<\/p>\n
REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 CUNDINAMARCA-Finalidad<\/p>\n
La Corte llama la atenci\u00f3n sobre la oraci\u00f3n final del primer inciso del art\u00edculo 325 de la Cara Pol\u00edtica por medio del cual se condiciona la asociaci\u00f3n a la RMBC a que las entidades territoriales compartan, entre otras, \u201cdin\u00e1micas territoriales\u201d. Dicho condicionamiento evidencia con mayor claridad que a trav\u00e9s de dicha disposici\u00f3n constitucional se quiso habilitar a la RMBC para atender necesidades en materia territorial que compartieran las entidades territoriales de la regi\u00f3n. De lo contrario, se desconocer\u00eda un criterio hermen\u00e9utico de especial importancia: el principio del efecto \u00fatil de las normas constitucionales. En atenci\u00f3n a lo anterior, para la Corte es claro que el objetivo consistente en garantizar el desarrollo sostenible en cabeza de la RMBC incluye el desarrollo en materia de ordenamiento territorial; de lo contrario el Constituyente no hubiese condicionado la asociaci\u00f3n de las entidades a la RMBC a compartir necesidades en materia territorial.<\/p>\n
REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 CUNDINAMARCA-Alcance<\/p>\n
A efectos de atender las problem\u00e1ticas idiosincr\u00e1ticas descritas, el esquema de asociatividad territorial previsto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n se distingue de las figuras previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, a saber: (i) a diferencia de las regiones administrativas y de planificaci\u00f3n y de las \u00e1reas metropolitanas previstas en los art\u00edculos 306 y 319 de la Constituci\u00f3n, no se circunscribe a una asociaci\u00f3n de departamentos ni de municipios, dado que permite la vinculaci\u00f3n del departamento de Cundinamarca, sus municipios y del Distrito Capital; (ii) distinto a las \u00e1reas metropolitanas, no se conforma alrededor de un municipio n\u00facleo; (iii) se constituye como una entidad administrativa de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial y, por tanto, no se constituye como una entidad territorial contraria a los mandatos previstos en el art\u00edculo 307 de la Constituci\u00f3n; (iv) a diferencia del proceso de vinculaci\u00f3n de municipios a las \u00e1reas metropolitanas y el proceso de convertir una regi\u00f3n administrativa y de planificaci\u00f3n a una regi\u00f3n entidad territorial, los cuales se efect\u00faan por medio de consultas populares, la vinculaci\u00f3n por parte del Distrito Capital y del departamento de Cundinamarca a la regi\u00f3n metropolitana se sujeta a la aprobaci\u00f3n de las corporaciones p\u00fablicas de dichas entidades territoriales; y (v) de forma opuesta a las regiones administrativas y de planificaci\u00f3n, las decisiones emanadas de la RMBC relacionadas a su competencia gozan de jerarqu\u00eda superior a las de las entidades territoriales que la componen; y en materia decisoria se proscribe el derecho al veto.<\/p>\n
REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 CUNDINAMARCA-Funci\u00f3n del Consejo Regional en materia de ordenamiento territorial<\/p>\n
Las disposiciones atacadas no implican un vaciamiento de las competencias asignadas a los municipios y sus corporaciones p\u00fablicas. Lo anterior, en la medida que (i) en virtud de las disposiciones acusadas, el Consejo Regional de la RMBC simplemente establece un marco normativo dentro del cual deben ejercer la facultad reglamentaria las entidades territoriales asociadas; (ii) son \u00e9stas las que deciden asociarse voluntariamente a la RMBC; y (iii) las entidades territoriales participan en todas las etapas de formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de las decisiones del Consejo Regional de la RMBC, por lo que no se subordina ni se somete jer\u00e1rquicamente a los municipios en materia de competencias de la RMCB; tampoco constituyen instrumentos de tutela administrativa, al tratarse, en realidad, de mecanismos de coordinaci\u00f3n administrativa que reconocen autonom\u00eda a los municipios para la adopci\u00f3n de lineamientos y para llegar a acuerdos con otras entidades territoriales para la implementaci\u00f3n de las estrategias regionales para el ordenamiento territorial, entre otras materias.<\/p>\n
REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 CUNDINAMARCA-Procedimiento para la toma de decisiones<\/p>\n
El procedimiento de toma de decisiones previsto en el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 simplemente opt\u00f3 por utilizar el mismo mecanismo de consenso que la Constituci\u00f3n fij\u00f3 en raz\u00f3n a la centralidad de las entidades territoriales en referencia para la existencia, funcionamiento y equilibrio de la RMBC y la consecuente importancia de que dichas entidades territoriales llegasen a consensos sobre asuntos sensibles para la regi\u00f3n. Lo anterior, dado que el aval de Bogot\u00e1 D.C. y Cundinamarca es una expresi\u00f3n del objeto mismo de la RMBC. Por lo tanto, contrario a lo planteado por la accionante, el procedimiento de toma de decisiones en casos en que no exista consenso en la primera votaci\u00f3n fijado por el Legislador no desconoce la prohibici\u00f3n del derecho al veto del numeral 5\u00ba del par\u00e1grafo transitorio 2\u00ba del art\u00edculo 325.<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para la planeaci\u00f3n del desarrollo<\/p>\n
El ordenamiento territorial permite, a trav\u00e9s de la concepci\u00f3n, configuraci\u00f3n y proyecci\u00f3n del espacio f\u00edsico urbano y rural, con una visi\u00f3n de mediano y largo plazo, propender hacia fines de inter\u00e9s general. Es por esta raz\u00f3n que la funci\u00f3n de ordenamiento territorial se relaciona estrechamente con la atribuci\u00f3n de expedir planes de desarrollo: (i) en el nivel nacional, se trata del plan nacional de desarrollo, elaborado con la participaci\u00f3n de las entidades territoriales; (ii) en el nivel departamental, los departamentos tienen autonom\u00eda para \u201cla planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social dentro de su territorio\u201d y para ello, son funciones de las Asambleas Departamentales \u201c2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeaci\u00f3n, el desarrollo econ\u00f3mico y social, (\u2026). 3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y los de obras p\u00fablicas (\u2026)\u201d; y (iii) en el nivel local, en desarrollo de la autonom\u00eda reconocida a los municipios, la Constituci\u00f3n les reconoce la facultad de \u201cordenar el desarrollo de su territorio\u201d y, por lo tanto, es funci\u00f3n de los concejos municipales \u201c2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas\u201d.<\/p>\n
PLANEACI\u00d3N DEL DESARROLLO-Instrumentos<\/p>\n
Los dos instrumentos de planeaci\u00f3n para programar e impulsar su desarrollo social, ecol\u00f3gico y Econ\u00f3mico, son (i) el ordenamiento territorial; y (ii) la expedici\u00f3n de planes de desarrollo.<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Funci\u00f3n y reglamentaci\u00f3n del uso del suelo por parte los concejos municipales y distritales<\/p>\n
El Constituyente les otorg\u00f3 a los municipios fue la facultad reglamentaria en materia de uso de suelos dentro de su territorio. As\u00ed, lo que hizo fue habilitarlos para que, con base en la Constituci\u00f3n y las leyes, \u00e9stos emitan preceptos dirigidos a la ejecuci\u00f3n de aquella y estas. Si el Constituyente hubiese querido radicar en cabeza de los municipios y distritos y sus corporaciones p\u00fablicas la facultad de regulaci\u00f3n integral de los usos del suelo, no se hubiera limitado a otorgarles la facultad reglamentaria, sino que les hubiere reconocido una potestad normativa m\u00e1s completa que superara lo puramente reglamentario, por fuera de los l\u00edmites claramente se\u00f1alados en el art\u00edculo 287 y en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Funci\u00f3n<\/p>\n
USO DEL SUELO-Competencias concurrentes<\/p>\n
Las competencias en materia urban\u00edstica y de ordenamiento territorial son objeto de distribuci\u00f3n constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulaci\u00f3n normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un estado descentralizado y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales. Lo anterior significa que, en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensi\u00f3n, sino funciones que exigen ser armonizadas en aras del inter\u00e9s general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n.<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
-Sala Plena-<\/p>\n
SENTENCIA C-015 DE 2023<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parcial) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 \u201cpor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el r\u00e9gimen especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca\u201d.<\/p>\n
Actores: Heidy Lorena S\u00e1nchez Barreto<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., dos (02) de febrero de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente,<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0La ciudadana Heidy Lorena S\u00e1nchez Barreto, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en los art\u00edculos 40.6, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la declaratoria de inconstitucionalidad de los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parcial) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 \u201cpor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el r\u00e9gimen especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca.<\/p>\n
2. Mediante auto del 14 de junio de 2022, el magistrado sustanciador decidi\u00f3 inadmitir la demanda presentada, ya que no se (i) acredit\u00f3 el requisito de ciudadan\u00eda; y (ii) no se verific\u00f3 el cumplimiento de la carga argumentativa que habilita el control constitucional a cargo de este tribunal, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 40.6 y 241 del texto superior.<\/p>\n
3. La demandante, dentro del t\u00e9rmino de ejecutoria de la referida providencia de fecha 14 de junio de 2022, alleg\u00f3 un escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda mediante el cual reformul\u00f3 la argumentaci\u00f3n respecto a los cargos originalmente planteados, refiri\u00e9ndose en sus cargos espec\u00edficamente a la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 313 (numeral 7\u00ba) y 325 del texto superior; asimismo, prob\u00f3 su condici\u00f3n de ciudadana colombiana. De conformidad con la argumentaci\u00f3n de dicho escrito de correcci\u00f3n, el despacho consider\u00f3 que los cargos formulados cumpl\u00edan con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.<\/p>\n
4. En raz\u00f3n a lo anterior, mediante auto del 11 de julio de 2022 se admiti\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parcial) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022, por la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 313 (numeral 7\u00ba) y 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; y orden\u00f3 (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervenci\u00f3n ciudadana (Decreto Ley \u00a02067 de 1991, art. 7\u00b0); (iii) comunicar el inicio de esta actuaci\u00f3n al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablicaal Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Transporte, al Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional, y a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, se\u00f1alaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de las normas demandadas; e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opini\u00f3n sobre la materia objeto de controversia (Decreto 2067 de 1991, art. 13).<\/p>\n
5. Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver la demanda de la referencia.<\/p>\n
A. A. \u00a0NORMAS DEMANDADAS<\/p>\n
6. A continuaci\u00f3n, se transcriben las normas demandadas:<\/p>\n
\u201cLEY 2199 DE 2022<\/p>\n
(febrero 8)<\/p>\n
D.O. 51.942, febrero 8 de 2022<\/p>\n
por medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el r\u00e9gimen especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca. (\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 14. Plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana. El Plan Estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana es un instrumento de planeaci\u00f3n de mediano y largo plazo que permite definir el modelo territorial regional, criterios y objetivos e implementar un sistema de coordinaci\u00f3n, direccionamiento y programaci\u00f3n del desarrollo regional sostenible. Este plan contendr\u00e1 dos componentes principales: uno de planeaci\u00f3n socioecon\u00f3mica y otro de ordenamiento f\u00edsico – espacial.<\/p>\n
El Plan Estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana estar\u00e1 acompa\u00f1ado de un Plan Inversiones e incluir\u00e1 los programas de ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
El Plan Estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana, y los lineamientos para la ocupaci\u00f3n del territorio constituyen norma de superior jerarqu\u00eda en la jurisdicci\u00f3n regional, en lo que se refiere al desarrollo de los hechos metropolitanos. En este sentido, y sin perjuicio de su autonom\u00eda territorial, los municipios deber\u00e1n adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial, y dem\u00e1s instrumentos ce planificaci\u00f3n; tambi\u00e9n, se deber\u00e1n tener en cuenta en los planes de desarrollo.<\/p>\n
La Secretar\u00eda T\u00e9cnica de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca prestar\u00e1 de forma gratuita asesor\u00eda y apoyo t\u00e9cnico, jur\u00eddico y financiero, a los municipios que lo soliciten, para la actualizaci\u00f3n y\/o armonizaci\u00f3n de los planes de desarrollo municipales o planes de ordenamiento territoriales.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1. El plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana podr\u00e1 formular su componente de ordenamiento f\u00edsico – espacial por subregiones, teniendo en cuenta las entidades territoriales asociadas a la Regi\u00f3n Metropolitana y los criterios t\u00e9cnicos definidos por el observatorio metropolitano.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2. El consejo regional expedir\u00e1 el acuerdo regional que defina la vigencia, adopci\u00f3n, par\u00e1metros y condiciones del plan Estrat\u00e9gico y Ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana, el cual podr\u00e1 ser revisado cada 6 a\u00f1os.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 16. Componente de ordenamiento f\u00edsico – espacial del plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana. En su componente de ordenamiento f\u00edsico – espacial, el Plan Estrat\u00e9gico de la Regi\u00f3n Metropolitana deber\u00e1 regular principalmente los siguientes aspectos:<\/p>\n
1. La Gesti\u00f3n Integral del Agua.<\/p>\n
2. El Sistema Metropolitano de V\u00edas y Transporte P\u00fablico Urbano.<\/p>\n
3. El Sistema de Equipamientos Metropolitanos y su dimensionamiento conforme a los planes o estrategias para la seguridad ciudadana.<\/p>\n
4. El modelo de ocupaci\u00f3n metropolitano sujeto a la estructura ecol\u00f3gica principal regional.<\/p>\n
5. Vivienda social y prioritaria en el \u00e1mbito metropolitano y los instrumentos para la gesti\u00f3n de suelo dirigida a este prop\u00f3sito.<\/p>\n
6. Los mecanismos que garanticen el reparto equitativo de cargas y beneficios, generados por el ordenamiento territorial y ambiental.<\/p>\n
7. Objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios que hacen parte de la Regi\u00f3n Metropolitana, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relaci\u00f3n con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.<\/p>\n
8. Las pol\u00edticas para la protecci\u00f3n de los suelos de valor agropecuario y forestal.<\/p>\n
9. El programa de ejecuci\u00f3n, armonizando sus vigencias a las establecidas en la ley para los planes de ordenamiento territorial de los municipios que conforman la Regi\u00f3n Metropolitana.<\/p>\n
10. Las dem\u00e1s directrices necesarias para el cumplimiento de los planes.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 22. Sistema de toma de decisiones dentro del consejo regional. El Consejo Regional tomar\u00e1 sus decisiones de acuerdo con los siguientes criterios:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0. De no existir consenso en la primera votaci\u00f3n, se proceder\u00e1 de la siguiente manera:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
3. Se tomar\u00e1 la decisi\u00f3n por mayor\u00eda absoluta, y en todo caso, la decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.<\/p>\n
B. PRETENSIONES Y CARGOS DE LA DEMANDA<\/p>\n
7. En el escrito de correcci\u00f3n de la demanda, la accionante solicit\u00f3 que se declarara la inexequibilidad de los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parcial) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022, por considerar que se vulneraron los art\u00edculos 313 (numeral 7\u00ba) y 325 de la Constituci\u00f3n, debido a los cargos que se exponen a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
i. (i) \u00a0Cargo primero y tercero: Los art\u00edculos 14 y 16 de la norma acusada vulneran lo dispuesto en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313 y el art\u00edculo 325 de la Carta Pol\u00edtica<\/p>\n
8. Del escrito de demanda, en especial en las secciones denominadas \u201cIntroducci\u00f3n\u201d y \u201cPrimer Cargo\u201d, se erige el primer reproche de la accionante en contra de las disposiciones acusadas. La accionante considera que dichos art\u00edculos le asignan competencias a la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1-Cundinamarca (en adelante, \u201cRMBC\u201d) que no fueron establecidas en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, particularmente en materia de ordenamiento territorial.<\/p>\n
