<\/p>\n
PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N-Atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales para el ejercicio de la potestad disciplinaria incumple principio de excepcionalidad y definici\u00f3n precisa<\/p>\n
La Corte concluye que la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la potestad disciplinaria relacionada con servidores p\u00fablicos, entre ellos los de elecci\u00f3n popular, vulnera el inciso tercero del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n. En primer lugar, porque no implic\u00f3 el traslado de una competencia originariamente asignada a los jueces, sino la variaci\u00f3n en la naturaleza de una potestad de la que ya era titular dicho organismo de control. De otro lado, porque, al haber operado una asignaci\u00f3n en bloque y omnicomprensiva de las materias que regula el r\u00e9gimen disciplinario, se desconoci\u00f3 el mandato de definici\u00f3n precisa y, con ello, el principio de excepcionalidad que rige el asunto.<\/p>\n
PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N-Funci\u00f3n disciplinaria es de naturaleza administrativa<\/p>\n
(\u2026) la PGN conservar\u00e1, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los t\u00e9rminos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una funci\u00f3n originariamente administrativa, seg\u00fan se explic\u00f3 en ac\u00e1pites previos. En ese orden de ideas, de acuerdo con los art\u00edculos 118 y 277.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a este organismo aut\u00f3nomo e independiente le compete \u201c[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley\u201d.<\/p>\n
IMPOSICI\u00d3N DE SANCIONES DE DESTITUCI\u00d3N, SUSPENSI\u00d3N E INHABILIDAD A SERVIDORES P\u00daBLICOS DE ELECCI\u00d3N POPULAR-Tiene reserva judicial<\/p>\n
La reserva judicial que opera sobre las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, cuando estas son impuestas a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, se explica en la protecci\u00f3n que la Constituci\u00f3n y la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad, le otorgan al principio democr\u00e1tico y al derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en el Estado Social de Derecho, el principio democr\u00e1tico tiene car\u00e1cter expansivo y universal, por lo que constituye un criterio de interpretaci\u00f3n.<\/p>\n
SANCIONES DE DESTITUCI\u00d3N, SUSPENSI\u00d3N E INHABILIDAD A SERVIDORES P\u00daBLICOS DE ELECCI\u00d3N POPULAR-Imposici\u00f3n definitiva corresponde al juez<\/p>\n
En concordancia con la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y arm\u00f3nica de los art\u00edculos 93 y 277.6 de la Constituci\u00f3n y el cumplimiento de buena fe de los art\u00edculos 8\u00ba y 23.2 de la CADH, en relaci\u00f3n con el primer grupo de sanciones opera una reserva judicial exclusivamente para los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones. En virtud de aquella, la PGN, en tanto autoridad que cumple funciones administrativas, no puede imponer con car\u00e1cter definitivo a este tipo de servidores las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, sin la intervenci\u00f3n de un juez. Estas restricciones solo pueden ser decididas por los jueces de la Rep\u00fablica, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garant\u00edas del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal.<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes<\/p>\n
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede<\/p>\n
La integraci\u00f3n de la unidad normativa solo es procedente en los siguientes eventos: i) cuando la norma no tiene un contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado: ii) cuando la norma est\u00e1 reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas; y iii) cuando el precepto demandado se encuentra intr\u00ednsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad.<\/p>\n
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuraci\u00f3n<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia\/ COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y UN NUEVO JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia cuando se plantea dentro de un nuevo contexto<\/p>\n
FUNCI\u00d3N P\u00daBLICA-Control y vigilancia<\/p>\n
La forma como est\u00e1 dise\u00f1ada la vigilancia del ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica responde al sistema de frenos y contrapesos propio del modelo del Estado colombiano, que tiene como prop\u00f3sito garantizar la eficiencia en el desarrollo de las actividades, los derechos de las personas y la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general. Adem\u00e1s, el ejercicio de la potestad disciplinara es difuso pues no solo responde a la calidad del sujeto investigado sino a la naturaleza de la acci\u00f3n.<\/p>\n
POTESTAD DISCPLINARIA DEL ESTADO-Naturaleza<\/p>\n
Tradicionalmente la naturaleza de la potestad disciplinaria del Estado se ha concebido como administrativa. No obstante, en algunos casos tiene naturaleza jurisdiccional. La ejecuci\u00f3n de dicha potestad depende del car\u00e1cter y las particularidades que le asignen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley.<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Fundamento constitucional<\/p>\n
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Justificaci\u00f3n<\/p>\n
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley que orientan el debido proceso<\/p>\n
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Naturaleza<\/p>\n
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Competencia disciplinaria<\/p>\n
(\u2026) la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha dicho, con fundamento en los art\u00edculos 92, 113 y 277.6 de la Constituci\u00f3n, que la PGN es un \u00f3rgano de control sui generis, aut\u00f3nomo e independiente, que ejerce la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, esto es, ejerce el control disciplinario. En tal sentido, el ejercicio de la potestad disciplinaria est\u00e1 sujeta a los principios de orden constitucional que rigen la funci\u00f3n administrativa y se somete al inter\u00e9s general. As\u00ed, el control sobre los servidores p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 209 superior, se debe enmarcar en los imperativos de la \u201cigualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad mediante la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones\u201d.<\/p>\n
PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N-Funciones en relaci\u00f3n con los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular<\/p>\n
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Funciones de polic\u00eda judicial<\/p>\n
DERECHOS POLITICOS-Naturaleza fundamental<\/p>\n
Los derechos derivados de la participaci\u00f3n democr\u00e1tica tienen la naturaleza de fundamentales, debido a que representan la reformulaci\u00f3n de los mecanismos de toma de decisiones. Mediante aquellos, el ciudadano adquiere un papel trascendental de injerencia en los asuntos que le afectan y, adem\u00e1s, exige de las autoridades la asunci\u00f3n de compromisos tendientes a su efectivizaci\u00f3n constante en el marco de las nuevas relaciones con las personas que hacen parte de la comunidad. Lo anterior, no solo para garantizar su car\u00e1cter expansivo, sino tambi\u00e9n para asegurar su vigencia.<\/p>\n
DERECHOS POLITICOS-Alcance<\/p>\n
DERECHOS POLITICOS-Permiten que haya una participaci\u00f3n activa por parte de los ciudadanos<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION POL\u00cdTICA-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION POL\u00cdTICA-Conformaci\u00f3n, ejercicio y control<\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Fundamental<\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Alcance<\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Restricciones<\/p>\n
DERECHOS POLITICOS-Instrumentos internacionales<\/p>\n
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y PROTECCION INTERNACIONAL A LOS DERECHOS HUMANOS-Contenido en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica<\/p>\n
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que lo integran no tienen el rango de normas supraconstitucionales<\/p>\n
CONTROL DE CONVENCIONALIDAD-Alcance<\/p>\n
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu<\/p>\n
(\u2026) la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de la CADH debe llevarse a cabo en el marco del control de constitucionalidad mediante la figura del bloque de constitucionalidad. En esa medida, el control de convencionalidad en Colombia, entendido como incorporaci\u00f3n del derecho internacional al derecho interno, no puede realizarse en forma aut\u00f3noma, por fuera del control de constitucionalidad, porque dicha incorporaci\u00f3n se realiza a trav\u00e9s del bloque de constitucionalidad, toda vez que el bloque en sentido estricto incorpora normas de DIDH (i.e. CADH) al par\u00e1metro de constitucionalidad, lo cual implica que la Corte debe tener en consideraci\u00f3n dichas normas para efectuar el control de constitucionalidad de las leyes.<\/p>\n
NORMAS CONVENCIONALES EN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica y sistem\u00e1tica con la Constituci\u00f3n<\/p>\n
La Sala Plena reitera que el contraste de una ley con un tratado internacional no da lugar a una declaratoria autom\u00e1tica de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Como se indic\u00f3, estos instrumentos de derechos solamente deben ser considerados para interpretar el contenido y alcance de los mandatos constitucionales y armonizarlos con la normativa que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. De ello se infiere que la prevalencia de una norma del DIDH en un caso concreto solo puede obedecer a que aquella incorpora un nivel de protecci\u00f3n del ser humano que es mucho m\u00e1s amplio que el est\u00e1ndar constitucional. Esa precedencia viene ordenada por el principio pro persona y no implica la mayor jerarqu\u00eda del derecho internacional, ni pone en cuesti\u00f3n la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n frente a las dem\u00e1s fuentes internas. Adicionalmente, en caso de discrepancia normativa, el ejercicio hermen\u00e9utico no siempre consiste en determinar la prevalencia de una norma sobre otra en virtud del principio pro homine, pues con frecuencia se requiere construir interpretaciones que permitan la armonizaci\u00f3n de ordenamientos.<\/p>\n
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermen\u00e9utico relevante para establecer sentido de derechos fundamentales<\/p>\n
PRINCIPIO PRO PERSONA-Aplicaci\u00f3n\/DERECHOS HUMANOS A NIVEL INTERNACIONAL Y REGIONAL-Cumplimiento del principio pro persona<\/p>\n
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas jurisprudenciales<\/p>\n
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica<\/p>\n
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa<\/p>\n
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Aplicaci\u00f3n del principio de excepcionalidad\/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD-Condiciones<\/p>\n
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas para el aseguramiento de la imparcialidad e independencia<\/p>\n
Bajo la denominada regla de aseguramiento estricto de la imparcialidad e independencia, esta Corte ha precisado que debe ser factible diferenciar con claridad las funciones jurisdiccionales trasladadas de las funciones administrativas propias, de manera que unas y otras sean ejercidas por funcionarios distintos y que no exista \u201cuna posici\u00f3n previa de la entidad en relaci\u00f3n con las actividades que ahora tiene que juzgar\u201d, pues entonces la decisi\u00f3n que tome en calidad de juez podr\u00e1 verse sesgada por el criterio que en sede administrativa pregona dicha autoridad.<\/p>\n
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Alcance del art\u00edculo 23<\/p>\n
La Sala precisa la regla jurisprudencial derivada de una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica y dial\u00f3gica del art\u00edculo 23.2. de la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad: esta corresponde a que la restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n temporal del derecho a ser elegido de un servidor de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial y solo puede ser impuesta de manera definitiva por un juez de la Rep\u00fablica de cualquier especialidad, con las excepciones constitucionales expuestas previamente.<\/p>\n
DEBIDO PROCESO-Aplicaci\u00f3n del principio del juez natural<\/p>\n
PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL-Alcance<\/p>\n
(\u2026) el respeto al debido proceso, concretado en el principio de juez natural, implica la garant\u00eda de que el juzgamiento sea efectuado por los funcionarios y \u00f3rganos que, en atenci\u00f3n a lo dispuesto en la Constituci\u00f3n, tengan la competencia para ello.<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance<\/p>\n
SANCI\u00d3N DISCIPLINARIA IMPUESTA POR LA PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N-Recurso de revisi\u00f3n<\/p>\n
El est\u00e1ndar de garant\u00eda constitucional exige que la intervenci\u00f3n de juez en la determinaci\u00f3n e imposici\u00f3n de las sanciones analizadas a los servidores de elecci\u00f3n popular sea obligatoria y no rogada. Tambi\u00e9n, debe ser ordinario y siempre estar presente en la imposici\u00f3n de dichas sanciones, para que estas se concreten en una sentencia judicial. Por lo tanto, el tr\u00e1mite del recurso de revisi\u00f3n operar\u00e1 de manera autom\u00e1tica e inmediata y no est\u00e1 supeditado a las causales taxativas de procedencia, permiti\u00e9ndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicci\u00f3n, lo cual podr\u00e1 hacer dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el art\u00edculo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual cre\u00f3 el art\u00edculo 238 D de la Ley 1952 de 2019. Vencido este t\u00e9rmino, en el que el disciplinado puede ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y todas sus garant\u00edas procesales, la PGN deber\u00e1 enviar, inmediatamente, el proceso ante el juez de lo contencioso administrativo, quien deber\u00e1 hacer un examen integral de la actuaci\u00f3n disciplinaria adelantada por la PGN, no solo de correcci\u00f3n de legalidad.<\/p>\n
EXHORTO-Congreso de la Rep\u00fablica<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
SENTENCIA C-030 DE 2023<\/p>\n
Ref.: Expediente D-14503<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1 de la Ley 2094 de 2021 \u201cPor medio de la cual se reforma la Ley\u00a01952\u00a0de 2019 y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
Magistrados ponentes:<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas<\/p>\n
Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diecis\u00e9is (16) de febrero de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Los ciudadanos Gustavo Gall\u00f3n Giraldo, Juli\u00e1n Gonz\u00e1lez Escall\u00f3n, David Fernando Cruz Guti\u00e9rrez, Reinaldo Villalba Vargas, Jomary Orteg\u00f3n Osorio, Juan David Romero Preciado y Alexander L\u00f3pez Maya, \u00c1ngela Mar\u00eda Robledo G\u00f3mez, N\u00e9stor Manuel Castro Acevedo y Miguel \u00c1ngel Buitrago Mar\u00edn, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demandaron el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021.<\/p>\n
2. Mediante auto del 7 de diciembre de 2021, se admiti\u00f3 la demanda contra los incisos 2, 3 y 7 del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021, por la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 8 y 23 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 29 y 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sin embargo, no se admiti\u00f3 el libelo respecto de los dem\u00e1s cargos propuestos contra el art\u00edculo 1\u00ba y los art\u00edculos 13, 16, 17, 18, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la misma ley.<\/p>\n
3. El 13 de diciembre de 2021, los demandantes presentaron escrito de correcci\u00f3n de la demanda. Mediante auto del 20 de enero de 2022 se admiti\u00f3 el cargo formulado contra el inciso segundo del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021, por el supuesto desconocimiento del art\u00edculo 116 superior. As\u00ed mismo, se rechazaron los cargos planteados contra las dem\u00e1s disposiciones demandadas. Esta decisi\u00f3n no fue objeto de recurso de s\u00faplica.<\/p>\n
4. En atenci\u00f3n de lo anterior, se corri\u00f3 traslado a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (en adelante PGN), con la finalidad de que esa entidad rindiera el concepto de que trata el art\u00edculo 278.5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; asimismo, se comunic\u00f3 el inicio del proceso al se\u00f1or presidente de la Rep\u00fablica, al presidente del Congreso y al Ministerio del Interior; igualmente, se orden\u00f3 fijar en lista el proceso durante el t\u00e9rmino reglamentario. En la misma decisi\u00f3n, se invit\u00f3 a participar a diferentes instituciones p\u00fablicas y privadas.<\/p>\n
5. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.<\/p>\n
. NORMA DEMANDADA<\/p>\n
\u201cLEY 2094 DE 2021<\/p>\n
(junio 29)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1. Modificase el art\u00edculo 2 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la PGN e independencia de la acci\u00f3n. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.<\/p>\n
Se le atribuye a la PGN funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, inclusive los de elecci\u00f3n popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad y las dem\u00e1s establecidas en la ley.<\/p>\n
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuaci\u00f3n disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la PGN ser\u00e1n susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso-administrativo, en los t\u00e9rminos establecidos en esta Ley.<\/p>\n
Para los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, la ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n se supeditar\u00e1 a lo que decida la autoridad judicial.<\/p>\n
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la PGN y de las personer\u00edas distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, \u00f3rganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores p\u00fablicos de sus dependencias.<\/p>\n
A la Comisi\u00f3n Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acci\u00f3n disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, as\u00ed como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y dem\u00e1s autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.<\/p>\n
La competencia de la PGN es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el r\u00e9gimen \u00e9tico disciplinario en el ejercicio de la funci\u00f3n de conformidad con el art\u00edculo 185 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
La acci\u00f3n disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisi\u00f3n de la falta\u201d.<\/p>\n
. \u00a0LA DEMANDA<\/p>\n
Primer cargo. Vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
6. Los accionantes se\u00f1alaron que el art\u00edculo 116 de la carta impone un l\u00edmite al Legislador para efectos de otorgar funciones judiciales a los \u00f3rganos administrativos. Refirieron que el car\u00e1cter excepcional de dicha atribuci\u00f3n \u201csupone una cierta racionalidad que debe expresar el legislador al momento de ejercer esta potestad\u201d de manera que sirva \u201cpara enfrentar situaciones cr\u00edticas que permitan comprender, f\u00e1cilmente, las razones por las cuales se les otorgan facultades judiciales a entidades administrativas con el objetivo de sustentar su car\u00e1cter excepcional\u201d.<\/p>\n
7. Acorde con la demanda, la disposici\u00f3n acusada desconoce el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque la motivaci\u00f3n que sustenta la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales, esto es, cumplir lo previsto en el art\u00edculo 23.2 de la CADH y en la sentencia de la Corte IDH del 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, no es excepcional. Al contrario, se trata de la obligaci\u00f3n ordinaria en cabeza del Estado prevista en el art\u00edculo 93 de la carta.<\/p>\n
8. Adem\u00e1s, destacaron que las materias objeto del control disciplinario son amplias, numerosas y diversas, por lo que, al asign\u00e1rsele connotaci\u00f3n judicial a dicho control disciplinario, la \u201cfunci\u00f3n judicial se volver\u00eda regla y no excepci\u00f3n en esta autoridad administrativa (\u2026)\u201d.<\/p>\n
9. Por \u00faltimo, pusieron de presente que la \u00fanica entidad que es simult\u00e1neamente autoridad disciplinaria y jurisdiccional es la Comisi\u00f3n Nacional de Disciplina Judicial, entidad que ejerce la funci\u00f3n disciplinaria jurisdiccional y por ende su competencia est\u00e1 reducida a los miembros de la Rama Judicial.<\/p>\n
Segundo cargo. Vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos<\/p>\n
10. Los accionantes sostuvieron que la norma demandada otorga facultades jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la funci\u00f3n disciplinaria preferente, que incluye la posibilidad de retirar de su cargo a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Estimaron que lo anterior es contrario al art\u00edculo 23 de la CADH, porque desconoce que estos servidores solo pueden ser retirados de su cargo \u201cpor condena de un juez competente en el marco de un proceso penal\u201d. Seg\u00fan su criterio, la PGN \u201cno cumple ninguna de estas condiciones, pues sanciona disciplinariamente mas no condena penalmente, no es juez de la Rep\u00fablica sino una autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales y el proceso disciplinario no es equiparable al penal\u201d.<\/p>\n
11. Se\u00f1alaron que en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-500 de 2014 y SU-355 de 2015 la Corte analiz\u00f3 la competencia de la PGN de destituir a servidores de elecci\u00f3n popular, frente a la posible transgresi\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH, y concluy\u00f3 que esta disposici\u00f3n \u201cno se opone a que los Estados Partes (\u2026) adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario p\u00fablico\u201d. Sin embargo, destacaron que estas decisiones son anteriores a la sentencia de la Corte IDH en el caso de Gustavo Petro vs Colombia \u201cque reinterpreta el art\u00edculo 23.2 de la CADH\u201d.<\/p>\n
12. Los demandantes mencionaron que la Corte IDH \u201cvari\u00f3 de manera radical la interpretaci\u00f3n acerca del sentido y el alcance del art\u00edculo 23.2\u201d, al indicar que, a partir de una interpretaci\u00f3n literal de esa disposici\u00f3n, existe una prohibici\u00f3n de las autoridades administrativas de aplicar sanciones que impliquen una restricci\u00f3n -como la inhabilitaci\u00f3n o la destituci\u00f3n- para el ejercicio del derecho a elegir y ser elegido, pues esto solo puede efectuarse a trav\u00e9s de un acto jurisdiccional -sentencia- del juez competente, en el proceso penal. De igual forma, la Corte IDH reconoci\u00f3 que la vigencia de las normas que facultan a la PGN a imponer ese tipo de sanciones a servidores elegidos popularmente constituye un incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno.<\/p>\n
13. Para los actores, otorgar un est\u00e1ndar judicial a la potestad disciplinaria preferente \u201csupone la transformaci\u00f3n de la actividad de la PGN porque sus decisiones ya no se catalogan como actos administrativos, sino como decisiones judiciales, aun a pesar de que se mantenga la estructura jer\u00e1rquica con una autonom\u00eda restringida y una direcci\u00f3n unipersonal\u201d. Bajo ese entendido, consideraron que la norma realmente busca \u201crevestir formalmente de investidura judicial a los procuradores para ejercer la potestad disciplinaria preferente\u201d.<\/p>\n
14. Lo anterior, a su juicio, no satisface el est\u00e1ndar convencional en virtud del cual el retiro de estos servidores se debe dar en virtud de una \u201ccondena, por juez competente, en proceso penal\u201d, por las siguientes razones:<\/p>\n
16. Segundo. Se\u00f1alaron que, el hecho de que la PGN tenga funciones judiciales de car\u00e1cter excepcional, no la hace homologable a los jueces de la Rep\u00fablica, pues contin\u00faa siendo una autoridad administrativa. Por lo tanto, la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales no convierte a la PGN en un juez competente.<\/p>\n
17. Tercero. En criterio de los accionantes, aunque el proceso disciplinario tenga como objetivo fijar una sanci\u00f3n, no tiene las mismas garant\u00edas, estructura, ni principios del proceso penal, por lo que no ser\u00edan homologables. Refirieron que el proceso penal \u201cse estructura a partir de la idea de que el Derecho Penal y las condenas que impone son la \u00faltima ratio. En cambio, el proceso disciplinario es un mecanismo para regular y optimizar la funci\u00f3n p\u00fablica\u201d.<\/p>\n
18. Finalmente, los demandantes aseguraron que la sentencia de la Corte IDH en el caso de Gustavo Petro vs Colombia exige \u201cuna interpretaci\u00f3n particular de los numerales 277-6 y 278-1 de la Constituci\u00f3n\u201d, en el sentido de que la PGN \u201cejerza la funci\u00f3n de vigilancia frente a los funcionarios de elecci\u00f3n popular, pero sin que pueda separarlos del cargo\u201d.<\/p>\n
19. Al respecto, explicaron que el art\u00edculo 277-6, que otorga la competencia a la PGN de vigilar a todos los servidores p\u00fablicos, s\u00ed menciona a los de elecci\u00f3n popular; mientras que el art\u00edculo 278-1, que otorga la competencia a la PGN para sancionar con retiro del cargo a servidores p\u00fablicos, no se\u00f1ala de forma espec\u00edfica a los de elecci\u00f3n popular. Bajo ese entendido, estimaron que \u201c[l]a interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica con la CADH de estas disposiciones constitucionales estriba en que la PGN ejerza la funci\u00f3n de vigilancia frente a los funcionarios de elecci\u00f3n popular, pero sin que pueda separarlos del cargo\u201d. Para los accionantes, esta interpretaci\u00f3n ofrece una mayor protecci\u00f3n al derecho fundamental de elegir y ser elegido y, en consecuencia, se encuentra en armon\u00eda con lo dispuesto en el art\u00edculo 23.2 de la CADH.<\/p>\n
Tercer cargo. Vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 8\u00ba de la CADH<\/p>\n
20. Con el fin de demostrar que la atribuci\u00f3n de la PGN para investigar y juzgar disciplinariamente a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular vulnera el derecho al debido proceso, los demandantes realizaron un juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
21. Recordaron que en el caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH concluy\u00f3 que la restricci\u00f3n de los derechos pol\u00edticos reconocidos en el art\u00edculo 23 de la CADH, como consecuencia de la sanci\u00f3n de destituci\u00f3n e inhabilitaci\u00f3n por parte de la PGN de un funcionario p\u00fablico democr\u00e1ticamente electo, \u201cconstituy\u00f3 una violaci\u00f3n al debido proceso, dado que esta sanci\u00f3n no fue emitida por un juez competente, luego de una condena producida en el marco de un proceso penal en el que se respeten las garant\u00edas del debido proceso\u201d. Indicaron que, seg\u00fan esa decisi\u00f3n, el proceso disciplinario vulner\u00f3 el principio de imparcialidad judicial, ante la concentraci\u00f3n de las facultades investigativas y sancionadoras.<\/p>\n
22. Bajo ese entendido, los accionantes afirmaron que la disposici\u00f3n demandada restringe de manera desproporcionada el derecho al debido proceso, en tanto la medida all\u00ed contenida no es id\u00f3nea, necesaria ni proporcional en sentido estricto, seg\u00fan se explica a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
23. Refirieron que la norma carece de idoneidad en tanto no cumple con el fin que la sustenta, que es la protecci\u00f3n convencional al debido proceso de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Esto, por dos razones: la primera, porque \u201cotorgar facultades judiciales no transforma la naturaleza de \u00f3rgano administrativo de la PGN, no le da el est\u00e1ndar de juez y tampoco le otorga la posibilidad de condenar penalmente\u201d, por lo que la medida nunca va a cumplir con el fin que se propone, que se traduce en establecer un est\u00e1ndar de protecci\u00f3n mayor para los servidores de elecci\u00f3n popular. La segunda, consiste en que la medida \u201csupone menor protecci\u00f3n por la carencia de autonom\u00eda que tienen los procuradores en una entidad que tiene un dise\u00f1o netamente administrativo, es decir, que tiene una direcci\u00f3n unipersonal y jerarquizada\u201d.<\/p>\n
24. As\u00ed mismo, consideraron que la medida no es necesaria, porque \u201cotorgar funciones judiciales a la PGN no era la \u00fanica medida o mecanismo para cumplir con el est\u00e1ndar convencional\u201d. Explicaron que en la sentencia del caso Petro Urrego vs Colombia, la Corte IDH le orden\u00f3 al Estado colombiano adecuar el ordenamiento jur\u00eddico interno a los par\u00e1metros de protecci\u00f3n del debido proceso se\u00f1alados en el art\u00edculo 8\u00ba de la CADH, y en esa decisi\u00f3n se ofrecieron soluciones para tal efecto, como interpretar los art\u00edculos 277.6 y 278.1 de la Constituci\u00f3n, en el sentido de que, si bien la PGN puede vigilar la conducta de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, no puede retirarlos de su cargo. En su parecer, aunque la disposici\u00f3n acusada se present\u00f3 como una forma de cumplir la orden de la Corte IDH \u201cmaterialmente constituye una elusi\u00f3n al control de convencionalidad y, por el contrario, se erige como una medida regresiva e innecesaria en materia de protecci\u00f3n al debido proceso\u201d.<\/p>\n
25. Adem\u00e1s, se\u00f1alaron que \u201cantes que dotar a la funci\u00f3n disciplinaria con una investidura era posible darles prevalencia a los procesos penales cuando implican a funcionarios de elecci\u00f3n popular\u201d. Esto, en la medida que el proceso penal ofrece mayores garant\u00edas, pues \u201cel proceso disciplinario implica una aplicaci\u00f3n flexible del principio de tipicidad, debido a que la naturaleza de las conductas sancionadas y los bienes jur\u00eddicos protegidos no se encuentran determinados con precisi\u00f3n en un cat\u00e1logo jur\u00eddico\u201d.<\/p>\n
26. Por \u00faltimo, refirieron que la medida no es proporcional en sentido estricto porque \u201csacrifica innecesariamente garant\u00edas constitucionales y convencionales sin que se genere un claro beneficio\u201d. En su concepto, \u201cotorgar facultades judiciales desnaturaliza la funci\u00f3n de la PGN en la estructura org\u00e1nica del Estado colombiano, es m\u00e1s costoso presupuestalmente y no ofrece mejores garant\u00edas para los sujetos disciplinables, en tanto se mantiene la estructura jerarquizada de la PGN que disminuye el \u00e1mbito de autonom\u00eda de cada procurador\u201d. En criterio de los demandantes, este sacrificio es muy gravoso, por cuanto debilita el principio de representaci\u00f3n democr\u00e1tica.<\/p>\n
. \u00a0INTERVENCIONES<\/p>\n
27. Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, la Corte recibi\u00f3 15 escritos de intervenci\u00f3n: i) cuatro solicitaron la exequibilidad de la norma demandada; ii) cinco solicitaron la inexequibilidad de la disposici\u00f3n; iii) dos solicitaron la inhibici\u00f3n, por ineptitud sustantiva de la demanda y, en subsidio, la exequibilidad de la norma; iv) en una no se hizo solicitud alguna; y v) tres fueron presentadas de manera extempor\u00e1nea. En el siguiente cuadro se sintetizan las intervenciones referidas:<\/p>\n
Interviniente \/ solicitud \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de los argumentos<\/p>\n
Presidencia de la Rep\u00fablica y ministerios de Justicia y del Derecho, y del Interior -intervenci\u00f3n conjunta-<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indicaron que i) la interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo 23.2 CADH se opone a la soberan\u00eda colombiana plasmada en las decisiones de la Corte Constitucional; ii) no es acertado afirmar que la PGN contin\u00faa siendo una autoridad administrativa, pues ello desconoce la creaci\u00f3n de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular; y iii) la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN es id\u00f3nea porque persigue fines constitucionalmente relevantes -el control de la funci\u00f3n p\u00fablica y la lucha contra la corrupci\u00f3n-; es necesaria porque es menos lesiva e intensa para los derechos pol\u00edticos, si se compara con la aplicaci\u00f3n del derecho penal; y es proporcional en estricto sentido, ya que no produce una significativa afectaci\u00f3n de derechos fundamentales.<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que: i) la norma busca prevenir y sancionar las conductas que atenten contra la administraci\u00f3n p\u00fablica; ii) la Corte IDH ha respetado la autonom\u00eda de los Estados para regular las limitaciones correspondientes a los derechos pol\u00edticos, siempre y cuando no se vulneren las garant\u00edas de los electores y elegidos; iii) la forma de vinculaci\u00f3n de los integrantes de las salas disciplinarias de juzgamiento, garantiza la imparcialidad objetiva; adem\u00e1s, la PGN es un \u00f3rgano independiente y aut\u00f3nomo.<\/p>\n
Universidad Cat\u00f3lica de Colombia<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostuvo que i) el Legislador ampli\u00f3 la facultad jurisdiccional a las decisiones de fondo en materia disciplinaria; y ii) es necesario mantener el an\u00e1lisis del art\u00edculo 23 CADH realizado por la jurisprudencia constitucional para proteger a los asociados ante hechos de corrupci\u00f3n, y preservar la moral administrativa y la idoneidad de los elegidos.<\/p>\n
Departamento de Derecho Penal de la Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 que i) la postura de la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia atenta contra la estructura institucional y constitucional concebida en contra la corrupci\u00f3n; ii) si pueden diferirse funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas en materia penal, con mayor raz\u00f3n en materia disciplinaria; y iii) si los \u00fanicos que pueden limitar los derechos pol\u00edticos son los jueces penales, desaparecer\u00eda la revocatoria del mandato y el control disciplinario.<\/p>\n
Universidad de Salamanca<\/p>\n
Sin solicitud \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asegur\u00f3 que la Corte Constitucional ha establecido que no existe contradicci\u00f3n entre la funci\u00f3n disciplinaria que cumple la PGN de cara a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y las disposiciones de la CADH. Adem\u00e1s, las decisiones de la PGN, en cuanto afectan derechos pol\u00edticos de servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, tienen control del \u00f3rgano contencioso administrativo, a trav\u00e9s del recurso de revisi\u00f3n.<\/p>\n
Universidad del Rosario<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adujo que la norma demandada no acata lo dispuesto en el punto resolutivo 8\u00ba de la sentencia proferida en el caso Petro Urrego vs Colombia y desconoce el derecho a un juez natural.<\/p>\n
Universidad de Cartagena<\/p>\n
Exequibilidad \/ inexequibilidad con efectos diferidos \/ inhibici\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Refiri\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201cproceso penal\u201d de que trata la CADH no puede interpretarse de manera literal sino sistem\u00e1tica, raz\u00f3n por la cual debe ser declarada exequible. Estim\u00f3 que, de manera subsidiaria, la Corte podr\u00eda declarar la inexequibilidad con efectos diferidos y ordenar al Legislador tramitar con urgencia el proceso judicial para la confirmaci\u00f3n ante los jueces penales de las decisiones disciplinarias. Finalmente, sugiri\u00f3 la inhibici\u00f3n porque la demanda no acredita los requisitos de forma.<\/p>\n
Universidad Sergio Arboleda<\/p>\n
Inhibici\u00f3n \/ exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que se debe proferir un fallo inhibitorio, en tanto la demanda no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. De manera subsidiaria, sugiri\u00f3 declarar la exequibilidad, porque la norma acusada asegura todas las garant\u00edas del debido proceso y las funciones jurisdiccionales se circunscriben al control disciplinario y son acordes con las exigencias de imparcialidad e independencia. Adem\u00e1s, la disposici\u00f3n busca cumplir el fallo proferido por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia.<\/p>\n
Universidad Libre de Bogot\u00e1<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mencion\u00f3 que la norma no cumple con la orden dada en la Sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia. Puso de presente que, mediante las resoluciones de supervisi\u00f3n de cumplimiento de dicho fallo, la Corte IDH precis\u00f3 que el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 no cumple la orden de adecuaci\u00f3n del derecho interno a los est\u00e1ndares convencionales.<\/p>\n
Academia Colombiana de Jurisprudencia<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Academia Colombiana de Derecho Sancionatorio<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asegur\u00f3 que la norma acusada i) vulnera el art\u00edculo 116 CP, porque desconoce el modelo constitucional sobre la atribuci\u00f3n de las funciones jurisdiccionales de la administraci\u00f3n y otorga unas competencias no delimitadas y excesivamente amplias a la autoridad a la PGN; ii) desconoce el art\u00edculo 23.2 de la CADH porque asigna la funci\u00f3n jurisdiccional a una autoridad administrativa; y iii) transgrede el art\u00edculo 8\u00ba de la CADH porque los funcionarios a los que se les asignan las funciones jurisdiccionales en la PGN no son independientes.<\/p>\n
Academia Colombiana de Derecho Internacional<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indic\u00f3 que el Legislador otorga las funciones jurisdiccionales a la PGN, siendo al mismo tiempo quien elige a la persona que se encargar\u00e1 de dirigir y vigilar la gesti\u00f3n p\u00fablica y disciplinaria, con lo cual se romper\u00eda el principio de imparcialidad del juez.<\/p>\n
. CONCEPTO DE LA PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
28. El procurador auxiliar para asuntos constitucionales de la PGN solicit\u00f3 a esta corporaci\u00f3n declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la norma acusada.<\/p>\n
Solicitud de inhibici\u00f3n<\/p>\n
29. \u00a0Los argumentos que sustentan el desconocimiento del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n no son espec\u00edficos ni pertinentes. En su concepto, los actores no tienen en cuenta que el desconocimiento del criterio de excepcionalidad se presenta cuando el Legislador extrae funciones a la Rama Judicial para otorg\u00e1rselas a una autoridad administrativa, lo cual no sucede en este caso, porque la funci\u00f3n asignada no estaba a cargo de los jueces. Adem\u00e1s, lo que presenta la demanda son argumentos de conveniencia acerca de asignar funciones jurisdiccionales a la PGN.<\/p>\n
30. \u00a0Los argumentos que sustentan el desconocimiento del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n y 23.2 de la CADH no son espec\u00edficos ni pertinentes, en tanto propone un cotejo directo de la ley de conformidad con lo dispuesto en la CADH y en la sentencia Petro Urrego Vs. Colombia, sin armonizar su contenido con los mandatos de la carta pol\u00edtica.<\/p>\n
31. \u00a0Los argumentos que sustentan el desconocimiento del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n y 8 de la CADH no son ciertos ni pertinentes. En su concepto, el procedimiento disciplinario adelantado por la PGN en ejercicio de las facultades jurisdicciones ofrece todas las garant\u00edas del debido proceso, incluidas las prerrogativas de imparcialidad e independencia del operador jur\u00eddico y de presunci\u00f3n de inocencia. Por lo tanto, la demanda se sustenta en razones de conveniencia.<\/p>\n
Solicitud de exequibilidad<\/p>\n
32. El procurador auxiliar afirm\u00f3 que la norma demandada atiende a las exigencias de excepcionalidad del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, responde a la interpretaci\u00f3n evolutiva del art\u00edculo 23 de la CADH, adoptada por la Corte Constitucional y supera un test de proporcionalidad.<\/p>\n
33. Primer cargo (art. 116 CP). Asegur\u00f3 que la norma demandada no extrae competencia alguna de la Rama Judicial, ya que, de tiempo atr\u00e1s, la funci\u00f3n disciplinaria ha sido ejercida por autoridades administrativas. As\u00ed las cosas, \u201ccon la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales, la Procuradur\u00eda (\u2026) mantiene su esencia original establecida por el Constituyente de 1991 como \u00f3rgano de control\u201d. Por lo tanto, en este caso, no es pertinente afirmar que se extrajo una competencia asignada a los jueces para asign\u00e1rsela a un ente administrativo.<\/p>\n
34. Segundo cargo (art. 93 C.P. y 23.2 CADH). Argument\u00f3 que los art\u00edculos 277.6 y 277.1 de la Constituci\u00f3n le asignaron a la PGN la potestad disciplinaria sobre los servidores p\u00fablicos, incluidos los de elecci\u00f3n popular sin fuero, principalmente, para luchar contra la corrupci\u00f3n. As\u00ed, siguiendo el precedente fijado en la Sentencia C-146 de 2021, la disposici\u00f3n demandada cumple con lo dispuesto en el art\u00edculo 23 de la CADH, toda vez que la PGN \u201cya no adelantar\u00eda su funci\u00f3n disciplinaria por medio de un procedimiento administrativo, sino que lo realizar\u00eda actuando como una autoridad judicial y con las formalidades propias de una actuaci\u00f3n jurisdiccional\u201d.<\/p>\n
35. Tercer cargo (art. 29 C.P. y 8 CADH). Luego de explicar el procedimiento creado por la Ley 2094 de 2021, concluy\u00f3 que la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN es una alternativa razonable para asegurar el debido proceso de los servidores de elecci\u00f3n popular en los tr\u00e1mites disciplinarios. Para justificar esta afirmaci\u00f3n, desarroll\u00f3 un test de proporcionalidad.<\/p>\n
. \u00a0CONSIDERACIONES<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
36. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, comoquiera que se dirige contra una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Cuestiones previas<\/p>\n
Integraci\u00f3n de la unidad normativa<\/p>\n
<\/p>\n
38. La integraci\u00f3n de la unidad normativa es un mecanismo excepcional que responde a la facultad de la Corte para \u201cintegrar enunciados o normas no demandadas, a efectos de ejercer debidamente el control constitucional y dar una soluci\u00f3n integral a los problemas planteados por el demandante o los intervinientes\u201d. Esa potestad le permite a esta Corporaci\u00f3n garantizar la coherencia del ordenamiento y la seguridad jur\u00eddica, mediante la concreci\u00f3n del principio de econom\u00eda procesal.<\/p>\n
39. La integraci\u00f3n de la unidad normativa solo es procedente en los siguientes eventos: i) cuando la norma no tiene un contenido de\u00f3ntico claro o un\u00edvoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado: ii) cuando la norma est\u00e1 reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas; y iii) cuando el precepto demandado se encuentra intr\u00ednsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad.<\/p>\n
40. La Sala advierte que la demanda se dirige contra el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 que modific\u00f3 el art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1952 de 2019. En concreto, los demandantes cuestionaron que el Legislador le otorgara funciones jurisdiccionales a la PGN para vigilar la conducta oficial de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, adelantar las investigaciones disciplinarias en su contra e imponerles las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad.<\/p>\n
41. La Sala Plena evidencia que el aparte acusado no es el \u00fanico que se refiere al ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la PGN. Son varias las disposiciones que regulan dicha funci\u00f3n, algunas establecen cu\u00e1l ser\u00e1 su medio de control judicial y otras determinan consecuencias espec\u00edficas para los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Sin perjuicio de la exposici\u00f3n detallada que m\u00e1s adelante se har\u00e1 respecto de las normas objeto de control, la Sala har\u00e1 una breve menci\u00f3n del contenido de los art\u00edculos 1\u00ba (\u00edntegro), 13, 16, 17, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, con el fin de demostrar la necesidad de integrarlas al estudio de inconstitucionalidad.<\/p>\n
42. La totalidad del art\u00edculo primero regula la titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la PGN e independencia de la acci\u00f3n. En concreto, i) le atribuye potestades jurisdiccionales a la PGN para vigilar la conducta de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, incluidos los de elecci\u00f3n popular. Adem\u00e1s, ii) le da facultades sancionatorias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad. Establece que dichas sanciones iii) son susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso-administrativo y iv) precisa que la ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n para los servidores de elecci\u00f3n popular se supedita a lo que decida la autoridad judicial.<\/p>\n
43. El art\u00edculo 13 se refiere a la competencia de la PGN a partir de la calidad del sujeto disciplinable, estableciendo que \u201cconocer\u00e1 de la investigaci\u00f3n y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y las de sus propios servidores\u201d. El art\u00edculo 16 asigna competencia de las salas disciplinarias de la PGN \u201cencargadas de conocer, seg\u00fan sus competencias, de la etapa de instrucci\u00f3n y juzgamiento\u201d, en los procesos disciplinarios seguidos contra, entre otros, el Alcalde Mayor de Bogot\u00e1. El art\u00edculo 17 regula la conformaci\u00f3n de la sala disciplinaria de juzgamiento de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
44. Finalmente, los art\u00edculos 54, 73 y 74 se refieren de forma directa a las funciones jurisdiccionales de la PGN. El art\u00edculo 54 estatuye que el recurso extraordinario de revisi\u00f3n procede, entre otros eventos, contra las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional. Por su parte, los art\u00edculos 73 y 74 regulan la entrada en vigor de las funciones jurisdiccionales.<\/p>\n
45. En s\u00edntesis, el inciso segundo del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 i) si bien podr\u00eda tener un contenido de\u00f3ntico claro, su entendimiento y aplicaci\u00f3n requieren integrarse con otros preceptos que no fueron admitidos y que desarrollan la demanda principal, esto es, las funciones jurisdiccionales de la PGN (art\u00edculos 1, 54, 73 y 74). Solamente de esta forma la Corte podr\u00e1 adoptar una decisi\u00f3n que respete la integridad del sistema normativo. Adicionalmente, ii) el tenor literal del aparte acusado \u201cfunciones jurisdiccionales\u201d est\u00e1 reproducido en otras disposiciones (13, 16 y 17) de la misma ley que no fueron demandadas, de modo que la integraci\u00f3n de estas normas responde al fin de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo.<\/p>\n
Aptitud sustantiva de la demanda<\/p>\n
<\/p>\n
46. La Corte Constitucional ha establecido un sistema de filtros, para la admisi\u00f3n y decisi\u00f3n de fondo de las acciones p\u00fablicas de constitucionalidad, que evita las demandas temerarias, racionaliza el ejercicio del derecho pol\u00edtico a demandar la constitucionalidad de las leyes y cualifica deliberativamente el proceso de control de constitucionalidad. Como ha se\u00f1alado la Corte, se trata de una carga m\u00ednima de quien ejerce el derecho pol\u00edtico a demandar las leyes y de una dimensi\u00f3n del principio democr\u00e1tico que se concreta en la presunci\u00f3n de constitucionalidad de los actos normativos proferidos por el Legislador.<\/p>\n
47. A partir del contenido del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia defini\u00f3 las condiciones m\u00ednimas que debe observar el concepto de la violaci\u00f3n, siendo estas: i) el se\u00f1alamiento de las disposiciones de la Constituci\u00f3n que se consideran infringidas; ii) la descripci\u00f3n del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que ri\u00f1e con las normas demandadas y iii) la exposici\u00f3n de los argumentos por los cuales las disposiciones normativas atacadas son contrarias a la Constituci\u00f3n. Estos \u00faltimos argumentos deber\u00e1n ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes.<\/p>\n
49. Primero, el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n es apto para emitir un pronunciamiento de fondo, ya que los demandantes i) se\u00f1alan la norma acusada como inconstitucional (inciso dos del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021); ii) identifican el precepto superior que se estima vulnerado (art\u00edculo 116 superior); iii) se expone su contenido normativo (\u201c[e]xcepcionalmente la ley podr\u00e1 atribuir funci\u00f3n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas\u201d); y iv) se presentan y desarrollan los argumentos por los que la disposici\u00f3n demandada contradice dicho precepto (la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN no cumple la exigencia de excepcionalidad).<\/p>\n
50. Dichos argumentos cumplen con los requisitos de claridad, en cuanto los mismos son comprensibles; certeza, pues los cargos recaen sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente; especificidad, en la medida en que presentan un reproche de inconstitucionalidad concreto; pertinencia, dado que las acusaciones son de naturaleza constitucional; y suficiencia, toda vez que la exposici\u00f3n del cargo genera una duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada.<\/p>\n
51. Segundo, el cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 93 de la Constituci\u00f3n y 23.2 de la CADH es apto para emitir un pronunciamiento de fondo. Los demandantes explicaron con claridad que el inciso dos del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 atribuye facultades jurisdiccionales a la PGN para investigar y juzgar disciplinariamente a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. En ejercicio de estas funciones, esa entidad puede imponer las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilitaci\u00f3n del cargo. No obstante, el art\u00edculo 23, numeral 2\u00ba, de la CADH establece que los servidores de elecci\u00f3n popular solo pueden ser retirados de su cargo en virtud de la condena impuesta por juez competente en el marco de un proceso penal. La norma demandada no cumple ninguna de estas condiciones y, por ende, es inconstitucional.<\/p>\n
52. Siguiendo lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-146 de 2021, donde se admiti\u00f3 un cargo con caracter\u00edsticas similares al aqu\u00ed planteado, la Sala concluye que este cargo es apto. En efecto, en la demanda se expusieron, de forma clara y a partir de una norma cierta, las razones por las cuales el inciso segundo del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 desconoce el art\u00edculo 23.2 de la CADH. Lo expuesto resulta suficiente para generar una duda sobre de inconstitucionalidad de la norma y, en consecuencia, se debe analizar el asunto de fondo.<\/p>\n
53. Tercero, el cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 29 de la Constituci\u00f3n y 8\u00ba de la CADH es apto para emitir un pronunciamiento de fondo. En la demanda se indicaron de forma clara y a partir de un contenido normativo cierto, los motivos por los que la competencia de la PGN, para destituir, inhabilitar y suspender a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, desconoce el derecho al debido proceso (art\u00edculo 29 de la CP) en su faceta del principio de jurisdiccionalidad y las garant\u00edas judiciales (art\u00edculo 8\u00ba de la CADH).<\/p>\n
54. Para sustentar el cargo, se argument\u00f3 que aunque el Congreso tiene una amplia competencia en materia procesal, \u201cen desarrollo de esta funci\u00f3n debe abstenerse de hacer nugatorias las garant\u00edas que conforman el debido proceso consagradas en el Estatuto Superior y que incluyen las siguientes prerrogativas: i) a la jurisdicci\u00f3n; ii) al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad legal para ejercer jurisdicci\u00f3n en determinado proceso o actuaci\u00f3n, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la divisi\u00f3n del trabajo establecida por la Constituci\u00f3n y la Ley y iii) el derecho a la defensa\u201d. Esta exposici\u00f3n logra despertar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada y por ello el cargo es apto.<\/p>\n
55. En s\u00edntesis, la Sala Plena concluye que los cargos de inconstitucionalidad admitidos a tr\u00e1mite son aptos para emitir un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
Cosa juzgada constitucional<\/p>\n
56. La cosa juzgada constitucional, tal y como ha tenido oportunidad de se\u00f1alarlo este Tribunal, es una cualidad o rasgo que caracteriza una determinada hip\u00f3tesis f\u00e1ctica o jur\u00eddica. Esta cualidad se atribuye a aquellas situaciones en las cuales i) un conjunto de hechos o de normas, ii) han sido objeto de juzgamiento por parte de un tribunal competente, iii) en aplicaci\u00f3n de las normas sustantivas que re\u00fanan las condiciones para integrarse al par\u00e1metro de control. Todos los fallos de la Corte Constitucional, en cuanto satisfagan esas condiciones, hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional, seg\u00fan lo prev\u00e9 el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
57. El principal efecto de la cosa juzgada constitucional, cuando la Corte act\u00faa en ejercicio de sus competencias de control abstracto, es la activaci\u00f3n de una prohibici\u00f3n de suscitar un nuevo juicio respecto de la materia que fue objeto de juzgamiento y, en esa direcci\u00f3n, en un \u201cdeber de rechazar las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tr\u00e1nsito a cosa juzgada\u201d (art. 6 del Decreto 2067 de 1991). Seg\u00fan lo ha expresado esta Corte \u201cel efecto general de la cosa juzgada constitucional se traduce en la imposibilidad jur\u00eddica de reabrir el juicio de constitucionalidad sobre la norma que ya ha sido objeto de examen por la Corte\u201d.<\/p>\n
58. Cuando se han cumplido las tres condiciones referidas, surge un impedimento de promover nuevamente una discusi\u00f3n en tanto el pronunciamiento se torna inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio. Con ello se busca garantizar la efectiva aplicaci\u00f3n de los principios de igualdad, seguridad jur\u00eddica y confianza leg\u00edtima de los administrados.<\/p>\n
59. La Sala Plena advierte que en el presente caso no opera la cosa juzgada. Pese a existir una l\u00ednea jurisprudencial que reconoce la validez constitucional de las atribuciones de la PGN para imponer sanciones a servidores p\u00fablicos elegidos popularmente (C-028\/06, SU 712\/13, C-500\/14, SU355\/15, C-101\/18, C-086\/19, C-111\/19, y C-325\/21) y tratarse, en este caso, de la misma materia, se presenta un nuevo contexto normativo y de valoraci\u00f3n constitucional, por la adopci\u00f3n legal de un renovado modelo disciplinario y por cambios relevantes en los precedentes nacionales e interamericanos sobre el alcance de la protecci\u00f3n al derecho pol\u00edtico a elegir y ser elegido. A continuaci\u00f3n, se sintetizan las decisiones hasta el momento proferidas por la Corte Constitucional, sobre las funciones jurisdiccionales de la PGN.<\/p>\n
60. Sentencia C-028 de 2006. La Corte estudi\u00f3 la constitucionalidad del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 44 de la Ley 734 de 2002. El demandante afirm\u00f3 que al prescribir como sanci\u00f3n disciplinaria la inhabilidad para acceder al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica, se vulneraban los art\u00edculos 13, 40 y 93 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como el art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos.<\/p>\n
61. Este tribunal enunci\u00f3 el problema jur\u00eddico que deb\u00eda resolver en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cLa Corte debe examinar si las normas legales acusadas, en la medida en que facultan a la PGN a imponer como sanciones disciplinarias diversas inhabilidades para acceder a cargos p\u00fablicos, vulneran o no el art\u00edculo 93 constitucional seg\u00fan el cual determinados tratados internacionales sobre derechos humanos hacen parte del bloque de constitucionalidad, y en concreto, el art\u00edculo 23 del Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica seg\u00fan el cual el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos pol\u00edticos \u2018exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucci\u00f3n, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal\u2019.\u201d<\/p>\n
62. En esta oportunidad, la Corte consider\u00f3 que i) el Legislador era competente para establecer la inhabilidad prevista en la norma demandada, debido a que se trataba de un valioso instrumento para hacer frente al incumplimiento de los deberes de quienes desarrollan funciones p\u00fablicas. Adem\u00e1s, ii) a partir de la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 23 de la CADH afirm\u00f3 que la adopci\u00f3n de medidas sancionatorias diferentes a las penales que tengan como efecto la restricci\u00f3n del derecho de acceder a cargos p\u00fablicos no se opone a esa Convenci\u00f3n. Posteriormente, iii) resalt\u00f3 la importancia de armonizar la Constituci\u00f3n con los tratados y, en particular, con los instrumentos integrados al bloque de constitucionalidad. A partir de esa premisa, expuso las razones por las cuales la facultad del procurador de imponer la sanci\u00f3n de inhabilidad era compatible con el art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n y, por ello, tambi\u00e9n con el art\u00edculo 93 de la carta. Finalmente, iv) advirti\u00f3 que la norma acusada no desconoc\u00eda el art\u00edculo 40 de la carta, dado que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para establecer el r\u00e9gimen de inhabilidades de quienes aspiran a la funci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
63. En s\u00edntesis, la Corte sostuvo que la facultad que le otorg\u00f3 el Legislador a la PGN para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes, que impliquen restricciones al derecho de acceso a cargos p\u00fablicos, no se opon\u00eda al art\u00edculo 93 constitucional ni tampoco al art\u00edculo 23 del Convenci\u00f3n. En consecuencia, declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 44, numeral 1\u00ba, de la Ley 734 de 2002.<\/p>\n
64. Sentencia SU-712 de 2013. En esta providencia el tribunal constitucional se ocup\u00f3 de establecer, entre otras cosas, si se ajustaba a la Constituci\u00f3n la decisi\u00f3n del procurador de imponer a una senadora la sanci\u00f3n de destituci\u00f3n e inhabilidad por incurrir en la falta grav\u00edsima (num. 12 art 48 Ley 734 de 2002).<\/p>\n
65. La Corte sostuvo que era plenamente aplicable, en sede de control concreto, la raz\u00f3n de la decisi\u00f3n de la Sentencia C-028 de 2006, seg\u00fan la cual, es posible, a la luz de la Constituci\u00f3n y de la CADH, asignar a las autoridades disciplinarias la competencia para imponer sanciones de destituci\u00f3n e inhabilidad a todo tipo de funcionarios p\u00fablicos en aquellos eventos en los que se incurriera en una de las faltas grav\u00edsimas previstas en el art\u00edculo 48 de la Ley 734 de 2002. En esa medida la Corte reiter\u00f3 que la aplicaci\u00f3n del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 44 de la Ley 734 de 2002 no planteaba problema constitucional alguno.<\/p>\n
