculos 16 y 20 ley 30 de 1992). <\/p>\n
La universidad es, desde sus or\u00edgenes en los siglos XIII y XIV, una instituci\u00f3n marginal, necesaria para la sociedad que la crea y la reclama, pero distinta de ella misma; su misi\u00f3n fundamental es, seg\u00fan Michele Henry, “la cultura”, concepto que se preserva y construye a partir del tr\u00edptico que conforman la \u00e9tica, la ciencia y la est\u00e9tica, y que se realiza a trav\u00e9s de acciones dirigidas a producir y adecuar conocimiento, y a transmitir un determinado saber a tiempo que lo hace crecer con base en la investigaci\u00f3n; ella tiene su propio ethos, su singular sistema de valores, sus prioridades, los cuales no siempre, casi nunca, coinciden con los de la sociedad o con los del Estado en el que funcionan, por eso, dadas sus caracter\u00edsticas y la l\u00f3gica que caracteriza su quehacer, diferente de la l\u00f3gica que predomina en el Estado, la cual est\u00e1 determinada por el poder coyuntural que lo orienta, desde sus inicios se concibi\u00f3 como una organizaci\u00f3n aut\u00f3noma, esto es, capaz de autodeterminarse, autogobernarse y autolegislarse colectivamente; como un ente plural en el que confluyen, con su individual saber y raz\u00f3n, los individuos [actores] que la conforman, quienes coinciden en un objetivo, la producci\u00f3n y adecuaci\u00f3n de conocimiento como insumo esencial para la formaci\u00f3n de hombres potencialmente capaces de desarrollar sus m\u00faltiples dimensiones. Por eso quienes la integran est\u00e1n legitimados, y as\u00ed lo reconocen el Estado y la sociedad, para darse sus propias leyes y directivas, leyes que paralelamente permitan su conservaci\u00f3n y crecimiento. <\/p>\n
Ella est\u00e1 inserta en una determinada sociedad que la reivindica como agente de conservaci\u00f3n y de cambio, que le exige una participaci\u00f3n activa pero independiente en el replanteamiento de sus propios fundamentos, que la reclama como pilar de su propia estructura, en la que aspira al desarrollo de la autonom\u00eda individual y al ejercicio de la libertad por parte de cada uno de sus asociados. <\/p>\n
Pero esa caracterizaci\u00f3n no las hace ajenas a su entorno o irresponsables frente a la sociedad y al Estado, el ejercicio de la autonom\u00eda implica para las universidades el cumplimiento de su misi\u00f3n a trav\u00e9s de acciones en las que subyazca una \u00e9tica que Weber denominar\u00eda “\u00e9tica de la responsabilidad”, lo que significa que esa autonom\u00eda encuentre legitimaci\u00f3n y respaldo no s\u00f3lo en sus propios actores, sino en la sociedad en la que la universidad materializa sus objetivos, en el Estado que la provee de recursos y en la sociedad civil que espera fortalecerse a trav\u00e9s de ella; se trata de que quienes conforman la universidad trasciendan su propia e individual convicci\u00f3n de que lo que hacen es lo pertinente, lo conveniente, lo razonable, someti\u00e9ndolo a consideraci\u00f3n no solo de sus pares, sino de esos otros actores de la sociedad, que evaluar\u00e1n si la autonom\u00eda ejercida por sus universidades prev\u00e9, como le corresponde, incluso lo no previsible, teniendo en cuenta las consecuencias e impacto de sus acciones en la sociedad, e identificando en el individuo que educa no a un mero instrumento para sus propios objetivos, sino, a un universo individual, \u00fanico y diferenciable. <\/p>\n
La universidad, surge como una organizaci\u00f3n marginal, como “…un campo ideal constituido y definido por las leyes que lo rigen, leyes diferentes a aquellas que rigen a la sociedad, leyes que en conjunto constituyen una \u00e9tica”, esa universidad, para “ser”, tiene que ser aut\u00f3noma, pues cualquier obstrucci\u00f3n a esa condici\u00f3n la desvirt\u00faa. <\/p>\n
Ahora bien, esa autonom\u00eda que el constituyente le reconoci\u00f3 a las universidades, tiene como objetivo principal protegerlas de la interferencia del poder pol\u00edtico central, al igual que ocurre por ejemplo con el organismo estatal que cre\u00f3 para el manejo de la televisi\u00f3n, no obstante eso no implica, como lo ha dicho la Corte, que sean ajenas e independientes del mismo Estado: <\/p>\n
“Vale la pena aclarar que la autonom\u00eda entregada por la Carta a la entidad encargada del manejo de la televisi\u00f3n, no le da el car\u00e1cter de \u00f3rgano superior del Estado ni le concede un \u00e1mbito ilimitado de competencias [tampoco a las universidades del Estado], pues cualquier entidad p\u00fablica por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a l\u00edmites y restricciones determinados por la Constituci\u00f3n y la Ley.” (Corte Constitucional, sentencia C-310 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). <\/p>\n
Ese es el fundamento de lo dispuesto por el Constituyente en el art\u00edculo 69 de la Carta Pol\u00edtica, norma a trav\u00e9s de la cual reconoci\u00f3 la necesidad imperiosa que tiene una sociedad democr\u00e1tica, pluralista e igualitaria, de una universidad aut\u00f3noma, independiente de los \u00f3rganos de poder que conforman el Estado, que a trav\u00e9s de un quehacer no interferido contribuya a la consolidaci\u00f3n y fortalecimiento de la cultura a partir de la cual se erige la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Cuarta. La universidad en el Estado Social de Derecho. <\/p>\n
El art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica proclama que Colombia es un Estado Social de Derecho, esto es, un estado democr\u00e1tico regulado por la ley, en el que priman los principios de igualdad, participaci\u00f3n y pluralidad, y en el que el individuo se erige como epicentro de las acciones del Estado, las cuales ser\u00e1n leg\u00edtimas en cuanto propendan por su bienestar y evoluci\u00f3n, permiti\u00e9ndole un desarrollo aut\u00f3nomo, singular e integral, el cual logra en la medida en que pueda, efectivamente, realizar sus derechos fundamentales. <\/p>\n
Acorde con esta caracterizaci\u00f3n el Constituyente de 1991 consagr\u00f3 en el art\u00edculo 69 de la Carta Pol\u00edtica el principio de autonom\u00eda universitaria, que en las sociedades modernas y post-modernas se considera como uno de los pilares del Estado democr\u00e1tico, pues s\u00f3lo a trav\u00e9s de ella las universidades pueden cumplir la misi\u00f3n y objetivos que le son propios y contribuir al avance y apropiaci\u00f3n del conocimiento, el cual dejando de lado su condici\u00f3n de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jur\u00eddica4 que tienen las instituciones de educaci\u00f3n superior reconocidas como universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les se\u00f1alen. En tal sentido, en reiteradas oportunidades se ha pronunciado esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“…el art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n garantiza la autonom\u00eda universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formaci\u00f3n acad\u00e9mica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder p\u00fablico tanto en el campo netamente acad\u00e9mico como en la orientaci\u00f3n ideol\u00f3gica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo. <\/p>\n
“En ejercicio de su autonom\u00eda las universidades gozan de libertad para determinar cu\u00e1les habr\u00e1n de ser sus estatutos; definir su r\u00e9gimen interno; estatuir los mecanismos referentes a la elecci\u00f3n, designaci\u00f3n y per\u00edodos de sus directivos y administradores; se\u00f1alar las reglas sobre selecci\u00f3n y nominaci\u00f3n de profesores; establecer los programas de su propio desarrollo; aprobar y manejar su presupuesto; fijar sobre la base de las exigencias m\u00ednimas previstas en la ley, los planes de estudio que regir\u00e1n su actividad acad\u00e9mica, pudiendo incluir asignaturas b\u00e1sicas y materias afines con cada plan para que las mismas sean elegidas por el alumno, a efectos de moldear el perfil pretendido por cada instituci\u00f3n universitaria para sus egresados. <\/p>\n
“En s\u00edntesis, el concepto de autonom\u00eda universitaria implica la consagraci\u00f3n de una regla general que consiste en la libertad de acci\u00f3n de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley, seg\u00fan lo establece con claridad el art\u00edculo citado. <\/p>\n
“El papel del legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se encuentran los l\u00edmites de la se\u00f1alada autonom\u00eda, a efectos de que las universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jur\u00eddico y, por el contrario, cumplan la funci\u00f3n social que corresponde a la educaci\u00f3n (art\u00edculo 67 C.N.) y a la tarea com\u00fan de promover el desarrollo arm\u00f3nico de la persona…” (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M. P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
Es claro entonces, que respecto de las universidades, tanto de las p\u00fablicas como de las privadas, la norma constitucional no establece ninguna diferencia, la regla general aplicable con fundamento en el art\u00edculo 69 de la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acci\u00f3n de las mismas; no obstante, esa libertad de acci\u00f3n no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las p\u00fablicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio. La universidad a la que aspira la sociedad contempor\u00e1nea es aqu\u00e9lla que est\u00e9 presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la identificaba con aquellos campus que materializaban “…guetos cerrados…campos de concentraci\u00f3n del saber…”5 <\/p>\n
Los l\u00edmites a esa libertad de acci\u00f3n le corresponde establecerlos al legislador a trav\u00e9s de la ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el principio de autonom\u00eda o impedir su ejercicio por parte de las instituciones reconocidas como tales; sobre este presupuesto la pregunta qu\u00e9 surge, en el caso que se analiza, es la siguiente: <\/p>\n
\u00bf La decisi\u00f3n t\u00e1cita del legislador, si la hubo, contenida en la norma impugnada, de asimilar para efectos presupuestales las universidades p\u00fablicas a los establecimientos p\u00fablicos, limita u obstaculiza la libertad de acci\u00f3n de las mismas, de tal manera que se desvirt\u00faa el principio de autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n les reconoci\u00f3, impidiendo que dichas instituciones p\u00fablicas la puedan ejercer? <\/p>\n
Para resolver este interrogante es necesario, previamente, hacer algunas precisiones: <\/p>\n
De conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 241-4 de la C.P., le corresponde a la Corte decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, esto es verificar si su contenido viola o no el ordenamiento superior, luego lo que se confronta es la norma legal demandada con los preceptos de la Constituci\u00f3n; por eso, en el caso que ocupa a la Corte, no obstante que el demandante plantea como uno de los puntos de la controversia, el hecho de que el legislador haya, en su criterio, violado con la decisi\u00f3n impugnada el art\u00edculo 57 de la ley 30 de 1992, ley ordinaria6, a trav\u00e9s del cual el legislador cre\u00f3 la categor\u00eda jur\u00eddica de entes universitarios aut\u00f3nomos, ese aspecto no ser\u00e1 el objeto de examen por parte de esta Corporaci\u00f3n, pues tal categor\u00eda jur\u00eddica tiene origen legal y como tal, con fundamento en los numerales 1 y 23 del art\u00edculo 150 de la C.P., que le atribuyen al Congreso las facultades de interpretar, reformar y derogar las leyes, adem\u00e1s de expedir aquellas que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, es susceptible de ser derogada, modificada o adicionada por el mismo legislador, a trav\u00e9s de una norma legal de igual o superior jerarqu\u00eda. <\/p>\n