9. La accionante argumenta que, si bien el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n establece que las decisiones de la RMBC tienen superior jerarqu\u00eda sobre las decisiones de las entidades territoriales asociadas, dicha superioridad \u00fanicamente concierne los temas objeto de la competencia de dicha entidad administrativa fijados en el art\u00edculo 325 superior. A juicio de la demandante, los temas objeto de la competencia de la regi\u00f3n de referencia son dos: (i) la ejecuci\u00f3n de planes y programas de desarrollo sostenible, y (ii) la prestaci\u00f3n de servicios a su cargo. De esta manera, se\u00f1ala que asuntos de ordenamiento territorial (como por ejemplo, la definici\u00f3n de usos del suelo) est\u00e1n excluidos de la competencia de la RMBC, enfatizando que la planificaci\u00f3n del desarrollo es distinta a la planeaci\u00f3n del ordenamiento territorial. En esa medida, la accionante sostiene que las normas acusadas, al extender la competencia de la RMBC a asuntos de ordenamiento territorial, con especial enfoque en la reglamentaci\u00f3n de usos de suelo, se desconoce el objetivo de la RMBC previsto en el art\u00edculo 325 superior.<\/p>\n
10. A su vez, la demandante argumenta que dicha extralimitaci\u00f3n del Legislador respecto a la competencia de la RMBC termin\u00f3 vulnerando el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n. Lo anterior, dado que los lineamientos de ordenamiento territorial establecidos por la RMBC guardan superioridad jer\u00e1rquica en su jurisdicci\u00f3n y se establece el deber de los municipios de ajustar sus planes de ordenamiento territorial conforme a dichos lineamientos. Por lo tanto, en concepto de la accionante, se vac\u00edan las competencias exclusivas de las corporaciones p\u00fablicas de las entidades territoriales que se asocien a la RMBC (i) en materia de ordenamiento territorial; y, en consecuencia, (ii) sobre la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo.<\/p>\n
11. Por \u00faltimo, la accionante se\u00f1ala que la norma acusada asigna competencias a la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca que no fueron fijadas por la Constituci\u00f3n. La accionante se\u00f1ala que a pesar de que el art\u00edculo 325 incluy\u00f3 a la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca en el sistema decisorio de la RMBC, el precepto superior no previ\u00f3 que las decisiones de la RMBC trataran sobre asuntos relativos al ordenamiento territorial. En esta medida, al asignarle competencias a la RMBC sobre la ordenaci\u00f3n del territorio y al estar la gobernaci\u00f3n involucrada en la toma de decisiones de la figura asociativa, se le atribuyen competencias a la entidad departamento que no fueron asignadas en el art\u00edculo 325 de la Carta Pol\u00edtica. Dicha atribuci\u00f3n, en concepto de la accionante, vulnera la competencia exclusiva de los municipios en materia de ordenamiento territorial y la reglamentaci\u00f3n de los usos de suelo de conformidad con el art\u00edculo 313 (numeral 7\u00ba) de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
() Cargo segundo: El art\u00edculo 22 de la norma acusada vulnera lo dispuesto en el art\u00edculo 325 de la Carta Pol\u00edtica<\/p>\n
12. La accionante se\u00f1ala que el art\u00edculo 325 de la Carta Pol\u00edtica (i) estableci\u00f3 una prohibici\u00f3n general sobre derechos de veto en cabeza de las entidades territoriales que integren las RMBC; y (ii) \u00fanicamente incluy\u00f3 dos excepciones a dicha prohibici\u00f3n general. Sostiene la demandante que dichas excepciones consisten en un presunto poder de veto en cabeza de la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y la alcald\u00eda mayor de Bogot\u00e1 D.C. sobre la decisi\u00f3n de nombrar y retirar al director del Consejo Regional y decisiones concernientes a gastos e inversiones de la RMBC. En concepto de la accionante, la norma acusada desconoce la prohibici\u00f3n general del derecho al veto.<\/p>\n
13. Lo anterior, seg\u00fan la accionante, dado que el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo demandado extiende el derecho de veto a toda decisi\u00f3n sobre la cual no haya consenso y, en esa medida, contraviene la prohibici\u00f3n general del derecho de veto establecido en el art\u00edculo 325 del texto superior, por lo cual advierte la demandante que: \u201c(\u2026) ese poder de veto que en la norma referenciada se convierte en regla general es inconstitucional porque en la previsi\u00f3n del constituyente era una excepci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
14. Adicionalmente, la accionante se\u00f1ala que la problem\u00e1tica se agrava en la medida en que se le otorgan facultades a la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca sobre la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo por v\u00eda de la extensi\u00f3n del derecho de veto dadas las competencias y funciones de la RMBC establecidas en los art\u00edculos 14 y 16 de la norma acusada. En este sentido, trae a colaci\u00f3n el art\u00edculo 41 de la Ley 152 de 1994 a efectos de se\u00f1alar que los departamentos no tienen competencia para tomar decisiones en materia de ordenamiento territorial.<\/p>\n
C. INTERVENCIONES<\/p>\n
15. Durante el t\u00e9rmino para intervenir se recibieron oportunamente diecisiete (17) escritos de intervenci\u00f3n. A continuaci\u00f3n, se rese\u00f1an los planteamientos de quienes intervinieron oportunamente dentro del t\u00e9rmino legal establecido para tal efecto, a saber:<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Ministerio del Interior \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Gobierno y Gesti\u00f3n Territorial<\/p>\n
* La direcci\u00f3n manifest\u00f3 que la constituci\u00f3n y funcionamiento del plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana es necesario para establecer la hoja de ruta relacionada con el modelo territorial que se adopta. La exigencia de la articulaci\u00f3n o sujeci\u00f3n de los instrumentos de planificaci\u00f3n territorial, no se prev\u00e9 por el Legislador como una afectaci\u00f3n de la autonom\u00eda y las competencias dispuestas por la constituci\u00f3n y la Ley Org\u00e1nica 1454 de 2011 (en adelante, \u201cLOOT\u201d) para las entidades territoriales (municipios y departamento), sino por el contrario: (i) promueve la integraci\u00f3n municipal y regional bajo una visi\u00f3n del desarrollo arm\u00f3nico e integrado del territorio. As\u00ed, el inciso 3 del art\u00edculo 14 no se debe interpretar de manera restrictiva, sino por lo contrario de manera integradora, que no impone una obligaci\u00f3n sino como una potestad de articular los instrumentos de planeaci\u00f3n; (ii) es necesario que sea la ley org\u00e1nica la que reglamente los asuntos que deber\u00e1n desarrollarse en el marco de la implementaci\u00f3n del instrumento de ordenamiento territorial de la RMBC; (iii) la definici\u00f3n de los usos de suelo del municipio y de los concejos municipales, ya est\u00e1n establecidos en los instrumentos que a la fecha se encuentran adoptados; y (iv) el art\u00edculo 22 no altera la repartici\u00f3n de competencias desarrolladas en la LOOT.<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Asuntos Legislativos<\/p>\n
\uf0b7 Considera que la demandante no satisface las exigencias establecidas en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, toda vez que los planteamientos de censura no cumplen con los atributos de claridad, especificidad y pertinencia. Lo anterior, por cuanto, el fundamento de la misma surge de la particular interpretaci\u00f3n que la demandante hace de las normas demandadas, raz\u00f3n por la cual solicita el interviniente que la Corte se declare inhibida para resolver de fondo la demanda o, en subsidio, declarare la exequibilidad de la norma demandada, manifestando que las vulneraciones de los preceptos constitucionales alegados por la actora son meramente hipot\u00e9ticas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n, o en su defecto declarar la exequibilidad<\/p>\n
Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 D.C. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 El voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y de la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca para la adopci\u00f3n de las decisiones en el Consejo Regional de la RMBC es de car\u00e1cter excepcional, cuando la decisi\u00f3n no se haya podido adoptar mediante consenso. Esta regulaci\u00f3n es consonante con lo previsto en el art\u00edculo 325 constitucional, del cual se deriva la interpretaci\u00f3n consistente en que habr\u00e1 un sistema de toma de decisiones que promueva el consenso, y dentro de ese contexto, no habr\u00e1 lugar al veto. No obstante, cuando no se pueda lograr en su totalidad ese consenso, en ese escenario excepcional, se puede adoptar otro esquema de toma de decisiones, como el que finalmente se adopt\u00f3 en la norma parcialmente demandada (art. 22). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 El interviniente destaca que la RMBC tiene como prop\u00f3sito una planificaci\u00f3n de desarrollo y que el ordenamiento territorial es un instrumento de aquella planificaci\u00f3n. Es claro que la expresi\u00f3n \u201cplanes y programas de desarrollo sostenible\u201d utilizada en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al definir las finalidades de dicho esquema asociativo, incluye la funci\u00f3n de ordenamiento territorial, y en consecuencia los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 al regular asuntos relacionados con el ordenamiento territorial desarrollan en forma precisa el mandato contenido en el art\u00edculo 325 de la Carta. M\u00e1s a\u00fan, no se observa vulneraci\u00f3n al principio de autonom\u00eda de las entidades territoriales ya que si bien de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde a los concejos municipales y distritales regular el uso del suelo, el ejercicio de dicha atribuci\u00f3n se encuentra subordinado a la propia Constituci\u00f3n y a la Ley. As\u00ed, los art\u00edculos 14 y 16 de la ley 2199 de 2022 no vulneran en art\u00edculo 313 constitucional en la medida en que estas disposiciones (i) limitan la superioridad jer\u00e1rquica de los lineamientos que sobre la ordenaci\u00f3n del territorio expida la Regi\u00f3n, a la esfera de los hechos metropolitanos; (ii) no impiden que las entidades territoriales que hagan parte de la regi\u00f3n participen en las decisiones y lineamientos del nivel metropolitano; y (iii) en todo caso el ejercicio de la atribuci\u00f3n constitucional asignada a los concejos municipales de regular el uso del suelo se encuentra subordinado a la Constituci\u00f3n y la Ley; y debe desarrollarse de manera coordinada con las dem\u00e1s instancias y niveles de la administraci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
\uf0b7 Argumenta que el par\u00e1grafo del art\u00edculo 22 de la norma demandada no es una manifestaci\u00f3n del poder de veto, sino una manera de garantizar que la toma de decisiones sea justa. Manifiesta que no es cierto que la norma impugnada convierta en regla general lo que el art\u00edculo 325 de la Carta prev\u00e9 como excepci\u00f3n, por cuanto la necesidad de contar con el voto favorable de dos entidades integrantes de la RMBC s\u00f3lo aplica a aquellos eventos en que no se puedan tomar las decisiones por consenso, esto es, por unanimidad, donde el peso preferente del voto de dos integrantes del esquema asociativo sigue siendo excepcional. Teniendo en cuenta que el peso demogr\u00e1fico de las entidades territoriales es un criterio esencial para una toma de decisiones justa, resulta l\u00f3gico que el Legislador haya dispuesto, que en los casos en que no haya consenso, la decisi\u00f3n final deba contar con el voto favorable de los representantes de las dos entidades con m\u00e1s poblaci\u00f3n, esto es, Bogot\u00e1 D.C. y el Departamento de Cundinamarca. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 El interviniente alega que la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. Manifiesta que la demanda incumple con el requisito de pertinencia porque plantea una discusi\u00f3n a partir de un par\u00e1metro de control constitucional inexistente, en tanto confunde el objeto de la RMBC con sus competencias, cuando la RMBC fue dise\u00f1ada para detentar una amplitud de competencias, y la intenci\u00f3n del Constituyente fue de diferenciar el objeto y las competencias de la RMBC.<\/p>\n
\uf0b7 Sin embargo, si no se declara inhibida la Corte, los art\u00edculos deben ser declarados exequibles ya que los art\u00edculos 14, 16 y 22 de la Ley 2199 de 2022 no infringen los art\u00edculos 313.7 y 325 de la Constituci\u00f3n, en tanto: (i) no atribuyen a la RMBC competencias que no est\u00e9n comprendidas dentro del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n; y (ii) no permiten que la RMBC regule el uso del suelo, sino que fija lineamientos y objetivos para el desarrollo del plan estrat\u00e9gico de la RMBC, y los municipios tienen la decisi\u00f3n libre y aut\u00f3noma de asociarse.<\/p>\n
\uf0b7 En cuanto al art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022, en especial la expresi\u00f3n \u201cla decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca\u201d, se\u00f1ala el interviniente que se debe concluir que no existe infracci\u00f3n al ordenamiento constitucional porque esta prescripci\u00f3n no puede entenderse como una facultad de veto otorgada por el Legislador, sino como una concreci\u00f3n particular del mandato constitucional de que las decisiones de la RMBC se adopten por consenso. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n, o en su defecto exequibilidad<\/p>\n
Secretar\u00eda Distrital de Planeaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumenta que la autonom\u00eda de los entes territoriales no es absoluta, y que, de acuerdo a la configuraci\u00f3n del Estado Colombiano como un Estado unitario y al principio de coordinaci\u00f3n administrativa, las competencias fijadas a la RMBC son perfectamente compatibles con la norma constitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
CAMACOL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 El interviniente argumenta que una articulaci\u00f3n regional es determinante para la implementaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas que abarcan las necesidades de Bogot\u00e1 y Cundinamarca en la planificaci\u00f3n de la movilidad, transporte, desarrollo sostenible, log\u00edstica y abastecimiento, prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos y atenci\u00f3n alimentaria. Mejorar la coordinaci\u00f3n o articulaci\u00f3n entre los entes territoriales (como supondr\u00eda la RMBC) es crucial para lograr que la regi\u00f3n sea de alta competitividad, y planeando estrategias integrales que den respuesta a las problem\u00e1ticas recurrentes como procesos regionales. Argumenta que se debe garantizar el principio de la igualdad de los municipios que decidan asociarse, considerando las diferencias del nivel econ\u00f3mica y espacial que tiene Bogot\u00e1 en comparaci\u00f3n con los dem\u00e1s municipios de Cundinamarca.<\/p>\n
\uf0b7 Recomienda que se eval\u00fae una metodolog\u00eda progresiva para las nuevas directrices y que se cree un periodo de transici\u00f3n en el cual los municipios logren incorporar las figuras enmarcadas en el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana dentro de sus planes locales de ordenamiento territorial, facultando a la RMBC para que asista y asesore a los municipios en actualizaciones que deban ser implementados en sus planes de ordenamiento local. Al respecto, argumenta que se evidencia que, en proyectos como los ajustes de los POT de los pueblos aferentes al rio Bogot\u00e1, la gran mayor\u00eda de municipios de Cundinamarca no han logrado ajustar sus instrumentos de planeamiento territorial para cumplir con lo ordenado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\/A<\/p>\n
Asocapitales \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Argumenta que los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 no vulneran el principio de autonom\u00eda territorial en tanto (i) la competencia para reglamentar los usos del suelo sigue estando en cabeza de los concejos municipales, ya que al Consejo Regional no se le otorga la funci\u00f3n de reglamentar los usos de suelo de cada uno de los municipios, sino definir el modelo territorial para la regi\u00f3n; y (ii) la competencia para reglamentar el uso del suelo no es exclusiva de los concejos municipales (sentencia C-138 de 2020), y no existe un vaciamiento en tanto (i) los concejos municipales siguen teniendo la competencia constitucional de regular el uso del suelo ya que en las normas demandadas se destaca que son los municipios quienes est\u00e1n encargados de expedir y modificar los planes de ordenamiento territorial; (ii) el objeto institucional de los concejos municipales, entre los cuales est\u00e1 la regulaci\u00f3n del suelo, no est\u00e1 siendo limitada en la medida en que estos siguen teniendo la autonom\u00eda de expedir los planes de ordenamiento territorial de cada municipio; y (iii) con el reparto de competencias entre el Consejo Regional y los concejos municipales se busca la consolidaci\u00f3n entre el principio unitario y el principio de concurrencia, as\u00ed garantizando la autonom\u00eda territorial.<\/p>\n