66. Sentencia C-500 de 2014. En esta oportunidad, la Corte conoci\u00f3 de una demanda contra el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 44 de la Ley 734 de 2002, donde se solicit\u00f3 la aplicaci\u00f3n del precedente dispuesto en la sentencia L\u00f3pez Mendoza vs. Venezuela, en la que la Corte IDH se pronunci\u00f3 sobre el alcance del art\u00edculo 23.2 de la CADH.<\/p>\n
67. Dado que el cargo era el mismo que el planteado en la Sentencia C-028 de 2006 (violaci\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH), la Sala se pregunt\u00f3 si pod\u00eda \u201creabrir un asunto previamente examinado (\u2026) en consideraci\u00f3n a las interpretaciones sobrevinientes de la Corte IDH respecto de una disposici\u00f3n internacional integrada al par\u00e1metro de control constitucional\u201d. Concluy\u00f3 que el demandante no demostr\u00f3 el cambio de par\u00e1metro de control, ni los supuestos que lo configuran seg\u00fan las exigencias de la constituci\u00f3n viviente. Tampoco consigui\u00f3 demostrar que de la sentencia de la Corte IDH se derivara una regla que, en las condiciones fijadas en esta oportunidad, hicieran posible examinar una materia que hab\u00eda sido ya juzgada en la Sentencia C-028 de 2006.<\/p>\n
69. Como cuesti\u00f3n previa, este tribunal abord\u00f3 la competencia sancionatoria del procurador -o sus delegados y agentes- sobre personas que ejercen funciones p\u00fablicas, incluidas las de elecci\u00f3n popular. La Corte reiter\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c(i) es constitucionalmente v\u00e1lida la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores p\u00fablicos, incluyendo a los de elecci\u00f3n popular -con excepci\u00f3n de aquellos que se encuentren amparados por fuero-; y (ii) es constitucionalmente v\u00e1lida la competencia de la PGN para imponer la sanci\u00f3n de destituci\u00f3n e inhabilidad general cuando se cometan las faltas\u00a0grav\u00edsimas dolosas\u00a0o realizadas con culpa grav\u00edsima\u201d.<\/p>\n
70. Consider\u00f3 como \u201cimposible\u201d cuestionar o discutir la validez constitucional de la competencia de la PGN para destituir e inhabilitar servidores p\u00fablicos -excepto, aforados-, incluso de elecci\u00f3n popular. Ello en tanto existe cosa juzgada constitucional. De forma particular se refiri\u00f3 a la regla de decisi\u00f3n de la Sentencia SU-712 de 2013, seg\u00fan la cual, \u201cla PGN es titular de la atribuci\u00f3n para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los funcionarios p\u00fablicos, incluso los elegidos popularmente, con excepci\u00f3n de aquellos amparados por el fuero\u201d. Concluy\u00f3 entonces que \u201ces indiscutible la existencia de la referida competencia y, en esa medida, su cuestionamiento no es jur\u00eddicamente admisible\u201d.<\/p>\n
71. Sentencia C-101 de 2018. En esta decisi\u00f3n la Corte resolvi\u00f3 dos problemas jur\u00eddicos. El relevante para el presente an\u00e1lisis se plante\u00f3 as\u00ed \u201c\u00bfEl numeral 4\u00ba y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 38 de la Ley 734 de 2002, desconocen los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 40.7, 93 y 94 de la Constituci\u00f3n y 23 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos -CADH-, al establecer como inhabilidad para desempe\u00f1ar cargos p\u00fablicos haber sido declarado responsable fiscalmente?\u201d<\/p>\n
72. La Sala concluy\u00f3 que las normas acusadas no desconoc\u00edan el art\u00edculo 23 de la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad. A su juicio, la:<\/p>\n
\u201cconcreci\u00f3n de dicho contenido normativo debe realizarse con base en un ejercicio hermen\u00e9utico que considere el margen de apreciaci\u00f3n de los Estados Parte y que, adem\u00e1s, consulte el car\u00e1cter din\u00e1mico, cambiante y evolutivo de las regulaciones nacionales, mediante las cuales concretan y hacen efectivo el acceso a los cargos p\u00fablicos. En otras palabras, el bloque de constitucionalidad exige que tanto la Carta como la Convenci\u00f3n sean interpretadas en clave de las l\u00f3gicas evolutivas de los contextos constitucionales locales, del margen de apreciaci\u00f3n nacional y de las necesidades cambiantes de las sociedades, por lo que un entendimiento literal, aislado y est\u00e1tico no es suficiente para determinar su alcance\u201d.<\/p>\n
73. La Sala Plena afirm\u00f3 que \u201csi en gracia de discusi\u00f3n se aceptara la interpretaci\u00f3n literal, aislada y est\u00e1tica\u201d del art\u00edculo 23.2 de la CADH, varias restricciones a los derechos pol\u00edticos, que no tienen car\u00e1cter sancionatorio (situaciones de inelegibilidad, inhabilidades y condiciones para el acceso al cargo), fijadas en la Constituci\u00f3n, ser\u00edan contrarias a esa norma convencional. Tal es el caso de \u201ci) la prohibici\u00f3n de reelecci\u00f3n; ii) los v\u00ednculos de consanguinidad o de matrimonio; iii) la p\u00e9rdida de investidura y iv) el ejercicio de la profesi\u00f3n con buen cr\u00e9dito\u201d (art. 126, 179, 197 y 232 C.P).<\/p>\n
74. Finalmente, la Sala reiter\u00f3 la necesidad de \u201chacer una lectura restrictiva y cautelosa\u201d de la jurisprudencia de la Corte IDH sobre el alcance del art\u00edculo 23.2 de la CADH y, espec\u00edficamente, de la Sentencia del caso L\u00f3pez Mendoza vs. Venezuela. Al respecto, dijo que ese \u201cfallo es referente de interpretaci\u00f3n de normas de la Convenci\u00f3n Americana, [pero] no constituye par\u00e1metro de validez de las normas internas, pues cuando los Estados deben aplicar dicho art\u00edculo, no pueden considerarlo de manera aislada del resto de normas nacional e internacionalmente exigibles\u201d.<\/p>\n
75. Sentencia C-086 de 2019. En esta sentencia, la Corte estudi\u00f3 si la norma contenida en los art\u00edculos 157 de la Ley 734 de 2002 y 217 de la Ley 1952 de 2019, en tanto faculta al operador que adelanta el proceso disciplinario para suspender provisionalmente al servidor p\u00fablico, incluso si es de elecci\u00f3n popular, era compatible con la norma superior prevista en el art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos e hizo una reiteraci\u00f3n de su jurisprudencia sobre la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 23 de la CADH, concluyendo que una interpretaci\u00f3n \u201carm\u00f3nica\u201d de ese y otros tratados internacionales permite afirmar que las facultades de la PGN para sancionar funcionarios con cargos de elecci\u00f3n popular no contrar\u00eda el bloque de constitucionalidad. En ella la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada, y como sustento de su decisi\u00f3n se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u201c[\u2026] la competencia para investigar y sancionar, en el contexto del proceso disciplinario, a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular corresponde a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Esta entidad es un organismo de control: forma parte del ministerio p\u00fablico, que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder p\u00fablico y, por tanto, no est\u00e1 sometida en modo alguno a interferencias pol\u00edticas. En tanto \u00f3rgano aut\u00f3nomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n es independiente de los dem\u00e1s \u00f3rganos del Estado, de manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de interpretar de manera sistem\u00e1tica y arm\u00f3nica con la Constituci\u00f3n el art\u00edculo 23 de la CADH. Adem\u00e1s, sus actos son susceptibles de control judicial, por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. || Por tanto, dado que la competencia para suspender provisionalmente a un servidor p\u00fablico, incluso de elecci\u00f3n popular, se funda en la competencia del operador disciplinario para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores p\u00fablicos, conforme al antedicho precedente, debe concluirse que la norma demandada es compatible con las normas previstas en el art\u00edculo 23 de la CADH y en el art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
76. Sentencia C-111 de 2019. En esta ocasi\u00f3n, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de la expresi\u00f3n \u201celecci\u00f3n\u201d, contenida en los art\u00edculos 45, numeral 1\u00ba, literal a), de la Ley 734 de 2002 y 49, numeral 1\u00ba, literal a), de la Ley 1952 de 2019. La Sala afirm\u00f3 que \u201c[e]sta Corporaci\u00f3n tiene una consolidada l\u00ednea jurisprudencial en punto a\u00a0la\u00a0validez constitucional de la competencia de la PGN de sancionar a los funcionarios p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular que son aplicables a\u00a0la terminaci\u00f3n de la relaci\u00f3n del servidor p\u00fablico de \u201celecci\u00f3n\u201d como una consecuencia de la destituci\u00f3n e inhabilidad que puede dicha autoridad imponer\u201d.<\/p>\n
77. De dicho pronunciamiento vale la pena resaltar el argumento referido al juez penal. Seg\u00fan la Corte, \u201cadem\u00e1s de la PGN, otras autoridades tanto administrativas como judiciales -distintas al juez penal- tienen competencia para limitar derechos pol\u00edticos. Tal es el caso de (i) la inhabilidad especial por cuenta de la p\u00e9rdida de investidura decretada por el Consejo de Estado (art\u00edculos.183, 184 y 237.5); (ii) la inhabilidad general a quien ha dado lugar a que el Estado sea condenado a una reparaci\u00f3n patrimonial (art\u00edculo 122); (iii) el control disciplinario interno ejercido por la propia administraci\u00f3n (art\u00edculo 209); (v) el control fiscal asignado a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 267)\u201d.<\/p>\n
78. La Sala afirm\u00f3 que \u201cuna lectura integral de la CADH permite a la Corte concluir que su art\u00edculo 23 no trae un listado taxativo sino enunciativo de la reglamentaci\u00f3n del ejercicio de los derechos pol\u00edticos. En consecuencia, habr\u00e1 otras alternativas igualmente admisibles siempre que se respetan las garant\u00edas judiciales\u201d. En otras palabras, \u201cla CADH no proh\u00edbe a los Estados que sus ordenamientos internos otorguen competencia a una autoridad administrativa para que limite los derechos pol\u00edticos de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular siempre que dicha autoridad sea (i) aut\u00f3noma e independiente y (ii) asegure las garant\u00edas judiciales establecidas en su art\u00edculo 8\u201d.<\/p>\n
79. En s\u00edntesis, sostuvo que i) la restricci\u00f3n del ejercicio de derechos pol\u00edticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal es v\u00e1lida, siempre y cuando se respeten las garant\u00edas del debido proceso; ii) la PGN ofrece suficientes garant\u00edas para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los servidores p\u00fablicos elegidos; iii) la PGN es una \u201cautoridad administrativa independiente e imparcial\u201d; iv) el proceso de imposici\u00f3n de sanciones disciplinarias por parte de la PGN asegura las garant\u00edas judiciales previstas por el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n y 8 de la CADH; y v) los actos de la PGN pueden ser controlados judicialmente de una manera efectiva.<\/p>\n
80. Sentencia C-146 de 2021. La Sala Plena estudi\u00f3 una demanda que cuestionaba las causales de inhabilidad para acceder a algunos cargos de elecci\u00f3n popular. En concepto del demandante, dichas inhabilidades constituyen limitaciones a los derechos pol\u00edticos que desconoce el art\u00edculo 23.2 de la CADH. Este argumento fue soportado en la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, donde, al parecer del actor, la Corte IDH precis\u00f3 el alcance de la norma convencional y sostuvo que las limitaciones a los derechos pol\u00edticos deb\u00edan ser \u00fanicamente frente a los temas all\u00ed contemplados. Adicionalmente, la demanda justific\u00f3 el uso de la CADH como par\u00e1metro de control normativo por su integraci\u00f3n al bloque de constitucionalidad en virtud del art\u00edculo 93 superior.<\/p>\n
81. Al analizar el fondo del asunto, la Corte precis\u00f3 que la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad\u00a0stricto sensu. No obstante, \u201cno constituye un par\u00e1metro aut\u00f3nomo y autosuficiente de validez de la normativa nacional\u201d.<\/p>\n
82. Sobre la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, se\u00f1al\u00f3 como regla de decisi\u00f3n la siguiente: \u201clas autoridades administrativas no pueden restringir derechos pol\u00edticos y, concretamente, no son competentes para sancionar con destituci\u00f3n e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente\u201d. A partir de dicha regla, afirm\u00f3 que, aunque \u201cno constituye un precedente para el an\u00e1lisis las normas demandadas, porque en dicha sentencia la Corte IDH se pronunci\u00f3 sobre una situaci\u00f3n jur\u00eddica y f\u00e1ctica diferente\u201d a la propuesta por el demandante; la interpretaci\u00f3n que all\u00ed hace la Corte IDH del 23.2 de la CADH, s\u00ed representa un antecedente jurisprudencial relevante.<\/p>\n
83. Ahora bien, la Sala precis\u00f3 que, a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y arm\u00f3nica de la CADH frente a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, as\u00ed como en atenci\u00f3n a la sentencia del caso Petro Urrego Vs. Colombia, \u201cel art\u00edculo 23.2 de la CADH permite\u00a0(i)\u00a0que los Estados, mediante ley, impongan limitaciones a los derechos pol\u00edticos, por criterios tales como la edad, la nacionalidad o la capacidad civil y\u00a0(ii)\u00a0que los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos pol\u00edticos, siempre que brinden las garant\u00edas del debido proceso. Pero proh\u00edbe que tales restricciones sean impuestas por autoridades administrativas\u201d.<\/p>\n
84. De la providencia se destaca, adem\u00e1s, el reconocimiento de la Sala Plena respecto de la atribuci\u00f3n del Legislador para imponer restricciones al ejercicio de los cargos p\u00fablicos. En concreto se\u00f1al\u00f3 la Corte: \u201cel art\u00edculo 23.2 de la CADH permite que el legislador nacional imponga restricciones que operan de manera aut\u00f3noma, por ministerio de la ley, incluso, sin que est\u00e9n condicionadas a la existencia de una sanci\u00f3n previa\u201d.<\/p>\n
85. Sentencia C-325 de 2021. La Sala se ocup\u00f3 de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra\u00a0los art\u00edculos 38 (parcial), 44 (parcial), 45 (parcial) y 46 (parcial) de la\u00a0Ley 734 de 2002\u00a0-C\u00f3digo Disciplinario \u00danico-, y de los art\u00edculos 42 (parcial), 48 (parcial) y 49 (parcial) de la\u00a0Ley 1952 de 2019 -C\u00f3digo General Disciplinario. Acorde con el escrito, las disposiciones acusadas desconoc\u00edan los art\u00edculos 23 de la CADH y 93 de la carta, en los t\u00e9rminos en los que fue decidido el caso Petro Urrego vs Colombia.<\/p>\n
86. No obstante, durante el tr\u00e1mite fueron promulgadas las Leyes 2080 y 2094 ambas de 2021. La Corte precis\u00f3 que, \u201ca pesar de que no derogaron los art\u00edculos parcialmente demandados, s\u00ed cambiaron su alcance y el sistema normativo relacionado con el ejercicio y la imposici\u00f3n de sanciones e inhabilidades disciplinarias y fiscales que adelantan la Procuradur\u00eda y la Contralor\u00eda. En tal sentido, el Legislador estableci\u00f3 nuevos modelos de investigaci\u00f3n y juzgamiento en los procesos que adelantan las mencionadas autoridades\u201d. As\u00ed las cosas, la consecuencia del cambio normativo impacta en los requisitos de certeza y de especificidad. En este sentido, la Sala consider\u00f3 que acaeci\u00f3 una forma de ineptitud sobreviniente sobre el \u00fanico cargo formulado.<\/p>\n
87. La Sala Plena encuentra necesario detenerse en el cambio normativo advertido en la Sentencia C-325 de 2021.<\/p>\n
88. En dicha providencia, luego de describir los cuerpos legales que cambiaron el alcance y el contenido de la norma jur\u00eddica que le daba competencia a la PGN para investigar y sancionar a servidores electos por votaci\u00f3n popular, la Sala encontr\u00f3 que las Leyes 2080 y 2094 de 2021 no subrogaron ni derogaron los textos legales de los cuales surgi\u00f3 la l\u00ednea jurisprudencial ya referida. Sin embargo, la norma jur\u00eddica s\u00ed fue reemplazada por otros contenidos normativos previstos en las leyes mencionadas. As\u00ed, en palabras de la Corte \u201cla norma objeto de control constitucional (los art\u00edculos 38, 44, 45 y 46 (parciales) de la\u00a0Ley 734 de 2002, C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, y de los art\u00edculos 42, 48 y 49 (parciales) de la\u00a0Ley 1952 de 2019, C\u00f3digo General Disciplinario) tuvo una modificaci\u00f3n directa, sustancial y estructural, por lo que su alcance de\u00f3ntico es diferente\u201d.<\/p>\n
89. Como principal modificaci\u00f3n se identifica que la anterior legislaci\u00f3n establec\u00eda un procedimiento administrativo en virtud del cual se podr\u00edan imponer sanciones a los servidores de elecci\u00f3n popular por autoridades administrativas. Actualmente, la nueva legislaci\u00f3n prev\u00e9 un escenario especial para el tr\u00e1mite de responsabilidad disciplinaria cuando se trata de servidores de elecci\u00f3n popular. En particular, la reforma incluy\u00f3 una nueva regulaci\u00f3n de los procesos que adelanta la PGN. Adem\u00e1s, seg\u00fan lo afirm\u00f3 el Legislador, la nueva normativa fue expedida en cumplimiento del fallo Petro Urrego vs Colombia, proferido por la Corte IDH y lo dispuesto en la Sentencia C-146 de 2021.<\/p>\n
90. De las s\u00edntesis expuestas es posible extraer cuatro conclusiones. Primera, que la Corte Constitucional tiene una l\u00ednea jurisprudencial pac\u00edfica que respalda la constitucionalidad de la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores p\u00fablicos, incluso los elegidos popularmente, con excepci\u00f3n de aquellos amparados por un fuero especial. Segunda, que dicha l\u00ednea se consolid\u00f3 al estudiar, en abstracto, la constitucionalidad de algunas disposiciones de la\u00a0Ley 734 de 2002\u00a0-C\u00f3digo Disciplinario \u00danico- y de la\u00a0Ley 1952 de 2019 -C\u00f3digo General Disciplinario- as\u00ed como en la aplicaci\u00f3n en casos concretos de dichas disposiciones. Tercera, que con la entrada en vigor de las Leyes 2080 de 2021 y 2094 del mismo a\u00f1o se produjo un cambio normativo respecto de la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores p\u00fablicos elegidos popularmente y sobre la forma de ejercer dicha competencia. Cuarta, que dichos cambios normativos fueron consecuencia de los precedentes nacionales e interamericanos sobre el alcance de la protecci\u00f3n al derecho pol\u00edtico a elegir y ser elegido (sentencia Petro Urrego vs Colombia y Sentencia C-146 de 2021).<\/p>\n
91. En conclusi\u00f3n, aunque a partir de los precedentes citados se podr\u00eda argumentar que se configura una cosa juzgada constitucional, respecto de la competencia de la PGN para investigar y sancionar a servidores p\u00fablicos elegidos por voto popular, lo cual har\u00eda inviable un nuevo pronunciamiento de la Corte, lo cierto es que, en la actualidad, se presenta un nuevo contexto normativo y de valoraci\u00f3n constitucional, en atenci\u00f3n a la adopci\u00f3n legal de un renovado modelo disciplinario y por cambios relevantes en los precedentes nacionales e interamericanos sobre el alcance de la protecci\u00f3n al derecho pol\u00edtico a elegir y ser elegido.<\/p>\n
Procedibilidad de la coadyuvancia presentada por el ciudadano Nixon Torres C\u00e1rcamo<\/p>\n
<\/p>\n
92. El 15 de febrero de 2022, el ciudadano Nixon Torres C\u00e1rcamo remiti\u00f3 a la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n un escrito de coadyuvancia de la demanda sub judice. En su intervenci\u00f3n solicit\u00f3 declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada o, en su defecto, que declare su exequibilidad condicionada, \u201cen el sentido de que las autoridades judiciales quedan facultadas [para realizar] un control difuso de convencionalidad, a contrastar bajo el principio pro persona, seg\u00fan cada caso\u201d.<\/p>\n
93. La Corte ha precisado que, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n, la coadyuvancia es una opci\u00f3n al alcance de cualquier ciudadano. No obstante, ha concluido que esta \u201cno puede comportar una transformaci\u00f3n tan radical de la demanda que, en la pr\u00e1ctica, conduzca a variar su sentido y alcance mediante la agregaci\u00f3n de pretensiones nuevas y de razones totalmente distintas a las oportunamente esgrimidas en el libelo demandatorio (sic) para justificar la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad solicitada\u201d.<\/p>\n
94. En consecuencia, el escrito presentado por el ciudadano Nixon Torres C\u00e1rcamo \u00fanicamente ser\u00e1 tenido en cuenta en la medida en que coadyuve los cargos admitidos a tr\u00e1mite, respecto de las normas cuestionadas y en relaci\u00f3n con las normas superiores invocadas como infringidas. Concretamente, la Corte se abstendr\u00e1 de pronunciarse sobre la exequibilidad de los art\u00edculos 42, 48 y 49 de la Ley 1952 de 2019 y la solicitud de declaratoria de exequibilidad condicionada del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021, pues claramente esto excede el marco de la demanda, los cargos admitidos y, por consiguiente, los l\u00edmites de la instituci\u00f3n de la coadyuvancia.<\/p>\n
95. Aclarados estos aspectos preliminares, pasa la Sala a precisar los problemas jur\u00eddicos que resolver\u00e1 y la metodolog\u00eda que emplear\u00e1 para el efecto.<\/p>\n
Problemas jur\u00eddicos y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
96. Como cuesti\u00f3n general la Corte deber\u00e1 responder si \u00bfes constitucional que las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad que se impongan por la Procuradur\u00eda, se haga en ejercicio de funci\u00f3n jurisdiccional, en espec\u00edfico a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular?<\/p>\n
97. Para resolver dicha cuesti\u00f3n, la Sala encuentra necesario plantear los siguientes tres problemas jur\u00eddicos que se relacionan de modo directo con los cargos admitidos:<\/p>\n
i. i) \u00a0\u00bfAtribuirle funciones jurisdiccionales a la Procuradur\u00eda vulnera el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, al desconocer los presupuestos fijados por la carta para asignar esta competencia excepcional?<\/p>\n
) \u00bfAtribuirle competencia a la Procuradur\u00eda para imponer sanciones disciplinarias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad contra servidores de elecci\u00f3n popular, desconoce los art\u00edculos 93 de la Constituci\u00f3n y 23 de la CADH, que establecen una reserva judicial para tal fin?<\/p>\n
) \u00bfAtribuirle competencia a la Procuradur\u00eda para imponer sanciones disciplinarias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores de elecci\u00f3n popular, desconoce los art\u00edculos 29 de la Constituci\u00f3n y 8\u00ba de la CADH, en tanto la garant\u00eda de juez natural exige el establecimiento de una decisi\u00f3n judicial como condici\u00f3n indispensable para la imposici\u00f3n de sanciones de destituci\u00f3n?<\/p>\n
98. Con el fin de resolver los problemas jur\u00eddicos planteados, la Sala dividir\u00e1 la parte dogm\u00e1tica en tres secciones. La secci\u00f3n A. se ocupar\u00e1 de cuestiones generales sobre (a) el alcance de la norma objeto de control; (b) el papel de la PGN en la vigilancia de la funci\u00f3n p\u00fablica; (c) los derechos pol\u00edticos y (d) el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n como la cl\u00e1usula de apertura e incorporaci\u00f3n del derecho internacional de los derechos humanos. La secci\u00f3n B. responder\u00e1 los problemas jur\u00eddicos planteados. La secci\u00f3n C. desarrollar\u00e1 los remedios constitucionales necesarios para conciliar las inexequibilidades advertidas por la Corte con el principio de conservaci\u00f3n del derecho.<\/p>\n
A. A. \u00a0Cuestiones Generales<\/p>\n
99. Es importante advertir que las referencias que hace la presente providencia a la suspensi\u00f3n de servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular aluden \u00fanicamente a la suspensi\u00f3n como sanci\u00f3n, esto es, al castigo que se impone en el fallo mediante el cual se decide de fondo la actuaci\u00f3n disciplinaria.<\/p>\n
a. (a) \u00a0El alcance de la norma objeto de control<\/p>\n
100. En el presente caso, la disposici\u00f3n o enunciado normativo demandado corresponde al inciso 2\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021, modificatorio del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1952 de 2019, que dispone: \u201c[s]e le atribuye a la PGN funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, inclusive los de elecci\u00f3n popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad y las dem\u00e1s establecidas en la ley\u201d.<\/p>\n
101. El anterior enunciado normativo hace parte de otro m\u00e1s amplio, el cual fue, como ya se expres\u00f3, modificado por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021. En el siguiente cuadro se transcriben la disposici\u00f3n original y la modificada:<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba de Ley 1952 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 del 29 de 2021<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00ba. Titularidad de la potestad disciplinaria y autonom\u00eda de la acci\u00f3n. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.<\/p>\n
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la PGN y de las personer\u00edas distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, \u00f3rganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores p\u00fablicos de sus dependencias.<\/p>\n
El titular de la acci\u00f3n disciplinaria en los eventos de los funcionarios y empleados judiciales, los particulares y dem\u00e1s autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente es la jurisdicci\u00f3n disciplinaria.<\/p>\n
La acci\u00f3n disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisi\u00f3n de la falta. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1. Modif\u00edcase el art\u00edculo 2 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
Art\u00edculo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la PGN e independencia de la acci\u00f3n. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.<\/p>\n
Se le atribuye a la PGN funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, inclusive los de elecci\u00f3n popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad y las dem\u00e1s establecidas en la ley.<\/p>\n
<\/p>\n
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuaci\u00f3n disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la PGN ser\u00e1n susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso-administrativo, en los t\u00e9rminos establecidos en esta Ley.<\/p>\n
<\/p>\n
Para los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, la ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n se supeditar\u00e1 a lo que decida la autoridad judicial.<\/p>\n
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la PGN y de las personer\u00edas distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, \u00f3rganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores p\u00fablicos de sus dependencias.<\/p>\n
A la Comisi\u00f3n Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acci\u00f3n disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, as\u00ed como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y dem\u00e1s autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.<\/p>\n
La competencia de la PGN es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el r\u00e9gimen \u00e9tico disciplinario en el ejercicio de la funci\u00f3n de conformidad con el art\u00edculo 185 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
La acci\u00f3n disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisi\u00f3n de la falta.<\/p>\n
102. De la comparaci\u00f3n de los textos transcritos, en lo que interesa a este an\u00e1lisis, es posible concluir que la Ley 2094 de 2021 asign\u00f3 a la PGN las siguientes caracter\u00edsticas: (a) Atribuy\u00f3 funciones jurisdiccionales a la PGN. Lo anterior, para vigilar la conducta oficial, entre otros, de servidores de elecci\u00f3n popular. (b) Dichas funciones se ejercen para las investigaciones disciplinarias y la imposici\u00f3n de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad y las dem\u00e1s establecidas en la ley. (c) Las decisiones sancionatorias proferidas en el marco de la actuaci\u00f3n disciplinaria y en ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la PGN podr\u00e1n ser revisadas ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, en los t\u00e9rminos establecidos por esa misma ley. (d) La ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n impuesta a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular estar\u00e1 condicionada a lo que resuelva la autoridad judicial. (e) Lo relacionado con las funciones jurisdiccionales de la PGN regir\u00e1 a partir de la promulgaci\u00f3n de la ley. Aquella fue publicada en el Diario Oficial 51.720 del 29 de junio de 2021.<\/p>\n
103. Ahora bien, para entender el alcance normativo de la disposici\u00f3n demandada, es necesario comprender: i) el contexto en el que se encuentra, ii) las situaciones jur\u00eddicas derivadas del nuevo sistema normativo y iii) qu\u00e9 relaciones internormativas se derivan de \u00e9l.<\/p>\n
104. La Ley 2094 de 2021 establece un esquema de jurisdiccionalizaci\u00f3n plena de la funci\u00f3n disciplinaria a cargo de la PGN. Estos actos jurisdiccionales tienen, a su vez, un control judicial especial, a trav\u00e9s del recurso extraordinario de revisi\u00f3n (art. 54 a 60). Esta ley, al otorgarle funciones jurisdiccionales a la PGN, cambi\u00f3 el sistema normativo relacionado con el ejercicio de la potestad disciplinaria ejercida por este \u00f3rgano de control, el cual correspond\u00eda a funciones administrativas ejercidas por un \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente y, a partir de esta ley, se reitera, son actos jurisdiccionales. La anterior modificaci\u00f3n implic\u00f3 un cambio de\u00f3ntico.<\/p>\n
105. Adem\u00e1s, la Ley 2094 de 2021 realiz\u00f3 varias adecuaciones en las etapas de investigaci\u00f3n y juzgamiento, lo que implic\u00f3 efectuar adecuaciones organizacionales y funcionales que as\u00ed lo permitieran. En el siguiente cuadro se precisan las diferencias entre el modelo procesal anterior y el se\u00f1alado en la Ley 2094 de 2021:<\/p>\n
R\u00e9gimen disciplinario anterior \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
R\u00e9gimen disciplinario Ley 2094 de 2021<\/p>\n
* Inquisitivo<\/p>\n
* No separa funciones de investigaci\u00f3n de las de juzgamiento<\/p>\n
* No distingu\u00eda en procedimiento ni en sanciones a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular<\/p>\n
* No conten\u00eda distinciones organizacionales<\/p>\n
* Las decisiones de PGN se controlaban ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, por los medios de control<\/p>\n
* La aplicaci\u00f3n de todas las sanciones es inmediata a su comunicaci\u00f3n<\/p>\n
* No hay servidores p\u00fablicos en la PGN de per\u00edodo ni con procedimiento especial de elecci\u00f3n o designaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Funci\u00f3n jurisdiccional<\/p>\n
* Tendencia acusatoria<\/p>\n
* Separa funciones de investigaci\u00f3n de las de juzgamiento<\/p>\n
* Distingue en procedimiento y sanciones a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular<\/p>\n
* Realiza ajustes organizacionales a la PGN (creaci\u00f3n de salas especializadas)<\/p>\n
* Se crea el recurso extraordinario de revisi\u00f3n ante la justicia de lo contencioso administrativo<\/p>\n
* La aplicaci\u00f3n de ciertas sanciones a elegidos popularmente depende de revisi\u00f3n judicial<\/p>\n
* Se crean cargos de per\u00edodo con designaci\u00f3n bajo procedimiento especial<\/p>\n
106. Acorde con la exposici\u00f3n de motivos, la modificaci\u00f3n de la disposici\u00f3n original y del sistema normativo analizado se debi\u00f3 a la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia, del 8 de julio de 2020, la cual consider\u00f3 que una \u201cautoridad administrativa\u201d no pod\u00eda imponer una sanci\u00f3n que limitara los derechos pol\u00edticos de elegir y ser elegidos, contemplados en el art\u00edculo 23.2 de la CADH y orden\u00f3, entre otros puntos, lo siguiente: \u201c[e]l Estado adecuar\u00e1, en un plazo razonable, su ordenamiento jur\u00eddico interno a los par\u00e1metros establecidos en la presente Sentencia (\u2026)\u201d y en la parte motiva, en el fundamento jur\u00eddico 111, precis\u00f3 que: \u201c[l]a Corte recuerda que el art\u00edculo 2 de la Convenci\u00f3n contempla el deber general de los Estados Partes de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma para garantizar los derechos en ella consagrados. Este deber implica la adopci\u00f3n de medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresi\u00f3n de las normas y pr\u00e1cticas de cualquier naturaleza que entra\u00f1en violaci\u00f3n a las garant\u00edas previstas en la Convenci\u00f3n. Por otra, la expedici\u00f3n de normas y el desarrollo de pr\u00e1cticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garant\u00edas\u201d.<\/p>\n
107. En cumplimiento del referido fallo y en procura de adecuar el derecho interno a los art\u00edculos 8\u00ba y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos, el Congreso de la Rep\u00fablica, conforme se se\u00f1al\u00f3 en los antecedentes del proyecto, promulg\u00f3 la norma demandada con la intenci\u00f3n de expandir la protecci\u00f3n de derechos bajo una interpretaci\u00f3n integral del principio pro homine.<\/p>\n
108. \u00a0En conclusi\u00f3n, la norma objeto de estudio se encuentra en un contexto en donde el procedimiento disciplinario adelantado por la PGN se jurisdiccionaliz\u00f3, con miras a fortalecer las garant\u00edas procesales consagradas en los art\u00edculos 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 8\u00ba de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos, y para ampliar la protecci\u00f3n del derecho pol\u00edtico a elegir y ser elegido (principio pro homine). Lo anterior conllev\u00f3 a ajustes procesales que propiciaron adecuaciones organizacionales y funcionales en este \u00f3rgano de control, todo ello en procura, por parte del Legislador, de dar cumplimiento a la sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia, del 8 de julio del 2020. Por \u00faltimo, se cre\u00f3 un mecanismo de control judicial de los fallos proferidos por la PGN, siendo este el recurso extraordinario de revisi\u00f3n, consagrado en los art\u00edculos 54 al 60 de la Ley 2094 de 2021.<\/p>\n
(b) \u00a0El papel de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n en la vigilancia de la funci\u00f3n p\u00fablica<\/p>\n
La funci\u00f3n p\u00fablica y su vigilancia<\/p>\n
109. El art\u00edculo 6\u00b0 de la Constituci\u00f3n, como una expresi\u00f3n del principio de legalidad, indica que los servidores p\u00fablicos son responsables por infringir la Constituci\u00f3n y las leyes, as\u00ed como por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 124 del mismo texto constitucional prev\u00e9 que la ley determinar\u00e1 la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y la manera de hacerla efectiva. De esta forma, las funciones asignadas para el desarrollo de la actividad p\u00fablica son el presupuesto indispensable a efectos de predicar la responsabilidad de los servidores que las desempe\u00f1an.<\/p>\n
110. Una de las m\u00e1s relevantes implicaciones del concepto de funci\u00f3n p\u00fablica es que, por su materialidad y finalidad, su ejercicio apareja un sistema de control y responsabilidad de las autoridades, que se ejerce mediante la vigilancia de su actuaci\u00f3n, con el fin de asegurar que la misma se despliegue dentro de los par\u00e1metros que fija el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
111. El primer referente de control de la actividad p\u00fablica se encuentra en el concepto de frenos y contrapesos, asociado al principio de divisi\u00f3n de poderes (art. 113 C.P). La Constituci\u00f3n prev\u00e9 como ramas del poder p\u00fablico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial, pero admite adem\u00e1s la existencia de otros \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes que aporten al cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado. Sobre la materia, esta Corte ha se\u00f1alado que la separaci\u00f3n de poderes est\u00e1 integrada por un componente est\u00e1tico, que se refiere a la delimitaci\u00f3n precisa de las competencias de cada autoridad, tanto para evitar el ejercicio abusivo o excesivo de poder, como para lograr la adecuada especializaci\u00f3n funcional de las diferentes entidades estatales. Pero tambi\u00e9n por un componente din\u00e1mico, que incorpora el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y los denominados controles interorg\u00e1nicos, esto es, aquellos que se ejercen entre las diferentes instancias del poder p\u00fablico.<\/p>\n
112. El sistema de controles resulta particularmente complejo y su clasificaci\u00f3n puede tornarse difusa, b\u00e1sicamente por dos razones. La primera, porque desde el punto de vista org\u00e1nico, la funci\u00f3n de control se encuentra ampliamente diseminada en la estructura estatal. La segunda, porque existen varias herramientas dispuestas por el ordenamiento jur\u00eddico para efectuar tal control, cada una de ellas con t\u00e9cnicas, contenido y alcance diferentes.<\/p>\n
113. Tradicionalmente la naturaleza de la potestad disciplinaria del Estado se ha concebido como administrativa. No obstante, en algunos casos tiene naturaleza jurisdiccional. La ejecuci\u00f3n de dicha potestad depende del car\u00e1cter y las particularidades que le asignen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la ley.<\/p>\n
114. Trat\u00e1ndose de los servidores p\u00fablicos en general, el control disciplinario se presenta en dos niveles, el que ejerce cada organismo o entidad p\u00fablica con sustento en la potestad sancionadora del Estado y el previsto en la Constituci\u00f3n a cargo de la PGN, para vigilar la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas.<\/p>\n
115. Dentro de los mecanismos de control se destacan i) el control pol\u00edtico que puede ejercer el Congreso de la Rep\u00fablica sobre el ejecutivo; ii) el control disciplinario interno en las entidades de la Rama Administrativa; iii) el control fiscal ejercido por la Contralor\u00eda y iv) el control disciplinario en cabeza de la PGN. Sobre este \u00faltimo, la Corte se pronunciar\u00e1 en detalle m\u00e1s adelante.<\/p>\n
116. En cuanto a la potestad disciplinaria ejercida como funci\u00f3n jurisdiccional se identifican i) los procesos disciplinarios que se adelantan contra los funcionarios y empleados de la Rama Judicial; ii) aquellos ejercidos respecto de altos dignatarios con fuero disciplinario aut\u00f3nomo; y iii) la p\u00e9rdida de investidura de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas.<\/p>\n
117. En conclusi\u00f3n, la forma como est\u00e1 dise\u00f1ada la vigilancia del ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica responde al sistema de frenos y contrapesos propio del modelo del Estado colombiano, que tiene como prop\u00f3sito garantizar la eficiencia en el desarrollo de las actividades, los derechos de las personas y la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general. Adem\u00e1s, el ejercicio de la potestad disciplinara es difuso pues no solo responde a la calidad del sujeto investigado sino a la naturaleza de la acci\u00f3n.<\/p>\n
El derecho administrativo sancionador y el derecho administrativo disciplinario<\/p>\n
118. Este Tribunal se ha referido de manera reiterada al derecho sancionatorio como una manifestaci\u00f3n del ius puniendi del Estado. Cabe se\u00f1alar que esta potestad se expresa en diferentes ramas del derecho, entre las cuales se pueden destacar i) el derecho penal, ii) el impeachment o juicios pol\u00edticos a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica, iii) el derecho correccional legislativo, iv) el derecho disciplinario judicial y v) el derecho administrativo sancionador.<\/p>\n
119. Este \u00faltimo est\u00e1 compuesto por reg\u00edmenes que regulan la facultad que tiene el Estado para reaccionar ante la comisi\u00f3n de un il\u00edcito, con el prop\u00f3sito de materializar una consecuencia jur\u00eddicamente desfavorable, mediante la imposici\u00f3n de un castigo mediante un acto de naturaleza administrativa que se expide tras agotarse un procedimiento dotado de todas las garant\u00edas esenciales del debido proceso y que es susceptible de control jurisdiccional.<\/p>\n
120. Dentro del derecho administrativo sancionador se encuentran unas especies, de las cuales se destacan i) el derecho administrativo sancionador referente al orden, a la seguridad, a la tranquilidad y la salubridad p\u00fablica; el cual est\u00e1 contenido principalmente en las normas del C\u00f3digo de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que tambi\u00e9n es conocido como el derecho contravencional; ii) el derecho administrativo sancionador referente a la vigilancia y control de los servicios p\u00fablicos, de la libre competencia y de la econom\u00eda, el cual se ejerce a trav\u00e9s de las respectivas superintendencias y es conocido como derecho correccional; y iii) el derecho administrativo disciplinario.<\/p>\n
121. Bajo el modelo de Estado Social Democr\u00e1tico de Derecho, a ra\u00edz del amplio margen de intervenci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, esta potestad sancionadora ha tenido un crecimiento exponencial, con el prop\u00f3sito de hacer frente, de manera efectiva, a las infracciones o afectaciones que genera una actividad p\u00fablica desviada de los fines estatales o, si se quiere, a un servicio p\u00fablico extra\u00f1o al contenido funcional que normativamente le ha sido asignado.<\/p>\n
122. En Colombia, la competencia sancionatoria de la administraci\u00f3n es una realidad normativa, cuya existencia goza de soporte constitucional y legal. Aunque en el texto superior no hay una referencia expl\u00edcita que la contemple bajo esa denominaci\u00f3n, son suficientes los preceptos que clarifican su existencia y su fundamento a trav\u00e9s de una mirada instrumental.<\/p>\n
123. En este sentido, debe apreciarse que, entre los fines esenciales del Estado se encuentra el de asegurar el cumplimiento de los deberes consagrados en la Constituci\u00f3n y la vigencia de un orden justo (C.P. art. 2). Adem\u00e1s, se establece que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se consagra el deber a cargo de estas autoridades de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines estatales, mandato cuya efectividad se constata mediante la existencia de un control interno ejercido por cada entidad (C.P. art. 209). Aunado a ello, se tiene la consagraci\u00f3n expresa del principio de responsabilidad de las autoridades p\u00fablicas (C.P. arts. 6 y 24), as\u00ed como las facultades atribuidas para vigilar el ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica (art\u00edculos 118, 277 y 278 de la Constituci\u00f3n).<\/p>\n
124. Otro importante fundamento normativo de la potestad sancionadora del Estado se encuentra en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, que expresa que \u201cel debido proceso se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones judiciales\u00a0y administrativas\u201d. Este Tribunal ha entendido que, como algunas de las garant\u00edas que comporta el debido proceso solo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado, cuando la carta habla del debido proceso administrativo, impl\u00edcitamente reconoce la potestad de la administraci\u00f3n para imponer sanciones.<\/p>\n
125. Adem\u00e1s de la referencia t\u00e1cita que hace la carta a dicha facultad, sobre la justificaci\u00f3n de la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n, este Tribunal ha precisado que:<\/p>\n
[F]orma parte de las competencias de gesti\u00f3n que constitucionalmente se le atribuyen, pues es indudable que si un \u00f3rgano tiene la facultad jur\u00eddica para imponer una obligaci\u00f3n o para regular una conducta con miras a lograr la realizaci\u00f3n del inter\u00e9s general, el incumplimiento de ese mandato correlativamente debe implicar la asignaci\u00f3n de atribuciones sancionatorias bien sea al mismo \u00f3rgano que impuso la obligaci\u00f3n o a otro distinto, con el prop\u00f3sito de asegurar la vigencia del orden jur\u00eddico mediante la imposici\u00f3n de los castigos correspondientes.<\/p>\n
126. El reconocimiento de la capacidad punitiva en cabeza de la administraci\u00f3n p\u00fablica ha estado acompa\u00f1ado de la identificaci\u00f3n de una serie de principios que le son aplicables. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional se ha referido a i) el principio de legalidad, que se traduce en la existencia de una ley previa que regule la conducta reprochable, las sanciones, los criterios para su determinaci\u00f3n y los procedimientos para su imposici\u00f3n; ii) el principio de tipicidad, que obliga al Legislador a describir la conducta o el comportamiento il\u00edcito y a determinar expresamente la sanci\u00f3n; iii) el debido proceso, que se refiere a un procedimiento dotado de las garant\u00edas m\u00ednimas y esenciales propias del derecho de defensa; iv) el principio de proporcionalidad, que exige que la sanci\u00f3n guarde correspondencia con la falta; y v) la independencia de la sanci\u00f3n penal, lo que habilita la imposici\u00f3n del castigo en sede administrativa, al margen de si el hecho que da lugar a ella tambi\u00e9n puede constituir infracci\u00f3n al r\u00e9gimen\u00a0penal.<\/p>\n
127. Frente al principio de tipicidad y al debido proceso, es preciso anotar que, en este \u00e1mbito, no operan con la rigurosidad que se exige en el escenario penal pues la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jur\u00eddicos involucrados, los deberes exigidos y la finalidad de la facultad administrativa sancionatoria hacen posible y conveniente una flexibilizaci\u00f3n razonable de la descripci\u00f3n t\u00edpica y de la forma en que operan las garant\u00edas del debido proceso.<\/p>\n
128. En s\u00edntesis, la capacidad sancionadora del Estado, a partir de procesos disciplinarios, se justifica en la necesidad de asegurar el adecuado funcionamiento de la funci\u00f3n p\u00fablica, en procura de que la actividad estatal se someta a los l\u00edmites legales y constitucionales. En ese orden de ideas, el derecho disciplinario da cuenta del conjunto de principios y preceptos jur\u00eddicos que persiguen el cumplimiento eficiente de las pol\u00edticas, funciones y fines del Estado, as\u00ed como aquellos que contemplan medidas para prevenir y corregir las infracciones que interfieren en la buena marcha de la organizaci\u00f3n estatal, de aqu\u00ed que dicha disciplina, seg\u00fan la doctrina, haya alcanzado su propia autonom\u00eda.<\/p>\n
Naturaleza de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
129. El art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece la estructura del Estado, indicando que este se conforma por los \u00f3rganos que integran las ramas del poder p\u00fablico (legislativa, ejecutiva y judicial) y por \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes para el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones del Estado, quienes \u201ctienen funciones separadas, pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines\u201d. Dentro de los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes se encuentra el Ministerio P\u00fablico.<\/p>\n
130. Por ello, para comprender la naturaleza de los actos que desarrollan los organismos de control, en especial los de la PGN, es necesario realizar una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de otras normas constitucionales.<\/p>\n
131. El art\u00edculo 117 de la carta pol\u00edtica se\u00f1ala que el Ministerio P\u00fablico y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica son \u00f3rganos de control. Sus estructuras y funciones est\u00e1n desarrolladas a partir del art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n. Con fundamento en las normas se\u00f1aladas, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que el Ministerio P\u00fablico es un \u00f3rgano de control del Estado, aut\u00f3nomo e independiente, respecto de las ramas del poder p\u00fablico, en especial de la ejecutiva.<\/p>\n
132. El Ministerio P\u00fablico tiene como funci\u00f3n \u201cla guarda y promoci\u00f3n de los derechos humanos, la protecci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas\u201d (art. 118 C.P), y es ejercido por el procurador, el defensor del pueblo, los procuradores delegados y los agentes del Ministerio P\u00fablico.<\/p>\n
133. Como se anot\u00f3 anteriormente, la PGN hace parte del Ministerio P\u00fablico, ello le da la calidad de organismo de control aut\u00f3nomo e independiente. Esta caracter\u00edstica, a su vez, es el reflejo de la estructura y organizaci\u00f3n del Estado Social de Derecho que se fundamenta, entre otros, en el principio del control efectivo de la administraci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
134. Conforme con lo dispuesto en los art\u00edculos 277 y 278 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Decreto Ley 262 del 2000, adicionado por la Ley 1367 de 2009, el Decreto 2246 de 2011 y el Decreto 1511 de 2018, modificado por el Decreto ley 1851 de 2021, la PGN cumple cuatro funciones misionales principales.<\/p>\n
135. (i) Prevenci\u00f3n, pues se encarga de vigilar el cumplimiento de la Constituci\u00f3n, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos con fines preventivos y de control de gesti\u00f3n. Tambi\u00e9n (ii) vigila el actuar de los funcionarios p\u00fablicos. En cumplimiento de esta funci\u00f3n, adelanta acciones constitucionales y las dem\u00e1s necesarias para la defensa del orden jur\u00eddico. Intervenci\u00f3n, en tanto se constituye en sujeto procesal ante las autoridades judiciales, administrativas o de polic\u00eda cuando sea necesario para defender el orden jur\u00eddico y los principios y derechos constitucionales. (iii) Protecci\u00f3n y defensa de los derechos humanos. Para ello, defiende especialmente los intereses colectivos y promueve, ante las autoridades judiciales y administrativas, el cumplimiento de la normativa nacional y los tratados internacionales. (iv) Potestad administrativa disciplinaria, conforme a la cual asume el conocimiento de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios p\u00fablicos, incluidos los de elecci\u00f3n popular, y los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas. En estos casos se le atribuyen funciones de polic\u00eda judicial, conforme con lo dispuesto en el art\u00edculo 277 superior. Esta labor la desempe\u00f1an el procurador, el viceprocurador, las salas disciplinarias, las procuradur\u00edas delegadas y los procuradores judiciales.<\/p>\n
136. Vale la pena precisar que la caracterizaci\u00f3n de los actos administrativos disciplinarios como expresiones de un ejercicio de administraci\u00f3n de justicia ha sido empleada por la Corte con tres prop\u00f3sitos. Primero, para precisar la necesidad de incorporar las garant\u00edas del debido proceso en materia judicial al procedimiento administrativo disciplinario. Segundo, para examinar la procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra actos administrativos disciplinarios. Y, tercero, en defensa de la facultad del juez contencioso para ejercer un control pleno e integral sobre el acto administrativo disciplinario, con el objeto de garantizar el debido proceso.<\/p>\n
137. Por las anteriores razones, fundadas en un an\u00e1lisis funcional, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha dicho, con fundamento en los art\u00edculos 92, 113 y 277.6 de la Constituci\u00f3n, que la PGN es un \u00f3rgano de control sui generis, aut\u00f3nomo e independiente, que ejerce la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, esto es, ejerce el control disciplinario.<\/p>\n
138. En tal sentido, el ejercicio de la potestad disciplinaria est\u00e1 sujeta a los principios de orden constitucional que rigen la funci\u00f3n administrativa y se somete al inter\u00e9s general. As\u00ed, el control sobre los servidores p\u00fablicos, de conformidad con el art\u00edculo 209 superior, se debe enmarcar en los imperativos de la \u201cigualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad mediante la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones\u201d.<\/p>\n
(c) Los derechos pol\u00edticos<\/p>\n
Principio democr\u00e1tico y naturaleza y alcance de los derechos pol\u00edticos<\/p>\n
139. La Constituci\u00f3n de 1991, tras haber consagrado el principio de democracia participativa, ampli\u00f3 el espectro de intervenci\u00f3n de los ciudadanos en los asuntos p\u00fablicos, con la finalidad de recuperar los v\u00ednculos de confianza y de actividad pol\u00edtica con el Estado (art. 2 C.P). Bajo esa perspectiva, la carta estableci\u00f3 nuevas opciones y posibilidades para que las personas puedan tomar parte en las decisiones y en los procesos pol\u00edticos de la sociedad.<\/p>\n
140. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, la democracia participativa genera un cambio directo y sustancial en el concepto tradicional de ciudadan\u00eda, porque la injerencia social y pol\u00edtica de las personas no queda reducida a la votaci\u00f3n peri\u00f3dica. Aquella se ampl\u00eda a otros espacios deliberativos y decisorios, relacionados espec\u00edficamente con la conformaci\u00f3n, el ejercicio y el control del poder pol\u00edtico. Para la Corte, un sistema democr\u00e1tico basado en el principio de la participaci\u00f3n: i) inspira el nuevo marco de la estructura constitucional del Estado, ii) implica la ampliaci\u00f3n cuantitativa de oportunidades reales de injerencia ciudadana y iii) genera la recomposici\u00f3n cualitativa de las din\u00e1micas sociales y p\u00fablicas, puesto que su espectro trasciende de lo pol\u00edtico electoral hacia los planos individual, econ\u00f3mico y colectivo.<\/p>\n
141. La mencionada concepci\u00f3n de democracia participativa se materializa con la consagraci\u00f3n constitucional de los derechos pol\u00edticos. Aquellos permiten a los ciudadanos participar en la consolidaci\u00f3n de los escenarios democr\u00e1ticos en los que se debaten los asuntos trascendentales que impactan de forma multidimensional en la comunidad. Por tal raz\u00f3n, los mencionados postulados constituyen garant\u00edas para que las personas incidan y controlen el poder pol\u00edtico, seg\u00fan lo disponga la ley.<\/p>\n
142. De esta suerte, conforme al art\u00edculo 40 de la carta, entre otros, las personas tienen la posibilidad de participar en la conformaci\u00f3n, el ejercicio y el control del poder pol\u00edtico, mediante cualquiera de los siguientes mecanismos: i) elegir y ser elegido; ii) tomar parte en elecciones, en plebiscitos, en referendos, en consultas populares y otras formas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica; iii) constituir partidos, movimientos y agrupaciones pol\u00edticas sin ninguna limitaci\u00f3n; iv) interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n y la ley; y v) acceder al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos, entre otros.<\/p>\n
143. La Corte ha identificado algunas de las caracter\u00edsticas propias del derecho de participaci\u00f3n pol\u00edtica. Es universal porque compromete diversos escenarios, procesos y lugares dentro de la esfera p\u00fablica y privada. Adem\u00e1s, porque el concepto de pol\u00edtica sobre el que descansa se nutre de todo lo que le puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado. Esto justifica la necesaria garant\u00eda de participaci\u00f3n en la distribuci\u00f3n, el control y la asignaci\u00f3n del poder social. Es de naturaleza expansiva, porque su din\u00e1mica comprende el conflicto social y busca encauzarlo a partir del respeto y la constante reivindicaci\u00f3n de un m\u00ednimo de democracia pol\u00edtica y social. Por tal raz\u00f3n, dicha garant\u00eda debe ampliarse de manera progresiva con la finalidad de conquistar nuevos \u00e1mbitos y profundizar permanentemente en su vigencia. Esto exige de los principales actores p\u00fablicos y privados, un ineludible compromiso con su efectiva construcci\u00f3n. Es un derecho fundamental, en tanto hacen parte de la esfera indispensable para la direcci\u00f3n de la sociedad, pues garantiza la autodeterminaci\u00f3n de la persona, el aseguramiento de la convivencia pac\u00edfica y la consecuci\u00f3n de un orden justo.<\/p>\n
144. En conclusi\u00f3n, los derechos derivados de la participaci\u00f3n democr\u00e1tica tienen la naturaleza de fundamentales, debido a que representan la reformulaci\u00f3n de los mecanismos de toma de decisiones. Mediante aquellos, el ciudadano adquiere un papel trascendental de injerencia en los asuntos que le afectan y, adem\u00e1s, exige de las autoridades la asunci\u00f3n de compromisos tendientes a su efectivizaci\u00f3n constante en el marco de las nuevas relaciones con las personas que hacen parte de la comunidad. Lo anterior, no solo para garantizar su car\u00e1cter expansivo, sino tambi\u00e9n para asegurar su vigencia.<\/p>\n
El derecho de acceso al ejercicio de funciones p\u00fablicas como expresi\u00f3n del principio de participaci\u00f3n democr\u00e1tica<\/p>\n
145. Una de las principales expresiones de los derechos de participaci\u00f3n en la conformaci\u00f3n, el ejercicio y el control del poder pol\u00edtico es la posibilidad de acceder al ejercicio de cargos o de funciones p\u00fablicas, conforme al art\u00edculo 40.7 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
146. Esta Corte ha establecido que el ingreso a la funci\u00f3n p\u00fablica configura un derecho fundamental porque la seguridad de su ejercicio concreto permite efectivizar el principio de participaci\u00f3n pol\u00edtica, sobre el cual descansa el sustento filos\u00f3fico que orienta e inspira nuestra Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. De esta manera, se trata de una garant\u00eda inherente a la naturaleza humana, la cual, derivada de su racionalidad, le otorga la oportunidad de tomar parte en el manejo de los asuntos p\u00fablicos.<\/p>\n
147. Por lo anterior, la fundamentalidad del mencionado postulado deriva de su condici\u00f3n de mecanismo id\u00f3neo para materializar la democracia participativa y porque, adem\u00e1s, permite concretar el derecho a conformar, ejercer y controlar el poder pol\u00edtico. La Sentencia SU-544 de 2001 expres\u00f3 que el referido derecho es de singular importancia dentro del ordenamiento constitucional, puesto que garantiza la posibilidad de lograr amplios espacios de legitimaci\u00f3n democr\u00e1tica.<\/p>\n
148. Para este Tribunal, la protecci\u00f3n, el respeto y el desarrollo por parte del Estado, del derecho a acceder a cargos p\u00fablicos, implica an\u00e1lisis distintos, seg\u00fan el momento en el que se presenta su ejercicio. En ese sentido, en el nivel abstracto, propio de los juicios de control de constitucionalidad, el debate gravita sobre las restricciones, las limitaciones o las condiciones de ingreso al ejercicio de la funci\u00f3n p\u00fablica y la verificaci\u00f3n del cumplimiento de los requisitos de proporcionalidad, de razonabilidad y del respeto por su n\u00facleo esencial.<\/p>\n