Tampoco se detendr\u00e1 la Corporaci\u00f3n en la acusaci\u00f3n de omisi\u00f3n inconstitucional que presenta el actor, en primer lugar porque es facultad privativa del legislador establecer excepciones a sus mandatos, siempre y cuando ellas no contrar\u00eden el ordenamiento superior, y en segundo lugar porque en el caso sub-examine, al no hacerlo, seg\u00fan los t\u00e9rminos de la demanda y el tratamiento presupuestal que a dichas instituciones les da actualmente el gobierno nacional, el legislador las incluy\u00f3 t\u00e1citamente, en tanto instituciones p\u00fablicas del orden nacional cuyo patrimonio est\u00e1 constituido por fondos p\u00fablicos, dentro del grupo al cual esta dirigido su mandato, esto es dentro del grupo que para efectos presupuestales se asimilar\u00e1 a los establecimientos p\u00fablicos, situaci\u00f3n positiva que ser\u00e1 la que se confronte con el ordenamiento superior, especialmente con lo dispuesto en el art\u00edculo 69 de la C.P., con el objeto de verificar si ella lo vulnera o no. <\/p>\n
Quinta. \u00bfLa asimilaci\u00f3n de las universidades p\u00fablicas a los establecimientos p\u00fablicos, para efectos presupuestales, puede entenderse como una leg\u00edtima limitaci\u00f3n a la libertad de acci\u00f3n, autonom\u00eda, de dichas instituciones? <\/p>\n
Como qued\u00f3 dicho, es competencia del legislador establecer los l\u00edmites a la libertad de acci\u00f3n que en ejercicio de la autonom\u00eda universitaria se le reconoce a las universidades p\u00fablicas y privadas; tales l\u00edmites los debe imponer el legislador de manera expresa a trav\u00e9s de la ley, constituyendo \u00e9stos excepciones a la regla general, sin que pueda entenderse que la regulaci\u00f3n del quehacer de las universidades, per-se, sea una obstrucci\u00f3n a la autonom\u00eda. Sobre el particular ha dicho la Corte: <\/p>\n
“Haciendo un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de las normas constitucionales que rigen este asunto, se concluye que la autonom\u00eda universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspecci\u00f3n y vigilancia de la educaci\u00f3n con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formaci\u00f3n moral, intelectual y f\u00edsica de los educandos; y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creaci\u00f3n y gesti\u00f3n de los centros educativos, y dictar las disposiciones con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos.” (Corte Constitucional, Sentencia C-547 de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz) <\/p>\n
Ahora bien, la Corporaci\u00f3n proceder\u00e1 a establecer si cabe como leg\u00edtima dentro de la regulaci\u00f3n que le corresponde expedir al legislador, no solo en desarrollo del art\u00edculo 69 sino tambi\u00e9n del art\u00edculo 352 de la C.P., asimilar, para efectos presupuestales, las universidades estatales a los establecimientos p\u00fablicos, o si ello implica negar u obstruir la autonom\u00eda que la Carta Pol\u00edtica les reconoci\u00f3. Con posterioridad verificar\u00e1 si efectivamente el legislador, a trav\u00e9s de la norma impugnada, orden\u00f3 t\u00e1citamente esa asimilaci\u00f3n en el caso de las universidades <\/p>\n
Si se entiende que la autonom\u00eda se traduce para las universidades p\u00fablicas en la posibilidad de autodeterminarse, esto es “de hacer” de acuerdo con sus singulares objetivos y necesidades, su definici\u00f3n jur\u00eddica cobra especial importancia, pues ella delimita el marco dentro del cual pueden ejercer esa prerrogativa sin desvirtuarla y les determina los instrumentos jur\u00eddico-administrativos de los que disponen para el efecto. <\/p>\n
Es innegable que la experiencia de las universidades oficiales mientras fueron clasificadas como establecimientos p\u00fablicos fue desafortunada, pues su desarrollo acad\u00e9mico y el ejercicio de la autonom\u00eda que les es consustancial se vieron obstaculizados por la permanente necesidad de ajustar sus objetivos a una estructura inadecuada, dependiente y supeditada al ejecutivo, que no correspond\u00eda con los fines que le son propios; de hecho, una de las funciones que las define como tales, la investigaci\u00f3n, no pudo lograr un desarrollo fluido y racional en dicho esquema jur\u00eddico administrativo, raz\u00f3n por la cual fue necesario, en muchas ocasiones, recurrir al dise\u00f1o de mecanismos jur\u00eddicos de excepci\u00f3n que les permitieran cumplir con esa primordial tarea. <\/p>\n
Al respecto es ilustrativo remitirse a los comentarios que sobre la creaci\u00f3n de una nueva categor\u00eda jur\u00eddica aplicable a las universidades oficiales, diferente a la de establecimientos p\u00fablicos, produjo la doctrina: <\/p>\n
“Una de las razones fundamentales de la reestructuraci\u00f3n del sistema de educaci\u00f3n superior, encontr\u00f3 sustento en el manejo del concepto de autonom\u00eda y en la necesaria modificaci\u00f3n de las normas que hab\u00edan de permitir a las universidades una gesti\u00f3n acorde con su naturaleza y din\u00e1mica. <\/p>\n
“El primer elemento que se tuvo en cuenta para los anteriores prop\u00f3sitos, fue el de precisar la naturaleza jur\u00eddica de las universidades oficiales. Con anterioridad a la expedici\u00f3n de la ley 30 de 1992, el com\u00fan de las instituciones de educaci\u00f3n superior deb\u00edan organizarse como establecimientos p\u00fablicos. Ello en primera instancia implicaba que deb\u00edan ser entidades “adscritas” a la administraci\u00f3n, y se entiende por esa sola circunstancia que son parte de la administraci\u00f3n, es decir que son parte integrante de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico y en consecuencia, seg\u00fan el art\u00edculo 5 del Decreto 1050 de 1968 deben cumplir sus funciones conforme a las normas de derecho p\u00fablico. Ya anot\u00e1bamos como estas normas no se compadecen con la din\u00e1mica que demanda la actividad de las universidades, y como, de otra parte, la adscripci\u00f3n presupone un grado de tutela, de vigilancia y dependencia del organismo al cual los establecimientos est\u00e1n adscritos, en el caso de las universidades al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional. Estas dos circunstancias planteaban un conflicto, pues desnaturalizaban el concepto de autonom\u00eda. Si a ello se sumaba que en los establecimientos p\u00fablicos el director deb\u00eda ser designado por el Presidente de la Rep\u00fablica, la prerrogativa de las universidades para darse sus directivas constitu\u00eda una excepci\u00f3n a dicho principio. Evidentemente los establecimientos p\u00fablicos gozan de una relativa autonom\u00eda, pero indudablemente con claras limitaciones de orden administrativo, fiscal, presupuestal, financiero y contractual, de suerte que el concepto de autonom\u00eda no se compadec\u00eda tampoco con la actividad que deben desplegar las universidades. Como tambi\u00e9n se hab\u00eda anotado, la Constituci\u00f3n determin\u00f3 que la educaci\u00f3n deb\u00eda ser un servicio p\u00fablico que cumple una funci\u00f3n social y que la educaci\u00f3n representa un inter\u00e9s vital para el Estado. Razones similares a estas, enfocadas desde el punto de vista comercial, econ\u00f3mico y financiero, hab\u00edan llevado al Estado en 1968 a dar cabida a instituciones con una naturaleza jur\u00eddica diferente a la de los establecimientos p\u00fablicos, separ\u00e1ndolas de la administraci\u00f3n y dictando normas especiales para el desarrollo de su actividad. Estas son las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta. Pero su sola denominaci\u00f3n chocaba con la de la universidad por lo cual dichas instituciones no pod\u00edan participar de la naturaleza jur\u00eddica de este tipo de entidades. De otra parte, teniendo en consideraci\u00f3n lo expuesto, tampoco pod\u00edan denominarse establecimientos p\u00fablicos, pues si se examinaba la naturaleza y caracter\u00edsticas de estos establecimientos y las funciones que deb\u00edan desarrollar, pr\u00e1cticamente para cada caracter\u00edstica del establecimiento p\u00fablico deb\u00eda consagrarse una excepci\u00f3n cuando se tratara de universidades. <\/p>\n
” Las anteriores consideraciones llevaron al legislador de 1992 a crear una nueva categor\u00eda de instituci\u00f3n, adicional a las que estaban previstas en el decreto 1050 de 1968: el ente universitario aut\u00f3nomo: En esta nueva figura, se otorgaron caracter\u00edsticas especiales…una de ellas que se trata de instituciones vinculadas a la administraci\u00f3n,, en particular al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, es decir que no integran la administraci\u00f3n, pero en raz\u00f3n de su nexo vinculante est\u00e1n sujetos a su orientaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n “en lo que se refiere a las pol\u00edticas y la planeaci\u00f3n del sector educativo”. Lo anterior quiere decir, que no est\u00e1n sujetas al control del organismo al cual est\u00e1n vinculados, \u00fanica manera en que pod\u00eda preservarse su autonom\u00eda.”7 <\/p>\n
Exist\u00eda pues un amplio acuerdo sobre la imposibilidad de que incluidas en la categor\u00eda jur\u00eddica de establecimientos p\u00fablicos, las universidades del Estado pudieran efectivamente hacer uso de la autonom\u00eda que les reconoci\u00f3 el Constituyente, la cual por lo dem\u00e1s no puede limitarse, sin desvirtuarse, a lo meramente acad\u00e9mico, pues es un hecho que la autonom\u00eda acad\u00e9mica para poder ser ejercida, requiere de autonom\u00eda administrativa, financiera y presupuestal, dado que el ejercicio de cada una de ellas es condici\u00f3n indispensable para la realizaci\u00f3n de las otras. <\/p>\n
Si se analizan en detalle las caracter\u00edsticas propias de la categor\u00eda “establecimiento p\u00fablicos”, se corrobora que la naturaleza de los mismos es en efecto contraria al principio de autonom\u00eda, el cual se repite, es esencial para las universidades; veamos: <\/p>\n
a. La caracterizaci\u00f3n de los establecimientos p\u00fablicos. <\/p>\n
Los establecimientos p\u00fablicos se encuentran definidos en el art\u00edculo 5 del Decreto-ley 1050 de 1968, norma que establece lo siguiente: <\/p>\n
“Art\u00edculo 5. Establecimientos P\u00fablicos. Son organismos creados por la ley, o autorizados por \u00e9sta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho p\u00fablico y que re\u00fanen las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
“a) Personer\u00eda jur\u00eddica; <\/p>\n
“b) Autonom\u00eda administrativa, y <\/p>\n
“c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos p\u00fablicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinaci\u00f3n especial.” <\/p>\n
De la anterior definici\u00f3n es viable extractar, como elementos esenciales de la categor\u00eda jur\u00eddica establecimientos p\u00fablicos, los siguientes: <\/p>\n
– Son organismos que exigen creaci\u00f3n legal; <\/p>\n
– Sus funciones deben ser de car\u00e1cter administrativo, es decir funciones propias del Estado que se le trasladan a un ente especializado que hace parte de la administraci\u00f3n y como tal integra la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, luego ellas est\u00e1n sujetas, por disposici\u00f3n de la ley, a las normas del derecho p\u00fablico y a un estricto control de tutela por parte del poder central. <\/p>\n
