<\/p>\n
Expediente D-14783<\/p>\n
M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera<\/p>\n
INDEMNIZACI\u00d3N POR EXPROPIACI\u00d3N ADMINISTRATIVA DE PREDIOS PRIVADOS EN LOS QUE EXISTEN ASENTAMIENTOS HUMANOS ILEGALES CONSOLIDADOS-Fijaci\u00f3n del valor<\/p>\n
El 10% del valor del aval\u00fao comercial constituye el valor de la oferta de compra, no de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n propiamente dicha. La Sala reitera y reafirma la regla de decisi\u00f3n desarrollada en la sentencia C-476 de 2007, conforme a la cual el legislador est\u00e1 facultado para fijar criterios generales (vgr. el valor del aval\u00fao comercial) y tarifas porcentuales que la entidad expropiante debe emplear para fijar el precio indemnizatorio que, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997, debe ofrecer al propietario en la etapa de oferta de compra. Lo anterior, habida cuenta de que el precio indemnizatorio de oferta que sirve de punto de partida para la negociaci\u00f3n directa es diferente a la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n propiamente dicha que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997, debe conferirse al propietario del bien inmueble en caso de que no se perfeccione un acuerdo de enajenaci\u00f3n voluntaria.<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos<\/p>\n
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
La Corte Constitucional ha resaltado que en nuestra Constituci\u00f3n la propiedad privada no es s\u00f3lo un derecho subjetivo al servicio exclusivo de su titular, sino tambi\u00e9n un instrumento para la satisfacci\u00f3n de intereses comunitarios. Por esta raz\u00f3n, el constituyente habilit\u00f3 \u201cal legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de inter\u00e9s general que razonablemente las justifiquen\u201d. Las limitaciones constitucionales al derecho fundamental a la propiedad privada comprenden, entre otras, el proceso de extinci\u00f3n del dominio, el decomiso, la expropiaci\u00f3n en caso de guerra y la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social.<\/p>\n
EXPROPIACI\u00d3N POR MOTIVOS DE UTILIDAD P\u00daBLICA O INTER\u00c9S SOCIAL-Elementos<\/p>\n
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social tiene \u201ctres elementos caracter\u00edsticos\u201d: sujetos, objeto y causa. Son sujetos de esta operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico: (i) la entidad -judicial o administrativa- con potestad expropiatoria (sujeto activo), (ii) el titular del derecho fundamental expropiado (sujeto pasivo) y (iii) la persona que se ver\u00e1 beneficiado por la expropiaci\u00f3n (beneficiario). De otro lado, el objeto material del acto de expropiaci\u00f3n es el derecho de dominio del sujeto pasivo sobre alg\u00fan bien del cual era su leg\u00edtimo titular y el cual, como resultado de la expropiaci\u00f3n, ingresa al patrimonio p\u00fablico. Por \u00faltimo, la causa es la finalidad de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que motiva y justifica la expropiaci\u00f3n, la cual debe estar prevista en la ley.<\/p>\n
EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Requisitos m\u00ednimos<\/p>\n
Conforme a la jurisprudencia constitucional, son requisitos constitucionales de la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social: (i) la observancia del principio de legalidad, (ii) la garant\u00eda del debido proceso y (iii) el otorgamiento de una indemnizaci\u00f3n previa y justa. Si estos requisitos se cumplen el inter\u00e9s privado del titular debe ceder ante el p\u00fablico y la expropiaci\u00f3n es procedente.<\/p>\n
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Funciones que cumple<\/p>\n
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Alcance del car\u00e1cter previo y justo\/INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Criterios jurisprudenciales<\/p>\n
La Sala Plena reitera y reafirma las subreglas jurisprudenciales desarrolladas en las sentencias C-1074 de 2002, C-476 de 2007, C-227 de 2011 y C-750 de 2015, conforme a las cuales el car\u00e1cter \u201cjusto\u201d de la indemnizaci\u00f3n implica que (i) el legislador no est\u00e1 facultado para fijar el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n de forma general y abstracta ni estandarizar topes para su c\u00e1lculo que anulen o limiten de forma desproporcionada la facultad de la administraci\u00f3n, y eventualmente del juez administrativo en sede de control judicial, de ponderar los intereses en juego, (ii) la indemnizaci\u00f3n tiene una funci\u00f3n que es, por regla general, reparatoria, y (iii) el monto de la indemnizaci\u00f3n que se otorgue al titular debe ser razonable y proporcionado en atenci\u00f3n a los intereses del afectado y de la comunidad.<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
SENTENCIA C-020 DE 2023<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14783<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020, por la cual \u201cse dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Tr\u00e1mite procesal<\/p>\n
1. 1. \u00a0El 18 de abril de 2022, los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn, Jenner Alfonso Tovar Torres y Miguel \u00c1ngel \u00c1lvarez P\u00e9rez (en adelante los \u201cdemandantes\u201d), presentaron demanda de acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020. Argumentaron que esta norma vulnera el mandato previsto en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, conforme al cual la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n \u201cse fijar\u00e1 consultando los intereses de la comunidad y del afectado\u201d. Esto, porque dispone que el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa de los inmuebles ocupados por asentamientos humanos ilegales consolidados que se pagar\u00e1 a los propietarios leg\u00edtimos ser\u00e1 \u201cequivalente al 10% del valor comercial del predio\u201d, lo que impide a la administraci\u00f3n ponderar los intereses en juego y desconoce la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
2. Mediante auto de 12 de mayo de 2022, la magistrada sustanciadora inadmiti\u00f3 la demanda, al considerar que (i) los demandantes no explicaron por qu\u00e9 en este caso no se configuraba el fen\u00f3meno de la cosa juzgada en relaci\u00f3n con la sentencia C-085 de 2022 y (ii) el pretendido cargo no cumpl\u00eda con las exigencias argumentativas generales de las demandas de inconstitucionalidad.<\/p>\n
3. El 20 de mayo de 2022, dentro del t\u00e9rmino legal, los demandantes presentaron escrito de correcci\u00f3n de la demanda en el que explicaron las razones por las cuales consideraban que no exist\u00eda cosa juzgada y corrigieron las falencias de argumentaci\u00f3n que fueron advertidas en el auto inadmisorio.<\/p>\n
4. Mediante auto de 6 de junio de 2022, la magistrada ponente consider\u00f3 que la demanda era apta. Por lo tanto, resolvi\u00f3: (i) admitir el cargo de inconstitucionalidad por la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; (ii) dar traslado a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n; (iii) ordenar fijar en lista el proceso; (iv) comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Vivienda; y, por \u00faltimo, (v) invitar a participar a varias entidades y universidades.<\/p>\n
2. Norma demandada<\/p>\n
5. A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n demandada:<\/p>\n
LEY 2044 DE 2020<\/p>\n
(julio 30)<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por<\/p>\n
asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 19. EXPROPIACI\u00d3N. El procedimiento para la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa ser\u00e1 el establecido en el art\u00edculo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o. El valor de la indemnizaci\u00f3n del predio donde se encuentre ubicado el asentamiento, ser\u00e1 equivalente al 10% del valor comercial del predio, que solo ser\u00e1n pagados al propietario leg\u00edtimo y a falta de \u00e9ste a sus herederos, que se hayan hecho parte en el procedimiento dispuesto por el art\u00edculo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997.<\/p>\n
(\u2026).<\/p>\n
3. Cargo \u00fanico de inconstitucionalidad<\/p>\n
6. Los demandantes sostienen que el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 desconoce el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n, el cual dispone que la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa \u201cse fijar\u00e1 consultando los intereses de la comunidad y del afectado\u201d. Afirman que en las sentencias C-1074 de 2002, C-476 de 2007 y C-750 de 2015 la Corte Constitucional interpret\u00f3 que esta disposici\u00f3n constitucional \u201cproh\u00edbe expl\u00edcitamente al legislador fij[ar] montos, topes, valores, porcentajes y precios en abstracto para la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa\u201d. Asimismo, enfatizaron que el valor de la indemnizaci\u00f3n debe ser fijado en cada caso por las autoridades judiciales y administrativas competentes a partir de una \u201cponderaci\u00f3n de los intereses involucrados\u201d que se encuentren en tensi\u00f3n. En tal sentido, se\u00f1alaron que las tarifas porcentuales est\u00e1ticas son inconstitucionales y constituyen \u201cuna barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una indemnizaci\u00f3n justa\u201d.<\/p>\n
7. Seg\u00fan los demandantes, la disposici\u00f3n demandada desconoce esta regla jurisprudencial, dado que establece una tarifa porcentual fija que las autoridades administrativas y judiciales deben aplicar para determinar el monto de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n de los bienes inmuebles en los que existen asentamientos humanos ilegales consolidados. En concreto, dispone que el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa que se pagar\u00e1 al propietario leg\u00edtimo ser\u00e1 \u201cequivalente al 10% del valor comercial del predio\u201d. En criterio de los demandantes, dicha tarifa fija porcentual produce dos problemas de constitucionalidad. Primero, \u201celimina todo margen de discrecionalidad o capacidad de ponderaci\u00f3n a las autoridades expropiatorias para fijar el monto de la indemnizaci\u00f3n\u201d. Esto es as\u00ed, puesto que la norma las obliga aplicar el est\u00e1ndar indemnizatorio all\u00ed descrito, esto es, \u201cel 10% del aval\u00fao comercial. Ni m\u00e1s ni menos que ese porcentaje prefijado por el legislador\u201d. Segundo, impide al interesado \u201cdebatir la presunci\u00f3n del 10% pues ella no admite una refutaci\u00f3n en contrario en atenci\u00f3n a circunstancias concretas de cada caso\u201d. En estos t\u00e9rminos, concluyen que la norma es inconstitucional porque desconoce la subregla jurisprudencial seg\u00fan la cual la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n debe \u201catender a criterios de justicia dial\u00f3gica con los involucrados\u201d.<\/p>\n
8. Con fundamento en tales consideraciones, los demandantes solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020.<\/p>\n
4. Intervenciones<\/p>\n
9. La Corte Constitucional recibi\u00f3 3 intervenciones que fueron presentadas por (i) la Universidad de Cartagena, (ii) la Universidad Externado de Colombia y (iii) el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU). La siguiente tabla resume los argumentos y solicitudes:<\/p>\n
Intervenciones<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentos y solicitud<\/p>\n
Universidad de Cartagena \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Universidad de Cartagena solicit\u00f3 que la norma fuera declarada inexequible. Sostuvo que la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n debe conciliar \u201clos derechos de los particulares y los intereses de la sociedad\u201d, dado que la persona expropiada, \u201ccon fundamento en el principio de igualdad (art\u00edculo 13 CP.), debe obtener un equilibrio frente a la carga p\u00fablica que ha padecido\u201d. En este sentido, consider\u00f3 que \u201cel legislador excedi\u00f3 su libertad de configuraci\u00f3n al desconocer el car\u00e1cter justo del precio\u201d pues el monto de la indemnizaci\u00f3n fijado en la norma es irrisorio y \u201chace que la expropiaci\u00f3n se torne en un acto confiscatorio\u201d.<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
IDU \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El IDU solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma demandada, dado que, en su criterio, vulnera el debido proceso en los tr\u00e1mites de expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social. A su turno, consider\u00f3 que la disposici\u00f3n desconoce los principios de \u201crazonabilidad y proporcionalidad (\u2026) al ser un impedimento [del] car\u00e1cter reparador\u201d para fijar de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n de forma justa.<\/p>\n
5. Concepto del Ministerio P\u00fablico<\/p>\n
10. El 5 de septiembre de 2022, el Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, Silvano G\u00f3mez Strauch, solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020. En su criterio, la norma demandada vulnera el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como el art\u00edculo 21.2 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (en adelante \u201cCADH\u201d).<\/p>\n