149. Lo expuesto, tal como lo ha expresado la Corte, permite comprender que dicha garant\u00eda no est\u00e1 revestida de car\u00e1cter absoluto, ya que el texto superior puede consagrar determinadas condiciones para su ejercicio. De igual forma, el Legislador tiene la potestad de establecer los requisitos para su desempe\u00f1o, con lo cual se procura la realizaci\u00f3n del inter\u00e9s general, se efectiviza la igualdad y se garantizan los principios que gobiernan el cumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
150. El derecho de acceso a cargos p\u00fablicos ha sido entendido por la Corte como la protecci\u00f3n del ciudadano contra las decisiones estatales que de manera arbitraria: i) le impide el ingreso a un cargo p\u00fablico, ii) lo desvincula del mismo y iii) una vez encuentra empleo, le obstaculiza injustificadamente el ejercicio de sus funciones.<\/p>\n
151. En la Sentencia C-176 de 2017, esta Corte reiter\u00f3 que las facetas que hacen parte del \u00e1mbito de protecci\u00f3n del derecho de ingreso a la funci\u00f3n p\u00fablica son las siguientes: i) la posesi\u00f3n de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo, ii) la prohibici\u00f3n de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesi\u00f3n de un empleo, cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de m\u00e9ritos, iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que m\u00e1s se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos o m\u00e1s concursos y iv) la prohibici\u00f3n de remover de manera ileg\u00edtima (ilegitimidad derivada de la violaci\u00f3n del debido proceso) a una persona que ejerza funciones p\u00fablicas, entre otras.<\/p>\n
152. Por su parte, la Sentencia C-101 de 2018 indic\u00f3 que el derecho de acceso a cargos p\u00fablicos es fundamental porque se erige como instrumento para efectivizar el principio de democracia participativa. Sin embargo, su ejercicio no es absoluto, pues est\u00e1 condicionado a las regulaciones consagradas en la carta y aquellas expedidas por el Legislador o dem\u00e1s autoridades habilitadas para tal fin, en aras de realizar el inter\u00e9s general, la igualdad y los principios que gobiernan el cumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica, por lo que se trata de un postulado de configuraci\u00f3n legal. De esta suerte, en el an\u00e1lisis de las presuntas vulneraciones se debe establecer si las decisiones proferidas por el Estado, en las que se evidencie arbitrariedades, se impide a los ciudadanos el ingreso al empleo estatal, se genera su desvinculaci\u00f3n, o se obstaculiza el desempe\u00f1o de los deberes que est\u00e1n a su cargo.<\/p>\n
Garant\u00eda internacional de los derechos pol\u00edticos. Principales pronunciamientos de la Corte IDH<\/p>\n
153. En el plano internacional, la garant\u00eda de este derecho est\u00e1 contenido en los art\u00edculos: i) 21 de la Declaraci\u00f3n Universal de los Derechos Humanos, ii) 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos y iii) 23 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, entre otros. En particular, este \u00faltimo impone a los Estados aut\u00e9nticos deberes para garantizar esta prerrogativa fundamental, pero tambi\u00e9n prev\u00e9 la posibilidad de establecer limitaciones. A continuaci\u00f3n, la Sala har\u00e1 referencia a algunas de las decisiones de la Corte IDH en las que se ha referido a este derecho y al est\u00e1ndar interamericano que surge a partir de esa jurisprudencia.<\/p>\n
154. En el caso Yatama Vs. Nicaragua, la Corte IDH declar\u00f3 la responsabilidad del Estado por vulnerar los derechos pol\u00edticos e igualdad ante la ley. El Tribunal sostuvo que \u201c[e]n una sociedad democr\u00e1tica los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garant\u00edas y el Estado de Derecho constituyen una tr\u00edada\u201d. Por eso, indic\u00f3 que los Estados tienen la obligaci\u00f3n de garantizar el goce de los derechos pol\u00edticos. Esto implica el deber de regular dichos derechos y aplicarlos de conformidad con los principios de igualdad y no discriminaci\u00f3n. En tal sentido, expres\u00f3 que, aunque no existe un sistema o una modalidad espec\u00edfica para garantizar los derechos pol\u00edticos, los Estados pueden establecer las condiciones para hacerlos efectivos. Lo anterior, incluye la consagraci\u00f3n de restricciones a los mismos, basadas en criterios razonables y proporcionales, as\u00ed como obedecer a un prop\u00f3sito \u00fatil.<\/p>\n
En dicha providencia la Corte IDH precis\u00f3 que \u201c[s]u reglamentaci\u00f3n debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democr\u00e1tica. (\u2026) La restricci\u00f3n debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un prop\u00f3sito \u00fatil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un inter\u00e9s p\u00fablico imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el prop\u00f3sito que se persigue.\u201d<\/p>\n
155. \u00a0Posteriormente, en el caso Casta\u00f1eda Gutman vs. M\u00e9xico, esa Corte declar\u00f3 que no hubo responsabilidad del Estado por la violaci\u00f3n de los derechos pol\u00edticos en relaci\u00f3n con el deber de respetar otros derechos consignados en la Convenci\u00f3n. Al respecto, determin\u00f3 que el referido art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n se debe interpretar de forma arm\u00f3nica con los p\u00e1rrafos 1 y 2 de dicho art\u00edculo, as\u00ed como con \u201cel resto de los preceptos de la Convenci\u00f3n o los principios b\u00e1sicos que la inspiran para interpretar dicha norma\u201d. En concreto, esa Corte indic\u00f3:<\/p>\n
\u201c157. Esta obligaci\u00f3n positiva consiste en el dise\u00f1o de un sistema que permita que se elijan representantes para que conduzcan los asuntos p\u00fablicos. En efecto, para que los derechos pol\u00edticos puedan ser ejercidos, la ley necesariamente tiene que establecer regulaciones que van m\u00e1s all\u00e1 de aquellas que se relacionan con ciertos l\u00edmites del Estado para restringir esos derechos, establecidos en el art\u00edculo 23.2 de la Convenci\u00f3n. Los Estados deben organizar los sistemas electorales y establecer un complejo n\u00famero de condiciones y formalidades para que sea posible el ejercicio del derecho a votar y ser votado\u201d. ||\u00a0\u201c161. Como se desprende de lo anterior, la Corte estima que no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del p\u00e1rrafo 2 del art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n Americana\u201d. ||\u00a0\u201c166. El sistema interamericano tampoco impone un sistema electoral determinado ni una modalidad espec\u00edfica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La Convenci\u00f3n Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido m\u00ednimo de los derechos pol\u00edticos y permite a los Estados que dentro de los par\u00e1metros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades hist\u00f3ricas, pol\u00edticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos hist\u00f3ricos.\u201d<\/p>\n
<\/p>\n
156. Bajo esa perspectiva, sostuvo que la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional. Aquella \u201cest\u00e1 limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que de no ser respetadas transforma la restricci\u00f3n en ileg\u00edtima y contraria a la Convenci\u00f3n\u201d. De esta forma, el Tribunal Internacional precis\u00f3 las condiciones que deben cumplir los Estados, para configurar el ejercicio de los derechos y libertades establecidas en la Constituci\u00f3n, se\u00f1alando las siguientes:<\/p>\n
a. a. \u00a0 La legalidad de la medida restrictiva. Esto significa que las limitaciones y condiciones para el ejercicio de los derechos deben estar claramente establecidas en la ley.<\/p>\n
b. \u00a0La finalidad de la medida restrictiva. Esta condici\u00f3n hace referencia a que la causa para justificar la limitaci\u00f3n de un derecho debe estar permitida por la Convenci\u00f3n. Lo expuesto, puede suceder en dos situaciones. Por un lado, aquellas finalidades pueden estar previstas en las disposiciones espec\u00edficas que se incluyen en determinados derechos. Por otro, pueden estar contempladas en las normas que establecen finalidades generales leg\u00edtimas.<\/p>\n
c. \u00a0Criterios de necesidad y proporcionalidad. Es necesario evaluar si una medida restrictiva: i) satisface una necesidad social imperiosa, ii) restringe en menor grado el derecho protegido y iii) se ajusta estrechamente al logro del objetivo leg\u00edtimo.<\/p>\n
157. Luego, en la sentencia L\u00f3pez Mendoza vs. Venezuela, tambi\u00e9n fue declarada la responsabilidad del Estado por vulnerar el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones p\u00fablicas. La Corte IDH determin\u00f3 que el art\u00edculo 23.1 de la Convenci\u00f3n establece que todas las personas gozan del derecho a la conformaci\u00f3n del poder pol\u00edtico. Lo anterior, a partir de tres maneras. Por una parte, participar en la direcci\u00f3n de los asuntos p\u00fablicos directamente o a trav\u00e9s de representantes elegidos para tal efecto. Por otro, votar y ser elegido en elecciones peri\u00f3dicas. Por \u00faltimo, acceder a las funciones p\u00fablicas del Estado.<\/p>\n
158. Como se observa la Corte IDH ha oscilado entre una interpretaci\u00f3n principalista de la cl\u00e1usula 23.2 seg\u00fan la cual las limitaciones a los Estados se dan en t\u00e9rminos de la exigencia del cumplimiento de los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, y una interpretaci\u00f3n literalista y textualista, restrictiva del mismo. As\u00ed, aqu\u00e9lla ha reconocido a los Estados la posibilidad de desarrollar reglamentaciones ajustadas a sus contextos, incluso m\u00e1s all\u00e1 del art\u00edculo 23.2, como en el caso Gutman vs. M\u00e9xico cuando se reconoci\u00f3 un requisito no establecido en el citado art\u00edculo, pero plausible a la luz de las necesidades de la reglamentaci\u00f3n electoral (la exigencia de hacer parte de un partido pol\u00edtico).<\/p>\n
(d) El art\u00edculo 93 como la cl\u00e1usula constitucional de apertura al DIDH y al bloque como herramienta de armonizaci\u00f3n de los art\u00edculos 4 y 93 superiores<\/p>\n
159. La creaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n de los sistemas (jur\u00eddicos e institucionales) de protecci\u00f3n regional de los derechos humanos en la segunda posguerra dio origen a sistemas en los que existen distintas esferas jur\u00eddicas de decisi\u00f3n que se sobreponen e interact\u00faan para la protecci\u00f3n de los derechos humanos. Cada una de esas esferas tiene una norma con vocaci\u00f3n constitucional y un tribunal encargado de su protecci\u00f3n.<\/p>\n
160. En el marco del Sistema Interamericano de Protecci\u00f3n de los Derechos Humanos (en adelante SIDH), las dos esferas jur\u00eddicas que interact\u00faan son el ordenamiento interamericano y los sistemas constitucionales de cada uno de los Estados que integran ese marco regional de amparo de los derechos. Desde la perspectiva normativa, la primera esfera est\u00e1 compuesta principalmente por la CADH y por todos los tratados que conforman el corpus iuris interamericano. En la dimensi\u00f3n institucional, esa esfera tiene dos instituciones centrales. Una de car\u00e1cter cuasi-judicial que aparece representada por la Comisi\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) y otra de eminente car\u00e1cter jurisdiccional que recae en la Corte IDH.<\/p>\n
161. En relaci\u00f3n con la esfera constitucional o estatal, esta se encuentra conformada por cada una de las Constituciones de los Estados parte del SIDH (dimensi\u00f3n normativa) y por la estructura judicial interna establecida para proteger esas Constituciones como normas supremas de los ordenamientos jur\u00eddicos dom\u00e9sticos (dimensi\u00f3n institucional). Ello puede incluir a todas las autoridades jurisdiccionales de los Estados (control difuso de constitucionalidad) y a los \u00f3rganos especializados que han sido dispuestos para salvaguardar la vigencia de la Constituci\u00f3n (control concentrado de constitucionalidad).<\/p>\n
162. Una de las caracter\u00edsticas fundamentales de esos sistemas de constitucionalismo es que entre las esferas jur\u00eddicas que los componen no existe jerarqu\u00eda. Ello implica que la interacci\u00f3n entre los \u00f3rdenes jur\u00eddicos ocurre bajo una serie de reglas o de par\u00e1metros que permiten la coordinaci\u00f3n entre los diferentes cuerpos normativos y sistemas de fuentes que integran cada ordenamiento. Por supuesto, la armonizaci\u00f3n tambi\u00e9n ocurre entre las m\u00faltiples interpretaciones o est\u00e1ndares que profieren las autoridades judiciales que act\u00faan en cada \u00e1mbito.<\/p>\n
163. Desde la perspectiva internacional, los sistemas de coordinaci\u00f3n incluyen tanto mecanismos y dispositivos de deferencia tendientes al respeto por la diversidad, la identidad constitucional y la pluralidad (i.e. margen de apreciaci\u00f3n nacional) como herramientas que propenden por la creaci\u00f3n de est\u00e1ndares comunes y pisos m\u00ednimos de protecci\u00f3n de los derechos (i.e. control de convencionalidad). Los diferentes sistemas emplean estos dispositivos equilibrando la b\u00fasqueda de interpretaci\u00f3n comunes, por un lado, y el reconocimiento de las diferencias y especificidades de los distintos ordenamientos, por el otro.<\/p>\n
164. Desde la perspectiva constitucional existen diferentes mecanismos para implementar el derecho internacional de los derechos humanos (en adelante DIDH) en el ordenamiento constitucional. Estos van desde la existencia de cl\u00e1usulas muy concretas que ordenan la integraci\u00f3n de unos cuantos tratados espec\u00edficos de derechos humanos dentro de la Constituci\u00f3n (i.e. Argentina) hasta sistemas de amplia apertura. Seg\u00fan se indicar\u00e1 a continuaci\u00f3n, la v\u00eda de incorporaci\u00f3n identificada por la jurisprudencia constitucional a partir del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n es la del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
165. En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que el art\u00edculo 93 es la cl\u00e1usula constitucional de remisi\u00f3n al DIDH elegida por el Constituyente de 1991. Dicha disposici\u00f3n establece que \u201clos tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que proh\u00edben su limitaci\u00f3n en los estados de excepci\u00f3n, prevalecen en el orden interno\u201d. All\u00ed tambi\u00e9n se prev\u00e9 que los derechos y deberes contenidos en la Constituci\u00f3n \u201cse interpretar\u00e1n de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia\u201d. De manera que esa norma constitucional constituye la principal, pero no la \u00fanica, cl\u00e1usula de reenv\u00edo o de apertura al DIDH en el sistema constitucional colombiano.<\/p>\n
166. Este tribunal ha advertido que el objetivo del bloque de constitucionalidad es armonizar los principios de supremac\u00eda constitucional y de prevalencia en el orden interno de los tratados internacionales sobre derechos humanos \u201ccuya limitaci\u00f3n est\u00e1 prohibida en los estados de excepci\u00f3n\u201d, sin que pueda afirmarse en ning\u00fan caso la supraconstitucionalidad de estos \u00faltimos. De esa forma, el primer inciso del art\u00edculo 93 constitucional permite que esos instrumentos internacionales funjan como par\u00e1metro de constitucionalidad. Por su parte, el inciso segundo dispone que los convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia sean criterios hermen\u00e9uticos de los derechos y deberes previstos por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
167. De manera que el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n es una cl\u00e1usula de apertura al DIDH cuyo contenido y alcance ha sido precisado mediante el mecanismo del bloque de constitucionalidad. Esta herramienta jur\u00eddica permite explicar que la Corte utilice como par\u00e1metro de constitucionalidad normas que no est\u00e1n en el texto de la Constituci\u00f3n y que tampoco tienen rango supraconstitucional. Al respecto la Sentencia C-146 de 2021 se\u00f1al\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
110. En suma, la cl\u00e1usula de apertura al DIDH (art\u00edculo 93 CP) y la figura del bloque de constitucionalidad exigen que, para llevar a cabo el control de constitucionalidad de las leyes, la Corte tenga en consideraci\u00f3n los instrumentos que, como la CADH, versan sobre derechos humanos que han sido ratificados por el Congreso de la Rep\u00fablica, para lo cual resulta relevante la interpretaci\u00f3n efectuada por los int\u00e9rpretes autorizados para cada instrumento internacional. Pero esto no supone, de modo alguno, realizar el CCI porque, como se explic\u00f3, este implica que la CADH (y la jurisprudencia interamericana) es supraconstitucional, situaci\u00f3n que es incompatible con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
111. Ahora bien, en la Sentencia C-659 de 2016, la Corte afirm\u00f3 que el bloque de constitucionalidad \u201cse acompasa perfectamente\u201d con la figura del CCI, desarrollado por la Corte IDH, seg\u00fan la cual todas las autoridades estatales deben efectuar \u201cun control del derecho interno a la luz de la convenci\u00f3n, fundado en la obligaci\u00f3n del art. 2 del Pacto de San Jos\u00e9, que exige adecuar las normas del derecho interno a los compromisos en materia de derechos humanos adquiridos con la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos\u201d.<\/p>\n
112. 112. \u00a0Sin embargo, tal afirmaci\u00f3n no significa que la Corte se hubiere reconocido como juez de convencionalidad ni que el CCI sea compatible con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino que la finalidad \u00faltima del CCI tambi\u00e9n puede lograrse mediante la figura del bloque de constitucionalidad. Esto, por cuanto el bloque incorpora normas de DIDH (i.e. CADH) al par\u00e1metro de constitucionalidad, lo cual implica que la Corte debe tener en consideraci\u00f3n dichas normas para efectuar el control de constitucionalidad de las leyes.<\/p>\n
168. Teniendo en cuenta lo anterior, la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de la CADH debe llevarse a cabo en el marco del control de constitucionalidad mediante la figura del bloque de constitucionalidad. En esa medida, el control de convencionalidad en Colombia, entendido como incorporaci\u00f3n del derecho internacional al derecho interno, no puede realizarse en forma aut\u00f3noma, por fuera del control de constitucionalidad, porque dicha incorporaci\u00f3n se realiza a trav\u00e9s del bloque de constitucionalidad, toda vez que el bloque en sentido estricto incorpora normas de DIDH (i.e. CADH) al par\u00e1metro de constitucionalidad, lo cual implica que la Corte debe tener en consideraci\u00f3n dichas normas para efectuar el control de constitucionalidad de las leyes.<\/p>\n
169. En efecto, la misma Corte IDH ha indicado que la CADH \u201cno impone un modelo espec\u00edfico para realizar un control de constitucionalidad y convencionalidad\u201d. En tal sentido, en el margen reconocido a cada Estado, este puede decidir que la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de la CADH se realiza mediante la figura del bloque de constitucionalidad, y no de manera aut\u00f3noma o separada. As\u00ed, la Corte IDH reconoce que en Colombia el control constitucional se realiza \u201cde conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia\u201d en virtud del art\u00edculo 93 en concordancia con el art\u00edculo 4\u00ba de la Constituci\u00f3n. Asimismo, en su voto concurrente a la sentencia Liakat Ali Alibux vs Suriname, el juez Eduardo Ferrer MacGregor, aludiendo a la doctrina del CCI, sostuvo que el \u201c\u2018bloque de convencionalidad\u2019 queda subsumido en el \u2018bloque de constitucionalidad\u2019, por lo que al realizar el \u2018control de constitucionalidad\u2019 tambi\u00e9n se efect\u00faa \u2018control de convencionalidad\u2019\u201d (p\u00e1rr. 26) (negrilla no original).<\/p>\n
170. De tal suerte que \u201csi bien los tratados de derechos humanos tienen una prevalencia en el orden interno por disposici\u00f3n del art\u00edculo 93 superior, dicha prevalencia no implica la subordinaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n al contenido de aquellas\u201d. Al respecto, es necesario reiterar que la Corte Constitucional no realiza, en ning\u00fan caso, control de convencionalidad directo y aut\u00f3nomo porque ello supondr\u00eda aceptar, en contra del texto constitucional, la existencia de normas supraconstitucionales, as\u00ed como transmutar la naturaleza de la misma Corte Constitucional.<\/p>\n
171. Ello significa que la apertura al DIDH y la existencia del bloque de constitucionalidad no desconoce la principal caracter\u00edstica de estos sistemas de constitucionalismo. En ning\u00fan caso se puede afirmar una jerarqu\u00eda entre las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, ni inferir de este la existencia de normas superiores a la Constituci\u00f3n. En otras palabras, los instrumentos del DIDH que son incorporados al bloque de constitucionalidad lo hacen con la misma jerarqu\u00eda de la Constituci\u00f3n y sirven para interpretar tanto la propia Constituci\u00f3n como para determinar si una ley en particular se ajusta al texto constitucional.<\/p>\n
172. A continuaci\u00f3n, a la Sala le corresponde examinar la forma como esa expansi\u00f3n normativa de la Constituci\u00f3n permite construir est\u00e1ndares de protecci\u00f3n de los derechos humanos que se basan en el principio pro persona y la forma como interact\u00faan o se armonizan esos est\u00e1ndares por parte de los tribunales internacionales y constitucionales.<\/p>\n
173. Uno de los efectos razonables de la incorporaci\u00f3n del DIDH al sistema constitucional es la potencial existencia de desacuerdos normativos de doble v\u00eda. En efecto, puede ocurrir que un sistema contenga un derecho que otro no previ\u00f3. Aunque el cat\u00e1logo de derechos coincida, tambi\u00e9n puede suceder que el contenido de un derecho sea interpretado de manera diferente por parte de las autoridades de cada esfera jur\u00eddica.<\/p>\n
174. Como ya se indic\u00f3, las relaciones entre el DIDH y la Constituci\u00f3n no se rigen por el principio de jerarqu\u00eda. Eso implica que, cuando ocurre una de esas contradicciones, no se le puede atribuir una prevalencia previa y autom\u00e1tica a una norma por el mero hecho de pertenecer al derecho internacional o al derecho constitucional. Por eso, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha sido constante en advertir que la relaci\u00f3n entre la Constituci\u00f3n y los tratados del DIDH se comprende mejor bajo la idea de la complementariedad:<\/p>\n
No se trata de una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica, en la que el derecho internacional y regional de los derechos humanos se sit\u00fae por encima del derecho colombiano o, al contrario. La relaci\u00f3n entre la carta internacional y regional de derechos humanos y la carta de derechos fundamentales de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica nacional es de complementariedad. Se trata de dos sistemas de protecci\u00f3n que buscan potenciarse mutuamente, no restringirse, con un \u00fanico objetivo com\u00fan: garantizar el m\u00e1s alto nivel de protecci\u00f3n a la dignidad humana de toda persona, en cumplimiento del principio pro persona.<\/p>\n
175. En ese contexto, la jurisprudencia sobre el bloque de constitucionalidad tambi\u00e9n ha sido fundamental para articular el DIDH y el derecho interno con el fin de superar los desacuerdos normativos. Ello ha permitido la armonizaci\u00f3n de los est\u00e1ndares internacionales y las normas constitucionales de protecci\u00f3n de los derechos humanos. En efecto, esta Corte ha sostenido que \u201cla aplicaci\u00f3n del bloque de constitucionalidad debe armonizarse con la Constituci\u00f3n, a partir de una interpretaci\u00f3n coherente, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica, con el prop\u00f3sito de lograr conciliar las reglas de uno y otro estatuto\u201d.<\/p>\n
176. De manera que el sentido de la Constituci\u00f3n y de la jurisprudencia de este tribunal se dirige claramente hacia la armonizaci\u00f3n de los est\u00e1ndares internacionales y las normas constitucionales de protecci\u00f3n de los derechos humanos. Asimismo, la exigencia de interpretar las disposiciones del DIDH que integran el bloque de constitucionalidad de conformidad con el texto constitucional es una consecuencia l\u00f3gica de la ausencia de fuentes supraconstitucionales en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano. Las normas del bloque de constitucionalidad en sentido estricto tienen el mismo rango de la Constituci\u00f3n, que no superior. Por lo tanto, unas y otras deben interpretarse arm\u00f3nicamente.<\/p>\n
177. Ante la inexistencia de un par\u00e1metro de jerarqu\u00eda, la relaci\u00f3n del DIDH con el ordenamiento constitucional interno se orienta por la coordinaci\u00f3n, la interacci\u00f3n y el di\u00e1logo jurisdiccional. Estos se basan en la armonizaci\u00f3n y tienen como objetivo \u00faltimo la mayor protecci\u00f3n del ser humano. Seg\u00fan ha sostenido la Sala Plena, ese di\u00e1logo entre tribunales nacionales y extranjeros \u201ctiene como finalidad la b\u00fasqueda de soluciones a problemas similares en el marco de procesos de decisi\u00f3n asimilables o que incluyen la aplicaci\u00f3n de un cuerpo normativo com\u00fan e interdependiente\u201d. En todo caso, entendiendo y respetando los \u00e1mbitos de actuaci\u00f3n separados de los sistemas internacionales de derechos humanos y el ordenamiento constitucional de los Estados.<\/p>\n
178. Sin embargo, la armonizaci\u00f3n no solo aparece como un instrumento prescrito desde la perspectiva constitucional. En el \u00e1mbito interamericano, la CADH tambi\u00e9n tiene disposiciones claramente destinadas a perseguir esa misma finalidad. Por eso, all\u00ed se indica que los Estados Parte se comprometen a: \u201cadoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convenci\u00f3n, las medidas legislativas o de otro car\u00e1cter que fueren necesarias para hacer efectivos\u201d \u00a0los derechos y las libertades establecidas en ese tratado internacional. M\u00e1s a\u00fan, el principio de complementariedad -desarrollado en el marco del SIDH a partir del pre\u00e1mbulo de la CADH- y el principio de subsidiariedad propio del DIDH -recogido en muchos de los tratados internacionales de derechos humanos, refuerzan sin duda el mandato com\u00fan de armonizaci\u00f3n de los est\u00e1ndares interamericanos y los textos constitucionales.<\/p>\n
179. Ello permite inferir que tanto la Constituci\u00f3n como la CADH propenden porque entre todas las normas que integran la Constituci\u00f3n y el bloque de constitucionalidad exista una relaci\u00f3n de complementariedad en armon\u00eda que permita robustecer la protecci\u00f3n de la persona y, en particular, el principio de dignidad. Por esa raz\u00f3n, desde la Sentencia C-225 de 1995, esta Corte se\u00f1al\u00f3 que:<\/p>\n
El \u00fanico sentido razonable que se puede conferir a la noci\u00f3n de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario es que estos forman con el resto del texto constitucional un \u2018bloque de constitucionalidad\u2019, cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, como norma de normas, con la prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y proh\u00edben su limitaci\u00f3n en los estados de excepci\u00f3n. Como es obvio, la imperatividad de las normas humanitarias y su integraci\u00f3n en el bloque de constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de inferior jerarqu\u00eda del orden jur\u00eddico interno a los contenidos del derecho internacional humanitario, con el fin de potenciar la realizaci\u00f3n material de tales valores.<\/p>\n
180. Para que pueda ocurrir ese di\u00e1logo, es importante reconocer que los est\u00e1ndares establecidos por la Corte IDH \u2013en su rol de int\u00e9rprete aut\u00e9ntica de la Convenci\u00f3n y de los dem\u00e1s instrumentos que integran el corpus iuris interamericano\u2013 tienen efectos para todos los Estados que han ratificado esos tratados internacionales. Adem\u00e1s, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que las decisiones del tribunal de San Jos\u00e9 constituyen un \u201ccriterio hermen\u00e9utico relevante que deber\u00e1 ser considerado en cada caso\u201d.<\/p>\n
181. Sobre este punto es importante aclarar que, si bien la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte IDH no se integra, y mucho menos, las resoluciones de cumplimiento (art. 68.1 CADH). En este sentido, se debe advertir que estas decisiones no pueden ser trasplantadas autom\u00e1ticamente al caso colombiano, sin tener en cuenta las particularidades del ordenamiento jur\u00eddico interno.<\/p>\n
182. La Sala Plena reitera que el contraste de una ley con un tratado internacional no da lugar a una declaratoria autom\u00e1tica de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Como se indic\u00f3, estos instrumentos de derechos solamente deben ser considerados para interpretar el contenido y alcance de los mandatos constitucionales y armonizarlos con la normativa que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto.<\/p>\n
183. De ello se infiere que la prevalencia de una norma del DIDH en un caso concreto solo puede obedecer a que aquella incorpora un nivel de protecci\u00f3n del ser humano que es mucho m\u00e1s amplio que el est\u00e1ndar constitucional. Esa precedencia viene ordenada por el principio pro persona y no implica la mayor jerarqu\u00eda del derecho internacional, ni pone en cuesti\u00f3n la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n frente a las dem\u00e1s fuentes internas. Adicionalmente, en caso de discrepancia normativa, el ejercicio hermen\u00e9utico no siempre consiste en determinar la prevalencia de una norma sobre otra en virtud del principio pro homine, pues con frecuencia se requiere construir interpretaciones que permitan la armonizaci\u00f3n de ordenamientos.<\/p>\n
184. Asimismo, la Corte ha reconocido que las normas que fungen como par\u00e1metro de control de constitucionalidad no son autosuficientes como par\u00e1metro de la validez de las leyes nacionales. La Sentencia C-146 de 2021 dijo:<\/p>\n
En efecto, la apertura al DIDH y el bloque de constitucionalidad en ning\u00fan caso implican la existencia de normas superiores a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica pues, a lo sumo, las normas del bloque de constitucionalidad servir\u00e1n para interpretar los derechos y deberes constitucionales. En otras palabras, las normas de DIDH incorporadas al bloque de constitucionalidad, ya sea en sentido estricto o amplio, sirven para interpretar la Constituci\u00f3n y para determinar si una ley en particular se ajusta al texto constitucional, pero no es un par\u00e1metro autosuficiente para analizar la validez de la legislaci\u00f3n nacional. De all\u00ed que, para la Corte \u201ctales tratados [no son] un referente aut\u00f3nomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta\u201d.<\/p>\n
185. Ello ratifica su condici\u00f3n de normas integradas a la Constituci\u00f3n mediante el bloque de constitucionalidad. De all\u00ed tambi\u00e9n se infiere que la \u00fanica forma para que una norma nacional, cuyo contenido no concuerde con la CADH, resulte aplicable, es cuando aquella establece un est\u00e1ndar de protecci\u00f3n de los derechos humanos mucho m\u00e1s amplio o garantista.<\/p>\n
186. En los anteriores casos opera el principio pro persona a favor del est\u00e1ndar prescrito en el \u00e1mbito nacional que incluye el bloque de constitucionalidad. Como ha advertido la jurisprudencia constitucional, de \u201cninguna forma la interpretaci\u00f3n constitucional a la luz de alg\u00fan pacto o convenci\u00f3n del bloque de constitucionalidad puede servir para frenar los avances que, dentro del derecho interno, cada Estado Parte haya alcanzado\u201d. Igualmente, en aquellos casos en los que se observe un est\u00e1ndar de protecci\u00f3n similar y por tanto no se trate de identificar la interpretaci\u00f3n que proteja en mayor medida el derecho para resolver las diferencias normativas o interpretativas entre el \u00e1mbito nacional y el interamericano, corresponde construir interpretaciones que armonicen el texto constitucional con el est\u00e1ndar internacional o interamericano.<\/p>\n
El papel de la Corte Constitucional en la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n pro persona de los derechos: un di\u00e1logo hacia la armonizaci\u00f3n con los est\u00e1ndares interamericanos<\/p>\n
188. Cuando se trata de la CADH, es importante reconocer que esta fue incorporada al ordenamiento jur\u00eddico mediante la Ley 16 de 1972 y que constituye un instrumento que protege derechos humanos que no pueden suspenderse en estados de excepci\u00f3n. Por ello, la Corte Constitucional ha considerado que la Convenci\u00f3n integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Asimismo, este tribunal ha indicado de manera reiterada que la CADH \u201chace parte del c\u00f3digo gen\u00e9tico del sistema jur\u00eddico nacional\u201d. Eso quiere decir que sus disposiciones:<\/p>\n
[N]o son criterios a\u00f1adidos o alternativos a los cuales haya que recurrir ocasional o excepcionalmente cuando el sistema jur\u00eddico nacional no tiene una respuesta que dar a un caso. Como el art\u00edculo 93 constitucional claramente lo consagra, la carta internacional y regional de derechos humanos ratificada por Colombia es parte integral, fundacional y orientadora del orden jur\u00eddico vigente.<\/p>\n
189. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la int\u00e9rprete aut\u00e9ntica de la CADH es la Corte IDH. De all\u00ed que la Corte Constitucional hubiere destacado la importancia de la jurisprudencia interamericana para interpretar la Convenci\u00f3n. En efecto, las decisiones del tribunal de San Jos\u00e9 constituyen un \u201ccriterio hermen\u00e9utico relevante que deber\u00e1 ser considerado en cada caso\u201d, porque estas \u201ctienen implicaciones directas en la apreciaci\u00f3n del sentido de un derecho previsto en la Convenci\u00f3n Americana\u201d.<\/p>\n
190. De all\u00ed se deriva que \u201cla determinaci\u00f3n de lo que un derecho de la Convenci\u00f3n significa, m\u00e1xime cuando Colombia ha aceptado la competencia contenciosa de dicho organismo, involucra tener en cuenta lo que al respecto ha dicho su int\u00e9rprete autorizado\u201d. Como ha indicado la Sala Plena, ese di\u00e1logo:<\/p>\n
[P]retende garantizar la convivencia entre los ordenamientos jur\u00eddicos que conforman el sistema de protecci\u00f3n bajo el marco de bloque de constitucionalidad, con el objetivo de evitar que las decisiones adoptadas por los diversos \u00f3rganos jurisdiccionales lleven a situaciones de bloqueo institucional por la incompatibilidad absoluta de los postulados.<\/p>\n
191. Desde luego, tampoco cabe ninguna duda que la Corte Constitucional es la int\u00e9rprete autorizada de toda la Constituci\u00f3n, la guardiana de su integridad y supremac\u00eda y, en esa medida, su m\u00e1xima int\u00e9rprete. Pero eso no significa que este tribunal pueda desconocer lo previsto por la CADH o prescindir de su interpretaci\u00f3n por parte de la Corte IDH. Lo contrario llevar\u00eda a omitir que \u201ctodo el ordenamiento jur\u00eddico \u2013tanto en la expedici\u00f3n de preceptos como en su aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n\u2013 debe ajustarse y leerse a la luz de las disposiciones de jerarqu\u00eda constitucional, dentro de las cuales se encuentra el bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
192. En ese contexto, cada tribunal y su jurisprudencia participan en un di\u00e1logo igualitario de construcci\u00f3n conjunta de est\u00e1ndares de protecci\u00f3n de los derechos. Cuando ocurre una contradicci\u00f3n en la interpretaci\u00f3n de uno de los elementos que integran el bloque de constitucionalidad, la interacci\u00f3n dial\u00f3gica es necesaria para lograr la armonizaci\u00f3n. Esta solo es posible cuando ambas instancias de decisi\u00f3n deliberan institucionalmente para encontrar la mejor manera de compatibilizar los est\u00e1ndares que derivan de sus propios sistemas normativos. Este objetivo final solo puede ser alcanzado cuando existe reconocimiento rec\u00edproco, mutua deferencia y una apertura interpretativa. Ello puede implicar el abandono de los est\u00e1ndares consolidados bajo una lectura textualista de una disposici\u00f3n, para abrirle paso a una nueva norma que est\u00e9 basada en la interpretaci\u00f3n evolutiva, tanto de la Constituci\u00f3n como de la CADH.<\/p>\n
193. Al respecto, la Sala enfatiza dos cuestiones. El prop\u00f3sito principal del di\u00e1logo es la identificaci\u00f3n de interpretaciones que armonicen el texto constitucional y el est\u00e1ndar interamericano (los distintos ordenamientos). El di\u00e1logo y la construcci\u00f3n conjunta se dan sin perjuicio de que se trata de \u00e1mbitos de actuaci\u00f3n diferenciados, que responden a procedimientos y din\u00e1micas propias (la del SIDH y la interna constitucional) con especificidades innegables.<\/p>\n
194. En las sentencias C-400 de 1998, C-180 de 2016, C-101 de 2018 y C-111 de 2019 la Corte Constitucional indic\u00f3 que es posible afirmar que existe un nivel de escrutinio por parte de la Corte IDH que permite un margen de maniobra para los pa\u00edses. Por una parte, el Legislador puede regular con un mayor margen de maniobra un asunto de naturaleza org\u00e1nica o de procedimientos. En este caso, deber\u00e1 surtirse un nivel de escrutinio de intensidad baja o intermedia. En consecuencia, el desacuerdo de una norma interna no conlleva necesariamente su retiro del ordenamiento jur\u00eddico. En cambio, el Legislador tiene un margen reducido en trat\u00e1ndose de la parte dogm\u00e1tica, n\u00facleo o m\u00ednimos internacionales de DDHH (en aplicaci\u00f3n del bloque de constitucionalidad). El est\u00e1ndar descrito refuerza el mandato de armonizaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n con el ordenamiento jur\u00eddico internacional. De manera que al Legislador se le concede un mayor margen de maniobra en la definici\u00f3n del procedimiento interno.<\/p>\n
195. La Corte Constitucional advierte que el di\u00e1logo de est\u00e1ndares es principialista porque ocurre sobre la mejor manera de proteger un derecho humano. Se trata de un acuerdo sobre m\u00ednimos que no deben ser restringidos, pero que pueden ser superados, articulados o adaptados de conformidad con el contexto y las condiciones jur\u00eddicas en las que son aplicables. La conversaci\u00f3n recae sobre aspectos fundamentalmente dogm\u00e1ticos que se refieren al contenido o \u00e1mbito de protecci\u00f3n de un derecho. Ello ocurre bajo las premisas normativas articuladas de cada sistema jur\u00eddico y con cierta deferencia razonable por el dise\u00f1o interno, la arquitectura constitucional o las condiciones de los pa\u00edses que integran el SIDH. Finalmente, se trata de una conversaci\u00f3n entre iguales en la que el objetivo no es buscar la autoridad con mayor jerarqu\u00eda, la prevalencia normativa o la imposici\u00f3n de un est\u00e1ndar sobre otro. La pretensi\u00f3n tampoco es la atribuci\u00f3n de la \u00faltima palabra a cualquiera de las instancias que participan en el di\u00e1logo, sino la consolidaci\u00f3n de par\u00e1metros razonables de protecci\u00f3n de los derechos humanos. En esa direcci\u00f3n, no puede perderse de vista entonces, que en esa relaci\u00f3n de mutua deferencia y di\u00e1logo constructivo, los pa\u00edses poseen un relativo espacio de deliberaci\u00f3n sobre la mejor forma de cumplir las sentencias de la Corte IDH.<\/p>\n
La consolidaci\u00f3n pro persona de los est\u00e1ndares de protecci\u00f3n de los derechos humanos en el marco del bloque de constitucionalidad<\/p>\n
196. Como la Sala Plena ya indic\u00f3, la cl\u00e1usula de apertura al DIDH y la figura del bloque de constitucionalidad exigen que, para llevar a cabo el control de constitucionalidad de las leyes, la Corte Constitucional considere los instrumentos que \u2013como la CADH\u2013 han sido ratificados por el Congreso de la Rep\u00fablica y versan sobre derechos humanos. A esos efectos, la Sala record\u00f3 que resulta relevante la interpretaci\u00f3n efectuada por los int\u00e9rpretes autorizados para cada instrumento internacional. Asimismo, se reiter\u00f3 que los posibles desacuerdos pueden ser resueltos mediante la deliberaci\u00f3n institucional, con el fin de consolidar est\u00e1ndares de construcci\u00f3n conjunta para la protecci\u00f3n de los derechos humanos. En ese contexto, para este tribunal, la fijaci\u00f3n de esos par\u00e1metros se debe basar en la aplicaci\u00f3n del principio pro persona.<\/p>\n
197. En particular, la Sala precisa que esta construcci\u00f3n conjunta exige la b\u00fasqueda de interpretaciones que se ajusten a los distintos contextos y armonicen los textos constitucionales con el est\u00e1ndar interamericano. As\u00ed, la aplicaci\u00f3n del principio pro persona se debe entender en el marco de los contextos y especificidades del caso concreto.<\/p>\n
199. De manera que el principio pro persona ratifica los elementos que han sido advertidos previamente por la Sala Plena. Por una parte, que entre las normas que integran el bloque de constitucionalidad y el resto de la Constituci\u00f3n no existe una jerarqu\u00eda normativa sino una prevalencia concreta basada en la optimizaci\u00f3n de la protecci\u00f3n al ser humano. En segundo lugar, que ning\u00fan est\u00e1ndar puede reclamar la \u00faltima palabra solamente con base en la autoridad que lo profiri\u00f3. Asimismo, que los desacuerdos deben ser resueltos bajo un di\u00e1logo igualitario orientado por el deber de armonizaci\u00f3n.<\/p>\n
200. En ese marco, dicho deber ocurre en doble v\u00eda. Por una parte, es el mecanismo para que los Estados satisfagan la obligaci\u00f3n de garant\u00eda de los derechos humanos en el \u00e1mbito nacional. Por otra parte, el proceso de armonizaci\u00f3n permite verificar si el contenido adscrito internamente a un derecho puede ser considerado como una optimizaci\u00f3n razonable de la protecci\u00f3n al ser humano que sea compatible con los est\u00e1ndares del DIDH. Este ejercicio, sin embargo, debe diferenciarse del llamado control de convencionalidad, que no se realiza por la Corte Constitucional, dado que supondr\u00eda el reconocimiento de normas supraconstitucionales, el cual est\u00e1 expresamente vedado por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
201. As\u00ed las cosas, el ejercicio de esa armonizaci\u00f3n es una forma de construir est\u00e1ndares conjuntos que sean realizables y eficaces internamente. La armonizaci\u00f3n es un poder propio de las autoridades nacionales que no pueden ser sustituidas en esa funci\u00f3n por el tribunal interamericano, debido al car\u00e1cter complementario del SIDH. Como ha indicado la propia Corte IDH:<\/p>\n
El referido car\u00e1cter complementario de la jurisdicci\u00f3n internacional significa que el sistema de protecci\u00f3n instaurado por la Convenci\u00f3n Americana no sustituye a las jurisdicciones nacionales, sino que las complementa. De tal manera, el Estado es el principal garante de los derechos humanos de las personas, por lo que, si se produce un acto violatorio de dichos derechos, es \u00e9l quien debe de resolver el asunto a nivel interno y, de ser el caso, reparar, antes de tener que responder ante instancias internacionales.<\/p>\n
202. Eso significa que, en virtud de los principios de complementariedad y subsidiariedad del DIDH, en el marco del SIDH las autoridades nacionales son las principales encargadas de satisfacer la obligaci\u00f3n internacional de armonizar los est\u00e1ndares sobre derechos humanos. Ese proceso conduce a encontrar una f\u00f3rmula evolutiva que sea coherente con los principios convencionales sin que ello implique una adscripci\u00f3n absoluta e incondicionada al par\u00e1metro interamericano.<\/p>\n
203. La armonizaci\u00f3n ocurre bajo la optimizaci\u00f3n de los principios de subsidiariedad, complementariedad y pro persona. Desde luego, en ese proceso opera cierta deferencia mutua que favorece el di\u00e1logo judicial entre las autoridades nacionales y los tribunales internacionales y permite un adecuado equilibrio entre la soberan\u00eda estatal y el control jurisdiccional internacional. Sin embargo, esta deferencia no implica de ninguna manera la aplicaci\u00f3n arbitraria de los contenidos de las obligaciones internacionales y la imposici\u00f3n de restricciones injustificadas a los derechos, sino que aquella debe ser razonable, proporcionada y no puede desconocer el n\u00facleo esencial del derecho afectado.<\/p>\n
204. El prop\u00f3sito m\u00e1s importante de la armonizaci\u00f3n es de orden material. Se trata de la construcci\u00f3n com\u00fan de est\u00e1ndares de derechos humanos, con el fin de que estos impacten directamente la vida de los seres humanos hacia cuya protecci\u00f3n propenden. El bloque de constitucionalidad, el DIDH y el di\u00e1logo judicial son meros instrumentos en relaci\u00f3n con la mayor protecci\u00f3n efectiva y real de la dignidad humana y de todos los derechos que de all\u00ed se derivan. En \u00faltimas, este di\u00e1logo debe contribuir a la identificaci\u00f3n de interpretaciones que armonicen los textos constitucionales y los est\u00e1ndares interamericanos; y que se desarrolla sin perjuicio de la diferenciaci\u00f3n de \u00e1mbitos en los que deben contextualizarse las interpretaciones.<\/p>\n
205. Con base en estos presupuestos normativos y metodol\u00f3gicos, la Sala Plena resolver\u00e1 los tres cargos formulados contra la norma objeto de control. En cada uno de estos, la Corte presentar\u00e1 la forma concreta como se armoniza el est\u00e1ndar interamericano con el par\u00e1metro constitucional en un di\u00e1logo principialista, igualitario y basado en el principio pro persona.<\/p>\n
B. An\u00e1lisis de los cargos<\/p>\n
Primer cargo. La atribuci\u00f3n de las funciones judiciales a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n vulnera el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica<\/p>\n
206. Corresponde a la Corte examinar si la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN, para ejercer sus potestades disciplinarias, viola el art\u00edculo 116 superior pues, en criterio de los demandantes, la medida no satisface el requisito de excepcionalidad propio de la asignaci\u00f3n de este tipo de funciones a autoridades administrativas. Seg\u00fan manifestaron, en primer lugar, porque la necesidad de armonizar el derecho interno con la CADH, que es la raz\u00f3n por la que se adopt\u00f3, no es de car\u00e1cter extraordinario, sino que responde a las condiciones en que deber\u00eda funcionar el Estado habitualmente. Adem\u00e1s, como la potestad disciplinaria es una de las principales funciones de la PGN, la medida en cuesti\u00f3n hace que el ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional por parte de dicha entidad deje de ser excepcional para convertirse en regla.<\/p>\n
207. Con el fin de emitir un pronunciamiento sobre el particular, se estudiar\u00e1 la jurisprudencia constitucional en materia de asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a autoridades que ejercen funciones administrativas, para entonces constatar si la atribuci\u00f3n que consagran las normas sometidas a estudio en cabeza de la PGN satisface los presupuestos constitucionalmente exigidos.<\/p>\n
La regla jurisprudencial sobre la atribuci\u00f3n de las funciones judiciales en el marco del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica<\/p>\n
208. El inciso 3\u00ba del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala lo siguiente: \u201c[e]xcepcionalmente la ley podr\u00e1 atribuir funci\u00f3n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les ser\u00e1 permitido adelantar la instrucci\u00f3n de sumarios ni juzgar delitos\u201d.<\/p>\n
209. Con base en la anterior disposici\u00f3n, esta Corte ha resaltado que el Constituyente de 1991 consagr\u00f3 un sistema racional de administraci\u00f3n de justicia, en el que, por regla general, el ejercicio de esta funci\u00f3n p\u00fablica corresponde a las instituciones que conforman la Rama Judicial (inc. 1 art. 116 C.P), por tanto, son estos organismos quienes \u201cde manera ordinaria, permanente y habitual administran justicia, y cuya competencia es gen\u00e9rica, propia y de orden constitucional\u201d. Los dem\u00e1s incisos de la norma consagran los supuestos de excepci\u00f3n, en virtud de los cuales se admite que la funci\u00f3n jurisdiccional se atribuya, extraordinariamente, a entidades estatales pertenecientes a otras ramas e incluso a privados.<\/p>\n
210. Sobre el particular, la Sentencia C-798 de 2003 sostuvo que \u201c[e]n la organizaci\u00f3n del poder p\u00fablico rige como principio el cumplimiento de la funci\u00f3n judicial por funcionarios de la rama judicial. No obstante, como la carta pol\u00edtica no postula la estricta asignaci\u00f3n de funciones con base en la estructura org\u00e1nica, admite, con car\u00e1cter excepcional, que autoridades ajenas a aquella rama del poder p\u00fablico puedan ser investidas de funci\u00f3n judicial\u201d.<\/p>\n
211. As\u00ed, en Colombia, a pesar de no hacer parte de la Rama Judicial, pueden desempe\u00f1ar funciones de tal naturaleza:<\/p>\n
a)\u00a0El Congreso de la Rep\u00fablica, quien ejerce esta actividad en desarrollo de una competencia que le es propia, por disposici\u00f3n constitucional, pero \u00fanicamente para casos muy puntuales, sin que esta funci\u00f3n pueda ubicarse en la esencia misma de las labores que, por su naturaleza, est\u00e1 llamada a desempe\u00f1ar ordinariamente este \u00f3rgano de representaci\u00f3n popular.<\/p>\n
<\/p>\n
c)\u00a0Las autoridades administrativas, quienes pueden ejercer funciones jurisdiccionales en desarrollo de una competencia excepcional, respecto de materias que de manera precisa haya establecido el Legislador. Esta atribuci\u00f3n requiere de una habilitaci\u00f3n expresa de orden legal, que se encuentra condicionada al cumplimiento de una serie de presupuestos que ha establecido la jurisprudencia constitucional, seg\u00fan pasa a explicarse en el siguiente ac\u00e1pite.<\/p>\n
Los presupuestos para la asignaci\u00f3n de las funciones jurisdiccionales a las autoridades que ejercen funciones administrativas<\/p>\n
212. La posibilidad de atribuirle funciones de naturaleza jurisdiccional a las autoridades que ejercen funciones administrativas est\u00e1 condicionada al cumplimiento de cuatro requisitos (inc. 3 art. 116 C.P): i) que la asignaci\u00f3n sea excepcional, pues por regla general este ejercicio debe corresponder a los jueces que forman parte de la Rama Judicial; ii) que se encuentre contenida en una norma con fuerza material de ley; iii) que las materias sobre las que se ejerzan esas funciones est\u00e9n definidas de manera clara y precisa, de tal forma que cuenten con un \u00e1mbito material delimitado; y iv) que la atribuci\u00f3n de esta potestad no comprenda facultades de investigaci\u00f3n ni juzgamiento de delitos.<\/p>\n
213. La Ley 270 de 1996 desarroll\u00f3 esta materia en sus art\u00edculos 8 y 13, de conformidad con los cuales es plausible afirmar que el ejercicio de funci\u00f3n judicial por parte de autoridades que ejercen funciones administrativas exige i) que recaiga sobre asuntos que por su naturaleza o cuant\u00eda puedan ser resueltos por este tipo de autoridades en forma \u201cadecuada y eficaz\u201d; ii) que la ley se\u00f1ale \u201clas competencias, las garant\u00edas al debido proceso y las dem\u00e1s condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes\u201d; iii) que la asignaci\u00f3n de dicha potestad opere \u201crespecto de conflictos entre particulares\u201d y iv) que, en ning\u00fan caso, se les permita \u201crealizar funciones de instrucci\u00f3n o juzgamiento de car\u00e1cter penal\u201d.<\/p>\n
214. Ahora bien, las oportunidades en las cuales la Corte se ha pronunciado sobre el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a autoridades que ejercen funciones administrativas son numerosas. Al respecto, ha se\u00f1alado que la lectura del inciso 3\u00ba del art\u00edculo 116 constitucional debe tenerse como una expresi\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica (art\u00edculo 113 C.P). En ese sentido, la hermen\u00e9utica sistem\u00e1tica de estos preceptos es necesaria porque, en el Estado moderno, la funci\u00f3n de administrar justicia tiene un \u201cperfil m\u00e1s amplio\u201d y complejo, por lo que no puede estar confiada exclusivamente a los \u00f3rganos judiciales. Adem\u00e1s, porque solo as\u00ed se \u201celimina todo criterio absoluto en cuya virtud cada rama u \u00f3rgano tenga que actuar forzosamente dentro de marcos exclusivos, r\u00edgidos e impermeables\u201d.<\/p>\n
215. En ese contexto, la Corte ha destacado que el inciso en cuesti\u00f3n contiene una autorizaci\u00f3n dirigida al Legislador para que \u201csustra[iga] una competencia que originalmente reca\u00eda sobre una autoridad judicial y la traslad[e] a un funcionario no vinculado a la rama judicial\u201d. De este modo, el art\u00edculo 116 constitucional habilita al Legislador para que despoje a los jueces de las funciones anteriormente asignadas por la ley para reasignarlas a la administraci\u00f3n p\u00fablica. Bajo esta l\u00f3gica y con el prop\u00f3sito de respetar el car\u00e1cter excepcional de la medida, la Corte ha insistido en que el Estado debe destinar todos sus esfuerzos para fortalecer la Rama judicial y luego, solo de manera extraordinaria, atribuir funciones jurisdiccionales a \u00f3rganos que ejercen funciones administrativas.<\/p>\n
216. En l\u00ednea con lo anterior, se ha se\u00f1alado que la autorizaci\u00f3n contenida en el inciso tercero del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n persigue dos intereses. El primero de ellos consiste en \u201cdesjudicializar\u201d el conocimiento de ciertos asuntos para que entidades t\u00e9cnicas, especializadas y con experiencia en la materia se pronuncien sobre ellos. Por lo general, en este evento, se trata de procesos que, \u201cpor su importancia para la vida econ\u00f3mica, requieren gran eficacia y agilidad\u201d, como sucede, por ejemplo, en el caso de la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a las superintendencias. El segundo objetivo es \u201cdescongestionar los despachos judiciales y hacer m\u00e1s eficiente la administraci\u00f3n de justicia\u201d, a trav\u00e9s de la habilitaci\u00f3n de un mecanismo procesal diferente y alternativo al ordinario.<\/p>\n
217. El cumplimiento de estos dos prop\u00f3sitos se encuentra vinculado al contenido del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley Estatutaria 270 de 1996, pues se ha dicho que la norma consagra un \u201cmandato de asignaci\u00f3n eficiente\u201d cuando exige que la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas recaiga sobre asuntos que puedan ser resueltos por ellas en forma adecuada y eficaz. La Sentencia C-156 de 2013 precis\u00f3 que esa eficiencia se refiere a la necesidad de que exista \u201cun nivel m\u00ednimo de conexi\u00f3n entre las materias jurisdiccionales y las materias administrativas en las que potencialmente interviene el \u00f3rgano. Esa conexi\u00f3n debe ser de tal naturaleza, que asegure el derecho a acceder a un juez competente, y que, a la vez, brinde garant\u00edas suficientes de independencia de ese juzgador\u201d.<\/p>\n
218. Este \u00faltimo aspecto es de la mayor relevancia pues la efectividad de los principios de independencia e imparcialidad de las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales es otro de los presupuestos para que proceda dicha asignaci\u00f3n de competencias. En ese sentido, el escenario jurisdiccional debe garantizar un juzgador i) imparcial, esto es, que sea ajeno a las partes involucradas en la controversia; ii) independiente, de manera que solamente est\u00e9 sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de otros poderes; y iii) inamovible, en la medida en que goce de una estabilidad suficiente para ejercer su independencia y autonom\u00eda.<\/p>\n
219. Bajo la denominada regla de aseguramiento estricto de la imparcialidad e independencia, esta Corte ha precisado que debe ser factible diferenciar con claridad las funciones jurisdiccionales trasladadas de las funciones administrativas propias, de manera que unas y otras sean ejercidas por funcionarios distintos y que no exista \u201cuna posici\u00f3n previa de la entidad en relaci\u00f3n con las actividades que ahora tiene que juzgar\u201d, pues entonces la decisi\u00f3n que tome en calidad de juez podr\u00e1 verse sesgada por el criterio que en sede administrativa pregona dicha autoridad.<\/p>\n
220. La aplicaci\u00f3n de dicha regla determina el resultado del examen de constitucionalidad de la norma de atribuci\u00f3n de competencias judiciales as\u00ed: i) en caso que sea posible diferenciar entre el ejercicio de las funciones jurisdiccionales y el de las funciones administrativas, sin riesgo alguno de interferencia, la disposici\u00f3n ser\u00e1 constitucionalmente admisible; ii) si las funciones administrativas y jurisdiccionales tienen un v\u00ednculo tan estrecho que hace imposible distinguir el desarrollo de unas y otras o eliminar el riesgo de interferencia, la disposici\u00f3n que atribuye las funciones jurisdiccionales ser\u00e1 inconstitucional; y, finalmente, iii) en el evento en que ambas clases de funciones impliquen un riesgo de confusi\u00f3n o interferencia que sea posible de superar en el plano jur\u00eddico y pr\u00e1ctico, la disposici\u00f3n ser\u00e1 constitucional con la condici\u00f3n de que se remuevan aquellos riesgos.\u00a0<\/p>\n
221. El cumplimiento de los mandatos de imparcialidad e independencia, as\u00ed como de las dem\u00e1s garant\u00edas propias del debido proceso son exigencias para que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas se ajuste al ordenamiento jur\u00eddico superior, pues se ha sostenido que, en pro de la salvaguarda efectiva de los derechos de las partes, tal asignaci\u00f3n debe responder a los principios constitucionales que caracterizan la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
222. En la Sentencia C-635 de 2016, la Corte precis\u00f3 que el Legislador \u201cse propuso que las funciones jurisdiccionales a cargo de las diversas autoridades administrativas sean juzgadas de la misma forma en que son ejercidas por los jueces\u201d, lo que se extrae del esfuerzo que realiz\u00f3 aquel por integrar, unificar y racionalizar la aplicaci\u00f3n de las normas procesales en uno y otro escenario, con el objetivo de garantizar plenamente la protecci\u00f3n del derecho al debido proceso. Ahora, esto no significa que deba haber absoluta igualdad en ambos \u00e1mbitos, pues la asignaci\u00f3n de la funci\u00f3n jurisdiccional a autoridades administrativas busca facilitar una v\u00eda procesal diferente a la ordinaria, lo que justifica que tenga ciertas particularidades y rasgos propios.<\/p>\n
223. Visto lo anterior, es importante explicar el alcance de la expresi\u00f3n excepcionalmente contenida en el inciso 3.\u00ba del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sobre el particular, la Corte ha sostenido que no alude al car\u00e1cter permanente o transitorio de la funci\u00f3n asignada, sino m\u00e1s bien a lo inusual de la figura, pues la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas implica la sustracci\u00f3n de la regla general, seg\u00fan la cual el ejercicio de este tipo de funciones les corresponde a autoridades que hacen parte de la Rama Judicial.<\/p>\n
