C-221-97<\/p>\n
Sentencia C-221\/97 <\/p>\n
<\/p>\n
NORMA SUBROGADA <\/p>\n
RECURSOS NATURALES-Definici\u00f3n y clasificaci\u00f3n\/RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES <\/p>\n
El concepto de “recursos naturales no renovables” es de naturaleza t\u00e9cnica y proviene de la ecolog\u00eda y de la econom\u00eda. Se pueden definir los recursos naturales como aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez, los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son aquellos que la propia naturaleza repone peri\u00f3dicamente mediante procesos biol\u00f3gicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por s\u00ed mismos. Por el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no est\u00e1n sujetos a una renovaci\u00f3n peri\u00f3dica por procesos naturales. <\/p>\n
PIEDRA ARENA Y CASCAJO-Naturaleza no renovable <\/p>\n
Mientras la regeneraci\u00f3n de los suelos de los r\u00edos puede no tomar tiempos largos, lo cierto es que tal renovaci\u00f3n no implica una reposici\u00f3n de la cantidad global de arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada, por lo cual, cualquier retiro de materiales desde el lecho del r\u00edo, implica la sustracci\u00f3n de materiales al sistema total, ya que no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. La Corte concluye que la piedra, la arena y el cascajo constituyen claramente recursos naturales no renovables. <\/p>\n
NACION Y ESTADO-Significaci\u00f3n <\/p>\n
ESTADO-Significado\/ESTADO-Sin\u00f3nimo de Naci\u00f3n <\/p>\n
Cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribuci\u00f3n, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla gen\u00e9ricamente de las autoridades estatales de los distintos \u00f3rdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto espec\u00edfico, las palabras Estado y Naci\u00f3n, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad de la Naci\u00f3n sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en principio la Constituci\u00f3n reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deber\u00e1 mostrarse por qu\u00e9 en determinada disposici\u00f3n esa palabra puede ser considerada un sin\u00f3nimo de Naci\u00f3n. <\/p>\n
MATERIA AMBIENTAL-Competencia concurrente\/RIQUEZA ECOLOGICA-Protecci\u00f3n <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda establecido que en materia ambiental en general las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas. Por el contrario, al establecer que la extracci\u00f3n de la arena, el cascajo y las piedras de los r\u00edos debe hacerse de manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las minas, la norma acusada est\u00e1 consagrando un deber de vigilancia a las autoridades municipales y a los propios particulares en materia ambiental, que armoniza perfectamente con la protecci\u00f3n constitucional de la riqueza ecol\u00f3gica del pa\u00eds. <\/p>\n
REGALIAS-Titularidad estatal\/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad estatal <\/p>\n
Si bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regal\u00edas, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto si as\u00ed fuera, no se podr\u00eda entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos criterios de distribuci\u00f3n son establecidos por las autoridades nacionales, ya que son se\u00f1alados por la ley. Esta Corporaci\u00f3n ya ha se\u00f1alado que “la Carta Pol\u00edtica no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto mar\u00edtimo o fluvial sobre la regal\u00eda, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracci\u00f3n de los mismos se deriven”. Los recursos naturales no renovables por cuya explotaci\u00f3n se causan las regal\u00edas son, como regla general, p\u00fablicos, ya que s\u00f3lo excepcionalmente pertenecen a los particulares. Es claro que la Asamblea Constituyente evit\u00f3 atribuir a la Naci\u00f3n la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralizaci\u00f3n de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente l\u00f3gico que la titularidad de tales recursos y de las regal\u00edas que genera su explotaci\u00f3n sea de un ente m\u00e1s abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regal\u00edas. <\/p>\n
IMPUESTO Y REGALIA-Diferencias <\/p>\n
Las regal\u00edas est\u00e1n representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cu\u00e1les es titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas econ\u00f3micas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regal\u00edas son ingresos p\u00fablicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtenci\u00f3n de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relaci\u00f3n entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regal\u00eda para obtener un derecho de explotaci\u00f3n, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. De otro lado, los impuestos y las regal\u00edas se diferencian tambi\u00e9n por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligaci\u00f3n constitucional para el mismo. <\/p>\n
REGALIAS-Obligatoriedad <\/p>\n
La obligatoriedad de las regal\u00edas encuentra sentido en la caracter\u00edstica propia de los recursos no renovables pues \u00e9stos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulaci\u00f3n constitucional en materia de recursos naturales. <\/p>\n
IMPUESTO Y REGALIA-Incompatibilidad sobre explotaci\u00f3n <\/p>\n
El art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n establece que la regal\u00eda es una carga de imperiosa imposici\u00f3n. Por consiguiente, la consagraci\u00f3n de un impuesto que grave la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable estar\u00eda sustrayendo ingresos del Estado cuya destinaci\u00f3n est\u00e1 determinada por la propia Constituci\u00f3n. En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regal\u00edas se destinan \u00fanica y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotaci\u00f3n de recursos naturales que no se renuevan. Esta incompatibilidad deriva adem\u00e1s de la espec\u00edfica y particular regulaci\u00f3n constitucional de las regal\u00edas, que podr\u00eda ser desfigurada si se admitiera la posibilidad de que la explotaci\u00f3n de recursos no renovables fuera gravada con tributos. En efecto, m\u00e1s all\u00e1 de las distinciones conceptuales entre las figuras, un impuesto sobre la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable se asemeja en la pr\u00e1ctica a una regal\u00eda, ya que el particular que explota el recurso debe pagar por tal concepto al Estado una suma determinada, situaci\u00f3n que es pr\u00e1cticamente id\u00e9ntica a la contraprestaci\u00f3n que exige el art\u00edculo 360 de la Carta. Por ello no parece admisible que sobre la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regal\u00edas son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulaci\u00f3n constitucional muy espec\u00edfica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional. La constitucionalizaci\u00f3n de las regal\u00edas, y el particular r\u00e9gimen que las regula, implica el establecimiento de una prohibici\u00f3n a los impuestos sobre la explotaci\u00f3n de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ning\u00fan gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del Legislador en materia tributaria. Las regal\u00edas y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotaci\u00f3n misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al r\u00e9gimen de regal\u00edas. <\/p>\n
EXEQUIBILIDAD TEMPORAL-Deber constitucional de imponer pago de regal\u00edas\/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Incumplimiento deber de imponer pago de regal\u00edas\/OMISION LEGISLATIVA-Deber constitucional de imponer pago de regal\u00edas\/EXTRACCION DE ARENA,PIEDRA Y CASCAJO-Deber constitucional de imponer pago de regal\u00edas <\/p>\n
Teniendo en cuenta que el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada es inconstitucional, y que en la actualidad se est\u00e1 incumpliendo en relaci\u00f3n con tales recursos no renovables con el deber constitucional de imponer el pago de regal\u00edas, esta decisi\u00f3n de exequibilidad no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, pues se estar\u00eda permitiendo que contin\u00fae la omisi\u00f3n legislativa en este campo, con lo cual se est\u00e1 incumpliendo el mandato del art\u00edculo 360 en relaci\u00f3n con estos recursos no renovables. La constitucionalidad de la norma acusada no puede ser entonces sino temporal y por un plazo limitado. Transcurrido ese t\u00e9rmino, la ponderaci\u00f3n de los principios en conflicto no puede ser la misma, pues se estar\u00eda afectando en forma desproporcionada la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n, ya que se seguir\u00eda prolongando en el tiempo la omisi\u00f3n legislativa relativa en relaci\u00f3n con las regal\u00edas. Una vez cumplido el t\u00e9rmino sin que el Congreso regule la materia, es procedente la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que entonces la extracci\u00f3n de la arena, las piedras y el cascajo de los r\u00edos queda sometida al r\u00e9gimen general de regal\u00edas. De esa manera se cumple con el deber constitucional de establecer regal\u00edas y se evita la inconstitucional coexistencia de impuestos y regal\u00edas en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de recursos no renovables. Adem\u00e1s, debe entenderse que con su omisi\u00f3n el Congreso ha renunciado temporalmente a definir el r\u00e9gimen de las regal\u00edas por tales recursos, por lo cual no es contrario a la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador, ni a la separaci\u00f3n de poderes, que ese r\u00e9gimen sea en ese momento una consecuencia de una decisi\u00f3n de inexequibilidad del tribunal constitucional. <\/p>\n
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Exhortaci\u00f3n en r\u00e9gimen de regal\u00edas <\/p>\n
La Corte proceder\u00e1, en la parte resolutiva de esta sentencia, a exhortar al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n defina el r\u00e9gimen de regal\u00edas de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotaci\u00f3n a\u00fan no est\u00e1 sujeta al pago de la contraprestaci\u00f3n exigida por la norma constitucional. Adem\u00e1s la Corporaci\u00f3n fijar\u00e1 un plazo a la exequibilidad temporal de la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD TEMPORAL-Fundamento te\u00f3rico y constitucional\/LIBERTAD DE CONFIGURACION EGISLATIVA\/INCONSTITUCIONALIDAD DIFERIDA <\/p>\n
El profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Legislador en el campo de las regal\u00edas es lo que explica la decisi\u00f3n de la Corte de declarar exequible la norma acusada, ya que de esa manera se pretende que no sea el juez constitucional sino el Congreso quien entre a definir el monto de las regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de estos recursos no renovables. Sin embargo, la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n y el deber que tiene el Legislador de imponer regal\u00edas a la explotaci\u00f3n de todo recurso no renovable obligan a consagrar un plazo a fin de no permitir la prolongaci\u00f3n en el tiempo de una situaci\u00f3n constitucionalmente irregular. As\u00ed, con esta decisi\u00f3n, de car\u00e1cter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, y dentro del plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias constitucionales verificadas en el art\u00edculo demandado. No hay pues invasi\u00f3n por parte de la Corte de las competencias del Congreso sino por el contrario un respeto profundo por la libertad de configuraci\u00f3n de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica. No hay tampoco una extralimitaci\u00f3n en las funciones del juez constitucional, pues si la Corte puede declarar la inexequibilidad de un norma legal, nada obsta para que pueda tambi\u00e9n diferir los efectos de tal decisi\u00f3n si \u00e9sa es la mejor forma de asegurar la integridad de la Constituci\u00f3n. La constitucionalidad temporal no compromete entonces el principio de divisi\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico. Por el contrario, se trata de una expresi\u00f3n de la colaboraci\u00f3n de las mismas para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado, en particular para la garant\u00eda de la efectividad de los derechos fundamentales y del inter\u00e9s general. Este tipo de decisi\u00f3n de constitucionalidad temporal resulta de las tensiones propias del texto constitucional en donde es usual que existan principios en conflicto. Las f\u00f3rmulas de constitucionalidad temporal -inconstitucionalidad diferida- surgen como un compromiso, dadas ciertas circunstancias f\u00e1cticas y normativas, entre la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n y el principio de libertad pol\u00edtica del Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Sin embargo, es necesario se\u00f1alar que para que proceda una declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad diferida se requiere que esta sea la \u00fanica alternativa que posibilite la defensa integral del orden constitucional. <\/p>\n
PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO\/IMPUESTOS TERRITORIALES-Precisi\u00f3n final de los elementos <\/p>\n
Esta Corte ha aceptado que, en trat\u00e1ndose de territoriales, la ley que los autoriza o los crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el cuerpo representativo de la correspondiente entidad territorial, la precisi\u00f3n final de los elementos del tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el desarrollo de la autonom\u00eda territorial. La Constituci\u00f3n se\u00f1ala con claridad que no es s\u00f3lo la ley sino tambi\u00e9n los acuerdos y las ordenanzas quienes deben y pueden fijar directamente los elementos del tributo, por lo cual no tiene por qu\u00e9 ser exhaustiva en este aspecto la norma legal que autoriza o crea una contribuci\u00f3n fiscal territorial, ya que lo que interesa esencialmente a la Carta es que los elementos del tributo sean en \u00faltima instancia fijados por un cuerpo respresentativo, y no por el ejecutivo singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio, seg\u00fan el cual, no puede haber “impuesto sin representaci\u00f3n”. <\/p>\n
EXPLOTACION DE RECURSOS NO RENOVABLES EN BIENES DE USO PUBLICO <\/p>\n
Los r\u00edos son bienes de uso p\u00fablico. Esta naturaleza jur\u00eddica de los r\u00edos y la importancia estrat\u00e9gica del agua, si bien no impide per se la extracci\u00f3n del cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un lado, como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de uso p\u00fablico, la extracci\u00f3n de estos recursos no renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, la Corte considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de que tal explotaci\u00f3n debe hacerse “sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento leg\u00edtimo de las minas y de las aguas”. Es necesario que ella se haga en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por la Carta. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1458 <\/p>\n
<\/p>\n
Normas acusadas: El literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986 y el literal c) del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 97 de 1913. <\/p>\n
Actor: Jaime Rojas L\u00f3pez. <\/p>\n
<\/p>\n
Temas: <\/p>\n
El concepto de recursos naturales no renovables. <\/p>\n
La palabra Estado y el reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. <\/p>\n
El Estado como ente abstracto que engloba los distintos niveles territoriales. <\/p>\n
Explotaci\u00f3n de recursos naturales en bienes de uso p\u00fablico. <\/p>\n
Diferencias entre impuestos y regal\u00edas. <\/p>\n
Deber de imponer regal\u00edas sobre la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables e imposibilidad de gravar tal explotaci\u00f3n. <\/p>\n
Supremac\u00eda constitucional, libertad de configuraci\u00f3n del Legislador y necesidad excepcional de decisiones de constitucionalidad temporal. <\/p>\n
Explotaci\u00f3n de recursos no renovables en bienes de uso p\u00fablico <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n legal gen\u00e9rica, impuestos municipales y predeterminaci\u00f3n de los tributos. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO. <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y seis (1997). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza de G\u00f3mez, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
<\/p>\n
POR <\/p>\n
MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Jaime Rojas L\u00f3pez presenta demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986 y contra el literal c) del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 97 de 1.913, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1458. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
El literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986 precept\u00faa: <\/p>\n
Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogot\u00e1 pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen m\u00e1s conveniente para atender los servicios municipales: <\/p>\n
a) Impuesto de extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los r\u00edos y arroyos, dentro de los t\u00e9rminos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento leg\u00edtimo de las minas y de las aguas; <\/p>\n
(…) <\/p>\n
El actor acusa de manera directa la anterior disposici\u00f3n pero aclara que el Decreto Ley 1.333 de 1986 “hizo una compilaci\u00f3n de las normas jur\u00eddicas vigentes en relaci\u00f3n con los Municipios, seg\u00fan las facultades concedidas por la Ley 3\u00aa de 1986”. Por ello considera que, como el literal a) del art\u00edculo 233 del Decreto Ley 1.333 de 1986 expresamente demandado reproduce el contenido normativo del literal c) del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 97 de 1.913, debe entenderse que la demanda se dirige tambi\u00e9n contra esa disposici\u00f3n, pues se trata de la misma disposici\u00f3n en relaci\u00f3n con la ciudad de Bogot\u00e1. Este otro literal se\u00f1ala: <\/p>\n
El concejo municipal de la ciudad de Bogot\u00e1 puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, adem\u00e1s de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue m\u00e1s conveniente para atender los servicios municipales, sin necesidad de previa autorizaci\u00f3n de la asamblea departamental: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
c) Impuesto de extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los r\u00edos y arroyos, dentro de los t\u00e9rminos municipales, sin perjudicar el laboreo leg\u00edtimo de las minas y el aprovechamiento leg\u00edtimo de las aguas. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
El actor considera que la norma demandada viola los art\u00edculos 80, 334 y 360 de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan su criterio, la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables solamente puede dar lugar al pago de regal\u00edas en favor de la Naci\u00f3n, lo cual excluye la aplicaci\u00f3n de impuestos municipales por tales actividades, ya que se trata de una intromisi\u00f3n inaceptable “en terrenos en los cuales solamente puede tener dominio la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
Para llegar a esta conclusi\u00f3n, el demandante considera que el impuesto autorizado por la norma acusada no es un verdadero tributo sino una contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de un recurso natural, la arena. Seg\u00fan su criterio, si la explotaci\u00f3n gravada por la norma acusada fuera una industria, deber\u00eda llegarse a la conclusi\u00f3n de que existe una doble tributaci\u00f3n, o que la contribuci\u00f3n prevista por la norma acusada habr\u00eda quedado absorbida por el de industria y comercio de la ley 14 de 1.983 y, por tanto, deber\u00eda entenderse t\u00e1citamente derogada. Por ello, seg\u00fan su parecer, si la regal\u00eda es una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica, como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 360 de la Carta, “no es l\u00f3gico que se permita a los municipios imponer una nueva contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a trav\u00e9s de un impuesto, cuando solamente el Estado tiene derecho a ella y, adem\u00e1s, el Municipio correspondiente tiene derecho a una participaci\u00f3n en la misma.” <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, la Ley 141 de 1994 es la norma que regula el derecho del Estado a recibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables y que determina su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n. Ahora bien, tal norma no contiene una disposici\u00f3n especial que “permita a los Municipios establecer impuestos sobre la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables”. Por ello considera el demandante que la norma demandada viola tambi\u00e9n el art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n, en cuanto el Estado es el \u00fanico que puede percibir contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica por el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, ya que es el propietario de dichos recursos y a quien corresponde intervenir en la explotaci\u00f3n de tales recursos. El actor sintetiza entonces sus cargos en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
Cuando el inciso primero (del art\u00edculo 360) establece que la Ley regular\u00e1 \u201c…los derechos de las entidades territoriales…\u201d sobre los recursos naturales, pudo referirse al derecho a participar en las regal\u00edas y compensaciones, pero, de ninguna manera, a la posibilidad de imponer un tributo o una contribuci\u00f3n parafiscal que solamente est\u00e1 permitida para el Estado. Precisamente en este sentido resulta concordante el hecho de que el inciso tercero se utilice el mismo t\u00e9rmino que se\u00f1ala el inciso primero: \u201cderecho\u201d. <\/p>\n
De ninguna forma se habl\u00f3 de facultad de imponer tributos o contribuciones parafiscales, pues era obvio, entiendo, que la generalidad que caracteriza a los impuestos no se cumplir\u00eda, y se presentar\u00eda una relaci\u00f3n directa e inmediata entre el beneficio obtenido y la suma pagada, hecho verdaderamente incompatible con lo establecido por el inciso segundo de la norma constitucional en cita. <\/p>\n
Se viola el art\u00edculo 80 de la Carta por cuanto es claro que es el Estado el \u00fanico que mediante la definici\u00f3n de un plan puede definir la mejor forma de estimular o desestimular, mediante impuestos, contraprestaciones o beneficios, limitaciones, prohibiciones, etc., la explotaci\u00f3n y el aprovechamiento de los recursos naturales. <\/p>\n
Se viola el art\u00edculo 332 de la Constituci\u00f3n, por cuanto, como propietario de los recursos naturales no renovables, es \u00e9l el \u00fanico que podr\u00eda percibir contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica por su utilizaci\u00f3n. <\/p>\n
Se viola el art\u00edculo 334 de la Constituci\u00f3n, debido a que es el Estado el \u00fanico que puede intervenir en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES P\u00daBLICAS <\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Olga Montejo Fern\u00e1ndez, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma impugnada. <\/p>\n
La ciudadana comienza por impugnar los cargos del actor en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 360 de la Carta. As\u00ed, seg\u00fan su criterio, si bien esa norma “se\u00f1ala al Estado como sujeto activo de la contraprestaci\u00f3n que se cause por la explotaci\u00f3n de recursos renovables”, lo cierto es que la palabra Estado no se refiere exclusivamente a la Naci\u00f3n sino que “se emplea para referirse al conjunto de \u00f3rganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales.” <\/p>\n
De otro lado, agrega la interviniente, la propia norma constitucional “defiri\u00f3 a Ley la determinaci\u00f3n de las condiciones para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables, as\u00ed como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos”. As\u00ed, la Ley 141 de 1994 regul\u00f3 la materia y en el art\u00edculo 16 determin\u00f3 las “regal\u00edas derivadas de la explotaci\u00f3n de hidrocarburos, carb\u00f3n, n\u00edquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales met\u00e1licos y no met\u00e1licos”. Sin embargo, el art\u00edculo 18 de esa misma disposici\u00f3n estableci\u00f3, en relaci\u00f3n con los otros minerales, que “los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regal\u00edas o impuestos espec\u00edficos en raz\u00f3n de su explotaci\u00f3n, con antelaci\u00f3n a la vigencia de esta ley, las pagar\u00e1n a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producci\u00f3n en boca o borde de mina seg\u00fan corresponda\u201d. Seg\u00fan la interviniente, la expresi\u00f3n subrayada muestra que la ley excluy\u00f3 de estas regal\u00edas a los otros minerales “no sometidos a regal\u00edas o impuestos espec\u00edficos en raz\u00f3n de su explotaci\u00f3n con antelaci\u00f3n a la vigencia de esta Ley”, situaci\u00f3n en la que se encuentra la norma acusada “por tratarse efectivamente de un impuesto creado antes de la vigencia de la precitada Ley, impuestos cuya propiedad es de los municipios y mal podr\u00eda la Ley atentar contra un impuesto que goza de la protecci\u00f3n constitucional se\u00f1alada por el art\u00edculo 362.” <\/p>\n
Igualmente, la interviniente plantea que las regal\u00edas son diferentes de los impuestos, por lo cual “no se configura la doble participaci\u00f3n argumentada por el accionante”. En ese mismo orden de ideas, la ciudadana considera que tampoco se genera la doble tributaci\u00f3n frente al impuesto de industria y comercio, pues los hechos generadores son distintos. Seg\u00fan su criterio, el hecho generador en la norma acusada es la extracci\u00f3n de materiales del lecho de los cauces de los r\u00edos dentro de la jurisdicci\u00f3n municipal “independiente de que se obtengan o no ingresos por dicha actividad, en tanto que en el impuesto de industria y comercio el hecho generador lo constituye la realizaci\u00f3n de actividades industriales, comerciales y servicios siendo la base gravable los ingresos derivados de dichas actividades”. <\/p>\n
La interviniente considera que tampoco son de recibo los cargos del actor sobre presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n, pues cuando esa norma habla de las responsabilidades del Estado en relaci\u00f3n con el medio ambiente no se est\u00e1 refiriendo exclusivamente a la Naci\u00f3n. En ese orden de ideas, si se tiene en cuenta que, conforme a la norma acusada, la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de los r\u00edos y arroyos “debe regularse en forma tal que no perjudique el laboreo y el aprovechamiento leg\u00edtimos de las minas y de las aguas, tenemos entonces que nos encontramos frente a la conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n de un recurso natural renovable”. Por ello estas actividades deben “regirse conforme a las pol\u00edticas ambientales dictadas por el \u00f3rgano rector y en consecuencia, el mencionado impuesto, no viola en manera alguna el art\u00edculo 80 de la Carta y por el contrario da desarrollo a lo dispuesto en el art\u00edculo 313 numeral 9\u00ba de la Constituci\u00f3n y cumple con las previsiones de la Ley 99 de 1993 seg\u00fan a la cual corresponde a los municipios realizar funciones tendientes a la preservaci\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente dentro de su respectiva jurisdicci\u00f3n.” <\/p>\n
Finalmente, seg\u00fan la interviniente, la disposici\u00f3n acusada armoniza con los art\u00edculos 332 y 334 de la Carta, relativos a la propiedad estatal del subsuelo y a la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda a cargo del Estado. Seg\u00fan sus palabras: <\/p>\n
El art\u00edculo 332 claramente establece el respeto por los Derechos Adquiridos y perfeccionados con arreglo a leyes anteriores. Es de observar que a los municipios como entidades del Estado les asiste el derecho a percibir un tributo por la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable como es el impuesto de extracci\u00f3n de materiales del lecho de los r\u00edos, primero por cuanto a la expedici\u00f3n de la Ley 141 la explotaci\u00f3n de este recurso natural ya estaba gravado con un impuesto espec\u00edfico y segundo por tratarse de rentas propias del municipio que gozan de la protecci\u00f3n constitucional establecida en el art. 362 de la Carta. <\/p>\n
El hecho de que el titular del Impuesto por la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable sean los Municipios en nada vulnera los preceptos constitucionales contenidos en los art\u00edculos 332 y 334, pues dichas entidades forman parte del Estado y constituyen una manifestaci\u00f3n del mismo. <\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA <\/p>\n
Respondiendo a la invitaci\u00f3n del Magistrado Ponente, el ciudadano Vicente Amaya Mantilla, Director del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, interviene en el proceso, y luego de estudiar en forma detallada los cargos del actor, concluye que la norma es exequible. <\/p>\n
El ciudadano comienza por analizar el significado del concepto de regal\u00eda y resalta que \u00e9stas han sido concebidas de dos maneras: ya sea como la participaci\u00f3n que corresponde al Estado en los recursos naturales no renovables, por ser el propietario de los mismos, concepci\u00f3n que denomina \u201cRegal\u00eda-Participaci\u00f3n”; o ya sea como la contraprestaci\u00f3n o remuneraci\u00f3n que el Estado cobra por el otorgamiento o concesi\u00f3n del derecho a explotar los recursos naturales, que califica como \u201cRegal\u00eda-Precio\u201d. El interviniente explica entonces la diferencia entre estas concepciones as\u00ed: <\/p>\n
Quienes sostienen que la regal\u00eda consiste en una participaci\u00f3n que corresponde al Estado sobre los recursos naturales extra\u00eddos, conciben la regal\u00eda como aquella parte de los recursos naturales no renovables, explotados o extra\u00eddos por personas distintas del Estado, que corresponden a su propietario por el hecho mismo de ostentar la titularidad o propiedad del objeto explotado. En tales condiciones, la regal\u00eda es entendida como mecanismo de entrega o distribuci\u00f3n del producto bruto explotado, que corresponde al propietario del recurso natural por el solo hecho de serlo. A esta concepci\u00f3n de la regal\u00eda corresponde la denominaci\u00f3n de \u201cparticipaci\u00f3n\u201d antes vista. <\/p>\n
Pero como antes lo vimos, la regal\u00eda tambi\u00e9n ha sido concebida como el precio o la remuneraci\u00f3n que el Estado cobra por el otorgamiento o concesi\u00f3n del derecho a explotar los recursos de su propiedad. En este caso no nos encontramos ante un mecanismo previsto en la ley para efectuar el reparto o la distribuci\u00f3n entre el propietario y el explotador del recurso explotado, sino ante el precio, remuneraci\u00f3n o contraprestaci\u00f3n que el particular paga al Estado por el derecho a explotar los recursos naturales, derecho este que precisamente habilita al explotador para hacerse due\u00f1o o adquirir la propiedad de los bienes extra\u00eddos o explotados. A esta concepci\u00f3n de la regal\u00eda corresponder\u00eda la denominaci\u00f3n de \u201ccanon\u201d antes rese\u00f1ada. <\/p>\n
A partir de lo anterior, el ciudadano considera que la Constituci\u00f3n parece haber adoptado la concepci\u00f3n de la \u201cRegal\u00eda-Precio\u201d, pues la define como una “contraprestaci\u00f3n” que se causa por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Esto significa, seg\u00fan su criterio, que la Carta concibe las regal\u00edas “como aquello que recibe el Estado a cambio de una prestaci\u00f3n dada u otorgada por \u00e9ste, consistente, esta \u00faltima prestaci\u00f3n, en el derecho a explotar los recursos naturales no renovables”. Por ello el ciudadano define a la regal\u00eda como el precio, esto es, “el valor equivalente que se entrega a cambio de la concesi\u00f3n, licencia o permiso otorgado por el Estado para explotar, es decir, por aprovechar econ\u00f3micamente los recursos naturales no renovables de su propiedad.” <\/p>\n
Precisado lo anterior, el ciudadano considera que las regal\u00eda son ingresos p\u00fablicos pero de “naturaleza no tributaria, pues no se derivan del poder de imposici\u00f3n sino precisamente de la concesi\u00f3n u otorgamiento por parte del Estado de un derecho”, lo cual muestra claramente la diferencia de las mismas con los impuestos. As\u00ed, mientras que los tributos son prestaciones en dinero o en especie, “que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que demanda el cumplimiento de sus fines, en las regal\u00edas no nos encontramos ante el ejercicio del poder de imperio sino ante la contraprestaci\u00f3n pagada en dinero o en especie, que corresponde al Estado, como propietario de los recursos naturales, por el otorgamiento que \u00e9ste hace del derecho a aprovechar econ\u00f3micamente tales recursos”. Por consiguiente, en el caso de las regal\u00edas “nos encontramos en un claro \u00e1mbito de libertad” pues la persona “elige libremente el desarrollo de la actividad extractiva, a sabiendas que debe efectuar un pago al propietario de los recursos naturales, por el derecho a explotar tales recursos”. En cambio, en “el caso de los impuestos, nos encontramos ante una prestaci\u00f3n obligatoria y coercitiva, que no implica una retribuci\u00f3n directa en favor del obligado al pago.” <\/p>\n