– Como organismos descentralizados presentan como requisito indispensable, que se configura por el solo acto de su creaci\u00f3n, el poseer personer\u00eda jur\u00eddica, lo que significa que son sujetos de derechos y obligaciones. <\/p>\n
– Se les reconoce autonom\u00eda administrativa, no obstante, y en este punto surge un significativo distanciamiento con el concepto de autonom\u00eda universitaria, \u00e9sta se traduce apenas en una relativa independencia para manejar los servicios que le han sido encomendados, siempre y cuando ese manejo se enmarque en la pol\u00edtica general del respectivo gobierno; as\u00ed lo establece el art\u00edculo 7 del Decreto 1050 de 1968, al se\u00f1alar que la autonom\u00eda administrativa de los establecimientos p\u00fablicos “…tiene por objeto el control de sus actividades y la coordinaci\u00f3n de \u00e9stas con la pol\u00edtica general del gobierno”: <\/p>\n
Sobre la autonom\u00eda relativa de los establecimientos p\u00fablicos se\u00f1ala la doctrina, que ella no se entiende en el sentido etimol\u00f3gico que la traduce como facultad de autodeterminaci\u00f3n, la cual les permitir\u00eda darse sus propias normas, dado que el establecimiento p\u00fablico, desde su creaci\u00f3n, est\u00e1 sometido a los estatutos que le son se\u00f1alados en el mismo acto que lo crea, y, durante su existencia permanece sujeto al control de tutela por parte del organismo creador, en forma tal que, ese organismo, puede restarle bienes para pasarlos a otro, o para llevarlos a fondos comunes, e inclusive puede suprimirle la personer\u00eda jur\u00eddica y, por tanto, hacer que desaparezca el \u00f3rgano como ente aut\u00f3nomo. <\/p>\n
De lo anterior es viable concluir, que definitivamente la autonom\u00eda universitaria que consagra el art\u00edculo 69 de la C.P., autonom\u00eda como sin\u00f3nimo de leg\u00edtima capacidad de autodeterminaci\u00f3n, no corresponde a la autonom\u00eda restringida que la ley le reconoce a los establecimientos p\u00fablicos, por lo que pretender asimilarlos, as\u00ed sea \u00fanicamente para efectos presupuestales, implica para las universidades viabilizar una constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, como ha quedado establecido, en un continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible en el caso de las universidades, y en el prop\u00f3sito, como obligaci\u00f3n legal por parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas instituciones con la pol\u00edtica general del gobierno de turno, aspecto que contradice su misma esencia. <\/p>\n
b. Las universidades p\u00fablicas en tanto \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado no hacen parte de la rama ejecutiva <\/p>\n
Ese tipo de autonom\u00eda, entendida como capacidad de autodeterminaci\u00f3n ajena a la injerencia del poder ejecutivo, se hace viable en la estructura del Estado en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 113 de la C.P. , el cual establece, que adem\u00e1s de los \u00f3rganos que integran las ramas del poder p\u00fablico, existen otros, aut\u00f3nomos e independientes, para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado, entre ellos el Banco de la Rep\u00fablica (art. 371 C.P.); la denominada Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n (art. 77 C.P.), y las universidades del Estado (art. 69 C.P.), organismos todos a los que el Constituyente dot\u00f3 de autonom\u00eda, no obstante su car\u00e1cter de organismos de derecho p\u00fablico, sujetos a un r\u00e9gimen legal propio, lo que quiere decir que exigen por parte del legislador un tratamiento especial, que les permita efectivamente ejercer esa prerrogativa, sin que ello implique \u201c…exonerarlas de todo punto de contacto con el Estado\u201d8,o no admitir el control fiscal que sobre ellas debe ejercer la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, en cuanto se nutren de recursos p\u00fablicos. <\/p>\n
Es as\u00ed como el legislador, en el caso del Banco de la Rep\u00fablica y desarrollando el art\u00edculo 371 de la Carta Pol\u00edtica, expidi\u00f3 la ley 31 de 1992, la cual establece: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1. Naturaleza y objeto. El Banco de la Rep\u00fablica es una persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, continuar\u00e1 funcionando como organismo estatal de rango constitucional, con r\u00e9gimen legal propio, de naturaleza propia y especial, con autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica…\u201d <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3. R\u00e9gimen jur\u00eddico. El Banco de la Rep\u00fablica se sujeta a un r\u00e9gimen legal propio. En consecuencia, la determinaci\u00f3n de su organizaci\u00f3n, su estructura, sus funciones y atribuciones y los contratos en que sea parte, se regir\u00e1n exclusivamente por las normas contenidas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en esta ley y en los estatutos…\u201d <\/p>\n
En cuanto al ente rector de la televisi\u00f3n, creado como organismo aut\u00f3nomo por el art\u00edculo 77 de la C.P., el legislador, a trav\u00e9s de la ley 182 de 1995 lo denomin\u00f3 Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n y estableci\u00f3 para \u00e9l el siguiente r\u00e9gimen: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 3. Naturaleza jur\u00eddica, denominaci\u00f3n, domicilio y control pol\u00edtico. <\/p>\n
El organismo al que se refieren los art\u00edculos 76 y 77 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se denominar\u00e1 Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n (CNTV), dicha entidad es una persona jur\u00eddica de derecho p\u00fablico, con autonom\u00eda administrativa, patrimonial y t\u00e9cnica, y con la independencia funcional necesaria para el cumplimiento de las atribuciones que le asignan la Constituci\u00f3n, la ley y sus estatutos. <\/p>\n
(…)\u201d <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 16. Patrimonio <\/p>\n
\u201c(…) <\/p>\n
<\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. Para efectos exclusivamente fiscales la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n tendr\u00e1 r\u00e9gimen de establecimiento p\u00fablico del orden nacional, y en consecuencia no estar\u00e1 sujeta al impuesto de renta y complementarios.\u201d <\/p>\n
Se desprende claramente de las normas citadas, que dada la autonom\u00eda que el Constituyente le reconoci\u00f3 a la denominada CNTV, a ella no le es aplicable el mandato del art\u00edculo 4 del Decreto 111 de 1996, no obstante, no estar incluida entre las excepciones que establece dicha norma, y no lo est\u00e1 simplemente por que ese organismo est\u00e1 regido por una ley especial, que desarrolla el mandato constitucional, y de manera espec\u00edfica lo que tiene que ver con la materia presupuestal, lo que implica que sea su Junta Directiva la encargada de adoptar las decisiones correspondiente seg\u00fan lo ordena el literal f) del art\u00edculo 12 de la citada ley 182 de 1995. <\/p>\n
Sobre el particular es pertinente y aplicable el pronunciamiento de esta Corporaci\u00f3n, producido al analizar, en t\u00e9rminos negativos, la autonom\u00eda del ente encargado de dirigir la televisi\u00f3n, otorgada tambi\u00e9n directamente por el constituyente, art. 77 C.P., como ocurre con las universidades, en el cual de manera expresa se se\u00f1alan los elementos constitutivos esenciales de esa autonom\u00eda, uno de los cuales es, precisamente, que para ejercerla los entes a los cuales se les atribuye no pueden ser “…homologados a una simple entidad descentralizada del orden nacional: <\/p>\n
En cuanto a la universidades, el art\u00edculo 69 de la C.P. en su primer inciso les garantiza a todas, p\u00fablicas y privadas, autonom\u00eda, esto es capacidad para darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos; en el inciso segundo prev\u00e9 que las universidades p\u00fablicas, en cuanto \u00f3rganos aut\u00f3nomos que no hacen parte de ninguna de las ramas del poder p\u00fablico, requieren de un r\u00e9gimen especial que les permita cumplir sus objetivos y misi\u00f3n sin interferencias del poder pol\u00edtico, por lo que le ordena al legislador establecer para ellas dicho r\u00e9gimen especial. <\/p>\n
El legislador, en cumplimiento de ese mandato expidi\u00f3 la ley 30 de 1992, desarrollando en el art\u00edculo 28 de la misma, de manera general, el concepto de autonom\u00eda consagrado en el art\u00edculo 69 de la Carta, en cuanto condici\u00f3n esencial de las universidades sean \u00e9stas p\u00fablicas o privadas : <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 28. La autonom\u00eda universitaria consagrada en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades acad\u00e9micas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas acad\u00e9micos, definir y organizar sus labores formativas, acad\u00e9micas, docentes, cient\u00edficas y culturales, otorgar los t\u00edtulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes reg\u00edmenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misi\u00f3n social y de su funci\u00f3n institucional\u201d. <\/p>\n
En el t\u00edtulo tercero de la mencionada ley, el legislador da cumplimiento al mandato del inciso segundo del art\u00edculo 69 de la Carta, es decir, establece un r\u00e9gimen especial para las universidades del Estado, en tanto entes p\u00fablicos dotados de plena autonom\u00eda y distintos a los \u00f3rganos que conforman la rama ejecutiva, y consagra en el art\u00edculo 57 lo siguiente : <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios aut\u00f3nomos, con r\u00e9gimen especial y vinculados al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional en lo referente a las pol\u00edticas y la planeaci\u00f3n del sector educativo. <\/p>\n
\u201cLos entes universitarios aut\u00f3nomos tendr\u00e1n las siguientes caracter\u00edsticas : personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda acad\u00e9mica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podr\u00e1n elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. <\/p>\n
\u201cEl car\u00e1cter especial del r\u00e9gimen de las universidades estatales u oficiales comprender\u00e1 la organizaci\u00f3n y elecci\u00f3n de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de universidades estatales u oficiales, el r\u00e9gimen financiero y el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n y control fiscal, de acuerdo con la presente ley. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. Las instituciones estatales u oficiales de Educaci\u00f3n Superior que no tengan el car\u00e1cter de universidad seg\u00fan lo previsto en la presente ley deber\u00e1n organizarse como Establecimiento P\u00fablicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal.\u201d <\/p>\n
De la norma transcrita es importante destacar, primero que la vinculaci\u00f3n al Ministerio de Educaci\u00f3n, esto es al poder ejecutivo, es \u00fanicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo de pol\u00edticas en el sector educativo; segundo, que la autonom\u00eda que se predica de las universidades del Estado incluye los aspectos presupuestales; y tercero que esa autonom\u00eda es solo para las universidades p\u00fablicas reconocidas como tales, lo que implica que no incluye a las dem\u00e1s instituciones de educaci\u00f3n superior oficiales, las cuales son \u00f3rganos que integran la rama ejecutiva por lo que deben organizarse como establecimientos p\u00fablicos. <\/p>\n