224. Al ahondar en el asunto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que dicho car\u00e1cter excepcional se concreta en tres exigencias o mandatos: i) \u201cmandato de precisi\u00f3n org\u00e1nica\u201d, en virtud del cual \u00fanicamente pueden administrar justicia las autoridades que cumplen funciones administrativas determinadas de manera expresa por la ley; ii) \u201cmandato de definici\u00f3n precisa\u201d, que consiste en que la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales solo procede respecto de las materias \u201cpuntuales, fijas y ciertas\u201d definidas por el Legislador y iii) \u201cmandato de interpretaci\u00f3n restrictiva\u201d, que impone que el traslado de funciones se interprete y aplique en forma restringida.<\/p>\n
225. Aunado a ello, se debe tener en cuenta que, en la Sentencia C-156 de 2013 se indic\u00f3 que hay lugar a una \u201csospecha de inconstitucionalidad\u201d por el desconocimiento de la mencionada exigencia de excepcionalidad cuando \u201clos asuntos sometidos a esa asignaci\u00f3n \u2018excepcional\u2019 de competencias resultan excesivos\u201d. Con base en dicho marco conceptual, la providencia concluy\u00f3 que ser\u00e1n incompatibles con el citado art\u00edculo las nomas que contengan i) \u201cuna excepci\u00f3n (…) demasiado amplia\u201d o \u201cun n\u00famero excesivo de excepciones\u201d; ii) que sustraigan \u201cdel \u00e1mbito judicial (en sentido estricto) buena parte de los asuntos propios de su conocimiento\u201d, para trasladarlos a las autoridades administrativas; o iii) cuando \u201cabarcan un conjunto de asuntos indeterminado e indeterminable, mediante una remisi\u00f3n a todo el ordenamiento y a normas futuras\u201d.<\/p>\n
226. En esa misma l\u00ednea, la Sentencia C-436 de 2013 se\u00f1al\u00f3 como hip\u00f3tesis de desconocimiento de la referida regla de excepcionalidad el hecho de que \u201clas funciones judiciales asignadas a una autoridad exceden las funciones administrativas a su cargo\u201d lo que ocurre \u201ccuando la actividad administrativa principal se convierte en la actividad secundaria, debido a la extensi\u00f3n de funciones judiciales\u201d.<\/p>\n
227. Estudiados como est\u00e1n los presupuestos para que proceda la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a autoridades que cumplen funciones administrativas, interesa se\u00f1alar que, bajo la denominada regla de infracci\u00f3n simult\u00e1nea, este Tribunal ha sostenido que el incumplimiento de cualquiera de las condiciones que se desprenden del inciso tercero del art\u00edculo 116 de la carta constitucional puede suponer la violaci\u00f3n concurrente de los art\u00edculos 113 y 29 superiores. Esto porque, como ya se explic\u00f3, el traslado de este tipo de funciones es, a su vez, una expresi\u00f3n de las reglas relativas a la organizaci\u00f3n de las entidades que componen el poder p\u00fablico y de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre ellas, pero tambi\u00e9n es requisito para garantizar las reglas propias de la administraci\u00f3n de justicia, particularmente aquellas que buscan amparar el derecho al debido proceso.<\/p>\n
228. Finalmente, conviene destacar que, como bien lo indicaron algunos intervinientes, en otras oportunidades el Legislador ha asignado funciones jurisdiccionales a la PGN. En efecto, el art\u00edculo 135 de la Ley 200 de 1995 previ\u00f3 que para el ejercicio de las funciones de polic\u00eda judicial establecidas en el inciso final del art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n, el procurador \u201ctendr\u00e1 atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de las cuales podr\u00e1 dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y pr\u00e1ctica de pruebas, en la indagaci\u00f3n preliminar como en la investigaci\u00f3n disciplinaria que adelanten los funcionarios competentes de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
229. Esta disposici\u00f3n fue demandada ante este tribunal, por la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 113, 116 y 117 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, bajo el argumento de que la PGN no se encuentra dentro de los organismos que administran justicia y, por tanto, no se le pueden atribuir funciones jurisdiccionales. No obstante, la norma fue declarada exequible por la Corte en la Sentencia C-244 de 1996, al constatar que es la misma Constituci\u00f3n, en el inciso final del art\u00edculo 277, la que le otorga a la PGN la facultad de ejercer funciones de polic\u00eda judicial.<\/p>\n
230. Adicionalmente, la Sala indic\u00f3 que las actuaciones para el aseguramiento de pruebas en procesos disciplinarios est\u00e1n \u00edntimamente relacionadas con la restricci\u00f3n de derechos fundamentales, por lo que es indispensable que aquellas sean dictadas y ordenadas por una autoridad judicial. De ah\u00ed que, para el efecto, se encuentre justificado que la PGN tenga funciones jurisdiccionales \u201cpara un asunto concreto, como es la expedici\u00f3n de las providencias necesarias para el aseguramiento y pr\u00e1ctica de pruebas, en la indagaci\u00f3n preliminar al igual que en la investigaci\u00f3n disciplinaria\u201d.<\/p>\n
231. El contenido normativo del art\u00edculo 135 de la Ley 200 de 1995 fue reproducido posteriormente en el art\u00edculo 148 de la Ley 734 de 2002, el cual tambi\u00e9n fue demandado ante esta Corporaci\u00f3n por los mismos cargos. En consecuencia, en la Sentencia C-1121 de 2005, la Corte declar\u00f3 estarse a lo resuelto en la Sentencia C-244 de 1996. Por su parte, el art\u00edculo 200 de la Ley 1952 de 2019, la cual derog\u00f3 expresamente la Ley 734 de 2002, establece que \u201csolo el procurador general de la naci\u00f3n podr\u00e1 de oficio o a solicitud de la autoridad disciplinaria, debidamente motivada, ejercer\u201d atribuciones de polic\u00eda judicial.<\/p>\n
Verificaci\u00f3n de los presupuestos constitucionales para la asignaci\u00f3n de las funciones jurisdiccionales a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
232. Confrontadas las expresiones jurisdiccionales y jurisdiccional de los art\u00edculos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, con el anterior an\u00e1lisis, la Corte constata que aquellas no cumplen los presupuestos constitucionales y jurisprudenciales de acuerdo con los cuales el Legislador puede, de manera excepcional, asignar funciones de naturaleza judicial a una entidad que ejerce funciones administrativas, por las razones que enseguida se se\u00f1alan.<\/p>\n
234. En ese sentido, las normas objeto de control redefinieron la naturaleza de una funci\u00f3n ajena a un \u00f3rgano jurisdiccional, lo que ense\u00f1a que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la PGN no cumpli\u00f3 ninguna de las finalidades que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, debe atender este tipo de atribuci\u00f3n, consistentes en \u201cdescongestiona[r] los despachos judiciales y hace[r] m\u00e1s eficiente la administraci\u00f3n de justicia\u201d.<\/p>\n
235. El concepto rendido por la PGN en este proceso resalt\u00f3, en forma expresa, que en este caso no se sustrajo a los jueces el conocimiento de los asuntos disciplinarios, pues ellos siempre han estado a cargo de esa funci\u00f3n. Sin embargo, a su juicio, este es motivo suficiente para no exigir el requisito de excepcionalidad que consagra el art\u00edculo 116 superior, razonamiento que debe desestimar esta Corte. De un lado, porque no tiene sustento en la Constituci\u00f3n, pues busca omitir la aplicaci\u00f3n de aquel requisito sin que el art\u00edculo anotado prevea una excepci\u00f3n en ese sentido o si quiera pueda desprenderse ponderadamente de su contenido, m\u00e1xime cuando es claro que en la materia opera un mandato de interpretaci\u00f3n restrictiva. Adem\u00e1s, la propuesta argumentativa de la PGN se aparta del criterio jurisprudencial seg\u00fan el cual el Estado debe destinar, en primer lugar, todos sus esfuerzos para fortalecer la Rama Judicial y luego, solo de manera extraordinaria, y con el fin de respetar el car\u00e1cter excepcional de la medida, atribuir funciones jurisdiccionales a \u00f3rganos administrativos.<\/p>\n
236. En segundo lugar, la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales contenida en los art\u00edculos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 no satisface el mandato de definici\u00f3n precisa pues implica la habilitaci\u00f3n amplia, general, exclusiva y extensa de la PGN como \u00f3rgano investido de jurisdicci\u00f3n para el ejercicio de la potestad disciplinaria y la imposici\u00f3n de sanciones, inclusive las de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad contra servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
237. Este mandato, que supone que dicha asignaci\u00f3n proceda \u00fanicamente respecto de materias \u201cpuntuales, fijas y ciertas\u201d, fue desatendido en el presente caso, pues la atribuci\u00f3n de funci\u00f3n jurisdiccional a la PGN se hizo en bloque, para el ejercicio de todas y cada una de las facultades propias de la potestad disciplinaria administrativa.<\/p>\n
238. Adicionalmente, no existi\u00f3 un traslado de funciones jurisdiccionales a este \u00f3rgano de control, sino un cambio de etiqueta de las funciones administrativas disciplinarias que siempre ha tenido, entre ellas, la vigilancia de la conducta oficial de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, para considerarlas judiciales.<\/p>\n
239. De esta forma se hace visible la transgresi\u00f3n del mandato en cuesti\u00f3n, pues este exige que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales no comprenda todas las materias propias de una rama del derecho o de una jurisdicci\u00f3n e implica el traspaso de funciones jurisdiccionales a un \u00f3rgano que ejerce funciones administrativas. En ese sentido, esta Corte se ha pronunciado para se\u00f1alar que, por ejemplo, se violar\u00eda el principio de excepcionalidad si \u201cse atribuyera a un \u00f3rgano administrativo competencia para conocer de los asuntos regulados en el C\u00f3digo Civil o el C\u00f3digo de Comercio\u201d pues, pese a que \u201clos asuntos ser\u00edan determinables con precisi\u00f3n, mediante la consulta de esos estatutos (\u2026) nada quedar\u00eda del prop\u00f3sito impl\u00edcito en la excepcionalidad exigida por el art\u00edculo 116 de la Carta Pol\u00edtica\u201d.<\/p>\n
240. De acuerdo con ello, aunque las cuestiones sobre las cuales la PGN ejerce funciones jurisdiccionales pudieran concretarse con la remisi\u00f3n al C\u00f3digo General Disciplinario, el contenido de esa asignaci\u00f3n de competencias resulta excesivo, lo que deviene en una excepci\u00f3n demasiado amplia que desconoce el inciso tercero del art\u00edculo 116 constitucional. En consecuencia, la Corte declarar\u00e1 la inexequibilidad de las expresiones jurisdiccionales y jurisdiccional contenidas en los art\u00edculos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, en los t\u00e9rminos que se indicar\u00e1n m\u00e1s adelante, como quiera que transgreden la exigencia de excepcionalidad que gobierna el r\u00e9gimen de otorgamiento de funciones de aquella naturaleza, en favor de autoridades administrativas.<\/p>\n
241. Pese a la inexequibilidad detectada, la Corte no encuentra suficientes elementos que permitan concluir que la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales desconoci\u00f3 los principios de imparcialidad e independencia. Esto porque, pese a que existe una \u00edntima relaci\u00f3n entre la potestad disciplinaria que ejerce la PGN en desarrollo de la funci\u00f3n jurisdiccional y de la funci\u00f3n administrativa, en todo caso, resultar\u00eda viable distinguirlas. Adem\u00e1s, porque el ordenamiento jur\u00eddico previ\u00f3 importantes herramientas a efectos de garantizar que los servidores designados para el desempe\u00f1o de tal atribuci\u00f3n lo hagan sin incidencia de sus superiores, neutralizando as\u00ed el riesgo de interferencia.<\/p>\n
242. En ese sentido, cabe resaltar que el art\u00edculo 18 de la Ley 2094 de 2021, que modific\u00f3 el art\u00edculo\u00a0102\u00a0de la Ley 1952 de 2019, prohibi\u00f3 expresamente que el procurador desplace la competencia de quien est\u00e9 conociendo de un proceso contra un funcionario p\u00fablico de elecci\u00f3n popular, lo que, seg\u00fan la misma norma, s\u00ed puede hacer en los dem\u00e1s casos \u201cpor razones de orden p\u00fablico, imparcialidad o independencia de la funci\u00f3n disciplinaria, as\u00ed como para asegurar las garant\u00edas procesales o la seguridad o integridad de los sujetos procesales\u201d.<\/p>\n
243. Finalmente, el ejercicio del poder preferente del que se encuentra asistido el viceprocurador para asumir el conocimiento de los procesos disciplinarios no opera respecto del juzgamiento de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. En el caso de esto \u00faltimo, tan solo se permite que dicho funcionario emplee aquel poder para asumir el conocimiento de la etapa de instrucci\u00f3n, pues el juzgamiento, en todo caso, debe corresponderle a la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular. Como lo indica su nombre, dicha sala es la \u00fanica encargada de pronunciarse de fondo sobre la responsabilidad que puede predicarse de tales servidores en dicha materia.<\/p>\n
244. Aunado a ello, n\u00f3tese que, de conformidad con el art\u00edculo 17 de la Ley 2094 de 2021, la elecci\u00f3n de los miembros de la referida sala se realiza por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos; su permanencia en el cargo es por un periodo fijo de cuatro a\u00f1os y para aspirar al cargo se exigen condiciones similares a las que se requieren de un magistrado de alta corte. Sin duda alguna, estos elementos constituyen garant\u00eda de independencia y autonom\u00eda de los funcionarios a los que se les encarg\u00f3 el desempe\u00f1o de la funci\u00f3n jurisdiccional de la PGN.<\/p>\n
245. En suma, la Corte concluye que la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la potestad disciplinaria relacionada con servidores p\u00fablicos, entre ellos los de elecci\u00f3n popular, vulnera el inciso tercero del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n. En primer lugar, porque no implic\u00f3 el traslado de una competencia originariamente asignada a los jueces, sino la variaci\u00f3n en la naturaleza de una potestad de la que ya era titular dicho organismo de control. De otro lado, porque, al haber operado una asignaci\u00f3n en bloque y omnicomprensiva de las materias que regula el r\u00e9gimen disciplinario, se desconoci\u00f3 el mandato de definici\u00f3n precisa y, con ello, el principio de excepcionalidad que rige el asunto.<\/p>\n
Soluci\u00f3n del primer cargo<\/p>\n
246. De conformidad con lo expuesto, al prosperar el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, se proceder\u00e1 a declarar inexequibles las expresiones jurisdiccionales y jurisdiccional, contenidas en los art\u00edculos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021.<\/p>\n
247. Como consecuencia de lo anterior, la PGN conservar\u00e1, para todos los efectos, la potestad disciplinaria en los t\u00e9rminos en que le fue atribuida por mandato constitucional, esto es, como una funci\u00f3n originariamente administrativa, seg\u00fan se explic\u00f3 en ac\u00e1pites previos. En ese orden de ideas, de acuerdo con los art\u00edculos 118 y 277.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a este organismo aut\u00f3nomo e independiente le compete \u201c[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley\u201d.<\/p>\n
248. Como quiera que el desempe\u00f1o de esta funci\u00f3n es una t\u00edpica manifestaci\u00f3n del derecho sancionatorio estatal, esta Corte proceder\u00e1 a declarar la exequibilidad condicionada de los art\u00edculos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Sin embargo, como se explicar\u00e1 en cap\u00edtulos posteriores, la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores de elecci\u00f3n popular corresponder\u00e1 al juez de lo contencioso administrativo, despu\u00e9s de agotarse el procedimiento de naturaleza administrativa a cargo de la PGN.<\/p>\n
Segundo cargo. La imposici\u00f3n definitiva de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular corresponde al juez de lo contencioso administrativo<\/p>\n
La comprensi\u00f3n de los art\u00edculos 8 y 23.2 de la CADH y la precisi\u00f3n jurisprudencial de la Sentencia C-146 de 2021<\/p>\n
249. La Sala Plena se hab\u00eda pronunciado en varias oportunidades sobre el alcance del art\u00edculo 23.2 de la CADH. Sin embargo, luego de que la Corte IDH profiriera el fallo Petro Urrego vs Colombia, esta corporaci\u00f3n ajust\u00f3 su precedente jurisprudencial en la Sentencia C-146 de 2021. A continuaci\u00f3n, la Sala se referir\u00e1 a la decisi\u00f3n de la Corte IDH e indicar\u00e1 la jurisprudencia sobre la materia.<\/p>\n
La Sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia<\/p>\n
250. El 8 de julio de 2020, la Corte IDH declar\u00f3 la responsabilidad del Estado colombiano por la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 23 y 8 (garant\u00edas judiciales) de la CADH. Para resolver el caso, la Corte IDH sostuvo que el art\u00edculo 23.2 de la CADH no permite que \u00f3rgano administrativo alguno imponga sanciones de inhabilitaci\u00f3n o destituci\u00f3n a una autoridad democr\u00e1ticamente electa. Por tratarse de restricciones a los derechos pol\u00edticos \u201cno solo de aquellos funcionarios p\u00fablicos elegidos popularmente, sino tambi\u00e9n de sus electores\u201d, tales sanciones solo pueden ser el resultado de \u201cun acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal\u201d.<\/p>\n
251. Ese Tribunal argument\u00f3 que la imposici\u00f3n de las sanciones de inhabilitaci\u00f3n o destituci\u00f3n a servidores de elecci\u00f3n popular por parte de autoridades administrativas es incompatible con el objeto y el fin de la CADH. Es decir, con la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales y la consolidaci\u00f3n y protecci\u00f3n de un ordenamiento democr\u00e1tico. Desde esta perspectiva, expres\u00f3 que el art\u00edculo 23.2 i) \u201cautoriza la posibilidad de establecer regulaciones que permitan la existencia de condiciones para el goce y ejercicio de los derechos pol\u00edticos\u201d y ii) \u201cbusca que la limitaci\u00f3n de [esos derechos] no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposici\u00f3n pol\u00edtica pueda ejercer su posici\u00f3n sin restricciones indebidas\u201d.<\/p>\n
252. \u00a0Luego, concluy\u00f3 que la sanci\u00f3n impuesta no cumpli\u00f3 con los requisitos previstos en el art\u00edculo 23.2 de la CADH. Lo anterior, toda vez que \u201cel \u00f3rgano que impuso dicha sanci\u00f3n no era un \u2018juez competente\u2019, no hubo \u2018condena\u2019 y las sanciones no se aplicaron como resultado de un \u2018proceso penal\u2019, en el que tendr\u00edan que haberse respetado las garant\u00edas judiciales consagradas en el art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n Americana\u201d.<\/p>\n
253. \u00a0Seguidamente, analiz\u00f3 los art\u00edculos 277.6 y 278.1 de la Constituci\u00f3n referidos a la competencia de la PGN para ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y desvincular del cargo al funcionario p\u00fablico que incurra en las faltas m\u00e1s graves. A juicio de la Corte IDH, estos art\u00edculos \u201cadmiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convenci\u00f3n Americana (\u2026) a condici\u00f3n de entender que la referencia a los funcionarios de elecci\u00f3n popular est\u00e1 limitada \u00fanicamente a la potestad de vigilancia del Procurador\u201d.<\/p>\n
254. \u00a0De otro lado, encontr\u00f3 que los art\u00edculos 44 y 45 de la Ley 734 de 2002 no se ajustaban a las exigencias del art\u00edculo 23.2 de la CADH, porque facultan a la PGN para destituir e inhabilitar a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Asimismo, \u201csobre la inconvencionalidad de las interpretaciones de las facultades disciplinarias por parte de la Corte Constitucional\u201d, la Corte IDH sostuvo que \u201cno constituyen un riesgo en s\u00ed mismo para el ejercicio de los derechos pol\u00edticos del se\u00f1or Petro y, por lo tanto, no constituyen una violaci\u00f3n al art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n\u201d. Record\u00f3 que \u201cla interpretaci\u00f3n de las normas que disponen las facultades de la Procuradur\u00eda o la Contralor\u00eda por parte de la Corte Constitucional, y de las dem\u00e1s autoridades del Estado colombiano, deben ser coherentes con los principios convencionales en materia de derechos pol\u00edticos previstos en el art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
255. Finalmente, en relaci\u00f3n con el desconocimiento del art\u00edculo 8\u00ba de la CADH, la Corte IDH advirti\u00f3 que las garant\u00edas judiciales all\u00ed previstas deben ser observadas no solo por los jueces, sino tambi\u00e9n por todas las autoridades. As\u00ed, cualquier \u00f3rgano del Estado, \u201cque a trav\u00e9s de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas (\u2026) tiene la obligaci\u00f3n de adoptar resoluciones apegadas a las garant\u00edas del debido proceso legal en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 8.1 de la Convenci\u00f3n Americana\u201d.<\/p>\n
256. En aplicaci\u00f3n de esta consideraci\u00f3n, la Corte IDH encontr\u00f3 que el Estado colombiano vulner\u00f3 las garant\u00edas procesales del sancionado. Espec\u00edficamente, constat\u00f3 que, en virtud de las normas que regulan la materia, el proceso disciplinario adelantado en su contra por la PGN viol\u00f3 dos garant\u00edas reconocidas en el art\u00edculo 8\u00ba de la CADH. Primera, el principio de jurisdiccionalidad, pues la \u201csanci\u00f3n contra el se\u00f1or Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa que, de conformidad con las disposiciones del art\u00edculo 23.2 de la Convenci\u00f3n en los t\u00e9rminos desarrollados por la jurisprudencia de este Tribunal, carece de competencia al respecto\u201d; y, segunda, la garant\u00eda de imparcialidad, ya que la autoridad que emiti\u00f3 el pliego de cargos fue la misma que, posteriormente, juzg\u00f3 su procedencia e impuso la sanci\u00f3n. Esta falta de imparcialidad, que se concret\u00f3 en la concentraci\u00f3n de las facultades investigativas, acusatorias y sancionatorias en una sola dependencia, implic\u00f3, adem\u00e1s, una violaci\u00f3n del principio de presunci\u00f3n de inocencia y del derecho de defensa.<\/p>\n
257. Por tanto, orden\u00f3 al Estado colombiano, a modo de garant\u00eda de no repetici\u00f3n, que, \u201cen un plazo razonable\u201d, adecuara su ordenamiento interno, en particular los art\u00edculos 44 y 45 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico, 60 de la Ley 610 de 2000 y 5\u00ba de la Ley 1864 de 2017, a las exigencias del art\u00edculo 23.2 de la CADH. De otro lado, estim\u00f3 que no \u201cresultaba procedente ordenar la adopci\u00f3n de medidas legislativas o de otra \u00edndole respecto del procedimiento disciplinario previsto en el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico (\u2026) pues no existen elementos para concluir la existencia de un problema de car\u00e1cter estructural que amerite la modificaci\u00f3n de dicho procedimiento\u201d.<\/p>\n
258. Luego de expedida dicha providencia, esa Corte ha proferido las siguientes decisiones: i) resoluci\u00f3n del 24 de junio de 2021 de medidas cautelares y ii) resoluci\u00f3n del 25 de noviembre de 2021 de supervisi\u00f3n de cumplimiento.<\/p>\n
La Sentencia C-146 de 2021<\/p>\n
259. Esta providencia fue proferida por la Corte Constitucional con posterioridad al fallo dictado por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. En esa oportunidad, esta Corporaci\u00f3n indic\u00f3 que la decisi\u00f3n de la Corte IDH no constitu\u00eda un precedente directamente aplicable a ese caso, pero s\u00ed era un antecedente jurisprudencial relevante. Esto, en la medida en que \u201c(i) fue emitida en contra de Colombia y, por tanto, es vinculante y (ii) contiene la interpretaci\u00f3n de la Corte IDH sobre el alcance del art\u00edculo 23.2 de la CADH, en relaci\u00f3n con el caso concreto resuelto y a la luz de algunas normas nacionales\u201d.<\/p>\n
260. La Sala advirti\u00f3 que la regla de decisi\u00f3n de la sentencia de la Corte IDH era la siguiente: \u201clas autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos pol\u00edticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destituci\u00f3n e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente\u201d.<\/p>\n
261. Bajo ese entendido, precis\u00f3 la regla jurisprudencial en materia de interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH en el siguiente sentido: i) el rechazo a una hermen\u00e9utica literal o aislada del art\u00edculo 23.2 de la CADH, ii) la posibilidad de que el Legislador nacional defina restricciones y sanciones judiciales sin connotaci\u00f3n penal, que limiten el ejercicio de funciones p\u00fablicas y iii) el valor jur\u00eddico de las decisiones de la Corte IDH, seg\u00fan si Colombia fue o no parte dentro del proceso. Lo expuesto, con fundamento en los siguientes argumentos:<\/p>\n
262. En primer lugar, desde las primeras sentencias que abordaron este tema, la Sala Plena ha rechazado una hermen\u00e9utica literal o parcial del art\u00edculo 23.2 de la CADH. En este sentido, ha hecho \u00e9nfasis en la necesidad de hacer una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica y sistem\u00e1tica de esa disposici\u00f3n con las normas constitucionales que regulan la materia -en particular con aquellas que desarrollan la funci\u00f3n p\u00fablica y las competencias de la PGN-. Tambi\u00e9n otros instrumentos internacionales en materia de lucha contra la corrupci\u00f3n. En relaci\u00f3n con la interpretaci\u00f3n ajustada a la Constituci\u00f3n, la Corte ha aclarado que, si bien la CADH forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, de ning\u00fan modo eso implica que aquella \u201cprevalezca sobre el Texto Fundamental\u201d o que tenga naturaleza supraconstitucional.<\/p>\n
263. En esta l\u00ednea, m\u00e1s recientemente, ha estimado que, para ese ejercicio de hermen\u00e9utica, es preciso observar tres criterios complementarios: i) \u201cel car\u00e1cter din\u00e1mico, cambiante y evolutivo de las regulaciones nacionales, mediante las cuales concretan y hacen efectivo el acceso a los cargos p\u00fablicos\u201d; ii) la deferencia que, en virtud del derecho a la autodeterminaci\u00f3n, se reconoce a los Estados para aplicar los derechos humanos reconocidos en tratados, \u201ca partir de ejercicios balanceados y ponderados con referencia a su ordenamiento constitucional\u201d y iii) las dem\u00e1s disposiciones de la CADH, concretamente, los art\u00edculos 8\u00ba y 25 que, respectivamente, establecen las garant\u00edas judiciales m\u00ednimas que se deben respetar en cualquier proceso judicial y el derecho efectivo ante los jueces o tribunales competentes.<\/p>\n
264. En segundo lugar, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el art\u00edculo 23.2 de la CADH no proh\u00edbe que los Estados parte consagren restricciones y sanciones judiciales, no privativas de la libertad, a los titulares de derechos pol\u00edticos, diferentes o adicionales a las previstas en la Convenci\u00f3n. Al respecto, la Corte ha afirmado que los elementos se\u00f1alados en ese art\u00edculo \u201cedad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucci\u00f3n, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal\u201d son \u201ccriterio[s] orientador[es]\u201d, que habilitan a los Estados parte a reglamentar el ejercicio de los derechos pol\u00edticos mediante una ley. As\u00ed, por ejemplo, sin que esto pueda implicar el desconocimiento de la CADH, los Estados pueden fijar inhabilidades sin connotaci\u00f3n sancionatoria, que operen como requisitos para el acceso a cargos p\u00fablicos. En consecuencia, la Sala ha indicado que \u201clo que hace el art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n es fijar una serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede regular los derechos all\u00ed se\u00f1alados, pero no establece una relaci\u00f3n cerrada (numerus clausus) en cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente pueden ser impuestas a su ejercicio\u201d.<\/p>\n
265. En tercer lugar, en lo referente al valor jur\u00eddico de las sentencias de la Corte IDH, en las cuales esta ha determinado el alcance del art\u00edculo 23.2 de la CADH, la Sala Plena ha asegurado que las decisiones de la Corte IDH \u201csolo obligan al Estado colombiano cuando este ha sido parte en el respectivo proceso\u201d. Esta obligaci\u00f3n se funda en lo dispuesto en el art\u00edculo 68.1 de la CADH, a cuyo tenor \u201c[l]os Estados Partes en la Convenci\u00f3n se comprometen a cumplir la decisi\u00f3n de la Corte en todo caso en que sean partes\u201d. Ahora bien, esta aclaraci\u00f3n inicial sobre el valor jur\u00eddico de la jurisprudencia interamericana no desconoce el hecho de que la jurisprudencia de la Corte IDH contenga \u201cla interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica de los derechos contenidos en la CADH\u201d. M\u00e1s bien, desde la perspectiva del bloque de constitucionalidad, tal reflexi\u00f3n supone, en realidad, que dicha jurisprudencia \u201cno constituye par\u00e1metro de validez de las normas internas\u201d, pero s\u00ed \u201cun criterio hermen\u00e9utico relevante que deber\u00e1 ser considerado en cada caso\u201d.<\/p>\n
266. En cuarto lugar, las decisiones sancionatorias impuestas por la PGN son adoptadas en el marco de un proceso administrativo, sujeto a las garant\u00edas constitucionales y legales del debido proceso, susceptibles de control judicial posterior por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso-administrativo mediante la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho- y, excepcionalmente, por el juez constitucional -a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela-.<\/p>\n
267. En quinto lugar, la PGN es un \u00f3rgano imparcial, independiente y aut\u00f3nomo, por tres razones, a saber: i) no forma parte de una de las ramas del poder p\u00fablico y, por tanto, su actividad no est\u00e1 sometida a interferencias pol\u00edticas; ii) su funcionamiento administrativo, financiero y presupuestal no est\u00e1 sujeto a la decisi\u00f3n de otra entidad y iii) la elecci\u00f3n del procurador no depende exclusivamente de alg\u00fan poder p\u00fablico, por cuanto lo elige el Senado, mediante terna integrada por candidatos del presidente de la Rep\u00fablica, la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Lo anterior implica la imposibilidad de calificar a la PGN como un \u00f3rgano administrativo sujeto a la voluntad del presidente, dado que tras la revisi\u00f3n de los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente es claro que dejo\u0301 de actuar como Ministerio P\u00fablico bajo la direcci\u00f3n del presidente de la Rep\u00fablica para pasar a ser \u00f3rgano constitucional independiente y aut\u00f3nomo -sui generis-.<\/p>\n
268. En sexto lugar, respecto de las sanciones no penales impuestas a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, lo cierto es que la jurisprudencia de la Corte IDH i) no hab\u00eda declarado la responsabilidad del Estado colombiano en esta materia; ii) no existe consenso sobre la lectura adecuada del art\u00edculo 23.2 de la CADH; iii) las decisiones de responsabilidad estatal se han fundado en la justificaci\u00f3n de la sanci\u00f3n y no en el \u00f3rgano que adopta la medida, \u201clo que en un orden l\u00f3gico llevar\u00eda a pensar que se asume, as\u00ed sea de manera impl\u00edcita, que tal competencia no amerita reparos\u201d y iv) las sentencias han resuelto casos concretos, con situaciones puntuales y medios de prueba espec\u00edficos, dicha \u201clabor que dista, en mucho, de la que corresponde adelantar a este tribunal en el (\u2026) control abstracto de constitucionalidad\u201d. Por tanto, las decisiones mediante las cuales la Corte IDH ha declarado la responsabilidad de otros Estados por la violaci\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH \u201cno implica[n] que el dise\u00f1o institucional colombiano, referido al ejercicio de la facultad disciplinaria de la PGN para sancionar servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, sea contrario a la CADH\u201d.<\/p>\n
269. Luego, la Sala reiter\u00f3 que el art\u00edculo 23.2. de la CADH permite que el Legislador nacional imponga restricciones de esa naturaleza para el desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas. Adem\u00e1s, precis\u00f3 que dicha normativa tambi\u00e9n permite \u201cque los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos pol\u00edticos, siempre que brinden las garant\u00edas del debido proceso. Pero proh\u00edbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas\u201d. Esta conclusi\u00f3n se fund\u00f3 en una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de las reglas jurisprudenciales de la decisi\u00f3n internacional y el ordenamiento jur\u00eddico interno. Lo anterior, con base en las siguientes razones:<\/p>\n
270. La Corte IDH, en el fallo Petro Urrego vs Colombia, advirti\u00f3 que \u201cel art\u00edculo 23.2 de la CADH busca evitar (\u2026) que la limitaci\u00f3n de los derechos pol\u00edticos quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposici\u00f3n pol\u00edtica pueda ejercer su posici\u00f3n sin restricciones indebidas\u201d.<\/p>\n
271. En seguida, indic\u00f3 que \u201cen la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH determin\u00f3 que las sanciones impuestas al exalcalde vulneraron sus derechos pol\u00edticos y garant\u00edas procesales, porque (i) desconocieron el principio de jurisdiccionalidad, debido a que fueron emitidas por autoridades administrativas, que no por juez penal competente y (ii) no fueron el producto de un proceso \u2018en el que tendr\u00edan que haberse respetado las garant\u00edas judiciales consagradas en el art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n Americana\u2019\u201d y precis\u00f3 que \u201cla Constituci\u00f3n Pol\u00edtica admite expresamente la limitaci\u00f3n de derechos pol\u00edticos con fundamento en decisiones de autoridades judiciales que no pertenecen a la especialidad penal. En concreto, el art\u00edculo 179.4 dispone que \u2018[n]o podr\u00e1n ser congresistas: (\u2026) [q]uienes hayan perdido la investidura de congresista\u201d que, de acuerdo con el art\u00edculo 184, \u2018ser\u00e1 decretada por el Consejo de Estado\u2019\u201d. Adem\u00e1s, en contraste con las limitaciones institucionales propias de las autoridades administrativas, \u201clos jueces (i) no son nombrados por el \u2018gobernante de turno\u2019, (ii) son independientes y aut\u00f3nomos para ejercer sus funciones y (iii) deben asegurar el respeto de las garant\u00edas del debido proceso\u201d.<\/p>\n
272. Con base en lo expuesto, la Corte encuentra que la Sentencia C-146 de 2021 ajust\u00f3 la jurisprudencia sobre la interpretaci\u00f3n constitucional del art\u00edculo 23.2 de la CADH, en el sentido de que las \u201cautoridades administrativas\u201d no pueden imponer sanciones que restrinjan temporal o definitivamente los derechos pol\u00edticos de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones. Dichas sanciones solo pueden ser impuestas de manera definitiva por jueces, con independencia de su especialidad.<\/p>\n
273. La Sala insiste en que el art\u00edculo 23.2 de la CADH debe ser interpretado de manera arm\u00f3nica y sistem\u00e1tica con la Constituci\u00f3n y con la CADH. Lo anterior significa que la prohibici\u00f3n antes indicada no es absoluta, pues tiene sus l\u00edmites en otras normas constitucionales que directamente asignan a autoridades administrativas la competencia para retirar del cargo a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Por ejemplo, el art\u00edculo 304 de la Constituci\u00f3n le atribuye al presidente de la Rep\u00fablica competencia para destituir a los gobernadores, \u201cen los casos taxativamente se\u00f1alados por la ley\u201d, y del art\u00edculo 314 de la carta, el cual dispone que el presidente de la Rep\u00fablica y los gobernadores podr\u00e1n destituir a los alcaldes, tambi\u00e9n \u201cen los casos taxativamente se\u00f1alados por la ley\u201d. El art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n, por su parte, atribuye al procurador la funci\u00f3n de vigilar la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular, adelantar las investigaciones correspondientes, en imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.<\/p>\n
274. La Corte constata que el art\u00edculo 23.2 de la CADH no proh\u00edbe de manera absoluta que la Constituci\u00f3n o el Legislador nacional definan restricciones y sanciones sin connotaci\u00f3n penal, que limiten el ejercicio de funciones p\u00fablicas. As\u00ed, pueden fijar inhabilidades que operen como requisitos para el acceso a cargos p\u00fablicos, que tengan o no fundamento en una sanci\u00f3n previa. Lo anterior, en el evento de que la inhabilidad sea el resultado de una sanci\u00f3n y esta haya sido impuesta por un juez, con plena observancia de las garant\u00edas del debido proceso.<\/p>\n
275. Del mismo modo, sin que esto implique una violaci\u00f3n de la CADH, la Constituci\u00f3n le otorga funciones jurisdiccionales al Congreso para acusar, juzgar y destituir al presidente de la Rep\u00fablica o a quien haga sus veces. Asimismo, nada impide que se atribuya a jueces que no pertenezcan a la especialidad penal -v.gr. tribunales administrativos y Consejo de Estado- la competencia para imponer sanciones contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, que produzcan la remoci\u00f3n del cargo, la p\u00e9rdida de investidura o la nulidad electoral. Lo anterior, por las causales previstas en la Constituci\u00f3n y cuando estos \u201cincurran en conductas contrarias al buen servicio, al inter\u00e9s general o a la dignidad que ostentan\u201d.<\/p>\n
276. En este punto, la Sala precisa que la posibilidad de que jueces que no formen parte de la especialidad penal puedan imponer sanciones de destituci\u00f3n e inhabilidad a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular busca satisfacer, adem\u00e1s, el principio de necesidad en materia penal. Como lo ha sostenido este Tribunal, \u201cen penal este principio se materializa a trav\u00e9s de la exigencia de que la sanci\u00f3n punitiva sea la \u00faltima ratio, es decir, que solamente se acuda a ella cuando los dem\u00e1s instrumentos han demostrado no ser id\u00f3neos para proteger un bien jur\u00eddico fundamental\u201d. En este sentido, considerar que todas las conductas contrarias a derecho, cometidas por servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, deben ser castigadas mediante la imposici\u00f3n de sanciones penales, desconoce el citado principio.<\/p>\n
277. Desde esta perspectiva, la Sala considera que una aplicaci\u00f3n literal del art\u00edculo 23.2 de la CADH pasa por alto los diferentes niveles de gravedad de las conductas y el car\u00e1cter residual del derecho penal. Ser\u00eda a todas luces desproporcionado obligar al Legislador nacional, bajo el pretexto de acatar dicho art\u00edculo, a optar por el derecho penal para proteger bienes jur\u00eddicos de inferior jerarqu\u00eda, cuando existen otras alternativas menos lesivas para la libertad y autonom\u00eda personales. Justamente, los principios de proporcionalidad y razonabilidad exigen aceptar que determinadas conductas que afectan bienes jur\u00eddicos de relativa o poca importancia -comparados con la propia libertad-, aunque deben ser sancionadas, por ser nocivas para la sociedad y afectar la funci\u00f3n p\u00fablica, han de estar excluidas del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del derecho penal.<\/p>\n
278. As\u00ed, por ejemplo, en el caso de los congresistas, prima facie, no ser\u00eda proporcional ni razonable sancionar con pena privativa de la libertad su inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias o la falta de posesi\u00f3n en el cargo. Aunque estas faltas atentan contra \u201cel ejercicio transparente, efectivo y probo de la actividad legislativa\u201d, no por ello deben ser criminalizadas. Sin embargo, en raz\u00f3n de los bienes jur\u00eddicos que protegen, el Constituyente de 1991 consider\u00f3 leg\u00edtimo que tales faltas fueran sancionadas mediante la p\u00e9rdida de investidura.<\/p>\n
279. En suma, la Sala precisa la regla jurisprudencial derivada de una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica y dial\u00f3gica del art\u00edculo 23.2. de la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad: esta corresponde a que la restricci\u00f3n o limitaci\u00f3n temporal del derecho a ser elegido de un servidor de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones, tiene reserva judicial y solo puede ser impuesta de manera definitiva por un juez de la Rep\u00fablica de cualquier especialidad, con las excepciones constitucionales expuestas previamente. Esta regla jurisprudencial guiar\u00e1 el an\u00e1lisis constitucional de la medida acusada.<\/p>\n
Sobre la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con los art\u00edculos 8\u00ba y 23.2 de la CADH por parte del art\u00edculo 1 de la Ley 2094 de 2021<\/p>\n
280. Previamente, la Sala indic\u00f3 que la potestad disciplinaria de la PGN se funda en los art\u00edculos 118 y 277.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por su parte, el art\u00edculo 275 de la carta establece que el procurador es el supremo director del Ministerio P\u00fablico. De igual forma, el art\u00edculo 277.6 superior contiene \u201cla cl\u00e1usula general de competencia disciplinaria\u201d de la PGN. En consecuencia, el an\u00e1lisis constitucional de la disposici\u00f3n acusada debe tomar como punto de partida la referida regla, buscando desarrollar el principio de armonizaci\u00f3n entre el orden nacional e interamericano en materia de protecci\u00f3n de derechos.<\/p>\n
281. La Sentencia C-948 de 2002 explic\u00f3 que el art\u00edculo 277.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica contiene tres funciones diferentes que pueden coincidir frente a algunos servidores p\u00fablicos. Sin embargo, aquello no significa que todas puedan ejercerse simult\u00e1neamente en todas las circunstancias y respecto de todos ellos. La interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica del texto constitucional, del bloque de constitucionalidad y en particular, el respeto por el principio democr\u00e1tico y el derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva permiten concluir que la PGN solo tiene competencia parcial para ejercer las tres funciones en relaci\u00f3n con los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
282. La primera funci\u00f3n consiste en ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular. La PGN tiene esa funci\u00f3n sobre los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, pues el art\u00edculo 277.6 superior prev\u00e9 textualmente que esa autoridad tiene la funci\u00f3n de \u201c[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular\u201d.<\/p>\n
283. En criterio de la Corte, esa vigilancia puede traducirse en adelantar las investigaciones disciplinarias correspondientes o \u201csimplemente poner en movimiento los mecanismos de control disciplinario establecidos en la Constituci\u00f3n y en la ley\u201d. En todo caso, la competencia de la PGN para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular se encuentra exceptuada frente a aquellos que tienen fuero especial o est\u00e9n amparados por un r\u00e9gimen \u00e9tico disciplinario espec\u00edfico.<\/p>\n
284. La segunda funci\u00f3n se concreta en el ejercicio del poder disciplinario preferente. Para la Sala, esta competencia tambi\u00e9n est\u00e1 limitada por las normas constitucionales que establecen un fuero disciplinario especial respecto de ciertos servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
285. La tercera funci\u00f3n se refiere a la imposici\u00f3n de sanciones \u201cconforme a la ley\u201d. Al respecto, la Sala destaca que el art\u00edculo 277.6 de Constituci\u00f3n estableci\u00f3 los sujetos destinatarios de dichas funciones y defiri\u00f3 al legislador su desarrollo concreto. De acuerdo con su desarrollo legal, en el caso de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, la Sala encuentra que hay dos grupos de sanciones. En el primero de ellos se encuentran las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, pues estas implican una restricci\u00f3n severa de los derechos pol\u00edticos de esos servidores y de sus electores. Particularmente de los derechos a elegir y ser elegido (art\u00edculos 40.1 de la CP y 23.1, literales a) y b) de la CADH) y de acceso al desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas (art\u00edculos 40.7 de la CP y 23.1., literal c), de la CADH). En el segundo grupo se encuentran las sanciones de amonestaci\u00f3n y multa.<\/p>\n
286. En concordancia con la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y arm\u00f3nica de los art\u00edculos 93 y 277.6 de la Constituci\u00f3n y el cumplimiento de buena fe de los art\u00edculos 8\u00ba y 23.2 de la CADH, en relaci\u00f3n con el primer grupo de sanciones opera una reserva judicial exclusivamente para los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones. En virtud de aquella, la PGN, en tanto autoridad que cumple funciones administrativas, no puede imponer con car\u00e1cter definitivo a este tipo de servidores las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, sin la intervenci\u00f3n de un juez. Estas restricciones solo pueden ser decididas por los jueces de la Rep\u00fablica, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garant\u00edas del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal.<\/p>\n
287. La reserva judicial que opera sobre las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, cuando estas son impuestas a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, se explica en la protecci\u00f3n que la Constituci\u00f3n y la CADH en el marco del bloque de constitucionalidad, le otorgan al principio democr\u00e1tico y al derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en el Estado Social de Derecho, el principio democr\u00e1tico tiene car\u00e1cter expansivo y universal, por lo que constituye un criterio de interpretaci\u00f3n.<\/p>\n
289. En el caso concreto, la garant\u00eda del derecho de acceso al desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas, pero, principalmente, la preservaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico y la protecci\u00f3n del derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva obligan a considerar que el art\u00edculo 277.6 de la Constituci\u00f3n debe leerse de manera arm\u00f3nica y din\u00e1mica con el bloque de constitucionalidad y, en ese sentido, maximizar el respeto por los derechos pol\u00edticos de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y de sus electores. Esto se logra al entender que la sanci\u00f3n definitiva que genera la separaci\u00f3n del cargo y la imposibilidad de ejercer las funciones para las cuales el funcionario p\u00fablico fue elegido debe ser impuesta por un juez de cualquier especialidad, con todas las garant\u00edas del debido proceso, y no por una autoridad distinta.<\/p>\n
290. Lo expuesto debe complementarse de la siguiente manera. En primer lugar, la reserva judicial en comento no supone que el Estado renuncie a la titularidad de la potestad disciplinaria frente a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Tampoco que incumpla su obligaci\u00f3n de investigar y sancionar los actos de corrupci\u00f3n que estos comentan. Nada se opone -la Constituci\u00f3n no contiene ninguna regla prohibitiva al respecto- a que los jueces tambi\u00e9n ejerzan funci\u00f3n jurisdiccional disciplinaria e impongan las sanciones a que haya lugar, cuando el sujeto disciplinado sea un funcionario p\u00fablico de elecci\u00f3n popular. De hecho, este no es un modelo ajeno al derecho colombiano. En efecto, como se ha indicado, el art\u00edculo 257A de la carta le atribuye a la Comisi\u00f3n Nacional de Disciplina Judicial la funci\u00f3n jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Por su parte, los art\u00edculos 183 y 184 de la Constituci\u00f3n le asignan al Consejo de Estado el conocimiento y decisi\u00f3n de la acci\u00f3n de p\u00e9rdida de investidura, siendo esta \u201cuna sanci\u00f3n de car\u00e1cter jurisdiccional, de tipo disciplinario\u201d.<\/p>\n
291. En segundo lugar, la circunstancia de que la democracia participativa y la participaci\u00f3n pol\u00edtica sean \u201caspectos estructurales e inescindibles del modelo constitucional (Estado Social de Derecho) acogido por el Constituyente de 1991\u201d permite diferenciar razonablemente entre los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular que est\u00e1n en ejercicio de sus funciones y los dem\u00e1s servidores p\u00fablicos, de cara a las sanciones que las autoridades con funciones administrativas pueden imponer a unos y a otros. Lo anterior, porque el impacto de la sanci\u00f3n que restringe la participaci\u00f3n pol\u00edtica del afectado trasciende a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva y actual que aquel ejerce.<\/p>\n
292. En tercer lugar, como ya se indic\u00f3, no cabe duda de que la comprensi\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH debe estar acorde con los l\u00edmites que fija la propia Constituci\u00f3n. Esta afirmaci\u00f3n se sustenta, por un lado, en la manera en que el Constituyente defini\u00f3 en el art\u00edculo 93 los puntos de encuentro entre el derecho nacional y el derecho internacional de los derechos humanos basado en la colaboraci\u00f3n y la complementariedad, la interconexi\u00f3n, la coordinaci\u00f3n, la convergencia, la interdependencia, la interacci\u00f3n, la cooperaci\u00f3n y el mutuo aprendizaje. Lo que permite una hermen\u00e9utica conforme a las din\u00e1micas evolutivas de los Estados parte, principalmente, en atenci\u00f3n a los contextos constitucionales internos, las necesidades jur\u00eddicas y sociales de las comunidades locales.<\/p>\n
293. Vista as\u00ed, la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH realizada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia no supone una contradicci\u00f3n directa o irresoluble con la Constituci\u00f3n. Por el contrario, aplica una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica y respetuosa del cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales. A esta conclusi\u00f3n se llega luego de advertir que i) dicho fallo se limit\u00f3 a descartar la competencia de la PGN para remover del cargo a servidores de elecci\u00f3n popular y ii) las sanciones de destituci\u00f3n, inhabilidad y suspensi\u00f3n suponen una afectaci\u00f3n intensa de los derechos del funcionario de elecci\u00f3n popular y al principio democr\u00e1tico. Por ello, la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n puede ser ajustada y reinterpretada por la Corte, sin que ello suponga un menoscabo de la fuerza normativa de la carta o del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
294. En suma, sin perjuicio de otras normas constitucionales que directamente asignan a autoridades que ejercen funciones administrativas la competencia para retirar del cargo a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, las sanciones disciplinarias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad contra servidores de elecci\u00f3n popular en ejercicio de sus funciones, solo pueden imponerse de forma definitiva por un juez de la Rep\u00fablica de cualquier especialidad. Lo anterior, con base en la necesidad de garantizar el derecho de acceso al desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas, el principio democr\u00e1tico y el derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva. Ahora bien, la Corte no desconoce que el art\u00edculo 278.1 de la Constituci\u00f3n dispone que entre las funciones que debe ejercer directamente el procurador se encuentra la siguiente: \u201c[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisi\u00f3n motivada, al funcionario p\u00fablico que incurra en alguna de las siguientes faltas: (\u2026)\u201d.<\/p>\n
295. En la Sentencia C-500 de 2014, la Corte explic\u00f3 que la destituci\u00f3n y la desvinculaci\u00f3n son dos sanciones diferentes. Mientras la primera puede ser impuesta por cualquiera de las autoridades con potestad disciplinaria, la segunda debe ser impuesta directamente por el procurador. En este sentido, se trata de una \u201ccompetencia exclusiva e indelegable\u201d. Adicionalmente, advirti\u00f3 que \u201cno existe una obligaci\u00f3n constitucional de tipificar como faltas grav\u00edsimas las enunciadas en el art\u00edculo 278.1, en tanto estas \u00faltimas son aut\u00f3nomas y sometidas a un procedimiento diferente. En todo caso, si se reproducen como faltas grav\u00edsimas no es posible activar la potestad disciplinaria simult\u00e1neamente y si \u2018el procurador general ejerce la funci\u00f3n indelegable que le impone el art\u00edculo 278.1 de la Carta, no hay lugar al ejercicio de la potestad disciplinaria ordinaria de que trata el art\u00edculo 276.6\u2019\u201d.<\/p>\n
296. El art\u00edculo 278.1 superior contiene una competencia exclusiva e indelegable en cabeza del procurador, la cual puede ser ejercida cuando el funcionario p\u00fablico incurre en las faltas disciplinarias all\u00ed previstas. Esta competencia implica la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de desvinculaci\u00f3n, previo tr\u00e1mite de \u201cun procedimiento abreviado compatible con el debido proceso constitucional\u201d, pues exige la audiencia y la decisi\u00f3n motivada.<\/p>\n
297. Conforme con lo expuesto, la Sala estima que la interpretaci\u00f3n del ejercicio de dicha facultad debe ser arm\u00f3nica, sistem\u00e1tica y guiada por el cumplimento de los compromisos internacionales y del bloque de constitucionalidad. En ese sentido, tambi\u00e9n opera la reserva judicial y solo podr\u00e1 imponerse dicha sanci\u00f3n de manera definitiva con la intervenci\u00f3n de un juez de la Rep\u00fablica de cualquier especialidad cuando se trata de servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Esta afirmaci\u00f3n se sustenta en la interpretaci\u00f3n de los art\u00edculos 40 y 93 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con el art\u00edculo 23.2 de la CADH, y no en una hermen\u00e9utica aislada de las normas que otorgan potestad disciplinaria a la PGN y al procurador.<\/p>\n
298. Ahora bien, existe un segundo grupo de sanciones de origen legal que s\u00ed pueden imponerse, sin intervenci\u00f3n del juez, a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, esto es, la multa y la amonestaci\u00f3n. La multa es \u201cuna sanci\u00f3n de car\u00e1cter pecuniario\u201d (art\u00edculo 10.3 de la Ley 2094 de 2021) y la amonestaci\u00f3n es \u201cun llamado de atenci\u00f3n, por escrito\u201d (art\u00edculo 10.4 de la Ley 2094 de 2021). Dado que estas no suponen una restricci\u00f3n severa de los derechos pol\u00edticos de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular ni de sus electores en los t\u00e9rminos explicados en precedencia, pues no implican la remoci\u00f3n del cargo, sobre ellas no opera la reserva judicial antes mencionada y, por tanto, pueden ser decidas por la PGN.<\/p>\n
Soluci\u00f3n del segundo cargo. La necesidad de una decisi\u00f3n de exequibilidad condicionada para la armonizaci\u00f3n<\/p>\n
299. Seg\u00fan lo expuesto, la Sala Plena constata que una lectura aislada de la disposici\u00f3n, seg\u00fan la cual la PGN podr\u00eda imponer de manera definitiva las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a funcionarios de elecci\u00f3n popular sin la intervenci\u00f3n de un juez, conllevar\u00eda a la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. Sin embargo, una decisi\u00f3n como esta generar\u00eda las siguientes dificultades con repercusiones constitucionales:<\/p>\n
300. Desconocer\u00eda la estructura org\u00e1nica dispuesta por el Constituyente y desarrollada por el Legislador para el ejercicio de la funci\u00f3n de control disciplinario que le corresponde ejercer a la PGN.<\/p>\n
301. La expulsi\u00f3n de la norma del ordenamiento jur\u00eddico configurar\u00eda un vac\u00edo regulatorio que dificultar\u00eda la efectividad de los principios que orientan la funci\u00f3n p\u00fablica, principalmente la moralidad y la transparencia administrativa, la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la generaci\u00f3n de confianza con quienes gestionan los bienes colectivos y la lucha contra la corrupci\u00f3n.<\/p>\n
302. La Corte ha resaltado que la corrupci\u00f3n podr\u00eda entenderse como el desconocimiento de un deber contenido en un sistema normativo referencial, realizado por el agente con la finalidad de obtener un beneficio diferente a los buscados por el cargo ocupado, es decir, contrario al inter\u00e9s general que orienta el ejercicio de su funci\u00f3n.<\/p>\n
303. Esta Corporaci\u00f3n ha entendido la corrupci\u00f3n como un fen\u00f3meno que amenaza el Estado Social de Derecho, porque atenta contra los cimientos de la democracia y afecta directamente los principios constitucionales que gu\u00edan el desempe\u00f1o de la funci\u00f3n p\u00fablica. En esa l\u00ednea, la Sentencia C-944 de 2012 analiz\u00f3 el impacto de la corrupci\u00f3n en las siguientes dimensiones:<\/p>\n
a. a) \u00a0 Pol\u00edtica: reduce la confianza de los ciudadanos en el Estado, ya que genera el desprecio por los intereses de la comunidad y sus miembros, quienes se sienten ajenos, ap\u00e1ticos y desconcertados frente a las decisiones adoptadas por el poder pol\u00edtico, lo que deslegitima las instituciones y sus actuaciones.<\/p>\n
b) \u00a0Econ\u00f3mica: afecta la inversi\u00f3n, aumenta los costos econ\u00f3micos, elimina la competencia y facilita los monopolios de hecho, entre otros efectos.<\/p>\n
c) \u00a0Administraci\u00f3n p\u00fablica: produce la desviaci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos a los patrimonios particulares o del entorno de los funcionarios corruptos, lo que disminuye el gasto p\u00fablico para atender necesidades sociales prioritarias. De igual forma, incide negativamente en el correcto funcionamiento de las instituciones del Estado, es decir, afecta la prestaci\u00f3n del servicio con base en los principios que orientan la funci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
304. El Estado colombiano ha asumido compromisos internacionales para combatir la corrupci\u00f3n. En ese sentido, mediante la Ley 970 de 2005, aprob\u00f3 la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra la Corrupci\u00f3n que le impone a los Estados Parte los siguientes compromisos:<\/p>\n
a) Formular y aplicar pol\u00edticas p\u00fablicas coordinadas y eficaces contra la corrupci\u00f3n que promuevan la participaci\u00f3n de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gesti\u00f3n de los asuntos y los bienes p\u00fablicos, la integridad, la transparencia y la obligaci\u00f3n de rendir cuentas.<\/p>\n
b) Adoptar medidas legislativas y administrativas adecuadas y eficaces, en consonancia con los objetivos de la Convenci\u00f3n referida y de conformidad con los principios fundamentales del derecho interno, a fin de establecer criterios para la candidatura y elecci\u00f3n a cargos p\u00fablicos.<\/p>\n
c) Establecer, de acuerdo con los principios fundamentales del derecho interno, medidas disciplinarias o de otra \u00edndole contra todo funcionario p\u00fablico que transgreda los c\u00f3digos o normas establecidos con base en la Convenci\u00f3n.<\/p>\n