11. El Viceprocurador General de la Naci\u00f3n sostuvo que la Corte Constitucional ha reconocido que el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa para determinar los criterios que deben ser empleados para calcular el monto de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. Sin embargo, ha precisado que este margen no es absoluto por cuanto la Constituci\u00f3n y la CADH exigen que la indemnizaci\u00f3n sea \u201cjusta\u201d. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esto implica, de un lado, que la indemnizaci\u00f3n debe consultar los \u201cintereses de la comunidad y del afectado\u201d y, de otro, que el \u201clegislador no puede estandarizar a todos los eventos unos topes o c\u00f3mputo de indemnizaci\u00f3n\u201d. Las reglas est\u00e1ticas para la fijaci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n \u201cvac\u00edan el marco de acci\u00f3n que tiene el juez y la administraci\u00f3n para fijar una indemnizaci\u00f3n que atienda las circunstancias de cada caso, as\u00ed como los intereses en tensi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
12. Con fundamento en tales consideraciones, argument\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada es contraria a la Constituci\u00f3n y la CADH, dado que fija \u201cuna f\u00f3rmula de indemnizaci\u00f3n est\u00e1tica\u201d por la expropiaci\u00f3n de predios con asentamientos humanos ilegales consolidados. Seg\u00fan el Ministerio P\u00fablico, esto vac\u00eda la competencia de las autoridades judiciales y administrativas de calcular la indemnizaci\u00f3n de forma justa y permite que el valor \u201cpueda llegar a ser desproporcionado en algunos casos por defecto y en otros por exceso\u201d. Al respecto, indic\u00f3 que, en algunos casos, la indemnizaci\u00f3n del 10% del valor comercial del predio puede ser irrisorio para un propietario que \u201ca pesar de haber tratado de recuperar su inmueble por diferentes v\u00edas ante un asentamiento humano prolongado, no haya podido lograr su restituci\u00f3n por la incapacidad estatal de realizar el desalojo correspondiente\u201d. En contraste, podr\u00eda \u201cllegar a prestarse para enriquecimientos sin justa causa en los casos en los que se pague frente a bienes ocupados por m\u00e1s de 10 a\u00f1os y, por ende, frente a las cuales haya podido operar la prescripci\u00f3n adquisitiva de dominio\u201d.<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Competencia<\/p>\n
13. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
2. Estructura de la decisi\u00f3n<\/p>\n
14. La Sala Plena seguir\u00e1 la siguiente metodolog\u00eda para resolver el caso. En primer lugar, como cuesti\u00f3n previa, examinar\u00e1 si se configura la cosa juzgada constitucional en relaci\u00f3n con lo decidido por la Corte en la sentencia C-085 de 2022 (secci\u00f3n II.3 infra). En segundo lugar, evaluar\u00e1 si la norma demandada vulnera el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n. En esta secci\u00f3n, la Sala Plena formular\u00e1 el problema jur\u00eddico de fondo, fijar\u00e1 la metodolog\u00eda de decisi\u00f3n y resolver\u00e1 el caso concreto (secci\u00f3n II.4 infra).<\/p>\n
3. Cuesti\u00f3n previa: inexistencia de cosa juzgada constitucional<\/p>\n
15. El art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9 que \u201clos fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d. La cosa juzgada constitucional es una instituci\u00f3n jur\u00eddico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones judiciales el car\u00e1cter de \u201cinmutables, vinculantes y definitivas\u201d. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, son requisitos de la cosa juzgada (i) la identidad de objeto, (ii) la identidad de cargos y (iii) la identidad del par\u00e1metro de control de constitucionalidad. Estos elementos son, en conjunto, condiciones necesarias y suficientes para declarar la cosa juzgada.<\/p>\n
16. El principal efecto de la cosa juzgada de las sentencias de constitucionalidad es la prohibici\u00f3n e imposibilidad de que la Corte pueda volver a conocer y decidir de fondo sobre un tema ya decidido. La Corte Constitucional ha precisado, sin embargo, que los efectos de cosa juzgada var\u00edan dependiendo de si la norma demandada fue declarada exequible o inexequible. En el primer caso -exequibilidad-, en principio la Corte deber\u00e1 estarse a lo resuelto en la providencia anterior \u201cpara garantizar la seguridad jur\u00eddica de sus decisiones\u201d. Lo anterior, salvo que se constate alguna de las excepciones que enervan la cosa juzgada y que permiten adelantar un nuevo estudio de fondo. En el segundo supuesto -inexequibilidad-, la Corte tambi\u00e9n deber\u00e1 estarse a lo resuelto, pero en este caso la cosa juzgada es absoluta y no admite excepciones, dado que la declaratoria de inexequibilidad retira la norma demandada del ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
17. En la sentencia C-085 de 2022 la Corte examin\u00f3 una demanda en contra del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 por la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n. Los demandantes argumentaron que dicha disposici\u00f3n ordenaba un gasto y, sin embargo, el Congreso no hab\u00eda llevado a cabo el estudio de impacto fiscal que la Ley Org\u00e1nica 819 de 2003 exige. La Corte encontr\u00f3 que el art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 no vulneraba esta disposici\u00f3n constitucional \u201cdado que no contiene una orden de gasto dirigida, primero, a iniciar los procesos de expropiaci\u00f3n y, segundo, a pagar el monto indicado por concepto del precio de modo inmediato. Se trata de una regulaci\u00f3n que prev\u00e9 una posibilidad que, de ser usada, requiere que el respectivo municipio haga la respectiva declaratoria de utilidad p\u00fablica de los bienes que pretenda adquirir, que no los adquiera mediante compra directa y que proceda el respectivo proceso de expropiaci\u00f3n\u201d. Por esta raz\u00f3n, declar\u00f3 la exequibilidad de la norma demandada.<\/p>\n
18. La Sala Plena considera que en este caso no se configura la cosa juzgada respecto de lo decidido en la sentencia C-085 de 2022, porque no existe identidad de cargo ni de par\u00e1metro de control. El cargo de inconstitucionalidad que se plantea en la demanda sub examine es distinto al que fue abordado por la Corte en la sentencia C-085 de 2022. En el presente caso los demandantes argumentan que el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 desconoce el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n, debido a que fija el monto de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n de manera general y abstracta. Este cargo no fue examinado en la sentencia C-085 de 2022.<\/p>\n
4. Examen de constitucionalidad de la norma demandada<\/p>\n
4.1. Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de resoluci\u00f3n<\/p>\n
19. La Corte debe resolver el siguiente problema jur\u00eddico:<\/p>\n
\u00bfEl par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 vulnera el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n al establecer que el valor de la indemnizaci\u00f3n por la expropiaci\u00f3n administrativa de inmuebles que han sido ocupados por asentamientos humanos ilegales consolidados, por un t\u00e9rmino igual o superior a 10 a\u00f1os, ser\u00e1 equivalente al 10% del valor comercial del predio expropiado?<\/p>\n
20. Para resolver el problema jur\u00eddico, la Sala Plena, en primer lugar, se referir\u00e1 al contenido y alcance del derecho fundamental a la propiedad privada y a la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social. En esta secci\u00f3n, la Corte har\u00e1 especial \u00e9nfasis en los requisitos de constitucionalidad de la indemnizaci\u00f3n que debe otorgarse al titular del bien expropiado (secci\u00f3n 4.2 infra). En segundo lugar, con fundamento en tales consideraciones, la Sala resolver\u00e1 el caso concreto (secci\u00f3n 4.3 infra).<\/p>\n
4.2. El derecho a la propiedad privada y la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social<\/p>\n
4.2.1. El derecho fundamental a la propiedad privada<\/p>\n
21. El art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n consagra el derecho fundamental a la propiedad privada. Al respecto, dispone que \u201c[s]e garantizan la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores\u201d. Asimismo, prev\u00e9 que el Estado \u201cproteger\u00e1 y promover\u00e1 las formas asociativas y solidarias de propiedad\u201d. Este derecho tambi\u00e9n se encuentra reconocido en otros instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad. En concreto, el art\u00edculo 17 de la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos y el art\u00edculo 21.2 de la CADH. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la propiedad privada es un pilar del Estado Social de Derecho dado que es \u201cun instrumento de realizaci\u00f3n personal y familiar [as\u00ed como] un medio para la satisfacci\u00f3n de intereses comunitarios\u201d.<\/p>\n
22. El derecho fundamental a la propiedad privada es el derecho subjetivo que faculta a su titular a usar, gozar, explotar y disponer de sus bienes y que lo protege de interferencias injustificadas por parte del Estado y terceros. Los \u201cbienes\u201d en sentido amplio comprenden todas las cosas apropiables, los derechos que forman parte del patrimonio de una persona y, en general, todo objeto material o inmaterial \u201csusceptible de valor\u201d. El \u00e1mbito de protecci\u00f3n de este derecho fundamental est\u00e1 compuesto principalmente por los atributos de uso, goce y disposici\u00f3n que la Constituci\u00f3n y la Ley reconocen a su titular. El uso (ius utendi) consiste en la facultad del propietario de \u201cservirse de la cosa\u201d y de aprovecharse de los servicios que esta da. El goce (ius fruendi) confiere al propietario la prerrogativa de \u201crecoger todos los productos que acceden o se derivan de su explotaci\u00f3n\u201d. Por \u00faltimo, el atributo de disposici\u00f3n (ius abutendi) implica que el propietario est\u00e1 facultado para enajenar de cualquier forma la titularidad de sus bienes.<\/p>\n
23. La Corte Constitucional ha resaltado que el derecho a la propiedad privada tiene las siguientes caracter\u00edsticas esenciales. Primero, es un derecho pleno, porque \u201cle confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer aut\u00f3nomamente dentro de los l\u00edmites impuestos por el ordenamiento jur\u00eddico y los derechos ajenos\u201d. Segundo, es un derecho exclusivo, puesto que el propietario puede \u201coponerse a la intromisi\u00f3n de un tercero en su ejercicio\u201d. Tercero, es un derecho perpetuo, dado que dura \u201cmientras persista el bien sobre el cual se incorpora el dominio y, adem\u00e1s, no se extingue -en principio- por su falta de uso\u201d. Cuarto, es un derecho aut\u00f3nomo, pues su existencia no depende de otro derecho principal. Quinto, es un derecho prima facie irrevocable, habida cuenta de que su \u201cextinci\u00f3n o transmisi\u00f3n depende por lo general de la propia voluntad de su propietario y no de la realizaci\u00f3n de una causa extra\u00f1a o del solo querer de un tercero\u201d. Por \u00faltimo, es un derecho real, pues es \u201cun poder jur\u00eddico que se otorga sobre una cosa\u201d.<\/p>\n
24. El derecho fundamental a la propiedad privada no es absoluto. El art\u00edculo 58.1 de la Constituci\u00f3n prescribe que cuando de la aplicaci\u00f3n de una ley expedida por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social resultaren en conflicto con los derechos de propiedad de los particulares, \u201cel inter\u00e9s privado deber\u00e1 ceder al inter\u00e9s p\u00fablico o social\u201d. Asimismo, conforme al art\u00edculo 58.2 de la Constituci\u00f3n, a la propiedad privada le es inherente una funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica \u201cque implica obligaciones\u201d para su titular. En estos t\u00e9rminos, la Corte Constitucional ha resaltado que en nuestra Constituci\u00f3n la propiedad privada no es s\u00f3lo un derecho subjetivo al servicio exclusivo de su titular, sino tambi\u00e9n un instrumento para la satisfacci\u00f3n de intereses comunitarios. Por esta raz\u00f3n, el constituyente habilit\u00f3 \u201cal legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de inter\u00e9s general que razonablemente las justifiquen\u201d. Las limitaciones constitucionales al derecho fundamental a la propiedad privada comprenden, entre otras, el proceso de extinci\u00f3n del dominio, el decomiso, la expropiaci\u00f3n en caso de guerra y la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social.<\/p>\n
4.2.2. La expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social<\/p>\n
25. El art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social. Al respecto, dispone que \u201c[por] motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador, podr\u00e1 haber expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa\u201d. As\u00ed mismo, indica que \u201c[e]n los casos que determine el legislador, dicha expropiaci\u00f3n podr\u00e1 adelantarse por v\u00eda administrativa, sujeta a posterior acci\u00f3n contenciosa – administrativa, incluso respecto del precio\u201d. La expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social es \u201cuna operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradici\u00f3n del dominio privado al dominio p\u00fablico de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnizaci\u00f3n previa\u201d.<\/p>\n
26. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social tiene \u201ctres elementos caracter\u00edsticos\u201d: sujetos, objeto y causa. Son sujetos de esta operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico: (i) la entidad -judicial o administrativa- con potestad expropiatoria (sujeto activo), (ii) el titular del derecho fundamental expropiado (sujeto pasivo) y (iii) la persona que se ver\u00e1 beneficiado por la expropiaci\u00f3n (beneficiario). De otro lado, el objeto material del acto de expropiaci\u00f3n es el derecho de dominio del sujeto pasivo sobre alg\u00fan bien del cual era su leg\u00edtimo titular y el cual, como resultado de la expropiaci\u00f3n, ingresa al patrimonio p\u00fablico. Por \u00faltimo, la causa es la finalidad de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que motiva y justifica la expropiaci\u00f3n, la cual debe estar prevista en la ley.<\/p>\n
27. La Constituci\u00f3n prev\u00e9 que la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social puede ser judicial o administrativa. La primera -judicial- es aquella en la que la entidad expropiatoria es una autoridad judicial y la expropiaci\u00f3n se ordena por medio de un acto de naturaleza judicial (sentencia). Esta expropiaci\u00f3n se encuentra regulada en las Leyes 9\u00aa de 1989, 1682 de 2013, 1742 de 2014 y el art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso. La segunda -administrativa-, es aquella en la que el tr\u00e1mite se adelanta por una autoridad administrativa y el acto expropiatorio es un acto administrativo. Este tipo de expropiaci\u00f3n est\u00e1 regulada en los art\u00edculos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997 y en otros reg\u00edmenes especiales. Conforme a la jurisprudencia constitucional, la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social es, por regla general, judicial. La administrativa es excepcional, habida cuenta de que s\u00f3lo es procedente en \u201clos casos especiales que determina el mismo legislador\u201d.<\/p>\n
28. La expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social es la limitaci\u00f3n m\u00e1s gravosa del derecho fundamental de propiedad privada, dado que anula las facultades de uso, goce y disposici\u00f3n del bien de forma permanente. Por esta raz\u00f3n, la Corte Constitucional ha enfatizado de forma reiterada y uniforme que debe cumplir con estrictos requisitos constitucionales. Estos requisitos buscan armonizar \u201cel principio de prevalencia del inter\u00e9s general y el derecho a la propiedad privada\u201d, asegurar que el proceso expropiatorio no constituya una privaci\u00f3n arbitraria y desproporcionada del derecho de dominio y conferir al propietario garant\u00edas procesales y sustanciales m\u00ednimas. Conforme a la jurisprudencia constitucional, son requisitos constitucionales de la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social: (i) la observancia del principio de legalidad, (ii) la garant\u00eda del debido proceso y (iii) el otorgamiento de una indemnizaci\u00f3n previa y justa. Si estos requisitos se cumplen el inter\u00e9s privado del titular debe ceder ante el p\u00fablico y la expropiaci\u00f3n es procedente.<\/p>\n
29. (i) Principio de legalidad. La observancia del principio de legalidad impone cuatro exigencias. Primero, el legislador debe definir de forma clara y suficiente los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que justifican la expropiaci\u00f3n. Segundo, la facultad de expropiaci\u00f3n de la entidad administrativa debe estar prevista expresamente en la Ley. Tercero, la expropiaci\u00f3n debe fundarse en los motivos que \u201cla ley defini\u00f3 como de inter\u00e9s social o utilidad p\u00fablica\u201d. Cuarto, s\u00f3lo pueden ser objeto de expropiaci\u00f3n \u201clos bienes que sean necesarios para que la administraci\u00f3n desarrolle los fines de la utilidad p\u00fablica o del inter\u00e9s social\u201d definidos por el legislador.<\/p>\n
30. (ii) Debido proceso. El proceso general de expropiaci\u00f3n administrativa se encuentra regulado en los art\u00edculos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997. De acuerdo con esta ley, este proceso tiene principalmente tres etapas: oferta de compra, negociaci\u00f3n directa y expropiaci\u00f3n propiamente dicha.<\/p>\n
30.1. Oferta de compra. El tr\u00e1mite expropiatorio se inicia con un acto administrativo que contiene la oferta de compra que se hace al propietario del bien cuya expropiaci\u00f3n se requiere. En estos t\u00e9rminos, el art\u00edculo 66 de la Ley 388 de 1997 dispone que la autoridad p\u00fablica expedir\u00e1 un acto administrativo en el que determinar\u00e1 \u201cque la expropiaci\u00f3n se har\u00e1 por la v\u00eda administrativa\u201d. Este acto, deber\u00e1 ser notificado al titular del derecho de propiedad y \u201cser\u00e1 inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos, dentro de los cinco (5) d\u00edas h\u00e1biles siguientes a su ejecutoria\u201d. En este acto, la administraci\u00f3n deber\u00e1 indicar el valor del \u201cprecio indemnizatorio\u201d que la entidad ofrece al propietario que, por regla general, \u201cser\u00e1 igual al aval\u00fao comercial\u201d. Igualmente deber\u00e1 precisar las \u201ccondiciones para el pago del precio\u201d.<\/p>\n
30.2. Negociaci\u00f3n directa. El art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997 prev\u00e9 que, despu\u00e9s de la notificaci\u00f3n del acto administrativo que determina el car\u00e1cter administrativo de la expropiaci\u00f3n y comunica las condiciones de la oferta, la administraci\u00f3n y el propietario tendr\u00e1n un t\u00e9rmino de 30 d\u00edas h\u00e1biles para negociar y llegar a un \u201cacuerdo formal de enajenaci\u00f3n voluntaria\u201d. En caso de que las partes logren llegar a dicho acuerdo, este deber\u00e1 consignarse en un contrato de promesa de compraventa.<\/p>\n
30.3. Expropiaci\u00f3n propiamente dicha. El art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997 prev\u00e9 que, en caso de que la administraci\u00f3n y el propietario no lleguen a un acuerdo de enajenaci\u00f3n voluntaria en el plazo previsto en la ley, la administraci\u00f3n expedir\u00e1 un segundo acto administrativo mediante el cual dispondr\u00e1, de forma motivada, la expropiaci\u00f3n del bien. Este acto administrativo deber\u00e1 contener (i) la identificaci\u00f3n precisa del bien inmueble, (ii) el valor de la indemnizaci\u00f3n a la que alude el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n y la forma de pago, (iii) la destinaci\u00f3n del inmueble, de acuerdo con los motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social, (iv) la orden del acto administrativo en la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos y (v) la orden de notificaci\u00f3n. El art\u00edculo 69 de la Ley 388 de 1997 dispone que, en la v\u00eda gubernativa, contra esta decisi\u00f3n s\u00f3lo proceder\u00e1 el recurso de reposici\u00f3n. De otra parte, el art\u00edculo 71 ibidem prev\u00e9 que \u201ccontra la decisi\u00f3n de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa procede acci\u00f3n especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido\u201d.<\/p>\n
31. La Corte Constitucional ha indicado que la garant\u00eda del debido proceso exige que (i) la expropiaci\u00f3n se adelante conforme al conjunto de etapas, exigencias o condiciones previamente establecidas en la ley, (ii) la autoridad administrativa s\u00f3lo recurra a la expropiaci\u00f3n forzosa cuando el acuerdo con el propietario sea imposible y \u201cfalle la enajenaci\u00f3n voluntaria\u201d y (iii) se garantice el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, lo que implica que el propietario debe tener la posibilidad de recurrir la decisi\u00f3n administrativa de expropiaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
32. (iii) Indemnizaci\u00f3n. El Estado tiene la obligaci\u00f3n de otorgar una indemnizaci\u00f3n previa y justa al titular del bien expropiado. El alcance de este requisito ser\u00e1 explicado en la secci\u00f3n 4.2.3 infra.<\/p>\n
33. En s\u00edntesis, la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social es una herramienta excepcional con la que cuenta el Estado para materializar la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad. El constituyente advirti\u00f3 que la expropiaci\u00f3n es la limitaci\u00f3n m\u00e1s gravosa al derecho a la propiedad privada, por lo que dispuso que en esta operaci\u00f3n deb\u00edan participar todas las ramas del poder p\u00fablico. El legislador fija los motivos de utilidad o inter\u00e9s com\u00fan, la administraci\u00f3n lleva a cabo el proceso expropiatorio con sujeci\u00f3n estricta a las reglas previstas en la ley y las autoridades judiciales ejercen control posterior sobre la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n, en caso de que el afectado controvierta la decisi\u00f3n. La intervenci\u00f3n de las tres ramas del poder p\u00fablico garantiza la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad de la expropiaci\u00f3n y evita que esta sea utilizada como un instrumento para validar privaciones arbitrarias de la propiedad privada.<\/p>\n
4.2.3. La indemnizaci\u00f3n previa y justa en la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social<\/p>\n
34. La indemnizaci\u00f3n es una de las condiciones sustanciales de legitimidad de la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. El art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n dispone que en los casos de expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social el Estado deber\u00e1 reconocer una indemnizaci\u00f3n al propietario, la cual debe consultar \u201clos intereses de la comunidad y del afectado\u201d. En el mismo sentido, el art\u00edculo 21.2 de la CADH prev\u00e9 que \u201c[n]inguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnizaci\u00f3n justa, por razones de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social y en los casos y seg\u00fan las formas establecidas por la ley\u201d. Asimismo, diversos \u00f3rganos y tribunales internacionales han reiterado que el pago de una indemnizaci\u00f3n adecuada en casos de expropiaci\u00f3n es \u201cun principio general del derecho internacional p\u00fablico\u201d.<\/p>\n
35. La Corte Constitucional ha enfatizado que el prop\u00f3sito de la indemnizaci\u00f3n es equilibrar \u201cel sacrificio de los derechos del afectado derivado del ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado\u201d, reparar los da\u00f1os causados al titular y preservar el principio de igualdad ante las cargas p\u00fablicas. En efecto, en ausencia de indemnizaci\u00f3n adecuada, la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social impondr\u00eda a los titulares afectados cargas sociales desproporcionadas y arbitrarias que har\u00edan ilusoria la protecci\u00f3n de la propiedad privada como derecho subjetivo.<\/p>\n
36. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme, la Constituci\u00f3n exige que la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa cumpla dos requisitos: (i) debe ser previa y (ii) debe ser justa. El primer requisito -indemnizaci\u00f3n previa- impone a la autoridad p\u00fablica expropiante la obligaci\u00f3n de desembolsar la indemnizaci\u00f3n antes de que se materialice \u201cla tradici\u00f3n del derecho de dominio que recae sobre el bien [expropiado]\u201d. La Constituci\u00f3n permite que el propietario sea obligado a entregar el bien antes de que se cancele la totalidad de la indemnizaci\u00f3n. Sin embargo, en estos eventos, la entrega anticipada del inmueble no ser\u00e1 a t\u00edtulo traslaticio de dominio sino \u00fanicamente a t\u00edtulo de tenencia. Por esta raz\u00f3n, mientras el Estado no realice el pago total de la indemnizaci\u00f3n la transferencia del bien no se perfecciona.<\/p>\n
37. El segundo requisito -indemnizaci\u00f3n justa- exige, de acuerdo con el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n, que el valor de la indemnizaci\u00f3n consulte \u201clos intereses de la comunidad y del afectado\u201d. El legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n para \u201cestablecer las reglas que el juez y la administraci\u00f3n [deben] aplicar para fijar la indemnizaci\u00f3n \u2018justa\u2019 que corresponda en cada caso\u201d. En virtud de dicho margen, el legislador est\u00e1 facultado para, entre otras, (i) establecer criterios orientadores para examinar los intereses de la comunidad y de los afectados, (ii) prever \u201clos tipos de grados de afectaci\u00f3n de los derechos de quien sea expropiado\u201d y (iii) determinar las formas y modalidades de pago.<\/p>\n