Existiendo un r\u00e9gimen especial, que el legislador estableci\u00f3 en cumplimiento de normas constitucionales, no hay raz\u00f3n v\u00e1lida para que a las universidades del Estado se les apliquen las disposiciones del art\u00edculo 4 del Decreto 111 de 1996, norma impugnada, que ordena que para efectos presupuestales se les asimile a los establecimientos p\u00fablicos, mucho menos cuando ello implicar\u00eda vulnerar su condici\u00f3n esencial de entes aut\u00f3nomos del Estado; por eso, por existir ese r\u00e9gimen legal especial para las universidades del Estado, al igual que ocurri\u00f3 con la CNTV, la norma acusada no incluy\u00f3 dentro de las excepciones a su mandato a las universidades p\u00fablicas, pues ellas al igual que el ente rector de la televisi\u00f3n, tambi\u00e9n dotado de autonom\u00eda por el Constituyente, deben acogerse en materia presupuestal a lo dispuesto en la ley especial que las rige. <\/p>\n
Las universidades oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 113 de la C.P., y al igual que el Banco de la Rep\u00fablica y la CNTV, son \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder p\u00fablico y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos p\u00fablicos, pues ello implicar\u00eda someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente. <\/p>\n
El legislador, al omitir incluirlas expresamente dentro de las excepciones al mandato del art\u00edculo 4 del decreto 111 de 1996, no quiso, como lo interpreta equivocadamente el gobierno nacional, incluirlas t\u00e1citamente dentro del grupo que para efectos presupuestales se asimila a los establecimientos p\u00fablicos, simplemente tuvo en cuenta que las universidades estatales, en tanto entes aut\u00f3nomos del Estado, est\u00e1n sometidas, inclusive en lo presupuestal, a un r\u00e9gimen especial, tal como lo ordena el inciso segundo del art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n, actualmente consignado en la ley 30 de 1992. <\/p>\n
c. Las funciones esenciales de la universidad, sea \u00e9sta p\u00fablica o privada, no pueden ser calificadas como funciones administrativas propias del Estado. <\/p>\n
Como se dijo en la primera parte de esta providencia, la misi\u00f3n de la universidad es contribuir a la realizaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n de la cultura que subyace e identifica la sociedad en la que ella funciona, para ello, a trav\u00e9s de las funciones que le son propias, la docencia, la investigaci\u00f3n y la extensi\u00f3n, crea y genera conocimiento, transmitiendo saberes espec\u00edficos que promueven la realizaci\u00f3n de los individuos en sus m\u00faltiples dimensiones, impactando, paralelamente, el desarrollo y evoluci\u00f3n de la sociedad. <\/p>\n
En esta perspectiva, sus funciones esenciales, la docencia, la investigaci\u00f3n y las actividades de extensi\u00f3n, se cumplen de acuerdo con las definiciones y prioridades de quienes las ejecutan, no de las que impongan los directivos de la instituci\u00f3n y mucho menos de las que provengan del poder central; esa tarea le corresponde a los actores que integran la instituci\u00f3n, rectores y evaluadores de su propio quehacer, quienes aplican una singular y propia l\u00f3gica en cada actividad, distinta a la aplicable al com\u00fan de las actividades administrativas propias del Estado; esas funciones no pueden ser calificadas, porque no lo son, como funciones de car\u00e1cter administrativo, dirigidas, la mayor\u00eda de las veces, a proveer de un bien o un servicio a los asociados (recreaci\u00f3n, salud, agua, luz, transporte), cuyo dise\u00f1o y programaci\u00f3n en cada caso si est\u00e1 centrado en una determinada autoridad, que encabeza una organizaci\u00f3n organizada jer\u00e1rquicamente y de manera vertical. <\/p>\n
La investigaci\u00f3n cient\u00edfica, por ejemplo, constituye una actividad que solo puede ser definida aut\u00f3nomamente por quien la concibe y adelanta, ella puede calificarse como una “aventura”, que como tal no puede garantizar determinados resultados, cuyos “fracasos” se reivindican como importantes insumos para proseguir el camino de b\u00fasqueda de soluciones a los problemas propuestos, por eso la evaluaci\u00f3n de la misma s\u00f3lo puede ser efectuada por pares, por quienes son reconocidos y est\u00e1n legitimados como integrantes de la respectiva comunidad cient\u00edfica; una actividad de esas caracter\u00edsticas no puede estar orientada por la racionalidad que predomina en los administradores de la cosa p\u00fablica, que buscan por lo general como objetivos fundamentales de su gesti\u00f3n, mayor calidad, mayor cobertura, menores costos y optimizaci\u00f3n, en el sentido de reducci\u00f3n, de sus recursos, en pro de resultados espec\u00edficos plenamente predecibles. <\/p>\n
Caso similar ocurre con la docencia universitaria, que exige por parte de quien la ejerce el reconocimiento y respeto a su libertad de c\u00e1tedra, que no es otra cosa que el ejercicio no subordinado de su funci\u00f3n, en un espacio caracterizado por el respeto a la pluralidad de pensamiento y la reivindicaci\u00f3n del principio de la igualdad en la diferencia. <\/p>\n
<\/p>\n
Cuando el legislador atribuy\u00f3 a los establecimientos p\u00fablicos funciones administrativas, lo hizo con el objeto de crear unas personas jur\u00eddicas especializadas, a las que les reconoci\u00f3 un cierto grado de independencia, no obstante que hacen parte activa de la administraci\u00f3n, con el objeto de que ejercieran de manera t\u00e9cnica algunas de las funciones propias de aquel; para ello les reconoci\u00f3 autonom\u00eda administrativa, que no es otra cosa que la facultad relativa que tienen esas entidades de manejarse por s\u00ed mismas en los t\u00e9rminos antes mencionados, y autonom\u00eda financiera, que se traduce en que cada establecimiento p\u00fablico tiene su propio patrimonio y su propio presupuesto, como persona jur\u00eddica que es, el cual no obstante debe programar y ejecutar conforme a las directrices del respectivo ministerio o departamento administrativo al cual est\u00e9 adscrito o vinculado, y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
d. El grado de autonom\u00eda que el legislador le reconoce a los establecimientos p\u00fablicos, no es equiparable al reconocido por el Constituyente a las universidades p\u00fablicas, por lo que el control de tutela concebido en la ley para los primeros es inaplicable a las segundas. <\/p>\n
En principio, podr\u00eda afirmarse con base en la descripci\u00f3n del punto anterior, que las caracter\u00edsticas que definen los establecimientos p\u00fablicos se predican tambi\u00e9n de las universidades del Estado, y que por lo tanto \u00e9stas bien pueden clasificarse como tales, sin embargo, surge el siguiente interrogante: \u00bfpuede acaso equipararse el grado de autonom\u00eda que el legislador le atribuy\u00f3 a los establecimientos p\u00fablicos, con el que el Constituyente le reconoci\u00f3 a las universidades? <\/p>\n
Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder pol\u00edtico, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administraci\u00f3n, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos p\u00fablicos, concepto que por s\u00ed mismo niega la autonom\u00eda; eso no quiere decir que no deban, como entidades p\u00fablicas que manejan recursos p\u00fablicos y cumplen una trascendental funci\u00f3n en la sociedad, someter su gesti\u00f3n al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementaci\u00f3n de mecanismos de articulaci\u00f3n con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misi\u00f3n. <\/p>\n
Lo anterior para se\u00f1alar que el control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos p\u00fablicos, no es aplicable a las universidades en tanto instituciones aut\u00f3nomas, como no es aplicable tampoco al Banco de la Rep\u00fablica o a la Comisi\u00f3n nacional de Televisi\u00f3n; dicho control doctrinalmente es definido como aquel “…que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como por servicios”, y no lo es porque ese control le corresponde ejercerlo al ministerio o departamento administrativo al cual se halle vinculada o adscrita la respectiva entidad, el cual debe encargarse de encausar su actividad dentro del derrotero que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo; porque se ejerce sobre las personas de los funcionarios, lo que implica atribuirles a \u00e9stos una condici\u00f3n de subordinaci\u00f3n respecto del poder central, la que tiene origen, para el caso de entidades descentralizadas por servicios, en lo dispuesto en el numeral 13 del art\u00edculo 189 de la C.P., que establece que los gerentes y directores de los establecimientos p\u00fablicos son de libre nombramiento y remoci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica, con lo que se les otorga la calidad de agentes del mismo, condici\u00f3n inaplicable cuando se habla de los rectores de las universidades, cuya designaci\u00f3n est\u00e1 a cargo de los consejos superiores, los cuales deben garantizar la participaci\u00f3n en la decisi\u00f3n de la comunidad acad\u00e9mica. <\/p>\n
El control de tutela se ejerce tambi\u00e9n sobre los actos que expiden las entidades y autoridades descentralizadas por servicios, \u00e9ste, de conformidad con jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, puede clasificarse de la siguiente manera: <\/p>\n
– Control administrativo: ejercido directamente por los ministros o directores de departamento administrativo, bajo la vigilancia y direcci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica. Admitirlo respecto de las universidades estatales ser\u00eda supeditarlas de tal manera al poder ejecutivo, que se desvirtuar\u00eda por completo su autonom\u00eda. <\/p>\n
– Control presupuestal: ejercido principalmente por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico sobre la elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos de rentas y gastos de la respectiva entidad, dicha facultad implica que ese organismo, el ministerio, sea el que determine la asignaci\u00f3n de recursos para funcionamiento; tambi\u00e9n es el encargado de autorizar los traslados presupuestales, de aprobar o improbar la incorporaci\u00f3n de recursos al presupuesto y de determinar recortes o adiciones al mismo, entre otras funciones, todo lo cual se traduce en una intensa y constante intervenci\u00f3n que vulnera la autonom\u00eda universitaria. En lo que hace a los recursos de inversi\u00f3n, fundamentales por ejemplo para el desarrollo de las actividades de investigaci\u00f3n en las universidades del Estado, la decisi\u00f3n es adoptada, al ser clasificadas \u00e9stas como establecimientos p\u00fablicos, por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, entidad que toma decisiones dirigidas a alcanzar las metas y objetivos del gobierno de turno, que por lo general nada tienen que ver con las necesidades y prioridades de instituciones cuya misi\u00f3n es la producci\u00f3n y transmisi\u00f3n de conocimiento y cuyos programas y objetivos, en ejercicio de la autonom\u00eda que el Constituyente les reconoci\u00f3, ha de ser producto del ejercicio de su capacidad de autodeterminaci\u00f3n. Esas decisiones, en el caso de entes aut\u00f3nomos como las universidades o la CNTV, le corresponde tomarlas al m\u00e1ximo \u00f3rgano de gobierno de cada instituci\u00f3n, valga decir, al Consejo Superior de cada universidad, en el cual por lo dem\u00e1s hay representantes del gobierno central, y a la junta directiva de la Comisi\u00f3n respectivamente. <\/p>\n