305. No obstante, una lectura arm\u00f3nica del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 y respetuosa del cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales, admite una interpretaci\u00f3n que no entrar\u00eda en contradicci\u00f3n directa con los art\u00edculos 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 23.2 de la CADH. En efecto, es posible garantizar la reserva judicial para la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones disciplinarias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad por parte de la PGN. En ese sentido, la institucionalidad creada por la Ley 2094 de 2021 permite garantizar la reserva judicial para la imposici\u00f3n definitiva de las mencionadas sanciones a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio del cargo, mediante la intervenci\u00f3n del juez de lo contencioso administrativo, en tanto el Legislador adopta las medidas que considere conducentes al cumplimiento del est\u00e1ndar. En efecto, los incisos 3\u00ba y 4\u00ba del art\u00edculo 1\u00ba de esa normativa establecen que:<\/p>\n
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuaci\u00f3n disciplinaria y producto de las funciones\u00a0jurisdiccionales\u00a0que se le reconocen a la PGN ser\u00e1n susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso-administrativo, en los t\u00e9rminos establecidos en esta Ley.\u00a0<\/p>\n
Para los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, la ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n se supeditar\u00e1 a lo que decida la autoridad judicial.<\/p>\n
<\/p>\n
306. El remedio que se adopta es una expresi\u00f3n del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas del poder p\u00fablico, consagrado en el art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n, el cual exige el deber insoslayable de cooperaci\u00f3n entre aquellas, para asegurar el cumplimiento de los fines constitucionales del Estado.<\/p>\n
307. A diferencia de lo que ocurre con las atribuciones de investigar y juzgar las conductas disciplinarias en cabeza de la PGN, por disposici\u00f3n del art. 277.6 CP, insiste la Sala en que la reserva judicial solamente se aplica para que las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular corresponda de forma definitiva a las autoridades judiciales, independientemente de su especialidad, excepto frente a los destinatarios de un r\u00e9gimen regulado por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
308. De esta forma, la sanci\u00f3n de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad al servidor elegido popularmente solo ser\u00e1 impuesta de forma definitiva por una autoridad judicial, siguiendo todas las garant\u00edas propias del procedimiento judicial, sin que se requiera la intervenci\u00f3n de un juez penal. Igualmente, preservando la independencia, imparcialidad y autonom\u00eda de la funci\u00f3n judicial.<\/p>\n
309. En consideraci\u00f3n de lo expuesto y con fundamento en el principio de conservaci\u00f3n del derecho, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 (que modific\u00f3 el art. 2\u00ba de la Ley 1952 de 2019) en el entendido de que la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular corresponder\u00e1 al juez de lo contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esa misma norma.<\/p>\n
Tercer cargo. Las garant\u00edas judiciales de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular en el marco de los art\u00edculos 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 8\u00ba y 25 de la CADH<\/p>\n
Naturaleza y alcance del principio y la garant\u00eda del debido proceso<\/p>\n
310. El debido proceso como derecho fundamental se encuentra consagrado expresamente en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; su aplicaci\u00f3n no solamente se debe garantizar en los juicios y procedimientos judiciales, sino tambi\u00e9n para todas las actuaciones administrativas. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha precisado que la extensi\u00f3n del debido proceso a las actuaciones administrativas tiene por objeto garantizar la correcta producci\u00f3n de los actos administrativos y extiende su cobertura al ejercicio de la administraci\u00f3n p\u00fablica, en la realizaci\u00f3n de sus objetivos y fines estatales, cobijando todas sus manifestaciones, \u201cen cuanto a la formaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasi\u00f3n de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al se\u00f1alarle los medios de impugnaci\u00f3n previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a trav\u00e9s de ellas se hayan afectado sus intereses\u201d.<\/p>\n
311. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garant\u00edas previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, a trav\u00e9s de las cuales se busca la protecci\u00f3n del individuo incurso en una actuaci\u00f3n judicial o administrativa, para que durante su tr\u00e1mite se respeten sus derechos y se logre la aplicaci\u00f3n correcta de la justicia. Hacen parte de las garant\u00edas del debido proceso:<\/p>\n
a) El derecho a la jurisdicci\u00f3n, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarqu\u00eda superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;<\/p>\n
b) El derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicci\u00f3n en determinado proceso o actuaci\u00f3n, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la divisi\u00f3n del trabajo establecida por la Constituci\u00f3n y la ley;<\/p>\n
c) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios leg\u00edtimos y adecuados para ser o\u00eddo y obtener una decisi\u00f3n favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparaci\u00f3n de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las dem\u00e1s personas que intervienen en el proceso;<\/p>\n
d) El derecho a un proceso p\u00fablico, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuaci\u00f3n no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;<\/p>\n
e) El derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores p\u00fablicos a los cuales conf\u00eda la Constituci\u00f3n la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y<\/p>\n
f) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deber\u00e1n decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jur\u00eddico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias il\u00edcitas.<\/p>\n
La naturaleza y alcance del principio del juez natural<\/p>\n
312. El juez natural es \u201caqu\u00e9l a quien la Constituci\u00f3n o la ley le ha atribuido el conocimiento de un determinado asunto\u201d. Este principio constituye elemento medular del debido proceso, en la medida en que desarrolla y estructura el postulado constitucional establecido en el art\u00edculo 29 superior.<\/p>\n
313. La jurisprudencia ha identificado una serie de caracter\u00edsticas en torno de la competencia de la autoridad judicial, y ha precisado que este principio implica espec\u00edficamente la prohibici\u00f3n de crear tribunales de excepci\u00f3n, o de desconocer la competencia de la jurisdicci\u00f3n ordinaria. La jurisprudencia constitucional ha aclarado que \u201c[t]al concepto no significa en modo alguno que el legislador -ordinario o extraordinario- no pueda -sobre la base de criterios de pol\u00edtica criminal y de racionalizaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de administraci\u00f3n de justicia-, crear nuevos factores de radicaci\u00f3n de competencias en cabeza de los funcionarios que pertenecen a la jurisdicci\u00f3n ordinaria (\u2026) o modificar los existentes, respetando -desde luego- los principios y valores constitucionales\u201d.<\/p>\n
315. Este principio constitucional comprende una doble garant\u00eda. Primero, asegura al investigado el derecho a no ser juzgado por un juez distinto a los que integran la jurisdicci\u00f3n. Segundo, es una garant\u00eda para la Rama Judicial en tanto impide la violaci\u00f3n de principios de independencia, unidad y monopolio de la jurisdicci\u00f3n, ante las modificaciones que podr\u00edan intentarse para alterar el funcionamiento ordinario. Adicional a lo expuesto, la jurisprudencia ha puntualizado que la garant\u00eda del juez natural \u201ctiene una finalidad m\u00e1s sustancial que formal, habida consideraci\u00f3n que lo que protege no es solamente el claro establecimiento de la jurisdicci\u00f3n encargada del juzgamiento previamente a la comisi\u00f3n del hecho punible, sino la seguridad de un juicio imparcial y con plenas garant\u00edas para el procesado\u201d.<\/p>\n
316. En s\u00edntesis, el respeto al debido proceso, concretado en el principio de juez natural, implica la garant\u00eda de que el juzgamiento sea efectuado por los funcionarios y \u00f3rganos que, en atenci\u00f3n a lo dispuesto en la Constituci\u00f3n, tengan la competencia para ello.<\/p>\n
Soluci\u00f3n del tercer cargo. La necesidad de asegurar la reserva judicial para la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilidad de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de su cargo, a trav\u00e9s de una sentencia<\/p>\n
317. La Sala Plena encuentra que la expresi\u00f3n \u201cejecutoriadas\u201d, contenida en el art\u00edculo 54 de la Ley 2094 de 2021, es inexequible.<\/p>\n
318. El art\u00edculo 54, que adicion\u00f3 el art\u00edculo\u00a0238A\u00a0de la Ley 1952 de 2019, establece que \u201c[e]l recurso extraordinario de revisi\u00f3n procede contra las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional. Igualmente, contra los fallos absolutorios y los archivos, cuando se trate de violaciones a los derechos humanos o, el derecho internacional humanitario. Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Naci\u00f3n\u201d (negrillas no originales).<\/p>\n
319. A partir de las consideraciones previas sobre el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.P y art. 8 de la CADH) y en particular sobre la garant\u00eda de juez natural, la Sala reitera que el art\u00edculo 277.6 de la Constituci\u00f3n dispone que la PGN es competente para, conforme a la ley, adelantar las investigaciones disciplinarias a los servidores p\u00fablicos, incluidos los de elecci\u00f3n popular, excepto aquellos cuyo r\u00e9gimen est\u00e1 regulado por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
320. No obstante, dicha atribuci\u00f3n debe ejercerse bajo la aplicaci\u00f3n de los est\u00e1ndares constitucionales, entre los cuales se encuentra el de reserva judicial para la imposici\u00f3n definitiva de la sanci\u00f3n, en virtud del cual, los jueces, con independencia de su especialidad, son los competentes para imponer definitivamente las limitaciones antes mencionadas a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, siempre que brinden las garant\u00edas del debido proceso, pues tal restricci\u00f3n no puede ser impuesta de forma definitiva por autoridades que ejercen funciones administrativas; esto sin perjuicio de otras normas constitucionales que directamente les asignan la competencia para retirar del cargo de manera directa a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
321. Dicha consideraci\u00f3n es respetuosa de la arquitectura institucional dispuesta por el Constituyente de 1991 para la vigilancia de la funci\u00f3n p\u00fablica, porque conserva la potestad disciplinaria en cabeza de la PGN y, adicionalmente, recoge la ampliaci\u00f3n de la garant\u00eda de juez natural, mediante el establecimiento de la decisi\u00f3n judicial como condici\u00f3n indispensable para la imposici\u00f3n de sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, a partir de los estrictos est\u00e1ndares derivados del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
322. De esta manera, la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, arm\u00f3nica y ponderada de los mandatos superiores contenidos en los art\u00edculos 29, 92, 93, 44.1, 277.6 de la Constituci\u00f3n y 8 y 23.2 de la CADH, permite concluir que es imperioso asegurar que las decisiones sancionatorias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad de la PGN, en contra de los servidores de elecci\u00f3n popular, que efectivamente est\u00e9n desempe\u00f1ando los cargos en que fueron electos, solo pueden ser impuestas de forma definitiva por un juez. Ello justifica la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cejecutoriadas\u201d, contenida en el art\u00edculo 54 de la Ley 2094 de 2021.<\/p>\n
323. En l\u00ednea con lo decidido, la Sala Plena considera que, en t\u00e9rminos generales y como remedio constitucional, el recurso extraordinario de revisi\u00f3n dispuesto en la Ley 2094 de 2021, el cual contempla la intervenci\u00f3n del juez contencioso administrativo, responde a la garant\u00eda de juez natural. No obstante, es necesario precisar, bajo qu\u00e9 t\u00e9rminos, el art\u00edculo 54 de la Ley 2094 de 2021 puede entenderse constitucional.<\/p>\n
C. REMEDIOS CONSTITUCIONALES<\/p>\n
Necesidad de una decisi\u00f3n de exequibilidad condicionada<\/p>\n
324. Desde la Sentencia C-113 de 1993 la Corte determin\u00f3 que \u201c[l]a facultad de se\u00f1alar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constituci\u00f3n, nace para la Corte Constitucional de la misi\u00f3n que le conf\u00eda el inciso primero del art\u00edculo 241, de guardar la \u2018integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n\u2019, porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la interpretaci\u00f3n que se hace en la sentencia que debe se\u00f1alar sus propios efectos\u201d.<\/p>\n
325. En la Sentencia C-233 de 2021 la Corte reiter\u00f3 que los pronunciamientos modulados, incluidas las sentencias interpretativas, integradoras, aditivas o sustitutivas, tienen una relaci\u00f3n especial con la ley, pues el pronunciamiento del Tribunal, con efectos erga omnes, entra a ser parte de su contenido, y excluye de plano algunas de las opciones con que cuentan los operadores jur\u00eddicos en el marco de sus competencias para aplicarlas. La Corte Constitucional en diferentes oportunidades ha acudido a las sentencias moduladas como herramienta para remediar las dificultades constitucionales de los preceptos demandados, con el fin de precisar el alcance de la disposici\u00f3n y ajustarla a los mandatos superiores. Por esto, una vez la Corte integra o modula la norma por medio de la sentencia, los operadores jur\u00eddicos han de comprender el nuevo contenido de la disposici\u00f3n y es este el que debe aplicarse en el \u00e1mbito de su competencia.<\/p>\n
326. La Sala encontr\u00f3 que la garant\u00eda de la reserva judicial en materia de imposici\u00f3n de sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad de servidores de elecci\u00f3n popular por parte de la PGN no genera per se la inexequibilidad de las otras normas demandadas e integradas. En tal sentido, el modelo de decisi\u00f3n que garantiza de mejor forma los postulados constitucionales en tensi\u00f3n, esto es, de una parte, las competencias constitucionales en materia disciplinaria de la PGN y, de otra, la reserva judicial de las sanciones disciplinarias que afectan intensamente los derechos pol\u00edticos de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, es a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n integradora.<\/p>\n
327. En este punto, la inviabilidad de la decisi\u00f3n de inexequibilidad simple se justifica porque \u201cno s\u00f3lo es indeseable sino que generar\u00eda efectos claramente inconstitucionales por obstaculizar e incluso impedir el desempe\u00f1o de funciones del Estado encaminadas a la protecci\u00f3n de bienes y sujetos protegidos por la Carta Pol\u00edtica\u201d. En estos casos, este Tribunal ha establecido que \u201cdebe valorarse la eventual generaci\u00f3n de vac\u00edos e inconsistencias normativas que podr\u00edan tener resultados inconstitucionales, que l\u00f3gicamente son indeseables para el sistema jur\u00eddico\u201d. Por tal raz\u00f3n, se ha identificado la posibilidad de expedir una sentencia integradora, mediante la cual la propia Corte llene el vac\u00edo que deja la norma declarada inconstitucional.<\/p>\n
328. Previamente, la Sala advirti\u00f3 que la declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cjurisdiccionales\u201d contenida en el art\u00edculo 1\u00ba y el ejercicio de las facultades jurisdiccionales por parte de la PGN, espec\u00edficamente en cuanto a la imposici\u00f3n de ciertas sanciones a los servidores de elecci\u00f3n popular, generar\u00eda un vac\u00edo normativo que atentar\u00eda contra la efectividad de los principios que orientan la funci\u00f3n p\u00fablica, principalmente la moralidad y la transparencia administrativa, la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico, la generaci\u00f3n de confianza respecto a quienes gestionan los bienes colectivos y la lucha contra la corrupci\u00f3n.<\/p>\n
329. Ante el panorama descrito previamente, una decisi\u00f3n modulada o integradora surge como la alternativa que de mejor forma garantiza los principios constitucionales en juego y, no implica un ejercicio de regulaci\u00f3n integral o completo, sino la posibilidad de interpretar constitucionalmente el alcance de las disposiciones estudiadas frente a las garant\u00edas constitucionales que deben preservarse. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia del Legislador para adoptar prontamente las decisiones que estime en este \u00e1mbito, atendiendo los precedentes de la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
Precisamente, a trav\u00e9s del principio de conservaci\u00f3n del derecho, se busca que los tribunales constitucionales interpreten las normas en el sentido de preservar al m\u00e1ximo posible las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio democr\u00e1tico (\u2026) A la misma conclusi\u00f3n se llega en aplicaci\u00f3n del principio in dubio pro legislatore, cuyo alcance busca resguardar la decisi\u00f3n mayoritaria adoptada por el Congreso, respecto de un conjunto de normas frente a las cuales no existi\u00f3 reparo alguno y lograron cumplir, en su integridad, con los elementos estructurales del proceso legislativo.<\/p>\n
331. En otras palabras, el principio de conservaci\u00f3n de la norma \u201cno significa desconocer la legalidad y la seguridad jur\u00eddica, por el contrario, implica salvaguardar la decisi\u00f3n del Legislador y el principio democr\u00e1tico, pues la expulsi\u00f3n de leyes debe restringirse a aquellos eventos en los que se vulnere irremediablemente la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
332. Bajo ese entendido, la Sala adoptar\u00e1 una decisi\u00f3n integradora que permita compatibilizar la estructura institucional constitucional y legal con la garant\u00eda de los principios superiores en conflicto, particularmente la reserva judicial para la imposici\u00f3n de sanciones disciplinarias de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilidad a los servidores de elecci\u00f3n popular por parte de la PGN, en ejercicio de funciones, y el derecho fundamental al debido proceso. A continuaci\u00f3n, la Corte precisar\u00e1 la modulaci\u00f3n de su decisi\u00f3n.<\/p>\n
Integraci\u00f3n y modulaci\u00f3n del recurso extraordinario de revisi\u00f3n<\/p>\n
333. La potestad disciplinaria de la PGN corresponde a una funci\u00f3n administrativa. De manera que la PGN no puede imponer con car\u00e1cter definitivo las sanciones disciplinarias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, sin la intervenci\u00f3n del juez de lo contencioso administrativo. Conforme a la interpretaci\u00f3n que se le debe dar al art\u00edculo 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos, a esta Corte le corresponde determinar si el recurso extraordinario de revisi\u00f3n, como est\u00e1 estructurado en la Ley 2094 de 2021, es un instrumento id\u00f3neo que permite que la sanci\u00f3n disciplinaria sea definitivamente impuesta por un funcionario judicial.<\/p>\n
334. El recurso extraordinario de revisi\u00f3n, como ya se se\u00f1al\u00f3, fue regulado en los art\u00edculos 54 al 60 de la Ley 2094 de 2021. En estas disposiciones se establece que:<\/p>\n
a. a) \u00a0Se puede interponer contra: (i) las decisiones sancionatorias dictadas por la PGN; (ii) los fallos absolutorio y archivos, cuando se trate de violaciones a los derechos humanos o el derecho internacional humanitario y (iii) las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el procurador.<\/p>\n
b) Ser\u00e1 conocido por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, conforme a las competencias se\u00f1aladas en el art\u00edculo 55 de la Ley 2094.<\/p>\n
c) Procede por causales taxativas, las se\u00f1aladas en el art\u00edculo 56 de la misma normatividad.<\/p>\n
d) Deber\u00e1 ser interpuesto dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la ejecutoria de la decisi\u00f3n disciplinaria.<\/p>\n
e) En los casos relacionados con servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular en ejercicio de sus funciones, la ejecuci\u00f3n de la decisi\u00f3n en su contra quedar\u00e1 suspendida hasta que se resuelva el recurso correspondiente, siempre que este fuere presentado y admitido; o hasta cuando se venza el t\u00e9rmino de Ley para la radicaci\u00f3n y admisi\u00f3n del mismo.<\/p>\n
f) Deber\u00e1 interponerse conforme a los requisitos formales se\u00f1alados en el art\u00edculo 58.<\/p>\n
g) Se resolver\u00e1 sobre su admisi\u00f3n en el t\u00e9rmino m\u00e1ximo de 10 d\u00edas, contados a partir del reparto de la actuaci\u00f3n; si es inadmitido se le conceder\u00e1 al recurrente un plazo de 5 d\u00edas para subsanar los defectos que se adviertan en el auto inadmisorio. En este plazo no proceder\u00e1 la ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n ni la reforma del recurso.<\/p>\n
h) Admitido el recurso, este auto se notificar\u00e1 personalmente a la PGN para que lo conteste, dentro del t\u00e9rmino de los 5 d\u00edas siguiente y solicite las pruebas a que haya lugar.<\/p>\n
i) Si se decretan pruebas de oficio o a solicitud de parte, se se\u00f1alar\u00e1 un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de 20 d\u00edas para su pr\u00e1ctica.<\/p>\n
j) Vencido el per\u00edodo probatorio, si lo hubiere, se dictar\u00e1 la respectiva sentencia. En todo caso, la decisi\u00f3n de este recurso no podr\u00e1 ser superior al t\u00e9rmino de los 6 meses contados desde su admisi\u00f3n.<\/p>\n
k) El recurso tendr\u00e1 prelaci\u00f3n frente a los otros asuntos que le corresponden conocer a la respectiva sala especial o el tribunal, salvo las acciones constitucionales.<\/p>\n
l) Si el competente encuentra fundada alguna de las causales de revisi\u00f3n, dejar\u00e1 sin validez la decisi\u00f3n recurrida y dictar\u00e1 la que en derecho corresponda. En la sentencia que invalide la decisi\u00f3n revisada se resolver\u00e1 sobre los perjuicios y dem\u00e1s consecuencias que se puedan derivar de aquella. Si en el expediente no existiere prueba para condenar en concreto, esta se har\u00e1 en abstracto y se dar\u00e1 cumplimiento a lo dispuesto en el art\u00edculo 193 de la Ley 1437 de 2011.<\/p>\n
335. Como se puede ver, el recurso de revisi\u00f3n permite el ejercicio de las garant\u00edas sustanciales del debido proceso. Lo expuesto, porque le permite al sancionado que, dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la decisi\u00f3n del \u00f3rgano de control, pueda ejercer todas las actuaciones procesales que le permitan controvertir su legalidad, como por ejemplo solicitar pruebas, refutarlas, presentar las alegaciones correspondientes, etc. Este mecanismo cumple entonces con los requisitos advertidos en la Sentencia C-091 de 2022, para que un instrumento de control sobre un acto administrativo sea conforme a la Constituci\u00f3n, porque permite ejercer razonablemente el derecho de defensa y someter a una revisi\u00f3n de pleno derecho el acto expedido por la PGN, para que sea el despacho judicial el que, conforme lo busc\u00f3 el Legislador, adopte la decisi\u00f3n correspondiente.<\/p>\n
336. Adicionalmente, la Sala destaca que, por mandato de los art\u00edculos 1\u00ba y 57 de la Ley 2094 de 2021, cuando se trata de servidores de elecci\u00f3n popular, el tr\u00e1mite del mecanismo de revisi\u00f3n suspende la ejecuci\u00f3n de la decisi\u00f3n sancionatoria impuesta por la PGN, hasta tanto el juez de lo contencioso administrativo se pronuncie, lo que tambi\u00e9n asegura la reserva judicial definida por el est\u00e1ndar derivado del bloque de constitucionalidad y que fue materializada por el Legislador en la Ley 2094 de 2021. Igualmente, por lo expuesto por esta Corte, dicha decisi\u00f3n no corresponde a la imposici\u00f3n definitiva de la sanci\u00f3n, la que ser\u00e1 tomada por el juez de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
337. Se aclara que, dado el esp\u00edritu del art\u00edculo 23.2 de la CADH y su pretensi\u00f3n de impedir la posibilidad de que un funcionario de elecci\u00f3n popular sea retirado por una entidad que ejerce funciones administrativas, es necesario entender que la activaci\u00f3n del recurso autom\u00e1tico de revisi\u00f3n exige que el sancionado est\u00e9 en ejercicio del mandato popular, pues, de no ser as\u00ed, deber\u00e1 acudir a los medios de control ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
338. \u00a0Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n evidencia que dicho instrumento de participaci\u00f3n judicial tiene las siguientes limitaciones:<\/p>\n
a. a) \u00a0Es un recurso, que conforme con lo prescrito en los art\u00edculos 54 a 60 analizados, es de car\u00e1cter rogado; por lo tanto, de no interponerse, no habr\u00eda intervenci\u00f3n judicial material y efectiva respecto de la imposici\u00f3n de las sanciones restrictivas del derecho pol\u00edtico de elegir y ser elegido de los funcionarios p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, con lo cual se desconocer\u00eda el art\u00edculo 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humano.<\/p>\n
b) Al ser un recurso extraordinario, solo se puede interponer con fundamento en las causales espec\u00edficas se\u00f1aladas en el art\u00edculo 56 de la Ley 2094 de 2021, lo cual es limitativo al derecho de defensa y, adicionalmente, podr\u00edan existir eventuales motivaciones para la imposici\u00f3n de sanciones restrictivas del derecho pol\u00edtico de elegir y se elegido de los funcionarios de elecci\u00f3n popular, por fuera de las causales legales se\u00f1aladas, que no podr\u00edan ser controladas por el juez competente.<\/p>\n
c) El recurso no ordena un examen integral de la decisi\u00f3n de la PGN dirigido a garantizar que aquella no tenga como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos pol\u00edticos del sancionado.<\/p>\n
339. \u00a0Ante las incompatibilidades o limitaciones advertidas sobre dicho medio judicial, que afectan su idoneidad y eficacia plena para garantizar los derechos pol\u00edticos de los servidores de elecci\u00f3n popular en el ejercicio de la acci\u00f3n disciplinaria por parte de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, es necesario proferir una sentencia que module los efectos normativos del mencionado recurso en el siguiente sentido:<\/p>\n
a) El est\u00e1ndar de garant\u00eda constitucional exige que la intervenci\u00f3n de juez en la determinaci\u00f3n e imposici\u00f3n de las sanciones analizadas a los servidores de elecci\u00f3n popular sea obligatoria y no rogada. Tambi\u00e9n, debe ser ordinario y siempre estar presente en la imposici\u00f3n de dichas sanciones, para que estas se concreten en una sentencia judicial. Por lo tanto, el tr\u00e1mite del recurso de revisi\u00f3n operar\u00e1 de manera autom\u00e1tica e inmediata y no est\u00e1 supeditado a las causales taxativas de procedencia, permiti\u00e9ndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicci\u00f3n, lo cual podr\u00e1 hacer dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la notificaci\u00f3n de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el art\u00edculo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual cre\u00f3 el art\u00edculo 238 D de la Ley 1952 de 2019. Vencido este t\u00e9rmino, en el que el disciplinado puede ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y todas sus garant\u00edas procesales, la PGN deber\u00e1 enviar, inmediatamente, el proceso ante el juez de lo contencioso administrativo, quien deber\u00e1 hacer un examen integral de la actuaci\u00f3n disciplinaria adelantada por la PGN, no solo de correcci\u00f3n de legalidad.<\/p>\n
b) Las decisiones de la PGN que se refieran a la destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad de funcionarios de elecci\u00f3n popular, no podr\u00e1n, en ning\u00fan caso, ser impuestas de manera definitiva sin la intervenci\u00f3n del juez de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
c) Contra la sentencia del juez de lo contencioso administrativo proceder\u00e1n los recursos de ley consagrados en el CPACA. El sistema de investigaci\u00f3n y juzgamiento disciplinario de servidores de elecci\u00f3n popular se complementar\u00e1 con las normas que se enuncian en el art\u00edculo 22 de la Ley 1952 de 2019, entre las que est\u00e1 el art\u00edculo 179 y siguientes del CPACA y las reglas supletivas del C\u00f3digo General del Proceso.<\/p>\n
340. Visto lo anterior, es necesario advertir que el sistema de investigaci\u00f3n y juzgamiento disciplinario de servidores de elecci\u00f3n popular, en el que confluyen la PGN y la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, fue dise\u00f1ado por el Legislador. En tal sentido, esta decisi\u00f3n no crea un nuevo modelo de juzgamiento disciplinario para los mencionados funcionarios, el cual seguir\u00e1 siendo el establecido en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, hasta tanto el Congreso defina otro. En consecuencia, la decisi\u00f3n adoptada por la Corte est\u00e1 centrada en la garant\u00eda de los derechos pol\u00edticos y del debido proceso de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y en la adecuaci\u00f3n normativa, para que aquella est\u00e9 conforme con el bloque de constitucionalidad, en especial, con la reserva judicial en la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones de suspensi\u00f3n, inhabilidad y destituci\u00f3n de los mencionados funcionarios.<\/p>\n
341. La Sala Plena aclara que el remedio constitucional es congruente con el principio de separaci\u00f3n de poderes y se ajusta al modelo institucional del Estado colombiano. Por lo tanto, todos los \u00f3rganos estatales deben asegurar la implementaci\u00f3n de esta sentencia, que armoniza y asegura los derechos de quienes fueron elegidos popularmente, frente al deber del Estado de implementar mecanismos adecuados que le permitan prevenir, identificar y sancionar conductas que atenten contra la administraci\u00f3n pu\u0301blica.<\/p>\n
342. Para la Corte, esta decisi\u00f3n permite una amplia posibilidad al sancionado de ejercer su derecho de defensa y debido proceso a plenitud. En todo caso, el Estado asegura as\u00ed la reserva judicial de la decisi\u00f3n, para garantizar que la misma no afecte los derechos del electorado ni del elegido.<\/p>\n
343. Conforme lo dispone el art\u00edculo 45 de la Ley 270 de 1996, los efectos de esta decisi\u00f3n se producen a partir del d\u00eda siguiente a su adopci\u00f3n por el pleno de la Corte. En consecuencia, solamente las actuaciones disciplinarias que hayan implicado la imposici\u00f3n de sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n o inhabilidad para servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, respecto de las cuales i) no hubieren transcurridos 30 d\u00edas desde su notificaci\u00f3n, ii) en las que estuviere en tr\u00e1mite el recurso extraordinario de revisi\u00f3n o iii) las que se adopten con posterioridad, en todos los casos, teniendo en cuenta el d\u00eda siguiente de la fecha de esta decisi\u00f3n (17 de febrero de 2022), se someter\u00e1n a las reglas de modulaci\u00f3n sobre el recurso extraordinario de revisi\u00f3n ante el juez contencioso administrativo. Lo anterior implica que los efectos de la decisi\u00f3n que ahora adopta la Corte Constitucional no dejan sin efecto las determinaciones que se hayan proferido hasta ahora por parte de la PGN o por las autoridades judiciales que realizaron el control judicial de esas decisiones.<\/p>\n
344. Es importante reiterar que en la Sentencia C-146 de 2021 la Corte cambi\u00f3 su precedente y, en esta decisi\u00f3n, la Sala Plena lo precisa. La modificaci\u00f3n del precedente se produjo en virtud de la mutaci\u00f3n del contexto normativo relevante para la determinaci\u00f3n de la validez de normas internas que surgi\u00f3 con ocasi\u00f3n del fallo de la Corte IDH en el caso Petro vs. Colombia, del 8 de julio de 2020. En ese sentido, dentro del plazo razonable conferido por el tribunal interamericano para cumplir con la sentencia, el Legislador adopt\u00f3 un nuevo r\u00e9gimen disciplinario y la Corte Constitucional reconoce que la imposici\u00f3n definitiva de una sanci\u00f3n a un servidor p\u00fablico elegido popularmente, que implique la afectaci\u00f3n intensa de los derechos pol\u00edticos, tiene una reserva judicial y que tal reserva no es satisfecha por el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa disciplinaria de la PGN. Ello es as\u00ed porque esta instituci\u00f3n no tiene el car\u00e1cter de \u00f3rgano judicial, ni puede ostentar las funciones jurisdiccionales en la forma en que le fueron otorgadas por el Legislador, al ajustar el ordenamiento para efectos de dar cumplimiento al aludido fallo de la Corte IDH.<\/p>\n
<\/p>\n
345. Finalmente, esta Corporaci\u00f3n adopta un remedio constitucional que no implica una regulaci\u00f3n integral y constituye un avance en la consolidaci\u00f3n del est\u00e1ndar de protecci\u00f3n de los derechos pol\u00edticos de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, sin perjuicio de las competencias ineludibles del Legislador y de su responsabilidad en cuanto a solucionar la problem\u00e1tica constitucional advertida en esta sentencia. Por tal raz\u00f3n le corresponde a aquel realizar las adecuaciones y el reparto de competencias que estime necesario en materia disciplinaria, para la imposici\u00f3n de sanciones que restrinjan en forma intensa los derechos pol\u00edticos de los citados servidores, conforme a los par\u00e1metros constitucionales indicados en esta providencia, as\u00ed como articular la acci\u00f3n y organizaci\u00f3n de la PGN con la Rama Judicial y buscar el fortalecimiento de esta \u00faltima.<\/p>\n
346. Por la anterior raz\u00f3n, la Corte exhorta al Congreso de la Rep\u00fablica para que adopte, en el menor tiempo posible, un estatuto aplicable a dichos servidores p\u00fablicos, incluido un r\u00e9gimen disciplinario especial, que materialice los m\u00e1s altos est\u00e1ndares nacionales e internacionales en materia de protecci\u00f3n y garant\u00eda de los derechos pol\u00edticos y electorales.<\/p>\n
347. As\u00ed las cosas, la decisi\u00f3n que se adopta es de car\u00e1cter temporal. En consecuencia, el Legislador, dentro de su libertad de configuraci\u00f3n legislativa, tiene la facultad de establecer que la PGN instruya y acuse a los servidores elegidos popularmente ante un juez de la Rep\u00fablica, funci\u00f3n que podr\u00eda atribuir al Consejo de Estado o a otro \u00f3rgano judicial que determine la ley, incluido el juez penal.<\/p>\n
Acotaciones finales<\/p>\n
348. La Sala Plena de la Corte Constitucional hace hincapi\u00e9 en que se mantiene inc\u00f3lume la reserva judicial de la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones disciplinarias de los funcionarios elegidos popularmente, en ejercicio del cargo, en los casos de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad.<\/p>\n
349. En consonancia con lo dispuesto por la Corte IDH en el p\u00e1rrafo 96 de la sentencia Petro vs. Colombia, la Corte Constitucional se\u00f1ala que hay una clara reserva judicial para la aplicaci\u00f3n efectiva y definitiva de la sanci\u00f3n que puede restringir los derechos pol\u00edticos de quienes fueron elegidos popularmente. De all\u00ed que sea la sentencia el acto jur\u00eddico que implica la restricci\u00f3n material efectiva del derecho pol\u00edtico. Con ello, la decisi\u00f3n de la Corte Constitucional tambi\u00e9n deja claro que no es la autoridad que ejerce funciones administrativas la que impone de manera definitiva la sanci\u00f3n generadora de la limitaci\u00f3n de los derechos pol\u00edticos, pues existe una clara reserva judicial para ello.<\/p>\n
350. Asimismo, las decisiones adoptadas por la Sala Plena no excluyen otras que el Congreso de la Rep\u00fablica pueda cumplir con las \u00f3rdenes proferidas por la Corte IDH. En esta oportunidad, la Corte solo ha resuelto los puntos interpretativos directamente relevantes para resolver los cargos presentados en la demanda de constitucionalidad. Con ello, ha armonizado lo relativo a la reserva judicial en la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones referidas a los funcionarios que son elegidos popularmente, de conformidad con el art\u00edculo 23.2 de la CADH y dem\u00e1s principios y normas constitucionales.<\/p>\n
351. La armonizaci\u00f3n de esta decisi\u00f3n implica la consecuente conformidad de la interpretaci\u00f3n que aqu\u00ed se propone tanto con la Constituci\u00f3n como con la CADH, como parte del bloque de constitucionalidad. Ello significa que las subreglas constitucionales que se han estructurado se basan en la interpretaci\u00f3n, tanto de las disposiciones constitucionales como de la propia CADH. De manera que aquella constituye un precedente vinculante para las autoridades judiciales cuando deban interpretar otras normas del ordenamiento en relaci\u00f3n con el par\u00e1metro constitucional. Aun cuando no se trata de un control integral de constitucionalidad, la Sala Plena ha abordado la armonizaci\u00f3n de las respectivas normas nacionales con los art\u00edculos 8, 23 y 25 de la CADH de manera que, en ello, existe cosa juzgada constitucional.<\/p>\n
352. Lo anterior significa que esta providencia tiene efectos en todo el ordenamiento, por lo que debe ser cumplida por todas las autoridades judiciales y administrativas. De tal suerte que cada una de estas debe ejercer sus competencias con el debido respeto por la interpretaci\u00f3n que ha sido fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Ello implica aplicar la garant\u00eda de la reserva judicial en la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a los funcionarios p\u00fablicos elegidos popularmente, sin perjuicio de otras normas constitucionales que directamente asignan a autoridades administrativas la competencia para retirar del cargo a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
353. Los demandantes solicitaron ante este tribunal declarar inconstitucional el inciso segundo del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 \u201c[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones\u201d. La demanda se sustent\u00f3 en tres cargos:<\/p>\n
354. Desconocimiento de los art\u00edculos 93 superior y 23.2. de la CADH. Partiendo de lo dispuesto en el fallo Petro Urrego vs Colombia proferido por la Corte IDH, los demandantes indicaron que la norma acusada, que le otorg\u00f3 funciones jurisdiccionales a la PGN, no cumple con el est\u00e1ndar internacional de protecci\u00f3n de los derechos pol\u00edticos. En concreto, se refirieron a la garant\u00eda seg\u00fan la cual los funcionarios de elecci\u00f3n popular solo pueden ser retirados de su cargo en virtud de una condena impuesta por un juez competente, en el marco de un proceso penal.<\/p>\n
355. Desconocimiento de los art\u00edculos 29 de la carta y 8 de la CADH. Los ciudadanos indicaron que la medida no era id\u00f3nea porque no le pod\u00eda otorgar a la PGN el est\u00e1ndar de juez, ni la posibilidad de condenar penalmente. Tampoco garantizaba la independencia y la autonom\u00eda del funcionario que aplicar\u00eda la sanci\u00f3n. Adicionalmente, era necesaria porque incumpl\u00eda el fallo Petro Urrego vs Colombia, adem\u00e1s, era regresiva porque no satisfac\u00eda el est\u00e1ndar convencional. Finalmente, era desproporcionada en sentido estricto, porque dichas funciones jurisdiccionales no representaban mayores garant\u00edas a favor de los funcionarios p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular e impactaba el principio de representaci\u00f3n democr\u00e1tica.<\/p>\n
356. Desconocimiento del art\u00edculo 116 superior, por no cumplir con el presupuesto de excepcionalidad. En concreto, a juicio de los demandantes, la asunci\u00f3n de dichas funciones por la PGN se convirti\u00f3 en la regla general y no en la excepci\u00f3n, porque traslad\u00f3 en bloque una funci\u00f3n que no estaba en cabeza de la rama judicial.<\/p>\n
357. Como cuestiones previas la Sala se pronunci\u00f3 sobre la integraci\u00f3n normativa, la aptitud de la demanda y la cosa juzgada constitucional. En primer lugar, este tribunal advirti\u00f3 la necesidad de integrar la unidad normativa de los art\u00edculos 1\u00ba (\u00edntegro), 13, 16, 17, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021, con la finalidad de evitar que un eventual fallo de inexequibilidad resulte inane y \u00a0garantizar la coherencia del ordenamiento jur\u00eddico, el debido proceso y los principios pro actione y de econom\u00eda procesal. En segundo lugar, la Sala encontr\u00f3 acreditada la aptitud de los cargos; advirti\u00f3 que las censuras re\u00fanen los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. En tercer lugar, la Corte consider\u00f3 que en el presente caso no opera la cosa juzgada, por cuanto pese a existir una l\u00ednea jurisprudencial que reconoce la validez constitucional de las atribuciones de la PGN para imponer sanciones a elegidos popularmente y tratarse, en este caso, de la misma materia, se presenta un nuevo contexto normativo y de valoraci\u00f3n constitucional, por la adopci\u00f3n legal de un nuevo modelo disciplinario y por cambios relevantes en los precedentes nacionales e interamericanos sobre el alcance de la protecci\u00f3n al derecho pol\u00edtico a elegir y ser elegido.<\/p>\n
358. Bajo ese entendido, como cuesti\u00f3n general la Corte se plante\u00f3 el siguiente interrogante: \u00bfes constitucional que las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad que se impongan por la Procuradur\u00eda, se haga en ejercicio de funci\u00f3n jurisdiccional, en espec\u00edfico a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular?<\/p>\n
359. Para resolver dicha cuesti\u00f3n, la Sala present\u00f3 tres problemas jur\u00eddicos que se relacionan de modo directo con los cargos admitidos:<\/p>\n
) \u00bfAtribuirle competencia a la Procuradur\u00eda para imponer sanciones disciplinarias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad contra servidores de elecci\u00f3n popular, desconoce los art\u00edculos 93 de la Constituci\u00f3n y 23 de la CADH, que establecen una reserva judicial para tal fin?<\/p>\n
) \u00bfAtribuirle competencia a la Procuradur\u00eda para imponer sanciones disciplinarias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores de elecci\u00f3n popular, desconoce los art\u00edculos 29 de la Constituci\u00f3n y 8\u00ba de la CADH, en tanto la garant\u00eda de juez natural exige el establecimiento de una decisi\u00f3n judicial como condici\u00f3n indispensable para la imposici\u00f3n de sanciones de destituci\u00f3n?<\/p>\n
<\/p>\n
360. Inicialmente, la Sala precis\u00f3 el contexto de la norma demandada. En este sentido se\u00f1al\u00f3 que se ubica en la Ley 2094 de 2021, expedida con el fin de dar cumplimiento al fallo Petro vs. Colombia de la Corte IDH. Adem\u00e1s, resalt\u00f3 su impacto en el r\u00e9gimen disciplinario vigente, a partir de la conformaci\u00f3n de un modelo distinto de investigaci\u00f3n y de juzgamiento de servidores p\u00fablicos, incluso los de elecci\u00f3n popular, con caracter\u00edsticas estructurales propias. Oper\u00f3 entonces, a juicio de la Sala, un cambio de\u00f3ntico en el ejercicio de la funci\u00f3n disciplinaria a cargo de la PGN.<\/p>\n
361. En su an\u00e1lisis, la Corte tuvo en cuenta la jurisprudencia precedente en materia de atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a autoridades que ejercen funciones administrativas, como tambi\u00e9n la concerniente al ejercicio de funciones sancionatorias de la PGN respecto de servidores de elecci\u00f3n popular; igualmente las decisiones de la Corte IDH. Todo ello con fundamento en la necesaria armonizaci\u00f3n entre la jurisprudencia de la Corte IDH y el r\u00e9gimen constitucional interno, conforme a los criterios contenidos en la jurisprudencia constitucional, especialmente, en el Sentencia C-146 de 2021.<\/p>\n
362. A partir de evaluar el est\u00e1ndar que aplic\u00f3 el Legislador, se\u00f1al\u00f3 en esta oportunidad la Corte que le correspond\u00eda precisar el alcance del derecho pol\u00edtico a elegir y ser elegido, respecto de la imposici\u00f3n de sanciones de car\u00e1cter disciplinario consistentes en destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, en el marco del nuevo contexto normativo establecido por la Ley 2094 de 2021, a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones. Lo expuesto, sin desconocer el precedente en cuanto a la funci\u00f3n de la PGN en esta materia, pues se trata de un escenario normativo diferente, que en el marco de la Constituci\u00f3n y el bloque de constitucionalidad, especialmente considerando el art\u00edculo 23.2 de la CADH, y las recientes interpretaciones contenidas en decisiones de la Corte Constitucional y en la sentencia de la Corte IDH, del 8 de julio de 2020, en el caso Petro vs. Colombia, ha de apreciarse como un esquema expansivo de protecci\u00f3n de derechos, interpretado integralmente bajo el principio pro homine.<\/p>\n
363. La regla jurisprudencial que result\u00f3 de dicho ejercicio de armonizaci\u00f3n es que la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio del cargo, requiere de la intervenci\u00f3n de un juez.<\/p>\n
364. La Corte arrib\u00f3 a dicha conclusi\u00f3n con fundamento en las siguientes razones: i) la interpretaci\u00f3n evolutiva y din\u00e1mica del art\u00edculo 23.2 de la CADH; ii) el plexo de garant\u00edas reconocido a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular ante las sanciones expuestas es amplio y expansivo y tiene su origen en la Constituci\u00f3n, as\u00ed como consulta el est\u00e1ndar internacional en el marco del bloque de constitucionalidad; iii) la configuraci\u00f3n de dicha protecci\u00f3n reforzada tuvo en cuenta los est\u00e1ndares establecidos en el fallo Petro Urrego vs Colombia y las posibilidades jur\u00eddicas y f\u00e1cticas de la institucionalidad constitucional del Estado, para la adecuaci\u00f3n de buena fe de aquellos, conforme a los criterios desarrollados por la Sentencia C-146 de 2021 y iv) la postura de la Corte es respetuosa de su precedente y del constante di\u00e1logo con la Corte IDH.<\/p>\n
365. La Corte verific\u00f3 la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, porque la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN no cumpli\u00f3 con los presupuestos fijados por la Constituci\u00f3n. Se precis\u00f3 que dicho otorgamiento i) debe ser excepcional; ii) debe estar contenido en una norma con fuerza material de ley; iii) las materias sobre las que se ejercen esas funciones deben ser precisas, esto es, deben estar definidas de manera clara y de acuerdo con un \u00ab\u00e1mbito material\u00bb delimitado y iv) no se pueden asignar funciones jurisdiccionales a autoridades que ejercen funciones administrativas para la investigaci\u00f3n y juzgamiento de delitos.<\/p>\n
366. No obstante, las normas analizadas implicaron la habilitaci\u00f3n amplia, general, exclusiva y extensa de la PGN como \u00f3rgano investido de jurisdicci\u00f3n para el ejercicio de la acci\u00f3n disciplinaria y la imposici\u00f3n de sanciones, inclusive las de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad contra servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio del cargo. En bloque, se redefini\u00f3 la naturaleza de una funci\u00f3n, que no estaba en cabeza de la Rama Judicial, sin que implicara su fortalecimiento ni descongesti\u00f3n. En consecuencia, se declar\u00f3 la inexequibilidad de las expresiones \u201cjurisdiccionales\u201d y \u201cjurisdiccional\u201d de los art\u00edculos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021.<\/p>\n
367. La Sala precis\u00f3 que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. En tal sentido, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de los art\u00edculos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.<\/p>\n
368. Luego, la Corte analiz\u00f3 los argumentos de la censura relacionados con la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH. Record\u00f3 que dicha normativa hace parte del bloque de constitucionalidad y que en desarrollo del principio de armonizaci\u00f3n entre el orden nacional e interamericano en materia de protecci\u00f3n de derechos (Sentencia C-101 de 2018), se entiende por esta Corporaci\u00f3n que la aplicaci\u00f3n de aquel, como lo hizo el Congreso de la Rep\u00fablica al expedir la Ley 2094 de 2021, implica la garant\u00eda de que las sanciones disciplinarias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad contra servidores de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones, solo pueden imponerse de manera definitiva con intervenci\u00f3n de un juez, seg\u00fan la atribuci\u00f3n de competencias que se determine en ley, de conformidad con el art\u00edculo 277.6 de la Constituci\u00f3n. Al respecto, destac\u00f3 que dicha reserva judicial se fundamenta en que la intervenci\u00f3n de un juez es una garant\u00eda para asegurar que las decisiones administrativas no tengan como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato popular y en los derechos pol\u00edticos del sancionado.<\/p>\n
369. En seguida, al estudiar el reproche sobre la violaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la carta y el art\u00edculo 8 de la CADH, sobre la garant\u00eda de juez natural, la Sala consider\u00f3 que el art\u00edculo 277.6 de la Constituci\u00f3n dispone que la PGN es competente para, conforme a la ley, adelantar las investigaciones e imponer sanciones disciplinarias a los servidores p\u00fablicos, incluidos los de elecci\u00f3n popular, excepto aquellos cuyo r\u00e9gimen est\u00e1 regulado por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
370. Dicha atribuci\u00f3n debe ejercerse bajo la aplicaci\u00f3n de los est\u00e1ndares constitucionales, entre los cuales se encuentra el de reserva judicial, en virtud del cual, los jueces, con independencia de su especialidad, son los competentes para imponer de manera definitiva las limitaciones antes mencionadas a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones, siempre que brinden las garant\u00edas del debido proceso, pues tal restricci\u00f3n no puede ser impuesta de forma definitiva por autoridades que ejercen funciones administrativas.<\/p>\n
371. Este consideraci\u00f3n es respetuosa de la arquitectura institucional dispuesta por el Constituyente de 1991 para la vigilancia de la funci\u00f3n p\u00fablica, porque conserva la potestad disciplinaria en cabeza de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y, adicionalmente, recoge la ampliaci\u00f3n de la garant\u00eda de juez natural, mediante el establecimiento de la decisi\u00f3n judicial como condici\u00f3n indispensable para la imposici\u00f3n definitiva de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones, a partir de los estrictos est\u00e1ndares derivados del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
372. De esta manera, la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, arm\u00f3nica y ponderada de los mandatos superiores contenidos en los art\u00edculos 29, 92, 93, 44.1, 277.6 de la Constituci\u00f3n y 8 y 23.2 de la CADH, permite concluir que es imperioso asegurar que las decisiones sancionatorias de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad de la PGN, en contra de los servidores de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones, no puedan quedar ejecutoriadas ni ser ejecutables antes de que su determinaci\u00f3n final se defina por medio de sentencia que expida un juez. Por ello, se declar\u00f3 inexequible la expresi\u00f3n \u201cejecutoriadas\u201d, contenida en el art\u00edculo 54 de la Ley 2094 de 2021.<\/p>\n
373. Considerando la necesidad de asegurar los postulados constitucionales y las garant\u00edas procesales de juez natural y de reserva judicial para la determinaci\u00f3n de la sanci\u00f3n que restrinja los mencionados derechos pol\u00edticos de servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, contenidas en el bloque de constitucionalidad, la Corte integr\u00f3 la unidad normativa con las disposiciones que regulan el recurso extraordinario de revisi\u00f3n, establecido por el Legislador en los art\u00edculos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, que adicionan los art\u00edculos 238A a 238G del C\u00f3digo General Disciplinario. Lo anterior, con la finalidad de analizar su constitucionalidad, en particular respecto de la decisi\u00f3n de inexequibilidad de la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN y para modular su aplicaci\u00f3n conforme a la carta, respecto de la sanci\u00f3n disciplinaria de los servidores de elecci\u00f3n popular, consistente en destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad.<\/p>\n
374. Lo anterior configura el remedio constitucional que armoniza y materializa los principios en tensi\u00f3n y evita un vac\u00edo regulatorio o una situaci\u00f3n de incumplimiento de los est\u00e1ndares de la carta. En concreto, evita poner en riesgo intereses superiores relacionados con la eficiencia y transparencia de la funci\u00f3n p\u00fablica y, ante todo, busca no debilitar la acci\u00f3n del Estado en cuanto a la lucha contra la corrupci\u00f3n, ordenada por la Constituci\u00f3n y tratados internacionales.<\/p>\n
375. Bajo ese supuesto, se adecu\u00f3 el alcance del recurso judicial que estableci\u00f3 el Legislador, bajo la denominaci\u00f3n de recurso extraordinario de revisi\u00f3n, para hacer efectivo el est\u00e1ndar mencionado en materia de imposici\u00f3n definitiva de sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad por responsabilidad disciplinaria de servidores de elecci\u00f3n popular, en ejercicio de sus funciones, con intervenci\u00f3n de juez. Lo expuesto, sin afectar otros bienes o competencias constitucionales, ni la seguridad jur\u00eddica.<\/p>\n
376. Finalmente, la Corte exhort\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica para que adopte un estatuto de dichos servidores p\u00fablicos, incluido un r\u00e9gimen disciplinario especial, que materialice los altos est\u00e1ndares nacionales e internacionales en materia de protecci\u00f3n y garant\u00eda de los derechos pol\u00edticos y electorales.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones \u201cjurisdiccionales\u201d y \u201cjurisdiccional\u201d contenidas en los art\u00edculos 1\u00ba, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los art\u00edculos 2\u00ba, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresi\u00f3n \u201cejecutoriadas\u201d contenida en el art\u00edculo 54 de la Ley 2094 de 2021.<\/p>\n
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2094 de 2021 (que modifico\u0301 el art. 2\u00ba de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinaci\u00f3n de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, corresponder\u00e1 al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma.<\/p>\n
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los art\u00edculos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.<\/p>\n
Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del art\u00edculo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisi\u00f3n operara\u0301 solamente cuando se impongan sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, por ministerio de la ley, de manera autom\u00e1tica e inmediata. En todo caso el disciplinado podr\u00e1 ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las sanciones impuestas a los funcionarios de elecci\u00f3n popular se suspender\u00e1n en su ejecuci\u00f3n durante el tr\u00e1mite judicial de revisi\u00f3n, el cual finiquitara\u0301 con una sentencia que determinara\u0301 de manera definitiva la sanci\u00f3n aplicable.<\/p>\n
Quinto. EXHORTAR al Congreso de la Rep\u00fablica para que adopte un estatuto de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, incluido un r\u00e9gimen disciplinario especial, que materialice los m\u00e1s altos est\u00e1ndares nacionales e internacionales en materia de protecci\u00f3n y garant\u00eda de los derechos pol\u00edticos y electorales.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase,<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con salvamento Parcial de Voto<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-030\/23<\/p>\n
Ref.: Exp. D-14503<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1 de la Ley 2094 de 2021 \u201cPor medio de la cual se reforma la Ley\u00a01952\u00a0de 2019 y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
Demandantes: Gustavo Gall\u00f3n Giraldo y otros.<\/p>\n
Magistrados ponentes: Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez<\/p>\n
Con el debido y acostumbrado respeto, dejo sentadas las razones de mi voto disidente a la casi totalidad de las decisiones y motivaciones de la Corte al proferir mayoritariamente la Sentencia C-030 de 2023.<\/p>\n
1. Sea lo primero se\u00f1alar que, tal y como fue debatido en la Sala Plena, comparto la decisi\u00f3n contenida en el numeral primero de la parte resolutiva consistente en declarar la inexequibilidad de las expresiones \u201cjurisdiccionales\u201d y \u201cjurisdiccional\u201d contenidas en los art\u00edculos 1\u00ba, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los art\u00edculos 2\u00ba, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresi\u00f3n \u201cejecutoriadas\u201d contenida en el art\u00edculo 54 de la Ley 2094 de 2021 por la violaci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n en tanto que transform\u00f3 en judicial una actuaci\u00f3n administrativa que cumpl\u00eda la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Sin embargo, con todo respeto considero que el fundamento de dicha decisi\u00f3n de inexequibilidad ha debido soportarse tambi\u00e9n y esencialmente en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 29, 40, 93, 113, 117, 118, 260 y 277 a 278 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por una parte y, por la otra, en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 8 y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (CADH).<\/p>\n