\uf0b7 La Ley 2199 de 2022 no extiende el derecho al veto ya que no convierte la excepci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 325 del texto superior en regla general y no otorga funciones a la gobernaci\u00f3n que no han sido asignadas por la Constituci\u00f3n. Argumenta lo anterior en el sentido de que el art\u00edculo 22 de la norma demanda no establece de forma expresa ninguna facultad de veto para alguna de las entidades, y por tanto no se puede afirmar que consagra un derecho de veto. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Veedur\u00eda Ciudadana Siembra Cota \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 Sostiene el interviniente que el art\u00edculo 14 de la Ley 2199 de 2022 impondr\u00eda sobre los municipios un plan director como una norma superior que implicar\u00eda sobrepasar la facultad de los concejos municipales para definir los usos de suelo, centralizando la toma de decisiones en Bogot\u00e1 y violentando la autonom\u00eda de los territorios y la participaci\u00f3n ciudadana que los eligi\u00f3. De esa manera, se reducir\u00eda la posibilidad de que se desarrollen proyectos con enfoques municipales. Asimismo, indic\u00f3 que el art\u00edculo 16 demandado atenta contra la descentralizaci\u00f3n promulgada por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Corporaci\u00f3n de Estudios Jur\u00eddicos y Sociales Sentipensar \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 El interviniente argumenta que los art\u00edculos 14 y 16 demandados desconocen el n\u00facleo esencial de la garant\u00eda de la autonom\u00eda de las entidades territoriales. As\u00ed, declara que \u201cla norma acusada debe retirarse del ordenamiento jur\u00eddico, puesto que al imponer a los municipios el deber de adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial al contenido del Plan Estrat\u00e9gico y de Ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana, y a los lineamientos para la ocupaci\u00f3n del territorio, tal y como lo prev\u00e9 el inciso tercero del art\u00edculo 14 de la ley 2199 de 2022, se est\u00e1 asignando por v\u00eda legal y de forma indirecta un poder de decisi\u00f3n que afecta la facultad exclusiva, excluyente y reservada de los municipios de decidir sobre los usos del suelo en sus respectivas jurisdicciones\u201d.<\/p>\n
\uf0b7 Sostiene que el derecho de veto expandido que le otorga a la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca (art. 22 (parcial) demandado), transgrede los principios de concurrencia y coordinaci\u00f3n al atribuirles un poder de veto que no les fue asignado expl\u00edcitamente por la carta pol\u00edtica. As\u00ed, solicita que se declare su inexequibilidad, y subsidiariamente su exequibilidad condicionada, en el entendido que las decisiones que deben contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y de la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca, son \u00fanicamente las referentes al nombramiento y retiro del Director del RMBC, y los gastos y las inversiones de la RMBC. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad, o en su defecto exequibilidad condicionada<\/p>\n
Mesa de Cerros Orientales – Veedur\u00eda Ciudadana Comit\u00e9 Paramo de Cruz Verde \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Manifiesta el interviniente que coadyuva la demanda, al considerar que las normas acusadas no tienen en cuenta el principio fundamental de la planeaci\u00f3n participativa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Comit\u00e9 Pol\u00edtico y Program\u00e1tico Cota Pacto Hist\u00f3rico (N\u00e9stor Orlando Barrera Rodr\u00edguez, Jaime Hernando Rodr\u00edguez<\/p>\n
Arag\u00f3n, V\u00edctor Manuel Gonz\u00e1lez Fiquitiva, Nury Jazm\u00edn Rojas<\/p>\n
Balcero, Dora In\u00e9s Fern\u00e1ndez Mart\u00ednez y Azucena Camargo Pe\u00f1a) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente alega que si bien es necesario la planeaci\u00f3n del desarrollo de los municipios de una manera integrada, lo que se plantea en la Ley 2199 de 2022, conduce a incrementar la insostenibilidad ambiental, la exclusi\u00f3n social, la homogenizaci\u00f3n cultural y el aumento de desigualdad econ\u00f3mica ya que a trav\u00e9s de esta los municipios perder\u00edan el control del desarrollo local y entran en un proceso de centralizaci\u00f3n administrativa \u00a0debido a que sus decisiones deben \u00a0sujetarse a que establezca el Consejo Regional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Carlos Alberto Carrillo Arenas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 El interviniente solicita la inexequibilidad de los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 ya que considera que cuando estas normas le otorgan a la RMBC la potestad de imponer sus decisiones a las entidades territoriales, se exceden las facultades reconocidas por medio del art\u00edculo 325 de la Carta Pol\u00edtica. La facultad de reglamentar el ordenamiento territorial de los municipios, contrar\u00eda la autonom\u00eda de las entidades territoriales. Al respecto, al obligar a los municipios a seguir los planes de ordenamiento que ordene la RMBC, se les impone una jerarqu\u00eda ilimitada que genera una situaci\u00f3n inconstitucional. As\u00ed, si en el desarrollo de las actividades de la RMBC se requiere modificar los planes de ordenamiento del distrito o de otros municipios, se deber\u00eda proceder respetando la autonom\u00eda de las entidades territoriales, acudiendo a los concejos para que tomen las decisiones correspondientes, acatando los procesos que exige la Ley.<\/p>\n
\uf0b7 Finalmente, se\u00f1ala que seg\u00fan el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, las \u00fanicas decisiones que requieren la aprobaci\u00f3n del Alcalde de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca son aquellas relacionadas al nombramiento y retiro del Director, y los gastos y las inversiones de la RMBC, raz\u00f3n por la cual, hacer extensiva esta aplicaci\u00f3n a todas las decisiones de la RMBC cuando en una primera votaci\u00f3n no haya consenso excede el l\u00edmite delimitado por la norma constitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Gabriel Becerra Y\u00e1\u00f1ez \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente solicita que se declare la inexequibilidad de los art\u00edculos 14, 16 y 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 en tanto considera que viola principios fundamentales constitucionales como la descentralizaci\u00f3n, la autonom\u00eda territorial, el r\u00e9gimen democr\u00e1tico, la participaci\u00f3n y el pluralismo. Al respecto, argumenta el interviniente que estos principios \u201cconstituyen el sustrato que fundamenta la parte org\u00e1nica de la Constituci\u00f3n y el resto del ordenamiento jur\u00eddico colombiano que, en este caso particular, es aquel relativo a temas de organizaci\u00f3n y ordenamiento territorial\u201d. Lo anterior en tanto considera que a trav\u00e9s de estas normas se le otorga un derecho de veto como regla general al Alcalde De Bogot\u00e1 y al Gobernador de Cundinamarca, creando una intromisi\u00f3n a las competencias territoriales de los municipios frente a los usos de suelo, y vulnerando la autonom\u00eda territorial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Diego Andr\u00e9s Cancino Mart\u00ednez – Concejal de Bogot\u00e1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 El interviniente coadyuva la demanda de constitucionalidad, al considerar que los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 le asignan competencias a la RMBC que, en principio, constitucionalmente fueron fijadas en los municipios y distritos, las cuales son el ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial, siendo un asunto sumamente relevante para la vida en comunidad, es formulado y aprobado por autoridades elegidas popularmente, y las decisiones de la RMBC son tomadas por el consejo directivo, a partir de proyectos de acuerdo presentados por el director metropolitano, el cual es un funcionario de libre nombramiento y remoci\u00f3n que no es elegido popularmente.<\/p>\n
\uf0b7 Se\u00f1ala respecto al art\u00edculo 22 (parcialmente demandado) que en las decisiones del consejo directivo, el alcalde de Bogot\u00e1 y el gobernador de Cundinamarca tienen un papel preponderante sobre los dem\u00e1s integrantes de la RMBC, ya que (i) su voto es imprescindible para aprobar los aportes, gastos e inversiones; y (ii) ante la falta de consenso en la primera votaci\u00f3n, la segunda votaci\u00f3n debe contar con su voto para que sea v\u00e1lida. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Javier David Sosa Ruiz \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\uf0b7 El interviniente alega que en el art\u00edculo 14 de la Ley 2199 de 2022 se desconocen las din\u00e1micas internas de ordenamiento, los tiempos, las escalas y los contextos de las entidades territoriales ya que, si bien en este se manifiesta que no hay perjuicio de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, tambi\u00e9n establece que las entidades deben adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial seg\u00fan sea ordenado por la RMBC. En cuanto al art\u00edculo 16 de la misma norma, se\u00f1ala que es fundamental revisar la articulaci\u00f3n de aspectos como la gesti\u00f3n integral del agua y las pol\u00edticas para la protecci\u00f3n de los suelos de valor agropecuario y forestal, con la estructura ecol\u00f3gica que ser\u00eda el soporte del modelo de ocupaci\u00f3n metropolitano.<\/p>\n
\uf0b7 Por su parte, en la toma de decisiones que refiere el art\u00edculo 22 de la norma demandada, plantea que no se comprende lo que puede pasar con proyectos, por ejemplo, viales, que afectan varios municipios que pueden no integrarse a la RMBC. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
N.A.<\/p>\n
Transparencia por Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El interviniente informa que en esta ocasi\u00f3n no cuenta con suficientes elementos que le permita, como corporaci\u00f3n, la generaci\u00f3n de un planteamiento desde el punto de vista de constitucionalidad. Por lo anterior, si bien envi\u00f3 un escrito, no se evidencia una solicitud clara dirigida hacia la Corte, ni argumentos que sustenten la exequibilidad o inexequibilidad de las disposiciones demandadas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\/A<\/p>\n
D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
16. La Procuradora General de la Naci\u00f3n solicita que se declare la exequibilidad de los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022. Manifiesta que en una lectura integral entre las disposiciones del art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997 y el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, se evidencia que la demanda no est\u00e1 llamada a prosperar en tanto una interpretaci\u00f3n sist\u00e9mica de los art\u00edculos 313.7 y 325 evidencia que el Congreso se encuentra facultado para disponer que, en el marco institucional de la RMBC, se aborden hechos metropolitanos como lo es el ordenamiento f\u00edsico-espacial. Se\u00f1ala que la demanda ignora que otras disposiciones superiores estipulan que las autoridades regionales y nacionales concurren en la ordenaci\u00f3n del uso del suelo y que, por ende, su reglamentaci\u00f3n no es una competencia exclusiva de los concejos municipales, y la estrecha relaci\u00f3n que existe entre la regulaci\u00f3n relativa al desarrollo de las entidades y la organizaci\u00f3n de su territorio.<\/p>\n
17. De esta manera, considera que no resulta inconstitucional que una ley faculte a los \u00f3rganos de la RMBC para regular los criterios generales referentes al ordenamiento territorial, en especial cuando la participaci\u00f3n de las entidades territoriales es voluntaria y m\u00e1s a\u00fan cuando las normas acusadas son claras en indicar que, en su autonom\u00eda territorial, le corresponde a los municipios adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial y dem\u00e1s instrumentos de planificaci\u00f3n. Por lo tanto, no se trata de una sustracci\u00f3n de competencias sino de un deber de coordinaci\u00f3n en virtud de los compromisos adquiridos al vincularse al referido esquema de asociaci\u00f3n.<\/p>\n
18. Con respecto al cargo dirigido en contra del art\u00edculo 22, considera que el numeral 3 del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022 debe ser declarado inexequible, por cuanto, en opini\u00f3n del Ministerio P\u00fablico se desconoce la regla general de consenso definida en el art\u00edculo 325 Superior. Sostiene que el mencionado art\u00edculo 325 tuvo un profundo debate constituyente en el que, para superar preocupaciones sobre el rol preponderante que eventualmente tendr\u00edan los gobiernos del Distrito Capital y departamental en el esquema asociativo, se consider\u00f3 necesario la participaci\u00f3n de los municipios en la toma de decisiones en condiciones igualitarias a la alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca, y en este mismo sentido, el veto solo se contempla para situacionales que se rese\u00f1aron en el texto constitucional.<\/p>\n
19. No obstante, considera que el art\u00edculo 22 de la ley sub examine le otorga un poder de veto mayor al establecido en el art\u00edculo 325 Superior, ya que la norma constitucional \u00fanicamente le asigna preferencia a su voluntad en las decisiones relacionadas con (i) el nombramiento y el retiro del director; y (ii) los gastos y las inversiones de la RMBC, y, no le otorga dicho privilegio a efectos de adoptar las determinaciones en las que no exista consenso. As\u00ed, la norma acusada desconoce que el art\u00edculo 325 del texto superior busc\u00f3 asegurar que todos los municipios miembros de la RMBC tuvieran la oportunidad de gestionar sus intereses en igualdad de condiciones, en especial frente al Distrito Capital y el Departamento de Cundinamarca, evitando el veto por parte de estos \u00faltimos salvo en relaci\u00f3n con los asuntos expresamente determinados. En consecuencia, solicita que se declare la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy en todo caso, la decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca\u201d, contenida en el numeral 3 del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
A. A. \u00a0COMPETENCIA<\/p>\n
B. CUESTI\u00d3N PREVIA: LA APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Y DELIMITACI\u00d3N DE LOS CARGOS<\/p>\n
21. Sobre la aptitud sustantiva de la demanda, reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. El proceso de control de constitucionalidad se encuentra regulado en el Decreto Ley 2067 de 1991. Los requisitos espec\u00edficos de la demanda de acci\u00f3n p\u00fablica y ciudadana de inconstitucionalidad se encuentran enlistados en el art\u00edculo 2\u00b0 de dicho decreto, a saber: (i) se\u00f1alar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicaci\u00f3n oficial; (ii) indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formaci\u00f3n de la norma demandada, se debe se\u00f1alar el tr\u00e1mite fijado en la Constituci\u00f3n para expedirlo y la forma en que \u00e9ste fue quebrantado; y (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.<\/p>\n
22. El tercero de los requisitos constituye lo que se conoce como el concepto de la violaci\u00f3n. Se trata de la fundamentaci\u00f3n de la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad, proveniente del razonamiento del ciudadano accionante. Este requisito exige el cumplimiento de una carga explicativa y argumentativa m\u00ednima, que resulta del car\u00e1cter rogado del control de constitucionalidad, mediante el ejercicio de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad. El car\u00e1cter m\u00ednimo de la argumentaci\u00f3n exigida busca compaginar la naturaleza p\u00fablica de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad (numeral 6\u00b0 del art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n), con la regla de la justicia rogada, que limita las competencias de este tribunal y garantiza los principios de Estado de Derecho (art\u00edculo 1\u00b0 de la Constituci\u00f3n) y de separaci\u00f3n entre las ramas del poder p\u00fablico (art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n).<\/p>\n
23. Sobre el contenido de los requisitos m\u00ednimos de carga argumentativa que debe cumplir una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la acusaci\u00f3n debe responder a criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. No se trata de requisitos adicionales de la demanda de inconstitucionalidad, sino de caracter\u00edsticas que debe reunir el concepto de la violaci\u00f3n, para permitir un control de constitucionalidad de fondo no oficioso, a partir de un contraste verificable entre la Constituci\u00f3n y una norma de rango legal. Como lo precis\u00f3 la sentencia C-1052 de 2001, reiterada recientemente en la sentencia C-348 de 2021, cada una de dichas caracter\u00edsticas de la argumentaci\u00f3n tiene fundamento en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, particularmente, en el car\u00e1cter estricto y preciso de las competencias de esta corporaci\u00f3n, as\u00ed:<\/p>\n
Claridad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es necesario que la acusaci\u00f3n provenga del raciocinio del ciudadano, titular de la facultad de activar el control de constitucionalidad y no sea deducida libremente por este tribunal, ya que ello materializar\u00eda un control oficioso de constitucionalidad. Por esta raz\u00f3n, la demanda debe ser inteligible y construida a trav\u00e9s de un mismo hilo argumental, que no se contradiga entre s\u00ed y permita entender de qu\u00e9 manera la norma demandada ser\u00eda contraria a la Constituci\u00f3n<\/p>\n
Certeza \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Implica que el accionante cuestione una norma real o existente, cuyo alcance puesto de presente, se desprenda l\u00f3gicamente de su tenor literal. Por lo tanto, la argumentaci\u00f3n no puede fundarse en premisas relativas, evidentemente falsas o inconsecuentes; asimismo, la suposici\u00f3n de normas o las interpretaciones subjetivas de la norma demandada, dadas por el accionante, que no surjan de la misma, no permiten el control de constitucionalidad. La exigencia de certeza de la acusaci\u00f3n se deriva de la competencia de este tribunal, para juzgar la constitucionalidad de actos legislativos (numeral 1 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n) y de normas con fuerza y rango de ley (numerales 4 y 5 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n) , por lo que carece de atribuciones para juzgar normas deducidas, que no existen realmente en el ordenamiento jur\u00eddico<\/p>\n
Especificidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Implica que la acusaci\u00f3n no sea gen\u00e9rica o vaga, sino que, de manera concreta, explique c\u00f3mo la norma demandada vulnera o desconoce determinado contenido constitucional. Se trata del elemento argumental de la demanda que busca que sea el accionante quien formule la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad, tal como lo exige la Constituci\u00f3n, al disponer que este tribunal debe \u201cDecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos\u201d (numerales 1, 4 y 5 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n). Sin especificar la manera como se estar\u00eda desconociendo la Constituci\u00f3n, no existe, en sentido estricto, una demanda de inconstitucionalidad, sino una remisi\u00f3n para control. Es en la exigencia de especificidad, donde la jurisprudencia var\u00eda las exigencias argumentativas y su intensidad, dependiendo de la acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad formulada, por ejemplo, cuando se formulan cargos por desconocimiento del principio de igualdad; por una posible omisi\u00f3n legislativa relativa o cuando se demanden actos legislativos, por el vicio competencial de sustituci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Pertinencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La funci\u00f3n confiada a la Corte Constitucional consiste en \u201cla guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n\u201d, raz\u00f3n por la que \u00fanicamente son admisibles argumentos de constitucionalidad. Escapan a la competencia de este tribunal las razones de mera oportunidad, conveniencia o m\u00e9rito de la norma, as\u00ed como los argumentos de rango infra constitucional, tales como la ilegalidad de la ley (antinomias) o extra\u00eddos de la doctrina, pero sin asidero constitucional. Tambi\u00e9n carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violaci\u00f3n de sus contenidos materiales.<\/p>\n
Suficiencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La argumentaci\u00f3n debe ser persuasiva, por lo que el an\u00e1lisis conjunto del escrito debe ser suficiente para generar, al menos, una duda m\u00ednima en cuanto a la constitucionalidad de la norma atacada.<\/p>\n
24. Estas caracter\u00edsticas de la argumentaci\u00f3n del concepto de la violaci\u00f3n no persiguen dificultar o tecnificar el acceso al juez constitucional, sino preservar el car\u00e1cter limitado y rogado de las funciones jurisdiccionales atribuidas a la Corte Constitucional, \u201cen los estrictos y precisos t\u00e9rminos\u201d del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. Es por esta raz\u00f3n y en atenci\u00f3n del car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, as\u00ed como la efectividad del derecho fundamental de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y el mandato de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, que el an\u00e1lisis de la aptitud de la demanda debe guiarse por el principio pro actione, seg\u00fan el cual, la labor de los jueces no debe ser la de impedir el acceso a la justicia, sino administrarla adecuadamente, en cuanto la demanda lo permita.<\/p>\n
25. Aunque el an\u00e1lisis de los requisitos de procedibilidad de la demanda se debe realizar, en primer lugar, en la etapa de admisi\u00f3n, se trata de un examen preliminar, que no obsta para que el asunto deba ser reexaminado luego de las intervenciones oficiales y ciudadanas. As\u00ed, en el caso bajo estudio, la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y el ministerio del Interior, consideran que la demanda carece de aptitud sustantiva y, debido a ello, solicitan la inhibici\u00f3n de la Corte Constitucional. En esta medida, la Corte procede a analizar la aptitud de los cargos admitidos en esta acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad.<\/p>\n
26. Los cargos primero y tercero sobre la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 14 y 16 de la norma acusada, a lo dispuesto en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313 y del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, satisfacen los requisitos de procedibilidad. Dada la semejanza entre los cargos primero y tercero, la Corte proceder\u00e1 a evaluar su aptitud sustantiva de manera simult\u00e1nea y, en caso de satisfacer los requisitos de procedibilidad, se abordar\u00e1n de manera conjunta y como un \u00fanico cargo en el juicio de constitucionalidad.<\/p>\n
27. Para la Corte, la argumentaci\u00f3n de los cargos primero y tercero (ver supra, numerales 8 a 11) resulta clara, en la medida en que la accionante efect\u00faa una exposici\u00f3n comprensible y presenta un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre las normas acusadas y la Constituci\u00f3n. En el fondo, se entiende c\u00f3mo los art\u00edculos 14 y 16 de la norma acusada ser\u00edan contrarios a la Constituci\u00f3n, a saber: (i) desconocen los par\u00e1metros establecidos en el art\u00edculo 325 del texto superior sobre (a) los asuntos bajo la competencia de la RMBC y (b) las funciones de la gobernaci\u00f3n; y (ii) generan el vaciamiento de las competencias de los concejos en materia de ordenamiento territorial, dado la superioridad jer\u00e1rquica de las decisiones de la RMBC y el consecuente deber de ajustar sus planes de ordenamiento territorial, vulnerando as\u00ed el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313.<\/p>\n
28. Asimismo, los cargos tambi\u00e9n revisten de certeza al cuestionar normas existentes y cuyo alcance se\u00f1alado por la accionante se desprende del tenor literal de aquellas, y no obedecen a consideraciones falsas, subjetivas o inconsecuentes. De hecho, tal es la existencia de un cuestionamiento real o existente que los intervinientes que solicitan la decisi\u00f3n de inhibici\u00f3n, terminan en todo caso pronunci\u00e1ndose de fondo en sus escritos, sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Por lo dem\u00e1s, la accionante presenta de manera concreta sus explicaciones y fundamentos, respecto de las razones que conllevan a entender la potencial vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 313.7 y 325 del texto superior, cumpliendo as\u00ed con el requisito de especificidad. Por su parte, los cargos en referencia tambi\u00e9n satisfacen el requisito de pertinencia dado que se utilizan argumentos de constitucionales para soportar los reproches elevados, as\u00ed constata la Sala que no se presentan razones de oportunidad o conveniencia, ni argumentos legales. Por \u00faltimo, los cargos logran generar una duda m\u00ednima respecto a la constitucionalidad de las normas acusadas por lo que se cumple el requisito de suficiencia.<\/p>\n
29. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte advierte que la argumentaci\u00f3n de la accionante en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 14 se refiere \u00fanicamente a las disposiciones contenidas en su inciso 3\u00ba. En efecto, el reproche de la demandante se circunscribe a cuestionar (i) que el PEORM y los dem\u00e1s lineamientos sobre la ocupaci\u00f3n del territorio expedidos por la RMBC constituyen normas de superioridad jer\u00e1rquica; y (ii) el consecuente deber de los municipios asociados de ajustar sus planes de ordenamiento territorial. Por lo tanto, al no increpar la totalidad de las disposiciones del art\u00edculo 14, el an\u00e1lisis de aptitud de la Corte respecto a la constitucionalidad del art\u00edculo en referencia se circunscribir\u00e1 \u00fanicamente al inciso 3\u00ba de este.<\/p>\n
30. \u00a0Por su parte, la Corte advierte que el reproche formulado por la accionante respecto del art\u00edculo 16 de la norma demandada se dirige exclusivamente a cuestionar el deber en cabeza de los municipios asociados de adecuar y ajustar los planes de ordenamiento territorial conforme a los lineamientos expedidos por la RMBC. En esta medida, el cargo no increpa la totalidad de las disposiciones del art\u00edculo 16 en referencia sino se refiere \u00fanicamente a las expresiones \u201cdeben sujetarse\u201d y \u201cal adoptar sus planes de ordenamiento territorial\u201d contenidas en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo relativas al deber de los municipios a sujetarse a los objetivos y criterios al momento de adoptar sus planes de ordenamiento territorial.<\/p>\n
31. En este punto, se considera relevante se\u00f1alar que el art\u00edculo 6 de Decreto 2067 de 1991 confiere a esta corporaci\u00f3n la facultad excepcional de integrar textos normativos no demandados a aqu\u00e9llos que son objeto revisi\u00f3n, con el fin de evitar fallos inocuos, o cuando ello sea necesario para el pronunciamiento de fondo resultante de su control constitucional. Esta potestad procede, entre otras circunstancias, cuando la demanda se dirige en contra de proposiciones jur\u00eddicas incompletas, situaci\u00f3n que se configura \u201c\u2026cuando a pesar de que la demanda es apta, se encuentra dirigida contra (i) palabras o expresiones de la norma que, tomadas de manera aislada no disponen de contenido normativo o contenido regulador, es decir, no producen por s\u00ed mismas efecto jur\u00eddico alguno o (ii) porque, de declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus partes, perder\u00eda sentido o contenido normativo. En este evento, la extensi\u00f3n del objeto de control busca permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, porque \u00fanicamente las normas con contenido jur\u00eddico pueden ser cotejadas o contrastadas con la Constituci\u00f3n.\u201d.<\/p>\n
32. En el asunto bajo examen, la demanda no formula reparo alguno en contra del resto del texto que contiene el numeral impugnado, por lo que, en principio, no le corresponder\u00eda a la Corte someterlo al control de constitucionalidad. Sin embargo, es necesario integrar las expresiones del texto que s\u00ed fueron cuestionadas, ya que dichas frases por s\u00ed solas carecen de contenido normativo aut\u00f3nomo, a tal punto que, de declararse inexequible las expresiones objeto de reproche, quedar\u00eda en el ordenamiento un conjunto de palabras carente de sentido sem\u00e1ntico y jur\u00eddico. En esta medida, el an\u00e1lisis de aptitud de la Corte respecto a la constitucionalidad del art\u00edculo 16 abarcar\u00e1 la totalidad del numeral 7\u00ba de este.<\/p>\n
33. El segundo cargo sobre la presunta vulneraci\u00f3n del numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la norma acusada, a lo dispuesto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, satisface los requisitos de procedibilidad. La Corte tambi\u00e9n estima que la demanda es apta para que este tribunal desarrolle el juicio de constitucionalidad, teniendo en cuenta que el escrito ciudadano cumple con los m\u00ednimos argumentativos exigidos para que el control de constitucionalidad. En efecto, la demanda es clara al permitir a este tribunal entender que en el fondo se reprocha un presunto desconocimiento del art\u00edculo 325 de la Carta Pol\u00edtica por medio del art\u00edculo 22 (parcial) de la norma acusada. Ahora, de conformidad con la argumentaci\u00f3n de la accionante, para la Corte es evidente que se cuestiona \u00fanicamente el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del precepto en referencia. Lo anterior, en la medida en que la argumentaci\u00f3n se circunscribe a cuestionar el mecanismo de toma de decisiones mancomunado entre la alcald\u00eda mayor y la gobernaci\u00f3n en casos en que no exista consenso en la primera votaci\u00f3n. En esta medida, el an\u00e1lisis de la Corte respecto a la constitucionalidad del art\u00edculo 22 se circunscribir\u00e1 \u00fanicamente a lo dispuesto en el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba de este.<\/p>\n
34. La acusaci\u00f3n tambi\u00e9n se desprende del tenor literal de la norma en referencia por lo que se cumple con el requisito de certeza. Lo anterior, dado que se cuestiona el sistema decisorio previsto en casos en que no exista consenso en la toma de decisiones por parte del Consejo Regional que efectivamente exige la mayor\u00eda absoluta con los votos favorables de la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y la alcald\u00eda mayor de Bogot\u00e1 D.C., basado en argumentos reales y no en interpretaciones falsas o subjetivas. De esta manera, resalta este tribunal que los intervinientes que solicitaron la inhibici\u00f3n en este cargo, en cualquier caso se pronunciaron de fondo sobre su exequibilidad o inexequibilidad, evidenciando as\u00ed que s\u00ed existe un cuestionamiento de una norma real.<\/p>\n
35. Asimismo, encuentra este tribunal que se satisface el requisito de especificidad. En efecto, se puede evidenciar del escrito de demanda y subsanaci\u00f3n que la accionante explica concretamente que la presunta violaci\u00f3n se materializa en la medida en que el art\u00edculo 325 del texto superior estableci\u00f3 una prohibici\u00f3n del derecho al veto y exclusivamente previ\u00f3 dos excepciones a la prohibici\u00f3n en cabeza de la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y la alcald\u00eda mayor de Bogot\u00e1 D.C. (v.gr. sobre el nombramiento y retiro del director del Consejo Regional y sobre inversiones y gastos de la RMBC). En concepto de la accionante, la norma acusada desconoce la prohibici\u00f3n en referencia al exigir que las decisiones en las que no exista consenso, la decisi\u00f3n se adopta con la mayor\u00eda absoluta siempre y cuando cuente con los votos favorables del departamento y el Distrito Capital. Esa exigencia, seg\u00fan la accionante, extiende las excepciones ileg\u00edtimamente al no estar prevista en la Constituci\u00f3n. Dicho reproche resulta espec\u00edfico frente al contenido constitucional se\u00f1alado.<\/p>\n
36. Por su parte, si bien la accionante utiliza como argumento secundario la posible violaci\u00f3n de una norma infra-constitucional (v.gr. Ley 152 de 1994), el argumento principal de la accionante se enfoca en describir el presunto desconocimiento del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, particularmente la prohibici\u00f3n prevista en materia del derecho de veto. En esta medida, en virtud del principio pro actione, la Corte desestimar\u00e1 los argumentos infra constitucionales invocados para enfocarse exclusivamente en el argumento de constitucionalidad descrito que permite un an\u00e1lisis de fondo. As\u00ed, bajo la delimitaci\u00f3n anterior se estima cumplido el requisito de pertenencia, limitada a los argumentos de constitucionalidad esbozados por la ciudadana demandante. Por \u00faltimo, la argumentaci\u00f3n del segundo cargo es lo suficientemente persuasiva para generar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma atacada, por lo que permite a esta corporaci\u00f3n efectuar un juicio de constitucionalidad.<\/p>\n
37. Conclusi\u00f3n. La Sala Plena encuentra que la demanda de constitucionalidad formulada contra el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14, el numeral 7 del art\u00edculo 16 y numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022 son aptos, y en consecuencia, proceder\u00e1 este tribunal a formular los problemas jur\u00eddicos a resolver, el m\u00e9todo y estructura de la decisi\u00f3n.<\/p>\n
C. PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JUR\u00cdDICOS, M\u00c9TODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
38. Teniendo en cuenta la demanda, lo se\u00f1alado en distintas intervenciones y el concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, le corresponde a la Corte decidir si:<\/p>\n
38.1. \u00bfLos art\u00edculos 14 (inciso 3\u00ba) y 16 (numeral 7\u00ba) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 desconocieron el alcance y los objetivos de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca fijado el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n al haber facultado a la RMBC regular asuntos en materia de ordenamiento territorial, espec\u00edficamente la facultad de expedir el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana, que incluye un componente de ordenamiento f\u00edsico-espacial, y los lineamientos en materia de ocupaci\u00f3n del territorio?<\/p>\n
38.2. \u00bfLos art\u00edculos 14 (inciso 3\u00ba) y 16 (numeral 7\u00ba) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 vulneraron el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n respecto de las competencias atribuidas a los concejos en materia de ordenamiento territorial, incluyendo la facultad de reglamentar los usos del suelo, al haber establecido (a) que el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana, que incluye un componente de ordenamiento f\u00edsico-espacial, y los dem\u00e1s lineamientos en materia de ocupaci\u00f3n del territorio expedidos por el Consejo Regional de la figura asociativa guardan superioridad jer\u00e1rquica en la jurisdicci\u00f3n de la RMBC; y (b) el deber en cabeza de los municipios asociados de adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial de conformidad con el plan y lineamientos en referencia?<\/p>\n
38.3. \u00bfEl numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 vulner\u00f3 la prohibici\u00f3n del derecho al veto prevista en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, al crear un mecanismo para la toma de decisiones del Consejo Regional de la RMBC en los casos en que no exista consenso que exige el voto favorable de la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y la alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 D.C.?<\/p>\n
39. A efectos de resolver tales problemas jur\u00eddicos la Corte proceder\u00e1 a (i) precisar el alcance y la finalidad de la figura asociativa establecida en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n; y (ii) reiterar la jurisprudencia constitucional sobre el concepto de la organizaci\u00f3n del territorio nacional, el ordenamiento territorial y su relaci\u00f3n con la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo. Con base en las anteriores reglas, (iii) se proceder\u00e1 al examen concreto de la norma demandada.<\/p>\n
D. EL ALCANCE Y FINALIDAD DE LA REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 \u2013 CUNDINAMARCA<\/p>\n