Esta distinci\u00f3n conceptual permite al ciudadano concluir que la norma demandada establece un impuesto pues se basa en el imperio del Estado, y “es adem\u00e1s obligatoria y coercitiva”. Seg\u00fan su parecer, este impuesto “se genera por la realizaci\u00f3n misma de la actividad extractiva, sin que el sujeto pasivo que realiza los presupuestos de hecho previsto en la ley para el nacimiento de la obligaci\u00f3n, pueda sustraerse a su cumplimiento.” Por ende, se\u00f1ala el actor, ya sea que se adopte la teor\u00eda de la regal\u00eda participaci\u00f3n o de la regal\u00eda precio, lo cierto es que no puede “afirmarse que por el hecho de que el impuesto tome como hecho generador la explotaci\u00f3n de recursos naturales, tal impuesto deje de serlo, para convertirse en una contraprestaci\u00f3n por explotar los recursos de propiedad del Estado.” <\/p>\n
As\u00ed, en este caso, si bien el impuesto tiene como hecho generador la explotaci\u00f3n de recursos naturales, ello no significa que la cancelaci\u00f3n del tributo “constituya en realidad la prestaci\u00f3n que paga el particular por el aprovechamiento de recursos de propiedad del Estado, pues la obligaci\u00f3n de pagar el impuesto no surge de la celebraci\u00f3n de un contrato con el Estado ni de la concesi\u00f3n de una licencia o permiso de explotaci\u00f3n, sino de la ley misma.” Simplemente lo que ha sucedido, seg\u00fan el interviniente, es que “el legislador ha definido como hecho generador del gravamen la realizaci\u00f3n de una actividad extractiva, por cuanto la misma se considera indiciaria de capacidad contributiva”. Concluye entonces al respecto el ciudadano: <\/p>\n
Teniendo en cuenta lo anterior y cualquiera sea la concepci\u00f3n que se adopte para explicar la naturaleza de las regal\u00edas (\u201cRegal\u00eda-Precio\u201d o \u201cRegal\u00eda Participaci\u00f3n\u201d) creemos que el hecho de que el Estado tenga derecho a unas regal\u00edas, esto es, a una contraprestaci\u00f3n por permitir a otro que explote recursos naturales de su propiedad, no se opone a la creaci\u00f3n de impuestos a la extracci\u00f3n de recursos naturales, pues la naturaleza de una y otra prestaci\u00f3n, como atr\u00e1s se mencion\u00f3, es substancialmente distinta. <\/p>\n
Si sostuvi\u00e9ramos que todo impuesto a las actividades extractivas debe considerarse una contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, se ver\u00edan viciados de inconstitucionalidad todos los impuestos que tomen como hecho generador la realizaci\u00f3n de una actividad de explotaci\u00f3n de recursos naturales, como por ejemplo, el impuesto a las explotaciones privadas de petr\u00f3leo (Decreto 1053 de 1953 y Ley 10 de 1961) y la denominada contribuci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de petr\u00f3leo (Ley 6 de 1992 y ley 223 de 1995). <\/p>\n
Luego el interviniente analiza la Ley 141 de 1991 y destaca que \u00e9sta prohibi\u00f3 la aplicaci\u00f3n de los impuestos al oro, platino y carb\u00f3n, en aquellos casos en que por la explotaci\u00f3n se pague una regal\u00eda, “pero ello no significa que tal prohibici\u00f3n se haya hecho por razones de inconstitucionalidad”. Adem\u00e1s, agrega el ciudadano, si bien esta ley no autoriz\u00f3 expresamente a los municipios para crear o establecer impuestos como el demandado, no por tal raz\u00f3n la norma acusada es inexequible, pues la potestad tributaria de los municipios “se deriva directamente del art\u00edculo 338 de la Carta y no de la ley de regal\u00edas”. En todo caso, puntualiza el interviniente, la misma ley de regal\u00edas “dej\u00f3 a salvo todos los grav\u00e1menes del orden territorial vigentes en la fecha de expedici\u00f3n de la misma ley 141 de 1994, salvedad esta que cobija el impuesto autorizado por la norma acusada.” Con base en todo lo anterior concluye este ciudadano: <\/p>\n
La coexistencia de las regal\u00edas con los impuestos sobre la explotaci\u00f3n de recursos naturales, no resulta en nuestro entender inconstitucional, por el hecho mismo de la coexistencia, ni puede entenderse que los impuestos sobre la explotaci\u00f3n de recursos naturales constituyan una contraprestaci\u00f3n por el derecho a explotar tales recursos. <\/p>\n
Cuesti\u00f3n distinta a la de determinar la constitucionalidad de la coexistencia de las regal\u00edas con la de un impuesto que toma como hecho generador la explotaci\u00f3n de un recurso natural de propiedad del Estado, es la de definir la conveniencia o inconveniencia de dicha coexistencia, frente al sistema de regal\u00edas creado a partir de la Constituci\u00f3n de 1991 y de la ley 141 de 1994. <\/p>\n
VI. PRUEBAS Y CONCEPTOS T\u00c9CNICOS. <\/p>\n
Una de las bases de la argumentaci\u00f3n del actor es que \u00e9ste considera, al menos en forma t\u00e1cita, que la arena, el cascajo y las piedras de los r\u00edos son recursos naturales no renovables. En tales circunstancias la Corte concluy\u00f3 que era necesario incorporar al expediente conceptos t\u00e9cnicos sobre este punto, por lo cual, con fundamento en el art\u00edculo 13 del decreto 2067 de 1991, solicit\u00f3 a diversas entidades p\u00fablicas y privadas expertas en la materia que precisaran si la arena, el cascajo y la piedra de los r\u00edos son recursos renovables o no renovables. <\/p>\n
La totalidad de los conceptos coinciden en se\u00f1alar que estos materiales son recursos no renovables, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
– As\u00ed, la Direcci\u00f3n de Control y Calidad Ambiental de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional (CAR) comienza por establecer las diferencias entre los recursos naturales renovables y no renovables en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
Recursos Naturales Renovables : Son los que tienen la particularidad de padecer una perpetua reconstrucci\u00f3n de manera que nacen, crecen, se reproducen y desaparecen, pero al reproducirse se renuevan o tienen la peculiaridad de renovarse; tal como ocurre, con las aguas, la vegetaci\u00f3n, la fauna y con los mismos suelos que se autofecundan para mantener su capacidad de producci\u00f3n; al mismo tiempo esa interrelaci\u00f3n que existe entre todos esos elementos coadyuva permanentemente a su renovaci\u00f3n. <\/p>\n
Recursos Naturales No Renovables : Son elementos que en su composici\u00f3n y formaci\u00f3n existen desde tiempos remotos, desde la formaci\u00f3n del estrato en donde se encuentran pero sin cambiar la cantidad.. <\/p>\n
A partir de lo anterior, la CAR concluye que las arenas, la piedra y el cascajo son recursos no renovables, ya que \u201cestos dep\u00f3sitos no se formaron in situ, sino a trav\u00e9s de procesos complejos de transformaci\u00f3n\u201d que toman millones de a\u00f1os.\u201d Seg\u00fan su criterio \u201chablar de arenas, cascajos y piedra del lecho de los cauces de los r\u00edos y arroyos, es remontarse a millones de a\u00f1os de historia geol\u00f3gica\u201d. <\/p>\n
– Por su parte, el Director General de Ingeominas tambi\u00e9n se\u00f1ala que lo propio de un recurso no renovable es que no es posible su reproducci\u00f3n en el corto plazo, ya que se requieren \u201clargos per\u00edodos de tiempo, de miles o millones de a\u00f1os, para su formaci\u00f3n en cantidades econ\u00f3micas utilizables o explotables\u201d. Por el contrario, los recursos renovables son aquellos que se pueden \u201creproducir o procrear en un corto plazo, en generaciones sucesivas, mediante procesos acumulados gen\u00e9ticamente, constituyendo los llamados bancos gen\u00e9ticos.\u201d A partir de ello considera que la arena, la piedra y el cascajo de los r\u00edos deben ser clasificados en la primera categor\u00eda. <\/p>\n
– La Academia Colombiana de Ciencias Exactas, F\u00edsicas y Naturales tambi\u00e9n considera que \u201cla arena, el cascajo y las piedras del lecho de los r\u00edos, arroyos y quebradas representan un recurso no renovable\u201d, con base en la siguiente explicaci\u00f3n que la Corte considera importante transcribir in extenso: <\/p>\n
Los r\u00edos, quebradas y arroyos de una cuenca conforman un sistema unitario. La sedimentaci\u00f3n de materiales, tales como rocas, arena, cascajo o mezcla de estos materiales en el lecho de un r\u00edo o quebrada, se originan en procesos de erosi\u00f3n, arrastre y sedimentaci\u00f3n de las rocas o de sedimentos m\u00e1s antiguos, pertenecientes al mismo sistema. Los procesos de erosi\u00f3n y sedimentaci\u00f3n son de por s\u00ed lentos y ocurren a lo largo del tiempo de escala geol\u00f3gica. <\/p>\n
Gran parte de la sedimentaci\u00f3n de las rocas, arenas y cascajos que se encuentran depositados en los lechos de los r\u00edos y quebradas, ocurri\u00f3 a lo largo de \u00e9pocas de mayor o menor duraci\u00f3n y antig\u00fcedad en la escala del tiempo geol\u00f3gico, como las glaciaciones. <\/p>\n
Cuando se extraen del lecho de los r\u00edos y quebradas, rocas, arenas o cascajo o mezclas de estos materiales, la cavidad que se forma es luego rellenada por el material que arrastra el r\u00edo; generalmente, despu\u00e9s de la siguiente \u00e9poca de lluvias, desde las cabeceras del mismo sistema o cuenca. Pero, en ning\u00fan momento, ocurre nueva formaci\u00f3n de roca, arenas o cascajos. Por consiguiente, no se trata de una renovaci\u00f3n, sino del transporte de materiales, por el mismo r\u00edo o quebrada, desde un sitio del sistema a otro del mismo sistema. Por la misma raz\u00f3n, cualquier retiro de materiales desde el lecho del r\u00edo, implica la sustracci\u00f3n de materiales al sistema total. Por lo ya explicado, no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. De modo que, dentro de esta misma escala de tiempo, la extracci\u00f3n de materiales del lecho del r\u00edo, resulta equivalente a la explotaci\u00f3n de una cantera: se extraen y utilizan las rocas, pero no se renuevan. <\/p>\n
Se podr\u00eda tambi\u00e9n equiparar la explotaci\u00f3n de materiales del lecho de r\u00edos y quebradas con la extracci\u00f3n de materiales de una gravillera situada por fuera del alcance actual del r\u00edo donde hacia un lado se saca el material y al otro se a\u00f1ade la misma cantidad de material extra\u00eddo de otra gravillera similar o de piedra de una cantera. Como es obvio, este tipo de explotaci\u00f3n tampoco se podr\u00eda llamar \u201crenovable\u201d. <\/p>\n
– El Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo IDEADE de la Universidad Javeriana tambi\u00e9n clasifica a estos recursos como no renovables. Seg\u00fan su criterio, si bien tales materiales pueden llegar a ser restituidos en el lugar de extracci\u00f3n \u201cpor el fen\u00f3meno de arrastre\u201d, no por ello se convierten en recursos renovables. <\/p>\n
– La Fundaci\u00f3n Biocolombia para la conservaci\u00f3n del patrimonio cultural comienza su concepto indicando que el criterio de renovables \u201cse basa fundamentalmente en la capacidad de reproducci\u00f3n de los organismos vivientes que permite por ejemplo que una poblaci\u00f3n dada de animales y vegetales pueda ser sometida a extracci\u00f3n o cosecha dentro de ciertos m\u00e1rgenes y la poblaci\u00f3n as\u00ed afectada en plazo m\u00e1s o menos breve, se restaure en cuanto a su disponibilidad y persistencia\u201d. A\u00f1ade que ese criterio tambi\u00e9n se aplica a los recursos h\u00eddricos, ya que \u201cel agua es componente de todos los organismos vivos y por el hecho de que constantemente sigue ciclos muy activos, lo cual permite su reutilizaci\u00f3n en plazos m\u00e1s o menos breves\u201d. E incluso se habla de la renovabilidad de los suelos ya que en \u00e1reas en donde \u00e9ste ha desaparecido por efectos de la erosi\u00f3n, \u201ces viable lograr su recuperaci\u00f3n en plazo m\u00e1s o menos corto, bien sea mediante un proceso natural o a trav\u00e9s de un manejo orientado hacia ello.\u201d En ese orden de ideas, la Fundaci\u00f3n Biocolombia concluye que \u201clas arenas, cascajo y piedras limos y cualquier otro sedimento inorg\u00e1nico que haga parte o sea extraible del lecho de un r\u00edo u otro curso de agua, son considerados como recursos no renovables por cuanto se trata de productos minerales o inertes. Este criterio es universalmente aceptado por diversos tratadistas en materia de ecolog\u00eda y manejo de recursos naturales y es seguido para efectos legales por otros pa\u00edses.\u201d <\/p>\n
– Finalmente, el Ministerio del Medio Ambiente remite a la Corte el concepto No 006 del 27 de junio de 1996 elaborado por el Comit\u00e9 Jur\u00eddico del Sistema Nacional Ambiental SINA, seg\u00fan el cual los materiales de arrastre no son recursos naturales renovables. <\/p>\n
VII. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n (E), Luis Eduardo Montoya Medina, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
Seg\u00fan la Vista Fiscal, cuando la Carta designa al \u201cEstado\u201d como sujeto activo de la contraprestaci\u00f3n que se genere por concepto de la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, tal palabra debe entenderse “en su acepci\u00f3n global, como el conjunto de \u00f3rganos que desempe\u00f1an las distintas funciones y actividades de car\u00e1cter estatal, -sean \u00e9stas del orden nacional o territorial-, que le han sido encomendadas por el mismo ordenamiento constitucional.” Por ello considera que los municipios, siendo parte del Estado, “pueden ser beneficiarios de las regal\u00edas que se generen de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables de su localidad”, seg\u00fan el reparto y regulaci\u00f3n que efect\u00fae la ley. As\u00ed, agrega el Procurador (E), la Ley 141 de 1994 desarrolla ese aspecto y establece algunas disposiciones concernientes a la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas derivadas de la explotaci\u00f3n de hidrocarburos tales como carb\u00f3n, n\u00edquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales met\u00e1licos y no met\u00e1licos. Esa misma ley se\u00f1ala que en relaci\u00f3n con otra clase de minerales, debe respetarse la “normatividad preexistente en lo relativo a las regal\u00edas o impuestos espec\u00edficos que exist\u00edan con anterioridad a su expedici\u00f3n, pues los mismos son derechos adquiridos de los municipios que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, en detrimento del patrimonio fiscal de dichos entes territoriales”. Ahora bien, concluye al respecto el Procurador (E), “como quiera que sobre la explotaci\u00f3n de minerales a los cuales hace referencia la norma acusada exist\u00eda un impuesto espec\u00edfico a la explotaci\u00f3n de los mismos, no se configura entonces la doble participaci\u00f3n argumentada por el demandante en su acci\u00f3n, pues los municipios tienen sobre dicho tributo un derecho adquirido.” <\/p>\n
De otro lado, la Vista Fiscal considera que la norma acusada no genera doble tributaci\u00f3n frente al impuesto de industria y comercio, pues los hechos generadores son distintos. As\u00ed, el hecho generador en la norma acusada es la extracci\u00f3n de materiales del lecho de los cauces de los r\u00edos dentro de la localidad, sin que interese que se obtengan o no ingresos por dicha actividad, mientras que en el impuesto de industria y comercio el hecho generador lo constituye la realizaci\u00f3n de actividades distintas, como son la industrial y el comercio posteriores a las actividades extractivas. <\/p>\n
Finalmente el Procurador (E) considera que la norma acusada, lejos de violar el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n, puede ser considerado un desarrollo del mismo por cuanto la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra de lecho de los cauces de los r\u00edos y arroyos debe hacerse en condiciones tales que no perjudique el laboreo y la explotaci\u00f3n leg\u00edtima de las aguas. Adem\u00e1s, el cobro de este impuesto “en ning\u00fan momento implica el desconocimiento por parte de los municipios, de las medidas adoptadas por el Estado para la conservaci\u00f3n y preservaci\u00f3n de tales recursos, pues siendo los municipios tambi\u00e9n expresi\u00f3n de \u00e9ste \u00faltimo, les corresponde coadyuvar en la realizaci\u00f3n de funciones tendientes a aprovechar racionalmente los recursos naturales de su propiedad.” <\/p>\n
VIII. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinales 4\u00ba y 5\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del literal c) del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 97 de 1.913 y del literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986, ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra un aparte de una ley y contra un literal de un decreto dictado en uso de facultades extraordinarias respectivamente. <\/p>\n
Asunto procesal previo. <\/p>\n