Control fiscal: Ejercido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 267 de la C.P.; es un control posterior y selectivo, que incluye los aspectos financieros, de gesti\u00f3n y de resultados; obviamente, en trat\u00e1ndose de universidades del Estado ese control debe efectuarse, pero requiere del previo dise\u00f1o de metodolog\u00edas especiales elaboradas por expertos. Las universidades p\u00fablicas, en tanto \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, al igual que el Banco de la Rep\u00fablica y la CNTV, hacen parte de la estructura del mismo y como tales est\u00e1n sujetas a los controles que determin\u00f3 el Constituyente. <\/p>\n
Control Pol\u00edtico. Lo lleva a cabo el Congreso de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de la regulaci\u00f3n de las actividades confiadas a los establecimientos p\u00fablicos, por medio de citaciones que sus comisiones pueden hacer a sus directivos y representantes legales. Control, que dadas sus caracter\u00edsticas, como se analizar\u00e1 m\u00e1s adelante, es inadmisible en el caso de las universidades. <\/p>\n
Es evidente, que por la naturaleza misma de las universidades, por las caracter\u00edsticas y funciones que determinan su quehacer, a las cuales ya hemos hecho referencia, ellas no pueden, si se trata de preservar su esencia y viabilizar su desarrollo dando cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 69 de la C.P., supeditar el cumplimiento de sus funciones a los controles antes mencionados tal como est\u00e1n concebidos para los establecimientos p\u00fablicos; as\u00ed por ejemplo, sus actividades y programas de car\u00e1cter acad\u00e9mico no pueden plegarse a lo que determine el gobierno de turno, bajo la direcci\u00f3n del presidente, pues ello se traducir\u00eda en una innegable interferencia del poder central a su capacidad de autodeterminaci\u00f3n: <\/p>\n
“La autonom\u00eda universitaria, encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formaci\u00f3n acad\u00e9mica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder p\u00fablico tanto en el campo netamente acad\u00e9mico como en la orientaci\u00f3n ideol\u00f3gica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.” (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) <\/p>\n
Tampoco pueden aceptar la intervenci\u00f3n constante y la imposici\u00f3n de las directrices del Ministerio de Hacienda y del D.N.P., que tienen como prioridades las que determina el poder central, en lo que hace a la elaboraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de sus presupuestos de funcionamiento e inversi\u00f3n, de hecho este tipo de tutela, que es la que se propicia con la interpretaci\u00f3n equivocada que le da el gobierno a la norma impugnada, implica para las universidades varias limitaciones que interfieren e incluso niegan su autonom\u00eda y que no afectan, por ejemplo, ni al Banco de la Rep\u00fablica ni a la CNTV, organismos a los que tambi\u00e9n el Constituyente les reconoci\u00f3 autonom\u00eda. <\/p>\n
Pero tal vez el control que m\u00e1s evidentemente ri\u00f1e con la naturaleza propia de las universidades y con el car\u00e1cter aut\u00f3nomo que les reconoci\u00f3 el Constituyente, es el denominado control pol\u00edtico que le corresponde ejercer al Congreso de la Rep\u00fablica sobre los establecimientos p\u00fablicos; ninguna sociedad civilizada aceptar\u00eda que las actividades y el quehacer de sus universidades, en tanto “…lugares de ense\u00f1anza, de aprendizaje, de investigaci\u00f3n, que re\u00fane los procesos de auto-desarrollo y de auto-realizaci\u00f3n de la vida…” 9, sea regulado por uno de sus poderes p\u00fablicos, pero menos por el legislativo, \u00f3rgano de poder pol\u00edtico, cuya naturaleza desencadenar\u00eda decisiones que desvirtuar\u00edan a dichas instituciones. <\/p>\n
El control de tutela dise\u00f1ado para los establecimientos p\u00fablicos, que se traduce en las diferentes clases de control que se han mencionado, ri\u00f1e y es contrario al principio de autonom\u00eda que el Constituyente reconoci\u00f3 para las universidades; dichas instituciones, cuando son financiadas por el Estado y manejan recursos p\u00fablicos, exigen el dise\u00f1o de mecanismos de control especiales, que al ser aplicados no atenten contra su naturaleza y que tengan en cuenta las singularidad que caracteriza el sujeto que en ese caso se controla, un ente al que se le reconoce capacidad de autodeterminaci\u00f3n; mecanismos que el legislador debe dise\u00f1ar y establecer, garantizando la realizaci\u00f3n de un control efectivo de los recursos del Estado y propendiendo por involucrar a la sociedad en esa tarea. <\/p>\n
Todo lo anterior permite concluir que la interpretaci\u00f3n que le da el gobierno a la norma impugnada, con base en la cual asimilan, para efectos presupuestales, las universidades del Estado a los establecimientos p\u00fablicos, impide y obstaculiza la realizaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda que les garantiza el art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n, al propiciar la intervenci\u00f3n constante del gobierno en el manejo presupuestal y financiero de dichas instituciones, lo que afecta, necesariamente, el ejercicio de su autonom\u00eda acad\u00e9mica. <\/p>\n
Es innegable, que el principio de autonom\u00eda universitaria que consagr\u00f3 el art\u00edculo 69 de la C.P., hac\u00eda necesario, tal como lo previ\u00f3 el Constituyente en el inciso segundo de dicha norma superior, el dise\u00f1o por parte del legislador de un r\u00e9gimen especial para las universidades del Estado, que les permitiera a \u00e9stas hacer compatible su doble condici\u00f3n de entes p\u00fablicos pero aut\u00f3nomos, r\u00e9gimen que debe incluir, como en efecto incluy\u00f3 (Ley 30 de 1992), la materia presupuestal; sobre el particular esta Corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: <\/p>\n
“El dise\u00f1o institucional precedente [el de entes universitarios aut\u00f3nomos] permite entrever la consagraci\u00f3n de una figura especial dentro del sistema de la descentralizaci\u00f3n administrativa, por servicios o funcional, denominado “ente universitario aut\u00f3nomo”, al cual se le asignan unas caracter\u00edsticas especiales que acent\u00faan su autonom\u00eda, que cualitativamente lo hacen diferente de los dem\u00e1s organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y legislaci\u00f3n nacionales. <\/p>\n
“…si la ley no incluye la organizaci\u00f3n de la universidad dentro de la figura del establecimiento p\u00fablico, como lo hace en relaci\u00f3n con las otras instituciones p\u00fablicas de educaci\u00f3n superior, es porque quiso establecer un nuevo modelo de organismo para enmarcar el dise\u00f1o de la universidad oficial, acorde con la norma constitucional del art. 69. <\/p>\n
“Lo que realmente define y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los dem\u00e1s organismos descentralizados por servicios, adem\u00e1s de su objeto, es la “autonom\u00eda” que la Constituci\u00f3n les reconoce en forma expresa, de tal suerte, que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado pues el Constituyente quiso resaltar una caracter\u00edstica propia de las democracias modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de direcci\u00f3n, orientaci\u00f3n, interferencia o confesionalismo por el gobierno”. (Corte Constitucional, Sentencia C-299 de 1994, M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell). <\/p>\n
En esa oportunidad, esta Corporaci\u00f3n reconoci\u00f3 la pertinencia de la categor\u00eda que cre\u00f3 el legislador, “para enmarcar el dise\u00f1o de la universidad oficial”, en un esquema de organizaci\u00f3n que fuera acorde con el car\u00e1cter aut\u00f3nomo que con rango de norma constitucional se consagr\u00f3 en la Carta Pol\u00edtica para dichas instituciones, eso no quiere decir, sin embargo, como qued\u00f3 anotado previamente, que el legislador carezca de competencia para modificar o derogar la decisi\u00f3n legal que se comenta, \u00e9ste bien podr\u00eda recurrir a modificar esa figura o a crear otra, siempre y cuando la categor\u00eda que decida aplicar a las universidades del Estado, para cualquier efecto, no contrar\u00ede u obstaculice el principio fundamental de la autonom\u00eda universitaria, que es precisamente lo que ocurre cuando, con base en una interpretaci\u00f3n equivocada de la norma atacada, el ejecutivo las asimila, para efectos presupuestales, a los establecimientos p\u00fablicos, cuyas caracter\u00edsticas esenciales son inaplicables, por contrarias, a instituciones para las cuales es esencial el ejercicio de su autonom\u00eda. <\/p>\n
La violaci\u00f3n del principio constitucional de autonom\u00eda universitaria, no se deriva, como qued\u00f3 anotado, de la omisi\u00f3n de dichas instituciones en las excepciones establecidas en la norma acusada, facultad privativa del legislador, tampoco de su presunta inclusi\u00f3n t\u00e1cita en una categor\u00eda jur\u00eddica que por definici\u00f3n les es contraria, conclusi\u00f3n que proviene de una interpretaci\u00f3n equivocada de la norma, pues el legislador, teniendo en cuenta que por su car\u00e1cter de \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, las universidades p\u00fablicas est\u00e1n sometidas a un r\u00e9gimen especial y que dicho r\u00e9gimen est\u00e1 consagrado en la ley 30 de 1992, simplemente no las mencion\u00f3. Esta circunstancia hace necesario que la Corte module los efectos de su decisi\u00f3n10, pues dicha norma desarrolla materias que son competencia del legislador, emanadas de lo dispuesto en el art\u00edculo 352 de la C.P., que no contrar\u00edan el ordenamiento superior, siempre y cuando se entienda que su mandato no es aplicable a las universidades del Estado, por lo cual la Corte declarar\u00e1 la constitucionalidad condicionada de la misma, esto es en el entendido de que sus disposiciones no cobijan a las mencionadas instituciones. <\/p>\n
El presupuesto p\u00fablico, es, seg\u00fan la doctrina, “…un estimativo de los ingresos fiscales y una autorizaci\u00f3n de los gastos p\u00fablicos, que normalmente cada a\u00f1o efect\u00faa el \u00f3rgano de representaci\u00f3n en ejercicio del control pol\u00edtico que en materia fiscal le corresponde”. La elaboraci\u00f3n del mismo est\u00e1 supeditada al cumplimiento de una serie de principios, cuya aplicaci\u00f3n garantiza una adecuada pol\u00edtica presupuestal, entre ellos cabe destacar el denominado principio de unidad presupuestal, seg\u00fan el cual “…los ingresos y gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad p\u00fablica, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y presentados simult\u00e1neamente para el voto de autoridad presupuestal”11; el principio de universalidad, que consiste en que todas las rentas y todos los gastos sin excepci\u00f3n, figuren en el presupuesto; el principio de unidad de caja, que se\u00f1ala que la totalidad de los ingresos p\u00fablicos deben ingresar sin previa destinaci\u00f3n a un fondo com\u00fan, desde donde se asignan a la financiaci\u00f3n del gasto p\u00fablico. <\/p>\n