39. Subregla 1. El legislador no est\u00e1 facultado para fijar el valor de la indemnizaci\u00f3n de forma general y abstracta ni estandarizar topes para su tasaci\u00f3n que anulen o limiten de forma desproporcionada la facultad de la administraci\u00f3n y del juez de ponderar los intereses en juego. Por expreso mandato constitucional (art. 58.4 de la CP), la tasaci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n debe consultar los intereses del afectado y de la comunidad en cada caso concreto. El legislador dif\u00edcilmente est\u00e1 en la capacidad de llevar a cabo esta labor de forma previa, puesto que no puede contemplar \u201ctodas y cada una de las hip\u00f3tesis y variables\u201d que pueden tener incidencia en la tasaci\u00f3n de una indemnizaci\u00f3n \u201cjusta\u201d. Por esta raz\u00f3n, la funci\u00f3n de ponderar los intereses en cada caso corresponde al \u201cjuez civil en el evento de expropiaci\u00f3n por v\u00eda judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa\u201d.<\/p>\n
40. La Corte Constitucional ha precisado, sin embargo, que el legislador est\u00e1 facultado para fijar criterios generales (vgr. el valor del aval\u00fao comercial) y tarifas porcentuales que la entidad expropiante debe emplear para calcular el precio indemnizatorio que, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997, debe ofrecer al propietario en la etapa de oferta de compra. Lo anterior, habida cuenta de que el precio indemnizatorio de oferta que sirve de punto de partida para la negociaci\u00f3n directa es diferente a la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n propiamente dicha que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997, debe conferirse al propietario del bien inmueble en caso de que no se perfeccione un acuerdo de enajenaci\u00f3n voluntaria. De otro lado, la fijaci\u00f3n de un precio indemnizatorio de oferta a partir de criterios objetivos y tarifas porcentuales por parte del legislador no impide que en la fase de negociaci\u00f3n directa el propietario pruebe tener derecho a un mayor valor y tampoco anula la facultad de la administraci\u00f3n de ponderar los intereses en juego. Por el contrario, de acuerdo con el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n, en todos los casos la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n deber\u00e1 fijarse \u201cconsultado los intereses de la comunidad y del afectado\u201d.<\/p>\n
41. Subregla 2. La funci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n es, por regla general, reparatoria -no compensatoria o restitutiva-. Esto significa, de un lado, que debe comprender el valor del bien, as\u00ed como el resto de los perjuicios por concepto de da\u00f1o emergente y lucro cesante; y de otro, que no debe ser \u201cplena\u201d o \u201cintegral\u201d. El Estado no est\u00e1 obligado a otorgar una reparaci\u00f3n plena e integral puesto que la expropiaci\u00f3n es una prerrogativa leg\u00edtima de car\u00e1cter constitucional en cabeza del Estado. Por lo tanto, no genera un t\u00edtulo de imputaci\u00f3n por un da\u00f1o antijur\u00eddico y no compromete la responsabilidad del Estado si se lleva a cabo conforme a la Constituci\u00f3n y la ley. No obstante, esta regla general admite excepciones. La Corte Constitucional ha admitido que, en algunos casos, la indemnizaci\u00f3n puede ser compensatoria o restitutiva:<\/p>\n
41.1. La indemnizaci\u00f3n puede reducirse y cumplir una funci\u00f3n meramente compensatoria en aquellos casos en los que \u201cla propiedad no est\u00e1 cumpliendo con la funci\u00f3n [social]\u201d. En estos eventos, la indemnizaci\u00f3n s\u00f3lo comprender\u00e1, por regla general, el valor del bien expropiado que se determine en el caso concreto y excluir\u00e1 el resto de los perjuicios.<\/p>\n
41.2. La indemnizaci\u00f3n puede incrementarse y cumplir una funci\u00f3n restitutiva en aquellos casos en los que el propietario afectado es un sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional o el bien expropiado es \u201cuna vivienda sujeta a patrimonio de familia\u201d. En estos escenarios, la indemnizaci\u00f3n debe ser plena e integral y, por lo tanto, comprender\u00e1 (i) la totalidad de los perjuicios causados, as\u00ed como (ii) la restituci\u00f3n de un inmueble de similares condiciones al predio expropiado.<\/p>\n
42. Subregla 3. El monto de la indemnizaci\u00f3n que se otorgue al titular debe ser razonable y proporcionado. La administraci\u00f3n, y eventualmente el juez en caso de que el afectado interponga la acci\u00f3n contenciosa, cuentan con un amplio margen de libertad y discrecionalidad (arbitrio iuris) para fijar el monto de la indemnizaci\u00f3n en cada caso y encontrar el balance entre el beneficio que la expropiaci\u00f3n reporta para los intereses de la comunidad y la restricci\u00f3n que causa a la protecci\u00f3n de la propiedad privada del titular. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse en atenci\u00f3n a criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esto implica que el monto de la indemnizaci\u00f3n otorgada al propietario no puede ser arbitraria \u201cpor violar los par\u00e1metros legales\u201d, no debe estar fundada en una motivaci\u00f3n discriminatoria y no debe constituir \u201cun enriquecimiento al ciudadano, ni un menoscabo a su patrimonio\u201d. Las indemnizaciones irrisorias o simb\u00f3licas, as\u00ed como las manifiestamente elevadas son inconstitucionales. Para tasar la indemnizaci\u00f3n, la autoridad administrativa deber\u00e1 tener en cuenta, entre otras, los siguientes criterios orientadores: (i) los par\u00e1metros fijados por el legislador, en caso de que estos existan, (ii) la funci\u00f3n que la indemnizaci\u00f3n debe tener en cada caso (compensatoria, reparatoria o restitutiva), (iii) los derechos que est\u00e1n siendo expropiados, (iv) la condici\u00f3n en el que se encuentra el afectado y (v) el contexto y prop\u00f3sito de la expropiaci\u00f3n.<\/p>\n
43. La Corte Constitucional ha aplicado estas subreglas jurisprudenciales en las sentencias C-476 de 2007, C-227 de 2011 y C-750 de 2015. Estas decisiones constituyen precedentes relevantes para resolver la presente demanda de constitucionalidad:<\/p>\n
43.1. Sentencia C-476 de 2007. La Corte Constitucional examin\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 67 de la Ley 388 de 1997. Este art\u00edculo dispone que el acto que determine el car\u00e1cter administrativo de la expropiaci\u00f3n deber\u00e1 indicar el valor del \u201cprecio indemnizatorio\u201d que se reconocer\u00e1 a los propietarios, \u201cel cual ser\u00e1 igual al aval\u00fao comercial que se utiliza para los efectos previstos en el art\u00edculo 61 de la presente ley\u201d. Los demandantes argumentaban que la norma era inconstitucional porque fijaba una tarifa general y abstracta para tasar la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n. La Corte Constitucional consider\u00f3 que la norma demandada no vulneraba el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n porque \u00fanicamente fijaba un referente para el \u201cprecio indemnizatorio\u201d que deb\u00eda ofrecer la autoridad administrativa en la oferta y que servir\u00eda de punto de partida para la etapa de negociaci\u00f3n directa. Esta norma no imped\u00eda que, en la fase de expropiaci\u00f3n propiamente dicha, la administraci\u00f3n tasara un valor de la indemnizaci\u00f3n diferente al aval\u00fao comercial que consultara los intereses de la comunidad y del afectado.<\/p>\n
43.2. C-227 de 2011. La Corte Constitucional examin\u00f3 la constitucionalidad del Decreto 4628 de 2010, el cual facultaba a diferentes entidades territoriales para expropiar bienes inmuebles que se requer\u00edan para la atenci\u00f3n de la ola invernal del a\u00f1o 2010. El art\u00edculo 4\u00ba del decreto dispon\u00eda que la resoluci\u00f3n de expropiaci\u00f3n deb\u00eda \u201cdeterminar el valor de la indemnizaci\u00f3n, de acuerdo con el aval\u00fao que efect\u00fae el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi o la entidad respectiva\u201d. La Corte consider\u00f3 que esta disposici\u00f3n era exequible porque \u00fanicamente establec\u00eda un criterio que deb\u00eda ser tomado en cuenta para tasar la indemnizaci\u00f3n: el aval\u00fao efectuado por el Instituto Agust\u00edn Codazzi. Esta norma no anulaba la facultad de la administraci\u00f3n y los jueces de tasar la indemnizaci\u00f3n en cada caso.<\/p>\n
43.3. C-750 de 2015. La Corte examin\u00f3 la constitucionalidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012, el cual regulaba el monto de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n judicial de inmuebles que se encontraban destinados a actividades productivas en los que se presentaba \u201cuna afectaci\u00f3n que ocasionara una limitaci\u00f3n temporal o definitiva a la generaci\u00f3n de ingresos proveniente del desarrollo de las mismas\u201d. En concreto, establec\u00eda que el monto del lucro cesante que deb\u00eda pagarse al propietario \u00fanicamente incluir\u00eda \u201cla compensaci\u00f3n por las rentas que se dejaren de percibir hasta por un periodo m\u00e1ximo de seis (6) meses\u201d. La Corte consider\u00f3 que esta disposici\u00f3n era contraria al art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n, porque impon\u00eda un l\u00edmite temporal abstracto de cuantificaci\u00f3n del perjuicio por lucro cesante (6 meses) \u201cque impide al juez ponderar los intereses del expropiado y de la comunidad para calcular una indemnizaci\u00f3n justa\u201d.<\/p>\n
44. La siguiente tabla sintetiza la jurisprudencia constitucional en relaci\u00f3n con los requisitos constitucionales de la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social, con especial \u00e9nfasis en las condiciones que debe cumplir la indemnizaci\u00f3n que se otorgue al titular del bien expropiado:<\/p>\n
La expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social<\/p>\n
1. 1. \u00a0El art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n instituye la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social como una de las limitaciones prima facie constitucionales a la propiedad privada. La expropiaci\u00f3n es la restricci\u00f3n m\u00e1s gravosa al derecho fundamental a la propiedad privada, por lo que la Constituci\u00f3n condiciona su validez al cumplimiento de tres requisitos: (i) la observancia del principio de legalidad, (ii) la garant\u00eda del debido proceso y (iii) el otorgamiento de una indemnizaci\u00f3n.<\/p>\n
2. 2. \u00a0El otorgamiento de la indemnizaci\u00f3n al propietario es una condici\u00f3n sine qua non de la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que para que la indemnizaci\u00f3n sea compatible con la Constituci\u00f3n debe cumplir con dos requisitos: (i) debe ser previa y (ii) debe ser justa.<\/p>\n
3. 3. \u00a0El legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n para establecer las reglas que el juez y la administraci\u00f3n deben aplicar para fijar la indemnizaci\u00f3n \u201cjusta\u201d que corresponda en cada caso. No obstante, este margen no es absoluto. La Corte Constitucional ha fijado tres subreglas jurisprudenciales de interpretaci\u00f3n del car\u00e1cter \u201cjusto\u201d de la indemnizaci\u00f3n que limitan el margen del legislador:<\/p>\n
i. (i) \u00a0El legislador no est\u00e1 facultado para fijar el valor de la indemnizaci\u00f3n de forma general y abstracta ni estandarizar topes para su tasaci\u00f3n que anulen o limiten de forma desproporcionada la facultad de la administraci\u00f3n y del juez de ponderar los intereses en juego. Con todo, la Corte Constitucional ha aclarado que el legislador est\u00e1 facultado para establecer criterios objetivos y tarifas porcentuales a partir de los cuales la entidad expropiante debe calcular el precio indemnizatorio que quedar\u00e1 consignado en la oferta de compra.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0La indemnizaci\u00f3n, en principio, tiene una funci\u00f3n reparatoria \u2013 no compensatoria o restitutiva-. Esto implica que debe comprender el valor del bien, as\u00ed como el resto de los perjuicios por da\u00f1o emergente y lucro cesante.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0El monto de la indemnizaci\u00f3n que se otorgue al titular debe ser razonable y proporcionado en atenci\u00f3n a los intereses del afectado y de la comunidad. No puede constituir un enriquecimiento sin causa ni un menoscabo patrimonial.<\/p>\n
4.3. Caso concreto<\/p>\n
45. La Sala abordar\u00e1 el estudio del caso concreto en dos secciones. En la primera, delimitar\u00e1 el contenido y contexto normativo del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020. En concreto, la Sala describir\u00e1 el objeto de la Ley 2044 de 2020 y delimitar\u00e1 los elementos de la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que esta prev\u00e9. En la segunda, examinar\u00e1 si la disposici\u00f3n demandada vulnera el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n (secci\u00f3n 4.3.2 infra).<\/p>\n
4.3.1. Contexto y contenido normativo de la disposici\u00f3n demandada<\/p>\n
i. (i) \u00a0Objeto e instrumentos de saneamiento de la propiedad en la Ley 2044 de 2020<\/p>\n