2- Comienza la Corte por analizar si el literal c) del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 97 de 1913 acusado por el actor se encuentra vigente, o si tal norma fue derogada precisamente por el decreto ley tambi\u00e9n parcialmente impugnado por el demandante, esto es, por el decreto ley 1333 de 1986 o C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal, el cual fue expedido por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas por el art\u00edculo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, para que el Presidente compilara “las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n Departamental.” Ese decreto se\u00f1al\u00f3 en sus art\u00edculos 384 y 385 sus efectos derogatorios en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
Art\u00edculo 384: Continuar\u00e1n haciendo parte de los estatutos legales correspondientes, las normas que esta codificaci\u00f3n tom\u00f3 de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias tratadas en el presente decreto. <\/p>\n
Art\u00edculo 385: Conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 76, literal b), de la ley 11 de 1986, est\u00e1n derogadas las normas de car\u00e1cter legal sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n municipal no codificadas en este estatuto. <\/p>\n
Aun cuando la redacci\u00f3n de estas normas no es la m\u00e1s afortunada, la Corte entiende que ellas consagran tres hip\u00f3tesis: de un lado, quedan derogadas aquellas disposiciones legales relativas al r\u00e9gimen municipal que no fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 o C\u00f3digo de R\u00e9gimen Municipal. De otro lado, siguen vigentes y siguen formando parte del cuerpo legal originario aquellas normas legales que fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 pero que hac\u00edan parte de leyes que no se refieran al r\u00e9gimen municipal. Finalmente, quedan subrogadas -y por ende no est\u00e1n formalmente vigentes- aquellas normas legales que fueron incorporadas al decreto 1333 de 1986 y que hac\u00edan parte de leyes que regulan materias propias del r\u00e9gimen municipal <\/p>\n
Ahora bien, conforme a su t\u00edtulo y contenido, la Ley 97 de 1913 se refiere claramente al r\u00e9gimen municipal puesto que consagra autorizaciones especiales a determinados concejos municipales, por lo cual la Corte concluye que el literal c) del art\u00edculo 1\u00ba de esa ley, demandado por el actor, no se encuentra formalmente vigente por cuanto fue subrogado precisamente por la otra disposici\u00f3n acusada, esto es, por el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que no es razonable suponer que esa norma se encuentre produciendo efectos aut\u00f3nomos, la Corte se inhibir\u00e1 de conocer sobre su constitucionalidad, y \u00fanicamente estudiar\u00e1 la otra disposici\u00f3n impugnada por el demandante. <\/p>\n
El concepto de recursos no renovables y la vigencia norma impugnada. <\/p>\n
4- En la naturaleza existen t\u00edpicos recursos renovables, como el agua, el aire, o las producciones agr\u00edcolas, as\u00ed como tambi\u00e9n es posible se\u00f1alar recursos que son evidentemente no renovables, como los metales y los combustibles f\u00f3siles. Sin embargo, a pesar de la claridad de la diferencia conceptual entre estos tipos de recursos, lo cierto es que entre los ec\u00f3logos no hay total acuerdo sobre si determinados recursos, como el suelo, son renovables o no. En efecto, conceptualmente los suelos son renovables, pues los propios procesos naturales permiten su reproducci\u00f3n ; sin embargo, en general estos procesos de renovaci\u00f3n de los suelos son muy lentos, por lo cual, seg\u00fan algunos especialistas, ellos deb\u00edan ser clasificados como no renovables, por cuanto en escalas de tiempo sociales y humanos, debe asumirse que son recurso que no llegan a ser repuestos. Tal fue la raz\u00f3n que llev\u00f3 a la Corte a solicitar conceptos t\u00e9cnicos sobre la naturaleza renovable o no renovable de la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los r\u00edos. <\/p>\n
5- La totalidad de los conceptos coinciden en que estos recursos no son renovables, al menos en escalas de tiempo humanas, por cuanto su reposici\u00f3n por procesos naturales toma millones de a\u00f1os. Por ello los conceptos distinguen con rigor entre, de un lado, la posibilidad de que el suelo de un r\u00edo se reconstituya debido al arrastre de piedras y arenas provenientes de otros lugares del ecosistema y, de otro lado, la reposici\u00f3n misma de la arena, el cascajo y la piedra. As\u00ed, mientras la regeneraci\u00f3n de los suelos de los r\u00edos puede no tomar tiempos largos, lo cierto es que tal renovaci\u00f3n no implica una reposici\u00f3n de la cantidad global de arena, piedra y cascajo, la cual existe en forma limitada, por lo cual, como bien lo se\u00f1ala el concepto de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, F\u00edsicas y Naturales, cualquier retiro de materiales desde el lecho del r\u00edo, implica la sustracci\u00f3n de materiales al sistema total, ya que no es posible reponer tales materiales, al menos en el tiempo de escala humana. <\/p>\n
6- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la piedra, la arena y el cascajo constituyen claramente recursos naturales no renovables, por lo cual debe esta Corporaci\u00f3n estudiar si la disposici\u00f3n acusada ha sido o no derogada por la Ley 141 de 1994, ya que \u00e9sta regula el tema de las regal\u00edas y deroga algunos impuestos relativos a la explotaci\u00f3n de recursos no renovables. Entra entonces la Corte a estudiar las normas pertinentes de esa ley, a saber los art\u00edculos 18 y 27, los cuales establecen respectivamente : <\/p>\n
Art\u00edculo 18.- Regal\u00edas aplicables a otros minerales. Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regal\u00edas o impuestos espec\u00edficos en raz\u00f3n de su explotaci\u00f3n, con antelaci\u00f3n a la vigencia de esta ley, las pagar\u00e1n a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producci\u00f3n en boca o borde de mina seg\u00fan corresponda. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 27.- Prohibici\u00f3n a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podr\u00e1n establecer ning\u00fan tipo de gravamen a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables (subrayas no originales). <\/p>\n
La simple lectura de las dos normas muestra que no fue voluntad del Legislador derogar gen\u00e9ricamente los impuestos que gravaban actividades relacionadas con la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables, pues el art\u00edculo 18 deja a salvo expresamente los impuestos espec\u00edficos en este campo, mientras que el art\u00edculo 27 prohibe a las entidades territoriales establecer grav\u00e1menes sobre la explotaci\u00f3n de esos recursos, pero except\u00faa de tal prohibici\u00f3n a aquellos grav\u00e1menes territoriales vigentes al momento de expedirse la citada Ley 141 de 1994, como es el caso de la norma demandada. Por consiguiente, a pesar de que las arenas, la piedra, y el cascajo configuran recursos naturales no renovables, para la Corte es claro que el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986 se encuentra vigente, pues no fue derogado por los art\u00edculos 18 y 27 de la Ley 141 de 1994, por lo cual procede un examen de fondo sobre su constitucionalidad. <\/p>\n
El asunto material bajo revisi\u00f3n. <\/p>\n
7- La norma acusada autoriza a los concejos a establecer un impuesto a la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra de los r\u00edos, e impone t\u00e1citamente a las autoridades municipales el deber de controlar que esa explotaci\u00f3n no perjudique el laboreo y el aprovechamiento leg\u00edtimo de las minas y de las aguas. Seg\u00fan el demandante, esa disposici\u00f3n no consagra verdaderamente un impuesto sino una forma encubierta de regal\u00eda, por lo cual es inconstitucional, pues la Carta ha conferido exclusivamente a la Naci\u00f3n la titularidad de las regal\u00edas que provengan de la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables. No pueden entonces, seg\u00fan su criterio, las entidades territoriales gravar esas actividades. Igualmente considera que se viola el art\u00edculo 80 de la Carta, por cuanto esa norma confiere a la autoridad nacional una competencia exclusiva para la formulaci\u00f3n de programas destinados a regular la explotaci\u00f3n y el aprovechamiento de los recursos naturales. Por el contrario, seg\u00fan los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico, la disposici\u00f3n se ajusta a la Carta, pues el actor incurre en dos impropiedades. De un lado, asimila la palabra Estado al concepto de Naci\u00f3n, pues considera que \u00fanicamente la Naci\u00f3n es titular de las regal\u00edas y de las competencias de regulaci\u00f3n ambiental, lo cual no es exacto. Y, de otro lado, confunde las regal\u00edas con los impuestos, cuando se trata de figuras que tienen algunas similitudes pero que son diferentes. Por ello, seg\u00fan los intervinientes y la Vista Fiscal, no se puede objetar que la ley configure como hecho gravable de un impuesto la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. Conforme a lo anterior, la Corte comenzar\u00e1 por precisar cu\u00e1l es el alcance constitucional de la palabra Estado en relaci\u00f3n con las competencias de las distintas entidades, con el fin de precisar quien es el titular de las regal\u00edas y de las competencias de regulaci\u00f3n ambiental, ya que se trata de una de las bases esenciales del cargo del actor. <\/p>\n
La palabra Estado y el reparto de competencias y de la titularidad de derechos entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. <\/p>\n
8- En algunas obras de doctrina constitucional y en derecho comparado, la palabra Estado es a veces usada para contraponer el Gobierno central a las entidades territoriales, aut\u00f3nomas o descentralizadas. Por ejemplo en Espa\u00f1a, la doctrina y la jurisprudencia constitucionales suelen denominar a las facultades de las autoridades centrales como competencias estatales para distinguirlas de aquellas propias de las Comunidades Aut\u00f3nomas. As\u00ed, en numerosas oportunidades, el Tribunal Constitucional de ese pa\u00eds se ha referido a la \u201cdistribuci\u00f3n de competencias entre el Estado y las Comunidades Aut\u00f3nomas\u201d cuando quiere se\u00f1alar cu\u00e1les son las atribuciones propias de las autoridades centrales y cu\u00e1les son aquellas de las entidades aut\u00f3nomas2. Sin embargo, en el constitucionalismo colombiano no se puede hacer esa asimilaci\u00f3n, ya que en general nuestra normatividad ha reservado la palabra \u201cNaci\u00f3n\u201d, en vez de la palabra \u201cEstado\u201d, para hacer referencia a las autoridades centrales y distinguirlas de las autoridades descentralizadas. As\u00ed, el art\u00edculo 182 de la Constituci\u00f3n derogada ordenaba a la ley determinar \u201clos servicios a cargo de la Naci\u00f3n y de las entidades descentralizadas\u201d. Ese lenguaje se ha mantenido en la Constituci\u00f3n de 1991, pues la Carta utiliza la palabra Naci\u00f3n cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de todas las autoridades p\u00fablicas. Por ejemplo, el art\u00edculo 288 establece que corresponde a la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial establecer \u201cla distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales\u201d. Igualmente, el art\u00edculo 356 sobre situado fiscal distingue entre los servicios a cargo de la Naci\u00f3n y aquellos a cargo de las entidades territoriales, y el art\u00edculo 358 habla de la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Esta interpretaci\u00f3n se ve confirmada si se tienen en cuenta otras disposiciones que hablan del Estado, como el art\u00edculo 2\u00ba, que establece los deberes del Estado, o el art\u00edculo 5\u00ba, que se\u00f1ala que el Estado reconoce la primac\u00eda de los derechos de la persona, pues ser\u00eda absurdo considerar que esas normas estatuyen deberes constitucionales exclusivos de la Naci\u00f3n, pero que no obligan a las entidades descentralizadas. <\/p>\n
Por consiguiente, es equivocada la apreciaci\u00f3n del demandante seg\u00fan la cual el empleo de la palabra Estado en los art\u00edculos 80 y 360 implica obligatoriamente que se trata de competencias y titularidades propias de la Naci\u00f3n, ya que en nuestro orden constitucional la palabra \u201cEstado\u201d no se refiere exclusivamente a la Naci\u00f3n sino que se emplea en general para designar al conjunto de \u00f3rganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. <\/p>\n
9- Conforme a lo anterior, la Corte considera que cuando la Carta se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una atribuci\u00f3n, debe entenderse prima facie que la norma constitucional habla gen\u00e9ricamente de las autoridades estatales de los distintos \u00f3rdenes territoriales. Ahora bien ello no impide que en determinadas oportunidades la Carta pueda asimilar, en un precepto espec\u00edfico, las palabras Estado y Naci\u00f3n, y por ende denomine estatal a una competencia nacional o a la titularidad de la Naci\u00f3n sobre un determinado recurso. Sin embargo, como en principio la Constituci\u00f3n reserva la palabra Estado para hablar del conjunto de autoridades de los distintos niveles territoriales, deber\u00e1 mostrarse por qu\u00e9 en determinada disposici\u00f3n esa palabra puede ser considerada un sin\u00f3nimo de Naci\u00f3n. <\/p>\n
Las competencias concurrentes en materia ambiental. <\/p>\n
10- As\u00ed las cosas, para la Corte es claro que cuando el art\u00edculo 80 se refiere al deber del Estado de planificar el manejo de los recursos naturales a fin de garantizar su desarrollo sostenible, la norma constitucional hace referencia no s\u00f3lo a la Naci\u00f3n sino al conjunto de autoridades p\u00fablicas, no s\u00f3lo por cuanto es un deber que naturalmente se predica de todas ellas sino, adem\u00e1s, porque espec\u00edficamente la Carta consagra obligaciones ecol\u00f3gicas de otras entidades territoriales. Por ejemplo, el art\u00edculo 313 se\u00f1ala que los concejos deben dictar las normas necesarias para la protecci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico municipal, y el art\u00edculo 300 atribuye a las asambleas competencia para dictar normas ambientales. Por ello esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda establecido que en materia ambiental en general las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas3, por lo cual la Corte no encuentra ning\u00fan fundamento constitucional al cargo del actor relativo a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 80 superior. Por el contrario, al establecer que la extracci\u00f3n de la arena, el cascajo y las piedras de los r\u00edos debe hacerse de manera tal que no afecte el normal uso de las aguas y las minas, la norma acusada est\u00e1 consagrando un deber de vigilancia a las autoridades municipales y a los propios particulares en materia ambiental, que armoniza perfectamente con la protecci\u00f3n constitucional de la riqueza ecol\u00f3gica del pa\u00eds. <\/p>\n
La titularidad estatal sobre los recursos no renovables y las regal\u00edas y el reparto de competencias y derechos entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. <\/p>\n
11- En el caso del art\u00edculo 360 y de la titularidad sobre las regal\u00edas la situaci\u00f3n es m\u00e1s compleja. As\u00ed, la regulaci\u00f3n constitucional confiere un derecho de participaci\u00f3n y de compensaci\u00f3n sobre las regal\u00edas a las entidades territoriales en donde se adelantan las explotaciones y a los puertos por donde se transportan los productos (CP art. 360), pero la Carta ordena igualmente constituir un fondo nacional para distribuir los recursos restantes a las entidades territoriales, en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley, y para finalidades predeterminadas por la propia Constituci\u00f3n (CP art. 361). Por consiguiente, si bien las entidades territoriales son finalmente las beneficiarias de las regal\u00edas, ellas no son titulares de esos recursos, por cuanto si as\u00ed fuera, no se podr\u00eda entender que estos dineros alimentaran un fondo nacional, cuyos criterios de distribuci\u00f3n son establecidos por las autoridades nacionales, ya que son se\u00f1alados por la ley. Por ello esta Corporaci\u00f3n ya ha se\u00f1alado que \u201cla Carta Pol\u00edtica no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto mar\u00edtimo o fluvial sobre la regal\u00eda, puesto que, como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracci\u00f3n de los mismos se deriven\u201d4. De otro lado, los recursos naturales no renovables por cuya explotaci\u00f3n se causan las regal\u00edas son, como regla general, p\u00fablicos, ya que s\u00f3lo excepcionalmente pertenecen a los particulares (CP art. 332). En tales circunstancias, surge el siguiente interrogante: si las regal\u00edas son una contraprestaci\u00f3n que se paga al due\u00f1o de los recursos no renovables, y tales recursos no son propiedad de las entidades territoriales, ni de los particulares \u00bfentonces quien es el titular de los mismos? <\/p>\n