Los mencionados principios subyacen en las disposiciones del cap\u00edtulo 3 del t\u00edtulo XII de la C.P., que trata del presupuesto, las cuales establecen, por ejemplo, que no podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el congreso, las asambleas departamentales, o los concejos municipales (art. 345); que no podr\u00e1 incluirse en la ley de apropiaciones partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior (art. 346); que dicho proyecto de ley de apropiaciones deber\u00e1 contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, incluidos los que realicen los \u00f3rganos aut\u00f3nomos a los que se refiere el art\u00edculo 113 de la C.P. (art. 347); y que la ley org\u00e1nica de presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo (no as\u00ed de los \u00f3rganos aut\u00f3nomos para los cuales el Congreso expide normas especiales), y su coordinaci\u00f3n con el Plan de Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. <\/p>\n
No hay pues ning\u00fan elemento que permita concluir que las universidades del Estado, en desarrollo del principio de autonom\u00eda que consagr\u00f3 el Constituyente en el art\u00edculo 69 de la C.P., puedan excluirse de las disposiciones superiores comentadas, ellas y sus presupuestos, que se nutren principalmente del Estado, deben tener espacio dentro del presupuesto de la Naci\u00f3n, y como instituciones p\u00fablicas, cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y misi\u00f3n, dise\u00f1e y consigne especialmente para ellas, pues como ha quedado establecido, pretender asimilarlas, para efectos presupuestales, a los establecimientos p\u00fablicos, contrar\u00eda el ordenamiento superior al vulnerar y desvirtuar su condici\u00f3n de entes aut\u00f3nomos. <\/p>\n
El principio de unidad presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonom\u00eda presupuestal que se le reconoce a las universidades del Estado <\/p>\n
Como se ha dicho, el presupuesto de las universidades oficiales proviene casi en su totalidad del Estado, y as\u00ed debe ser, pues la educaci\u00f3n superior es un servicio p\u00fablico a su cargo, lo que no impide que los particulares, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 68 de la C.P., puedan tambi\u00e9n ofrecerlo de acuerdo con las disposiciones de la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
Quiere decir lo anterior, que dado su car\u00e1cter de entes p\u00fablicos aut\u00f3nomos, el presupuesto global de las universidades oficiales, que proviene del Estado, al igual que el de la Rama Judicial, por ejemplo, debe incluirse en la ley anual de presupuesto, pues \u00e9l hace parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, vale aclarar, que sobre el presupuesto general de la Naci\u00f3n que aprueba anualmente el Congreso, el ejecutivo tiene suficiente capacidad para, como lo ha dicho esta Corporaci\u00f3n, reducir \u201c\u2026en determinadas coyunturas, el monto global del gasto p\u00fablico, ya sea porque su ejecuci\u00f3n puede afectar el equilibrio macroecon\u00f3mico, o porque no existen los recursos para que se logre una ejecuci\u00f3n sana del presupuesto.\u201d Lo que no puede hacer el ejecutivo es decidir c\u00f3mo esas reducciones de car\u00e1cter general (en el sentido de aplazamiento o reducci\u00f3n propiamente dicha de las apropiaciones aprobadas por la ley), afectan los presupuestos de los entes aut\u00f3nomos, en el caso que se analiza de las universidades del Estado, las cuales deber\u00e1n, aut\u00f3nomamente, a trav\u00e9s de sus m\u00e1ximos \u00f3rganos de gobierno -sus consejos superiores-, definir y establecer sus prioridades: <\/p>\n
\u201c\u2026el contenido esencial de la autonom\u00eda presupuestal de las entidades [aut\u00f3nomas] reside en la posibilidad que \u00e9stas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armon\u00eda con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que \u2018la ejecuci\u00f3n del presupuesto por parte de los \u00f3rganos constitucionales a los que se reconoce autonom\u00eda presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados de la ley de presupuesto\u201912. En este orden de ideas aparece claramente que el gobierno, con el fin de poder cumplir sus responsabilidades fiscales globales, s\u00f3lo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades aut\u00f3nomas, pero no existe ninguna raz\u00f3n para que el ejecutivo establezca espec\u00edficamente cu\u00e1les partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre tr\u00e1mites particulares que puedan afectar la autonom\u00eda administrativa de tales entidades. Esta decisi\u00f3n debe entonces ser tomada por las respectivas entidades aut\u00f3nomas, conforme a la valoraci\u00f3n que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas espec\u00edficas de las otras ramas del poder y de los otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administraci\u00f3n de sus recursos, implica un sacrifico innecesario y desproporcionado de la autonom\u00eda de esas entidades estatales, en nombre de la b\u00fasqueda de la estabilidad macroecon\u00f3mica y de la sanidad de las finanzas p\u00fablicas, por lo cual esa interpretaci\u00f3n es inadmisible.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-192 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
Lo dicho hasta ahora, reivindicando la realizaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda universitaria que consagra el art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de ninguna manera puede interpretarse, en el caso de las universidades del Estado, en el sentido de que dichas instituciones deban estar exentas del cumplimiento de las normas superiores mencionadas, de lo que se trata es de se\u00f1alar que es necesario que el legislador determine para ellas, como en efecto lo hizo a trav\u00e9s de la ley 30 de 1992, un tratamiento especial, acorde con la naturaleza que les es propia, que les permita desempe\u00f1arse en su doble condici\u00f3n de entes p\u00fablicos a los que se les reconoce un amplio margen de autonom\u00eda respecto de los poderes p\u00fablicos. <\/p>\n
Vale aclarar, que la categor\u00eda entes universitarios aut\u00f3nomos creada por el legislador a trav\u00e9s de la Ley 30 de 1992, no fue inclu\u00edda en el actual Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto, lo que no impide que el legislador, en desarrollo de las competencias que le son propias, pueda producir normas org\u00e1nicas de presupuesto aplicables a las universidades del Estado, siempre y cuando con sus decisiones no desvirt\u00fae su condici\u00f3n de \u00f3rganos aut\u00f3nomos dotados de esa condici\u00f3n por el constituyente. Mientras tanto, a las universidades del Estado les ser\u00e1n aplicables, en materia presupuestal, prioritariamente las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y aquellas de la ley org\u00e1nica de presupuesto que no desvirt\u00faen el n\u00facleo esencial de su autonom\u00eda. <\/p>\n
Ese tipo de tratamientos especiales, cuyo dise\u00f1o atiende las singulares caracter\u00edsticas y objetivos de las instituciones a las que se dirigen, no es extra\u00f1o ni contradice, como qued\u00f3 demostrado, los mandatos de la Constituci\u00f3n, pues ella previ\u00f3 en el art\u00edculo 113 la existencia de \u00f3rganos del Estado aut\u00f3nomos e independientes, que por su naturaleza y funciones no pueden integrarse a ninguna de las ramas del poder p\u00fablico. <\/p>\n
Es claro que el legislador, en cumplimiento de las disposiciones del ordenamiento superior y con el fin de no desvirtuar aqu\u00e9llas instituciones que no obstante nutrirse total o parcialmente de recursos del Estado, requieren para su funcionamiento y para el cumplimiento de sus objetivos esenciales del reconocimiento de su condici\u00f3n de entes aut\u00f3nomos, les dio a \u00e9stas, a trav\u00e9s de leyes especiales, normas para el manejo de sus respectivos presupuestos, los cuales globalmente deben quedar incluidos en la respectiva ley de apropiaciones, pues dada su naturaleza no pueden estar supeditadas para su normal desempe\u00f1o, a las directrices y mandatos dise\u00f1ados para las entidades descentralizadas y espec\u00edficamente para los establecimientos p\u00fablicos, los cuales si integran las ramas del poder p\u00fablico. <\/p>\n
Por todo lo expuesto, la Corte considera que el legislador, no incluy\u00f3 t\u00e1citamente, como equivocadamente lo ha interpretado el gobierno, a las universidades del Estado dentro del grupo de las instituciones que ordena asimilar, para efectos presupuestales, a los establecimientos p\u00fablicos, con lo que hubiera incurrido en una clara violaci\u00f3n del art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n, motivo por el cual proceder\u00e1 a declarar la constitucionalidad condicionada del art\u00edculo 4 del Decreto 111 de 1996, norma impugnada, en el entendido de que sus disposiciones no son aplicables a las dichas instituciones, las cuales est\u00e1n supeditadas a un r\u00e9gimen especial contenido actualmente en la ley 30 de 1992, y en lo relativo al r\u00e9gimen presupuestal, se sujetan a esas normas y a aqu\u00e9llas del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto que no vulneren el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda consagrada para las Universidades del Estado. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la Corte estima que el alcance de esta decisi\u00f3n se extiende exclusivamente a la interpretaci\u00f3n constitucional sobre la autonom\u00eda de las universidades p\u00fablicas, y por lo tanto as\u00ed lo dir\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero. Declarar EXEQUIBLE, en los t\u00e9rminos de esta sentencia, el art\u00edculo 4 del Decreto 111 de 1996, cuyo texto corresponde al art\u00edculo 63 de la ley 179 de 1994, norma compilada, en el entendido de que sus disposiciones no son aplicables a las universidades del Estado, cuyo r\u00e9gimen presupuestal es el ordenado por las normas de la ley 30 de 1992, y aqu\u00e9llas del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto que no vulneren el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda que les reconoci\u00f3 el art\u00edculo 69 de la C.P. <\/p>\n
Segundo. Esta sentencia rige a partir de la fecha de su notificaci\u00f3n. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ <\/p>\n
Magistrada (E) <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-220\/97 <\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia de un texto real (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Corte no ten\u00eda la obligaci\u00f3n de considerar, como apto para resolver de fondo, el cargo formulado por el actor. Por el contrario, la circunstancia de que la norma objeto de acci\u00f3n nada dispusiera sobre las universidades p\u00fablicas, menos todav\u00eda para quitarles o disminuirles la autonom\u00eda garantizada en la Constituci\u00f3n, era suficiente para declarar que sustancialmente faltaba uno de los elementos exigidos por el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 para estructurar, al menos, un cargo de inconstitucionalidad. <\/p>\n
<\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Regulaci\u00f3n respecto de entidades p\u00fablicas (Salvamento de voto) <\/p>\n
La disposici\u00f3n demandada ha debido ser declarada exequible, pura y simplemente, ya que la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto es precisamente la que puede y debe regular lo correspondiente al r\u00e9gimen presupuestal de las entidades p\u00fablicas, en sus distintas modalidades. <\/p>\n