40. El art\u00edculo 325 superior cre\u00f3 un esquema de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial. Seg\u00fan lo se\u00f1alado recientemente por esta corporaci\u00f3n, el Acto Legislativo 02 de 2020 reform\u00f3 el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n para efectos de crear una nueva figura de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial. El objeto de la RMBC es garantizar la ejecuci\u00f3n de planes y programas de desarrollo sostenible, as\u00ed como permitir atender distintas problem\u00e1ticas y necesidades que comparten el Distrito Capital, el departamento de Cundinamarca y los municipios de dicho departamento. La necesidad de una figura nueva, seg\u00fan los debates surgidos a lo largo del tr\u00e1mite reformatorio de la Constituci\u00f3n, se radic\u00f3 en que las necesidades y problem\u00e1ticas de la regi\u00f3n no pod\u00edan ser atendidas a trav\u00e9s de las figuras existentes de asociatividad territorial previstas en la Constituci\u00f3n antes de la reforma constitucional, particularmente las figuras previstas en los art\u00edculos 306, 307 y 319 del texto superior.<\/p>\n
41. As\u00ed, el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 un esquema de asociatividad territorial relacionada con la organizaci\u00f3n administrativa del Estado al establecer la posibilidad de constituir la RMBC como una entidad administrativa de r\u00e9gimen especial, es decir, como una asociaci\u00f3n en funci\u00f3n de la organizaci\u00f3n administrativa dirigida al cumplimiento de las funciones asignadas a cada entidad territorial que se vincule, sin la facultad de modificar la organizaci\u00f3n pol\u00edtica del Estado al no establecer la modificaci\u00f3n, supresi\u00f3n ni creaci\u00f3n de entidades territoriales.<\/p>\n
42. Con respecto a las necesidades particulares, la Corte evidencia que las necesidades y problem\u00e1ticas de la regi\u00f3n que busc\u00f3 atender con la creaci\u00f3n de la RMBC, fueron: (a) mejorar los procesos de planificaci\u00f3n del territorio, con especial inter\u00e9s en optimizar la gesti\u00f3n de suelos; (b) mejorar la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas en materia de ordenamiento territorial; y (c) superar los problemas en la regi\u00f3n por la falta de integraci\u00f3n.<\/p>\n
43. En efecto, tal y como lo advirti\u00f3 recientemente la jurisprudencia constitucional, entre los mayores retos que deb\u00edan superarse para atender las necesidades de la regi\u00f3n eran (i) la creaci\u00f3n de una nueva figura de asociatividad regional que le generara confianza a los municipios de Cundinamarca a efectos de asociarse con Bogot\u00e1 D.C. y, de esa manera, (ii) constituir una figura que estableciera un sistema decisorio que evitara la imposici\u00f3n de decisiones por parte de una entidad territorial, Bogot\u00e1 D.C., al resto de entidades asociadas o vinculadas. Asimismo, (iii) la creaci\u00f3n de una autoridad que superara la fragmentaci\u00f3n en materia de planeaci\u00f3n de la regi\u00f3n. Concretamente, una autoridad con la potestad de tomar decisiones de jerarqu\u00eda superior a las de los vinculados en temas hist\u00f3ricamente sensibles para las entidades territoriales, y, a su vez, respetuosa de la autonom\u00eda territorial de cada entidad territorial vinculada.<\/p>\n
44. En este sentido, a efectos de atender las problem\u00e1ticas idiosincr\u00e1ticas descritas, el esquema de asociatividad territorial previsto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n se distingue de las figuras previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, a saber: (i) a diferencia de las regiones administrativas y de planificaci\u00f3n y de las \u00e1reas metropolitanas previstas en los art\u00edculos 306 y 319 de la Constituci\u00f3n, no se circunscribe a una asociaci\u00f3n de departamentos ni de municipios, dado que permite la vinculaci\u00f3n del departamento de Cundinamarca, sus municipios y del Distrito Capital; (ii) distinto a las \u00e1reas metropolitanas, no se conforma alrededor de un municipio n\u00facleo; (iii) se constituye como una entidad administrativa de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial y, por tanto, no se constituye como una entidad territorial contraria a los mandatos previstos en el art\u00edculo 307 de la Constituci\u00f3n; (iv) a diferencia del proceso de vinculaci\u00f3n de municipios a las \u00e1reas metropolitanas y el proceso de convertir una regi\u00f3n administrativa y de planificaci\u00f3n a una regi\u00f3n entidad territorial, los cuales se efect\u00faan por medio de consultas populares, la vinculaci\u00f3n por parte del Distrito Capital y del departamento de Cundinamarca a la regi\u00f3n metropolitana se sujeta a la aprobaci\u00f3n de las corporaciones p\u00fablicas de dichas entidades territoriales; y (v) de forma opuesta a las regiones administrativas y de planificaci\u00f3n, las decisiones emanadas de la RMBC relacionadas a su competencia gozan de jerarqu\u00eda superior a las de las entidades territoriales que la componen; y en materia decisoria se proscribe el derecho al veto.<\/p>\n
45. En esa medida, las disposiciones del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n reflejan un mecanismo de asociatividad regional que busca la armonizaci\u00f3n entre los principios de organizaci\u00f3n unitaria del Estado, de autonom\u00eda de los entes territoriales, subsidiariedad, concurrencia y coordinaci\u00f3n. En efecto, por un lado, la figura parte de la autonom\u00eda local y regional al (i) salvaguardar expresamente la autonom\u00eda territorial; y (ii) reconocer que las autoridades locales son las que mejor conocen las necesidades a satisfacer y, por lo tanto, son las que deciden si se asocian a la RMBC.<\/p>\n
E. LA ORGANIZACI\u00d3N DEL TERRITORIO NACIONAL, EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA REGLAMENTACI\u00d3N DE LOS USOS DEL SUELO. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
47. En primer lugar, resulta necesario diferenciar dos contenidos diferentes del ordenamiento territorial, a saber: (i) aquellos relativos a la organizaci\u00f3n territorial del Estado o la \u201cdivisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado\u201d y que determinan la organizaci\u00f3n administrativa del poder p\u00fablico por niveles, en sus aspectos org\u00e1nico y funcional. El \u201cordenamiento territorial\u201d entendido como la organizaci\u00f3n territorial del Estado es una funci\u00f3n propia del Legislador, que debe ejercer con la expedici\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial; y (ii) aquellos contenidos del ordenamiento territorial relativos a la ordenaci\u00f3n del territorio de cada entidad territorial en concreto, como mecanismo de planeaci\u00f3n del desarrollo, a partir de componentes f\u00edsicos; urbanos y rurales. En efecto, esta corporaci\u00f3n precis\u00f3 recientemente que la ordenaci\u00f3n f\u00edsica del territorio se ejerce mediante la acci\u00f3n urban\u00edstica de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervenci\u00f3n en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jur\u00eddicas de contenido particular y concreto. Es este segundo aspecto el que, en estricto sentido, corresponde al concepto de ordenamiento territorial en la presente demanda de inconstitucionalidad.<\/p>\n
48. La definici\u00f3n del ordenamiento territorial como instrumento de orden p\u00fablico y de planeaci\u00f3n del desarrollo. Adem\u00e1s de ser un instrumento para el mantenimiento del orden p\u00fablico, el ordenamiento territorial es un instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo de las colectividades p\u00fablicas. Planear el desarrollo de las entidades territoriales consiste en una actividad prospectiva, pol\u00edtica y t\u00e9cnica, de identificaci\u00f3n de finalidades y la escogencia de los instrumentos para lograrlo, con la consideraci\u00f3n adecuada de los riesgos a los que se exponen tales objetivos, en pro de la direcci\u00f3n ordenada de la actividad social, como medida anticipatoria y de gu\u00eda de las actividades privadas y p\u00fablicas.<\/p>\n
49. Entendida la planeaci\u00f3n de tal manera, el ordenamiento territorial permite, a trav\u00e9s de la concepci\u00f3n, configuraci\u00f3n y proyecci\u00f3n del espacio f\u00edsico urbano y rural, con una visi\u00f3n de mediano y largo plazo, propender hacia fines de inter\u00e9s general. Es por esta raz\u00f3n que la funci\u00f3n de ordenamiento territorial se relaciona estrechamente con la atribuci\u00f3n de expedir planes de desarrollo: (i) en el nivel nacional, se trata del plan nacional de desarrollo, elaborado con la participaci\u00f3n de las entidades territoriales; (ii) en el nivel departamental, los departamentos tienen autonom\u00eda para \u201cla planificaci\u00f3n y promoci\u00f3n del desarrollo econ\u00f3mico y social dentro de su territorio\u201d y para ello, son funciones de las Asambleas Departamentales \u201c2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeaci\u00f3n, el desarrollo econ\u00f3mico y social, (\u2026). 3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y los de obras p\u00fablicas (\u2026)\u201d; y (iii) en el nivel local, en desarrollo de la autonom\u00eda reconocida a los municipios, la Constituci\u00f3n les reconoce la facultad de \u201cordenar el desarrollo de su territorio\u201d y, por lo tanto, es funci\u00f3n de los concejos municipales \u201c2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social y de obras p\u00fablicas\u201d.<\/p>\n
50. Esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la naturaleza del ordenamiento territorial como instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo y su v\u00ednculo estrecho con los planes de desarrollo se explica incluso hist\u00f3ricamente, teniendo en cuenta que las primeras normas relativas al ordenamiento territorial fueron incluidas como componentes de los planes de desarrollo y, posteriormente, ambos instrumentos de planeaci\u00f3n adquirieron regulaci\u00f3n propia.<\/p>\n
51. Igualmente, este v\u00ednculo fue reconocido por el art\u00edculo 21 de la Ley 388 de 1997, donde se dispuso la armon\u00eda de los planes de ordenamiento territorial, con el plan de desarrollo del municipio. Por su parte, el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1451 de 2011, org\u00e1nica de ordenamiento territorial, dispuso que:<\/p>\n
\u201cEl ordenamiento territorial es un instrumento de planificaci\u00f3n y de gesti\u00f3n de las entidades territoriales y un proceso de construcci\u00f3n colectiva de pa\u00eds, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organizaci\u00f3n pol\u00edtico administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo econ\u00f3micamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente arm\u00f3nico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y f\u00edsico-geogr\u00e1fica de Colombia\u201d (negrillas fuera del texto original).<\/p>\n
52. En esta medida, es posible concluir que los dos instrumentos de planeaci\u00f3n para programar e impulsar su desarrollo social, ecol\u00f3gico y econ\u00f3mico, son (i) el ordenamiento territorial; y (ii) la expedici\u00f3n de planes de desarrollo.<\/p>\n
53. Consideraciones sobre la atribuci\u00f3n constitucional de la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y distritales. Los municipios disponen de una funci\u00f3n especial prevista en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo del 313 de la Constituci\u00f3n, que consiste en \u201cReglamentar los usos del suelo\u201d. De acuerdo con el Legislador, los concejos ejercen esa funci\u00f3n mediante los denominados \u201cplanes de ordenamiento territorial\u201d, instrumento de planeaci\u00f3n en el que, a trav\u00e9s de la fijaci\u00f3n de objetivos, metas, pol\u00edticas, directrices, estrategias y normas, se planea y programa el desarrollo del territorio.<\/p>\n
54. La importante atribuci\u00f3n constitucional de la funci\u00f3n de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y distritales se funda en una doble consideraci\u00f3n: (i) tiene en cuenta la importancia de la materia para las comunidades, al tratarse de la autogesti\u00f3n y planeaci\u00f3n de un asunto esencial para ellas y que define los aspectos m\u00e1s relevantes de la vida social; y (ii) se funda en el rol constitucional atribuido al municipio, como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado. Igualmente, esta atribuci\u00f3n tiene en cuenta que, en virtud del principio democr\u00e1tico, los concejos municipales son la corporaci\u00f3n p\u00fablica que representa de manera m\u00e1s inmediata, a los directamente interesados en la planeaci\u00f3n de su territorio. As\u00ed, la competencia municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara manifestaci\u00f3n del principio constitucional de subsidiariedad, previsto en el art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, las competencias deben prioritariamente asignarse al nivel territorial m\u00e1s cercano a las necesidades.<\/p>\n
55. Sin embargo, la Corte ha establecido que la funci\u00f3n atribuida expresamente a los concejos para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de una especial protecci\u00f3n constitucional, no es absoluta. Lo anterior, por dos razones: (i) se trata de una funci\u00f3n subordinada a la Constituci\u00f3n y a la ley; y (ii) aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales. De esta manera, resultan leg\u00edtimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonom\u00eda de los municipios para la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal.<\/p>\n
56. La reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo es una funci\u00f3n subordinada a la Constituci\u00f3n y la ley. En virtud del principio de unidad estatal (art\u00edculo 1\u00b0, C.P.), las competencias atribuidas a las entidades territoriales se encuentran subordinadas a los l\u00edmites establecidos en la Constituci\u00f3n y en las leyes de la Rep\u00fablica. Es por esta raz\u00f3n que el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n no atribuye una funci\u00f3n soberana a los concejos para regular los usos del suelo. En efecto, la Constituci\u00f3n establece una facultad reglamentaria para que, en el marco de la ley, y de conformidad con los art\u00edculos de la Constituci\u00f3n relevantes, planeen el desarrollo del territorio municipal.<\/p>\n
57. Las competencias concurrentes en los usos del suelo. La Corte ha se\u00f1alado que si bien los concejos municipales y distritales son los \u00f3rganos constitucionalmente encargados de reglamentar los usos del suelo, el territorio municipal es, a la vez, parte del territorio departamental y, a su turno, integrante del territorio nacional. Esto implica que sobre un mismo territorio confluyen diversos intereses y, por lo tanto, en virtud del principio constitucional de concurrencia (art\u00edculo 288, C.P.), las competencias en la materia, no se agotan con la expedici\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial, por parte de los municipios.<\/p>\n
58. Recientemente esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que las competencias en materia urban\u00edstica y de ordenamiento territorial son objeto de distribuci\u00f3n constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulaci\u00f3n normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un estado descentralizado y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales. Lo anterior significa que, en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensi\u00f3n, sino funciones que exigen ser armonizadas en aras del inter\u00e9s general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n.<\/p>\n
59. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que la atribuci\u00f3n constitucional a distintas competencias (v.gr. local, departamental, regional y nacional) respecto del ordenamiento territorial funda la competencia legislativa en la materia para regular los aspectos generales relativos al procedimiento de ordenamiento territorial. Incluso, en desarrollo de dicho amplio margen de configuraci\u00f3n, la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo ha sido sometida a determinantes, definidos por el art\u00edculo 10 de la Ley 388 de 1997 como normas jer\u00e1rquicamente superiores, expedidas por distintas autoridades administrativas, que deben ser tenidas en cuenta por los concejos al momento de expedir el POT y que dan cuenta de la variedad de intereses que confluyen sobre el territorio y que, sobrepasan lo meramente local.<\/p>\n
60. As\u00ed, el Legislador ha expedido normas en las que se establecen algunos de dichos determinantes, sin que la lista sea taxativa: (i) los relacionados con la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n del medio ambiente, los recursos naturales y la prevenci\u00f3n de amenazas y riesgos naturales; (ii) las pol\u00edticas, directrices y regulaciones sobre conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n y uso de las \u00e1reas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Naci\u00f3n y de los departamentos; (iii) el se\u00f1alamiento y localizaci\u00f3n de las infraestructuras b\u00e1sicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energ\u00eda; (iv) los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos. Igualmente, constituyen determinantes de los planes de ordenamiento territorial, (v) los instrumentos de planificaci\u00f3n del uso eficiente del suelo rural, adoptados por la Unidad de Planificaci\u00f3n Rural Agropecuaria.<\/p>\n
61. Ahora bien, no debe perderse de vista que en el sistema constitucional vigente los municipios son la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado. En atenci\u00f3n a lo anterior, la Corte ha sostenido que a pesar de que resulta constitucional que (i) en el ordenamiento territorial concurran diversas competencias; y (ii) distintas autoridades expidan normas jur\u00eddicas de superior jerarqu\u00eda que constituyen determinantes y directivas que deben regir la funci\u00f3n de los concejos municipales o distritales, la labor de reglamentar los usos del suelo es propia de la autonom\u00eda territorial y no puede ser suplantada por otras autoridades. De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que \u201cla facultad reglamentaria que el Constituyente consagr\u00f3 para los municipios, reivindicando su autonom\u00eda y el principio de descentralizaci\u00f3n, deber\u00e1n ejercerla ellos a trav\u00e9s de sus Concejos Municipales, con base en las directrices y pautas que a nivel nacional y regional produzcan las autoridades competentes\u201d (negrillas fuera del texto original).<\/p>\n