2. En primer lugar, citando la Sentencia C-500 de 2014, la decisi\u00f3n mayoritaria se\u00f1ala que el art\u00edculo 277.6 superior contiene una supuesta \u201ccl\u00e1usula general de competencia disciplinaria\u201d de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, por lo cual, dijo, que \u201cel an\u00e1lisis constitucional de la disposici\u00f3n acusada debe tomar como punto de partida la referida regla, buscando desarrollar el principio de armonizaci\u00f3n entre el orden nacional e interamericano en materia de protecci\u00f3n de derechos\u201d. As\u00ed mismo, la decisi\u00f3n mayoritaria lamentablemente confunde la funci\u00f3n de vigilancia superior de la conducta de los servidores p\u00fablicos y la funci\u00f3n disciplinaria, cuando en una primera parte se\u00f1ala (fundamento jur\u00eddico 114) que \u201cTrat\u00e1ndose de los servidores p\u00fablicos en general, el control disciplinario se presenta en dos niveles, el que ejerce cada organismo o entidad p\u00fablica con sustento en la potestad sancionadora del Estado y el previsto en la Constituci\u00f3n a cargo de la PGN, para vigilar la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas.\u201d A su vez, en los fundamentos jur\u00eddicos 281 a 285, la mayor\u00eda se\u00f1al\u00f3 en la Sentencia C-030 de 2023 que, a partir de la Sentencia C-948 de 2002, el art\u00edculo 277.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica contiene tres funciones diferentes que pueden coincidir frente a algunos servidores p\u00fablicos, lo cual no significa que todas puedan ejercerse simult\u00e1neamente en todas las circunstancias y respecto de todos ellos e indica que una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica del texto constitucional, del bloque de constitucionalidad y en particular, el respeto por el principio democr\u00e1tico y el derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva permiten concluir que la PGN solo tiene competencia parcial para ejercer las tres funciones en relaci\u00f3n con los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. \u00a0La primera funci\u00f3n, dice la mayor\u00eda, consiste en ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular, pues el art\u00edculo 277.6 superior prev\u00e9 textualmente que esa autoridad tiene la funci\u00f3n de \u201c[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular\u201d, pero a rengl\u00f3n seguido dice que \u201cesa vigilancia puede traducirse en adelantar las investigaciones disciplinarias correspondientes o \u2018simplemente poner en movimiento los mecanismos de control disciplinario establecidos en la Constituci\u00f3n y en la ley\u2019. En todo caso, la competencia de la PGN para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular se encuentra exceptuada frente a aquellos que tienen fuero especial o est\u00e9n amparados por un r\u00e9gimen \u00e9tico disciplinario espec\u00edfico.\u201d (subrayado fuera del texto). \u00a0La segunda funci\u00f3n, agreg\u00f3 la mayor\u00eda, \u201cse concreta en el ejercicio del poder disciplinario preferente. Para la Sala, esta competencia tambi\u00e9n est\u00e1 limitada por las normas constitucionales que establecen un fuero disciplinario especial respecto de ciertos servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.\u201d Y, termina diciendo la mayor\u00eda que \u201cLa tercera funci\u00f3n se refiere a la imposici\u00f3n de sanciones \u2018conforme a la ley\u2019. Al respecto, la Sala destaca que el art\u00edculo 277.6 de Constituci\u00f3n estableci\u00f3 los sujetos destinatarios de dichas funciones y defiri\u00f3 al legislador su desarrollo concreto. De acuerdo con su desarrollo legal, en el caso de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, la Sala encuentra que hay dos grupos de sanciones. En el primero de ellos se encuentran las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, pues estas implican una restricci\u00f3n severa de los derechos pol\u00edticos de esos servidores y de sus electores. Particularmente de los derechos a elegir y ser elegido (art\u00edculos 40.1 de la CP y 23.1, literales a) y b) de la CADH) y de acceso al desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas (art\u00edculos 40.7 de la CP y 23.1., literal c), de la CADH). En el segundo grupo se encuentran las sanciones de amonestaci\u00f3n y multa.\u201d<\/p>\n
Empero, en cuanto a lo primero, no es cierto que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica contemple una cl\u00e1usula general de competencia disciplinaria en cabeza de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. Esa supuesta cl\u00e1usula general de competencia disciplinaria jam\u00e1s ha sido planteada, debatida y adoptada por el Constituyente y por ello no existe en ninguna norma constitucional ni se infiere de ella.<\/p>\n
Solo en gracia de discusi\u00f3n, si as\u00ed se hubiere decidido, seguramente, esa entidad se hubiera denominado \u201cProcuradur\u00eda General Disciplinaria de la Naci\u00f3n\u201d. Pero, ello no es as\u00ed porque para lo que fue creada la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n desde 1830 y as\u00ed ha sido hasta ahora, es para ejercer las funciones de Ministerio P\u00fablico tal y como actualmente lo ordena el art\u00edculo 118 de la Constituci\u00f3n. Entonces, lo que s\u00ed existe, es una cl\u00e1usula general de competencia de Ministerio P\u00fablico en cabeza de la PGN.<\/p>\n
Distinto es que la Constituci\u00f3n le atribuya al Procurador General de la Naci\u00f3n ejercer un poder preferente en materia disciplinaria, lo cual supone que la competencia disciplinaria la ejerce por regla general una autoridad distinta, pero solo excepcionalmente puede ser ejercida por la Procuradur\u00eda en cuyo caso lo hace de manera prevalente y desplaza a la autoridad que la ejerza.<\/p>\n
Por eso, el poder preferente es excepcional y no general. Al respecto, en la Sentencia C-026 de 2009 la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que \u201c[l]o que distingue al poder disciplinario preferente de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n es que a trav\u00e9s de \u00e9l la Procuradur\u00eda puede decidir, con base en criterios objetivos y razonables, qu\u00e9 investigaciones, quejas o procesos disciplinarios reclama para s\u00ed, con el objeto de conocer y pronunciarse directamente sobre los mismos. Y en el caso de que la Procuradur\u00eda solicite un proceso, desplaza en la labor disciplinaria a la oficina de control interno de la dependencia oficial donde estaba radicado el asunto. As\u00ed pues, la potestad de la Procuradur\u00eda para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier empleado estatal, cualquiera que sea su vinculaci\u00f3n, tiene el car\u00e1cter de prevalente o preferente y en consecuencia, dicho organismo est\u00e1 autorizado para desplazar al funcionario p\u00fablico que est\u00e9 adelantando la investigaci\u00f3n, quien deber\u00e1 suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la Procuradur\u00eda, y como resulta obvio, si la Procuradur\u00eda decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus servicios el investigado, ser\u00e1 \u00e9sta \u00faltima la que tramite y decida el proceso correspondiente\u201d.<\/p>\n
Adem\u00e1s, es preciso poner de presente que el art\u00edculo 118 de la Constituci\u00f3n determina que \u201cEl Ministerio P\u00fablico ser\u00e1 ejercido por el Procurador General de la Naci\u00f3n\u201d y los dem\u00e1s funcionarios que all\u00ed se enlistan, lo cual indica que el Ministerio P\u00fablico es una funci\u00f3n p\u00fablica que se ejerce con la finalidad de guardar y proteger los derechos humanos, la protecci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas.<\/p>\n
Como complemento de lo anterior, el art\u00edculo 275 de la Constituci\u00f3n establece que el Procurador General de la Naci\u00f3n es el supremo director del Ministerio P\u00fablico y el art\u00edculo 277 de la misma Constituci\u00f3n establece que el Procurador por s\u00ed o por medio de sus delegados y agentes, tiene entre otras, las siguientes funciones:<\/p>\n
\u201c6. Ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.\u201d<\/p>\n
Como se puede apreciar, se trata de dos -no de tres- funciones diferentes, con naturaleza y alcance distintos. La primera, esto es, la funci\u00f3n consistente en ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular, la cual es una t\u00edpica funci\u00f3n preventiva de Ministerio P\u00fablico que no implica ejercicio de la potestad disciplinaria prevalente; y, la segunda, distinta de la anterior, consistente en ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones, la cual es una \u00a0t\u00edpica funci\u00f3n administrativa que le ha sido atribuida de manera excepcional a la Procuradur\u00eda General y que debe ejercer conforme a la ley. Esta \u00faltima, que siempre ha estado prevista en el C\u00f3digo Disciplinario, se\u00f1ala que es de naturaleza administrativa, que culmina con actos administrativos, en los cuales se deduce responsabilidad disciplinaria, y como todos los actos administrativos, son revisables por la jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n y en el CPACA, contenido en la Ley 1437 de 2011 y las normas que lo sustituyan, modifiquen o complementen, todo lo cual forma parte del derecho administrativo disciplinario.<\/p>\n
As\u00ed, entonces, la potestad disciplinaria no es una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de control de ministerio p\u00fablico, sino que es una funci\u00f3n administrativa y ello es as\u00ed porque el derecho disciplinario forma parte del denominado \u201cderecho administrativo sancionador\u201d.<\/p>\n
Por lo tanto, el Procurador por s\u00ed o por medio de sus delegados y agentes puede ejercer la funci\u00f3n de ministerio p\u00fablico consistente en la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular, pero de dicha funci\u00f3n de ministerio p\u00fablico no se deduce que le haya sido atribuida la competencia para ejercer preferentemente el poder disciplinario respecto de los servidores p\u00fablicos, inclusive los de elecci\u00f3n popular, porque tal funci\u00f3n disciplinaria tiene el l\u00edmite de la reserva judicial que ampara a otros funcionarios p\u00fablicos seg\u00fan la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos y la propia Constituci\u00f3n.<\/p>\n
3. En tal virtud, el Procurador General de la Naci\u00f3n no tiene competencia disciplinaria alguna respecto de los servidores p\u00fablicos que gozan de reserva judicial en materia de investigaci\u00f3n y juzgamiento disciplinario como sucede con los funcionarios y empleados judiciales y sobre aquellos de elecci\u00f3n popular respecto de los cuales ya se ejerce la potestad disciplinaria con reserva de ley para decretar la p\u00e9rdida de la investidura por la violaci\u00f3n del r\u00e9gimen de calidades, inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones, deberes y conflictos de inter\u00e9s.<\/p>\n
4. Por otra parte, en el fundamento 212, la decisi\u00f3n mayoritaria se\u00f1ala que \u201cla posibilidad de atribuirle funciones de naturaleza jurisdiccional a las autoridades que ejercen funciones administrativas est\u00e1 condicionada al cumplimiento de cuatro requisitos (inc. 3 art. 116 C.P): i) que la asignaci\u00f3n sea excepcional, pues por regla general este ejercicio debe corresponder a los jueces que forman parte de la Rama Judicial; ii) que se encuentre contenida en una norma con fuerza material de ley; iii) que las materias sobre las que se ejerzan esas funciones est\u00e9n definidas de manera clara y precisa, de tal forma que cuenten con un \u00e1mbito material delimitado; y iv) que la atribuci\u00f3n de esta potestad no comprenda facultades de investigaci\u00f3n ni juzgamiento de delitos.\u201d<\/p>\n
Sin perjuicio de lo que se\u00f1ala la mayor\u00eda, la citada norma constitucional puede y debe leerse en su contenido as\u00ed: Primero, solo excepcionalmente la ley puede atribuir funci\u00f3n jurisdiccional. Segundo, \u00fanicamente en materias precisas. Tercero, a determinadas autoridades administrativas. Cuarto, a tales autoridades administrativas no les ser\u00e1 permitido adelantar la instrucci\u00f3n de sumarios ni juzgar delitos.<\/p>\n
Entonces, la Constituci\u00f3n permite que, excepcionalmente, el legislador le atribuya funciones judiciales a determinadas autoridades administrativas, pero ello es distinto a decir -como impropiamente dice la mayor\u00eda-, que el legislador le pueda atribuir funci\u00f3n jurisdiccional a las autoridades que ejercen funciones administrativas. Por cierto, si todos los \u00f3rganos que forman parte de la estructura de la organizaci\u00f3n estatal ejercen principal o secundariamente funciones administrativas, conforme a la decisi\u00f3n mayoritaria, ello significar\u00eda que a todas ellas se les podr\u00eda excepcionalmente atribuir funciones jurisdiccionales, lo cual se aleja del prop\u00f3sito o finalidad previsto en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n porque esta solo permite atribuirlas a determinadas autoridades administrativas.<\/p>\n
5. La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n no es una autoridad administrativa y, por lo tanto, de aquellas a las que conforme a lo previsto en el art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, la ley les pueda excepcionalmente atribuir funci\u00f3n jurisdiccional. Es un \u00f3rgano de control seg\u00fan lo determina el art\u00edculo 117 de la Constituci\u00f3n, a cuyo cargo est\u00e1 el ejercicio de las funciones de Ministerio P\u00fablico. En tal virtud, es un \u00f3rgano aut\u00f3nomo en la estructura del Estado, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 113, 118 y 277 a 280 de la Constituci\u00f3n, con autonom\u00eda administrativa, t\u00e9cnica y financiera para el ejercicio de sus funciones y no forma parte de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico.<\/p>\n
Es de resaltar que la figura del Ministerio P\u00fablico como organizaci\u00f3n en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886 no era pac\u00edfica por lo que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente reunida en 1991, se record\u00f3 que para unos el Ministerio P\u00fablico era una prolongaci\u00f3n especializada de la Rama Ejecutiva; para otros, de acuerdo con el ejercicio y naturaleza de sus funciones, pertenec\u00eda m\u00e1s bien a la Rama Jurisdiccional; y, otros dijeron que se trataba de un \u00f3rgano dependiente del Congreso de la Rep\u00fablica para ejercer algunas de sus atribuciones de control.<\/p>\n
Tal como obra en la Gaceta Constitucional No. 59 del 25 de abril de 1991, a la Comisi\u00f3n Tercera del \u00f3rgano constituyente le fue presentado un informe de ponencia sobre la estructura del Estado que, dicho sea de paso, gui\u00f3 las discusiones que los delegatarios asumieron sobre la materia. Desde luego, los ponentes partieron de dos premisas te\u00f3ricas que deben ser tenidas en cuenta en esta ocasi\u00f3n. Por un lado, que \u201cEl Estado, (\u2026) en cuanto hace referencia a su organizaci\u00f3n y funciones, ha rebasado las doctrinas tradicionales; y ha evolucionado tanto que la actual distribuci\u00f3n del poder p\u00fablico, en tres ramas o su ejercicio a trav\u00e9s de funciones, (\u2026) ya no corresponde ni en la teor\u00eda ni en la pr\u00e1ctica a la estructura del Estado moderno\u201d.<\/p>\n
A rengl\u00f3n seguido, los ponentes destacaron, bajo la senda ya prescrita, que: \u201c[h]ay \u00f3rganos que no encuadran en ninguna de las tres cl\u00e1sicas ramas del poder p\u00fablico, porque sus funciones ni son legislativas, ni administrativas, ni judiciales. As\u00ed, la funci\u00f3n fiscalizadora no la podemos encuadrar ni como encaminada a producir la ley ni dentro de la rama que se encarga de ejecutarla ni a la que corresponde aplicarla judicialmente\u201d. Lo propio \u2013continuaron los ponentes\u2013, puede decirse de la funci\u00f3n electoral, la cual tampoco encuadra en la cl\u00e1sica teor\u00eda tripartida del poder.<\/p>\n
Ahora bien, esta distinci\u00f3n te\u00f3rica no solo tiene efectos en la naturaleza de los \u00f3rganos aludidos, sino que tambi\u00e9n impacta el sentido de sus actuaciones. Al respecto, los ponentes se\u00f1alaron que esas funciones (es decir, las relativas a la funci\u00f3n fiscalizadora \u2013o de control fiscal y\/o de ministerio p\u00fablico-, lo mismo que la funci\u00f3n electoral), a menudo, y de forma impropia, \u201cse han adscrito a una de las tres ramas del poder, como ocurri\u00f3 con los \u00f3rganos de la fiscalizadora, al sostener que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica formaban parte de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico\u201d. No obstante, en vista de que estas instituciones no encajan dentro del sistema tradicional, los ponentes se\u00f1alaron que deb\u00eda abrirse paso \u201cen forma definitiva a la teor\u00eda de la existencia de otros \u00f3rganos del poder p\u00fablico aut\u00f3nomos e independientes\u201d.<\/p>\n
Ciertamente, entre los \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes se encuentran los que ejercen la llamada funci\u00f3n fiscalizadora, que, a juicio de los constituyentes, \u201ces distinta a las dem\u00e1s funciones tradicionales del Estado\u201d. \u201cPor eso \u2013continuaron los ponentes\u2013 debe ser independiente y no debe actuar como auxiliar de la rama jurisdiccional ni como asesora y dependiente de la rama ejecutiva. Tampoco es una prolongaci\u00f3n de la rama legislativa\u201d. En lo relativo a la naturaleza de la funci\u00f3n objeto de an\u00e1lisis, la propuesta se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u201cParafraseando al doctor Elpidio Gavis Tuduri, al \u00f3rgano fiscalizador le corresponde la funci\u00f3n de interesar, en nombre del pueblo y de la sociedad, a los que representa, que las distintas ramas ejerzan sus potestades y ajusten su funcionamiento conforme a la Constituci\u00f3n y a la concepci\u00f3n e ideario pol\u00edtico en que se ha constituido el Estado y su desenvolvimiento a trav\u00e9s de las leyes, am\u00e9n que en la aplicaci\u00f3n de estas, en las \u00f3rbitas o campos respectivos de esos poderes, se observan y se respeten sus contenidos y finalidades esenciales que los animan.<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, por ejemplo, el Ministerio P\u00fablico integra desde luego el Estado, pero no depende de ninguna de las dem\u00e1s ramas constituidas para realizar sus funciones. El Ministerio P\u00fablico es el conjunto de \u00f3rganos instituidos para ejercer la representaci\u00f3n de la sociedad ante las dem\u00e1s del Estado y act\u00faa solamente cuando est\u00e1 o aparece comprometida la causa p\u00fablica con motivo de la aplicaci\u00f3n de la ley. Es decir, siempre que se trate de [la] salvaguarda de normas de orden p\u00fablico cuya inobservancia pudiere afectar los intereses generales de la sociedad directa o indirectamente; esto es en cuanto se pueda atentar contra los derechos fundamentales de sus miembros o contra el Estado.\u201d<\/p>\n
Es importante anotar que los Constituyentes pusieron sobre la mesa algunas referencias hist\u00f3ricas que daban sustento a la propuesta, desde las reflexiones de Constant sobre la necesidad de introducir un \u201ccuarto poder\u201d, llamado neutro, a la cl\u00e1sica distribuci\u00f3n tripartita del poder, cuya funci\u00f3n fuese la de \u201casegurar el equilibrio de los otros poderes y evitar la exorbitancia de cualquiera de ellos en perjuicio de la coexistencia arm\u00f3nica\u201d; pasando por la propuesta de Bol\u00edvar, de concebir la consagraci\u00f3n de un poder moral, aparte de los tradicionales y antiguamente entonces denominados poderes legislativo, ejecutivo y judicial, que tuviese por prop\u00f3sito fiscalizar los actos de los gobernantes; hasta las distintas propuestas que, en esta materia, fueron contenidas en las constituciones decimon\u00f3nicas de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
A partir de estos elementos, concluyeron con reflexiones m\u00e1s contempor\u00e1neas seg\u00fan las cuales el Ministerio P\u00fablico no pod\u00eda ser una prolongaci\u00f3n especializada de la Rama Ejecutiva, ni tampoco pertenecer a la Rama Judicial; de ah\u00ed que, desde luego, se haya propuesto que el Ministerio P\u00fablico fuese concebido como un \u00f3rgano de control, aut\u00f3nomo e independiente. Y de ah\u00ed tambi\u00e9n que, en la propuesta de estructura del Estado (Gaceta Constitucional No. 89), se haya consignado, a modo de solicitud de los Constituyentes, \u201cla necesidad de conservar el Ministerio P\u00fablico (\u2026) pero con la reforma fundamental de concederle absoluta autonom\u00eda en relaci\u00f3n con el ejecutivo, para que pueda desempe\u00f1arlas en forma independiente y no bajo la direcci\u00f3n del Gobierno como lo dispone la Constituci\u00f3n anterior\u201d.<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, la Corte ha resaltado la naturaleza de la PGN como un \u00f3rgano de control, aut\u00f3nomo e independiente, aspecto que, en consonancia con la explicaci\u00f3n de la Asamblea Nacional Constituyente, permite determinar que, en efecto, dicha entidad no es una autoridad administrativa.<\/p>\n
En efecto, en la Sentencia C-245 de 1995, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cEl Ministerio P\u00fablico tiene un car\u00e1cter institucional en la Constituci\u00f3n que corresponde al \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente de control encargado de realizar espec\u00edficas funciones estatales; pero es de anotar, que el Ministerio P\u00fablico no se manifiesta e identifica como una entidad \u00fanica, org\u00e1nica y funcionalmente homog\u00e9nea, pues la variedad de las funciones que le han sido encomendadas est\u00e1n asignadas a los \u00f3rganos institucionales y personales.\u201d<\/p>\n
En la Sentencia C-178 de 1997, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cLa Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, es un organismo de control aut\u00f3nomo e independiente respecto de las ramas del poder p\u00fablico, en especial de la ejecutiva, caracter\u00edstica que reviste gran importancia porque garantiza la independencia de este organismo de control en el ejercicio de sus funciones, constituyendo, adem\u00e1s, fiel reflejo del concepto moderno de Estado Social de Derecho, el cual tiene fundamento, entre otros, en el principio del control efectivo de la Administraci\u00f3n p\u00fablica.\u201d<\/p>\n
En la Sentencia C-743 de 1998, la Corte indic\u00f3 que \u201cEn la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, el Procurador General de la Naci\u00f3n no depende ya, en sus funciones del Presidente de la Rep\u00fablica. Ello obedece a la filosof\u00eda que inspira todo el ordenamiento constitucional contempor\u00e1neo, seg\u00fan la cual los \u00f3rganos de control no deben depender ni funcional ni org\u00e1nicamente de los organismos que ellos mismos controlan, porque tal dependencia no s\u00f3lo implica en s\u00ed misma una contradicci\u00f3n l\u00f3gica irreconciliable, sino que por sobre todo, incide negativamente en el ejercicio efectivo del control. En la actual Carta Pol\u00edtica, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n es, pues, un \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico, al tenor del art\u00edculo 275 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con los ya citados art\u00edculos 113 y 117 Superiores.\u201d<\/p>\n
En la Sentencia C-977 de 2002, la Corte destac\u00f3 que<\/p>\n
\u201cTambi\u00e9n puede \u2018intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas\u2019 cuando se re\u00fanan las condiciones se\u00f1aladas en el numeral 7 del art\u00edculo 277 de la Carta. Dentro de \u00e9stas resultan especialmente relevantes para analizar la constitucionalidad de la norma acusada la necesidad de defender tanto \u2018el orden jur\u00eddico\u2019 como \u2018el patrimonio p\u00fablico\u2019. Ello guarda consonancia con la funci\u00f3n de \u2018defender los intereses colectivos\u2019 (art\u00edculo 277 numeral 4 C.P.) tales como los enunciados en el art\u00edculo 88 de la Constituci\u00f3n entre los cuales se destacan los relacionados \u2018con el patrimonio\u2019 y \u2018la moralidad administrativa\u2019, as\u00ed como con la funci\u00f3n de \u2018velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas\u2019 (art\u00edculo 277 numeral 5 C.P.), funciones \u00e9stas que deben estar \u2018al servicio de los intereses generales\u2019, no de intereses particulares o privados, y que deben desarrollarse \u2018con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad\u2019 por mandato expreso del art\u00edculo 209 de la Carta.<\/p>\n
\u201cClaramente el Constituyente no pretendi\u00f3 hacer una enumeraci\u00f3n taxativa de las funciones de la Procuradur\u00eda, puesto que facult\u00f3 al legislador para determinar otras atribuciones compatibles con la posici\u00f3n institucional y la misi\u00f3n constitucional del Ministerio P\u00fablico (art\u00edculo 277 numeral 10 C.P.).<\/p>\n
\u201cAdicionalmente, de los antecedentes constitucionales queda claro que para el Constituyente las funciones otorgadas al Procurador General de la Naci\u00f3n tambi\u00e9n tienen un car\u00e1cter preventivo, toda vez que se dirig\u00edan a vigilar la conducta de los funcionarios p\u00fablicos y el cumplimiento del ordenamiento jur\u00eddico, a velar por un ejercicio eficiente y diligente de sus funciones administrativas, a intervenir ante ellos en caso de \u00a0necesidad de defender el ordenamiento jur\u00eddico, el patrimonio p\u00fablico o los derechos y garant\u00edas fundamentales. Es decir, se quiso dar a la Procuradur\u00eda el car\u00e1cter pleno de \u00f3rgano de control y de vigilancia con herramientas suficientes para actuar de manera oportuna y eficaz, todo ello sin invadir la \u00f3rbita de competencia de otros \u00f3rganos. En efecto, en sesi\u00f3n de la comisi\u00f3n cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente correspondiente al d\u00eda 22 de abril de 1991, en relaci\u00f3n con la facultad del Procurador General de la Naci\u00f3n para \u2018intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jur\u00eddico …\u2019.\u201d<\/p>\n
En suma, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n es un \u00f3rgano de control y no una autoridad administrativa, el cual tiene a su cargo ejercer principalmente las funciones de ministerio p\u00fablico, sin perjuicio de otras, como el ejercicio preferente del poder disciplinario que comporta adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones, que le fue atribuida directamente por la Constituci\u00f3n de manera excepcional y que por mandato constitucional debe ejercerse en los t\u00e9rminos que establezca la ley.<\/p>\n
Por lo tanto, al conferirle la ley acusada funciones jurisdiccionales a la Procuradur\u00eda como si se tratara de una autoridad administrativa o m\u00e1s precisamente al transformar o mutar la naturaleza de la funci\u00f3n administrativa disciplinaria en funci\u00f3n jurisdiccional, se violan directamente los art\u00edculos 29, 113, 117, 118 y 277-6 de la Constituci\u00f3n y, de contera, el art\u00edculo 116, advirtiendo que conforme a este art\u00edculo no es posible que la ley le atribuya funciones jurisdiccionales a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n porque ella no es una autoridad administrativa, as\u00ed secundaria e inclusive marginalmente ejerza funciones administrativas. Otros \u00f3rganos del Estado como el Senado de la Rep\u00fablica, la C\u00e1mara de Representantes, las Cortes, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, los \u00f3rganos que integran la organizaci\u00f3n electoral y el conjunto de \u00f3rganos aut\u00f3nomos con personer\u00eda jur\u00eddica como el Banco de la Rep\u00fablica, la Comisi\u00f3n Nacional de Servicio Civil, la Comisi\u00f3n de la Verdad, no son autoridades administrativas aunque ejerzan secundaria y marginalmente funci\u00f3n administrativa.<\/p>\n
La Sentencia C-030 de 2023 adoptada mayoritariamente por la Corte, se\u00f1ala que \u201cel incumplimiento de cualquiera de las condiciones que se desprenden del inciso tercero del art\u00edculo 116 de la carta constitucional puede suponer la violaci\u00f3n concurrente de los art\u00edculos 113 y 29 superiores. Esto porque, como ya se explic\u00f3, el traslado de este tipo de funciones es, a su vez, una expresi\u00f3n de las reglas relativas a la organizaci\u00f3n de las entidades que componen el poder p\u00fablico y de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre ellas, pero tambi\u00e9n es requisito para garantizar las reglas propias de la administraci\u00f3n de justicia, particularmente aquellas que buscan amparar el derecho al debido proceso.\u201d<\/p>\n
Si ello es as\u00ed, y esa conclusi\u00f3n es v\u00e1lida, ha debido entonces fundarse la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de las normas acusadas tambi\u00e9n en la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 29 y 113 de la Constituci\u00f3n, pero no se hizo.<\/p>\n
6. As\u00ed mismo, no es cierto como dice la mayor\u00eda, que la autorizaci\u00f3n contenida en el inciso tercero del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n \u201cpersiga como uno de sus intereses \u2018desjudicializar\u2019 el conocimiento de ciertos asuntos para que entidades t\u00e9cnicas, especializadas y con experiencia en la materia se pronuncien sobre ellos.\u201d No lo es, porque con la atribuci\u00f3n de funci\u00f3n jurisdiccional precisamente de lo que se trata es de trasladar una funci\u00f3n jurisdiccional ya existente en cabeza de una autoridad judicial a una autoridad administrativa para que la siga ejerciendo como jurisdiccional o atribuirle una nueva funci\u00f3n jurisdiccional. Por lo tanto, no se atribuye funci\u00f3n jurisdiccional para \u201cdesjudicializar\u201d. \u00a0Lo que s\u00ed es cierto y no se discute, es que un objetivo o finalidad de la citada norma constitucional es \u201cdescongestionar los despachos judiciales y hacer m\u00e1s eficiente la administraci\u00f3n de justicia\u201d, situaci\u00f3n que no se da en el caso sub judice, porque las funciones jurisdiccionales que le fueron atribuidas a la Procuradur\u00eda no provienen de ninguna autoridad judicial sino que son las mismas funciones administrativas que excepcionalmente ejerce por atribuci\u00f3n constitucional (segunda parte del numeral 6 del art\u00edculo 277), mutadas o transformadas inconstitucionalmente por la ley acusada como jurisdiccionales.<\/p>\n
7. Ahora, como si se tratara de justificar la mutaci\u00f3n o transformaci\u00f3n de la funci\u00f3n administrativa disciplinaria en funci\u00f3n jurisdiccional disciplinaria, no obstante que luego en buena hora se declar\u00f3 inexequible, en la Sentencia C-030 de 2023 adoptada por la mayor\u00eda se sienta una contradicci\u00f3n al se\u00f1ala que \u201cen otras oportunidades el Legislador ha asignado funciones jurisdiccionales a la PGN. En efecto -afirma-, el art\u00edculo 135 de la Ley 200 de 1995 previ\u00f3 que para el ejercicio de las funciones de polic\u00eda judicial establecidas en el inciso final del art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n, el procurador \u2018tendr\u00e1 atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de las cuales podr\u00e1 dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y pr\u00e1ctica de pruebas, en la indagaci\u00f3n preliminar como en la investigaci\u00f3n disciplinaria que adelanten los funcionarios competentes de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n\u2019.\u201d Este aserto dice fundarse en lo dicho por la Corte en la Sentencia C-244 de 1996, con el prop\u00f3sito de justificar, sustentar o explicar la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la Procuradur\u00eda lo cual resulta contradictorio con lo que finalmente en buena hora se resolvi\u00f3, esto es, que la ley no le puede atribuir funciones jurisdiccionales a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
Con toda la contradicci\u00f3n que ello implica, en todo caso no es posible admitir que las funciones de polic\u00eda judicial que le fueron atribuidas por el inciso final del art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n y ejerce la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, as\u00ed como tambi\u00e9n ocurre con las funciones de polic\u00eda judicial que les han sido atribuidas a la DIAN, a la Jurisdicci\u00f3n Especial para la paz, a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica o al Banco de la Rep\u00fablica, entre otros, sean funciones jurisdiccionales, esto es, aquellas mediante las cuales tales entidades ejerzan funciones de administraci\u00f3n de justicia. Veamos.<\/p>\n
El art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n establece cu\u00e1les son las funciones del Procurador General de la Naci\u00f3n que puede ejercer por s\u00ed mismo o por medio de sus delegados y agentes. En su inciso final, la norma destaca que \u201c[p]ara el cumplimiento de sus funciones la Procuradur\u00eda tendr\u00e1 atribuciones de polic\u00eda judicial, y podr\u00e1 interponer las acciones que considere necesarias\u201d. Una interpretaci\u00f3n literal de este art\u00edculo llevar\u00eda a concluir que las atribuciones de polic\u00eda judicial se extienden a cada una de las funciones de la entidad, incluso a aquellas que exceden el \u00e1mbito sancionatorio. No obstante, tanto el desarrollo legal como jurisprudencial permiten entender que aquellas est\u00e1n restringidas exclusivamente, por su especialidad, al ejercicio de la funci\u00f3n disciplinaria.<\/p>\n
En la Sentencia C-024 de 1994, al examinar las diferentes acepciones del concepto de polic\u00eda, la Corte se\u00f1al\u00f3 que una de ellas era el ejercicio de funciones de polic\u00eda judicial. La Corte afirm\u00f3 que esta noci\u00f3n \u201cse refiere a la colaboraci\u00f3n que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades judiciales \u00a0para el esclarecimiento de los delitos\u201d y precis\u00f3 que este concepto \u201ces una denominaci\u00f3n que se emplea para aludir a las fuerzas de polic\u00eda en cuanto dirigen su actividad para preparar la funci\u00f3n represiva de los funcionarios judiciales (fiscales y jueces de la Rep\u00fablica). Por eso, la concepci\u00f3n moderna de la Polic\u00eda judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicaci\u00f3n de principios de unidad org\u00e1nica y, sobre todo, de especializaci\u00f3n cient\u00edfica y que act\u00faa bajo la direcci\u00f3n funcional de los fiscales o los jueces\u201d.<\/p>\n
Al respecto, es preciso destacar que las actividades de polic\u00eda judicial tienen como \u00e1mbito de competencia, de manera general, la actividad investigativa, \u00abmediante procedimientos t\u00e9cnicos, operativos y cient\u00edficos orientados a recaudar material probatorio que se requiera para demostrar la ocurrencia de la conducta punible y la responsabilidad de los autores o participes del mismo\u00bb, esto en el \u00e1mbito penal. Sin embargo, el ejercicio de estas funciones permanentes tambi\u00e9n se circunscribe a la funci\u00f3n disciplinaria de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, en tanto se trata de una de las entidades a trav\u00e9s de las cuales el Estado ejerce su poder sancionatorio. En otras palabras: la funci\u00f3n de polic\u00eda judicial est\u00e1 encaminada, principalmente, a la recolecci\u00f3n de medios de prueba dentro de la etapa de indagaci\u00f3n e investigaci\u00f3n en el marco de un proceso sancionatorio, ya sea penal, disciplinario o fiscal.<\/p>\n
Esta diferenciaci\u00f3n puede advertirse, adem\u00e1s, en lo dispuesto por el art\u00edculo 33 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, el cual prev\u00e9 que la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control de las funciones de polic\u00eda judicial en el \u00e1mbito de los procesos penales se encuentra a cargo del Fiscal General de la Naci\u00f3n o sus delegados. Sin embargo, el par\u00e1grafo de la norma except\u00faa expresamente de tal mandato a la estructura y funciones de Polic\u00eda Judicial asignadas por el Constituyente a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
En concordancia con ello, el art\u00edculo 10-6 del Decreto Ley 262 de 2000 asign\u00f3 a la Direcci\u00f3n Nacional de Investigaciones Especiales la facultad de \u201c[e]jercer funciones de polic\u00eda judicial y participar, previa designaci\u00f3n del Procurador General, en comisiones para adelantar investigaciones de manera conjunta con la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, con funcionarios judiciales, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y dem\u00e1s servidores p\u00fablicos que cumplan funciones de polic\u00eda judicial\u201d.<\/p>\n
De lo anterior puede extraerse que, en principio, las funciones de polic\u00eda judicial que ejerce la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n se circunscriben a la acci\u00f3n disciplinaria, pero tambi\u00e9n pueden extenderse a la realizaci\u00f3n de investigaciones conjuntas con la Fiscal\u00eda, funcionarios judiciales, la Contralor\u00eda y otros servidores p\u00fablicos que ejerzan las citadas funciones.<\/p>\n
En la Sentencia C-150 de 1993 esta Corte analiz\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 310 y 312 del Decreto 2700 de 1991 (C\u00f3digo de Procedimiento Penal vigente para la \u00e9poca), los cuales refer\u00edan las entidades que ejerc\u00edan funciones permanentes de polic\u00eda judicial en el \u00e1mbito penal. En esa oportunidad, se\u00f1al\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cLa noci\u00f3n de polic\u00eda judicial comprende espec\u00edficamente la capacidad de cumplir funciones enderezadas a satisfacer las necesidades instrumentales y t\u00e9cnicas de la actividad de los funcionarios judiciales, quienes por distintas razones, que corresponden a la naturaleza de su investidura y de su labor, no las pueden atender directamente. En este sentido se trata de determinar que autoridades como la Polic\u00eda Judicial de la Polic\u00eda Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad, la Procuradur\u00eda y Contralor\u00eda General de la Naci\u00f3n (sic), las autoridades de tr\u00e1nsito en asuntos de su competencia, los Alcaldes e Inspectores de Polic\u00eda, el Cuerpo T\u00e9cnico de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, todos los servidores que integran las unidades de Fiscal\u00eda y los miembros de la Polic\u00eda Nacional en los territorios en donde no haya polic\u00eda judicial especializada, pueden colaborar bajo la coordinaci\u00f3n de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y de sus delegados, en el adelantamiento de las funciones correspondientes a aquella noci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Dicho entendimiento del ejercicio de funciones de polic\u00eda judicial por parte de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n bajo la direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, es necesario aclarar, se circunscribe al \u00e1mbito concreto del ejercicio de la acci\u00f3n penal, como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 250-8 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Con base en lo expuesto, se debe decir que el ejercicio de funciones de polic\u00eda judicial, pese a su nombre, no puede entenderse como el ejercicio de una funci\u00f3n estrictamente jurisdiccional, sino de una funci\u00f3n de apoyo a la funci\u00f3n jurisdiccional e inclusive de apoyo a una funci\u00f3n administrativa de car\u00e1cter sancionatorio.<\/p>\n
8. As\u00ed mismo, la Sentencia C-030 de 2023 adoptada mayoritariamente por esta Corte, no consulta y, por lo tanto, no respeta el principio de reserva judicial que debe orientar el ejercicio de la funci\u00f3n y potestad disciplinaria respecto de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular en los t\u00e9rminos previstos en los art\u00edculos 8 y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos y, de contera, en los art\u00edculos 29, 40 y 260 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Este es el asunto m\u00e1s controversial de la citada decisi\u00f3n judicial.<\/p>\n
En efecto, el art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a ser o\u00edda, con las debidas garant\u00edas y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciaci\u00f3n de cualquier acusaci\u00f3n penal formulada contra ella, o para la determinaci\u00f3n de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro car\u00e1cter. En este caso, en concordancia con lo previsto en el art\u00edculo 23.2 de la misma Convenci\u00f3n, cabe la investigaci\u00f3n o sustanciaci\u00f3n, acusaci\u00f3n, examen, valoraci\u00f3n y juzgamiento de la conducta de una persona que haya sido elegida popularmente para ocupar un cargo p\u00fablico con motivo de haber incurrido en una falta disciplinaria que conlleve la adopci\u00f3n de una medida cautelar de suspensi\u00f3n del cargo o, al final del proceso disciplinario, la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilidad para el ejercicio de funciones p\u00fablicas.<\/p>\n
Complementariamente, el art\u00edculo 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos establece que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso 1 de ese mismo art\u00edculo, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucci\u00f3n, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en un proceso penal -si se trata de un delito- o, en concordancia con el art\u00edculo 8 de la misma Convenci\u00f3n -tal como se acaba de se\u00f1alar-, en un proceso disciplinario que en tal caso tiene o debe tener naturaleza judicial, si se trata de la investigaci\u00f3n y juzgamiento de una falta disciplinaria. Ello significa que el art\u00edculo 23.2 de la citada Convenci\u00f3n Americana solo le permite a los jueces que, con independencia de su especialidad, en un proceso judicial o al final del mismo, imponga limitaciones a los derechos pol\u00edticos de una persona elegida para ocupar un cargo p\u00fablico, mediante la suspensi\u00f3n provisional del mismo o la sanci\u00f3n de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n o inhabilitaci\u00f3n para ejercer funciones p\u00fablicas, siempre que ello corresponda a una actuaci\u00f3n judicial en la cual se garanticen sus derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, audiencia, defensa, contradicci\u00f3n, decisi\u00f3n objetiva e imparcial, impugnaci\u00f3n, doble conformidad y, en general, el debido proceso. A contrario sensu, esa norma convencional proscribe o lo que es lo mismo proh\u00edbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas durante o al t\u00e9rmino de un proceso disciplinario de naturaleza administrativa.<\/p>\n
As\u00ed se consagr\u00f3 convencionalmente el principio de reserva judicial para el ejercicio de la funci\u00f3n disciplinaria respecto de funcionarios de elecci\u00f3n popular el cual tiene por finalidad garantizar, a su vez, la genuina aplicaci\u00f3n, efectividad y respeto del principio democr\u00e1tico en el Estado Social de Derecho y, de contera, el respeto de la voluntad popular del elector que solo puede ser alterada por una decisi\u00f3n judicial adoptada por el juez natural competente, en proceso judicial que, a su vez, garantice los derechos fundamentales de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, audiencia, defensa, contradicci\u00f3n, decisi\u00f3n objetiva e imparcial, impugnaci\u00f3n, doble conformidad y, en general, el debido proceso.<\/p>\n
En consecuencia, las citadas normas convencionales sea que se admita que forman parte del bloque de constitucionalidad y con mayor raz\u00f3n si se acepta que tienen car\u00e1cter supranacional, permiten aplicar y por lo tanto garantizar dicho principio de reserva judicial a todos los servidores de elecci\u00f3n popular como ya lo ha dicho la Corte Constitucional en la Sentencia C-146 de 2021.<\/p>\n
A su vez, consecuencialmente, se debe aplicar en su integridad el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n que garantiza el debido proceso judicial para los ciudadanos que hayan sido elegidos popularmente para ocupar cargos p\u00fablicos en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 40 y 260 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
9. Precisamente, la Ley 2094 de 2021, mediante la cual se reform\u00f3 la Ley 1952 de 2019, se inspir\u00f3 en el prop\u00f3sito de garantizar el citado principio de reserva judicial respecto de los funcionarios de elecci\u00f3n popular, pero incurri\u00f3 en el defecto de violar la Constituci\u00f3n porque solo se limit\u00f3 a mutar, transformar o cambiar la naturaleza de la funci\u00f3n disciplinaria de administrativa a judicial que adelantaba la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, lo mismo que a mutar o transformar la naturaleza del proceso disciplinario a cargo de esa entidad respecto de los funcionarios de elecci\u00f3n popular, proceso que conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ha sido y es de naturaleza administrativa, para convertirlo en un proceso de naturaleza judicial que adelantar\u00eda esa misma entidad, sustanciado o tramitado por funcionarios que por lo dem\u00e1s carecen de autonom\u00eda, imparcialidad y objetividad porque est\u00e1n sujetos a las directrices, orientaciones y decisiones del m\u00e1ximo responsable de esa entidad, omitiendo, adem\u00e1s, el deber convencional y\/o constitucional de trasladar la competencia judicial disciplinaria al juez natural que corresponda dentro de la Rama Judicial.<\/p>\n
10. As\u00ed, entonces, si es inconstitucional atribuirle funciones jurisdiccionales a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para tramitar y resolver procesos disciplinarios y por ello se deb\u00edan declarar inexequibles las normas de la Ley 2094 de 2021 que as\u00ed lo prev\u00e9n, como se hizo, igualmente no se ajusta a la Constituci\u00f3n devolverle a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n la competencia disciplinaria como una funci\u00f3n administrativa respecto de los servidores de elecci\u00f3n popular, de manera tal, que esa entidad inconvencional o inconstitucionalmente siga tramitando los procesos disciplinarios como una actuaci\u00f3n administrativa que concluye con una decisi\u00f3n administrativa, mediante la cual se imponen sanciones administrativas de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilidad para el ejercicio de funciones p\u00fablicas, solo sujetas ex post a una revisi\u00f3n judicial mediante el tr\u00e1mite y resoluci\u00f3n de una especie de recurso extraordinario de revisi\u00f3n o grado de jurisdicci\u00f3n cuyo tr\u00e1mite no consulta las garant\u00edas de un verdadero proceso judicial porque es apenas una supuesta revisi\u00f3n judicial autom\u00e1tica y no una actuaci\u00f3n judicial \u00edntegra.<\/p>\n
Por lo tanto, de manera respetuosa estoy en total desacuerdo con el remedio que acogi\u00f3 la posici\u00f3n mayoritaria, que devuelve a manos de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n la funci\u00f3n de tramitar un proceso administrativo disciplinario y en \u00e9l suspender o sancionar con suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n o inhabilitaci\u00f3n a funcionarios elegidos popularmente, as\u00ed se someta la decisi\u00f3n a revisi\u00f3n autom\u00e1tica del juez contencioso administrativo.<\/p>\n
A mi juicio, con todo respeto, la soluci\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda desconoce que el Estado colombiano, con base en el est\u00e1ndar interamericano y la garant\u00eda de juez natural que exige la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ten\u00eda la obligaci\u00f3n de asegurar que ese tipo de actuaciones y decisiones fueran tramitadas y adoptadas, respectivamente, por un juez o corporaci\u00f3n judicial, en un proceso judicial, en el cual se garantice la totalidad de los derechos fundamentales que integran el debido proceso y no simplemente una revisi\u00f3n judicial autom\u00e1tica de la decisi\u00f3n administrativa sancionatoria.<\/p>\n
11. Con todo respeto, la soluci\u00f3n que adopta la Sentencia C-030 de 2023, que no es posible compartir, es m\u00e1s regresiva que la ley que se declara inexequible, porque violando el principio constitucional y convencional de reserva judicial, admite que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, de nuevo en sede administrativa, adelante la actuaci\u00f3n disciplinaria respecto de los servidores de elecci\u00f3n popular como un proceso de naturaleza administrativa, que culmina con una decisi\u00f3n administrativa, mediante la cual puede imponerles sanciones de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n o inhabilidad para el ejercicio de funciones p\u00fablicas. Si esa posibilidad es inconstitucional y por lo tanto es la que justamente ha sido declarada inexequible, no pod\u00eda ser entonces la soluci\u00f3n a adoptar ni siquiera transitoriamente mientras el legislador de nuevo regula correctamente la materia mediante el tr\u00e1mite y sanci\u00f3n de una ley que desarrolle la garant\u00eda de reserva judicial de los procesos disciplinarios que se adelanten contra las personas elegidas popularmente en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 29, 40 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y conforme a lo dispuesto en los art\u00edculos 8 y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos.<\/p>\n
12. Por tal raz\u00f3n, comparto con las H. Magistradas Cristina Pardo Schlesinger, Diana Fajardo Rivera y Natalia \u00c1ngel Cabo, quienes conmigo salvamos parcialmente cada uno de nuestros votos, que la decisi\u00f3n mayoritaria es insuficiente al no considerar como uno de los fundamentos centrales de la decisi\u00f3n de inexequibilidad de las normas acusadas, la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 8 y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (CADH), la cual es de obligatorio cumplimiento para el Estado Colombiano a partir de la ratificaci\u00f3n que \u00e9ste hizo por conducto del representante respectivo. La aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de dicha Convenci\u00f3n, mientras la Corte en el futuro decide, si as\u00ed lo considera, ejercer de manera aut\u00f3noma control de convencionalidad, debe llevarse a cabo, por ahora, en el marco del control de constitucionalidad mediante la figura del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
En la parte motiva de la Sentencia C-030 de 2023 la mayor\u00eda ha hecho un gran esfuerzo para tratar de demostrar que tales normas convencionales no han sido desconocidas pero, como se observa en el resolutivo primero, la decisi\u00f3n de inexequibilidad all\u00ed prevista, se fundament\u00f3 exclusivamente en la violaci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n y no en los art\u00edculos 8 y 23.2. los cuales, as\u00ed no se reconozca en la sentencia aprobada por la mayor\u00eda, s\u00ed fueron desconocidos por ella.<\/p>\n
13. \u00a0Ello significa que las normas demandadas relacionadas con la actuaci\u00f3n disciplinaria y las decisiones de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilidad de funciones p\u00fablicas han debido declararse inexequibles por cuanto la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n no puede iniciar, tramitar y decidir un proceso disciplinario judicial ni mucho menos administrativo contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular en el cual, conforme a la gravedad de la falta disciplinaria, se deba imponer las sanciones de suspensi\u00f3n o destituci\u00f3n e inhabilidad para el ejercicio de funciones p\u00fablicas, puesto que en virtud del principio de reserva judicial solo un juez o corporaci\u00f3n judicial debe tramitarlo con la ritualidad de un proceso judicial en el cual se garanticen los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, audiencia, defensa, contradicci\u00f3n, impugnaci\u00f3n, doble conformidad y en general del debido proceso disciplinario.<\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, la Ley 2094 de 2021, adem\u00e1s de violar los art\u00edculos 29, 40, 113, 117, 118, 260 y 277-6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tambi\u00e9n es incompatible con los art\u00edculos 8 y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos y con el objeto y fin de dicho instrumento internacional.<\/p>\n
14. Si ello es as\u00ed, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n no puede ejercer la facultad de adelantar procesos judiciales ni mucho menos administrativos disciplinarios y en ellos adoptar medida cautelar de suspensi\u00f3n o imponer sanciones de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilitaci\u00f3n a funcionarios p\u00fablicos elegidos popularmente. Tales actuaciones solo deben corresponder al ejercicio de funciones disciplinarias de naturaleza judicial que solo puede adelantar, tramitar y decidir un juez disciplinario y solo \u00e9l puede decretar provisionalmente una medida de suspensi\u00f3n del cargo o imponer mediante sentencia la sanci\u00f3n de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilitaci\u00f3n de funciones p\u00fablicas. Conforme al principio de reserva judicial, ello ya no puede ocurrir en un proceso administrativo que adelante o tramite una autoridad administrativa ni siquiera si a ella se le atribuyen funciones jurisdiccionales disciplinarias.<\/p>\n
Por eso, devolverle a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n la competencia para tramitar procesos disciplinarios y en ellos imponer las sanciones disciplinarias de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilidad a los servidores de elecci\u00f3n popular, no se ajusta a las normas constitucionales y convencionales citadas.<\/p>\n
En suma, no se ajusta a la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos ni a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica vigente, que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n contin\u00fae tramitando los procesos contra los servidores de elecci\u00f3n popular como una actuaci\u00f3n administrativa que concluye con una decisi\u00f3n administrativa mediante la cual se imponen sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad para el ejercicio de funciones p\u00fablicas. Estas actuaciones y las citadas sanciones a imponer conforme lo exige el ordenamiento constitucional que incluye el bloque de constitucionalidad, solo pueden y deben ser impuestas por un juez disciplinario.<\/p>\n
15. Tampoco se ajusta a la Constituci\u00f3n que la decisi\u00f3n administrativa que as\u00ed se produzca, se revise autom\u00e1ticamente por el Consejo de Estado.<\/p>\n
Precisamente, en fecha reciente se profiri\u00f3 la Sentencia C-091 de 2022, mediante la cual esta Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, que regulaban el tr\u00e1mite del control autom\u00e1tico e integral de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal proferidos por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. La Corte se\u00f1al\u00f3 que esos art\u00edculos vulneraban el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia en condiciones de igualdad y las garant\u00edas del debido proceso en tanto y en cuanto privaban a los responsables fiscales de la posibilidad de cuestionar la decisi\u00f3n de responsabilidad fiscal mediante el uso de los medios de control judicial que se consideran adecuados para defender sus intereses, en raz\u00f3n del car\u00e1cter autom\u00e1tico de la sanci\u00f3n.<\/p>\n
16. Ahora, de nuevo, al proferir la Sentencia C-030 de 2023, la mayor\u00eda de la Sala Plena se arrog\u00f3 la potestad legislativa para otorgar naturaleza autom\u00e1tica e integral al recurso extraordinario de revisi\u00f3n, el cual seg\u00fan se establece en dicha Sentencia, procede contra los actos administrativos sancionatorios dictados por la Procuradur\u00eda en un proceso administrativo disciplinario seguido contra servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. En otros t\u00e9rminos, la Corte le asign\u00f3 a dicho recurso las mismas caracter\u00edsticas que estaban previstas en los art\u00edculos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, los cuales fueron declarados inexequibles mediante la Sentencia C-091 de 2022.<\/p>\n
Como lo hemos apreciado todos los magistrados que votamos negativamente la ponencia que termin\u00f3 en la Sentencia C-030 de 2023, la situaci\u00f3n es m\u00e1s grave a\u00fan si se tiene en cuenta que dicha refrendaci\u00f3n judicial es propiciada por una especie de recurso autom\u00e1tico confeccionado por la Corte sin rigor alguno.<\/p>\n
17. Por lo dem\u00e1s, coincidimos todos los magistrados disidentes en que la decisi\u00f3n que permite a la Procuradur\u00eda en sede administrativa adelantar todo el proceso disciplinario sancionatorio con una simple revisi\u00f3n judicial autom\u00e1tica, conduce a una intervenci\u00f3n judicial tard\u00eda en la defensa del comportamiento correcto de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
18. Por ello, quienes salvamos parcialmente el voto consideramos que en raz\u00f3n de la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, la Sala debi\u00f3 tomar una medida adicional de car\u00e1cter transitorio y con un plazo preclusivo, para que en cumplimiento de una orden judicial y no con motivo de un simple exhorto, el legislador regule la materia de forma inmediata en los t\u00e9rminos que ordenan las normas que integran el bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
Mientras ello ocurre, la Corte ha debido al menos prever una fase de transici\u00f3n para remitir los procesos disciplinarios en curso o los que se inicien mientras se expide la ley, al juez contencioso administrativo para que los tramite y falle por ser \u00e9l el juez natural que hasta ahora ha tenido la competencia y la experiencia para tramitar y decidir la nulidad de un acto administrativo sancionatorio de naturaleza disciplinaria.<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, dejo expresadas las razones de mi discrepancia parcial con la Sentencia C-030 de 2023.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO,<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA Y<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-030\/23<\/p>\n
Ref.: expediente D-14.503<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1 de la Ley 2094 de 2021, \u00ab[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones\u00bb.<\/p>\n
Magistrados ponentes:<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas<\/p>\n
Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvamos parcialmente nuestro voto en el asunto de la referencia. Compartimos la decisi\u00f3n de declarar la inexequibilidad de la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (PGN), por la violaci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, consideramos que, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 93 y 277.6 de la Constituci\u00f3n y 8 y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (CADH), resultaba equivocado, por efecto de la reviviscencia de la norma anterior y la falta de adopci\u00f3n de medidas adicionales, devolverle a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (PGN) la competencia administrativa disciplinaria para imponer a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular las sanciones de destituci\u00f3n, inhabilidad y suspensi\u00f3n.<\/p>\n
Tales restricciones constituyen la limitaci\u00f3n m\u00e1s extrema e intensa de los derechos a elegir y ser elegido y del derecho de acceso al desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas. Por ello, solo pueden ser decididas por los jueces de la Rep\u00fablica, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garant\u00edas del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal, entre ellas, las de independencia y autonom\u00eda del juez natural. En este sentido, y como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, la f\u00f3rmula de atribuirle al recurso extraordinario de revisi\u00f3n el car\u00e1cter de autom\u00e1tico e integral no resuelve el problema identificado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Petro Urrego vs. Colombia, que la norma estudiada pretend\u00eda cumplir.<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, procedemos a explicar las razones que fundamentan nuestra postura y las discrepancias con la decisi\u00f3n adoptada por la mayor\u00eda de la Sala Plena.<\/p>\n
1. La Sentencia C-030 de 2023 debi\u00f3 declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el entendido de que la PGN no podr\u00e1 imponer a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular las sanciones de destituci\u00f3n, inhabilidad y suspensi\u00f3n<\/p>\n
Para comenzar, conviene precisar que esta fue la primera vez que la Corte verific\u00f3 la constitucionalidad de una norma que fue tramitada ante el Congreso de la Rep\u00fablica con la \u00abfinalidad esencial\u00bb de cumplir una sentencia dictada por la Corte IDH contra el Estado colombiano. Puntalmente, esta corporaci\u00f3n estudi\u00f3 una norma que se propuso cumplir la orden de adecuar el ordenamiento jur\u00eddico interno a los par\u00e1metros establecidos en la sentencia de esa Corte.<\/p>\n