12- Una primera posibilidad hermen\u00e9utica ser\u00eda considerar que, por exclusi\u00f3n, la Naci\u00f3n es la titular de las regal\u00edas y de los recursos naturales no renovables, por lo cual habr\u00eda que concluir que la Constituci\u00f3n se refiere a la Naci\u00f3n cuando establece que la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable \u201ccausar\u00e1 a favor del Estado una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a t\u00edtulo de regal\u00eda\u201d (CP art. 360). Esta interpretaci\u00f3n es plausible pues de esa manera podr\u00edamos explicar que las regal\u00edas no son propiedad privada, ni de las entidades territoriales, y son reguladas por el Congreso. Adem\u00e1s, la titularidad nacional de tales recursos parece adecuarse a una de las finalidades del Constituyente en esta materia, a saber, que todos los colombianos deben poder beneficiarse de las explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable, y no \u00fanicamente los habitantes de determinado departamento o municipio que, por un albur de la naturaleza, poseen tal recurso. Finalmente, esta interpretaci\u00f3n parece ser la que mejor se adecua a la tradici\u00f3n jur\u00eddica colombiana que, desde el punto de vista territorial, clasifica, conforme a lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 80 de la Ley 153 de 1887, a las personas de derecho p\u00fablico en Naci\u00f3n y entidades territoriales. <\/p>\n
Sin embargo, la anterior hermen\u00e9utica enfrenta dos dificultades, que la hacen inadmisible. En primer t\u00e9rmino, si las regal\u00edas fueran propiedad de la Naci\u00f3n, no parece muy l\u00f3gico que \u00e9sta no pueda favorecerse de las mismas. En efecto, seg\u00fan la regulaci\u00f3n constitucional, las entidades territoriales son quienes finalmente se benefician del producto de las regal\u00edas, ya sea por medio de los derechos de participaci\u00f3n y de las compensaciones (CP art. 360), o ya sea por la distribuci\u00f3n que realiza el Fondo Nacional de Regal\u00edas (CP art. 360). De otro lado, desde el punto de vista literal, los art\u00edculos 332 y 360 emplean la palabra Estado que, como hemos visto, en general designa al conjunto de autoridades p\u00fablicas y no \u00fanicamente a la Naci\u00f3n. Este uso de la palabra Estado, en vez de la palabra Naci\u00f3n, no parece casual, ya que durante la vigencia de la Constituci\u00f3n derogada, la jurisprudencia hab\u00eda interpretado el art\u00edculo 202 de la Constituci\u00f3n de 1886 como una norma que establec\u00eda la propiedad de la Naci\u00f3n sobre el subsuelo y todas aquellas minas que no fueran de propiedad privada. As\u00ed, seg\u00fan la Corte Suprema de Justicia, estas minas \u201csubsisten como una riqueza yacente que pertenece a la Naci\u00f3n\u201d5, mientras que el Consejo de Estado consideraba que \u201cpor medio del art\u00edculo 202 se regres\u00f3 a la nacionalizaci\u00f3n total de las minas que pertenec\u00edan a los Estados soberanos.6\u201d <\/p>\n
13- La Corte analiz\u00f3 entonces los antecedentes de los art\u00edculos 332 y 360 y pudo entonces constatar que la utilizaci\u00f3n de la palabra Estado en estas normas no es una inadvertencia de los constituyentes sino que tiene una finalidad espec\u00edfica profunda. As\u00ed, en varias ocasiones los miembros de la Asamblea indicaron expl\u00edcitamente que en materia de Hacienda P\u00fablica la palabra Estado no es un sin\u00f3nimo de Naci\u00f3n sino que es un concepto m\u00e1s general que engloba a todos los niveles territoriales. Por ejemplo, en el debate en la Comisi\u00f3n Segunda sobre la propiedad del subsuelo, expresamente se se\u00f1al\u00f3 que era necesario sustituir la propiedad nacional entonces vigente por una \u201cpropiedad del Estado representado en la Naci\u00f3n, departamentos y municipios\u201d7. Igualmente, en el Informe Ponencia sobre Hacienda y Presupuesto se estableci\u00f3 con claridad : <\/p>\n
Utilizamos la expresi\u00f3n rentas del Estado para significar que los ingresos tributarios que pagan las personas naturales o jur\u00eddicas son del Estado, ente jur\u00eddico que comprende todos los niveles de Gobierno: por lo mismo, consideramos que las mal llamadas transferencias de la Naci\u00f3n, simplemente lo son en cuanto el Ejecutivo Nacional se ha apropiado constitucional o legalmente de los mejores impuestos que, por lo arriba anotado, pertenecen al Estado como un todo y no a un solo nivel de la administraci\u00f3n p\u00fablica (subrayas no originales)8. <\/p>\n
Esta introducci\u00f3n de la palabra Estado tiene adem\u00e1s, en materia de regal\u00edas, una finalidad clara pues quiere prevenir dos riesgos opuestos. De un lado, los constituyentes pretendieron evitar la centralizaci\u00f3n nacional de los beneficios derivados de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, ya que una tal concentraci\u00f3n les parec\u00eda incompatible con el esp\u00edritu descentralizador de la Carta, pues las regal\u00edas eran consideradas uno de los instrumentos m\u00e1s importantes para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales. Por ello se trataba de evitar que la Naci\u00f3n se reservara para s\u00ed el producto de las regal\u00edas. As\u00ed, en el Informe Ponencia sobre Hacienda P\u00fablica se determin\u00f3 que, debido a que \u201cla brecha existente entre las responsabilidades municipales y los recursos para atenderlas es tan grande\u201d, era necesario \u201ccomplementar la adici\u00f3n de recursos netos a los municipios y entidades seccionales con la creaci\u00f3n de un Fondo Nacional de Regal\u00edas, nutrido con la parte de esas contraprestaciones econ\u00f3micas que hoy se reserva la Naci\u00f3n.9\u201d. Igualmente, en la Ponencia para el Primer Debate en Plenaria sobre la materia se reiter\u00f3 el criterio, pues se se\u00f1al\u00f3 que \u201ccon los recursos que hoy se reserva la Naci\u00f3n provenientes de estas regal\u00edas, se crea un Fondo que ir\u00e1 a las regiones y Entidades Territoriales con el objeto de financiar la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, la preservaci\u00f3n del medio ambiente y los proyectos regionales de inversi\u00f3n definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las entidades mencionadas.10\u201d <\/p>\n
De otro lado, la regulaci\u00f3n constitucional aprobada en la Asamblea tambi\u00e9n pretende evitar el riesgo inverso, esto es, que el producto de las regal\u00edas sea exclusivo de aquellos municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza, tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es incompatible con la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado. En forma expl\u00edcita se\u00f1ala el Informe Ponencia al respecto: <\/p>\n
Se plantea la posibilidad de que la ley pueda reasignar entre los municipios de un mismo departamento o entidad regional el total de las regal\u00edas cedidas a las entidades territoriales. El principio fundamental que est\u00e1 detr\u00e1s de esa propuesta es que el reducido grupo de municipios mineros que constituyen una especie de constelaci\u00f3n privilegiada, debe compartir con las otras localidades circunvecinas las copiosas sumas que reciben por concepto de regal\u00edas. Si hemos sostenido que es indispensable que los municipios que exhiben d\u00e9ficit protuberantes de recursos para atender sus responsabilidades reciban compensaciones fiscales, con el mismo criterio consideramos que aquellos municipios que disponen de un volumen de recursos que excede en mucho a sus necesidades b\u00e1sicas o a su capacidad operativa de gastos permitan que otras comunidades se puedan beneficiar <\/p>\n
Es m\u00e1s, razones similares a las que justifican hacer una redistribuci\u00f3n de los recursos del Estado para lograr un desarrollo regional m\u00e1s equilibrado, son valederas cuando se trata de alcanzar un desarrollo m\u00e1s arm\u00f3nico a escala departamental.11. <\/p>\n
14- Conforme a lo anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evit\u00f3 atribuir a la Naci\u00f3n la propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralizaci\u00f3n de sus beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio regional, municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese orden de ideas, resulta perfectamente l\u00f3gico que la titularidad de tales recursos y de las regal\u00edas que genera su explotaci\u00f3n sea de un ente m\u00e1s abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el propietario de los recursos no renovables y el titular de las regal\u00edas. <\/p>\n
Con todo, se podr\u00eda objetar a la anterior interpretaci\u00f3n que en el r\u00e9gimen jur\u00eddico legal colombiano el Estado como tal no es una persona jur\u00eddica, por lo cual no podr\u00eda ser propietario de recursos, ni titular de regal\u00edas. Sin embargo, la Corte considera que esa objeci\u00f3n no es pertinente, porque es la ley la que debe ser interpretada a la luz de la Constituci\u00f3n, y no la Constituci\u00f3n a la luz de la ley. Adem\u00e1s, como lo ha sostenido la doctrina nacional e internacional, incluso si el ordenamiento legal no reconoce personalidad jur\u00eddica al Estado como tal, \u00e9sta se sobreentiende pues es un presupuesto de muchas de las construcciones del derecho p\u00fablico y del derecho constitucional.. As\u00ed, seg\u00fan Planiol y Ripert, \u201cel Estado se considera en todos los pa\u00edses como una persona que representa a la naci\u00f3n entera en su soberan\u00eda y en su independencia\u201d. Por ello, agregan esos autores, el Estado ha sido calificado de \u201cpersona moral necesaria.12\u201d <\/p>\n
15- La Corte reitera entonces lo se\u00f1alado en anteriores decisiones13, esto es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regal\u00edas. En ese orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y derechos a los diversos \u00f3rdenes territoriales a fin de lograr las finalidades perseguidas por el Constituyente en esta materia. As\u00ed, a la Naci\u00f3n le corresponde la regulaci\u00f3n y gesti\u00f3n de las regal\u00edas, pues de esa manera se logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Naci\u00f3n debe entonces respetar los derechos de participaci\u00f3n y de compensaci\u00f3n de las entidades territoriales, y est\u00e1 obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician directamente de las regal\u00edas. Por ende, la gesti\u00f3n de esos recursos no se le confiere a la Naci\u00f3n para que sus beneficios se concentren en el Gobierno central, sino para que pueda haber una distribuci\u00f3n equitativa de las regal\u00edas, que sea acorde con el desarrollo arm\u00f3nico de las regiones (CP art. 334), para lo cual la Constituci\u00f3n ha previsto precisamente la existencia del \u201cFondo Nacional de Regal\u00edas\u201d (CP art. 361). Por su parte, a las entidades territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya que ellos est\u00e1n destinados a estimular la descentralizaci\u00f3n, favorecer la propia miner\u00eda y proteger el medio ambiente (CP art. 360). <\/p>\n
<\/p>\n
As\u00ed las cosas, las regal\u00edas son del Estado, el cual es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (CP art. 332), por lo cual la explotaci\u00f3n de estos \u00faltimos causa en su favor una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica definida por la ley (CP art. 360). Ahora bien, esta conclusi\u00f3n, si bien es diversa de la del actor, ya que \u00e9ste fundamenta su cargo en una pretendida identidad entre Naci\u00f3n y Estado, no por ello el anterior an\u00e1lisis niega totalmente su pretensi\u00f3n. En efecto, puede sostenerse que la norma es de todos modos inconstitucional porque confiere exclusivamente a los municipios, por v\u00eda de la autorizaci\u00f3n de un impuesto sobre la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra, un derecho que es de todo el Estado, esto es, de todos los niveles territoriales. Por ende, de todos modos debe la Corte estudiar si es inconstitucional -como lo se\u00f1ala el actor- que la ley autorice a los municipios a cobrar un impuesto local sobre la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra, para lo cual esta Corporaci\u00f3n proceder\u00e1 a diferenciar los conceptos de regal\u00eda e impuesto, con el fin de determinar si es leg\u00edtimo que la ley configure como hecho gravable la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables. <\/p>\n
Diferencias entre los impuestos y las regal\u00edas, y la obligatoriedad de las regal\u00edas. <\/p>\n
16- A pesar de tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado, las regal\u00edas y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento constitucional y una finalidad diferentes. As\u00ed, como bien lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, la Carta acoge la concepci\u00f3n de la \u201cregal\u00eda-precio\u201d, pues la define como una “contraprestaci\u00f3n” que se causa por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables de propiedad de la Naci\u00f3n (CP art. 360). Por ende, las regal\u00edas est\u00e1n representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cu\u00e1les es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha se\u00f1alado en varias ocasiones esta Corporaci\u00f3n, son cargas econ\u00f3micas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regal\u00edas son ingresos p\u00fablicos pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtenci\u00f3n de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relaci\u00f3n entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regal\u00eda para obtener un derecho de explotaci\u00f3n, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. La obligaci\u00f3n de pagar un impuesto no surge entonces de la celebraci\u00f3n de un contrato con el Estado, ni de la concesi\u00f3n de una licencia o permiso de explotaci\u00f3n, sino del cumplimiento del hecho previsto por la ley tributaria. <\/p>\n
17- De otro lado, los impuestos y las regal\u00edas se diferencian tambi\u00e9n por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligaci\u00f3n constitucional para el mismo. En efecto, en principio el Legislador no tiene la obligaci\u00f3n de gravar tributariamente determinadas actividades pues la Constituci\u00f3n le confiere una amplia libertad para definir los distintos hechos impositivos para financiar las actividades del Estado. En cambio, para la Corte es evidente que en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables, el Legislador no s\u00f3lo tiene la posibilidad sino tambi\u00e9n el deber de imponer el pago de regal\u00edas. En primer t\u00e9rmino, desde el punto de vista literal, los art\u00edculos 360 y 361 superiores son claros en este punto, pues utilizan un lenguaje imperativo. As\u00ed, se establece que toda explotaci\u00f3n de recursos no renovables \u201ccausar\u00e1\u201d a favor del Estado una regal\u00eda, que el Legislador \u201cdeterminar\u00e1\u201d las condiciones de tal explotaci\u00f3n y que se \u201ccrear\u00e1\u201d el Fondo Nacional de Regal\u00edas. <\/p>\n
En virtud de lo anterior, hemos estimado necesario consagrar en el texto expresamente que el Estado es propietario, en sentido estricto, de algunos recursos y, en tal virtud, debe naturalmente percibir regal\u00edas por su explotaci\u00f3n y aprovechamiento. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Como un desarrollo de estos principios, acogiendo las propuestas presentadas en los proyectos No 1 y 62, se recomienda incluir un inciso seg\u00fan el cual se haga obligatorio que el Estado perciba regal\u00edas sobre la explotaci\u00f3n de cualquier recurso natural no renovable en la forma que se\u00f1ale la ley. Es un principio universal que la explotaci\u00f3n de cualquier recurso que se agota debe compensar a su titular, en este caso el Estado, en nombre de toda la comunidad. En Colombia, hasta el momento, la ley ha fijado regal\u00edas exclusivamente sobre la explotaci\u00f3n de hidrocarburos, de carb\u00f3n, de oro y metales preciosos y de n\u00edquel, y la comunidad no percibe ninguna compensaci\u00f3n por la utilizaci\u00f3n privada del resto de minerales y recursos naturales no renovables (subrayas no originales)14. <\/p>\n
Finalmente, la obligatoriedad de las regal\u00edas encuentra sentido en la caracter\u00edstica propia de los recursos no renovables pues, como se vio, \u00e9stos existen en cantidad limitada y progresivamente se van agotando, por lo cual son un capital natural que la sociedad consume en forma inevitable. Por ello es razonable que exista una diversa regulaci\u00f3n constitucional en materia de recursos naturales. As\u00ed, en relaci\u00f3n con los recursos renovables, la Carta \u00fanicamente exige que se garantice su desarrollo sostenible (CP art. 80), puesto que tales bienes pueden ser explotados en forma indefinida, si son adecuadamente utilizados. En cambio el art\u00edculo 360 superior ordena que el Estado, en representaci\u00f3n de toda la sociedad, reciba adem\u00e1s una contraprestaci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables, lo cual es l\u00f3gico, pues tales bienes constituyen una riqueza que en forma lenta pero inevitable la sociedad consume. <\/p>\n