F. SOLUCI\u00d3N AL PRIMER PROBLEMA JUR\u00cdDICO. LA FUNCI\u00d3N DEL CONSEJO REGIONAL DE LA RMBC CONSISTENTE EN PROFERIR EL COMPONENTE F\u00cdSICO-ESPACIAL DEL PEORM Y LOS DEM\u00c1S LINEAMIENTOS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PREVISTA EN LOS ART\u00cdCULOS 14 (INCISO 3\u00ba) Y EL NUMERAL 7\u00ba DEL ART\u00cdCULO 16 DE LA LEY 2199 DE 2022, SE AJUSTA A LO DISPUESTO EN EL ART\u00cdCULO 325 DEL TEXTO SUPERIOR<\/p>\n
63. En atenci\u00f3n a la argumentaci\u00f3n planteada, resulta pertinente se\u00f1alar que el art\u00edculo 14 de la norma acusada establece (i) que el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana (en adelante, \u201cPEORM\u201d) es un instrumento de planeaci\u00f3n que permite definir el modelo territorial regional, criterios y objetivos e implementar un sistema de coordinaci\u00f3n, direccionamiento y programaci\u00f3n del desarrollo regional sostenible; y (ii) el PEORM tiene dos componentes principales, entre los cuales est\u00e1 el ordenamiento f\u00edsico espacial. Asimismo, en relaci\u00f3n con el inciso 3\u00ba objeto de reproche, (iii) el PEORM y los lineamientos para la ocupaci\u00f3n del territorio constituyen norma de superior jerarqu\u00eda en la jurisdicci\u00f3n regional; y (iv) los municipios deber\u00e1n adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial en atenci\u00f3n al plan y lineamientos en referencia, entre otras disposiciones.<\/p>\n
64. Con respecto al componente relativo al ordenamiento f\u00edsico espacial, el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16 de la norma acusada se\u00f1ala que el PEORM deber\u00e1 regular, entre otros, los objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios que hacen parte de la RMBC, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relaci\u00f3n con las materias referidas a los hechos metropolitanos.<\/p>\n
65. A la luz de estas disposiciones, para la Corte es claro que los art\u00edculos 14 (inciso 3\u00ba) y 16 (numeral 7\u00ba) de la norma acusada tratan sobre materias propias del ordenamiento territorial. Tal y como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente, el ordenamiento territorial es un mecanismo de planeaci\u00f3n del desarrollo, a partir de componentes f\u00edsicos, urbanos y rurales. En efecto, el ordenamiento territorial u ordenaci\u00f3n del territorio es un instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo de las colectividades p\u00fablicas. As\u00ed, el ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen el uso y desarrollo de un determinado espacio f\u00edsico territorial con arreglo a par\u00e1metros y orientaciones de orden demogr\u00e1fico, urban\u00edstico, rural, ecol\u00f3gico, biof\u00edsico, sociol\u00f3gico, econ\u00f3mico y cultural.<\/p>\n
66. En este sentido, los argumentos de la accionante dirigidos a sostener que la planificaci\u00f3n del desarrollo no incluye el ordenamiento territorial, desconocen que efectivamente los dos instrumentos por excelencia de planeaci\u00f3n del desarrollo son (i) el ordenamiento territorial; y, (ii) la expedici\u00f3n de planes de desarrollo. En esta medida, contrario a lo se\u00f1alado por la accionante, la planificaci\u00f3n del desarrollo no se limita a la expedici\u00f3n de planes de desarrollo, sino que tambi\u00e9n incluye la funci\u00f3n del ordenamiento territorial.<\/p>\n
67. Adem\u00e1s de resaltar que el ordenamiento territorial es un instrumento propio del desarrollo, resulta pertinente se\u00f1alar que, si bien lo relativo a los usos del suelo constituye una parte fundamental del ordenamiento territorial, esta funci\u00f3n no se agota con la expedici\u00f3n de planes de ordenamiento territorial, ni con la actividad de reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo. Contrario a la equiparaci\u00f3n que busca efectuar la accionante entre el ordenamiento territorial, la expedici\u00f3n de planes de ordenamiento territorial y la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo, el ordenamiento territorial, es decir, la planificaci\u00f3n estrat\u00e9gica del territorio trasciende el nivel municipal y distrital. En efecto, la ordenaci\u00f3n del territorio incluye una competencia concurrente en cabeza de los niveles central, regional, departamental y local a efectos de promover procesos de desarrollo articulados sobre asuntos supramunicipales que generen impacto a nivel regional.<\/p>\n
68. Bajo el entendimiento de que el ordenamiento territorial es un instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo, la respuesta sobre si la competencia de la RMBC incluy\u00f3 la planeaci\u00f3n del desarrollo, se encuentra en el texto mismo del art\u00edculo 325 de la Carta y en la finalidad perseguida por el constituyente derivado con la creaci\u00f3n de esta nueva figura asociativa. As\u00ed, el art\u00edculo 325 establece que el objetivo de la RMBC es \u201cgarantizar la ejecuci\u00f3n de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestaci\u00f3n oportuna y eficiente de los servicios a su cargo\u201d.<\/p>\n
69. Del tenor literal de la disposici\u00f3n constitucional se desprende que uno de los objetivos de la RMBC se centra precisamente en el desarrollo sostenible por medio de la ejecuci\u00f3n de planes y programas. Con lo anterior, resulta plenamente aplicable al t\u00e9rmino \u201cdesarrollo sostenible\u201d incluido en el art\u00edculo 325 superior, el principio general de interpretaci\u00f3n jur\u00eddica seg\u00fan el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al int\u00e9rprete. As\u00ed, no resulta constitucionalmente viable deducir que el constituyente derivado excluy\u00f3 de los objetivos de la RMBC la acepci\u00f3n del desarrollo sostenible en su forma de ordenaci\u00f3n del territorio. En este sentido, para la Corte el objetivo de la RMBC consistente en la ejecuci\u00f3n de planes y programas de desarrollo sostenible incluye el desarrollo en materia de ordenamiento territorial.<\/p>\n
70. Asimismo, la Corte llama la atenci\u00f3n sobre la oraci\u00f3n final del primer inciso del art\u00edculo 325 de la Cara Pol\u00edtica \u00a0por medio del cual se condiciona la asociaci\u00f3n a la RMBC a que las entidades territoriales compartan, entre otras, \u201cdin\u00e1micas territoriales\u201d. Dicho condicionamiento evidencia con mayor claridad que a trav\u00e9s de dicha disposici\u00f3n constitucional se quiso habilitar a la RMBC para atender necesidades en materia territorial que compartieran las entidades territoriales de la regi\u00f3n. De lo contrario, se desconocer\u00eda un criterio hermen\u00e9utico de especial importancia: el principio del efecto \u00fatil de las normas constitucionales. En atenci\u00f3n a lo anterior, para la Corte es claro que el objetivo consistente en garantizar el desarrollo sostenible en cabeza de la RMBC incluye el desarrollo en materia de ordenamiento territorial; de lo contrario el Constituyente no hubiese condicionado la asociaci\u00f3n de las entidades a la RMBC a compartir necesidades en materia territorial.<\/p>\n
71. Conclusi\u00f3n. En definitiva, la Corte considera que no le asiste raz\u00f3n a la accionante al sostener que el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n excluye el desarrollo en materia de ordenamiento territorial de los objetivos y \u00e1mbito de competencias de la RMBC. Tanto el tenor literal de la disposici\u00f3n constitucional como la finalidad del constituyente derivado evidencian que un punto central que se busca atender con la nueva figura de la RMBC es la ordenaci\u00f3n del territorio para garantizar a nivel regional un desarrollo sostenible. Por lo tanto, que el PEORM incluya un componente de ordenamiento f\u00edsico-espacial y que la RMBC expida lineamientos sobre el ordenamiento territorial, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 14 de la norma acusada, no desconoce los par\u00e1metros fijados por la propia Constituci\u00f3n sobre los objetivos y el \u00e1mbito de competencia de la RMBC.<\/p>\n
72. En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad de los art\u00edculos 14 (inciso 3\u00ba) y 16 (numeral 7\u00ba) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022, en la medida en que dichos art\u00edculos no desconocieron el alcance y los objetivos de la RMBC fijados en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, y en consecuencia, se ajusta a dicho mandato constitucional la decisi\u00f3n del Legislador de facultar a la RMBC a regular asuntos en materia de ordenamiento territorial, espec\u00edficamente la facultad de expedir el PEORM, que incluye un componente de ordenamiento f\u00edsico-espacial, y los lineamientos en materia de ocupaci\u00f3n del territorio. Para este tribunal es claro que, uno de los objetivos de la RMBC es la definici\u00f3n de asuntos relativos al ordenamiento territorial y, por tanto, que est\u00e9n dentro de su \u00e1mbito de competencia. La propia Constituci\u00f3n habilita que las decisiones sobre la materia guarden superioridad jer\u00e1rquica respecto a las de las entidades territoriales asociadas.<\/p>\n
G. SOLUCI\u00d3N AL SEGUNDO PROBLEMA JUR\u00cdDICO. EL DEBER DE LOS MUNICIPIOS ASOCIADOS A LA RMBC CONSISTENTE EN ADECUAR Y AJUSTAR SUS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE CONFORMIDAD CON EL PEORM Y LOS DEM\u00c1S LINEAMIENTOS SOBRE LA OCUPACI\u00d3N DEL TERRITORIO ESTABLECIDOS POR LA RMBC, PREVISTO EN LOS ART\u00cdCULOS 14 (INCISO 3\u00ba) Y 16 NUMERAL 7 DE LA LEY 2199 DE 2022, SE AJUSTA A LO DISPUESTO EN EL ART\u00cdCULO 313 NUMERAL 7 DE LA CONSTITUCI\u00d3N POL\u00cdTICA<\/p>\n
73. En concepto de la accionante, el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14 y el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16 de la norma acusada vulneran el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n. Lo anterior, dado que los lineamientos de ordenamiento territorial establecidos por la RMBC guardan superioridad jer\u00e1rquica en su jurisdicci\u00f3n y se establece el deber consecuente de los municipios de ajustar sus planes de ordenamiento territorial conforme a dichos lineamientos. Por lo tanto, en concepto de la accionante, se vac\u00edan las competencias exclusivas de las corporaciones p\u00fablicas de las entidades territoriales locales que se asocien (i) en materia de ordenamiento territorial y, en consecuencia, (ii) sobre la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo.<\/p>\n
74. Para empezar, se debe reiterar que el ordenamiento territorial no se agota con la expedici\u00f3n de planes de ordenamiento territorial ni con la actividad de reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo. En efecto, el ordenamiento territorial trasciende los asuntos y funciones locales e incluye una competencia concurrente en cabeza de los niveles central, regional, departamental y local a efectos de promover procesos de desarrollo articulados, sobre asuntos supramunicipales que generen impacto a nivel regional. Por lo anterior, contrario a lo se\u00f1alado por la accionante, el ordenamiento territorial como instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo no es una funci\u00f3n exclusiva de las administraciones locales que se agota al nivel local.<\/p>\n
76. Se debe precisar que la facultad atribuida a las corporaciones p\u00fablicas en referencia no es una funci\u00f3n soberana para regular los usos del suelo. As\u00ed, como ya se se\u00f1al\u00f3 (ver supra, secci\u00f3n II.E), lo que atribuye el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313 de Constituci\u00f3n es una facultad reglamentaria que debe ser ejercida de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley. As\u00ed, lo que hizo dicha norma constitucional fue habilitarlos para que, con base en la Constituci\u00f3n y las leyes, \u00e9stos emitan preceptos dirigidos a la ejecuci\u00f3n de aquella y estas. Si el Constituyente hubiese querido radicar en cabeza de los municipios y distritos y sus corporaciones p\u00fablicas la facultad de regulaci\u00f3n integral de los usos del suelo, no se hubiera limitado a otorgarles la facultad reglamentaria, sino que les hubiere reconocido una potestad normativa, exclusiva y excluyente, m\u00e1s completa que superara lo puramente reglamentario, por fuera de los l\u00edmites claramente se\u00f1alados en el art\u00edculo 287 y en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
77. Por lo tanto, el hecho que los art\u00edculos 14 (inciso 3\u00ba) y 16 (numeral 7\u00ba) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022, en desarrollo de lo previsto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, (i) regulen aspectos relativos al ordenamiento territorial; y (ii) integren el marco normativo, junto con la Constituci\u00f3n y las dem\u00e1s leyes aplicables, dentro del cual debe ejercerse la facultad reglamentaria de las corporaciones p\u00fablicas de las entidades territoriales que se asocien a la RMBC, resulta compatible con la autonom\u00eda territorial de dichas entidades. En este sentido, es claro para este tribunal que el deber de adecuar y ajustar los planes de ordenamiento territorial de conformidad con el PEORM y los dem\u00e1s lineamientos expedidos por la RMBC se ajusta a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
78. Por un lado, es claro que dicho deber materializa la facultad constitucional de la RMBC, prevista en el art\u00edculo 325 de la Carta Pol\u00edtica, de emitir decisiones en materia de ordenamiento territorial que guardan superioridad jer\u00e1rquica sobre las del Distrito, las de los municipios que se asocien y las del departamento de Cundinamarca. Por el otro, el deber en referencia cristaliza el mandato constitucional dirigido a se\u00f1alar que la gesti\u00f3n propia de los intereses de las entidades territoriales, incluyendo su facultad reglamentaria de los usos del suelo, debe efectuarse acorde a la Constituci\u00f3n y la ley.<\/p>\n
79. En efecto, el art\u00edculo 14 de la norma acusada establece, entre otras disposiciones, que (i) el PEORM es un instrumento de planeaci\u00f3n que \u201cpermite definir el modelo territorial regional, criterios y objetivos e implementar un sistema de coordinaci\u00f3n, direccionamiento y programaci\u00f3n del desarrollo regional sostenible\u201d; (ii) \u201cel PEORM y los lineamientos para la ocupaci\u00f3n del territorio constituyen norma de superior jerarqu\u00eda en la jurisdicci\u00f3n regional, en lo que se refiere al desarrollo de los hechos metropolitanos. En este sentido, y sin perjuicio de su autonom\u00eda territorial, los municipios deber\u00e1n adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial, y dem\u00e1s instrumentos de planificaci\u00f3n; tambi\u00e9n, se deber\u00e1n tener en cuenta en los planes de desarrollo.\u201d; y (iii) la Secretar\u00eda T\u00e9cnica de la RMBC \u201cprestar\u00e1 de forma gratuita asesor\u00eda y apoyo t\u00e9cnico, jur\u00eddico y financiero, a los municipios que lo soliciten, para la actualizaci\u00f3n y\/o armonizaci\u00f3n de los planes de desarrollo municipales o planes de ordenamiento territoriales\u201d.<\/p>\n
80. En concordancia con el art\u00edculo 14, el numeral 7 del art\u00edculo 16 establece que \u201cEn su componente de ordenamiento f\u00edsico-espacial, el [PEORM] deber\u00e1 regular principalmente los siguientes aspectos: (\u2026) 7. Objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios que hacen parte de la Regi\u00f3n Metropolitana, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relaci\u00f3n con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.\u201d.<\/p>\n
81. De las disposiciones del art\u00edculo 14 (inciso 3\u00ba) y del numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16 de la norma demandada se desprende que se limitan a establecer regulaci\u00f3n, determinantes, directivas y lineamientos en materia de ordenamiento territorial vinculantes y que, por lo tanto, deben ser acatados por las entidades territoriales que se asocien voluntariamente a la RMBC. En los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional, dichas disposiciones no solo resultan admisibles sino robustecen el hecho de que, en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensi\u00f3n, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del inter\u00e9s general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n.<\/p>\n
82. En este sentido, la Corte considera que las disposiciones acusadas, lejos de suplantar la labor de reglamentar los usos del suelo, simplemente hacen parte del marco normativo, junto con la Constituci\u00f3n y las dem\u00e1s leyes aplicables, dentro del cual los municipios que decidan asociarse a la RMBC, deben desarrollar su facultad reglamentaria. La atribuci\u00f3n de reglamentar espec\u00edficamente los usos del suelo se mantiene intacta. Lo anterior, resulta evidente, de conformidad con las disposiciones acusadas, en la medida en que son las propias entidades territoriales en referencia las que deben llevar a cabo la armonizaci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial.<\/p>\n
83. Adicionalmente, no se debe perder de vista que son las propias corporaciones p\u00fablicas, en funci\u00f3n de su autonom\u00eda territorial, las que deciden asociarse voluntariamente a la RMBC y acatar sus decisiones. La vinculatoriedad de las decisiones de la RMBC \u00fanicamente se configura si las corporaciones p\u00fablicas as\u00ed lo deciden en virtud de la gesti\u00f3n de sus propios intereses. En efecto, contrario a otras figuras asociativas, la asociaci\u00f3n a la RMBC deb\u00eda ser voluntaria precisamente por la vinculatoriedad de sus decisiones respecto a las entidades asociadas.<\/p>\n