Como se sabe, se trata de la Sentencia aprobada el 8 de julio de 2020 por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Los mencionados par\u00e1metros, seg\u00fan lo dispone el numeral octavo de la parte resolutiva de dicha decisi\u00f3n, se encuentran en los p\u00e1rrafos 111 a 116. En lo que resulta de inter\u00e9s para el asunto de la referencia, la Corte IDH consider\u00f3 que \u00abel Estado incumpli\u00f3 con sus obligaciones previstas en el art\u00edculo 23 de la Convenci\u00f3n, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicaci\u00f3n de [los art\u00edculos 44 y 45] del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico que facultan a la Procuradur\u00eda a imponer [las] sanciones [de destituci\u00f3n e inhabilidad] a funcionarios p\u00fablicos democr\u00e1ticamente electos\u00bb. Esto, a pesar de que, en concordancia con el citado art\u00edculo de la CADH, esas sanciones solo pueden ser impuestas por \u00abcondena, por juez competente, en proceso penal\u00bb.<\/p>\n
En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 68.1 del mismo instrumento internacional, a cuyo tenor \u00ab[l]os Estados Partes en la Convenci\u00f3n se comprometen a cumplir la decisi\u00f3n de la Corte en todo caso en que sean partes\u00bb, los suscritos magistrados no ponemos en duda el car\u00e1cter vinculante de la sentencia dictada por la Corte IDH. Esta es una discrepancia sustancial que nos llev\u00f3 a apartarnos de la decisi\u00f3n mayoritaria, pues, como se expondr\u00e1 a lo largo de este salvamento parcial de voto, esta desconoce abiertamente la sentencia interamericana. Igualmente, no cuestionamos la necesidad de que esta sea cumplida, pero de acuerdo con los l\u00edmites que fija la propia Constituci\u00f3n. Este imperativo se apoya en el art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n, en el texto de la CADH y en el deber de respetar las decisiones del m\u00e1ximo tribunal de derechos humanos de la regi\u00f3n.<\/p>\n
A diferencia de otras ocasiones en las que esta corporaci\u00f3n ha analizado el car\u00e1cter vinculante de la jurisprudencia de la Corte IDH sobre el art\u00edculo 23.2 de la CADH, entendemos que, en el presente caso, la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia s\u00ed redujo el margen de apreciaci\u00f3n del Estado colombiano en la materia. Siguiendo la Sentencia C-146 de 2021, esta conclusi\u00f3n se fundamenta en tres razones: primera, el Estado colombiano fue parte dentro del proceso. Segunda, la sentencia contiene la interpretaci\u00f3n de la Corte IDH sobre el alcance del art\u00edculo 23.2 de la CADH, en relaci\u00f3n con la facultad de la PGN para separar del cargo a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Es decir, contiene \u00abuna regla convenci\u00f3n o est\u00e1ndar interamericano\u00bb que i) fue construido a partir del an\u00e1lisis del ordenamiento jur\u00eddico interno y ii) en el que se subsumen los supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos del asunto a resolver. Y, tercera, la norma objeto de control fue aprobada, justamente, con el prop\u00f3sito de cumplir con la sentencia dictada por la Corte IDH.<\/p>\n
Es cierto que, en su sentencia, la Corte IDH se refiri\u00f3 espec\u00edficamente a la inconvencionalidad de los art\u00edculos 44 y 45 del C\u00f3digo Disciplinario \u00danico (Ley 734 de 2002) y que la demanda de la referencia no versaba sobre dichas normas. No obstante, tambi\u00e9n lo es que, en la fase de supervisi\u00f3n de su cumplimiento, ese tribunal determin\u00f3 que la reforma legal adelantada por el Estado mediante la Ley 2094 de 2021 para cumplir con la orden de adecuaci\u00f3n de ordenamiento interno \u00abes incompatible con la literalidad del art\u00edculo 23.2 de la CADH y con el objeto y fin de dicho instrumento\u00bb. Lo anterior, porque bajo su amparo la PGN \u00abcontin\u00faa reteniendo la facultad de imponer sanciones de destituci\u00f3n e inhabilitaci\u00f3n a funcionarios p\u00fablicos democr\u00e1ticamente electos\u00bb. En palabras de la Corte IDH, dichas funciones deben ser \u00abimpuesta[s] por sentencia de \u201cun juez competente en el correspondiente proceso penal\u201d, [y] no por una autoridad administrativa a la que se han otorgado funciones jurisdiccionales\u00bb.<\/p>\n
En la Sentencia C-146 de 2021, la Sala Plena de este tribunal advirti\u00f3 que la regla de decisi\u00f3n de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia pod\u00eda resumirse as\u00ed: \u00ablas autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos pol\u00edticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destituci\u00f3n e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente\u00bb. En otras palabras, el art\u00edculo 23.2 de la CADH permite \u00abque los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos pol\u00edticos, siempre que brinden las garant\u00edas del debido proceso. Pero proh\u00edbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas\u00bb.<\/p>\n
Ahora bien, lo dicho hasta aqu\u00ed no debe ser interpretado en el sentido de que asumimos que la Sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia o las resoluciones dictadas por la Corte IDH en la etapa de supervisi\u00f3n del cumplimiento de esa sentencia forman parte del bloque de constitucionalidad. Si bien no existe duda de que la citada Sentencia debe ser acatada, de ello no se sigue que aquella o las resoluciones de supervisi\u00f3n de su cumplimiento fueran el par\u00e1metro directo para juzgar la exequibilidad de la norma acusada en este caso. Es la CADH, y no las decisiones de la Corte IDH, por s\u00ed mismas, la norma que forma parte del bloque. Entendemos que la sentencia interamericana en el caso Petro Urrego es exigible para Colombia, aunque no forme parte de dicho bloque, porque el Estado acept\u00f3 la jurisdicci\u00f3n de la Corte IDH y, por tanto, debe cumplir esa decisi\u00f3n judicial. Es all\u00ed en donde radica su indiscutible fuerza vinculante y no en que se considere que la sentencia forma parte del bloque o, incluso, que esta tiene valor supraconstitucional. Tenemos claro que se trataba de dos asuntos distintos \u2014obligatoriedad de la sentencia y bloque de constitucionalidad\u2014 que no deb\u00edan ser confundidos para efectos de resolver la demanda de la referencia. La falta de claridad conceptual en este punto llev\u00f3 a la mayor\u00eda a tomar una decisi\u00f3n abiertamente equivocada.<\/p>\n
Tampoco ser\u00eda correcto asumir, con base en los argumentos expuestos, que opinamos que, en el marco de competencia de la Corte Constitucional en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, esta Corporaci\u00f3n pueda o deba verificar el cumplimiento de las sentencias dictadas por la Corte IDH contra Colombia. Mucho menos que la falta de acatamiento de esas decisiones judiciales sea suficiente para declarar la inconstitucionalidad de una norma de derecho interno. Comprendemos que, de conformidad con el reglamento interno de la Corte IDH, esa verificaci\u00f3n solo les corresponde a los jueces que integran esa corporaci\u00f3n y de ning\u00fan modo a las autoridades judiciales de los Estados parte de la CADH.<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 de esto, con tales planteamientos pretendemos, primero, destacar que, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 68.1 de la CADH, el Estado colombiano est\u00e1 obligado a cumplir la sentencia interamericana. Segundo, advertir sobre la reducci\u00f3n del margen de apreciaci\u00f3n nacional en esta materia. Tercero, reiterar la interpretaci\u00f3n que la Sala Plena efectu\u00f3 en la Sentencia C-146 de 2021 sobre el alcance de la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Esto, sin dejar de lado las aclaraciones que ese tribunal plasm\u00f3 en las resoluciones emitidas en la fase de cumplimiento de la decisi\u00f3n. A dicha interpretaci\u00f3n se har\u00e1 referencia con m\u00e1s detalle en el cap\u00edtulo 3.1. del presente salvamento parcial de voto. Y, cuarto, alertar sobre la necesidad que hab\u00eda de contrastar la norma acusada solo con aquellas disposiciones que forman parte del bloque de constitucionalidad, pero teniendo presente, en todo momento, que los tres primeros elementos anteriores impactaban directamente la manera en que la Corte deb\u00eda comprender el alcance de los art\u00edculos 8 y 23.2 de la CADH y, por tanto, resolver el presente caso.<\/p>\n
Los elementos anteriores impon\u00edan el deber para la Corte de reinterpretar las facultades que forman parte del poder disciplinario de la PGN sobre los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Esta reinterpretaci\u00f3n implicaba un cambio en la jurisprudencia hasta entonces construida sobre la competencia de la PGN para imponer a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad para, en su lugar, afirmar que conforme al art\u00edculo 23.2 de la CADH y 93 de la CP, esta posibilidad ostenta reserva judicial.<\/p>\n
En este orden, coincidimos con la mayor\u00eda en algunas de sus premisas, pero discrepamos de sus conclusiones y decisiones. Compartimos que, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 277.6 de la Constituci\u00f3n, la PGN tiene tres funciones diferentes: i) ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular; ii) ejercer el poder disciplinario preferente y iii) imponer las sanciones \u00abconforme a la ley\u00bb.<\/p>\n
Al respecto, para empezar, resulta \u00fatil destacar que el art\u00edculo 277.6 de Constituci\u00f3n no determina cu\u00e1les son las sanciones a imponer ni los sujetos pasibles de estas. Esta falta de referencia expresa a los sujetos disciplinados contrasta con la primera funci\u00f3n antes mencionada, en la cual el constituyente textualmente dispuso que la PGN tiene la funci\u00f3n de \u00ab[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular\u00bb. Por el contrario, en relaci\u00f3n con la tercera competencia enunciada en el p\u00e1rrafo anterior, en este caso, el precepto constitucional delega en el legislador la tarea de precisar las sanciones y los destinarios de estas.<\/p>\n
Tambi\u00e9n compartimos con la mayor\u00eda que la reserva judicial que opera sobre las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, cuando estas son impuestas a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, se explica en la protecci\u00f3n que la Constituci\u00f3n y la CADH le otorgan al principio democr\u00e1tico y al derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el car\u00e1cter expansivo y universal del principio democr\u00e1tico implica que, \u00aba la luz de la Constituci\u00f3n, la interpretaci\u00f3n que ha de primar ser\u00e1 siempre la que realice m\u00e1s cabalmente el principio democr\u00e1tico, ya sea exigiendo el respeto a un m\u00ednimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo \u00e1mbito\u00bb.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el derecho a la representaci\u00f3n pol\u00edtica efectiva, la Corte ha indicado que este se encuentra \u00edntimamente ligado al derecho a elegir y ser elegido, de manera que su desconocimiento deja \u00aben suspenso la realizaci\u00f3n de los principios medulares de la democracia y [afecta] el mandato constitucional del art\u00edculo 3, al no permitir que el pueblo ejerza su soberan\u00eda por medio de sus representantes\u00bb. As\u00ed, desde esta perspectiva, \u00ab[l]a representaci\u00f3n no queda reducida tan solo a la escogencia de ciudadanos para cargos p\u00fablicos de elecci\u00f3n, sino que su campo de acci\u00f3n involucra tambi\u00e9n la efectiva representaci\u00f3n, que debe interpretarse, para no distorsionar la idea de autonom\u00eda de los representantes, como el ejercicio continuo de las funciones de quienes han sido elegidos\u00bb.<\/p>\n
Igualmente, estamos de acuerdo con la posici\u00f3n mayoritaria en que la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia no supone una contradicci\u00f3n directa o irresoluble entre la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 23.2 de la CADH. En efecto, el fallo interamericano se limit\u00f3 a descartar la competencia de la PGN para remover del cargo a funcionarios de elecci\u00f3n popular y las sanciones de destituci\u00f3n e inhabilidad que se encuentran previstas en la ley, y no en la Constituci\u00f3n. Por ello, el alcance de esas sanciones pod\u00eda ser ajustado y reinterpretado por la Corte Constitucional.<\/p>\n
Sin embargo, discrepamos de la conclusi\u00f3n y la f\u00f3rmula que adopt\u00f3 la mayor\u00eda. Esta \u00faltima consisti\u00f3 en declarar la inexequibilidad de la norma que atribuy\u00f3 funciones jurisdiccionales a la PGN. No obstante, como efecto de la reviviscencia de la norma anterior y la falta de adopci\u00f3n de medidas adicionales, la Sala Plena le devolvi\u00f3 a la PGN la competencia administrativa para imponer sanciones disciplinarias, incluso de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilidad, a los servidores de elecci\u00f3n popular. Tal decisi\u00f3n no solo desconoce una sentencia vinculante para el Estado y no se ajusta al bloque de constitucionalidad, interpretado de buena fe, sino que adem\u00e1s desconoce la misma voluntad del Congreso que buscaba superar precisamente el modelo de procesamiento disciplinario administrativo.<\/p>\n
Es cierto que la forma que escogi\u00f3 el legislador para superarlo no respet\u00f3 la Constituci\u00f3n, pero su idea de retirarle a la PGN las funciones administrativas para imponer sanciones sobre los servidores de elecci\u00f3n popular es la que verdaderamente consulta el ordenamiento constitucional, y no exist\u00edan razones para volver atr\u00e1s. En otros t\u00e9rminos, no es constitucionalmente admisible \u2014como lo permiti\u00f3 la mayor\u00eda\u2014 que la PGN siga tramitando los procesos en contra de servidores de elecci\u00f3n popular como una actuaci\u00f3n que concluye con una decisi\u00f3n administrativa mediante la cual se imponen sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad para el ejercicio de funciones p\u00fablicas. Estas sanciones, a la luz del ordenamiento constitucional, que incluye el bloque de constitucionalidad, deben ser impuestas por un juez independiente, y no por la PGN, aunque la decisi\u00f3n quede en suspenso hasta la revisi\u00f3n judicial.<\/p>\n
Consideramos que no es cierto, como se afirma en la Sentencia C-030 de 2023, que la decisi\u00f3n de sustraerle a la PGN la competencia sancionatoria aqu\u00ed reprochada hubiera afectado \u00abla estructura org\u00e1nica dispuesta por el Constituyente y desarrollada por el Legislador para el ejercicio de la funci\u00f3n de control disciplinario que le corresponde ejercer a la PGN\u00bb. Esta conclusi\u00f3n es incongruente con dos tesis acogidas en la propia Sentencia C-030 de 2023. La primera es la relativa a que la PGN tiene tres funciones diferentes, de las cuales, en atenci\u00f3n al bloque de constitucionalidad, no todas pueden ser ejercidas frente a todos los servidores p\u00fablicos. La segunda consiste en que ni la CADH ni la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH realizada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia son incompatibles con la Constituci\u00f3n. Esta falta de congruencia se explica en parte en que ambas tesis, as\u00ed como otras tantas, fueron tomadas de manera textual y sin ninguna reflexi\u00f3n del proyecto de fallo que fue derrotado por la mayor\u00eda.<\/p>\n
En cualquier caso, lo cierto es que constituye una incoherencia argumentativa y l\u00f3gica evidente se\u00f1alar que sustraerle a la PGN la competencia para apartar del cargo a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular afecta la estructura org\u00e1nica de la Constituci\u00f3n y, al mismo tiempo, asegurar que el texto superior no es indiferente respecto de los servidores p\u00fablicos que pueden ser sancionados por la PGN.<\/p>\n
2. En el an\u00e1lisis de la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n, la Sentencia C-030 de 2023 omiti\u00f3 que la norma acusada tambi\u00e9n desconoce los principios de independencia e imparcialidad<\/p>\n
La Sentencia C-030 de 2023 argumenta que \u00abno [existen] suficientes elementos que permitan concluir que la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales desconoci\u00f3 los principios de imparcialidad e independencia\u00bb. Para los magistrados disidentes, esta postura se fundamenta en una lectura parcializada e incompleta de la jurisprudencia en vigor.<\/p>\n
En efecto, la Sala Plena ha afirmado que la validez de la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales depende de que el ejercicio de estas por parte de la autoridad administrativa concernida responda \u00aba los principios constitucionales que caracterizan a la administraci\u00f3n de justicia\u00bb. En concreto, la autoridad a la cual se asigna la facultad deber\u00e1 garantizar el debido proceso, as\u00ed como la efectividad de los principios de independencia e imparcialidad. Incluso, la jurisprudencia ha advertido que, en esta materia, gobierna la siguiente \u00abregla de infracci\u00f3n simult\u00e1nea\u00bb: el incumplimiento de cualquiera de las normas constitucionales adscritas al art\u00edculo 116 de la Carta, referentes a la atribuci\u00f3n y ejercicio excepcional de funciones judiciales por autoridades administrativas, podr\u00eda suponer la violaci\u00f3n concurrente de los art\u00edculos 29 (debido proceso), 228 (independencia judicial) y 230 (autonom\u00eda judicial) ejusdem.<\/p>\n
Por tanto, el ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional atribuida gozar\u00e1 de la independencia e imparcialidad propia de la administraci\u00f3n de justicia cuando:<\/p>\n
1. Dicho ejercicio sea \u00abajen[o] a las interferencias de las otras ramas del poder p\u00fablico\u00bb (art\u00edculo 113 de la CP) y de las partes en controversia.<\/p>\n
2. Los funcionarios que tramitan la actuaci\u00f3n i) no tengan una relaci\u00f3n de dependencia o subordinaci\u00f3n jer\u00e1rquica o funcional frente a otros funcionarios de la entidad (art\u00edculo 228 de la CP), de manera que no est\u00e9n obligados a seguir sus instrucciones y \u00fanicamente est\u00e9n sometidos al imperio de la ley (art\u00edculo 230 de la CP); ii) su competencia haya sido previamente establecida por el legislador (art\u00edculos 29 de la CP y 8 de la CADH) y iii) tengan estabilidad o incluso inamovilidad en el cargo.<\/p>\n
3. Las decisiones que toman dichos funcionarios hagan tr\u00e1nsito a cosa juzgada \u2014al igual que las sentencias judiciales\u2014 y, por tanto, no sean revocables una vez resueltos los recursos de ley.<\/p>\n
4. Exista un \u00abprocedimiento neutral de reparto de asuntos para conocimiento y fallo\u00bb.<\/p>\n
5. En la estructura de la entidad, la designaci\u00f3n del funcionario encargado de adelantar la nueva atribuci\u00f3n sea espec\u00edfica e inamovible y, por ende, no se \u00abesco[ja] a dedo [la persona] que habr\u00e1 de ocuparse jurisdiccionalmente de un asunto\u00bb.<\/p>\n
6. El recurso de apelaci\u00f3n que se formule contra las decisiones adoptadas en virtud de funciones jurisdiccionales sea conocido y fallado por un funcionario diferente al que tom\u00f3 la decisi\u00f3n objeto del recurso, que sea imparcial, independiente y aut\u00f3nomo, o por la autoridad judicial de segunda instancia que fue desplazada por la autoridad administrativa.<\/p>\n
7. Las funciones jurisdiccionales sean claramente distinguibles de las funciones administrativas, de manera que i) sean ejercidas por funcionarios diferentes y ii) no exista \u00abuna posici\u00f3n previa de la entidad en relaci\u00f3n con las actividades que ahora tiene que juzgar\u00bb.<\/p>\n
Es por lo anterior que los magistrados disidentes entendemos que la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN tampoco se ajustaba \u00aba los principios constitucionales que caracterizan a la administraci\u00f3n de justicia\u00bb, en particular, a los principios de independencia, autonom\u00eda e imparcialidad. Esto es as\u00ed porque, como explicaremos a continuaci\u00f3n, los funcionarios que tramitan los procesos disciplinarios contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular tienen una relaci\u00f3n de dependencia y subordinaci\u00f3n funcional frente al procurador general de la naci\u00f3n y el viceprocurador general de la naci\u00f3n, seg\u00fan el caso, y, en consecuencia, est\u00e1n obligados a seguir sus instrucciones.<\/p>\n
En efecto, de acuerdo con de lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, trat\u00e1ndose de los procesos disciplinarios contra servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, la PGN contar\u00e1 con dos salas disciplinarias: una de instrucci\u00f3n y otra de juzgamiento. Ambas salas estar\u00e1n conformadas por tres personas. Los miembros de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular ser\u00e1n elegidos por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos y tendr\u00e1n un periodo fijo de cuatro a\u00f1os. Para el efecto, deber\u00e1n cumplir con los requisitos exigidos en el art\u00edculo 232 de la Constituci\u00f3n para los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.<\/p>\n
Sin duda, la elecci\u00f3n de los miembros de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, la permanencia en el cargo por un periodo fijo y la exigencia de condiciones similares a las que se requiere para ser magistrado de alta corte son factores que contribuyen a garantizar la independencia y autonom\u00eda en la toma decisiones. Sin embargo, estas tres circunstancias no son suficientes para proteger los principios de independencia, autonom\u00eda e imparcialidad, al menos por las siguientes cuatro razones:<\/p>\n
Primera, por mandato del art\u00edculo 275 de la Constituci\u00f3n, el procurador general de la naci\u00f3n es el \u00absupremo director del Ministerio P\u00fablico\u00bb. En palabras de la Corte, esto significa que ese funcionario \u00aborienta, dirige y se\u00f1ala las directrices o pautas generales que deben ser observadas\u00bb por los \u00f3rganos que forman parte del Ministerio P\u00fablico y, por tanto, de la PGN. Esto, \u00aba efecto de asegurar la coordinaci\u00f3n de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones\u00bb. En ese sentido, el procurador general de la naci\u00f3n tiene \u00abla facultad de coordinar, orientar y controlar a los servidores p\u00fablicos que act\u00faen bajo su direcci\u00f3n, as\u00ed como la de revisar sus actuaciones\u00bb.<\/p>\n
Respecto de la naturaleza de la relaci\u00f3n que existe entre el procurador general de la naci\u00f3n y sus agentes y delegados, la Sala Plena ha sido clara en sostener que aquella es de subordinaci\u00f3n y dependencia. Por la importancia de este precedente, en seguida se transcribe in extenso el aparte pertinente de la Sentencia C-245 de 1995:<\/p>\n
El delegado es un alter ego del Procurador, hace las veces de \u00e9ste, y lo vincula plena y totalmente. Aqu\u00ed opera la figura de la representatividad, por cuanto el delegado act\u00faa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad propia \u2014en nivel jur\u00eddico, no real\u2014 a otro, con tres notas: plena potestad, autonom\u00eda de ejecuci\u00f3n y confianza intuito personae. En cambio, el agente obra en desarrollo de una funci\u00f3n antes que, en nombre de una persona, pero siempre est\u00e1 bajo la subordinaci\u00f3n de otro superior, ante quien responde y de quien puede cumplir \u00f3rdenes espec\u00edficas para un asunto determinado. En este orden de ideas, los procuradores delegados son agentes, pero se advierte que todo delegado tiene indirectamente una funci\u00f3n de agente, pero no todo agente es necesariamente delegado. Advierte la Corte, que la autonom\u00eda e independencia con que act\u00faan los delegados y agentes del Procurador se predica frente a los funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, m\u00e1s no con respecto al Procurador General de la Naci\u00f3n, del cual son dependientes o subordinados [negrilla fuera del texto].<\/p>\n
Tal y como lo mencion\u00f3 el Ministerio P\u00fablico en su intervenci\u00f3n, tanto los miembros de la Sala Disciplinaria de Instrucci\u00f3n como de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular actuar\u00e1n como delegados del procurador general de la naci\u00f3n. Esto obedece a dos motivos, uno de \u00edndole constitucional y otro de car\u00e1cter legal. En primer lugar, y en aplicaci\u00f3n de la norma demandada, los miembros de esas salas ejercer\u00e1n las funciones descritas en el art\u00edculo 277.6 de la Constituci\u00f3n. Ya se ha dicho que esta norma establece que \u00ab[e]l Procurador General de la Naci\u00f3n, por s\u00ed o por medio de sus delegados y agentes, tendr\u00e1 las siguientes funciones: || [\u2026] 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular; [\u2026]\u00bb.<\/p>\n
En segundo lugar, de conformidad con lo estatuido en el art\u00edculo 21 del Decreto Ley 1851 de 2021, por el cual se modificaron los Decretos Ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la PGN, las dos salas en comento \u00abestar\u00e1n conformadas, cada una, por tres (3) procuradores delegados\u00bb [negrilla fuera del texto original].<\/p>\n
En atenci\u00f3n al dise\u00f1o constitucional previsto en el art\u00edculo 277.6 y a su desarrollo legal, es claro que los miembros de la Sala Disciplinaria Instrucci\u00f3n y de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular ser\u00e1n subordinados del procurador general de la naci\u00f3n y, por tanto, deber\u00e1n seguir sus instrucciones. Lo anterior, aunque su cargo sea por un periodo fijo y sean elegidos por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos. Esta estructura jer\u00e1rquica definida por la Constituci\u00f3n de 1991 y el legislador difiere considerable de la organizaci\u00f3n de la Rama Judicial, en la cual los jueces no se encuentran subordinados a ninguna autoridad y tienen plena autonom\u00eda para la toma de sus decisiones.<\/p>\n
Segunda, de conformidad con lo prescrito en el numeral segundo del art\u00edculo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 1851 de 2021, por el cual se establece la estructura y la organizaci\u00f3n de la PGN, el procurador general de la naci\u00f3n tiene competencia directa para \u00ab[f]ormular las pol\u00edticas generales y criterios de intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico en materia de control disciplinario\u00bb. El Decreto Ley 1851 de 2021 fue expedido seis meses despu\u00e9s a la sanci\u00f3n presidencial de la Ley 2094 de 2021, por lo que no se puede pensar que esta ley derog\u00f3 t\u00e1citamente dicho decreto.<\/p>\n
Es l\u00f3gico que, en consideraci\u00f3n de la relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n ya descrita, estas pol\u00edticas generales y criterios de intervenci\u00f3n ser\u00e1n de obligatorio cumplimiento para los funcionarios encargados de investigar y juzgar a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Tal situaci\u00f3n pone de presente que dichos funcionarios no estar\u00e1n sometidos \u00fanicamente al imperio de la ley (art\u00edculo 230 de la CP), como ocurre en el caso de los jueces, sino que deber\u00e1n seguir las instrucciones y pautas de actuaci\u00f3n definidas por el procurador general de la naci\u00f3n.<\/p>\n
Tercera, las tres condiciones descritas \u2014provisi\u00f3n de los cargos por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, permanencia en los mismos por un periodo fijo y condiciones similares a las que se requiere para ser magistrado de alta corte\u2014 solo fueron previstas para la conformaci\u00f3n de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular, y no para la Sala Disciplinaria de Instrucci\u00f3n. Es razonable esperar que, por esto, los miembros de la Sala Disciplinaria de Instrucci\u00f3n mantengan una relaci\u00f3n de mayor dependencia y subordinaci\u00f3n respecto del procurador general de la naci\u00f3n que aquella que, de ordinario, tendr\u00e1n los miembros de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular con ese funcionario.<\/p>\n
Cuarta, la independencia de los procuradores delegados tambi\u00e9n resulta afectada por la regulaci\u00f3n de aspectos administrativos. En concreto, el procurador general de la naci\u00f3n es quien concede permisos y licencias a los miembros de la Sala Disciplinaria de Instrucci\u00f3n y de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores P\u00fablicos de Elecci\u00f3n Popular, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 7, numerales 50 y 51, del Decreto Ley 262 de 2000.<\/p>\n
Finalmente, el par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el art\u00edculo 7 del Decreto Ley 1851 de 2021, establece que el viceprocurador general de la Naci\u00f3n tiene competencia preferente para asumir el conocimiento de cualquier proceso disciplinario a cargo de la Sala Disciplinaria de Instrucci\u00f3n. En ejercicio de dicha competencia, ese funcionario tiene la facultad de desplazar del tr\u00e1mite de un proceso disciplinario a los miembros de esa sala.<\/p>\n
Esta posibilidad desconoce que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional atribuida gozar\u00e1 de la independencia e imparcialidad propia de la administraci\u00f3n de justicia cuando, en la estructura de la entidad, la designaci\u00f3n del funcionario encargado de adelantar la funci\u00f3n jurisdiccional sea espec\u00edfica e inamovible, como ocurre en el caso de los jueces.<\/p>\n
Por las razones expuestas, consideramos que la mayor\u00eda se equivoc\u00f3 al concluir que la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN no desconoce los principios de imparcialidad e independencia. Estimamos que, justamente, ocurre todo lo contrario y que, dado que el procedimiento se mantuvo indemne, ello lesiona el derecho al debido proceso de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Antes bien, el procedimiento administrativo disciplinario carece de condiciones de independencia y autonom\u00eda para la investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n de aquellos, quienes solo contar\u00e1n con un recurso extraordinario judicial que no es adecuado ni suficiente para garantizar un juicio imparcial, transparente y garante de todas las exigencias que impone el derecho al debido proceso.<\/p>\n
3. El remedio judicial de la Sentencia C-030 de 2023 desconoce las Sentencias C-146 de 2021 y C-091 de 2022<\/p>\n
Como ya se indic\u00f3, la f\u00f3rmula que adopt\u00f3 la mayor\u00eda consisti\u00f3 en declarar la inexequibilidad de la norma que atribuy\u00f3 funciones jurisdiccionales a la PGN. Dado que no se adoptaron medidas adicionales, oper\u00f3 la reviviscencia de la norma anterior. En consecuencia, la Sala Plena le devolvi\u00f3 a la PGN la competencia administrativa para imponer a los servidores de elecci\u00f3n popular las sanciones disciplinarias de suspensi\u00f3n, destituci\u00f3n e inhabilidad. Por las razones que pasan a explicarse, este remedio judicial desconoce los precedentes establecidos en las Sentencias C-146 de 2021 y C-091 de 2022.<\/p>\n
3.1. La Sentencia C-146 de 2021: interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH y de la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia<\/p>\n
La Sentencia C-146 de 2021 fue aprobada por la Corte Constitucional con posterioridad al fallo dictado por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, pero antes de que esa corporaci\u00f3n emitiera las dos resoluciones de cumplimiento aprobadas en el marco de ese proceso. En el mismo sentido expuesto en la Sentencia C-030 de 2023, entendemos que mediante dicho fallo oper\u00f3 un cambio parcial \u2014pero no por ello menos importante\u2014 en la jurisprudencia constitucional en vigor hasta ese a\u00f1o. Este cambio fue el resultado natural de la exigencia convencional de cumplir una decisi\u00f3n adoptada por la Corte IDH en un caso contra Colombia y, por tanto, de la reducci\u00f3n del margen de apreciaci\u00f3n nacional en relaci\u00f3n con la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 23.2 de la CADH.<\/p>\n
La demanda que decidi\u00f3 la Sentencia C-146 de 2021 se dirigi\u00f3 contra los art\u00edculos 43.1 y 95.1 (parcial) de la Ley 136 de 1994 y 30.1, 33.1, 37.1 y 40.1 (parcial) de la Ley 617 de 2000. Estas disposiciones prev\u00e9n una inhabilidad para ser elegido alcalde, concejal, gobernador o diputado para quienes hubieren perdido la investidura de congresista, de diputado o de concejal o que hubieren sido excluidos del ejercicio de una profesi\u00f3n. A juicio del demandante, esas inhabilidades eran contrarias al art\u00edculo 23.2 de la CADH y a la interpretaci\u00f3n que de \u00e9l hizo la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. Esto, en la medida en que las sanciones que permiten la configuraci\u00f3n de las inhabilidades no son impuestas mediante \u00abcondena, por juez competente, en proceso penal\u00bb.<\/p>\n
Despu\u00e9s de analizar los pormenores de la Sentencia de la Corte IDH, la Sala aclar\u00f3 que, si bien esta no constitu\u00eda un precedente directamente aplicable, s\u00ed era un \u00abantecedente jurisprudencial relevante\u00bb. Esto, en la medida en que \u00ab(i) fue emitida en contra de Colombia y, por ende, es vinculante y (ii) contiene la interpretaci\u00f3n de la Corte IDH sobre el alcance del art\u00edculo 23.2 de la CADH, en relaci\u00f3n con el caso concreto resuelto y a la luz de algunas normas nacionales\u00bb.<\/p>\n
En punto a verificar el alcance del pronunciamiento de la Corte IDH de cara al asunto que deb\u00eda resolver, la Sala advirti\u00f3 que la regla de decisi\u00f3n en el caso Petro Urrego vs. Colombia pod\u00eda ser resumida as\u00ed: \u00ablas autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos pol\u00edticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destituci\u00f3n e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente\u00bb [negrilla fuera del texto]. Sobre el particular, la Corte destac\u00f3 que esta regla deb\u00eda ser tenida en cuenta para solucionar el cargo de inconstitucionalidad propuesto, solo en la medida en que las normas acusadas conten\u00edan inhabilidades que, no obstante, operan por ministerio de la ley, tienen como antecedente la existencia de una sanci\u00f3n.<\/p>\n
Luego de retomar la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del art\u00edculo 23.2 de la CADH respecto de ese tipo de inhabilidades, la Sala reiter\u00f3 que ese art\u00edculo permite que el legislador nacional imponga restricciones de esa naturaleza para el desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas. Adem\u00e1s, en lo que resulta pertinente para el presente caso, la Sala precis\u00f3 que dicho art\u00edculo tambi\u00e9n permite \u00abque los jueces, con independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos pol\u00edticos, siempre que brinden las garant\u00edas del debido proceso. Pero proh\u00edbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas\u00bb [negrilla fuera del texto original]. Esta conclusi\u00f3n se fund\u00f3 en las siguientes razones, todas ellas relacionadas con las consideraciones desarrolladas por la Corte IDH en la Sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia:<\/p>\n
En primer lugar, en esa sentencia, la Corte IDH advirti\u00f3 que \u00abel art\u00edculo 23.2 de la CADH busca evitar [\u2026] que la limitaci\u00f3n de los derechos pol\u00edticos \u201cquede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposici\u00f3n pol\u00edtica pueda ejercer su posici\u00f3n sin restricciones indebidas\u201d\u00bb.<\/p>\n
En segundo lugar, \u00aben la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH reconoci\u00f3 que el Consejo de Estado hizo un adecuado control de convencionalidad y acogi\u00f3 la interpretaci\u00f3n que la Corte IDH ha hecho del referido art\u00edculo convencional, seg\u00fan la cual solo los jueces pueden limitar los derechos pol\u00edticos, por cuanto son autoridades independientes y sus procesos brindan las garant\u00edas del debido proceso\u00bb.<\/p>\n
En tercer lugar, \u00aben la sentencia Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH determin\u00f3 que las sanciones impuestas al exalcalde vulneraron sus derechos pol\u00edticos y garant\u00edas procesales, porque (i) desconocieron el principio de jurisdiccionalidad, debido a que fueron emitidas por autoridades administrativas, que no por juez competente y (ii) no fueron el producto de un proceso \u201cen el que tendr\u00edan que haberse respetado las garant\u00edas judiciales consagradas en el art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n Americana\u201d\u00bb.<\/p>\n
En cuarto lugar, \u00abla Constituci\u00f3n Pol\u00edtica admite expresamente la limitaci\u00f3n de derechos pol\u00edticos con fundamento en decisiones de autoridades judiciales que no pertenecen a la especialidad penal. En concreto, el art\u00edculo 179.4 dispone que \u201c[n]o podr\u00e1n ser congresistas: [\u2026] [q]uienes hayan perdido la investidura de congresista\u201d que, de acuerdo con el art\u00edculo 184, \u201cser\u00e1 decretada por el Consejo de Estado\u201d\u00bb.<\/p>\n
En quinto lugar, en contraste con las limitaciones institucionales propias de las autoridades administrativas, \u00ablos jueces (i) no son nombrados por el \u201cgobernante de turno\u201d, (ii) son independientes y aut\u00f3nomos para ejercer sus funciones y (iii) deben asegurar el respeto de las garant\u00edas del debido proceso\u00bb.<\/p>\n
Con el prop\u00f3sito de reforzar estas conclusiones, la Sala Plena argument\u00f3 que, en raz\u00f3n de la Sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, el margen de apreciaci\u00f3n nacional para interpretar las obligaciones derivadas del art\u00edculo 23.2 de la CADH se hab\u00eda reducido. Esto, porque \u00ab(i) [Colombia] tiene la obligaci\u00f3n convencional expresa de cumplir con las sentencias emitidas en su contra y (ii) el est\u00e1ndar [fue] formulado en atenci\u00f3n al contexto f\u00e1ctico y jur\u00eddico propio\u00bb.<\/p>\n
Al respecto, agreg\u00f3 que, frente a los supuestos de la demanda que se analiz\u00f3 en la Sentencia C-146 de 2021, el margen de apreciaci\u00f3n nacional era intermedio porque, no obstante que el est\u00e1ndar fue enunciado en una sentencia contra Colombia, tales supuestos no pod\u00edan subsumirse completamente en dicho est\u00e1ndar. Lo anterior, toda vez que en esa oportunidad la Corte IDH no se pronunci\u00f3 sobre las inhabilidades que operan por ministerio de la ley, sino sobre la prohibici\u00f3n que recae sobre las autoridades administrativas para \u00abimponer sanciones que limiten derechos pol\u00edticos, en raz\u00f3n a su naturaleza no judicial y, en particular, [\u2026] respecto de funcionarios p\u00fablicos elegidos popularmente\u00bb.<\/p>\n
No obstante, en franco desconocimiento de este precedente jurisprudencial, al aprobar la Sentencia C-030 de 2023, la mayor\u00eda de la Sala Plena consider\u00f3 que la PGN s\u00ed puede imponer a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular las sanciones de destituci\u00f3n, inhabilidad y suspensi\u00f3n. Para ello, no tuvo en cuenta que, en aplicaci\u00f3n de las reglas fijadas en la Sentencia C-146 de 2021, el margen de apreciaci\u00f3n nacional para interpretar las obligaciones derivadas del art\u00edculo 23.2 de la CADH se hab\u00eda reducido y que los supuestos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos que prev\u00e9 la norma acusada s\u00ed son subsumibles en la Sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia. En consecuencia, al soslayar la vinculatoriedad de la sentencia interamericana para resolver el caso, la mayor\u00eda viol\u00f3 su propio precedente jurisprudencial.<\/p>\n
En el ac\u00e1pite siguiente se explicar\u00e1n no solo las razones por las cuales la Sentencia C-030 de 2023 desconoce el precedente fijado en la Sentencia C-091 de 2022. Tambi\u00e9n se indicar\u00e1n los motivos por los que atribuirle naturaleza autom\u00e1tica e integral al recurso extraordinario de revisi\u00f3n no es suficiente para cumplir con el est\u00e1ndar de la Corte IDH.<\/p>\n
3.2. La Sentencia C-091 de 2022: el control autom\u00e1tico e integral de las sanciones administrativas<\/p>\n
En la Sentencia C-091 de 2022, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, que regulaban el tr\u00e1mite del control autom\u00e1tico e integral de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal (CAI). Para fundamentar su decisi\u00f3n, argument\u00f3 que tales art\u00edculos vulneraban el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia en condiciones de igualdad y las garant\u00edas del debido proceso. Esto, porque privaban a los responsables fiscales de la posibilidad de cuestionar el fallo a trav\u00e9s de los medios de control judiciales que consideraran adecuados para defender sus intereses, en raz\u00f3n del car\u00e1cter autom\u00e1tico e integral de la sanci\u00f3n.<\/p>\n
En este sentido, la Corte constat\u00f3 que, mediante auto de unificaci\u00f3n del 29 de junio de 2021, la Sala Plena del Consejo de Estado confirm\u00f3 la posici\u00f3n de inaplicar los art\u00edculos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 por ser incompatibles con los art\u00edculos 29, 229 y 238 de la Constituci\u00f3n y los art\u00edculos 2, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la CADH. A juicio de esa corporaci\u00f3n, el CAI no cumpl\u00eda con los par\u00e1metros previstos en el caso Petro Urrego vs Colombia sobre la prohibici\u00f3n que recae sobre las autoridades administrativas para limitar el ejercicio de derechos pol\u00edticos, pues esa facultad, a la luz de lo dispuesto en el art\u00edculo 23.2 de la Convenci\u00f3n, solo est\u00e1 habilitada para los jueces penales. Tal incompatibilidad surg\u00eda de, entre otras, las siguientes circunstancias impuestas por el legislador al responsable fiscal: i) no pod\u00eda presentar pruebas ni controvertir las que se alleguen en su contra; ii) no ten\u00eda oportunidad de formular pretensiones de restablecimiento de derechos ni solicitar la indemnizaci\u00f3n de perjuicios; iii) no pod\u00eda pedir la suspensi\u00f3n provisional de los efectos de los actos administrativos y iv) \u00abse disminuyen notoriamente [sus] garant\u00edas procesales [\u2026] en un juicio sumario con grave desequilibrio procesal ante el potencial n\u00famero de intervinientes\u00bb.<\/p>\n
Nuevamente, en contrav\u00eda de la jurisprudencia en vigor, en la Sentencia C-030 de 2023, la mayor\u00eda de la Sala Plena se arrog\u00f3 de la potestad legislativa para otorgar naturaleza autom\u00e1tica e integral al recurso extraordinario de revisi\u00f3n, el cual procede contra los actos administrativos sancionatorios dictados por la PGN contra servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Es decir, le atribuy\u00f3 a dicho recurso las mismas caracter\u00edsticas declaradas inexequibles en la Sentencia C-091 de 2022. Sin duda, se trata en un intento fallido por restaurar el orden constitucional, que menoscaba la obligatoriedad del precedente porque le atribuye a un control judicial posterior las cualidades que en la Sentencia C-091 la Corte encontr\u00f3 contrarias a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Para los magistrados disidentes, es claro que este remedio no responde a las exigencias constitucionales contenidas en los art\u00edculos 29 y 93 de la Constituci\u00f3n y 8 y 23.2 de la CADH. No respeta el principio del juez natural porque, en cualquier caso, la sanci\u00f3n es impuesta por una autoridad administrativa como lo es la PGN. Y, adem\u00e1s, la suspensi\u00f3n de la sanci\u00f3n, mientras la jurisdicci\u00f3n contenciosa verifica la decisi\u00f3n del \u00f3rgano de control, no responde al est\u00e1ndar fijado en la Sentencia C-146 de 2021, en la cual la Corte fue clara en determinar la regla de decisi\u00f3n en el caso Petro Urrego vs. Colombia.<\/p>\n
Es evidente que existe una diferencia sustancial entre la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n por parte de un juez, sin intermediarios, y la refrendaci\u00f3n judicial posterior de esa sanci\u00f3n, cuando esta es decidida por una autoridad administrativa. Mientras el primer supuesto respeta el principio de reserva judicial que gobierna esta materia, el segundo es apenas una revisi\u00f3n judicial posterior que, aunque la Sentencia C-030 de 2023 diga lo contrario, tampoco tiene las garant\u00edas procesales que la Sala Plena ech\u00f3 de menos en la citada Sentencia C-091 de 2022.<\/p>\n
La situaci\u00f3n es m\u00e1s grave a\u00fan si se tienen en cuenta dos elementos adicionales. Primero, como ya se dijo, dicha refrendaci\u00f3n judicial ser\u00e1 propiciada por un recurso confeccionado por la Corte sin rigor; recurso que, en realidad, no ser\u00e1 tal porque seguir\u00e1 las reglas de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, pero que tampoco ser\u00e1 una acci\u00f3n porque operar\u00e1 de manera autom\u00e1tica e integral. Un verdadero galimat\u00edas jur\u00eddico.<\/p>\n
Y, segundo, el recurso extraordinario de revisi\u00f3n tuvo alg\u00fan sentido en el marco de las funciones jurisdiccionales que se preve\u00edan para la PGN en la ley parcialmente cuestionada. Ten\u00eda sentido porque aquel proced\u00eda contra una decisi\u00f3n que, formalmente, pero de manera equivocada, ten\u00eda la calidad de una sentencia judicial. Una de las consecuencias l\u00f3gicas de la declaratoria de inexequibilidad de esa competencia consiste, justamente, en que, en la actualidad, el recurso extraordinario de revisi\u00f3n carece por completo y sin duda de correcci\u00f3n alguna porque la decisi\u00f3n que adopta la PGN es de naturaleza administrativa, y no judicial. De ordinario, solo es posible interponer recursos judiciales extraordinarios contra providencias de igual \u00edndole, y no contra actos administrativos. Contra estos proceden los recursos de la v\u00eda gubernativa y los medios de control ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En este sentido, la decisi\u00f3n que tom\u00f3 la mayor\u00eda sobre el alcance del recurso extraordinario de revisi\u00f3n solo es una forma de mejorarle la imagen a una situaci\u00f3n abiertamente inconstitucional.<\/p>\n
4. La Sentencia C-030 de 2023 impacta negativamente la lucha contra la corrupci\u00f3n<\/p>\n
Estimamos que la mayor\u00eda de la Sala Plena prohij\u00f3 una soluci\u00f3n que impacta negativamente en la efectiva sanci\u00f3n de quienes cometen infracciones disciplinarias muy graves y, en consecuencia, afectan el correcto funcionamiento de la funci\u00f3n p\u00fablica. La Corte Constitucional, en jurisprudencia consolidada, ha reconocido el compromiso nacional e internacional por la lucha contra la corrupci\u00f3n. Para esto, el Estado debe prever mecanismos que, si bien garanticen al m\u00e1ximo los derechos de los sujetos disciplinados, conduzcan a decisiones oportunas y efectivas. La soluci\u00f3n que brind\u00f3 la mayor\u00eda de la Sala Plena tambi\u00e9n desatiende esta finalidad constitucional. La decisi\u00f3n que permite a la PGN en sede administrativa adelantar todo el procedimiento disciplinario sancionatorio, sin que su resultado pueda ejecutarse, conduce a una intervenci\u00f3n que seguramente ser\u00e1 tard\u00eda por parte del Estado en la defensa del comportamiento correcto de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
Para evitar este efecto indeseable, la soluci\u00f3n no era sostener que la decisi\u00f3n sancionatoria administrativa era ejecutable una vez quedara en firme en la PGN. Por el contrario, se deb\u00eda reconocer que conservar la competencia sancionatoria en esa entidad era inconstitucional. Una oportuna funci\u00f3n disciplinaria sobre los servidores de elecci\u00f3n popular exige la intervenci\u00f3n judicial, incluso, si se piensa en la posibilidad de decretar medidas cautelares de suspensi\u00f3n en el marco de procesos disciplinarios, con sujeci\u00f3n al debido proceso.<\/p>\n
Por ello, consideramos que en raz\u00f3n de la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, la Sala debi\u00f3 tomar una medida adicional de car\u00e1cter transitorio y con un plazo preclusivo, para que el legislador regulara la materia de forma inmediata. As\u00ed, debi\u00f3 garantizar que la PGN instruyera los procesos disciplinarios contra servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y pudiera sancionarlos con amonestaci\u00f3n o multa. Pero, si las faltas ameritaban las sanciones de destituci\u00f3n, inhabilidad o suspensi\u00f3n, la PGN deb\u00eda presentar el pliego de cargos ante el Consejo de Estado, para que all\u00ed se surtiera el juzgamiento de esos servidores, conforme al C\u00f3digo Disciplinario y en atenci\u00f3n a los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, defensa y contradicci\u00f3n, doble instancia y doble conformidad, sin perjuicio del ejercicio de los recursos ordinarios y extraordinarios a que hubiera lugar.<\/p>\n
Esta decisi\u00f3n conciliaba de una mejor manera el procedimiento disciplinario con la Constituci\u00f3n, la CADH y la jurisprudencia interamericana porque conservaba las competencias de instrucci\u00f3n que el texto superior le asigna a la PGN, sin desconocer la ratio decidendi de la Sentencia C-091 de 2022. Adem\u00e1s, porque, en todo caso, hubiera sido una medida temporal, mientras el Congreso de la Rep\u00fablica regulaba las siguientes materias: i) el reparto de competencias entre la PGN y los jueces para la investigaci\u00f3n y juzgamiento de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular; ii) la adecuaci\u00f3n procesal de los procesos en curso a la nueva normativa, de manera que las actuaciones adelantadas por la PGN, antes de la imposici\u00f3n de las sanciones de destituci\u00f3n, inhabilidad y suspensi\u00f3n, preservaran validez y iii) el tr\u00e1nsito procesal del C\u00f3digo General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) a la ley que se expidiera en cumplimiento del exhorto.<\/p>\n
Aunque la Sentencia C-030 de 2023 prev\u00e9 un exhorto al Congreso de la Rep\u00fablica para adecuar el r\u00e9gimen disciplinario de los servidores de elecci\u00f3n popular a los m\u00e1s altos est\u00e1ndares nacionales e internacionales \u2014est\u00e1ndares que la misma sentencia desconoci\u00f3\u2014, lo hizo como una mera invitaci\u00f3n. Su decisi\u00f3n, con la improvisada reestructuraci\u00f3n del recurso extraordinario de revisi\u00f3n que promovi\u00f3, ser\u00e1, por ahora, definitiva, pese a las complejidades que ello tiene en materia de debido proceso y, adem\u00e1s, de persecuci\u00f3n oportuna y eficaz de las faltas disciplinarias por parte de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
5. La Sentencia C-030 de 2023 desprotege el derecho al debido proceso de los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y mantiene el dise\u00f1o del proceso disciplinario creado en la Ley 2094 de 2021<\/p>\n
Advertimos que la mayor\u00eda de la Corte Constitucional acogi\u00f3 una v\u00eda que es deficitaria en t\u00e9rminos de protecci\u00f3n de la garant\u00eda del derecho al debido proceso de los funcionarios de elecci\u00f3n popular, al punto que incumple el est\u00e1ndar que, aunque equivocadamente, pretendi\u00f3 reconocer la Ley 2094 de 2021.<\/p>\n
Al respecto, n\u00f3tese que bajo la idea de que la PGN actuar\u00eda como juez, la Ley 2094 de 2021 adopt\u00f3 un r\u00e9gimen disciplinario garante de la doble instancia y de la doble conformidad (art\u00edculos 3, 14, 17, entre otros). En este contexto, el primer fallo disciplinario y jurisdiccional sancionatorio tendr\u00eda bajo ese esquema la revisi\u00f3n por una instancia que, dentro de la PGN, era diferente a la que impuso la sanci\u00f3n y que operaba antes de darle paso al recurso extraordinario de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado.<\/p>\n
Ahora, con la decisi\u00f3n mayoritaria, al parecer, ser\u00e1 en sede administrativa, y no en sede judicial, que se garantizar\u00e1n los derechos a la doble instancia y a la doble conformidad, pues la Corte mantuvo todo el andamiaje procedimental. Solo una vez se produzca el fallo disciplinario administrativo, proceder\u00e1 el recurso extraordinario de revisi\u00f3n, cuya dificultad no est\u00e1 solamente en el estropeado redise\u00f1o de su naturaleza, sino, como ya se dijo en p\u00e1ginas anteriores, en su ineficiencia para garantizar el debido proceso.<\/p>\n
En esta misma direcci\u00f3n, notamos que esta configuraci\u00f3n sui generis del recurso extraordinario de revisi\u00f3n ubica en desigualdad de condiciones a los servidores de elecci\u00f3n popular. Estos solo tendr\u00e1n un recurso jurisdiccional, frente a los dem\u00e1s sujetos de investigaci\u00f3n disciplinaria, quienes s\u00ed podr\u00e1n acudir a un verdadero proceso judicial mediante la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, con instancias y garant\u00edas plenas.<\/p>\n
Finalmente, advertimos que la ley acusada concedi\u00f3 facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica en cuyo desarrollo el Gobierno nacional cre\u00f3 un amplio cuerpo burocr\u00e1tico, una institucionalidad especial y destin\u00f3 unos determinados recursos, con el objetivo de que la PGN ejerciera funciones jurisdiccionales disciplinarias. La Corte Constitucional, con esta decisi\u00f3n, invalid\u00f3 las funciones jurisdiccionales por su objetiva inconstitucionalidad, pero dej\u00f3 en pie el cuerpo burocr\u00e1tico, la institucionalidad, inclusive un recurso pensado para algo distinto, y le devolvi\u00f3 una funci\u00f3n que le hab\u00eda retirado el Congreso de la Rep\u00fablica, en ejercicio de su competencia como \u00f3rgano por excelencia de la democracia representativa.<\/p>\n
En el numeral segundo de su parte resolutiva, la Sentencia C-030 de 2023 declara la exequibilidad condicionada de la norma demandada, \u00aben el entendido de que la determinaci\u00f3n de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, corresponder\u00e1 al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma\u00bb [negrilla fuera del texto original]. El diccionario de la Real Academia de la Lengua Espa\u00f1ola indica que el verbo determinar tiene, entre otras acepciones, la de establecer o fijar algo. El diccionario cita, a manera de ejemplo, el siguiente: \u00abLa Constituci\u00f3n determina la igualdad de todos ante la ley\u00bb.<\/p>\n
Es decir, razonablemente se puede interpretar que el numeral segundo de la Sentencia C-030 de 2023 dispone que las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular ser\u00e1n establecidas o fijadas por el juez de lo contencioso administrativo. No obstante, en la parte motiva de dicha sentencia, se indica una y otra vez que la PGN continuar\u00e1 estableciendo o fijando esas sanciones contra los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular.<\/p>\n
Al margen de que el ejercicio de esa competencia por parte de la PGN no suponga la imposici\u00f3n definitiva de la sanci\u00f3n, como se indica en la Sentencia C-030, es claro que el numeral segundo de su parte resolutiva no se acompasa y es incongruente con su parte motiva. M\u00e1s grave a\u00fan, no refleja de ninguna manera la regla de decisi\u00f3n precisada en relaci\u00f3n con el an\u00e1lisis de los art\u00edculos 29 y 93 de la Constituci\u00f3n y 8 y 23.2 de la CADH.<\/p>\n
7. La Sentencia C-030 de 2023 lesiona el bloque de constitucionalidad y el Estado de derecho<\/p>\n
La Sentencia C-030 de 2023 tiene varios problemas conceptuales. Algunos de ellos ya fueron rese\u00f1ados en las p\u00e1ginas anteriores. No obstante, es preciso resaltar otras cuestiones all\u00ed referidas que tienen implicaciones ya no respecto del cuerpo mismo de la sentencia, sino sobre la manera en que en un futuro se comprender\u00e1 la forma en que interact\u00faan el principio de supremac\u00eda constitucional y la prevalencia del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
7.1. La Sentencia C-030 de 2023 no promueve el di\u00e1logo con la Corte IDH<\/p>\n
Los magistrados disidentes compartimos la idea general en virtud de la cual la Corte Constitucional y la Corte IDH deben establecer un di\u00e1logo cuya finalidad sea la armonizaci\u00f3n de est\u00e1ndares de protecci\u00f3n de los derechos humanos. Sin embargo, observamos que esto no fue lo que sucedi\u00f3 en este caso. La Corte Constitucional no promueve dicho di\u00e1logo cuando hace un llamado a desobedecer las sentencias de la Corte IDH y no busca hacer una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica entre las normas de la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y la Constituci\u00f3n. Este ejercicio hermen\u00e9utico ten\u00eda una \u00fanica soluci\u00f3n: las sanciones de destituci\u00f3n, inhabilitaci\u00f3n y suspensi\u00f3n solo pueden ser impuestas por los jueces de la Rep\u00fablica, con independencia de su especialidad, siempre que brinden garant\u00edas del debido proceso, semejantes a aquellas que ofrece el proceso penal.<\/p>\n
Esta soluci\u00f3n era la \u00fanica posible porque, adem\u00e1s de las razones ya expuestas en p\u00e1ginas anteriores, cuando el margen de apreciaci\u00f3n nacional se ha reducido, como sucede en el presente caso, la idea de establecer un di\u00e1logo debe ser prudente y estar acorde con la necesidad de dar cumplimiento a la sentencia que condena al Estado colombiano. En este contexto, es claro que dicho di\u00e1logo debe empezar por reconocer que existe una sentencia y que esta debe ser cumplida con sujeci\u00f3n a los l\u00edmites que fija la propia Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Con su decisi\u00f3n, la Sala Plena estableci\u00f3 un precedente que le podr\u00eda permitir al Estado obviar sus compromisos internacionales en materia de derechos humanos y desconocer abiertamente las decisiones del m\u00e1ximo tribunal de derechos humanos de la regi\u00f3n. La posici\u00f3n de la mayor\u00eda supone la idea de que las sentencias de la Corte IDH solo pueden ser cumplidas si respetan la historia institucional de Colombia y se ajustan a la interpretaci\u00f3n que la Corte Constitucional haga de la CADH. De lo contrario, se podr\u00eda entender que el Estado se encuentra legitimado para desobedecerlas y, por esta v\u00eda, desconocer la CADH.<\/p>\n
<\/p>\n
En este sentido, la Sentencia C-030 de 2023 no se funda en \u00abuna conversaci\u00f3n entre iguales en la que el objetivo no es buscar la autoridad con mayor jerarqu\u00eda, la prevalencia normativa o la imposici\u00f3n de un est\u00e1ndar sobre otro\u00bb. Todo lo contrario. Se trata de un mon\u00f3logo interpretado por la Corte Constitucional cuya meta consiste en dejar en claro la superioridad jer\u00e1rquica de la corporaci\u00f3n frente a la Corte IDH, as\u00ed como la competencia de aquella para imponer su particular interpretaci\u00f3n de la CADH. La conclusi\u00f3n no puede ser otra cuando se constata que, en virtud de la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda, tomada sin tener en cuenta el art\u00edculo 68.1 de la CADH, la PGN conserv\u00f3 las mismas competencias que reproch\u00f3 la Corte IDH en la Sentencia del Caso Petro Urrego vs. Colombia y en la resoluci\u00f3n de supervisi\u00f3n de cumplimiento del 25 de noviembre de 2021.<\/p>\n
7.2. La Sentencia C-030 de 2023 impacta la vigencia del Estado de derecho<\/p>\n
Los magistrados disidentes estimamos que la decisi\u00f3n mayoritaria reviste de una gravedad particular que impacta la vigencia del Estado de derecho. Este tribunal ven\u00eda manifestando, hasta esta oportunidad, que \u00ab[e]l respeto al Estado de Derecho inicia con el cabal cumplimiento de las sentencias emitidas por autoridad judicial\u00bb. Con similar orientaci\u00f3n, hab\u00eda se\u00f1alado que \u00abel cumplimiento de las decisiones judiciales es una de las m\u00e1s importantes garant\u00edas para la existencia y funcionamiento del Estado Social de Derecho, pues no solo constituye un imperativo constitucional en aras de materializar el valor de la justicia, sino que tambi\u00e9n permite hacer efectivos los principios constitucionales de la buena fe y la confianza leg\u00edtima, en las relaciones que se establecen entre los ciudadanos y el Estado\u00bb.<\/p>\n