Una vez establecidas las anteriores diferencias, un interrogante obvio surge: \u00bfpuede la ley imponer simult\u00e1neamente impuestos y regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable ? <\/p>\n
<\/p>\n
La incompatibilidad entre los impuestos y las regal\u00edas. <\/p>\n
18- Como ya se se\u00f1al\u00f3, la Constituci\u00f3n confiere una amplia libertad a la ley para definir los contornos de los impuestos, siempre y cuando se respeten las prohibiciones y los principios consagrados en la Carta, por lo cual el Legislador puede establecer con gran amplitud cu\u00e1les son los distintos hechos impositivos, las bases gravables, las tarifas, as\u00ed como los sujetos activos y pasivos de los diversos tributos. Esta amplitud de la libertad de configuraci\u00f3n del Congreso en este campo ya hab\u00eda sido reconocida con claridad por la jurisprudencia constitucional. As\u00ed, la Corte Suprema, cuando ejerc\u00eda la guarda de la Constituci\u00f3n, estableci\u00f3 unos criterios que la Corte Constitucional comparte. Dijo entonces esa Corporaci\u00f3n : <\/p>\n
Adem\u00e1s, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la potestad para decretar impuestos es caracter\u00edstica esencial de la soberan\u00eda del Estado, sin que exista en la Carta norma alguna que limite esa facultad en cuanto a los sujetos destinatarios de la obligaci\u00f3n tributaria o en cuanto a los bienes, rentas, hechos y operaciones gravables, puesto que en ninguna de las reglas de la Constituci\u00f3n existe prohibici\u00f3n de gravar cualesquiera clase de sujetos, bienes o ingresos, o garant\u00edas de exenci\u00f3n respecto a algunos de ellos, salvo lo que previene en materia de bienes y rentas de los departamentos y municipios15. <\/p>\n
Como vemos, en materia tributaria la regla general es la amplia libertad del Legislador, por lo cual la Corte concluye que s\u00f3lo pueden considerarse prohibidos aquellos hechos gravables definidos por la ley que vulneren claros mandatos constitucionales, o afecten los principios constitucionales que gobiernan la materia, o deformen instituciones definidas por la propia Carta. As\u00ed por ejemplo, no podr\u00eda la ley establecer un tributo manifiestamente inequitativo (CP art. 363) o crear un impuesto nacional sobre la propiedad inmueble, ya que s\u00f3lo los municipios pueden gravarla (CP 317). <\/p>\n
19- Conforme a lo anterior, podr\u00eda concluirse que las regal\u00edas y los impuestos son compatibles, no s\u00f3lo porque son figuras jur\u00eddicas diversas sino, adem\u00e1s, por cuanto en ninguna parte la Constituci\u00f3n prohibe expresamente que la ley consagre como hecho gravable la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables. Sin embargo, la Corte considera que la anterior interpretaci\u00f3n no es admisible por la siguientes consideraciones hist\u00f3ricas, sistem\u00e1ticas y del alcance mismo del control judicial sobre las definiciones legislativas en una democracia constitucional. <\/p>\n
De un lado, durante el debate constituyente existi\u00f3 la voluntad de permitir expresamente la coexistencia entre las regal\u00edas y los impuestos, a tal punto que el texto aprobado en la Comisi\u00f3n Quinta y en el Primer Debate en la Plenaria consagraba que se deb\u00edan pagar las regal\u00edas, \u201cadem\u00e1s de los impuestos que establezca la ley\u201d16. Esta expresi\u00f3n fue suprimida para el Segundo Debate en Plenaria, por lo cual en el texto constitucional vigente ella no figura. Estos antecedentes sugieren entonces que existi\u00f3 una voluntad t\u00e1cita de la Asamblea Constituyente de prohibir que se grave fiscalmente la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables a fin de que \u00e9stos queden sujetos exclusivamente al r\u00e9gimen regal\u00edas. <\/p>\n
Sin embargo, este argumento hist\u00f3rico, si bien es importante, no es definitivo, pues no existe en los registros de los debates constituyentes una explicaci\u00f3n clara de esta supresi\u00f3n, por lo cual tambi\u00e9n puede suponerse que la eliminaci\u00f3n de la expresi\u00f3n se debi\u00f3 a otras razones y no implica una voluntad clara de impedir la coexistencia de estas dos figuras. Esta objeci\u00f3n es plausible pues no es posible inferir de una omisi\u00f3n de la Asamblea Constituyente que no tiene explicaci\u00f3n aparente un efecto normativo evidente. Con todo, este argumento hist\u00f3rico adquiere mayor relevancia por cuanto coincide con los principios generales de la estructura estatal definida en la Carta en materia de regal\u00edas, ya que un an\u00e1lisis detenido de esta regulaci\u00f3n muestra que existe una incompatibilidad estructural entre el deber constitucional de imponer regal\u00edas y la definici\u00f3n legal de la explotaci\u00f3n de un recurso natural como hecho impositivo. En efecto, de acuerdo con lo expuesto, el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n establece que la regal\u00eda es una carga de imperiosa imposici\u00f3n. Por consiguiente, la consagraci\u00f3n de un impuesto que grave la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable estar\u00eda sustrayendo ingresos del Estado cuya destinaci\u00f3n est\u00e1 determinada por la propia Constituci\u00f3n (C.P. arts 360 y 361). En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regal\u00edas se destinan \u00fanica y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que produce la explotaci\u00f3n de recursos naturales que no se renuevan. <\/p>\n
Esta incompatibilidad deriva adem\u00e1s de la espec\u00edfica y particular regulaci\u00f3n constitucional de las regal\u00edas, que podr\u00eda ser desfigurada si se admitiera la posibilidad de que la explotaci\u00f3n de recursos no renovables fuera gravada con tributos. En efecto, m\u00e1s all\u00e1 de las distinciones conceptuales entre las figuras, un impuesto sobre la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable se asemeja en la pr\u00e1ctica a una regal\u00eda, ya que el particular que explota el recurso debe pagar por tal concepto al Estado una suma determinada, situaci\u00f3n que es pr\u00e1cticamente id\u00e9ntica a la contraprestaci\u00f3n que exige el art\u00edculo 360 de la Carta. Por ende, de admitirse la posibilidad de que el Legislador imponga tributos sobre la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, se estar\u00eda permitiendo que la ley desconozca las regulaciones constitucionales en materia de regal\u00edas. Por ejemplo, como lo sugiere el actor, la ley podr\u00eda establecer, en vez de una regal\u00eda, un impuesto estrictamente municipal a la explotaci\u00f3n del petr\u00f3leo, con lo cual todas las entradas derivadas de ese esencial recurso natural quedar\u00edan en algunos municipios, desconoci\u00e9ndose de esa manera la existencia del Fondo Nacional de Regal\u00edas y la funci\u00f3n redistributiva que \u00e9ste tiene (CP art. 361). O, por el contrario, la ley podr\u00eda consagrar un impuesto estrictamente nacional por la explotaci\u00f3n de ese recurso, con lo cual se estar\u00edan desconociendo los derechos de participaci\u00f3n y compensaci\u00f3n de las entidades territoriales (CP art. 360). Por ello no parece admisible que sobre la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regal\u00edas son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulaci\u00f3n constitucional muy espec\u00edfica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional. <\/p>\n
20- Con todo, podr\u00eda afirmarse que si bien no pueden imponerse impuestos sobre la explotaci\u00f3n de recursos no renovables sin que existan tambi\u00e9n regal\u00edas, no sucede lo mismo con otra situaci\u00f3n, a saber, que tal explotaci\u00f3n se encuentre sometida tanto al pago de regal\u00edas como de impuestos. Seg\u00fan este argumento, como la libertad del Legislador en materia impositiva es amplia, y la Carta no prohibe expresamente que esas actividades se encuentren sujetas a tributos, no podr\u00eda objetarse que el Congreso imponga impuestos sobre la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, siempre y cuando la ley tambi\u00e9n desarrolle el deber constitucional de someter esas actividades al pago de regal\u00edas, y los impuestos respectivos no desfiguren el contenido esencial del r\u00e9gimen constitucional de las regal\u00edas. <\/p>\n
<\/p>\n
La Corte considera que este argumento es en apariencia plausible pero no es admisible, ya que su aplicaci\u00f3n presupone que existen unos criterios de examen constitucional que en la realidad no operan. En efecto, para que sea constitucionalmente leg\u00edtimo que la ley pueda imponer, adem\u00e1s de las regal\u00edas que ordena la Carta, unos impuestos sobre la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables, es necesario que existan unos criterios conceptuales que permitan al juez constitucional determinar cuando tales impuestos afectan el contenido esencial del r\u00e9gimen de las regal\u00edas. Ahora bien, un examen judicial de esta naturaleza es muy problem\u00e1tico, pues no existen elementos cuantitativos o cualitativos que posibiliten que el juez constitucional, frente a un caso concreto en que coexisten impuestos y regal\u00edas sobre la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable, pueda establecer en forma razonable si ha habido o no una desfiguraci\u00f3n del contenido esencial del r\u00e9gimen de las regal\u00edas. As\u00ed, no es posible dar respuestas satisfactorias a interrogantes como los siguientes: \u00bfA partir de que tarifa la existencia del impuesto afecta el r\u00e9gimen constitucional de las regal\u00edas ? \u00bfS\u00f3lo hay vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n cuando la tarifa del impuesto es superior a la de la regal\u00eda, o son posibles otras hip\u00f3tesis en que tarifas tributarias inferiores pueden implicar tambi\u00e9n una vulneraci\u00f3n de la Carta? O, por el contrario, \u00bfpodemos admitir tarifas impositivas superiores a los montos de las regal\u00edas siempre y cuando ellas no sean desproporcionadas? La Corte considera que esos interrogantes, y otros similares, no son susceptibles de recibir respuestas jur\u00eddicas claras, sin caer en un an\u00e1lisis ad hoc incompatible con la seguridad jur\u00eddica que deben tener los criterios del juez constitucional. Por ende, frente a tal situaci\u00f3n, la Corte no puede admitir que los impuestos coexistan con las regal\u00edas, ya que no existen criterios pr\u00e1cticos que permitan ejercer un control constitucional adecuado a fin de evitar que los impuestos sobre la explotaci\u00f3n de los recursos no renovables terminen desfigurando un r\u00e9gimen como el de las regal\u00edas, que no es s\u00f3lo de obligatorio cumplimiento sino que, adem\u00e1s, sus contornos esenciales fueron ya definidos por el propio Constituyente. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta que la Constituci\u00f3n le impone el deber de proteger el r\u00e9gimen constitucional de las regal\u00edas (CP arts 241, 360 y 361), la Corte no pod\u00eda sino concluir que la Carta prohibe que la ley defina como hecho gravable la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable. <\/p>\n
21- Por todo lo anterior, la Corte concluye que la constitucionalizaci\u00f3n de las regal\u00edas, y el particular r\u00e9gimen que las regula (CP arts 360 y 361), implica el establecimiento de una prohibici\u00f3n a los impuestos sobre la explotaci\u00f3n de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ning\u00fan gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del Legislador en materia tributaria, por lo cual bien puede el Congreso definir como hechos impositivos otras actividades econ\u00f3micas relacionadas con tales recursos, como su transporte, su exportaci\u00f3n, etc. Lo que no puede la ley es establecer como hecho gravable el tipo de explotaci\u00f3n que, por mandato de la Carta, se encuentra obligatoriamente sujeto al r\u00e9gimen especial de pago de regal\u00edas. La Corte considera entonces que las regal\u00edas y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotaci\u00f3n misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al r\u00e9gimen de regal\u00edas. <\/p>\n
22- La norma acusada autoriza a los municipios a gravar fiscalmente la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra de los lechos de los r\u00edos, que son recursos no renovables, como ya se vio en esta sentencia. La extracci\u00f3n es en este caso precisamente la \u201cexplotaci\u00f3n\u201d que causa regal\u00edas, pues implica una reducci\u00f3n del capital natural de estos recursos, disminuci\u00f3n que debe entonces ser compensada al conjunto de la sociedad por quien adelante esta actividad econ\u00f3mica. En esas circunstancias, esta disposici\u00f3n est\u00e1 definiendo como un hecho gravable la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable, lo cual, por las razones largamente expuestas en esta sentencia, no es compatible con la Constituci\u00f3n, la cual no autoriza la coexistencia de los impuestos y las regal\u00edas. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, parece entonces que lo procedente es que la Corte, con el fin de evitar que se prolongue una situaci\u00f3n constitucionalmente irregular, proceda a declarar inexequible la norma acusada, decisi\u00f3n que tendr\u00eda dos virtudes. De un lado evita que exista un impuesto sobre la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable. Y del otro, esta decisi\u00f3n parece implicar el establecimiento de regal\u00edas por la extracci\u00f3n de arena, cascajo y piedra del lechos de los r\u00edos, con lo cual se cumple el mandato constitucional sobre la obligatoriedad de estas contraprestaciones. En efecto, si la disposici\u00f3n impugnada es retirada del ordenamiento, entonces podr\u00eda pensarse que legalmente la arena, la piedra y el cascajo quedan con una regal\u00eda del 3%, pues en tal evento adquiere relevancia el art\u00edculo 18 de la Ley de regal\u00edas que dice : <\/p>\n
Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regal\u00edas o impuestos espec\u00edficos en raz\u00f3n de su explotaci\u00f3n, con antelaci\u00f3n a la vigencia de esta ley, las pagar\u00e1n a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producci\u00f3n en boca o borde de mina seg\u00fan corresponda (subrayas no originales). <\/p>\n
Sin embargo, esta primera posibilidad plantea varios inconvenientes. En primer t\u00e9rmino, no es claro que con tal decisi\u00f3n estos recursos queden con una regal\u00eda del 3%, pues el art\u00edculo 18 reci\u00e9n estudiado habla de impuestos existentes con antelaci\u00f3n a la vigencia de la Ley 141 de 1994, por lo cual es razonable suponer que ese art\u00edculo no se aplica a estos productos, pues la arena, la piedra y el cascajo estaban sujetos a un impuesto en ese momento. As\u00ed, la extracci\u00f3n de estos bienes quedar\u00eda sin impuesto y sin regal\u00eda, con lo cual la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable no causar\u00eda ninguna contraprestaci\u00f3n en favor del Estado. <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, y m\u00e1s importante a\u00fan, tampoco es claro que la voluntad del Legislador sea la de imponer una regal\u00eda del tres por ciento a estos bienes. En efecto, el art\u00edculo 26 de la Ley 141 de 1994 establece que las calizas, los yesos, las arcillas y las gravas, que son recursos no renovables con alguna similitud con las piedras, las arenas y los cascajos de los r\u00edos, tienen una regal\u00eda inferior, ya que \u00e9sta es del uno por ciento. Por ello, la decisi\u00f3n de inexequibilidad estar\u00eda condicionando la amplia libertad del Legislador en este campo, puesto que estar\u00eda estableciendo una regal\u00eda del tres por ciento para tales productos. <\/p>\n
Por esa misma raz\u00f3n, en este caso no procede tampoco una sentencia integradora ya que tal modalidad de decisi\u00f3n es admisible s\u00f3lo en aquellos eventos en los cuales resulta evidente, a la luz del texto constitucional, que dadas las circunstancias del caso concreto, el legislador se encuentra sujeto a una cierta y determinada configuraci\u00f3n legal17. Empero, cuando en eventos como el que ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, el Legislador se encuentra frente a la Carta en una posici\u00f3n de plena libertad de configuraci\u00f3n, un fallo integrador estar\u00eda invadiendo la \u00f3rbita de competencias del Congreso y comprometiendo el derecho de los ciudadanos a someterse a las regulaciones econ\u00f3micas que surjan de un debate abierto y democr\u00e1tico producido en los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular. <\/p>\n