84. La Corte tambi\u00e9n considera relevante resaltar que las entidades territoriales participan en todas las etapas de formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de las decisiones de la RMBC. Por un lado, el \u00f3rgano de gobierno de la RMBC est\u00e1 conformado por el alcalde mayor de Bogot\u00e1 D.C., los alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el gobernador de Cundinamarca. De esta manera, al ser decisiones tomadas por las mismas entidades territoriales asociadas, no se puede hablar de una suplantaci\u00f3n ni control de tutela sobre las entidades asociadas locales. Para la Corte no se vislumbra una imposici\u00f3n unilateral, sino una forma de coordinaci\u00f3n y concertaci\u00f3n vinculante, en desarrollo de la funci\u00f3n constitucional de la RMBC. Adem\u00e1s, si bien las decisiones vinculantes son acordadas colectivamente en el seno de la RMBC, todas y cada una de las decisiones de la RMBC est\u00e1n sujetas al control pol\u00edtico por parte de las corporaciones p\u00fablicas de las entidades territoriales asociadas.<\/p>\n
85. De esta manera, para la Corte es claro que el Legislador org\u00e1nico, al configurar las normas bajo control, desarroll\u00f3 leg\u00edtimamente los mandatos previstos en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como los principios constitucionales de concurrencia, coordinaci\u00f3n y subsidiariedad, que gu\u00edan las relaciones entre los distintos niveles de la organizaci\u00f3n territorial.<\/p>\n
86. Conclusi\u00f3n. Las disposiciones atacadas no implican un vaciamiento de las competencias asignadas a los municipios y sus corporaciones p\u00fablicas. Lo anterior, en la medida que (i) en virtud de las disposiciones acusadas, el Consejo Regional de la RMBC simplemente establece un marco normativo dentro del cual deben ejercer la facultad reglamentaria las entidades territoriales asociadas; (ii) son \u00e9stas las que deciden asociarse voluntariamente a la RMBC; y (iii) las entidades territoriales participan en todas las etapas de formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de las decisiones del Consejo Regional de la RMBC, por lo que no se subordina ni se somete jer\u00e1rquicamente a los municipios en materia de competencias de la RMCB; tampoco constituyen instrumentos de tutela administrativa, al tratarse, en realidad, de mecanismos de coordinaci\u00f3n administrativa que reconocen autonom\u00eda a los municipios para la adopci\u00f3n de lineamientos y para llegar a acuerdos con otras entidades territoriales para la implementaci\u00f3n de las estrategias regionales para el ordenamiento territorial, entre otras materias.<\/p>\n
87. Por lo anterior, la Corte considera que la manera c\u00f3mo el Legislador org\u00e1nico desarroll\u00f3 la funci\u00f3n constitucional de coordinaci\u00f3n y concertaci\u00f3n regional de la RMBC, en materia de ordenamiento territorial, no desconoce la autonom\u00eda constitucional de los municipios, y en consecuencia los art\u00edculos 14 (inciso 3\u00ba) y 16 numeral 7\u00ba de la norma demandada no vulneran lo dispuesto en el art\u00edculo 313 numeral 7\u00b0 de la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
H. SOLUCI\u00d3N AL TERCER PROBLEMA JUR\u00cdDICO. EL SISTEMA DECISORIO DEL CONSEJO REGIONAL DE LA RMBC PREVISTO EN EL EVENTO EN QUE NO HAYA CONSENSO ENTRE LAS ENTIDADES TERRITORIALES ASOCIADAS (NUMERAL 3\u00ba DEL PAR\u00c1GRAFO 1\u00ba DEL ART\u00cdCULO 22 DE LA LEY 2199 DE 2022), SE AJUSTA A LO DISPUESTO EN EL ART\u00cdCULO 325 DE LA CONSTITUCI\u00d3N<\/p>\n
88. La accionante plantea que el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la norma acusada desconoce el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n. Sostiene que el art\u00edculo 325 en referencia (i) estableci\u00f3 una prohibici\u00f3n general sobre derechos de veto en cabeza de las entidades territoriales que integren la RMBC; y (ii) \u00fanicamente incluy\u00f3 dos excepciones a dicha prohibici\u00f3n general. Las excepciones, seg\u00fan la demandante, consisten en un poder de veto en cabeza de la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y la alcald\u00eda mayor de Bogot\u00e1, Distrito Capital, sobre la decisi\u00f3n de nombrar y retirar al director del Consejo Regional y decisiones concernientes a gastos e inversiones de la RMBC. De esta manera, sostiene que, al establecer, en aquellos casos en los cuales no exista consenso al interior del Consejo Regional, que la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda absoluta debe contar con el voto favorable de la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y de la alcald\u00eda mayor de Bogot\u00e1, se convierte en regla general la excepci\u00f3n fijada en el art\u00edculo 325 para dos asuntos \u00fanicamente.<\/p>\n
89. El art\u00edculo 22 de la norma acusada establece el sistema de toma de decisiones por parte del Consejo Regional. Entre las materias que se establecen, se encuentra el procedimiento de toma de decisiones del \u00f3rgano de gobierno en caso de que no exista consenso. En efecto, el par\u00e1grafo 1\u00ba establece un proceso que culmina con la toma de la decisi\u00f3n respectiva \u201cpor mayor\u00eda absoluta, y en todo caso, la decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.\u201d (numeral 3\u00ba).<\/p>\n
90. Por su parte, el par\u00e1grafo transitorio 2\u00ba del art\u00edculo 325 establece una serie de par\u00e1metros que deben ser acatados por el Legislador al definir el funcionamiento de la RMBC. Entre los par\u00e1metros se encuentra el numeral 5\u00ba relativo a las reglas del sistema decisorio de la figura de asociatividad regional, a saber:<\/p>\n
5. Habr\u00e1 un sistema de toma de decisiones que promueva el consenso. No se contemplar\u00e1 la figura de municipio n\u00facleo como estructura organizacional ni habr\u00e1 lugar al derecho al veto. Ninguna decisi\u00f3n sobre los temas que defina la regi\u00f3n Metropolitana podr\u00e1 ser tomada por una sola de las entidades territoriales asociadas. Para las decisiones referentes al nombramiento y retiro del Director, y los gastos y las inversiones de la regi\u00f3n Metropolitana, se requerir\u00e1 la aceptaci\u00f3n de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.<\/p>\n
91. Seg\u00fan se se\u00f1al\u00f3 anteriormente, la reforma constitucional tuvo como objeto establecer una nueva figura que permitiera superar dificultades hist\u00f3ricas en el relacionamiento entre el Distrito Capital, la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y los municipios del departamento en referencia. Para ello, el constituyente derivado reconoci\u00f3 la importancia de incluir en un mismo esquema asociativo a la Alcald\u00eda Distrital de Bogot\u00e1 D.C. y a la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca a efectos de obtener la concertaci\u00f3n entre dichas entidades territoriales para superar los problemas en la regi\u00f3n por la falta de integraci\u00f3n .<\/p>\n
92. La centralidad de las dos entidades territoriales en referencia en el marco de la RMBC, m\u00e1s all\u00e1 del mismo nombre del esquema asociativo (v.gr. Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca), se evidencia en raz\u00f3n a que sin su ingreso no podr\u00eda entrar en funcionamiento la RMBC. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el par\u00e1grafo transitorio 1\u00ba del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, el funcionamiento del esquema asociativo est\u00e1 sujeto al ingreso de Bogot\u00e1 D.C. y Cundinamarca a la RMBC en funci\u00f3n de la votaci\u00f3n favorable de la asamblea departamental y del concejo distrital para dichos efectos. En otras palabras, sin estas dos entidades territoriales jur\u00eddicamente no puede funcionar la RMBC y, por lo tanto, sin su participaci\u00f3n la RMBC de facto no existe. As\u00ed, se evidencia que el constituyente derivado estableci\u00f3 un papel esencial en cabeza de Bogot\u00e1 D.C. y Cundinamarca en el marco de la existencia y funcionamiento de la RMBC.<\/p>\n
93. Esa centralidad que le otorg\u00f3 la Constituci\u00f3n a dichas entidades territoriales en el funcionamiento de la RMBC tambi\u00e9n se extendi\u00f3 a las disposiciones constitucionales relativas al sistema de toma de decisiones de la RMBC. Ante la importancia de generar consensos entre las entidades territoriales asociadas, particularmente entre las centrales (v.gr. Bogot\u00e1 D.C. y Cundinamarca) a efectos de equilibrar asimetr\u00edas de poder entre Bogot\u00e1 D.C. y los municipios de Cundinamarca, el constituyente derivado estableci\u00f3 que, para asuntos sensibles, el nombramiento y remoci\u00f3n del director de la RMBC e inversiones y gastos de esta, se deb\u00eda contar con la votaci\u00f3n favorable de las dos entidades centrales.<\/p>\n
94. En esta medida, resulta imprescindible se\u00f1alar que la votaci\u00f3n mancomunada entre la alcald\u00eda Distrital de Bogot\u00e1 D.C. y la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca fue establecida por el constituyente derivado para servir como un mecanismo de consenso para la toma de decisiones al interior del Consejo Regional de la RMBC. Requerir acuerdos entre las dos entidades territoriales esenciales para la existencia y equilibrio de la RMBC sobre asuntos sensibles vislumbra un claro intento del constituyente derivado para fomentar decisiones basadas en el consenso en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 325. En esa medida, dada la centralidad de la alcald\u00eda mayor de Bogot\u00e1 D.C. y la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca en el esquema asociativo, los acuerdos alcanzados entre dichas entidades reflejan una expresi\u00f3n del objeto mismo de la RMBC. Por lo anterior, es claro para este tribunal que lejos de constituirse como un poder de veto y como una excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n del derecho al veto, la votaci\u00f3n mancomunada entre las entidades territoriales centrales de la RMBC constituye un mecanismo que facilita el consenso.<\/p>\n
95. As\u00ed, la Corte considera que el procedimiento previsto por el Legislador org\u00e1nico en los eventos en que no exista consenso en la primera votaci\u00f3n no desconoce la prohibici\u00f3n del derecho al veto establecida en el numeral 5\u00ba del par\u00e1grafo transitorio 2\u00ba del art\u00edculo 325 de la Carta. Lo anterior, ya que el sistema decisorio elegido replica -en los mismos t\u00e9rminos del art. 325 CP- la centralidad de Bogot\u00e1 y Cundinamarca dentro de la nueva forma asociativa. Dichas entidades territoriales, esenciales para la existencia, funcionamiento y equilibrio de la RMBC, son articuladoras de las decisiones por adoptar y de los esfuerzos en pro del desarrollo de la regi\u00f3n. En el marco del tr\u00e1mite legislativo de la norma objeto de reproche, se evidencia que el Legislador org\u00e1nico busc\u00f3 simplemente replicar el mecanismo de toma de decisiones fijado por el constituyente que precisamente respetara (i) la centralidad de las dos entidades territoriales en referencia y (ii) la prohibici\u00f3n del derecho al veto, a efectos de procurar por un esquema de asociaci\u00f3n articulado y equilibrado.<\/p>\n
96. En esta medida, para la Corte es claro que el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la norma acusada desarrolla los mandatos constitucionales previstos en el art\u00edculo 325 superior. Al replicar la toma de decisiones de manera mancomunada entre la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y la alcald\u00eda mayor de Bogot\u00e1 D.C. cuando no existe consenso en la primera votaci\u00f3n, el Legislador opt\u00f3 por utilizar el mismo mecanismo de consenso previsto respecto a ciertos temas sensibles para las entidades territoriales asociadas; para los cuales la propia Constituci\u00f3n establece de forma expl\u00edcita mayor\u00edas especiales en las que se requiere el voto afirmativo de la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.<\/p>\n
97. \u00a0En l\u00ednea con lo se\u00f1alado anteriormente, el procedimiento de \u00faltima instancia reprochado, parte de la centralidad de Bogot\u00e1 y Cundinamarca dentro de la nueva forma asociativa. As\u00ed, no se configura como un poder de veto, dado que el aval de dichas entidades es una expresi\u00f3n del objeto mismo de la Regi\u00f3n; y la propia Constituci\u00f3n estableci\u00f3 de forma expl\u00edcita mayor\u00edas especiales en las que se requiere el voto afirmativo de la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca. En esta medida, la decisi\u00f3n del Legislador no es contraria a los lineamientos y criterios del Constituyente.<\/p>\n
98. Conclusi\u00f3n. El procedimiento de toma de decisiones previsto en el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 simplemente opt\u00f3 por utilizar el mismo mecanismo de consenso que la Constituci\u00f3n fij\u00f3 en raz\u00f3n a la centralidad de las entidades territoriales en referencia para la existencia, funcionamiento y equilibrio de la RMBC y la consecuente importancia de que dichas entidades territoriales llegasen a consensos sobre asuntos sensibles para la regi\u00f3n. Lo anterior, dado que el aval de Bogot\u00e1 D.C. y Cundinamarca es una expresi\u00f3n del objeto mismo de la RMBC. Por lo tanto, contrario a lo planteado por la accionante, el procedimiento de toma de decisiones en casos en que no exista consenso en la primera votaci\u00f3n fijado por el Legislador no desconoce la prohibici\u00f3n del derecho al veto del numeral 5\u00ba del par\u00e1grafo transitorio 2\u00ba del art\u00edculo 325.<\/p>\n
I. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
99. Le correspondi\u00f3 a la Corte Constitucional decidir una demanda en contra del art\u00edculo 14, el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16 y el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022. Dichas disposiciones prev\u00e9n (i) la funci\u00f3n del Consejo Regional de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca consistente en proferir el componente f\u00edsico-espacial del Plan Estrat\u00e9gico y de Ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana y los lineamientos de superior jerarqu\u00eda en materia de ordenamiento territorial; (ii) el deber de los municipios asociados a la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca consistente en adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial de conformidad con el Plan Estrat\u00e9gico y de Ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana y los dem\u00e1s lineamientos en materia de ordenamiento territorial; y (iii) el sistema de toma de decisiones del Consejo Regional de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca en casos entre los que no haya consenso entre las entidades territoriales asociadas. Lo anterior, al considerar que dichas disposiciones vulneran lo dispuesto en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313 y el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
100. Al estudiar la aptitud de la demanda, este tribunal consider\u00f3 apta la demanda respecto del inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 14, el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 16 y el numeral 3\u00b0 del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022. Igualmente, defini\u00f3 los problemas jur\u00eddicos por resolver, y a rengl\u00f3n seguido precis\u00f3 (i) el alcance y la finalidad de la nueva figura asociativa establecida en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n; y (ii) el concepto de organizaci\u00f3n del territorio nacional, el ordenamiento territorial y su relaci\u00f3n con la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo.<\/p>\n
101. De esta manera, concluy\u00f3 la Corte que (i) el ordenamiento territorial es un instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo sostenible; y (ii) la ordenaci\u00f3n del territorio no es una funci\u00f3n exclusiva de los municipios, sino que, en virtud del principio constitucional de concurrencia, confluyen en la materia competencias nacionales, regionales, departamentales, municipales y distritales. Por lo dem\u00e1s, identific\u00f3 que la funci\u00f3n de los concejos para la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo es un instrumento esencial en el ordenamiento territorial, sujeto a la Constituci\u00f3n y a la Ley, y por eso no se trata de una funci\u00f3n absoluta, ni que agote la funci\u00f3n p\u00fablica administrativa de ordenaci\u00f3n del territorio.<\/p>\n
102. En consecuencia, se\u00f1al\u00f3 este tribunal que las funciones atribuidas por las normas demandadas a la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca y a su \u00f3rgano de gobierno en materia de ordenamiento territorial no desconocen (i) los objetivos y, por tanto, la competencia de la figura asociativa; ni (ii) la competencia de los concejos para reglamentar los usos del suelo y, por el contrario, son manifestaciones de la funci\u00f3n constitucional atribuida a la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca y a su \u00f3rgano de gobierno para ejecutar el desarrollo sostenible de la regi\u00f3n y para coordinar y concertar la acci\u00f3n de las entidades territoriales asociadas a dicha figura asociativa. Por lo cual, se ajustan a lo dispuesto en el art\u00edculo 317 numeral 7 y 325 de la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
103. Asimismo, encontr\u00f3 la Corte que la funci\u00f3n de formular el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana, que incluye un componente de ordenamiento f\u00edsico-espacial, y los dem\u00e1s lineamientos en materia de ocupaci\u00f3n del territorio expedidos por el Consejo Regional, no constituyen violaciones a la autonom\u00eda municipal. Al respecto, se\u00f1al\u00f3 que (i) en las disposiciones acusadas las entidades locales deben respetar un marco normativo, seg\u00fan la Constituci\u00f3n y la Ley, dentro del cual deben ejercer la facultad reglamentaria las entidades territoriales asociadas; (ii) son estas las que deciden asociarse voluntariamente a la RMBC; y (iii) las entidades territoriales participan en todas las etapas de formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de las decisiones de la regi\u00f3n metropolitana.<\/p>\n