46. La Ley 2044 de 2020 tiene por objeto \u201csanear de manera definitiva\u201d la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios ubicados en bienes bald\u00edos urbanos, bienes fiscales titulables e inmuebles de propiedad privada. \u00a0El art\u00edculo 2\u00ba define los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cAsentamiento humano ilegal consolidado: Se entiende por asentamiento humano ilegal consolidado el conformado por una vivienda o m\u00e1s, que por el paso del tiempo han logrado alcanzar un nivel de desarrollo escalonado, cuyas edificaciones son de car\u00e1cter permanente, construidas con materiales estables, cuentan con la infraestructura de servicios p\u00fablicos instalada, con v\u00edas pavimentadas, con edificaciones institucionales promovidas por el Estado, pero sus construcciones se encuentran ubicadas en predios p\u00fablicos y\/o privados sin contar con la aprobaci\u00f3n del propietario y sin ning\u00fan tipo de legalidad, ni planificaci\u00f3n urban\u00edstica.<\/p>\n
Asentamiento humano ilegal precario: Se entiende por asentamiento humano ilegal precario el conformado por una vivienda o m\u00e1s, que presenta condiciones urban\u00edsticas de desarrollo incompleto, en diferentes estados de consolidaci\u00f3n, cuyas construcciones se encuentran ubicadas en predios p\u00fablicos y\/o privados sin contar con la aprobaci\u00f3n del propietario y sin ning\u00fan tipo de legalidad, ni planificaci\u00f3n urban\u00edstica (\u2026)\u201d<\/p>\n
47. El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2044 de 2020 dispone que el saneamiento de la propiedad de los bienes en los que existen asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios busca \u201cmaterializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garant\u00edas ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho\u201d. Los antecedentes legislativos y el proceso de aprobaci\u00f3n de la Ley evidencian que el legislador consider\u00f3 que el saneamiento de la propiedad sobre estos predios era necesario, puesto que \u201cel 40% de las familias colombianas han tenido que acudir a la ocupaci\u00f3n de predios fiscales o privados como mecanismo para solucionar su necesidad de vivienda\u201d. Asimismo, en el tr\u00e1mite legislativo se se\u00f1al\u00f3 que las personas que \u201chabitan estos asentamientos con frecuencia son familias de bajos ingresos, quienes no est\u00e1n en condiciones de adquirir una vivienda y optan entonces por predios ilegales\u201d.<\/p>\n
48. El legislador reconoci\u00f3 que \u201cel Estado de alguna manera ha sido permisivo y por muchos a\u00f1os no ha utilizado los mecanismos que tiene para hacer valer sus derechos, antes les ha proporcionado la instalaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, la construcci\u00f3n de sedes educativas, puestos de salud, les ha venido cobrando impuesto predial y valorizaci\u00f3n\u201d. Asimismo, advirti\u00f3 que algunos de los predios ocupados ten\u00edan naturaleza privada, por lo que \u201clos propietarios inscritos en cualquier momento pueden venderlos, hipotecarlos, darlos en pago [lo cual] ser\u00eda una p\u00e9rdida para la comunidad que tiene expectativas ciertas de uso e inclusive expectativas de inversi\u00f3n comunal\u201d. En tales t\u00e9rminos, consider\u00f3 que el saneamiento de la propiedad de todos estos predios -p\u00fablicos y privados- era urgente como medida para \u201cdesarrollar el art\u00edculo 51 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d, garantizar el derecho a la vivienda digna y respetar las expectativas leg\u00edtimas de los poseedores que se encontraban en situaci\u00f3n de vulnerabilidad econ\u00f3mica y social.<\/p>\n
49. A dichos efectos, la Ley 2044 de 2020 cre\u00f3 y regul\u00f3 m\u00faltiples instrumentos y operaciones de derecho p\u00fablico que buscan que las entidades territoriales puedan adquirir la propiedad de los bienes p\u00fablicos y privados en los que se encuentran los asentamientos ilegales para luego entregarlos a los ocupantes y poseedores. Estos instrumentos comprenden, entre otros, (i) la transformaci\u00f3n de\u00a0bienes bald\u00edos urbanos a bienes fiscales, bienes fiscales titulables o bienes de uso p\u00fablico (art. 3), (ii) la declaratoria de espacio p\u00fablico y la consecuente expropiaci\u00f3n administrativa de las zonas sobre las cuales recae dicha declaratoria (art. 6), (iii) la legalizaci\u00f3n y regularizaci\u00f3n de asentamientos humanos ilegales (art. 17), (iv) la titulaci\u00f3n de predios de uso p\u00fablico a favor de entidades territoriales (art. 21), (v) la cesi\u00f3n a t\u00edtulo gratuito de los bienes fiscales titulables y (vi) la expropiaci\u00f3n administrativa de inmuebles de propiedad privada (arts. 8, 19 y 27).<\/p>\n
() La expropiaci\u00f3n administrativa de predios privados en los que existen asentamientos humanos ilegales consolidados<\/p>\n
50. La Ley 2044 de 2020 habilit\u00f3 a las entidades territoriales a obtener la propiedad de predios de dominio privado ocupados o pose\u00eddos por asentamientos ilegales consolidados por medio de expropiaci\u00f3n administrativa. Al respecto, el art\u00edculo 8\u00ba dispone:<\/p>\n
\u201cEn los asentamientos humanos ilegales consolidados que se encuentren ubicados en predios de propiedad leg\u00edtima a favor de particulares, cuya posesi\u00f3n sea igual o mayor de diez (10) a\u00f1os, sin que el propietario leg\u00edtimo y a falta de este, sus herederos o terceros interesados hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales o habi\u00e9ndolas hecho hasta la fecha no hayan podido adquirirlos, el ente territorial podr\u00e1 obtener su propiedad a trav\u00e9s de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social como lo establece el art\u00edculo\u00a058\u00a0de la Ley 388 de 1997\u201d.<\/p>\n
51. La Sala resalta que los bienes inmuebles que la ley habilita expropiar tienen tres caracter\u00edsticas particulares. Primero, se trata de bienes de propiedad privada en los que existen asentamientos ilegales consolidados. El art\u00edculo 8\u00ba no permite expropiar bienes inmuebles en los que se presenten asentamientos ilegales precarios. Segundo, la ley s\u00f3lo permite expropiar bienes inmuebles que han sido pose\u00eddos por asentamientos ilegales por un periodo igual o mayor a diez (10) a\u00f1os. Tercero, la norma aclara que la expropiaci\u00f3n administrativa s\u00f3lo recae sobre bienes en los que el propietario leg\u00edtimo (o a falta de este sus herederos o terceros) no haya podido recuperar su posesi\u00f3n, porque (i) no hizo uso de las instancias administrativas y judiciales o (ii) habiendo hecho uso de ellas, estas no fueron eficaces para lograr tal prop\u00f3sito.<\/p>\n
52. El inciso 1\u00ba del art\u00edculo 19 dispone que el procedimiento para la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa de estos predios \u201cser\u00e1 el establecido en el art\u00edculo\u00a063\u00a0y siguientes de la Ley 388 de 1997\u201d. A su turno, el par\u00e1grafo 1\u00ba (norma demandada) prev\u00e9 que el \u201cvalor de la indemnizaci\u00f3n del predio donde se encuentre ubicado el asentamiento ilegal consolidado, ser\u00e1 equivalente al 10% del valor comercial del predio, que solo ser\u00e1n pagados al propietario leg\u00edtimo y a falta de \u00e9ste a sus herederos, que se hayan hecho parte en el procedimiento dispuesto por el art\u00edculo\u00a063\u00a0y siguientes de la Ley 388 de 1997\u201d. No obstante, el art\u00edculo 27 aclara que se presume que el titular del bien privado objeto de expropiaci\u00f3n \u201cse ha despojado voluntariamente\u201d del uso y goce de las zonas \u201cafectas al uso p\u00fablico por estar destinadas, por ejemplo, a v\u00edas, parques, institucionales o dotacionales y de servicios p\u00fablicos\u201d. Por esta raz\u00f3n, \u201cen los procesos de adquisici\u00f3n o expropiaci\u00f3n de estas zonas, el aval\u00fao respectivo no incluir\u00e1 las anotadas zonas destinadas al uso p\u00fablico, y la entidad oficial tendr\u00e1 derecho a la obtenci\u00f3n del respectivo t\u00edtulo en los t\u00e9rminos establecidos en los art\u00edculos anteriores\u201d.<\/p>\n
53. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 30 prev\u00e9 que las finalidades de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que motivan y justifican la expropiaci\u00f3n administrativa son, primero, el \u201c[d]esarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social (\u2026) en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el art\u00edculo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitaci\u00f3n de inquilinatos y la reubicaci\u00f3n de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo\u201d. Segundo, la \u201c[l]egalizaci\u00f3n de predios y\/o asentamientos ilegales con mejoras o construcciones con destino habitacional\u201d.<\/p>\n
54. La siguiente tabla sintetiza los elementos de la expropiaci\u00f3n administrativa regulada en los art\u00edculos 8, 19 y 27 de la Ley 2044 de 2020:<\/p>\n
Elementos de la expropiaci\u00f3n administrativa regulada en la Ley 2044 de 2020 (art. 8)<\/p>\n
Sujetos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Son sujetos de la expropiaci\u00f3n administrativa:<\/p>\n
1. Sujeto activo. La autoridad administrativa con facultad expropiatoria es la entidad territorial en cuyo territorio se encuentre ubicado el bien inmueble.<\/p>\n
2. Sujeto pasivo. El titular leg\u00edtimo del bien inmueble. La ley precisa que podr\u00e1n ser expropiados tanto (i) los propietarios leg\u00edtimos (herederos y terceros) que hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales y sin embargo no hayan podido recuperar la posesi\u00f3n del bien como (ii) los propietarios que no hayan hecho uso de tales instancias.<\/p>\n
3. Beneficiario. El ocupante o poseedor que se encuentre ubicado en el asentamiento ilegal consolidado.<\/p>\n
Objeto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los bienes objeto de expropiaci\u00f3n son los bienes inmuebles en los que existan (i) asentamientos humanos ilegales consolidados, (ii) pose\u00eddos por un t\u00e9rmino igual o superior a 10 a\u00f1os y (iii) en los que el propietario no haya podido recuperar su posesi\u00f3n.<\/p>\n
Causa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley dispone que son dos las finalidades de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que justifican y motivan la expropiaci\u00f3n administrativa:<\/p>\n
1. El \u201c[d]esarrollo de proyectos de vivienda de inter\u00e9s social (\u2026) en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el art\u00edculo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitaci\u00f3n de inquilinatos y la reubicaci\u00f3n de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo\u201d.<\/p>\n
2. La \u201c[l]egalizaci\u00f3n de predios y\/o asentamientos ilegales con mejoras o construcciones con destino habitacional\u201d.<\/p>\n
Procedimiento y valor de la indemnizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El art\u00edculo 19 dispone que:<\/p>\n
1. El procedimiento para la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa \u201cser\u00e1 el establecido en el art\u00edculo\u00a063\u00a0y siguientes de la Ley 388 de 1997\u201d.<\/p>\n
4.3.2. Examen de constitucionalidad de la norma demandada<\/p>\n
55. La Sala encuentra que, conforme al contexto normativo de la Ley 2044 de 2020 descrito en la secci\u00f3n precedente y la regulaci\u00f3n de la expropiaci\u00f3n administrativa que esta ley cre\u00f3, es posible inferir que la disposici\u00f3n demandada admite dos interpretaciones razonables en relaci\u00f3n con la etapa del tr\u00e1mite expropiatorio en la que est\u00e1 llamada a ser aplicada: (i) etapa de oferta de compra y negociaci\u00f3n directa; o (ii) etapa de expropiaci\u00f3n propiamente dicha. A continuaci\u00f3n, la Sala describe estas dos interpretaciones.<\/p>\n
56. Interpretaci\u00f3n 1. El par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 regula el valor de la indemnizaci\u00f3n que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997, la entidad competente deber\u00e1 conceder al propietario leg\u00edtimo o, a falta de este a sus herederos, en la fase de expropiaci\u00f3n propiamente dicha (ver fundamento 30.3 supra). La disposici\u00f3n demandada exige que dicho valor corresponda al 10% del valor comercial del bien e impide que la administraci\u00f3n, y eventualmente el juez administrativo en caso de que el propietario cuestione el monto de la indemnizaci\u00f3n por medio la acci\u00f3n judicial administrativa correspondiente, fijen un valor de la indemnizaci\u00f3n distinto.<\/p>\n
57. La Sala advierte que esta interpretaci\u00f3n es prima facie razonable por tres razones. En primer lugar, la norma demandada dispone que el 10% del valor comercial del predio ser\u00e1 el \u201cvalor de la indemnizaci\u00f3n\u201d, no de la oferta de compra que servir\u00e1 de base para la fase de negociaci\u00f3n directa. En segundo lugar, la norma demandada prev\u00e9 que este monto s\u00f3lo ser\u00e1 pagado \u201cal propietario leg\u00edtimo y a falta de \u00e9ste a sus herederos, que se hayan hecho parte en el procedimiento dispuesto por el art\u00edculo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997\u201d (subrayado fuera del texto). En estos t\u00e9rminos, el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 parece partir del supuesto de que el procedimiento expropiatorio ya termin\u00f3, no que est\u00e1 iniciando. En tercer lugar, los antecedentes legislativos de la Ley 2044 de 2020 permiten inferir que la intenci\u00f3n del legislador era regular el valor de la indemnizaci\u00f3n propiamente dicha. En efecto, los debates que se dieron en las Plenarias del Senado y la C\u00e1mara de Representantes evidencian que el legislador consider\u00f3 que, habida cuenta de las caracter\u00edsticas especiales de los bienes objeto de expropiaci\u00f3n (ver fundamento 51 supra), en este caso el 10% del valor del aval\u00fao comercial constitu\u00eda un \u201cgana-gana\u201d tanto para la administraci\u00f3n como para el propietario.<\/p>\n