ENTIDAD PUBLICA-Se\u00f1alamiento r\u00e9gimen presupuestal\/AUTONOMIA DE ENTIDADES PUBLICAS-Ausencia de elemento normativo que la afecte (Salvamento de voto) <\/p>\n
Lo que hace la norma demandada, como corresponde a su car\u00e1cter org\u00e1nico, es se\u00f1alar, para cada tipo de entidades p\u00fablicas, el r\u00e9gimen presupuestal que se les asigna a las que no tengan la naturaleza de empresas industriales o comerciales del Estado ni de sociedades de econom\u00eda mixta o asimiladas por la ley “se les aplicar\u00e1n las disposiciones que rigen los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional”. En el enunciado legal se encuentra ausente todo elemento normativo que en s\u00ed mismo pueda afectar la autonom\u00eda de las entidades p\u00fablicas cobijadas por \u00e9l, y es mucho m\u00e1s lejano -y, en realidad, artificial- ese componente respecto de organismos que el art\u00edculo ni siquiera menciona, como las universidades p\u00fablicas. Por lo tanto, la remisi\u00f3n al sistema consagrado para los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional acoge un continente, mas no un contenido, es decir, tal referencia solamente podr\u00eda ser calificada como lesiva de la autonom\u00eda o de otros derechos de ciertas entidades si el s\u00f3lo concepto “establecimientos p\u00fablicos del orden nacional” implicara la p\u00e9rdida de los mismos o su debilitamiento. Bien puede el legislador establecer un r\u00e9gimen presupuestal, el m\u00e1s aut\u00f3nomo y amplio, para los establecimientos p\u00fablicos, e inclusive prever grados de mayor o menor autonom\u00eda entre ellos, o, por el contrario recort\u00e1rsela al m\u00e1ximo, y nada de eso se deriva de la disposici\u00f3n que ahora examina la Corte, pues ella, como surge de su literalidad, hace un se\u00f1alamiento gen\u00e9rico, que, como tal, de ninguna manera puede ser calificado, en s\u00ed mismo, de aut\u00f3nomo o absorbente. <\/p>\n
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-No implica confrontaci\u00f3n entre normas de igual jerarqu\u00eda (Salvamento de voto) <\/p>\n
Como en nutrida jurisprudencia se ha reconocido, el juicio de constitucionalidad implica la valoraci\u00f3n, por el \u00f3rgano competente, de los elementos intr\u00ednsecos de la norma inferior respecto de la superior, esto es, la comparaci\u00f3n entre el precepto legal y el principio o mandato constitucional, pero jam\u00e1s la confrontaci\u00f3n entre normas de la misma jerarqu\u00eda, por lo cual, pudiendo el legislador modificar la ley e inclusive derogarla, una norma legal no puede ser contraria a otra para definir, con base en esa oposici\u00f3n, la inconstitucionalidad de una de ellas, a menos que sea la propia Carta Pol\u00edtica la que condiciona formal o sustancialmente la constitucionalidad de una norma a lo que otra disponga, o cuando a la expedici\u00f3n de toda ley deben preceder el tr\u00e1mite y los requisitos se\u00f1alados en la Ley Org\u00e1nica que plasme el reglamento del Congreso, pues la actividad legislativa est\u00e1 sujeta a ellas. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Sujeci\u00f3n a ley ordinaria desfigura jerarqu\u00eda normativa (Salvamento de voto) <\/p>\n
De la Constituci\u00f3n no se deduce la forzosa sujeci\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto a las disposiciones de la Ley 30 de 1992, ley ordinaria a la cual, por mandato de la sentencia hoy proferida, qued\u00f3 atada la constitucionalidad de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, en una total desfiguraci\u00f3n de la jerarqu\u00eda normativa que nuestra Carta contempla. En mi criterio, llegamos a la conclusi\u00f3n descabellada de que la Ley 30 es irreformable por el legislador en lo que ata\u00f1e al presupuesto de las universidades p\u00fablicas. La sentencia tambi\u00e9n condiciona la exequibilidad en el sentido de que se aplique a las universidades el r\u00e9gimen consagrado en las normas del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto “que no vulneren el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda” en este condicionamiento entra\u00f1a la resignaci\u00f3n por parte de la Corte Constitucional de su facultad y de su deber de guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, pues implica que otro \u00f3rgano, el que ordene la aplicaci\u00f3n concreta del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto a las universidades p\u00fablicas, sea el que decida sobre el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda universitaria, a prop\u00f3sito de una norma, integrante del mismo estatuto, que ya ha sido declarada exequible sobre el supuesto anticipado del exacto juicio al respecto. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1470 <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1. D.C., abril veintinueve (29) de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
Me permito expresar las razones por las cuales, no obstante compartir la tesis de que la autonom\u00eda universitaria es un principio de rango constitucional que obliga incluso al legislador, no estuve de acuerdo con el condicionamiento que se plasm\u00f3 en la parte resolutiva de la sentencia respecto de la exequibilidad de la norma acusada. <\/p>\n
1. Al aceptar el argumento del actor, la Corte se apart\u00f3 de una doctrina constitucional consolidada, ya que, mediante Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995, la Sala Plena traz\u00f3 pautas fundamentales en torno a los requisitos necesarios para que pueda prosperar la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de una norma. Dijo en esa oportunidad la Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“Para que la Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jur\u00eddica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o impl\u00edcito. <\/p>\n
Es verdad que la Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constituci\u00f3n puede introducir en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo del ordenamiento jur\u00eddico determinado alcance del precepto objeto de su fallo. <\/p>\n
Es decir, puede la Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos posibles del precepto admitiendo aqu\u00e9llos que se avienen a la Constituci\u00f3n y desechando los que la contradicen. <\/p>\n
La misma funci\u00f3n del control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad encargada de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisi\u00f3n de exequibilidad, cuando de la propia disposici\u00f3n enjuiciada pueden surgir efectos jur\u00eddicos diversos o equ\u00edvocos, por lo cual se requiere que el juez de constitucionalidad defina hasta d\u00f3nde llega el precepto en su ajuste a la Constituci\u00f3n, y donde y porqu\u00e9 principia a quebrantarla. <\/p>\n
No resulta posible resolver sobre cada uno de los casos particulares hipot\u00e9ticamente cobijados por un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente particulares no previstos en \u00e9l. <\/p>\n
Para llegar a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad total o parcial de una disposici\u00f3n de la ley es menester definir si existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
Este criterio fue reiterado en Fallo C-587 del 7 de diciembre de 1995, en virtud del cual la Corte se abstuvo de declarar la inexequibilidad de la norma acusada, con base en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
“La Corte debe insistir en que el presupuesto b\u00e1sico para declarar inexequible una norma jur\u00eddica es el de que esa norma, examinados el proceso de su adopci\u00f3n o su contenido, entre en contradicci\u00f3n con postulados o preceptos de la Carta. <\/p>\n
La definici\u00f3n acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva, por lo cual no es posible deducirla de otros ordenamientos ni de hip\u00f3tesis no plasmadas en su texto. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Este criterio debe ser ratificado al avocar el conocimiento de la presente demanda, puesto que un sencillo cotejo de los fundamentos en ella expuestos permite establecer a las claras que lo se\u00f1alado por la actora como inconstitucional (…) no proviene de la norma enjuiciada <\/p>\n
(…). <\/p>\n
Esa apreciaci\u00f3n es suficiente para desechar el cargo propuesto. <\/p>\n
(…)la inconstitucionalidad planteada por la demandante, si se diera, no resultar\u00eda del precepto acusado sino de supuestos procedentes de la misma demanda y, por tanto, de las consideraciones subjetivas de quien la escribi\u00f3”. <\/p>\n
2. De lo anterior resulta que la Corte no ten\u00eda la obligaci\u00f3n de considerar, como apto para resolver de fondo, el cargo formulado por el actor. Por el contrario, la circunstancia de que la norma objeto de acci\u00f3n nada dispusiera sobre las universidades p\u00fablicas, menos todav\u00eda para quitarles o disminuirles la autonom\u00eda garantizada en la Constituci\u00f3n, era suficiente para declarar que sustancialmente faltaba uno de los elementos exigidos por el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 para estructurar, al menos, un cargo de inconstitucionalidad. <\/p>\n
<\/p>\n
Empero, aun aceptando en gracia de discusi\u00f3n que el juicio de constitucionalidad pod\u00eda darse en el fondo, en mi parecer, seg\u00fan resulta del art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, la disposici\u00f3n demandada ha debido ser declarada exequible, pura y simplemente, ya que la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto es precisamente la que puede y debe regular lo correspondiente al r\u00e9gimen presupuestal de las entidades p\u00fablicas, en sus distintas modalidades. <\/p>\n
En efecto, esa norma constitucional dispone que “la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. <\/p>\n
Debe observarse que, no obstante ser la autonom\u00eda y la descentralizaci\u00f3n de las entidades territoriales principio b\u00e1sico de nuestro sistema (art. 1 C.P.), el art\u00edculo 353 ib\u00eddem hace a ellas extensivo lo as\u00ed dispuesto en materia presupuestal, cuando expresa: “Los principios y las disposiciones establecidos en este t\u00edtulo se aplicar\u00e1n, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de su presupuesto”. <\/p>\n
De lo cual deduzco que el concepto de autonom\u00eda plasmado en la Constituci\u00f3n no se opone a que la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto disponga el r\u00e9gimen aplicable, en ese campo, a entidades que gozan de dicha caracter\u00edstica en mayor o menor grado. <\/p>\n
3. Todo lo que hace la norma demandada, como corresponde a su car\u00e1cter org\u00e1nico, es se\u00f1alar, para cada tipo de entidades p\u00fablicas, el r\u00e9gimen presupuestal que se les asigna a las que no tengan la naturaleza de empresas industriales o comerciales del Estado ni de sociedades de econom\u00eda mixta o asimiladas por la ley “se les aplicar\u00e1n las disposiciones que rigen los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional”. <\/p>\n
Como puede verse, en el enunciado legal del que se trata se encuentra ausente todo elemento normativo que en s\u00ed mismo pueda afectar la autonom\u00eda de las entidades p\u00fablicas cobijadas por \u00e9l, y es mucho m\u00e1s lejano -y, en realidad, artificial- ese componente respecto de organismos que el art\u00edculo ni siquiera menciona, como las universidades p\u00fablicas. <\/p>\n