Finalmente, es necesario tener en cuenta que la norma acusada es preconstituyente, cuando las regal\u00edas no eran obligatorias, ni ten\u00edan un r\u00e9gimen constitucional espec\u00edfico, por lo cual no puede pensarse que esa disposici\u00f3n sea una regulaci\u00f3n destinada a evadir los mandatos constitucionales en este campo. <\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte considera que la decisi\u00f3n de inexequibilidad es problem\u00e1tica y no parece aceptable. Un interrogante obvio surge : \u00bfcu\u00e1l decisi\u00f3n debe tomar la Corte, teniendo en cuenta que a ella corresponde modular los efectos de sus fallos, con el fin de lograr la soluci\u00f3n que mejor guarde la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n ?18 <\/p>\n
23- Podr\u00eda pensarse que una mejor alternativa es efectuar unidad normativa y declarar la inexequibilidad no s\u00f3lo de la norma acusada sino tambi\u00e9n de la expresi\u00f3n \u201co impuestos espec\u00edficos\u201d del mencionado art\u00edculo 18 de la Ley 141 de 1994. As\u00ed, al retirar del ordenamiento la mencionada expresi\u00f3n, el texto del citado art\u00edculo quedar\u00eda del siguiente tenor: <\/p>\n
Los recursos naturales no renovables que no estuvieren sometidos a regal\u00edas en raz\u00f3n de su explotaci\u00f3n, con antelaci\u00f3n a la vigencia de esta ley, las pagar\u00e1n a la tasa del tres por ciento (3%) sobre el valor bruto de la producci\u00f3n en boca o borde de mina seg\u00fan corresponda (subrayas no originales). <\/p>\n
De esa manera, se entender\u00eda que la extracci\u00f3n de la arena, la piedra y el cascajo de los r\u00edos queda con una regal\u00eda del 3%, pues se trata de la explotaci\u00f3n de unos recursos no renovables que no estaban sujetos a ninguna regal\u00eda al entrar en vigencia la Ley 141 de 1994. Esa decisi\u00f3n tiene entonces varias virtudes : de un lado, al excluir del ordenamiento la norma acusada, impide que exista un impuesto sobre la explotaci\u00f3n de un recurso no renovable. De otro lado, la unidad normativa permite dar cumplimiento a la obligaci\u00f3n constitucional de imponer regal\u00edas, ya que la extracci\u00f3n de estos recursos no renovables causar\u00eda entonces en favor del Estado una contraprestaci\u00f3n del tres por ciento. Sin embargo, esta opci\u00f3n es inaceptable, no s\u00f3lo por razones de procedimiento constitucional sino tambi\u00e9n debido al reparto de competencias constitucionales entre el Legislador y la Corte en este campo. En primer t\u00e9rmino, la Corte estar\u00eda retirando del ordenamiento una expresi\u00f3n que no ha sido demandada por ning\u00fan ciudadano. Es cierto que, conforme al art\u00edculo 6\u00ba del decreto 2067 de 1991, la Corte puede efectuar la unidad normativa en las decisiones de inexequibilidad, cuando ella es necesaria para evitar que el fallo sea inocuo. Sin embargo, en funci\u00f3n del car\u00e1cter participativo del proceso de control constitucional en nuestro pa\u00eds (CP arts 1\u00ba, 40 ord 6\u00ba y 241), la Corte considera que la realizaci\u00f3n de unidades normativas debe ser excepcional, a fin de permitir el m\u00e1s amplio debate ciudadano sobre las disposiciones examinadas por la Corporaci\u00f3n. De otro lado, y m\u00e1s importante a\u00fan, con esta decisi\u00f3n en el fondo la Corte estar\u00eda definiendo el monto de las regal\u00edas que se deben pagar no s\u00f3lo por la extracci\u00f3n de la arena, la piedra y el cascajo de los r\u00edos, sino tambi\u00e9n por la explotaci\u00f3n de todos aquellos otros recursos no renovables que al momento de entrar en vigencia la Ley 141 de 1994 se encontraban sujetos a impuestos. Debido a la importancia del principio de separaci\u00f3n de poderes en la estructura del Estado colombiano (CP art. 113), esta consecuencia normativa es inaceptable, no s\u00f3lo por cuanto la definici\u00f3n del monto de las regal\u00eda es una materia t\u00edpicamente legislativa sino tambi\u00e9n por las consideraciones ya expresadas en el anterior numeral de esta sentencia. Esta segunda posibilidad no es entonces tampoco admisible. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, la Corte debe en principio excluir del ordenamiento la norma acusada, ya que ella define la extracci\u00f3n de un recurso no renovable como hecho impositivo, lo cual no es constitucionalmente leg\u00edtimo, por cuanto la explotaci\u00f3n de esos recursos se encuentra sujeta al r\u00e9gimen constitucional de las regal\u00edas. <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, la Constituci\u00f3n es norma de normas (CP art. 4\u00ba), y ella impone el deber de establecer regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables (CP art. 360), por lo cual la decisi\u00f3n de la Corte debe evitar que el Legislador incumpla ese deber constitucional en relaci\u00f3n con la extracci\u00f3n de la arena, el cascajo y la piedra de los r\u00edos. En efecto, teniendo en cuenta que existe una ley general de regal\u00edas posterior a la Constituci\u00f3n, la exclusi\u00f3n de estos recursos del deber de pago de regal\u00edas configura una \u201comisi\u00f3n legislativa relativa\u201d, frente a las cu\u00e1les la Corte ha sido uniforme en admitir su competencia19. Esta Corporaci\u00f3n no puede entonces admitir la continuidad de esta situaci\u00f3n constitucionalmente irregular. <\/p>\n
Finalmente, y teniendo en cuenta el car\u00e1cter democr\u00e1tico, participativo y pluralista del Estado colombiano (CP art. 1\u00ba), as\u00ed como el principio de separaci\u00f3n de las ramas del poder (CP art. 113), la decisi\u00f3n debe respetar al m\u00e1ximo la libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Legislador, la cual es amplia en materia de regal\u00edas, puesto que es a la ley, y no al juez constitucional, a quien corresponde definir los porcentajes de las regal\u00edas y los derechos de las entidades territoriales (CP art. 360). <\/p>\n
Ahora bien, las dificultades de las decisiones estudiadas en los puntos anteriores muestran que no es posible satisfacer de manera simult\u00e1nea las exigencias derivadas de diversos principios concurrentes, a saber el principio democr\u00e1tico (CP art. 1\u00ba), la separaci\u00f3n de poderes (CP art. 113), la obligatoriedad de las regal\u00edas (CP art. 360) y la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador en este campo (CP arts 360 y 361). Tampoco es procedente establecer a priori una prevalencia abstracta de alguno de estos principios constitucionales, puesto que todos ellos son de clara estirpe constitucional. Por consiguiente, la Corte debe sopesar el alcance de los mismos, dentro de las circunstancias concretas del caso, con el fin de armonizar, en lo posible, los mandatos que de ellos derivan. S\u00f3lo de esa manera la decisi\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n ser\u00e1 no s\u00f3lo hermen\u00e9uticamente correcta sino adem\u00e1s funcionalmente adecuada. para el r\u00e9gimen constitucional colombiano. <\/p>\n
25- En ese orden de ideas, la Corte considera que la decisi\u00f3n m\u00e1s razonable, dentro de las complejas circunstancias del caso, es la siguiente: en un primer momento, la Corte constata, por las razones anteriormente expuestas, la incompatibilidad con la Constituci\u00f3n del art\u00edculo impugnado, pero no declara su inexequibilidad inmediata a fin de evitar un efecto desproporcionado, y por ende inconstitucional, sobre los principios concurrentes. La Corte mantiene entonces la disposici\u00f3n acusada dentro del ordenamiento, en forma temporal, en funci\u00f3n del respeto a la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador, ya que, como se vio, las decisiones de inexequibilidad y la realizaci\u00f3n de unidades normativas implican que sea la sentencia de la Corte, y no el debate democr\u00e1tico en el Congreso, quien defina el monto de las regal\u00edas por la extracci\u00f3n de la arena, el cascajo y la piedra del lecho de los r\u00edos. Adem\u00e1s, el impuesto municipal es en este instante la \u00fanica carga econ\u00f3mica por la extracci\u00f3n de estos recursos, esto es, tal impuesto representa al momento de proferirse la decisi\u00f3n el \u00fanico medio existente para resarcir la utilizaci\u00f3n y aprovechamiento privados de un recurso estatal del cual debe beneficiarse la comunidad en su conjunto, lo cual justifica en cierta medida su mantenimiento, al menos en forma temporal. Esto significa que en un primer momento, y teniendo en cuenta que la norma acusada es preconstituyente y Colombia sigue viviendo un complejo proceso de transici\u00f3n constitucional, la Corte confiere prevalencia al principio democr\u00e1tico, a la separaci\u00f3n de poderes y a la amplia libertad del Legislador en el campo de regal\u00edas, ya que considera que cualquier otra decisi\u00f3n afecta en mayor medida los otros principios constitucionales concurrentes, y en especial la libertad del Congreso para definir los montos y distribuciones de las regal\u00edas. <\/p>\n
Sin embargo, teniendo en cuenta que el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada es inconstitucional, y que en la actualidad se est\u00e1 incumpliendo en relaci\u00f3n con tales recursos no renovables con el deber constitucional de imponer el pago de regal\u00edas (CP art. 360), esta decisi\u00f3n de exequibilidad no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo, pues se estar\u00eda permitiendo que contin\u00fae la omisi\u00f3n legislativa en este campo, con lo cual se est\u00e1 incumpliendo el mandato del art\u00edculo 360 en relaci\u00f3n con estos recursos no renovables. El paso del tiempo juega entonces un papel determinante en la ponderaci\u00f3n de los principios en conflicto. As\u00ed, en un primer momento es razonable conferir prevalencia a la libertad legislativa, pues se est\u00e1 viviendo un per\u00edodo de transici\u00f3n constitucional y la norma es preconstituyente, por lo cual el Legislador debe contar con un plazo suficiente para expedir, en un sano debate democr\u00e1tico y con la libertad que le es propia, el r\u00e9gimen de las regal\u00edas sobre tales productos. Como es obvio, en el momento en que se expida tal regulaci\u00f3n, la norma acusada, en caso de no haber sido expresamente derogada por el Congreso, devendr\u00e1 entonces ipso iure inexequible, debido a que no es leg\u00edtimo que existan impuestos sobre recursos no renovables. <\/p>\n
La constitucionalidad de la norma acusada no puede ser entonces sino temporal y por un plazo limitado. As\u00ed, una vez transcurrido ese t\u00e9rmino, la ponderaci\u00f3n de los principios en conflicto no puede ser la misma, pues se estar\u00eda afectando en forma desproporcionada la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n (CP art. 4\u00ba), ya que se seguir\u00eda prolongando en el tiempo la omisi\u00f3n legislativa relativa en relaci\u00f3n con las regal\u00edas. En tales circunstancias, la Corte considera que una vez cumplido el t\u00e9rmino sin que el Congreso regule la materia, es procedente la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que entonces la extracci\u00f3n de la arena, las piedras y el cascajo de los r\u00edos queda sometida al r\u00e9gimen general de regal\u00edas definido por el art\u00edculo 18 de la Ley 141 de 1994. En efecto, de esa manera se cumple con el deber constitucional de establecer regal\u00edas y se evita la inconstitucional coexistencia de impuestos y regal\u00edas en relaci\u00f3n con la explotaci\u00f3n de recursos no renovables. Adem\u00e1s, debe entenderse que con su omisi\u00f3n el Congreso ha renunciado temporalmente a definir el r\u00e9gimen de las regal\u00edas por tales recursos, por lo cual no es contrario a la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador, ni a la separaci\u00f3n de poderes, que ese r\u00e9gimen sea en ese momento una consecuencia de una decisi\u00f3n de inexequibilidad del tribunal constitucional. <\/p>\n
En tales circunstancias la Corte proceder\u00e1, en la parte resolutiva de esta sentencia, a exhortar al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n defina el r\u00e9gimen de regal\u00edas de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotaci\u00f3n a\u00fan no est\u00e1 sujeta al pago de la contraprestaci\u00f3n exigida por la norma constitucional. Adem\u00e1s la Corporaci\u00f3n fijar\u00e1 un plazo a la exequibilidad temporal de la disposici\u00f3n acusada. Ahora bien, como Colombia sigue viviendo un complejo per\u00edodo de transici\u00f3n constitucional, y el estudio del Congreso debe recaer no s\u00f3lo sobre la norma impugnada sino en general sobre todos los impuestos preconstituyentes que recaigan sobre la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, la Corte considera que el plazo debe ser amplio, a fin de que los representantes del pueblo, con la libertad democr\u00e1tica que le es propia, puedan determinar, en un debate sin presiones temporales, el r\u00e9gimen de regal\u00edas sobre tales recursos. La Corte concluye entonces que un t\u00e9rmino de cinco a\u00f1os es entonces suficiente. <\/p>\n
El fundamento te\u00f3rico y constitucional de las sentencias de constitucionalidad temporal. <\/p>\n
26- Algunos podr\u00edan considerar que esta decisi\u00f3n de exequibilidad temporal desconoce la separaci\u00f3n de poderes y representa a una extralimitaci\u00f3n de la Corte, la cual estar\u00eda desbordando su competencia o invadiendo la \u00f3rbita de actuaci\u00f3n del Congreso. Sin embargo ello no es as\u00ed. Por el contrario, el profundo respeto por la estructura del Estado y por la libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica del Legislador en el campo de las regal\u00edas es lo que explica la decisi\u00f3n de la Corte de declarar exequible la norma acusada, ya que de esa manera se pretende que no sea el juez constitucional sino el Congreso quien entre a definir el monto de las regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de estos recursos no renovables. Sin embargo, la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n y el deber que tiene el Legislador de imponer regal\u00edas a la explotaci\u00f3n de todo recurso no renovable obligan a consagrar un plazo a fin de no permitir la prolongaci\u00f3n en el tiempo de una situaci\u00f3n constitucionalmente irregular. As\u00ed, con esta decisi\u00f3n, de car\u00e1cter meramente temporal, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n pol\u00edtica, y dentro del plazo necesario, pueda expedir la norma que corrija las deficiencias constitucionales verificadas en el art\u00edculo demandado. <\/p>\n
No hay pues invasi\u00f3n por parte de la Corte de las competencias del Congreso sino por el contrario un respeto profundo por la libertad de configuraci\u00f3n de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica. No hay tampoco una extralimitaci\u00f3n en las funciones del juez constitucional, pues si la Corte puede declarar la inexequibilidad de un norma legal (CP art. 241), nada obsta para que pueda tambi\u00e9n diferir los efectos de tal decisi\u00f3n si \u00e9sa es la mejor forma de asegurar la integridad de la Constituci\u00f3n, como sucede en el caso que se estudia. La constitucionalidad temporal no compromete entonces el principio de divisi\u00f3n de las ramas del poder p\u00fablico. Por el contrario, se trata de una expresi\u00f3n de la colaboraci\u00f3n de las mismas para la realizaci\u00f3n de los fines del Estado (C.P. art. 113), en particular para la garant\u00eda de la efectividad de los derechos fundamentales y del inter\u00e9s general (C.P. art. 2\u00ba). En este sentido, la Corte no puede desatender los mandatos constitucionales que la vinculan como Estado- juez a la protecci\u00f3n de tales derechos e intereses. Consecuentemente est\u00e1 llamada a adoptar una decisi\u00f3n razonable que permita la participaci\u00f3n del \u00f3rgano legitimado constitucionalmente para definir las reglas generales de comportamiento social, a fin de armonizar, en un tiempo prudencial, los derechos e intereses que pudieren verse afectados con un fallo de inexequibilidad y aquellos que efectivamente se afectan con la norma que debe ser declarada inexequible. <\/p>\n
<\/p>\n