58. Interpretaci\u00f3n 2. El par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 prev\u00e9 que el 10% del aval\u00fao comercial del predio a expropiar constituye el valor de la oferta de compra que, conforme al art\u00edculo 66 de la Ley 388 de 1997, la entidad competente propondr\u00e1 en el acto administrativo que determine el car\u00e1cter administrativo de la expropiaci\u00f3n. Este valor constituye el punto de partida de la etapa de negociaci\u00f3n directa, pero no restringe la posibilidad de que durante la fase de negociaci\u00f3n directa el propietario leg\u00edtimo o, a falta de este los herederos, acrediten tener derecho a un mayor valor. En todo caso, conforme a los art\u00edculos 58.4 de la Constituci\u00f3n y 68 de la Ley 388 de 1997, en la fase de expropiaci\u00f3n propiamente dicha la administraci\u00f3n debe fijar el valor de la indemnizaci\u00f3n consultando los intereses de la comunidad y del afectado.<\/p>\n
59. La Sala considera que esta segunda interpretaci\u00f3n de la norma demandada tambi\u00e9n es prima facie razonable, por tres motivos. Primero, la norma demandada debe ser interpretada de forma sistem\u00e1tica con el inciso primero del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020, el cual dispone que el procedimiento para la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa \u201cser\u00e1 el establecido en el art\u00edculo\u00a063\u00a0y siguientes de la Ley 388 de 1997\u201d. Como se expuso (fundamento 30 supra), el procedimiento expropiatorio que est\u00e1 regulado en los art\u00edculos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997 tiene tres etapas: (i) oferta de compra, (ii) negociaci\u00f3n directa y (iii) expropiaci\u00f3n propiamente dicha. En este sentido, si se entendiera que la norma demandada regula la indemnizaci\u00f3n que deber\u00e1 otorgarse en la fase de expropiaci\u00f3n propiamente dicha, la remisi\u00f3n al procedimiento general de expropiaci\u00f3n previsto en el inciso primero de la norma demandada carecer\u00eda de todo efecto \u00fatil. Esto, porque implicar\u00eda que, en estos casos, no ser\u00eda necesario agotar la etapa de oferta de compra y la de negociaci\u00f3n directa. Segundo, en estricto sentido, la norma demandada no prev\u00e9 que (i) el propietario leg\u00edtimo no pueda probar tener derecho a un mayor valor y (ii) la administraci\u00f3n tenga prohibido conferir una indemnizaci\u00f3n por un valor distinto al 10% del aval\u00fao comercial. Tercero, los antecedentes legislativos demuestran que el legislador consider\u00f3 que el 10% del aval\u00fao comercial constitu\u00eda un gana-gana para la administraci\u00f3n. Sin embargo, de ello no se sigue que el legislador haya querido limitar de forma absoluta el arbitrio iuris de la entidad competente y su facultad de ponderar los intereses en juego.<\/p>\n
60. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que, conforme al principio de conservaci\u00f3n del derecho, las normas \u201cs\u00f3lo pueden ser excluidas del ordenamiento cuando de su tenor literal no se puede derivar una interpretaci\u00f3n acorde con\u00a0el Texto Superior\u201d. Por esta raz\u00f3n, cuando se constata que una norma admite dos o m\u00e1s interpretaciones razonables, una de las cuales se ajusta a la Constituci\u00f3n, no es posible declarar su inconstitucionalidad. En estos casos la Corte debe (i) examinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las interpretaciones que surgen de la disposici\u00f3n acusada; y (ii) emitir una sentencia interpretativa que condicione la constitucionalidad de la norma demandada a la interpretaci\u00f3n que es compatible con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
61. En estos t\u00e9rminos, a continuaci\u00f3n, la Sala Plena examinar\u00e1 la constitucionalidad de las interpretaciones que la norma demandada admite para determinar si alguna de ellas es compatible con el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n y, por lo tanto, es procedente declarar la exequibilidad condicionada.<\/p>\n
i. (i) \u00a0La interpretaci\u00f3n 1 conduce a una incompatibilidad entre la norma demandada y el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
62. Conforme al 58.4 de la Constituci\u00f3n, la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa debe ser justa, lo cual implica que debe fijarse \u201cconsultando los intereses de la comunidad y del afectado\u201d. La Sala Plena reitera y reafirma las subreglas jurisprudenciales desarrolladas en las sentencias C-1074 de 2002, C-476 de 2007, C-227 de 2011 y C-750 de 2015, conforme a las cuales el car\u00e1cter \u201cjusto\u201d de la indemnizaci\u00f3n implica que (i) el legislador no est\u00e1 facultado para fijar el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n de forma general y abstracta ni estandarizar topes para su c\u00e1lculo que anulen o limiten de forma desproporcionada la facultad de la administraci\u00f3n, y eventualmente del juez administrativo en sede de control judicial, de ponderar los intereses en juego, (ii) la indemnizaci\u00f3n tiene una funci\u00f3n que es, por regla general, reparatoria, y (iii) el monto de la indemnizaci\u00f3n que se otorgue al titular debe ser razonable y proporcionado en atenci\u00f3n a los intereses del afectado y de la comunidad.<\/p>\n
63. La Sala Plena considera que la interpretaci\u00f3n 1 supra desconoce el mandato constitucional que exige que la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n sea justa, esto es, que consulte los intereses del afectado y de la comunidad. Lo anterior, fundamentalmente por dos razones:<\/p>\n
64. Primero. De acuerdo con esta interpretaci\u00f3n, la norma demandada prev\u00e9 una tarifa proporcional fija para tasar el valor de la indemnizaci\u00f3n. En concreto, exige que el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n que se otorgue al titular sea, en todos los casos, el 10% del valor comercial del bien inmueble expropiado. La Sala reconoce que es posible que el legislador determine algunos criterios o par\u00e1metros que la administraci\u00f3n debe atender para fijar y tasar la indemnizaci\u00f3n en cada caso. Sin embargo, dichos criterios no pueden vaciar de contenido o limitar desproporcionadamente la discrecionalidad y el arbitrio que la Constituci\u00f3n le reconoce a la autoridad p\u00fablica expropiante.<\/p>\n
65. En estos t\u00e9rminos, la Sala encuentra que, conforme a la interpretaci\u00f3n 1, la tarifa porcentual que la disposici\u00f3n acusada fija es inconstitucional, porque anula por completo el arbitrio iuris de la entidad territorial expropiante y, eventualmente del juez administrativo, para tasar y cuantificar el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n de los predios en los que existen asentamientos ilegales consolidados. En efecto, esta interpretaci\u00f3n lleva a que el rol de la entidad territorial y, eventualmente del juez administrativo, no sea el de ponderar los intereses en juego, sino que se reduzca a recibir el aval\u00fao comercial del predio y luego calcular el 10%.<\/p>\n
66. Segundo. La interpretaci\u00f3n 1 conduce a que el valor de la indemnizaci\u00f3n que se otorgue al titular del bien expropiado pueda no ser razonable y proporcionado en atenci\u00f3n a los intereses del afectado y de la comunidad. En criterio de la Sala, la anulaci\u00f3n del arbitrio, discrecionalidad y facultad de ponderaci\u00f3n de la entidad territorial y, eventualmente del juez administrativo, produce dos efectos inconstitucionales. De un lado, habilita que las autoridades, al estar obligadas a aplicar la tarifa del 10% del valor comercial del bien expropiado, otorguen indemnizaciones que, a la luz de los intereses en juego, resulten irrisorias o bien abiertamente superiores al da\u00f1o causado con la expropiaci\u00f3n. De otro, impide que la entidad territorial y, eventualmente el juez administrativo, determinen la funci\u00f3n compensatoria, reparatoria o restitutiva que debe cumplir la indemnizaci\u00f3n en cada caso.<\/p>\n
67. La Corte reconoce que la tasaci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa de los predios de dominio privado en los que existen asentamientos ilegales consolidados es particularmente compleja, habida cuenta de las caracter\u00edsticas de los predios y los sujetos que los ocupan. En cuanto a lo primero -predios- la Sala Plena advierte que se trata de bienes inmuebles en los que el derecho de dominio del titular est\u00e1 severamente limitado. Lo anterior, dado que en el predio se presentan asentamientos humanos ilegales consolidados, lo que implica que en ellos hay viviendas con un nivel de desarrollo escalonado, edificaciones de car\u00e1cter permanente con la infraestructura de servicios p\u00fablicos instalada, v\u00edas pavimentadas, as\u00ed como edificaciones institucionales promovidas por el Estado. Esto implica que los bienes inmuebles objeto de expropiaci\u00f3n son predios en los que el titular no puede ejercer los atributos de uso y goce del bien y respecto de los cuales la posibilidad de disponer del bien resulta remota.<\/p>\n
68. En cuanto a lo segundo -sujetos que ocupan o poseen el bien- la Sala nota que se trata de personas que se encuentran en situaci\u00f3n de vulnerabilidad social y econ\u00f3mica que se ven forzadas a satisfacer de manera precaria su imperiosa necesidad de vivienda, a trav\u00e9s de actos ilegales e irregulares de ocupaci\u00f3n y\/o posesi\u00f3n de predios privados. Adem\u00e1s, en algunos escenarios estos sujetos tienen una expectativa prima facie leg\u00edtima de adquirir la propiedad de los predios puesto que (i) han pose\u00eddo el bien por 10 a\u00f1os y (ii) el Estado ha promovido la construcci\u00f3n de edificaciones institucionales y de infraestructura de servicios p\u00fablicos.<\/p>\n
69. La Sala reconoce que, habida cuenta de las particularidades de los predios objeto de expropiaci\u00f3n y los sujetos que los poseen, el legislador fij\u00f3 una tarifa proporcional fija para calcular la indemnizaci\u00f3n con el prop\u00f3sito de alcanzar cuatro importantes finalidades constitucionales. Estas finalidades son: (i) agilizar el proceso expropiatorio, (ii) reducir la litigiosidad en relaci\u00f3n con el monto de la indemnizaci\u00f3n; (iii) prevenir eventuales escenarios de corrupci\u00f3n y (iv) garantizar el acceso al derecho a la propiedad de sujetos (ocupantes y poseedores) que se encuentran en situaci\u00f3n de vulnerabilidad econ\u00f3mica y social. En criterio de la Sala, el establecimiento de una tarifa proporcional fija es efectivamente conducente para alcanzar estas finalidades puesto que facilita el c\u00e1lculo de la indemnizaci\u00f3n a partir de un criterio objetivo que no puede ser controvertido por el afectado ni desconocido por la autoridad administrativa.<\/p>\n
70. Asimismo, la Sala reconoce que, en muchos escenarios, el otorgamiento de una indemnizaci\u00f3n del 10% del valor comercial podr\u00eda ser beneficioso tanto para el sujeto expropiado como para la entidad expropiante. Al propietario, le garantiza la entrega de una compensaci\u00f3n econ\u00f3mica por la p\u00e9rdida del derecho de dominio de un bien inmueble en el cual no estaba ejerciendo los atributos de uso, goce y respecto del cual las posibilidades de disposici\u00f3n eran remotas. A la entidad expropiante, por su parte, le permite hacerse al dominio de estos bienes a trav\u00e9s del pago de una indemnizaci\u00f3n razonable y accesible en t\u00e9rminos financieros, lo cual, a su vez facilita el saneamiento de la propiedad en los asentamientos ilegales consolidados.<\/p>\n
71. En criterio de la Sala, sin embargo, la agilizaci\u00f3n de los procesos de saneamiento de la propiedad de los predios en los que existen asentamientos ilegales consolidados no permite exceptuar el mandato constitucional seg\u00fan la cual el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa debe necesariamente consultar los intereses de la comunidad y del afectado. De un lado, la Corte Constitucional encuentra que, a diferencia de lo que parece haber considerado el legislador, la dificultad en la tasaci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n en estos casos no debilita, sino que por el contrario refuerza la necesidad de que esta sea producto de una ponderaci\u00f3n llevada a cabo en cada caso concreto. El legislador no cuenta con la capacidad para contemplar y examinar razonadamente todas y cada una de las hip\u00f3tesis y variables que pueden tener incidencia en la tasaci\u00f3n del valor del da\u00f1o. En criterio de la Sala Plena, las entidades territoriales y el juez administrativo est\u00e1n en una mejor posici\u00f3n epist\u00e9mica para llevar a cabo esta labor, dado que cuentan con la informaci\u00f3n concreta sobre (i) los grav\u00e1menes jur\u00eddicos y f\u00e1cticos que recaen sobre el bien que ser\u00e1 expropiado, (ii) las acciones judiciales y administrativas que ha interpuesto el propietario para recuperar la posesi\u00f3n, (iii) la naturaleza y nivel de desarrollo del asentamiento ilegal y (iv) las condiciones de sus poseedores y\/o ocupantes. Esta informaci\u00f3n es esencial para ponderar los intereses en cada caso y poder fijar una indemnizaci\u00f3n genuinamente justa.<\/p>\n