Por lo tanto, la remisi\u00f3n al sistema consagrado para los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional acoge un continente, mas no un contenido, es decir, tal referencia solamente podr\u00eda ser calificada como lesiva de la autonom\u00eda o de otros derechos de ciertas entidades si el s\u00f3lo concepto “establecimientos p\u00fablicos del orden nacional” implicara -que no implica- la p\u00e9rdida de los mismos o su debilitamiento. <\/p>\n
Bien puede el legislador establecer un r\u00e9gimen presupuestal, el m\u00e1s aut\u00f3nomo y amplio, para los establecimientos p\u00fablicos, e inclusive prever grados de mayor o menor autonom\u00eda entre ellos, o, por el contrario recort\u00e1rsela al m\u00e1ximo, y nada de eso se deriva de la disposici\u00f3n que ahora examina la Corte, pues ella, como surge de su literalidad, hace un se\u00f1alamiento gen\u00e9rico, que, como tal, de ninguna manera puede ser calificado, en s\u00ed mismo, de aut\u00f3nomo o absorbente. <\/p>\n
La Corte Constitucional podr\u00eda verificar las posibles discrepancias con la autonom\u00eda universitaria, al estudiar las normas legales que consagraran de manera concreta el r\u00e9gimen presupuestal de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, pero ese examen requerir\u00eda precisamente que la demanda recayera de modo espec\u00edfico sobre tales preceptos. No es posible adelantarlo sobre la disposici\u00f3n que apenas remite a ellas, como en este caso ocurre. <\/p>\n
4. En el an\u00e1lisis que ha emprendido la Corte no puede pasar desapercibido que, seg\u00fan el r\u00e9gimen legal hasta ahora vigente para los establecimientos p\u00fablicos, contemplado en el Decreto 1050 de 1968, la autonom\u00eda es una de las caracter\u00edsticas esenciales de los establecimientos p\u00fablicos. <\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 5 de dicho decreto dispone: <\/p>\n
“Art\u00edculo 5. De los establecimientos p\u00fablicos. Son organismos creados por la ley, o autorizados por \u00e9sta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho p\u00fablico, y que re\u00fanen las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
a) Personer\u00eda jur\u00eddica; <\/p>\n
b) Autonom\u00eda administrativa; <\/p>\n
c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos p\u00fablicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinaci\u00f3n especial”. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, se interpreta mal la disposici\u00f3n de la norma org\u00e1nica en cuanto se deduce que, por haber remitido al r\u00e9gimen presupuestal de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional, se perjudica la autonom\u00eda de unos determinados entes en ella no previstos, como las universidades p\u00fablicas. <\/p>\n
5. Lo que m\u00e1s preocupa de la sentencia es la inclusi\u00f3n, en su parte resolutiva, de una normatividad legal espec\u00edfica, como factor obligatorio de constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
No se me oculta que los incisos 2 y 3 del art\u00edculo 57 de la Ley 30 de 1992 fueron declarados exequibles por la Corte (Sentencia C-547 del 1 de diciembre de 1994. M.P.: Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz), pero de esa exequibilidad no se sigue el cambio de naturaleza de la norma pertinente, de jerarqu\u00eda legal, de manera que, como parece entenderlo la Corte, hubiera asumido nivel constitucional que permitiera condicionar a ella la constitucionalidad de otro precepto. <\/p>\n
En efecto, como en nutrida jurisprudencia se ha reconocido, el juicio de constitucionalidad implica la valoraci\u00f3n, por el \u00f3rgano competente, de los elementos intr\u00ednsecos de la norma inferior respecto de la superior, esto es, la comparaci\u00f3n entre el precepto legal y el principio o mandato constitucional, pero jam\u00e1s la confrontaci\u00f3n entre normas de la misma jerarqu\u00eda, por lo cual, pudiendo el legislador modificar la ley e inclusive derogarla, una norma legal no puede ser contraria a otra para definir, con base en esa oposici\u00f3n, la inconstitucionalidad de una de ellas, a menos que, como se dijo en reciente fallo, sea la propia Carta Pol\u00edtica la que condiciona formal o sustancialmente la constitucionalidad de una norma a lo que otra disponga, como cuando se exige que los decretos leyes expedidos con base en facultades extraordinarias se sometan a lo estipulado en la ley habilitante (art. 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n), o cuando a la expedici\u00f3n de toda ley deben preceder el tr\u00e1mite y los requisitos se\u00f1alados en la Ley Org\u00e1nica que plasme el reglamento del Congreso (art. 151 de la Carta), pues la actividad legislativa est\u00e1 sujeta a ellas. <\/p>\n
Es evidente que de la Constituci\u00f3n no se deduce la forzosa sujeci\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto a las disposiciones de la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio p\u00fablico de la Educaci\u00f3n Superior”, ley ordinaria a la cual, por mandato de la sentencia hoy proferida, qued\u00f3 atada la constitucionalidad de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto, en una total desfiguraci\u00f3n de la jerarqu\u00eda normativa que nuestra Carta contempla. <\/p>\n
En mi criterio, se dio el valor de cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.) a una disposici\u00f3n legal, en t\u00e9rminos tales que, hacia el futuro, como el legislador ni autoridad alguna pueden consagrar normas que reproduzcan lo declarado inexequible por motivos de fondo -y aqu\u00ed lo fue en realidad aunque no se emplee el t\u00e9rmino, el contenido impl\u00edcito sobre extensi\u00f3n del r\u00e9gimen presupuestal de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional a las universidades p\u00fablicas-, llegamos a la conclusi\u00f3n descabellada de que la Ley 30 de 1992 es irreformable por el legislador en lo que ata\u00f1e al presupuesto de las universidades p\u00fablicas, so pena de vulnerar dicho postulado. <\/p>\n
Me pregunto qu\u00e9 pasar\u00eda si el legislador, en ejercicio de la potestad que le reconoce el numeral 1 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, varias veces objeto de la doctrina de esta Corte, decidiera reformar o derogar la Ley 30 de 1992 y, por ejemplo, establecer reglas distintas en el campo presupuestal para las universidades. \u00bfEn qu\u00e9 quedar\u00eda la constitucionalidad que ahora se declara, del art\u00edculo 63 de la Ley 179 de 1994, si ella est\u00e1 condicionada en el sentido de que el r\u00e9gimen presupuestal de las universidades del Estado “es el ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992”? (subrayo) <\/p>\n
6. La sentencia tambi\u00e9n condiciona la exequibilidad en el sentido de que, para darse ella, se aplique a las universidades el r\u00e9gimen consagrado en las normas del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto “que no vulneren el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda que les reconoci\u00f3 el art\u00edculo 69 de la C.P.”. <\/p>\n
7. Dejo la inquietud acerca de cu\u00e1l ser\u00e1 el r\u00e9gimen presupuestal concreto y definido al que quedar\u00e1n sujetas las universidades p\u00fablicas a partir del d\u00eda siguiente al de la notificaci\u00f3n del presente fallo. <\/p>\n
8. Finalmente, no entiendo la raz\u00f3n por la cual ha resultado m\u00e1s estricta la Corte Constitucional en lo relativo a la autonom\u00eda presupuestal de las universidades p\u00fablicas que en lo referente a la misma autonom\u00eda cuando se trata de la Rama Judicial del Poder P\u00fablico, como puede verse en la Sentencia C-192 del 15 de abril de 1997, de la cual, por ese motivo entre otros, tambi\u00e9n hube de depositar salvamento de voto. <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
2 Ib\u00eddem. <\/p>\n
3 Henry Michel, “La Barbarie”, Edit. Grasset, Par\u00eds 1987 <\/p>\n
4 El concepto de “libertad jur\u00eddica” lo define Kant como el poder de autolegislarse colectivamente, haciendo coincidir el concepto de libertad con el concepto de autonom\u00eda. La autonom\u00eda se entender\u00eda como la capacidad de autodeterminaci\u00f3n de un colectivo que coincide en el ejercicio de un que hacer fundamental para el Estado sin perder por ello su identidad y consecuente diversidad. <\/p>\n
5 Serres Michele, “La l\u00e9gende des Anges”, Edit. Flamamarion, Par\u00eds 1993. <\/p>\n
6 “…la ley 30 de 1992 no reviste las caracter\u00edsticas necesarias para que amerite ser calificada como una ley estatutaria (por no tratarse de la regulaci\u00f3n de un derecho constitucional fundamental), y es imposible que pueda ser enmarcada bajo las denominadas leyes generales (por no existir facultad constitucional que as\u00ed lo permita), entonces resulta forzoso concluir que la normatividad sub-examine corresponde a las denominadas leyes ordinarias expedidas por el \u00f3rgano legislativo.” (Corte Constitucional, Sentencia C-311 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) <\/p>\n
7 Noguera Calder\u00f3n Camilo, Autonom\u00eda de la Universidad P\u00fablica, ASCUN, febrero de 1996. <\/p>\n
8 Corte Constitucional, Sentencia C-050 de 1994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara <\/p>\n
9 Henry Michel, “La destrucci\u00f3n de la universidad”, en “La Barbarie”, Edit…., 1995, pag. 201-211 <\/p>\n
10 “…la Constituci\u00f3n no ha establecido que la Corte est\u00e9 atrapada en el dilema de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaraci\u00f3n de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que la Carta simplemente ha establecido que a la Corte compete “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes” (C.P. 241 ord.4). Por consiguiente, al decidir sobre \u00e9stas demandas, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n…As\u00ed en ciertas ocasiones, la Corte ha decidido mantener en el ordenamiento jur\u00eddico una norma pero condicionando su permanencia a que s\u00f3lo son v\u00e1lidas unas interpretaciones de la misma, mientras que las otras son inexequibles (sentencias interpretativas o de constitucionalidad condicionada…En otras oportunidades, la Corte ha declarado la exequibilidad de determinada disposici\u00f3n legal pero con base en una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n…” (Corte Constitucional, Sentencia C-109 de 1995, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) <\/p>\n
11 Marcel Waline, Tratado elemental de ciencia y legislaci\u00f3n financiera, Par\u00eds, 1952, citado en Hacienda P\u00fablica, de Juan Camilo Restrepo. <\/p>\n
12 Corte Constitucional, sentencia C-101 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
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C-220-97 Sentencia C-220\/97 CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia sobre art\u00edculos de decretos compiladores UNIVERSIDAD-Fundamento y objetivo\/AUTONOMIA PLENA DE LA UNIVERSIDAD La universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a la formaci\u00f3n de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a trav\u00e9s del dominio de “un saber” […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2860","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2860","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2860"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2860\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2860"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2860"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2860"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}