104. Por \u00faltimo, sostuvo este tribunal que el procedimiento de \u00faltima instancia reprochado, para la toma de decisiones cuando no existe consenso en la primera votaci\u00f3n, (i) constituye un mecanismo que facilita el consenso, por lo que el sistema decisorio elegido replica -en los mismos t\u00e9rminos del art. 325 CP- la centralidad de Bogot\u00e1 y Cundinamarca dentro de la nueva forma asociativa. Dichas entidades territoriales, esenciales para la existencia y equilibrio de la RMBC, son articuladoras de las decisiones por adoptar y de los esfuerzos en pro del desarrollo de la regi\u00f3n; (ii) no se configura como un poder de veto, dado que el aval de dichas entidades es una expresi\u00f3n del objeto mismo de la Regi\u00f3n; (iii) la propia Constituci\u00f3n establece de forma expl\u00edcita mayor\u00edas especiales en las que se requiere el voto afirmativo de la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca, por lo que, la decisi\u00f3n del Legislador no es contraria al criterio del Constituyente. Por lo tanto, contrario a lo planteado por la accionante, concluy\u00f3 la Sala Plena que el procedimiento de toma de decisiones en casos en que no exista consenso en la primera votaci\u00f3n, fijado por el Legislador org\u00e1nico, no desconoci\u00f3 la prohibici\u00f3n del derecho al veto del numeral 5\u00ba del par\u00e1grafo transitorio 2\u00ba del art\u00edculo 325 de la Carta.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14, el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16 y el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 \u201cPor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el r\u00e9gimen especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca\u201d, por los cargos analizados en esta providencia.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IBA\u0301N\u0303EZ NAJAR<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-015\/23<\/p>\n
Expediente: D-14.809<\/p>\n
Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena este caso, me aparto parcialmente de la mayor\u00eda en relaci\u00f3n con la decisi\u00f3n de declarar exequible el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022 \u201cPor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el r\u00e9gimen especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca\u201d por los cargos analizados en esta providencia.<\/p>\n
En mi opini\u00f3n, el numeral 3 del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022 es inexequible por cuanto desconoce el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En efecto, la disposici\u00f3n faculta a la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca para vetar las decisiones del Consejo Regional en las que concurre la voluntad de la mayor\u00eda absoluta de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1-Cundinamarca (RMBC). A continuaci\u00f3n, expongo los motivos que me llevaron a apartarme de manera parcial de la sentencia de la referencia:<\/p>\n
i. (i) \u00a0El numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022 desconoce la prohibici\u00f3n de veto prevista expresamente en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
La decisi\u00f3n de la mayor\u00eda parte de la premisa de que el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022 replica lo dispuesto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el sentido de establecer la centralidad de Bogot\u00e1 y Cundinamarca dentro de la RMBC; y reproduce el mecanismo de consenso previo mancomunado entre la Gobernaci\u00f3n y la Alcald\u00eda previsto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n para las decisiones de nombramiento y remoci\u00f3n del director de la RMBC, e inversiones y gastos de la misma.<\/p>\n
Contrario a lo afirmado en la sentencia, a mi juicio el numeral 5 del par\u00e1grafo transitorio 2 del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9 5 reglas para la toma de decisiones al interior del Consejo Regional, as\u00ed:<\/p>\n
i. i. \u00a0El sistema de toma de decisiones que se adopte para la RMBC debe promover el consenso. Esto es, debe comprender mecanismos en los que se prefiera el consenso sobre otras formas de toma de decisiones; y debe alinear incentivos para que las decisiones se tomen por consenso entre todos los miembros de esta figura asociativa.<\/p>\n
. Se proh\u00edbe que haya un municipio n\u00facleo. Es decir, todos los municipios que componen la RMBC tienen igual jerarqu\u00eda y relevancia al interior de esa asociaci\u00f3n.<\/p>\n
. No hay derecho al veto. Esto es, ninguna de las entidades que hace parte de la RMBC tiene poder suficiente para impedir la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n que tome la mayor\u00eda.<\/p>\n
. Ninguna decisi\u00f3n puede ser tomada por una sola de las entidades. Es decir, que ninguna de las entidades asociadas tiene el poder de adoptar una decisi\u00f3n a la que se oponga la mayor\u00eda.<\/p>\n
. Para dos casos puntuales (elecci\u00f3n y remoci\u00f3n del director, gastos e inversiones de la regi\u00f3n metropolitana) es necesario que Bogot\u00e1 y Cundinamarca est\u00e9n de acuerdo. Es decir, estas son decisiones en las que es v\u00e1lido que el voto de dos de las entidades asociadas tenga m\u00e1s peso que el de las dem\u00e1s.<\/p>\n
De modo que el Legislador tiene libertad de configuraci\u00f3n para definir las reglas de operaci\u00f3n de la RMBC, entre ellas las correspondientes a la toma decisiones, siempre que sus decisiones se encuentren dentro de los l\u00edmites que fijan las 5 reglas descritas.<\/p>\n
Ahora bien, seg\u00fan la RAE, el veto es \u201cel derecho que tiene una persona o corporaci\u00f3n para vedar o impedir algo\u201d. Esto implica que la prohibici\u00f3n del derecho al veto prevista en el art\u00edculo 325 constituye un l\u00edmite al legislador en virtud del cual ninguna regla que este expida puede habilitar a una entidad que haga parte de la RMBC para que su sola voluntad obstaculice la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n que comparte la mayor\u00eda.<\/p>\n
Contrario a lo afirmado por la mayor\u00eda de la Sala Plena en esta sentencia, el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022 confiere a la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y al Gobernador de Cundinamarca el poder para vetar la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n que cuente con la aprobaci\u00f3n de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de la RMBC. El hecho de que la norma acusada exija que, de no existir consenso al interior de la RMBC, la decisi\u00f3n se tomar\u00e1 por mayor\u00eda absoluta de las entidades territoriales asociadas y en todo caso deber\u00e1 contar con el voto favorable de Bogot\u00e1 y Cundinamarca implica que cualquiera de estas dos entidades puede bloquear la toma de decisiones, aun cuando estas sean aprobadas por la mayor\u00eda absoluta.<\/p>\n
Sup\u00f3ngase, por ejemplo, que Cundinamarca y el resto de los municipios asociados a la RMBC conformaran la mayor\u00eda absoluta y estuvieren de acuerdo en una decisi\u00f3n, pero Bogot\u00e1 se apartara de la voluntad de esa mayor\u00eda. Por efecto de lo previsto en el numeral 3 demandado, la falta de aprobaci\u00f3n por parte del Distrito puede v\u00e1lidamente impedir que se adopte la decisi\u00f3n pese a que esta cuente con el voto favorable de la mayor\u00eda absoluta de los miembros, incluido el Departamento de Cundinamarca. No hay manifestaci\u00f3n m\u00e1s clara del poder de veto que esta. Dado que el art\u00edculo 325 proh\u00edbe expresamente el derecho al veto, la disposici\u00f3n analizada es inexequible.<\/p>\n
Ahora bien, soy consciente de que en un esquema asociativo innovador como el de la RMBC, la definici\u00f3n de reglas para la toma de decisiones es imprescindible para garantizar la eficacia de la figura. De modo que una decisi\u00f3n de inexequibilidad simple del numeral 3 estudiado podr\u00eda resultar m\u00e1s gravosa para el cumplimiento de los objetivos que persigue el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Esto por cuanto la exclusi\u00f3n de la disposici\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico podr\u00eda generar una par\u00e1lisis al interior de la Regi\u00f3n para la toma de decisiones, y por esa v\u00eda frustrar los objetivos perseguidos por el Constituyente derivado. Sin embargo, esta no es raz\u00f3n suficiente para declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n.<\/p>\n
En mi opini\u00f3n, una vez constatada la violaci\u00f3n del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en virtud del principio de conservaci\u00f3n del derecho, la Sala Plena debi\u00f3 adoptar una sentencia integradora y declarar la exequibilidad condicionada del numeral 3 acusado, en el entendido que la decisi\u00f3n se tomar\u00e1 por mayor\u00eda absoluta y en todo caso deber\u00e1 contar con el voto favorable de Bogot\u00e1 o Cundinamarca.<\/p>\n
() No es cierto que el aval de Bogot\u00e1 y Cundinamarca como condici\u00f3n para la toma de decisiones al interior de la RMBC sea expresi\u00f3n del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica<\/p>\n
La Sentencia sostiene que el sistema de votaci\u00f3n previsto en el numeral 3 demandado es expresi\u00f3n de la centralidad de Bogot\u00e1 y Cundinamarca en la RMBC y no un poder de veto. La Sala Plena sostuvo en esta decisi\u00f3n que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica estableci\u00f3 de forma expl\u00edcita mayor\u00edas especiales en lo que se refiere al voto afirmativo de la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca, de modo que la regla prevista en el numeral 3 acusado no es contraria a los lineamientos y criterios del Constituyente.<\/p>\n
De la forma m\u00e1s respetuosa debo se\u00f1alar que la conclusi\u00f3n a la que arrib\u00f3 la Sala Plena es incorrecta, pues no es cierto que la exigencia del voto favorable de Bogot\u00e1 y Cundinamarca para la toma de decisiones avaladas por la mayor\u00eda absoluta de la RMBC sea una expresi\u00f3n del objeto mismo de la Regi\u00f3n. Todo lo contrario, el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ordena que el sistema de toma de decisiones debe promover el consenso, proh\u00edbe contemplar la figura de municipio n\u00facleo como estructura organizacional, y proh\u00edbe el derecho al veto. Esto no supone en manera alguna que el Constituyente derivado haya tenido por central el aval concurrente de Bogot\u00e1 y Cundinamarca para la toma de decisiones, mucho menos cuando estas ya cuentan con la aprobaci\u00f3n de la mayor\u00eda absoluta de las entidades asociadas en la RMBC.<\/p>\n
Tampoco es cierto que el contenido normativo demandado hubiese incorporado los criterios del Constituyente. La Constituci\u00f3n previ\u00f3 una excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n general de veto, consistente en que dos tipos de decisiones requieren la aceptaci\u00f3n de Bogot\u00e1 y Cundinamarca: el nombramiento y retiro del director, y los gastos e inversiones de la regi\u00f3n. No puede el Legislador ampliar esas excepciones y por esa v\u00eda desconocer la prohibici\u00f3n general de veto prevista expresamente en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Dicho de otro modo, contrario a lo suscrito por la mayor\u00eda, la disposici\u00f3n demandada frustra el objetivo perseguido por el Constituyente derivado con la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que no es otro que la creaci\u00f3n de una figura asociativa que promueva el consenso entre entidades territoriales para garantizar la ejecuci\u00f3n de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestaci\u00f3n oportuna y eficiente de los servicios a su cargo.<\/p>\n
() La organizaci\u00f3n del territorio nacional, el ordenamiento territorial y la reglamentaci\u00f3n de los usos de suelo.<\/p>\n
Por \u00faltimo, aunque comparto la decisi\u00f3n de declarar exequibles el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14 y el numeral 7\u00ba del art\u00edculo16 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022, respetuosamente considero que la Sentencia C-015 de 2023 incurri\u00f3 en una imprecisi\u00f3n al partir de la premisa de que el ordenamiento territorial comprende la ordenaci\u00f3n f\u00edsica del territorio.<\/p>\n
En esta sentencia se afirma categ\u00f3ricamente que, seg\u00fan la Sentencia C-268 de 2022, el ordenamiento territorial comprende dos contenidos diferentes. El primero, relativo a la organizaci\u00f3n territorial del Estado o a la \u201cdivisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado\u201d que determina la organizaci\u00f3n administrativa del poder p\u00fablico por niveles en sus aspectos org\u00e1nico y funcional. El segundo relacionado con la ordenaci\u00f3n del territorio de cada entidad territorial en concreto como mecanismo de planeaci\u00f3n del desarrollo a partir de componentes f\u00edsicos, urbanos y rurales.<\/p>\n
Sin embargo, la Sentencia C-268 de 2022 indic\u00f3 que existe una diferencia entre el ordenamiento territorial y el ordenamiento f\u00edsico del territorio. En tal sentido, se\u00f1al\u00f3 que \u201c[l]a organizaci\u00f3n que resulta del ordenamiento territorial permite la estructuraci\u00f3n de un complejo conjunto de \u00f3rganos que se relacionan entre s\u00ed para garantizar el efectivo ejercicio de la funci\u00f3n estatal que integran las administraciones regional, departamental, distrital, metropolitana, provincial, municipal y local en las cuales se ubican entidades centrales, descentralizadas funcionalmente y por servicios y descentralizadas territorialmente. As\u00ed, el ordenamiento territorial es un instrumento de organizaci\u00f3n pol\u00edtico administrativo en virtud del cual se fijan las estructuras en los diferentes niveles de la organizaci\u00f3n territorial, se reparten competencias entre la Naci\u00f3n, las entidades territoriales y las figuras de integraci\u00f3n territorial, y en general se da cumplimiento al mandato constitucional de descentralizaci\u00f3n previsto en el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d<\/p>\n
En la Sentencia C-268 de 2022, la Corte sostuvo que el ordenamiento territorial es una cuesti\u00f3n diferente a la ordenaci\u00f3n f\u00edsica del territorio. As\u00ed, se\u00f1al\u00f3 que el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una funci\u00f3n p\u00fablica para el cumplimiento de determinados fines como atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del inter\u00e9s com\u00fan, procurando su utilizaci\u00f3n racional en armon\u00eda con la funci\u00f3n social de la propiedad a la cual es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica, buscando el desarrollo sostenible, entre otras.<\/p>\n
De tal manera que \u201cmientras el ordenamiento territorial en estricto sentido desarrolla el principio de descentralizaci\u00f3n, por medio de la cual se atribuyen competencias y funciones administrativas para el ejercicio del poder p\u00fablico en un espacio f\u00edsico determinado, el ordenamiento f\u00edsico del territorio es una funci\u00f3n p\u00fablica que permite orientar el desarrollo f\u00edsico mediante la definici\u00f3n de los usos del suelo.\u201d En esa medida, \u00a0\u201c[e]l ordenamiento territorial es definido por el Legislador mediante las respectivas normas org\u00e1nicas de ordenamiento territorial y con sujeci\u00f3n a ellas las respectivas corporaciones administrativas de elecci\u00f3n popular determinan la administraci\u00f3n departamental, distrital, municipal y local,\u201d mientras que \u201cel ordenamiento f\u00edsico del territorio municipal y distrital es una funci\u00f3n p\u00fablica que se ejerce por las entidades territoriales mediante la expedici\u00f3n de los Planes de Ordenamiento del Territorio que se elaboran y se expiden para regular el uso de suelo y que comprende un conjunto de acciones pol\u00edtico-administrativas y de planificaci\u00f3n f\u00edsica dentro de los l\u00edmites fijados por la Constituci\u00f3n y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicci\u00f3n y regular la utilizaci\u00f3n, transformaci\u00f3n y ocupaci\u00f3n del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioecon\u00f3mico y en armon\u00eda con el medio ambiente y las tradiciones hist\u00f3ricas y culturales.\u201d<\/p>\n
Por lo anterior, si bien acompa\u00f1o la decisi\u00f3n de declarar exequibles el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14 y el numeral 7\u00ba del art\u00edculo16 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022, considero que la Sentencia C-015 de 2023 incurre en una imprecisi\u00f3n en el entendido que el ordenamiento territorial no incluye el concepto de ordenaci\u00f3n f\u00edsica del territorio. Por el contrario, y como se explic\u00f3, se trata de dos instrumentos diferentes, en tanto que el ordenamiento territorial se refiere al conjunto de \u00f3rganos que se relacionan entre s\u00ed para garantizar el efectivo ejercicio de la funci\u00f3n estatal; y, a su turno, la ordenaci\u00f3n f\u00edsica del territorio es una funci\u00f3n p\u00fablica que se ejerce por las entidades territoriales para regular el uso de suelo y que comprende un conjunto de acciones pol\u00edtico-administrativas y de planificaci\u00f3n f\u00edsica dentro de los l\u00edmites fijados por la Constituci\u00f3n y las leyes.<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos expreso las razones de mi disenso, con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Expediente D-14809 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 CUNDINAMARCA-Finalidad La Corte llama la atenci\u00f3n sobre la oraci\u00f3n final del primer inciso del art\u00edculo 325 de la Cara Pol\u00edtica por medio del cual se condiciona la asociaci\u00f3n a la RMBC a que las entidades territoriales compartan, entre otras, \u201cdin\u00e1micas territoriales\u201d. Dicho condicionamiento evidencia con mayor claridad que a trav\u00e9s de dicha […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28652","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28652","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28652"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28652\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28652"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28652"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28652"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}