72. De otra parte, la Corte encuentra que la agilizaci\u00f3n de los procesos de expropiaci\u00f3n y la reducci\u00f3n de la litigiosidad no son razones suficientes que pueden contraponerse al inter\u00e9s del afectado y de la comunidad de que la entidad territorial fije una indemnizaci\u00f3n justa. En criterio de la Sala, el 10% del valor comercial del bien expropiado puede ser un par\u00e1metro de indemnizaci\u00f3n razonable en algunos casos. Sin embargo, en otros casos podr\u00eda conducir al otorgamiento de una indemnizaci\u00f3n (i) manifiestamente irrisoria, lo cual vulnerar\u00eda el derecho de propiedad; o (ii) abiertamente elevada, lo cual afectar\u00eda el patrimonio p\u00fablico y contrariar\u00eda la prohibici\u00f3n del enriquecimiento sin causa. Ambos resultados son incompatibles con el mandato previsto en el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
73. Con fundamento en tales consideraciones, la Corte concluye que la interpretaci\u00f3n 1 del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 es inconstitucional y debe ser expulsada del ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0La interpretaci\u00f3n 2 es compatible con el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
74. En contraste, la Sala Plena considera que la interpretaci\u00f3n 2 supra es compatible con el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n. Esto es as\u00ed, por dos razones.<\/p>\n
75. Primero. De acuerdo con la interpretaci\u00f3n 2, el 10% del valor del aval\u00fao comercial constituye el valor de la oferta de compra, no de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n propiamente dicha. La Sala reitera y reafirma la regla de decisi\u00f3n desarrollada en la sentencia C-476 de 2007, conforme a la cual el legislador est\u00e1 facultado para fijar criterios generales (vgr. el valor del aval\u00fao comercial) y tarifas porcentuales que la entidad expropiante debe emplear para fijar el precio indemnizatorio que, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997, debe ofrecer al propietario en la etapa de oferta de compra. Lo anterior, habida cuenta de que el precio indemnizatorio de oferta que sirve de punto de partida para la negociaci\u00f3n directa es diferente a la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n propiamente dicha que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997, debe conferirse al propietario del bien inmueble en caso de que no se perfeccione un acuerdo de enajenaci\u00f3n voluntaria.<\/p>\n
76. De otro lado, la fijaci\u00f3n de un precio indemnizatorio de oferta a partir de criterios objetivos y tarifas porcentuales por parte del legislador (i) no impide que en la fase de negociaci\u00f3n directa el propietario, o a falta de este sus herederos, pruebe tener derecho a un mayor valor y (ii) no anula ni restringe desproporcionadamente la facultad de la administraci\u00f3n de ponderar los intereses en juego y determinar la funci\u00f3n -compensatoria, reparatoria o restitutiva- que debe tener la indemnizaci\u00f3n. Por el contrario, de acuerdo con lo previsto por el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n, en todos los casos la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n deber\u00e1 fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado.<\/p>\n
77. Segundo. La Sala considera que es constitucional que el precio indemnizatorio de oferta sea el 10% del valor del aval\u00fao comercial. La Sala reconoce que, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 67 de la Ley 388 de 1997, por regla general el valor del precio indemnizatorio de la oferta en los procesos de expropiaci\u00f3n administrativa debe corresponder al valor total del aval\u00fao comercial del bien inmueble. Sin embargo, la Sala considera que esto no impide que el legislador determine razonadamente que, en algunos casos, el precio indemnizatorio de oferta sea inferior. En esta materia, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n habida cuenta de que, como se expuso, el objeto de regulaci\u00f3n del mandato previsto en el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n es la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n propiamente dicha, no a la oferta de compra.<\/p>\n
78. En criterio de la Sala, es razonable que en la Ley 2044 de 2020 el legislador haya fijado una regla especial conforme a la cual el valor del precio indemnizatorio de oferta de los bienes en los que existen asentamientos ilegales consolidados ser\u00e1 del 10% del aval\u00fao comercial. Lo anterior, habida cuenta de (i) las particularidades de los bienes objeto de expropiaci\u00f3n (fundamento 67 supra), (ii) los sujetos que los ocupan (fundamento 68 supra) y (iii) las importantes finalidades constitucionales asociadas al saneamiento de la propiedad que la expropiaci\u00f3n de estos predios persigue (fundamento 69 supra). Como se expuso, estas circunstancias permiten concluir, como lo entendi\u00f3 el legislador, que el 10% del aval\u00fao comercial podr\u00eda constituir, en muchos escenarios, un \u201cgana-gana\u201d tanto para el propietario como para la entidad expropiante. Esto implica, en criterio de la Sala, que dicho valor constituye un punto de partida razonable para la etapa de negociaci\u00f3n directa que fomenta la enajenaci\u00f3n voluntaria.<\/p>\n
79. Conclusi\u00f3n. En s\u00edntesis, la Sala concluye que mientras que la interpretaci\u00f3n 1 contrar\u00eda el art\u00edculo 58.4 de la Carta, la interpretaci\u00f3n 2 desarrolla el texto constitucional. Por lo tanto, la Sala declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la ley 2044 de 2020 en el entendido de que el 10% del aval\u00fao comercial constituye el valor de la oferta que propondr\u00e1 la entidad competente en el acto administrativo que determine el car\u00e1cter administrativo de la expropiaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 66, 67 y 68 de la Ley 388 de 1997. Lo anterior, sin perjuicio de que el propietario leg\u00edtimo o, a falta de este los herederos, acrediten tener derecho a un mayor valor. En todo caso, de acuerdo con el art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997, la indemnizaci\u00f3n deber\u00e1 consultar los intereses de la comunidad y del afectado.<\/p>\n
III. \u00a0 \u00a0 S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
80. La demanda. Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn, Jenner Alfonso Tovar Torres y Miguel \u00c1ngel \u00c1lvarez P\u00e9rez presentaron acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020. Argumentaron que esta norma es contraria a la Constituci\u00f3n porque vulnera el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, el cual prev\u00e9 que la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa \u201cse fijar\u00e1 consultando los intereses de la comunidad y del afectado\u201d. En su criterio, la norma demandada desconoce este mandato, habida cuenta de que dispone que el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa de los inmuebles ocupados por asentamientos humanos ilegales ser\u00e1 siempre \u201cequivalente al 10% del valor comercial del predio\u201d, lo que impide ponderar los intereses en juego.<\/p>\n
81. Cosa juzgada. La Sala Plena constat\u00f3 que no se configur\u00f3 el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional en relaci\u00f3n con lo decidido por la Corte en la sentencia C-085 de 2022, debido a que no exist\u00eda identidad de cargo ni de par\u00e1metro de control.<\/p>\n
82. Fondo. La Sala Plena encontr\u00f3 que, en este caso, la norma demandada admit\u00eda dos interpretaciones:<\/p>\n
82.1. Interpretaci\u00f3n 1. El par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 regula el valor de la indemnizaci\u00f3n que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997, la entidad competente deber\u00e1 conceder al propietario leg\u00edtimo o, a falta de este a sus herederos, en la fase de expropiaci\u00f3n propiamente dicha. La disposici\u00f3n demandada exige que dicho valor corresponda al 10% del valor comercial del bien e impide que la administraci\u00f3n, y eventualmente el juez administrativo en caso de que el propietario cuestione el monto de la indemnizaci\u00f3n por medio la acci\u00f3n judicial administrativa correspondiente, fijen un valor de la indemnizaci\u00f3n distinto.<\/p>\n
82.2. Interpretaci\u00f3n 2. El par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 prev\u00e9 que el 10% del aval\u00fao comercial del predio a expropiar constituye el valor de la oferta de compra que, conforme al art\u00edculo 66 de la Ley 388 de 1997, la entidad competente propondr\u00e1 en el acto administrativo que determine el car\u00e1cter administrativo de la expropiaci\u00f3n. Este valor constituye el punto de partida de la etapa de negociaci\u00f3n directa, pero no restringe la posibilidad de que durante la fase de negociaci\u00f3n directa el propietario leg\u00edtimo o, a falta de este los herederos, acrediten tener derecho a un mayor valor. En todo caso, conforme a los art\u00edculos 58.4 de la Constituci\u00f3n y 68 de la Ley 388 de 1997, en la fase de expropiaci\u00f3n propiamente dicha la administraci\u00f3n debe fijar el valor de la indemnizaci\u00f3n consultando los intereses de la comunidad y del afectado.<\/p>\n
83. La Corte consider\u00f3 que la interpretaci\u00f3n 1 era contraria al art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n, el cual dispone que la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n administrativa se deber\u00e1 fijar \u201cconsultando los intereses de la comunidad y del afectado\u201d. La Sala reiter\u00f3 que la jurisprudencia constitucional ha sostenido de forma reiterada que esta disposici\u00f3n constitucional exige que la indemnizaci\u00f3n sea \u201cjusta\u201d, lo cual implica que (i) el legislador no est\u00e1 facultado para fijar su valor de forma general y abstracta ni estandarizar topes para su tasaci\u00f3n que anulen o limiten de forma desproporcionada la facultad de la administraci\u00f3n y, eventualmente del juez administrativo, de ponderar los intereses el juego; y (ii) el monto de la indemnizaci\u00f3n que se otorgue al titular debe ser razonable y proporcionado en atenci\u00f3n a los intereses del afectado y de la comunidad. En tal sentido, no puede constituir un enriquecimiento sin causa ni un menoscabo patrimonial. En criterio de la Sala Plena, la interpretaci\u00f3n 1 desconoc\u00eda abiertamente estas subreglas jurisprudenciales y, por lo tanto, era inconstitucional.<\/p>\n
84. En contraste, la Sala Plena concluy\u00f3 que la interpretaci\u00f3n 2 era compatible con la Constituci\u00f3n. Esto, porque, conforme al precedente fijado en la sentencia C-476 de 2007, la Constituci\u00f3n permite que el legislador fije el valor de la oferta que la entidad expropiante deber\u00e1 proponer al propietario del bien en la fase de negociaci\u00f3n y enajenaci\u00f3n voluntaria. En virtud del amplio margen de configuraci\u00f3n del legislador en la materia, es constitucionalmente admisible que la ley determine un valor para la oferta, pues esto no anula la posibilidad de que, fracasada la etapa de negociaci\u00f3n directa y enajenaci\u00f3n voluntaria, los afectados acrediten tener derecho a un mayor valor. En todo caso, la Corte enfatiz\u00f3 que, de acuerdo con el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997, la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n que la entidad expropiante otorgue deber\u00e1 consultar los intereses de la comunidad y del afectado.<\/p>\n
85. Con fundamento en estas consideraciones, la Sala resolvi\u00f3 declarar la exequibilidad condicionada de la norma demandada para expulsar del ordenamiento la interpretaci\u00f3n inconstitucional y, en contraste, mantener aquella compatible con el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
IV. \u00a0 \u00a0 DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 19 de la Ley 2044 de 2020 en el entendido de que el 10% del aval\u00fao comercial constituye el valor de la oferta que propondr\u00e1 la entidad competente en el acto administrativo que determine el car\u00e1cter administrativo de la expropiaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 66, 67 y 68 de la Ley 388 de 1997. Lo anterior, sin perjuicio de que el propietario leg\u00edtimo o, a falta de este los herederos, acrediten tener derecho a un mayor valor. En todo caso, de acuerdo con el art\u00edculo 68 de la Ley 388 de 1997, la indemnizaci\u00f3n deber\u00e1 consultar los intereses de la comunidad y del afectado.<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IBA\u0301N\u0303EZ NAJAR<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-020\/23<\/p>\n
Expediente: D-14.783<\/p>\n
Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en esta ocasi\u00f3n debo aclarar mi voto respecto de algunas de las consideraciones recogidas en el par\u00e1metro de juzgamiento de la Sentencia C-020 de 2023 que, a su turno, cimentan la regla de decisi\u00f3n adoptada y la f\u00f3rmula de condicionamiento escogida en este caso.<\/p>\n
Estimo que esta decisi\u00f3n era la oportunidad para que la Corte precisara su precedente respecto de las diferencias entre la expropiaci\u00f3n judicial y la expropiaci\u00f3n administrativa, y por esa v\u00eda ajustara la jurisprudencia al texto constitucional. En mi opini\u00f3n, esta precisi\u00f3n resulta indispensable para garantizar la supremac\u00eda constitucional, y dotar de efecto \u00fatil la distinci\u00f3n que previ\u00f3 el constituyente entre las dos alternativas que reconoci\u00f3 para el ejercicio de la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s general. Veamos:<\/p>\n
La Sentencia C-020 de 2023 recoge el precedente constitucional para reiterar que \u00abson requisitos constitucionales de la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social: (i) la observancia del principio de legalidad, (ii) la garant\u00eda del debido proceso y (iii) el otorgamiento de una indemnizaci\u00f3n previa y justa\u00bb. As\u00ed, indica que \u00ab[e]l Estado tiene la obligaci\u00f3n de otorgar una indemnizaci\u00f3n previa y justa al titular del bien expropiado\u00bb. Al ocuparse de forma espec\u00edfica de esta condici\u00f3n, la sentencia se\u00f1ala que \u00ab[l]a indemnizaci\u00f3n es una de las condiciones sustanciales de legitimidad de la expropiaci\u00f3n administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social.\u00bb A su turno, expresa que para que una indemnizaci\u00f3n sea justa, el art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica exige que el valor de la indemnizaci\u00f3n consulte \u201clos intereses de la comunidad y del afectado\u201d.<\/p>\n
A partir de esta caracterizaci\u00f3n, la sentencia reconstruye tres subreglas jurisprudenciales para determinar cuando se entiende que la indemnizaci\u00f3n a pagar en procesos de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa es justa. Entre ellas, resulta fundamental la subregla 2, seg\u00fan la cual \u00ab[l]a funci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n es, por regla general, reparatoria -no compensatoria o restitutiva-. Esto significa, de un lado, que debe comprender el valor del bien, as\u00ed como el resto de los perjuicios por concepto de da\u00f1o emergente y lucro cesante; y de otro, que no debe ser \u201cplena\u201d o \u201cintegral\u201d\u00bb.<\/p>\n
Es la reconstrucci\u00f3n de estas reglas, la que permite a la Corte arribar a la conclusi\u00f3n de que la interpretaci\u00f3n 1 de la disposici\u00f3n acusada es inconstitucional, porque anula por completo la posibilidad de que la administraci\u00f3n o el juez tasen y cuantifiquen el valor de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n de los predios en los que existen asentamientos ilegales consolidados.<\/p>\n
Aunque comparto la conclusi\u00f3n de que la interpretaci\u00f3n 1 de la norma es inexequible, estimo respetuosamente la raz\u00f3n expresada para llegar a esa conclusi\u00f3n es equ\u00edvoca. La simple lectura del art\u00edculo 58.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica permite concluir que el constituyente previ\u00f3 dos alternativas claramente distinguibles para adelantar una expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica: la expropiaci\u00f3n judicial, que opera por regla general, y la expropiaci\u00f3n administrativa, en los casos excepcionales que habilite la ley.<\/p>\n
La norma constitucional prev\u00e9 que \u201cpor motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador, podr\u00e1 haber expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa\u201d. Seguidamente, dispone que \u201cen los casos que determine el legislador, dicha expropiaci\u00f3n podr\u00e1 adelantarse por v\u00eda administrativa, sujeta a posterior acci\u00f3n contenciosa – administrativa, incluso respecto del precio\u201d. De ello se sigue que, en la expropiaci\u00f3n judicial procede el pago de una indemnizaci\u00f3n que debe tasarse por el juez consultando los intereses de la comunidad y los del afectado. Mientras que la expropiaci\u00f3n administrativa obliga al pago del precio del bien.<\/p>\n
Dicho de otro modo, en los casos en que la expropiaci\u00f3n se adelanta por v\u00eda judicial debe pagarse una indemnizaci\u00f3n que el juez tasa al valorar los intereses que puedan afectar al propietario del bien y a la comunidad. A su turno, cuando la expropiaci\u00f3n se surte a trav\u00e9s de un proceso administrativo, la administraci\u00f3n paga un precio, cuya determinaci\u00f3n debe considerar los diferentes factores que afectan o benefician el bien, as\u00ed como su valor en el mercado. Este precio es susceptible de control judicial ante el juez contencioso administrativo.<\/p>\n
De modo que, por mandato expreso de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el caso de la expropiaci\u00f3n administrativa no es admisible la figura del \u201cprecio indemnizatorio\u201d. La administraci\u00f3n debe reconocer y pagar el precio del bien, que resulta de considerar su valor en el mercado y por lo tanto corresponde a una realidad objetiva. En caso de que la administraci\u00f3n no haya obrado de conformidad en el proceso expropiatorio por v\u00eda administrativa, la revisi\u00f3n de la determinaci\u00f3n del precio solo le corresponde al juez contencioso administrativo. En contraste, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica reserv\u00f3 la indemnizaci\u00f3n exclusivamente para el proceso expropiatorio por v\u00eda judicial. Solo el juez tiene competencia para tasar la indemnizaci\u00f3n, que debe consultar, adem\u00e1s del precio, los intereses de la comunidad y del afectado.<\/p>\n
La precisi\u00f3n de esta regla conduce necesariamente a concluir que es v\u00e1lido que, al regular la expropiaci\u00f3n administrativa, el legislador prevea condiciones \u00fanicamente para determinar el precio del bien, que no para indemnizar a su propietario. Lo cual significa que la limitaci\u00f3n a la libertad legislativa que la jurisprudencia ha consolidado en lo que esta Sentencia denomina como la subregla 2 excede el mandato constitucional.<\/p>\n
Ahora, ajustar las reglas que conforman el par\u00e1metro de juzgamiento para sujetarlas a la literalidad de la Constituci\u00f3n no modifica el resultado final de este juicio en espec\u00edfico, pero s\u00ed dota de coherencia al ordenamiento y garantiza en mejor medida la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
De aplicarse la regla que propongo, la Sala habr\u00eda llegado a la conclusi\u00f3n de que la interpretaci\u00f3n 1 de la norma es inexequible, no porque impida la determinaci\u00f3n de una indemnizaci\u00f3n justa, sino porque elimina la posibilidad de que en sede administrativa se demuestre que el precio del inmueble excede el 10% de su aval\u00fao comercial.<\/p>\n
Establecida que la interpretaci\u00f3n 1 de la norma deb\u00eda ser excluida del ordenamiento, le correspond\u00eda a la Corte determinar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida. Respetuosamente estimo que, para arribar a la conclusi\u00f3n de que la interpretaci\u00f3n 2 se ajusta a la Constituci\u00f3n, debi\u00f3 agotarse un test de proporcionalidad que reconociera la tensi\u00f3n que esta medida legislativa genera entre el derecho fundamental a la propiedad y la garant\u00eda del derecho a la vivienda. Sin el \u00e1nimo de ser exhaustivo, a continuaci\u00f3n expongo en l\u00edneas gruesas las razones por las cuales esta medida supera un test intermedio de proporcionalidad:<\/p>\n
En mi opini\u00f3n, es claro que la finalidad de la medida es constitucionalmente importante, pues se trata de agilizar procesos de expropiaci\u00f3n orientados a la legalizaci\u00f3n de asentamientos urbanos en los que habita poblaci\u00f3n vulnerable. Esto se asocia directamente a la garant\u00eda del derecho fundamental a la vivienda y el cumplimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad. La medida es id\u00f3nea en tanto la determinaci\u00f3n de un criterio objetivo facilita la planeaci\u00f3n presupuestal para la ejecuci\u00f3n de este tipo de proyectos y reduce la complejidad del proceso de expropiaci\u00f3n administrativa. La fijaci\u00f3n de un criterio previo y est\u00e1tico para la determinaci\u00f3n del precio a pagar en el curso de la actuaci\u00f3n administrativa es efectivamente conducente para agilizar los procesos de expropiaci\u00f3n, y reducir el riesgo de corrupci\u00f3n y la litigiosidad en este tipo de tr\u00e1mites.<\/p>\n
As\u00ed, la medida adoptada por el legislador no es irrazonable; todo lo contrario, atiende la regla de la experiencia que indica que cuando un predio ha sido ocupado por m\u00e1s de 10 a\u00f1os por una comunidad que ha logrado construir con materiales permanentes, con acceso a servicios p\u00fablicos y con inversi\u00f3n en equipamientos p\u00fablicos (v\u00edas o edificios) lo cual implica el respeto de la confianza leg\u00edtima, es poco probable que el propietario recupere la propiedad o pueda obtener alguna ganancia por su enajenaci\u00f3n, salvo aquellos casos en los cuales oportunamente haya ejercitado las acciones que la ley le otorga o est\u00e9 en tiempo para hacerlo, independientemente del t\u00e9rmino de duraci\u00f3n del proceso judicial. En esas condiciones, la determinaci\u00f3n de un porcentaje equivalente al 10% del aval\u00fao comercial como precio de la expropiaci\u00f3n administrativa no se muestra abiertamente irrazonable, e incluso puede entenderse como un evento beneficioso para el propietario que apenas tiene la propiedad formal sobre el bien. Por lo tanto, la afectaci\u00f3n para ese tipo de propietarios no es intensa y es claramente compensada por el beneficio que reporta para las familias ocupantes la legalizaci\u00f3n del asentamiento.<\/p>\n
En todo caso, se pueden presentar eventos en que la afectaci\u00f3n es desproporcionada: aquellos en los que la situaci\u00f3n particular del inmueble le permite a su propietario demostrar en el curso de la actuaci\u00f3n administrativa o de la actuaci\u00f3n judicial de revisi\u00f3n del precio que \u00e9ste es superior al 10% del aval\u00fao comercial, aun cuando all\u00ed se haya establecido un asentamiento ilegal consolidado. Son estos eventos los que debieron cubrirse con el condicionamiento. Respetuosamente estimo que, dado que el art\u00edculo 58 reserva al juez la tasaci\u00f3n de una indemnizaci\u00f3n, el condicionamiento, tal como fue aprobado, no ajusta del todo la medida a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y s\u00ed limita la efectividad de la figura de la expropiaci\u00f3n para el saneamiento de la propiedad de asentamientos ilegales consolidados.<\/p>\n
De la forma m\u00e1s respetuosa debo advertir que el condicionamiento como qued\u00f3 aprobado incrementa de forma innecesaria la complejidad del proceso de expropiaci\u00f3n y, por esa v\u00eda, reduce la agilidad y objetividad que la norma pretend\u00eda aportar al proceso de saneamiento de asentamientos ilegales. A mi juicio, la posibilidad de probar un mayor valor que reconozca el car\u00e1cter indemnizatorio del valor a pagar al propietario, y consulte los intereses de la comunidad y del afectado debi\u00f3 reservarse exclusivamente al juez contencioso administrativo.<\/p>\n
La Corte debi\u00f3 declarar la exequibilidad condicionada en el entendido que se podr\u00e1 pagar un valor superior al 10% del aval\u00fao comercial si el propietario, o sus herederos, demuestran que el precio del inmueble es superior a esa cifra. En mi opini\u00f3n, una f\u00f3rmula en ese sentido ajusta mejor la norma a lo previsto en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, garantiza en mejor medida el derecho a la propiedad de los afectados por la expropiaci\u00f3n, y no sacrifica el logro de la finalidad constitucionalmente importante que persigue la norma.<\/p>\n
En estos t\u00e9rminos dejo expuestas las razones de mi aclaraci\u00f3n de voto, con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Plena.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Expediente D-14783<\/p>\n
M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Expediente D-14783 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera INDEMNIZACI\u00d3N POR EXPROPIACI\u00d3N ADMINISTRATIVA DE PREDIOS PRIVADOS EN LOS QUE EXISTEN ASENTAMIENTOS HUMANOS ILEGALES CONSOLIDADOS-Fijaci\u00f3n del valor El 10% del valor del aval\u00fao comercial constituye el valor de la oferta de compra, no de la indemnizaci\u00f3n por expropiaci\u00f3n propiamente dicha. La Sala reitera y reafirma la regla de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28653","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28653","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28653"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28653\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28653"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28653"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28653"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}