27- Este tipo de decisi\u00f3n de constitucionalidad temporal no es entonces, en manera alguna, una innovaci\u00f3n doctrinaria de esta Corte o de esta sentencia. Ella resulta de las tensiones propias del texto constitucional en donde es usual que existan principios en conflicto. Esto explica que la mayor\u00eda de los tribunales constitucionales eval\u00faen los efectos constitucionales de sus decisiones y establezcan, en consecuencia, diversas modalidades de sentencias, a fin de armonizar en el tiempo los principios que pueden resultar afectados con un fallo de exequibilidad o inexequibilidad simple. As\u00ed, el Tribunal Constitucional Austr\u00edaco20 ha establecido diversos tipos de decisiones en relaci\u00f3n con el efecto temporal de sus sentencias de inconstitucionalidad, puesto que en ellas puede fijar la fecha en que dejaron de estar en vigor las normas legales revisadas, o aplazar la entrada en vigor de otras disposiciones. Tambi\u00e9n puede el Tribunal austr\u00edaco establecer constitucionalidades temporales, esto es, ordenar que la ley declarada contraria a la Carta Fundamental contin\u00fae en vigor por un per\u00edodo de tiempo no superior a un a\u00f1o, a fin de permitir al Congreso su modificaci\u00f3n. Por su parte, el Tribunal Constitucional alem\u00e1n tambi\u00e9n ha recurrido a m\u00faltiples variantes de sentencias desde el punto de vista temporal21. As\u00ed, en determinadas ocasiones, el Tribunal declara la “incompatibilidad” de una ley con la constituci\u00f3n o “inconstitucionalidad simple” pero no la “anula”, esto es, no la expulsa inmediatamente del ordenamiento, sino que encomienda al legislador una nueva redacci\u00f3n conforme a la Carta. En tales casos, el Tribunal Constitucional le encarga al legislativo, a veces con plazo determinado, a veces sin plazo, que modifique la ley para adaptarla a la Constituci\u00f3n . <\/p>\n
En tales circunstancias, el car\u00e1cter abierto de las normas constitucionales, pero su indudable fuerza normativa, esto es que la Constituci\u00f3n debe ser aplicada, tiene como consecuencia metodol\u00f3gica que el tribunal constitucional pueda recurrir a diversos tipos de decisiones. As\u00ed, a veces el tribunal puede constatar que una disposici\u00f3n legal es contraria a la Carta, por lo cual no puede declararla constitucional sin matiz; sin embargo, una ponderaci\u00f3n de los principios anteriormente mencionados, puede llevar al juez constitucional a la convicci\u00f3n de que la expulsi\u00f3n pura y simple de esa disposici\u00f3n del ordenamiento puede conducir a una situaci\u00f3n legal que es peor, desde el punto de vista de los valores constitucionales, ya sea por los vac\u00edos que se pueden generar, ya sea porque la propia decisi\u00f3n del juez constitucional vulnera la libertad de configuraci\u00f3n del Congreso. Se explica as\u00ed la aparente paradoja de que la Corte constate la inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su vigencia, ya que en estos casos resulta todav\u00eda m\u00e1s inconstitucional la expulsi\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada del ordenamiento por los graves efectos que ella acarrea sobre otros principios constitucionales. <\/p>\n
Como vemos, las f\u00f3rmulas de constitucionalidad temporal -o lo que es lo mismo, las declaraciones de inconstitucionalidad |diferida- surgen entonces como un compromiso, dadas ciertas circunstancias f\u00e1cticas y normativas, entre la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n y el principio de libertad pol\u00edtica del Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento constitucional colombiano. Esta modulaci\u00f3n de los efectos temporales de los fallos encuentra sustento no s\u00f3lo en la funci\u00f3n espec\u00edfica de la Corte sino, adem\u00e1s, en el tenor literal de la propia Constituci\u00f3n22. En efecto, la Carta no ha establecido que la Corte est\u00e9 atrapada en el dilema de mantener en forma permanente una norma en el ordenamiento (declaraci\u00f3n de constitucionalidad) o retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que simplemente ha establecido que a la Corte compete decidir sobre la constitucionalidad de los actos normativos sujetos a su control (CP 241). Por consiguiente, al decidir sobre la constitucionalidad de tales disposiciones, la Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Carta, dentro del mayor respeto por la libertad de configuraci\u00f3n del legislativo y la b\u00fasqueda del mayor equilibrio entre la seguridad jur\u00eddica y la realizaci\u00f3n efectiva de los valores y derechos contenidos en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
Sin embargo, es necesario se\u00f1alar que para que proceda una declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad diferida se requiere que esta sea la \u00fanica alternativa que posibilite la defensa integral del orden constitucional. No se trata entonces de una decisi\u00f3n sujeta a valoraciones pol\u00edticas o de conveniencia, sino al resultado de un estudio de los efectos del fallo de inexequibilidad sobre las normas constitucionales. Tampoco constituyen, este tipo de fallos, una opci\u00f3n del Juez constitucional. Siempre que exista la posibilidad de excluir o mantener definitivamente una norma en el ordenamiento debe optarse por esta alternativa, pues ella genera mayor certidumbre y confianza en el sistema jur\u00eddico-constitucional. Sin embargo, en casos l\u00edmites en los cuales quede claramente establecido el virtual efecto inconstitucional de un fallo, la Corte debe modularlo para garantizar la protecci\u00f3n integral del orden constitucional. <\/p>\n
Autorizaci\u00f3n legal gen\u00e9rica, impuestos municipales y predeterminaci\u00f3n de los tributos. <\/p>\n
<\/p>\n
28- Conforme a lo anterior, la norma acusada ser\u00e1 declarada exequible temporalmente, por lo cual la Corte debe a analizar si la norma acusada desconoce otros mandatos constitucionales, que obliguen a modificar la decisi\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, la Carta establece el principio de predeterminaci\u00f3n de los tributos, seg\u00fan el cual, el acto que crea un impuesto debe contener unos elementos m\u00ednimos para poder ser v\u00e1lido, pues la norma que impone la contribuci\u00f3n debe se\u00f1alar los sujetos activo y pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria, as\u00ed como los hechos, las bases gravables y las tarifas. Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que esa exigencia tiene un objetivo democr\u00e1tico esencial, ya que fortalece la seguridad jur\u00eddica y evita los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jur\u00eddico que impone la contribuci\u00f3n debe ser obra de un cuerpo representativo y debe fijar, con base en una discusi\u00f3n democr\u00e1tica, los elementos esenciales del tributo23. Ahora bien, la norma impugnada no establece tales elementos sino que simplemente autoriza a los municipios a crear esos impuestos, por lo cual podr\u00eda considerarse que la disposici\u00f3n viola ese principio constitucional. Sin embargo, ello no es as\u00ed, pues esta Corte ha aceptado que, en trat\u00e1ndose de impuestos territoriales, la ley que los autoriza o los crea puede, dentro de ciertos marcos, delegar en el cuerpo representativo de la correspondiente entidad territorial, la precisi\u00f3n final de los elementos del tributo, ya que ello armoniza perfectamente con el desarrollo de la autonom\u00eda territorial. En efecto, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala con claridad que no es s\u00f3lo la ley sino tambi\u00e9n los acuerdos y las ordenanzas quienes deben y pueden fijar directamente los elementos del tributo (CP art. 338), por lo cual no tiene por qu\u00e9 ser exhaustiva en este aspecto la norma legal que autoriza o crea una contribuci\u00f3n fiscal territorial, ya que lo que interesa esencialmente a la Carta es que los elementos del tributo sean en \u00faltima instancia fijados por un cuerpo respresentativo, y no por el ejecutivo singular, debido al viejo pero no por ello menos importante principio, seg\u00fan el cual, no puede haber “impuesto sin representaci\u00f3n”. Con base en tales criterios, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la exequibilidad de la sobretasa a la gasolina, a pesar de que la ley que la autorizaba no determinaba con exactitud el sujeto pasivo, ya que consider\u00f3 que el acuerdo municipal pod\u00eda fijar ese elemento del tributo, pues se trata de un impuesto territorial24. E igualmente, a pesar de la indeterminaci\u00f3n de las normas legales que lo creaban, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad del impuesto a las rifas, que es un impuesto de propiedad de los municipios, por lo cual el acuerdo municipal puede precisar, dentro del marco de la ley, los elementos faltantes del tributo25. Dijo entonces esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
A juicio de la Corte, los elementos requeridos para la fijaci\u00f3n de las contribuciones fiscales o parafiscales, pueden estar determinados no s\u00f3lo en la ley sino tambi\u00e9n en las ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no se\u00f1alar el legislador directamente dichos elementos, bien pueden en forma directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o Municipales, como se desprende del contenido e interpretaci\u00f3n del mismo texto constitucional -art\u00edculo 338 CP.-, que claramente dispone que \u201cla ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos\u201d, lo que indica que la atribuci\u00f3n de los entes territoriales para la fijaci\u00f3n de los elementos mencionados, la concede el mismo ordenamiento superior en el precepto constitucional enunciado. <\/p>\n
La Corte declarar\u00e1 entonces exequible la disposici\u00f3n impugnada, en el entendido de que corresponde a los concejos fijar los elementos esenciales del tributo, tal y como lo ordena la Carta. <\/p>\n
Explotaci\u00f3n de recursos no renovables en bienes de uso p\u00fablico. <\/p>\n
29- La Corte constata que, conforme al art\u00edculo 677 del C\u00f3digo Civil, los r\u00edos son bienes de uso p\u00fablico, los cu\u00e1les son inalienables, imprescriptibles e inembargables (CP art. 61). Adem\u00e1s, los r\u00edos no s\u00f3lo pueden tener en sus lechos y en su subsuelo recursos no renovables -como las arenas y piedras- sino que tambi\u00e9n son portadores del agua, que constituye uno de los recursos naturales renovables de mayor trascendencia para la vida humana. Esta naturaleza jur\u00eddica de los r\u00edos y la importancia estrat\u00e9gica del agua, si bien no impide per se la extracci\u00f3n del cascajo, la piedra y la arena de los lechos, tiene consecuencias constitucionales. De un lado, como es obvio, al ser realizadas en superficies que configuran bienes de uso p\u00fablico, la extracci\u00f3n de estos recursos no renovables se encuentra sometida a los permisos y licencias de rigor. Y, de otro lado, debido a la importancia que tiene el agua en los sistemas ecol\u00f3gicos, y en funci\u00f3n de la obligaci\u00f3n constitucional que tienen las autoridades de garantizar el desarrollo sostenible (CP art. 80), la Corte considera que no es suficiente la advertencia que hace la norma impugnada de que tal explotaci\u00f3n debe hacerse \u201csin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento leg\u00edtimo de las minas y de las aguas\u201d. No basta que esta extracci\u00f3n de arenas, cascajos y piedras no perjudique el aprovechamiento leg\u00edtimo de las aguas sino que es necesario que ella se haga en forma compatible con el desarrollo sostenible exigido por la Carta, por lo cual la Corte declarar\u00e1 exequible la disposici\u00f3n en el entendido de que estas explotaciones de recursos no renovables requieren de las correspondientes licencias ambientales, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por los art\u00edculos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993. <\/p>\n
IX. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Primero: INHIBIRSE de conocer de la constitucionalidad del literal c) del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 97 de 1.913, por carencia actual de objeto. <\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLE, en el entendido que las explotaciones de los recursos naturales no renovables requieren de licencia ambiental de acuerdo con las exigencias de la Ley 99 de 1993, y en forma temporal por un plazo de cinco a\u00f1os contados a partir de la notificaci\u00f3n de la presente sentencia, el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986. <\/p>\n
Tercero: EXHORTAR al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n, y con la libertad democr\u00e1tica que le es propia, defina en un plazo de cinco a\u00f1os, contados a partir de la notificaci\u00f3n de la presente sentencia, el r\u00e9gimen de regal\u00edas de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotaci\u00f3n a\u00fan no est\u00e1 sujeta al pago de la contraprestaci\u00f3n exigida por la norma constitucional. Expedida durante este t\u00e9rmino la correspondiente norma legal, el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986 ser\u00e1 inexequible, en caso de no haber sido derogado por la ley. <\/p>\n
Cuarto : Una vez expirado el t\u00e9rmino se\u00f1alado de cinco a\u00f1os, y en caso de que Congreso no haya establecido el correspondiente r\u00e9gimen de regal\u00edas para la extracci\u00f3n de la arena, el cascajo y la piedra del lecho de los r\u00edos, el literal a) del art\u00edculo 233 del decreto 1333 de 1986 ser\u00e1 INEXEQUIBLE, en el entendido de que entonces la extracci\u00f3n de la arena, las piedras y el cascajo de los r\u00edos queda sometida al r\u00e9gimen general de regal\u00edas definido por el art\u00edculo 18 de la Ley 141 de 1994. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
CARMENZA ISAZA DE G\u00d3MEZ ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sobre estos conceptos t\u00e9cnicos, ver, entre otros, Olvier Owen. Conservaci\u00f3n de recursos naturales. M\u00e9xico: Pax Mexico, 1986, pp 11 y ss. Fernando Parra. Diccionario de ecolog\u00eda. ecologismo y medio ambiente. Madrid: Alianza editorial, 1984, p 245. <\/p>\n
2 Ver, entre otras, las sentencias STC 35\/1982, STC 52\/1988 y STC 119\/1992 <\/p>\n
3 Ver, entre otras, la sentencia C-535\/96. Fundamentos Jur\u00eddicos No 8 a 17. <\/p>\n
4 Sentencia T-141 de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
5 Ver Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 10 de octubre de 1969. MP Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial No 2338, p 414 <\/p>\n
6 Ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n Tercer. Sentencia del 18 de enero de 1971. MP Alfonso Castilla D\u00edaz. Anales del Consejo de Estado. Nos 429 y 430, p 490. <\/p>\n
7 Ver Presidencia de la Rep\u00fablica. Consulta textual y contextual. Antecedentes del art\u00edculo 360. Sesi\u00f3n Comisi\u00f3n Segunda del 24 de abril, pp 1 y 2. <\/p>\n
8 Ver Gaceta Constitucional No 53, p 16. <\/p>\n
9 Ib\u00eddem, p 17. <\/p>\n
10 Ver Gaceta Constitucional No 85, p 17 <\/p>\n
11 Gaceta Constitucional No 53, p 17 <\/p>\n
12 Planiol y R ipert. Tratado pr\u00e1ctico de derecho civil franc\u00e9s\u201d, Tomo 1, p 69, citado por Jorge Arango Mej\u00eda. Derecho civil. Bogot\u00e1 : Universidad Nacional y Universidad del R osario, 1991, p 505. <\/p>\n
13 Ver las sentencias T141\/94, C-567\/95 y C-036\/96 <\/p>\n
14 Ver Gaceta Constitucional No 46 del 15 de abril de 1991, p 4. <\/p>\n
16 Ver Gaceta Constitucional No 85, p 18, y No 109, p 30. <\/p>\n
17 Ver al respecto la sentencia C-109\/95 <\/p>\n
18 Ver, entre otras, las sentencias C-113\/93, C-109\/95 y C-037\/96. <\/p>\n
19 Ver sentencia C-543\/96. MP Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
20Ver Felix Ermacora. “El Tribunal Constitucional Austr\u00edaco” en Varios Autores. Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp 274, 282 y 287. <\/p>\n
21Para el caso alem\u00e1n ver, entre otras, las siguientes obras: Hans Peter Schneider. Democracia y Constituci\u00f3n. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp 62 y 218 y ss. Klaus Schlaich. “El Tribunal Constitucional Federal Alem\u00e1n” en Varios Autores. Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp 192 y ss. Donald P Kommers. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Durham: Duke University Press, 1989, pp 60 y ss. <\/p>\n
22 Ver, entre otras, las sentencias C-113\/93 y C-109\/95. <\/p>\n
23Ver, entre otras, las sentencias C-084\/95. Fundamento Jur\u00eddico No 11 y C-253\/95. <\/p>\n
24Sentencia C-084\/95 <\/p>\n
25Sentencia C-537 de 1995. MP Hernando Herrera Vergara. Ver igualmente la Sentencia C-412\/96. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 13. <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-221-97 Sentencia C-221\/97 NORMA SUBROGADA RECURSOS NATURALES-Definici\u00f3n y clasificaci\u00f3n\/RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES El concepto de “recursos naturales no renovables” es de naturaleza t\u00e9cnica y proviene de la ecolog\u00eda y de la econom\u00eda. Se pueden definir los recursos naturales como […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2861","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2861","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2861"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2861\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2861"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2861"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2861"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}