Igualmente, hab\u00eda sostenido que el cumplimiento de las sentencias judiciales permite la preservaci\u00f3n institucional del Estado social de derecho y constituye un instrumento para alcanzar un orden social justo. Adem\u00e1s, hab\u00eda considerado que el respeto por las decisiones judiciales protege los principios constitucionales de buena fe, confianza leg\u00edtima y cosa juzgada y el derecho fundamental de acceso a la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
Por consiguiente, aquello que desconoce la mayor\u00eda de la Sala Plena no es otra cosa que el imperativo de salvaguardar la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n, incluso cuando para eso sea imprescindible armonizar su texto con los mandatos derivados de los instrumentos internacionales que vinculan al Estado colombiano. El norte que debe guiar este ejercicio interpretativo es la maximizaci\u00f3n de la garant\u00eda de los derechos humanos. En este caso, este deber supremo se pas\u00f3 por alto al restringir el \u00e1mbito de protecci\u00f3n que el art\u00edculo 23.2 de la CADH irradia sobre el ordenamiento jur\u00eddico interno. La Sentencia C-030 de 2023 no tuvo en cuenta que el alcance de los derechos comprometidos se fij\u00f3 en una decisi\u00f3n jurisdiccional que es vinculante para el Estado colombiano.<\/p>\n
7.3. La Sentencia C-030 de 2023 contradice la jurisprudencia constitucional en materia de tutela<\/p>\n
De otro lado, el precedente sentado en la decisi\u00f3n mayoritaria es incoherente con la jurisprudencia en vigor en materia de tutela que, desde hace varios a\u00f1os, establece que el incumplimiento de una sentencia dictada por la Corte IDH por parte del Estado constituye una vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales. Igualmente, ignora el hecho de que, no en pocas oportunidades, la Corte Constitucional ha empleado la jurisprudencia dictada por la Corte IDH, en casos en los que Colombia no es parte, para establecer est\u00e1ndares vinculantes en el ordenamiento jur\u00eddico interno. Por tanto, la Sentencia C-030 de 2023 y su innecesaria, excesiva e infundada hostilidad hacia la Corte IDH y la CADH son extra\u00f1as a la manera en que, hist\u00f3ricamente, la Corte Constitucional ha comprendido e incorporado la jurisprudencia interamericana.<\/p>\n
En efecto, en la Sentencia T-367 de 2010, la Sala Primera de Revisi\u00f3n identific\u00f3 obst\u00e1culos en el cumplimiento de la sentencia de la Corte IDH en el caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia, que se originaban en la apreciaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de los diferentes funcionarios con responsabilidades en materia de desplazamiento forzado. La importancia de esta providencia radica en que no solo se adoptaron medidas para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales, sino que, adicionalmente, se conmin\u00f3 al Ministerio de Relaciones Exteriores a ejercer una funci\u00f3n de coordinaci\u00f3n efectiva en la que se ilustrara de manera adecuada y oportuna a las diferentes entidades del Estado responsables en la materia de la necesidad de cumplir con los fallos judiciales de los organismos internacionales.<\/p>\n
As\u00ed mismo, en la Sentencia T-653 de 2012, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n estudi\u00f3 una tutela acerca del presunto incumplimiento de una orden de reparaci\u00f3n simb\u00f3lica en el caso 19 comerciantes vs. Colombia. En esta providencia, se incluy\u00f3 un ac\u00e1pite acerca de la procedencia de la acci\u00f3n de tutela para obtener el cumplimiento de \u00f3rdenes impartidas por la Corte IDH, en el cual se resalt\u00f3 que era posible exigir el cumplimiento de una medida de reparaci\u00f3n consistente en una obligaci\u00f3n de hacer.<\/p>\n
En similar sentido, en la Sentencia T-564 de 2016, la Sala Novena de Revisi\u00f3n estudi\u00f3 una tutela que puso de presente el incumplimiento del Estado Colombiano de realizar un acto p\u00fablico de reconocimiento de su responsabilidad, tal como lo hab\u00eda ordenado la Corte IDH en el caso Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia.<\/p>\n
Por \u00faltimo, respecto de los derechos a la doble conformidad y a la doble instancia, en las Sentencias C-792 de 2014 y SU-146 de 2020, se acogi\u00f3, sin dudar, la jurisprudencia interamericana en ese tema. De hecho, la primera de ellas fue el sustento de una reforma constitucional posterior y la segunda fij\u00f3 el l\u00edmite temporal para la reclamaci\u00f3n del derecho. Las dos decisiones se apoyan en sentencias interamericanas que no son vinculantes para Colombia, por no ser una de las partes en contienda.<\/p>\n
En este camino, la mayor\u00eda frustr\u00f3 otras finalidades que en el marco de la Constituci\u00f3n son relevantes, como la persecuci\u00f3n efectiva de la corrupci\u00f3n, y en el escenario de un Estado constitucional de derecho son cruciales, como la consistencia y coherencia en la toma de decisiones del tribunal constitucional. La decisi\u00f3n de la que nos separamos, pese a sus metaf\u00f3ricas inspiraciones, socava, entonces, la labor de esta Corte de promover y garantizar la protecci\u00f3n m\u00e1s amplia posible de los derechos humanos.<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, dejamos expresadas las razones de nuestra discrepancia parcial con la Sentencia C-030 de 2023.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-030\/23<\/p>\n
Ref. Expediente D-14.503<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 2094 de 2021, \u00ab[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones\u00bb.<\/p>\n
Magistrados ponentes:<\/p>\n
JOS\u00c9 FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Comparto la totalidad de la parte resolutiva de la sentencia C-030 de 2023, en la cual se declar\u00f3 la inexequibilidad de las disposiciones que, en contrav\u00eda con el dise\u00f1o institucional establecido por el Constituyente de 1991, atribuyeron a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n (en adelante \u201cPGN\u201d) la funci\u00f3n jurisdiccional para destituir, suspender e inhabilitar a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular. Dada la importancia de las cuestiones tratadas por la Sala Plena en esta oportunidad, decid\u00ed aclarar mi voto con el fin de precisar y ahondar en algunos aspectos que considero centrales para comprender de mejor manera los efectos de dicha sentencia y la relaci\u00f3n que existe entre el derecho internacional \u2013 en particular, el derecho internacional de los derechos humanos \u2013 y el derecho constitucional colombiano.<\/p>\n
Sea lo primer anotar, que coincido plenamente con el razonamiento empleado por la mayor\u00eda de la Sala Plena para analizar los \u00faltimos dos cargos de inconstitucionalidad planteados en la demanda, referidos a la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 93 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (en adelante, \u201cC.P.\u201d) y 8 y 23.2 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, \u201cCADH\u201d). De manera especial, destaco la deferencia que mostr\u00f3 la Sala Plena por el di\u00e1logo judicial horizontal con la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la \u201cCorte IDH\u201d), mediante el dise\u00f1o de f\u00f3rmulas que apuntan a lograr una mayor armonizaci\u00f3n de la normativa nacional con el sistema interamericano de derechos humanos (en adelante, \u201cSIDH) y, de esta manera, avanzar en el objetivo com\u00fan de ambos reg\u00edmenes, que no es otro que maximizar la protecci\u00f3n de la dignidad de la persona humana. No sobra recordar que esta es la primera vez que la Corte Constitucional emite un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una legislaci\u00f3n adoptada con la \u201cfinalidad esencial\u201d de dar cumplimiento a una sentencia dictada por la Corte IDH en contra del Estado colombiano.<\/p>\n
Como explicar\u00e9 a lo largo de este escrito separado, la aplicaci\u00f3n de la CADH \u2013 y, en esa medida, de la interpretaci\u00f3n que de sus preceptos ha formulado la Corte IDH \u2013 no equivale a otorgar a dicho instrumento un car\u00e1cter supranacional ni incorporar autom\u00e1ticamente sus normas en el orden jur\u00eddico interno. En otras palabras, la importancia toral de los derechos humanos tanto a nivel internacional como a nivel dom\u00e9stico no simplifica de ninguna manera el complejo interrogante que debe resolver la Corte cada vez que analiza la aplicaci\u00f3n del derecho internacional en el \u00e1mbito interno. Sin embargo, antes de profundizar en este aspecto, conviene hacer una breve digresi\u00f3n sobre las diversas teor\u00edas que han sido propuestas a efectos de explicar dicha interacci\u00f3n, as\u00ed como de las herramientas que ha utilizado la Corte Constitucional para aliviar la tensi\u00f3n normativa\u2013 inherente, si se quiere \u2013 entre ambos sistemas jur\u00eddicos.<\/p>\n
Por lo tanto, este escrito concurrente se dividir\u00e1 en las siguientes secciones: (i) la relaci\u00f3n entre el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho constitucional colombiano; (ii) la aplicaci\u00f3n de las f\u00f3rmulas de incorporaci\u00f3n del derecho internacional de los derechos humanos al ordenamiento jur\u00eddico interno; (iii) el di\u00e1logo judicial entre la Corte Constitucional y la Corte IDH y, finalmente, (iv) la naturaleza del remedio adoptado en la sentencia C-030 de 2023.<\/p>\n
A. Las relaciones entre el derecho internacional y el derecho constitucional colombiano se dan en el marco de un pluralismo jur\u00eddico<\/p>\n
Las posibles soluciones que se pueden proponer para superar los problemas suscitados con ocasi\u00f3n de la interacci\u00f3n constante entre el derecho internacional y el derecho nacional var\u00edan debido a la perspectiva \u2013 interna o global \u2013 que adopte el juez constitucional. En su jurisprudencia m\u00e1s temprana, la Corte Constitucional \u2013 desde su ubicaci\u00f3n naturalmente local \u2013 parti\u00f3 de las teor\u00edas cl\u00e1sicas de monismo y dualismo para tratar de dar una explicaci\u00f3n a las complejas relaciones entre el derecho interno y el derecho internacional.<\/p>\n
De acuerdo con la concepci\u00f3n dualista, basada en un entendimiento de soberan\u00eda nacional absoluta, el derecho internacional y el derecho nacional son dos \u00f3rdenes jur\u00eddicos distintos, simult\u00e1neamente v\u00e1lidos, pero irreconciliables entre s\u00ed. Siguiendo la l\u00f3gica de esta postura, el derecho nacional es un \u201checho\u201d a la luz del derecho internacional. A su turno, el derecho internacional no es m\u00e1s que un \u201checho\u201d cuya existencia a nivel interno est\u00e1 sujeta al reconocimiento por parte del Estado. Por ello, una regla creada en el universo del derecho internacional no existe a nivel local, a menos que, mediante un acto voluntario de reconocimiento, el Estado traduzca su contenido al lenguaje del derecho nacional \u2013por ejemplo, a trav\u00e9s de una ley de la Rep\u00fablica. As\u00ed, se evitan conflictos normativos que podr\u00edan llegar a ser insuperables, de suerte que se favorece la idea de un di\u00e1logo horizontal entre operadores jur\u00eddicos pertenecientes a universos separados y diferentes, con objetos de regulaci\u00f3n y fundamentos normativos propios.<\/p>\n
Por el contrario, el paradigma monista, seg\u00fan el cual el derecho internacional y el derecho interno conforman una misma unidad, supone el desarrollo de un di\u00e1logo vertical soportado en idea de que el primero es supremo frente al segundo. Esta segunda noci\u00f3n encuentra forma en el concepto de la pir\u00e1mide kelseniana, en cuya c\u00faspide se coloca al derecho internacional. As\u00ed, no solo se busca una coordinaci\u00f3n entre los distintos Estados que componen la comunidad internacional, sino que tambi\u00e9n se logra la aplicaci\u00f3n directa de las normas internacionales a nivel interno, sin necesidad de surtir procesos de transformaci\u00f3n para convertirlas en derecho estatal. No obstante, cabe aclarar que ello no implica que las contradicciones que surjan entre el contenido del derecho interno y del derecho internacional sean irresolubles o que resulten en la nulidad autom\u00e1tica de la norma nacional; por el contrario, constituyen simplemente hip\u00f3tesis de antinomia, las cuales deber\u00e1n resolverse, en \u00faltimas, mediante la modificaci\u00f3n de la norma interna por parte de las entidades correspondientes.<\/p>\n
No obstante, este marco conceptual r\u00edgido ha generado una \u201cinsuperable paradoja\u201d, pues no ha sido capaz de explicar del todo la integraci\u00f3n del derecho internacional. De un lado, en el plano internacional, los Estados deben cumplir con sus obligaciones internacionales de buena fe y, como principio general, no invocar su derecho interno para sustraerse del cumplimiento sus obligaciones internacionales. Sin embargo, de otro lado, la primac\u00eda del derecho internacional se ha visto relativizada por el principio de supremac\u00eda constitucional. Por ello, a efectos de incorporar el derecho internacional a nivel local, las constituciones le han otorgado a dicho derecho, en ciertas materias y bajo ciertos requisitos, prioridad sobre las leyes ordinarias, pero no un valor supraconstitucional.<\/p>\n
De ah\u00ed que, desde 1998, la Corte Constitucional haya optado por acoger la tesis de un monismo moderado, que favorece una relaci\u00f3n coordinada y din\u00e1mica entre los dos reg\u00edmenes. Esta teor\u00eda, atiende a un entendimiento sistem\u00e1tico de la Carta Pol\u00edtica que consagra el principio de supremac\u00eda constitucional (art. 4\u00b0), as\u00ed como el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (art. 9) y el deber de promover la internacionalizaci\u00f3n sobre bases de equidad y reciprocidad (art. 226). Bajo ese entendimiento, en el plano dom\u00e9stico, las disposiciones constitucionales prevalecen sobre todas las dem\u00e1s\u2013 incluyendo las internacionales, a las cuales la Carta, a su vez, les fija un determinado valor dentro del ordenamiento \u2013, de suerte que, en el evento de una contradicci\u00f3n insuperable entre ambas\u2013deben preferirse las primeras, sin consideraci\u00f3n a las repercusiones que de ello se puedan derivar en t\u00e9rminos de responsabilidad internacional.<\/p>\n
Ahora bien, lo cierto es que los fen\u00f3menos de la globalizaci\u00f3n, de la consolidaci\u00f3n de redes intergubernamentales y, sobre todo, del triunfo de un discurso basado en lenguaje de la dignidad y los derechos humanos, han complejizado la relaci\u00f3n entre el derecho internacional y el derecho nacional, al punto que hoy se habla de la \u201cinternacionalizaci\u00f3n\u201d del derecho constitucional colombiano y, m\u00e1s recientemente, de la \u201cconstitucionalizaci\u00f3n\u201d del derecho internacional de los derechos humanos.<\/p>\n
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Aunque ambos procesos est\u00e1n relacionados, el primero se evidencia en la constitucionalizaci\u00f3n de los tratados internacionales en la Carta Pol\u00edtica de 1991, a trav\u00e9s de llamadas cl\u00e1usulas de apertura (v.gr., art. 93), lo que hace que ciertas garant\u00edas constitucionales traspasen las fronteras y se conviertan en verdaderas garant\u00edas internacionales. As\u00ed, hoy en d\u00eda los derechos fundamentales tienen una doble fuente normativa y judicial: la constitucional y la internacional. Por su parte, la segunda corriente ha entendido que los tratados de derechos humanos tienen una dimensi\u00f3n constitucional, lo que les otorga eficacia directa en el plano nacional y reconoce a los individuos, como verdaderos sujetos de derechos internacional, legitimidad para hacer valer sus derechos frente al Estado ante tribunales internacionales.<\/p>\n
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Estas circunstancias, a mi modo de ver, han ido modificando sustancialmente el concepto cl\u00e1sico de soberan\u00eda a tiempo que abandonaron el pret\u00e9rito debate sobre la existencia de una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica o divergente, y permitieron avanzar en una mayor integraci\u00f3n y cohesi\u00f3n entre ambos ordenamientos, todo lo cual vigoriza la protecci\u00f3n de los derechos humanos. En efecto, en la actualidad, existe un pluralismo jur\u00eddico en el que derecho internacional y derecho interno coexisten como fuentes normativas en el marco de una relaci\u00f3n simbi\u00f3tica y rec\u00edproca en la cual, sin perder su identidad propia, se influencian y complementan mutuamente.<\/p>\n
Un claro ejemplo de lo anterior es la arquitectura institucional y normativa del SIDH, que ha dado lugar a un andamiaje de protecci\u00f3n multinivel, en el cual los distintos ordenamientos jur\u00eddicos conviven a la luz del principio de reconocimiento mutuo e \u00a0interact\u00faan constantemente, con base en la complementariedad, permitiendo que el lenguaje de los derechos humanos migre entre las constituciones de la regi\u00f3n y entre los operadores jur\u00eddicos nacionales e internacionales, atendiendo al hecho de que todos confluyen en el objetivo esencial de avanzar en la protecci\u00f3n de la dignidad humana.<\/p>\n
Ahora bien, dicha interacci\u00f3n se da bajo las estrictas premisas de subsidiariedad y complementariedad al sistema de garant\u00edas nacionales; es decir, que la protecci\u00f3n internacional entra en funcionamiento \u00fanicamente cuando la que ofrece el derecho interno de los Estados resulta ineficaz, insuficiente o falla en su totalidad. Con todo, ello no implica la existencia de una relaci\u00f3n jer\u00e1rquica en la cual se imponga una lectura de arriba hacia abajo, puesto que cada ordenamiento es reconocido como v\u00e1lido sin que ninguno pretenda convertirse en fuente de validez del otro, ni que exista un int\u00e9rprete final ni un solo tribunal de cierre. Por el contrario, el reconocimiento de un pluralismo jur\u00eddico o protecci\u00f3n multinivel, regido por la horizontalidad y la reciprocidad, es lo que ha permitido avanzar en la protecci\u00f3n de los derechos humanos, mejorando las decisiones judiciales a trav\u00e9s de un entendimiento y un di\u00e1logo compartido del contendido de los derechos, ajeno a coyunturas pol\u00edticas.<\/p>\n
B. La sentencia C-030 de 2023 aplic\u00f3 adecuadamente las f\u00f3rmulas de incorporaci\u00f3n del derecho internacional de los derechos humanos al ordenamiento interno<\/p>\n
Seg\u00fan las consideraciones reci\u00e9n expuestas, la interdependencia entre el derecho internacional de derechos humanos y el derecho constitucional colombiano permite cumplir con m\u00e1s determinaci\u00f3n el rol transformador de la Corte Constitucional para fortalecer la democracia y la protecci\u00f3n de los derechos humanos. Para tal efecto, la Corte Constitucional ha hecho uso de diversos mecanismos para privilegiar interpretaciones din\u00e1micas que favorecen y posibilitan la recepci\u00f3n de los est\u00e1ndares convencionales interamericanos y promover el di\u00e1logo judicial transnacional. Centrar\u00e9 mis reflexiones en dos mecanismos en particular, dada su importancia y relevancia para este caso: (i) el bloque de constitucionalidad y (ii) el control de convencionalidad.<\/p>\n
1. Un llamado a favor de la concepci\u00f3n rigurosa o estricta del bloque de constitucionalidad<\/p>\n
La Corte Constitucional introdujo desde su jurisprudencia temprana, inspirada en el \u201cbloc de constitutionnalit\u00e9\u201d proveniente del derecho franc\u00e9s, la noci\u00f3n de \u201cbloque de constitucionalidad\u201d, como una f\u00f3rmula de armonizaci\u00f3n entre el derecho internacional y el derecho interno, con la intenci\u00f3n de resolver la antinomia entre los art\u00edculos 4\u00ba y 93 de la Carta, la cual permite avanzar en el esfuerzo de la aplicaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, en tanto ampl\u00eda el cat\u00e1logo de derechos fundamentales, expande su contenido y actualiza su interpretaci\u00f3n, de acuerdo con est\u00e1ndares internacionales. Adem\u00e1s, debido a su rango y jerarqu\u00eda constitucional, sirve de par\u00e1metro de constitucionalidad para evaluar la constitucionalidad de las leyes.<\/p>\n
Dicha doctrina, fue construida inicialmente con fundamento en los art\u00edculos 93 y 214 superiores. Por ello, en un primer momento, el bloque de constitucionalidad lo conformaron, de una parte, los tratados de derechos humanos cuya limitaci\u00f3n est\u00e1 prohibida durante los estados de excepci\u00f3n (art. 93, inciso 1\u00ba) y, de otra, las normas convencionales y consuetudinarias de derecho internacional humanitario, como los Convenios de Ginebra (art. 214), las cuales tambi\u00e9n son normas ius cogens. Estas, entonces, eran las \u00fanicas normas externas al texto constitucional que estaban situadas a su mismo nivel jer\u00e1rquico en el a\u00f1o 1995 y permit\u00edan a la Corte hacer control de constitucionalidad.<\/p>\n
Ahora bien, la Corte adopt\u00f3, con el paso del tiempo, una concepci\u00f3n m\u00e1s amplia del bloque de constitucionalidad, teniendo como referente los distintos preceptos constitucionales que hacen un reenv\u00edo a otras fuentes normativas bien sea con fines de integraci\u00f3n constitucional o simplemente para que cumplan una funci\u00f3n estrictamente hermen\u00e9utica. Entre estas disposiciones, se encuentran, los siguientes: el art\u00edculo 9\u00b0, por mandato del cual las relaciones exteriores se fundamentan en la soberan\u00eda nacional, en el respeto por la autodeterminaci\u00f3n de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia; el art\u00edculo 44, que ordena que los ni\u00f1os gozar\u00e1n, adem\u00e1s de los derechos consagrados en la Constituci\u00f3n y en las leyes, de aquellos contenidos en los tratados internacionales ratificados por Colombia; el art\u00edculo 53, que establece que los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia, hacen parte de la legislaci\u00f3n interna; el art\u00edculo 94 que precept\u00faa que los derechos inherentes a la persona, que no figuren expresamente en la Constituci\u00f3n y en los convenios internacionales no deben entenderse como no reconocidos y ; el art\u00edculo 101, inciso 2\u00ba, seg\u00fan el cual los l\u00edmites territoriales se\u00f1alados de conformidad con la forma prevista en la Constituci\u00f3n, s\u00f3lo podr\u00e1n modificarse en virtud de tratados internacionales aprobados por el Congreso y debidamente ratificados por el presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, la interpretaci\u00f3n amplia del concepto de bloque de constitucionalidad tambi\u00e9n encuentra su fundamento en las cl\u00e1usulas constitucionales que promueven un proceso de internacionalizaci\u00f3n y de la apertura del Estado colombiano a las manifestaciones de la comunidad internacional en materias como la protecci\u00f3n de derechos humanos. Entre ellas, por ejemplo, el art\u00edculo 226 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prescribe que \u201c[e]l Estado promover\u00e1 la internacionalizaci\u00f3n de las relaciones pol\u00edticas, econ\u00f3micas, sociales y ecol\u00f3gicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional\u201d. En esa misma l\u00ednea, el art\u00edculo 227 ib\u00eddem establece que \u201cel Estado promover\u00e1 la integraci\u00f3n econ\u00f3mica, social y pol\u00edtica con las dem\u00e1s naciones y especialmente, con los pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina y del Caribe mediante la celebraci\u00f3n de tratados que, sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podr\u00e1 establecer elecciones directas para la constituci\u00f3n del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano\u201d.<\/p>\n
Con motivo de esta expansi\u00f3n de la noci\u00f3n de bloque de constitucionalidad, en sentencia C-191 de 1998 la Corte escindi\u00f3 este concepto en dos modalidades: un bloque en sentido estricto y otro bloque en sentido lato. El primero, estar\u00eda conformado por los tratados de derecho humanos que proh\u00edben expl\u00edcitamente su restricci\u00f3n en estados de excepci\u00f3n, conforme al art\u00edculo 93.1 superior. No obstante, llama la atenci\u00f3n que, pese al alcance restrictivo de este precepto, la Corte ha ensanchado esta noci\u00f3n, incorporando al bloque estricto no s\u00f3lo las citadas convenciones de derechos humanos, tales como la CADH, sino otros instrumentos que, aunque no prev\u00e9n ninguna prohibici\u00f3n sobre su limitaci\u00f3n, en criterio de la Corte, consagran \u201cderechos intangibles\u201d. Este es el caso, por ejemplo, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos, el Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Social y Culturales, la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos, el Convenci\u00f3n sobre la Eliminaci\u00f3n de todas las formas de Discriminaci\u00f3n contra la mujer (CEDAW, por sus siglas en ingl\u00e9s), el Convenio 169 de la OIT, el Tratado de Berna y la Decisi\u00f3n Andina 351 de 1993 sobre derechos morales de autor, entre otros.<\/p>\n
Con fundamento en lo expuesto, considero que es posible afirmar con total convencimiento que hoy en d\u00eda la Constituci\u00f3n colombiana, entendida como la norma de m\u00e1s alto rango en nuestro ordenamiento, es una constituci\u00f3n \u201cmulti-textual\u201d, que es complementada por el derecho internacional de los derechos humanos a trav\u00e9s de la doctrina del bloque de constitucionalidad. En otras palabras, la llamada \u201cConstituci\u00f3n material\u201d no s\u00f3lo comprende el texto codificado toda vez que nuestra \u201cnorma de normas\u201d no es un texto un\u00edvoco; por el contrario, es una norma jur\u00eddica abierta e inacabada, conformada por un conjunto de disposiciones de rango superior que, a partir de las cl\u00e1usulas de apertura que all\u00ed hacen presencia, sobrepasa el documento constitucional en estricto sentido, es decir, se extiende m\u00e1s all\u00e1 de sus 380 art\u00edculos y sus disposiciones transitorias. Por lo tanto, es precisamente este conjunto normativo que, como un todo, opera como el m\u00e1ximo par\u00e1metro de validez formal y material, como verdadera fuente de derecho constitucional, al cual debe sujetarse la normatividad de rango inferior.<\/p>\n
En vista de lo anterior, considero esta una buena oportunidad para expresar mis reparos sobre la expansi\u00f3n de la noci\u00f3n de bloque de constitucionalidad y sugerir el retorno al entendimiento riguroso de la figura, lo cual supone la eliminaci\u00f3n de la noci\u00f3n del bloque en sentido lato de la jurisprudencia constitucional. Como se dijo anteriormente, la finalidad de la figura del bloque de constitucionalidad no es otra distinta a armonizar el derecho internacional con el derecho interno. De ah\u00ed que su fundamento exija la identificaci\u00f3n de un reenv\u00edo expreso en el texto de la Carta Pol\u00edtica, que autorice al int\u00e9rprete a incorporar un determinado contenido normativo de \u00edndole estrictamente constitucional. Se constata que los art\u00edculos 44, 93.1, 94 y 214 que ordenan integrar al articulado superior instrumentos internacionales que consagran derechos humanos intangibles, son los \u00fanicos que pueden consagrar verdaderas \u201ccl\u00e1usulas de apertura\u201d; los dem\u00e1s, simplemente refieren a otras fuentes de derecho internacional a efectos de reconocerles un valor declarativo, interpretativo, o para incorporarlas a nivel legal \u2013 que no constitucional.<\/p>\n
Adicionalmente, el bloque en sentido lato presenta una contradicci\u00f3n conceptual irresoluble con la instituci\u00f3n misma de bloque de constitucionalidad. En efecto, este \u00faltimo refleja la necesidad de complementar un texto constitucional inacabado s\u00f3lo con disposiciones externas de \u00edndole superior. Por lo tanto, no encuentra asidero la pr\u00e1ctica de la Corte Constitucional de utilizar normas subconstitucionales, tratados internacionales distintos a los DDHH intangibles o, incluso, soft law para llevar a cabo el control de constitucional, pues ninguna incorpora preceptos que tienen rango constitucional. Sus funciones de servir como criterios interpretativos de los derechos constitucionales o de soporte para evaluar la correcci\u00f3n de las leyes, de ninguna manera pueden justificar su agrupaci\u00f3n bajo la noci\u00f3n de bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
En virtud de lo anterior, hago un llamado a que, en el futuro, la Corte Constitucional suprima la figura del bloque de constitucionalidad en sentido lato, no solo por resultar innecesaria, sino porque su misma existencia resulta ser antit\u00e9cnica y contradictoria, pues mina la idea de la Constituci\u00f3n como norma suprema, multitextual, con efecto irradiador sobre todo el sistema jur\u00eddico que vincula a todos los residentes en Colombia, y cuyos efectos no se limitan a servir simplemente de par\u00e1metro de constitucionalidad. Adem\u00e1s, considero necesario, con fundamento en la legitimidad democr\u00e1tica de las Constituciones, que se detenga tambi\u00e9n el ensanchamiento del bloque en sentido estricto, en favor del regreso al entendimiento restrictivo, que era propio de la noci\u00f3n original de bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
En efecto, el car\u00e1cter multi-textual o abierto de la Constituci\u00f3n no equivale a una indeterminaci\u00f3n o indefinici\u00f3n de su contenido, ni habilita al operador jur\u00eddico para que lo modifique caprichosamente. Por ello, sin desconocer que nuestra Carta Pol\u00edtica es un instrumento viviente, que tiene la capacidad de crecer, evolucionar y adaptarse, y sin perjuicio de que se mantengan las interpretaciones que favorecen la recepci\u00f3n de los derechos humanos previstos en los tratados internacionales, el juez constitucional debe actuar con prudencia y rigurosidad al momento de incorporar preceptos al bloque de constitucionalidad, pues est\u00e1 en riesgo la integridad de la Carta y del principio democr\u00e1tico. El hecho de que hoy no se pueda se\u00f1alar con certeza los elementos \u2013 tratados u otras fuentes \u2013 que conforman el bloque de constitucionalidad, debilita la idea de Estado de Derecho y hace que la Constituci\u00f3n sea vulnerable a ser captada por los intereses particulares del operador jur\u00eddico de turno.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, reitero: el bloque de constitucional debe estar limitado a su acepci\u00f3n estricta, y su construcci\u00f3n debe partir de la formulaci\u00f3n textual de la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, su contenido estar\u00eda circunscrito a los preceptos que revisten rango y valor constitucional, a saber: los tratados que consagran derechos fundamentales de los ni\u00f1os (art. 44), los tratados de derechos humanos que proh\u00edben su limitaci\u00f3n en estados de excepci\u00f3n (art. 93.1); los derechos fundamentales innominados (art. 94); las normas de derecho internacional humanitario (art. 214) y las normas de ius cogens. S\u00f3lo acogiendo esta concepci\u00f3n rigurosa o estricta de bloque de constitucionalidad, se atiende la voluntad real del Constituyente originario que, a mi entender, comprende sin ninguna complicaci\u00f3n la CADH, en tanto tratado internacional de derechos humanos que proh\u00edbe su limitaci\u00f3n en los estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
2. La sentencia C-030 de 2023 reconoce que Colombia tiene un modelo propio para realizar el control de convencionalidad<\/p>\n
La doctrina del \u201ccontrol de convencionalidad\u201d, como mecanismo de incorporaci\u00f3n del derecho internacional de los derechos humanos en los ordenamientos internos latinoamericanos surgi\u00f3 en el a\u00f1o 2006 en el caso Almonacid Arellano v. Chile con la finalidad de asegurar el efecto \u00fatil de la CADH y robustecer la protecci\u00f3n de los derechos humanos en la regi\u00f3n. En dicha construcci\u00f3n jurisprudencial, luego de advertir el proceso progresivo de recepci\u00f3n nacional de los derechos humanos que ven\u00eda ocurriendo en distintos pa\u00edses, la Corte IDH estableci\u00f3 el deber en cabeza del poder judicial, como parte del aparato estatal, de ejercer un control difuso de convencionalidad, consistente en hacer un cotejo de la norma interna frente a la CADH. En virtud de esta figura, cuandoquiera que se presentase una antinomia entre las normas nacionales y la CADH, esta deber\u00eda resolverse mediante la aplicaci\u00f3n del principio pro homine, previsto en el art\u00edculo 29 de la CADH. Lo anterior, implica escoger la interpretaci\u00f3n m\u00e1s favorable y de mayor efectividad en la tutela de los derechos y libertades y, en caso de no ser posible, inaplicar las normas internas que no est\u00e9n conformes con las cl\u00e1usulas de la CADH\u2013tarea en la cual debe tenerse en cuenta la interpretaci\u00f3n que de ellas ha realizado la Corte IDH.<\/p>\n
Se trata de un deber derivado del principio pacta sunt servanda y fundamentado en los art\u00edculos 26 y 27 de la Convenci\u00f3n de Viena sobre el Derecho de los Tratados, seg\u00fan los cuales los Estados tienen que cumplir las obligaciones internacionales de buena fe y no pueden invocar su derecho interno para justificar su incumplimiento. Asimismo, es una expresi\u00f3n del mandato del art\u00edculo 2\u00ba de la CADH que, como lex specialis, establece que los Estados Parte \u201cse comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convenci\u00f3n, las medidas legislativas o de otro car\u00e1cter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades\u201d. \u00a0Lo anterior, al margen de la obligaci\u00f3n de todos los Estados de obedecer y ejecutar las sentencias de la Corte IDH en las que sean parte, que se deriva de lo dispuesto en el art\u00edculo 68.1 de la CADH.<\/p>\n
De ah\u00ed que este mecanismo sea otra clara manifestaci\u00f3n de lo que llamamos anteriormente la \u201cinternacionalizaci\u00f3n\u201d del derecho constitucional, como un proceso de recepci\u00f3n de los est\u00e1ndares convencionales interamericanos en el orden interno, esta vez convirtiendo al juez nacional en juez interamericano, como el primero llamado a interpretar y hacer efectivo el corpus iuris interamericano, en el marco del sistema de protecci\u00f3n multinivel de los derechos humanos. De esta forma, se busca asegurar la observancia de las obligaciones que se derivan de la CADH y avanzar as\u00ed hacia un ius constitucionale commune en la regi\u00f3n.<\/p>\n
Ahora bien, la Corte IDH ha hecho expansivo el control de convencionalidad, de suerte que este debe ser ejercido no s\u00f3lo por los jueces, sino por todas las autoridades p\u00fablicas independientemente de su especialidad y jerarqu\u00eda. Adem\u00e1s, ha precisado que este control debe llevarse a cabo exoficio y dentro del marco de las respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, considerando otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia.<\/p>\n
Este \u00faltimo elemento es, en mi opini\u00f3n, de una importancia may\u00fascula, pues del reconocimiento de un pluralismo jur\u00eddico \u2013 de la variedad institucional y de la diversidad cultural entre los Estados \u2013 se llega a la conclusi\u00f3n de que no existe, ni puede existir un modelo \u00fanico de control de convencionalidad. De hecho, a partir de una mirada al derecho comparado se puede colegir que no existe homogeneidad en los ordenamientos jur\u00eddicos latinoamericanos sobre el car\u00e1cter vinculante de la jurisprudencia de la Corte IDH. Este margen de libertad de cada Estado para determinar el modelo para ejercer el control de convencionalidad y de constitucionalidad, lo reconoci\u00f3 expresamente la Corte IDH en el caso Liakata Ali Alibux vs Suriname en 2014 donde se\u00f1al\u00f3 que \u201csi bien [se] reconoce la importancia de [los Tribunales Constitucionales] como \u00f3rganos protectores de los mandatos constitucionales y los derechos fundamentales, la Convenci\u00f3n Americana no impone un modelo espec\u00edfico para realizar un control de constitucionalidad y convencionalidad\u201d.<\/p>\n
3. El bloque de constitucionalidad es el mecanismo apropiado para incorporar los est\u00e1ndares convencionales interamericanos<\/p>\n
Es claro que la naturaleza de normas-principio que tienen los derechos humanos implica que su aplicaci\u00f3n no puede estar limitada a la letra muerta de un texto; por el contrario, la textura abierta de estos preceptos invita a que su interpretaci\u00f3n sea revisada constantemente a fin de que su contenido y alcance se mantenga, de manera evolutiva, acorde con los avances y exigencias cambiantes de las sociedades. En otras palabras, lo valioso para lograr la eficacia real de los derechos humanos es la interpretaci\u00f3n progresiva que se haga de la normatividad contenida en ese tipo de instrumentos.<\/p>\n
Teniendo esto en cuenta, considero preciso hacer algunas precisiones adicionales sobre el entendimiento del control de convencionalidad que, aunque no quedaron plasmadas de forma expresa en la sentencia C-030 de 2023, si tuvieron, a mi juicio, una marcada incidencia en la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena de la Corte.<\/p>\n
El control de convencionalidad es un mecanismo preventivo, encaminado a mantener una coherencia sustancial del derecho dom\u00e9stico con el SIDH, proteger el inter\u00e9s general y evitar incurrir en responsabilidad internacional. No obstante, como se afirm\u00f3 en el ac\u00e1pite anterior, la recepci\u00f3n e incorporaci\u00f3n de los est\u00e1ndares convencionales no puede hacerse de manera acr\u00edtica o autom\u00e1tica, ni en procura de lograr una uniformidad absoluta entre los distintos ordenamientos, sino que siempre debe tener en cuenta las circunstancias de cada Estado y las particularidades de cada sistema jur\u00eddico.<\/p>\n
De ah\u00ed que sea necesario recodar que la CADH fue suscrita en el marco de la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos celebrada el 22 de noviembre de 1969, luego fue ratificada por el pa\u00eds por medio de la Ley 16 de 1972 y, finalmente, entr\u00f3 en vigor en 1978. As\u00ed, dado que este importante tratado fue anterior a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, cabe preguntarse si la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que goza de la m\u00e1s amplia legitimidad democr\u00e1tica, puede ser modificada a trav\u00e9s de un tratado internacional anterior, no revisado previamente por el juez constitucional. En efecto, las obligaciones internacionales derivadas de la CADH ya eran vinculantes para el Estado colombiano en esa \u00e9poca, de suerte que, al momento de debatir y votar el texto constitucional, sus normas ya eran conocidas por los mismos constituyentes. Esto tiene particular relevancia en el caso del art\u00edculo 23 de la CADH, pues su interpretaci\u00f3n textual ya era clara en aquel momento.<\/p>\n
Debido a lo anterior, si bien la Corte Constitucional ha afirmado de manera consistente desde el a\u00f1o 2006 que no es juez de convencionalidad, en tanto este control tiene como punto de partida la supremac\u00eda de la CADH \u2013 tal y como se expuso extensamente en la sentencia C-146 de 2021\u2013, cuando dicho control sea ejercido en Colombia por las dem\u00e1s autoridades, debe atender a las particularidades normativas de nuestro ordenamiento. Para tal efecto, es necesario hacer referencia al art\u00edculo 230 de la Constituci\u00f3n, el cual consagra el r\u00e9gimen de fuentes de la actividad judicial y establece que los jueces s\u00f3lo est\u00e1n sometidos a la ley. Por ello, si bien el control de convencionalidad no requiere de una ley que lo habilite \u2013 pues su obligatoriedad proviene de un compromiso internacional del Estado \u2013, su ejercicio s\u00ed debe tener en consideraci\u00f3n las leyes vigentes y en particular, el texto mismo de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991.<\/p>\n
De esta manera, el proceso de armonizaci\u00f3n con el derecho convencional que se persigue con el mecanismo del \u201ccontrol de convencionalidad\u201d debe realizarse con base en un ejercicio hermen\u00e9utico que considere el margen de apreciaci\u00f3n de los Estados Parte, siguiendo la teor\u00eda desarrollada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, aunque no ha sido a\u00fan recogida en la jurisprudencia interamericana, tampoco ha sido rechazada. Como lo ha expuesto la Corte Constitucional, esta teor\u00eda refiere al \u201c\u00e1mbito de deferencia que los \u00f3rganos internacionales reconocen a las instituciones nacionales para cumplir con las obligaciones derivadas de los tratados sobre derechos humanos\u201d. De tal suerte que, habiendo identificado el contenido del n\u00facleo \u201cduro\u201d o \u201cfundamental\u201d de un derecho sobre el cual no se admite limitaci\u00f3n alguna, el Estado tiene la facultad de adaptar el est\u00e1ndar internacional frente a las dem\u00e1s facetas del derecho, en atenci\u00f3n al contexto constitucional y a sus necesidades jur\u00eddicas propias.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, encuentro de la mayor relevancia la precisi\u00f3n que efectu\u00f3 la Sala Plena en los p\u00e1rrafos 168 a 171 de la la sentencia C-030 de 2023, en el sentido de que el control de convencionalidad en Colombia no puede realizarse de manera aut\u00f3noma o separada, sino que debe entenderse incorporado en el control de constitucionalidad, cuyo par\u00e1metro incluye el bloque de constitucionalidad. Esto mismo lo reconoci\u00f3 el juez interamericano Eduardo Ferrer MacGregor para quien el control de convencionalidad puede integrarse al control de constitucionalidad y realizarse de manera conjunta cuando en un Estado existe la doctrina del bloque de constitucionalidad. En esa l\u00ednea, en su voto concurrente a la sentencia Cabrera Garc\u00eda y Montiel Flores vs M\u00e9xico se\u00f1al\u00f3 que \u201cen algunas ocasiones el \u2018bloque de convencionalidad` queda subsumido en el \u2018bloque de constitucionalidad\u2019, por lo que al realizar el \u2018control de constitucionalidad\u2019 tambi\u00e9n se efect\u00faa \u2018control de convencionalidad\u2019\u201d.<\/p>\n
En suma, esta lectura de la Corte es la \u00fanica que es consecuente con la existencia de un pluralismo jur\u00eddico en los t\u00e9rminos expuestos con anterioridad, el cual admite aplicaci\u00f3n de la normatividad interna en clave de las l\u00f3gicas evolutivas y cambiantes de las sociedades, y no impone un modelo espec\u00edfico para realizar el control de convencionalidad. Esta f\u00f3rmula, entonces, permite aplicar e interpretar de forma armonizada, a un mismo nivel normativo, la CADH con el texto constitucional y los dem\u00e1s componentes del bloque de constitucionalidad en sentido estricto que, de forma conjunta, prevalecen en el orden normativo interno.<\/p>\n
C. La sentencia C-030 de 2023 incorpora los est\u00e1ndares convencionales interamericanos y promueve el di\u00e1logo judicial rec\u00edproco y de largo plazo con la Corte IDH<\/p>\n
1. Entre la Corte Constitucional y la Corte IDH existe un di\u00e1logo entre iguales, abierto y progresivo el cual est\u00e1 guiado por el principio pro homine<\/p>\n
En desarrollo de lo antes expuesto, entre la Corte Constitucional y la Corte IDH se ha construido un di\u00e1logo judicial abierto y de doble v\u00eda, de largo plazo y m\u00e1s all\u00e1 de coyunturas pol\u00edticas, el cual ha permitido fortalecer las garant\u00edas de derechos humanos. La vocaci\u00f3n dial\u00f3gica y receptiva de la Corte Constitucional, que refleja la actitud hist\u00f3rica de Colombia de respetar sus compromisos internacionales y, en especial, aquellos en materia de derechos humanos, se refleja en la incorporaci\u00f3n de los est\u00e1ndares interamericanos en la jurisprudencia constitucional. As\u00ed pues, resulta claro que para esta Corte las decisiones de la Corte IDH son de obligatoria consulta y constituyen un est\u00e1ndar relevante para fijar la interpretaci\u00f3n m\u00e1s favorable de una norma iusfundamental o para determinar que cierta garant\u00eda constituye un derecho fundamental aut\u00f3nomo, a pesar de no estar recogido expresamente en nuestra Constituci\u00f3n. Los derechos de las v\u00edctimas a la verdad y el derecho a la libertad de expresi\u00f3n son algunas de las materias en las que la jurisprudencia regional ha informado el desarrollo del derecho nacional.<\/p>\n
Ahora bien, todo di\u00e1logo entre iguales parte de convergencias y divergencias, es decir, que este no es est\u00e1tico ni de una sola v\u00eda, sino por el contrario, evoluciona de manera progresiva para reiterar los puntos convergentes, conciliar los puntos divergentes y llegar a coincidencias y conclusiones compartidas, con el paso del tiempo. De hecho, en muchas oportunidades, las aparentes diferencias no revelan una confrontaci\u00f3n real, sino que simplemente son el resultado natural de autoridades con competencias dis\u00edmiles \u2013 la Corte Constitucional, encargada de la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n multitextual de 1991 y la Corte IDH de la interpretaci\u00f3n de la \u00a0CADH \u2013 que se complementan y llevan a que toda la institucionalidad multinivel avance progresivamente en la protecci\u00f3n de los derechos humanos.<\/p>\n
2. Las conquistas originadas por el di\u00e1logo judicial con la Corte IDH requieren medidas que superan la competencia de la Corte Constitucional: el caso del derecho a la doble conformidad<\/p>\n
Un claro ejemplo del di\u00e1logo fruct\u00edfero entre estas dos corporaciones que vale la pena resaltar aqu\u00ed es aquel relacionado con el derecho a la doble conformidad, esto es, la posibilidad que tiene una persona condenada a impugnar la primera sentencia condenatoria. Cabe recordar que, durante un largo periodo de tiempo, la configuraci\u00f3n del r\u00e9gimen de juzgamiento penal para los aforados constitucionales por parte de la Sala de Casaci\u00f3n Penal de la Corte Suprema de Justicia, en \u00fanica instancia, se valor\u00f3 como un sistema que, dadas sus ventajas, econom\u00eda procesal y disminuci\u00f3n del margen de error judicial, se ajustaba a la Constituci\u00f3n y a los tratados de derechos humanos. Ese entendimiento, le daba un valor importante al hecho de que el art\u00edculo 29 superior no exig\u00eda un mecanismo particular de impugnaci\u00f3n respecto de la sentencia penal condenatoria, por lo cual, recursos extraordinarios como la acci\u00f3n de revisi\u00f3n o la acci\u00f3n de tutela, permit\u00edan satisfacer dicho mandado constitucional.<\/p>\n
En la sentencia C-792 de 2014, la Sala Plena recurri\u00f3 de manera importante a los est\u00e1ndares fijados por la Corte IDH en el caso Liakat Ali Alibux vs. Suriname para actualizar su comprensi\u00f3n del derecho a la impugnaci\u00f3n en materia penal. En este fallo, se determin\u00f3 que el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, previsto en el art\u00edculo 8.2.h de la CADH, tambi\u00e9n deb\u00eda ser garantizado a quienes fueran juzgados, por raz\u00f3n de su fuero, por la m\u00e1xima autoridad de justicia en materia penal. Con fundamento en ello y en el marco del bloque de constitucionalidad, la Corte Constitucional actualiz\u00f3 el par\u00e1metro de constitucionalidad mediante el reconocimiento del derecho a impugnar las sentencias condenatorias proferidas en segunda instancia a trav\u00e9s de un mecanismo amplio e integral, el cual cobija tambi\u00e9n a personas con fuero constitucional. En consecuencia, declar\u00f3 la configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa, al no preverse en el r\u00e9gimen procesal penal ning\u00fan recurso id\u00f3neo que satisficiera el citado derecho.<\/p>\n
Sin embargo, debido a que la correcci\u00f3n de dicho d\u00e9ficit exig\u00eda la modificaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para adecuar el dise\u00f1o institucional y procesal en materia penal, la Sala Plena resolvi\u00f3 exhortar al Congreso de la Rep\u00fablica para que, en el plazo de un a\u00f1o contado a partir de la notificaci\u00f3n de la sentencia, desarrollara la faceta objetiva del derecho. Con fundamento en lo expuesto en tal decisi\u00f3n, cuatro a\u00f1os m\u00e1s tarde, se expidi\u00f3 el Acto Legislativo 01 de 2018, que introdujo modificaciones a los art\u00edculos 186, 234 y 235 de la Constituci\u00f3n, con miras a materializar este derecho \u00fanicamente para los aforados constitucionales y, de esta manera, acoger el est\u00e1ndar vinculante para el Estado colombiano, derivado de la CADH y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos, en los t\u00e9rminos indicados por la Corte Constitucional.<\/p>\n
Con todo, posteriormente, en sentencia SU-146 de 2020, la Sala Plena de la Corte ampar\u00f3 el derecho fundamental a la doble conformidad del exministro de agricultura, Andr\u00e9s Felipe Arias, quien fue condenado en \u00fanica instancia el 16 de julio de 2014, bajo el argumento de que dicha garant\u00eda era aplicable desde la fecha en que fue dictada la providencia en el caso Liakat Ali Alibux vs. Suriname, esto es, el 30 de enero de 2014 y no desde la expedici\u00f3n de la sentencia C-792 de 2014, esto es, el 29 de octubre de 2014. As\u00ed las cosas, en cumplimento de dicha decisi\u00f3n, la Sala de Casaci\u00f3n Penal de la Corte Suprema de Justicia concedi\u00f3 la impugnaci\u00f3n presentada por el accionante, decisi\u00f3n que, en virtud del derecho a la igualdad, hizo extensiva a otras personas que hubiesen sido condenadas en el periodo comprendido entre el 30 de enero de 2014 y la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2018.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, este asunto demuestra c\u00f3mo el di\u00e1logo virtuoso sostenido entre la Corte Constitucional y la Corte IDH por casi ya nueve a\u00f1os, ha permitido actualizar la lectura de la Carta Pol\u00edtica a partir del sentido que se deriva de la CADH y maximizar la protecci\u00f3n de los derechos humanos a nivel interno, a pesar de haber partido de est\u00e1ndares diferentes de protecci\u00f3n. Adem\u00e1s, aunque fue la Corte la encargada de reconocer y acoger el est\u00e1ndar convencional interamericano en el \u00e1mbito dom\u00e9stico, correspondi\u00f3 a las autoridades pol\u00edticas competentes, en el marco de las competencias del derecho interno, realizar todos los cambios institucionales y normativos necesarios para regular el asunto.<\/p>\n
3. La sentencia C-030 de 2023 avanza en el proceso de armonizaci\u00f3n entre el derecho interno y la CADH<\/p>\n
En desarrollo de lo expuesto en precedencia, en la sentencia C-030 de 2023 la Sala Plena se enfrent\u00f3 a la dif\u00edcil tarea de armonizar el orden constitucional con las normas convencionales, en el marco del esfuerzo desplegado por todo el aparato estatal de cumplir con la decisi\u00f3n del caso Petro Urrego v. Colombia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte IDH.<\/p>\n
i. i. \u00a0El entendimiento de la Corte Constitucional del est\u00e1ndar fijado en la sentencia Petro Urrego v. Colombia.<\/p>\n
En efecto, a partir del est\u00e1ndar adoptado en dicha decisi\u00f3n, se comenz\u00f3 a cuestionar la potestad de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, expresamente consagrada en el art\u00edculo 277, numeral 6 de la Constituci\u00f3n, para sancionar disciplinariamente a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular, concepto que incluye a ediles, concejales, diputados, alcaldes, gobernadores y congresistas. Lo anterior, debido a la interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo 23.2 de la CADH, de conformidad con la cual las sanciones que impliquen restricci\u00f3n para el ejercicio de derechos pol\u00edticos a elegir y ser elegido s\u00f3lo proceden por \u201ccondena, por juez competente en proceso penal\u201d.<\/p>\n
En sentencia C-146 de 2019, la Corte Constitucional hizo importantes precisiones sobre la recepci\u00f3n de ese nuevo est\u00e1ndar interamericano. Para empezar, advirti\u00f3 que, si bien la precitada sentencia del caso Petro Urrego v. Colombia no constitu\u00eda un precedente directamente aplicable, s\u00ed era un \u201cantecedente jurisprudencial relevante\u201d que redujo el margen de apreciaci\u00f3n del Estado colombiano para interpretar las obligaciones derivadas del art\u00edculo 23.2 de la CADH, por haber sido este parte dentro del proceso. De igual manera, precis\u00f3 que la ratio decidendi de dicha sentencia es que \u201clas autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos pol\u00edticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destituci\u00f3n e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente\u201d. De tal suerte, sostuvo que s\u00f3lo los jueces, con independencia de su especialidad, pueden imponer sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad, siempre que brinden las garant\u00edas del debido proceso. Lo anterior, toda vez que la misma Corte IDH rechaz\u00f3 que dicho art\u00edculo dispusiera un listado taxativo de las posibles limitaciones a los derechos pol\u00edticos y que su finalidad era evitar que la garant\u00eda de estos derechos quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno o se desplieguen actos de discriminaci\u00f3n contra individuos en el ejercicio de estos derechos.<\/p>\n
En este punto encuentro pertinente destacar que, en el referido fallo del a\u00f1o 2020, la Corte IDH reconoci\u00f3 que el Consejo de Estado, al declarar en 2017 la nulidad de la sanci\u00f3n impuesta por la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n al entonces ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, hoy Presidente de la Rep\u00fablica, hab\u00eda efectuado un adecuado control de convencionalidad y hab\u00eda tomado debida consideraci\u00f3n de los est\u00e1ndares desarrollados por ese tribunal, en relaci\u00f3n con los l\u00edmites a las restricciones permitidas por el art\u00edculo 23.2 de la CADH. En esa oportunidad, inclusive, el Consejo de Estado hab\u00eda rechazado una interpretaci\u00f3n literal del referido art\u00edculo convencional, debido a que dicha hermen\u00e9utica no respond\u00eda a las caracter\u00edsticas del ordenamiento jur\u00eddico colombiano, en el cual los procesos ante autoridades judiciales, aunque no sean de naturaleza penal, ofrecen el pleno de garant\u00edas del debido proceso.<\/p>\n
De esta manera, la Corte IDH hubiera podido ser deferente con el Consejo de Estado y con la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n, en virtud del principio de subsidiariedad o complementariedad del SIDH. Adicionalmente, la Corte IDH no ha formulado una argumentaci\u00f3n clara sobre las razones por las cuales debe otorgarse un trato diferente a los funcionarios p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular frente a otro tipo de funcionarios, pues de la redacci\u00f3n de la CAHD no se advierte una distinci\u00f3n en tal sentido. Esta falencia fue advertida por \u00a0el juez interamericano Humberto Antonio Sierra Porto en su voto concurrente en el caso Cuya Lavy y Otros vs. Per\u00fa, en donde se\u00f1al\u00f3 que al otorgar un tratamiento diferenciado a los funcionarios p\u00fablicos en raz\u00f3n de la forma de nombramiento, en lo que refiere a las limitaciones a sus derechos pol\u00edticos, no se ha cumplido \u201ccon la carga argumentativa que corresponde satisfacer\u201d al no haber abordado la cuesti\u00f3n de que \u201cel art\u00edculo 23 CADH no reconoce diferencias entre los derechos pol\u00edticos de los funcionarios p\u00fablicos\u201d.<\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, la interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo 23 no se corresponde con la metodolog\u00eda evolutiva que ha aplicado la misma Corte IDH para analizar otras disposiciones del mismo Pacto de San Jos\u00e9, sin el cual no hubiera sido posible lograr conquistas en la protecci\u00f3n de los derechos humanos. Este ha sido el caso, por ejemplo, de la inclusi\u00f3n de la discriminaci\u00f3n por raz\u00f3n de la orientaci\u00f3n sexual dentro de las categor\u00edas protegidas por el art\u00edculo 1.1 de la CADH que consagra el principio de no discriminaci\u00f3n. Es claro entonces que la interpretaci\u00f3n evolutiva es el ant\u00eddoto a la petrificaci\u00f3n y desuso de las normas de derechos humanos, permitiendo que estas se mantengan acordes a los cambios de valores, pr\u00e1cticas y concepciones sociales.<\/p>\n
. La interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de la sentencia C-030 de 2023 observa el principio pro-homine y fortalece la lucha anticorrupci\u00f3n<\/p>\n
Si bien la decisi\u00f3n del caso\u00a0Petro Urrego v. Colombia no supone una contradicci\u00f3n directa o irresoluble entre la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 23.2 de la CADH, tal y como lo sostuvo la posici\u00f3n mayoritaria de la cual hice parte, s\u00ed se presentaba una aparente contradicci\u00f3n entre los poderes disciplinarios de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n consagrados en el art\u00edculo 277, numeral 6 y la interpretaci\u00f3n exeg\u00e9tica del art\u00edculo 23.2 de la CADH; contradicci\u00f3n que, tal y como se expuso anteriormente, deb\u00eda ser resuelta aplicando la interpretaci\u00f3n m\u00e1s favorable a la persona humana. Por lo tanto, reiterando el precedente de la sentencia C-146 de 2019, as\u00ed como la interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado en el caso Petro, en esta oportunidad la Corte Constitucional prefiri\u00f3 una interpretaci\u00f3n evolutiva del art\u00edculo 23.2 de la CADH que deb\u00eda aplicarse en armon\u00eda con el texto superior y los otros componentes del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
Lo primero que debo resaltar es que la interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica tuvo en consideraci\u00f3n una perspectiva sistem\u00e1tica e hist\u00f3rica de la Constituci\u00f3n. Al respecto, n\u00f3tese como una lectura integral de la Carta incorpora al an\u00e1lisis el art\u00edculo 40 que consagra m\u00e1s derechos que el art\u00edculo 23 de la CADH. Efectivamente, este \u00faltimo precepto reconoce los siguientes derechos pol\u00edticos:<\/p>\n
\u201c(a) de participar en la direcci\u00f3n de los asuntos p\u00fablicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;<\/p>\n
(b) votar y ser elegidos en elecciones peri\u00f3dicas aut\u00e9nticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresi\u00f3n de la voluntad de los electores y<\/p>\n
(c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones p\u00fablicas de su pa\u00eds\u201d.<\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 40 constitucional establece que, para hacer efectivo el derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico, todo ciudadano puede:<\/p>\n
\u201c1. Elegir y ser elegido.<\/p>\n
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participaci\u00f3n democr\u00e1tica.<\/p>\n
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones pol\u00edticas sin limitaci\u00f3n alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.<\/p>\n
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constituci\u00f3n y la ley.<\/p>\n
5. Tener iniciativa en las corporaciones p\u00fablicas<\/p>\n
6. Interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n y de la ley.<\/p>\n
7. Acceder al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopci\u00f3n, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentar\u00e1 esta excepci\u00f3n y determinar\u00e1 los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizar\u00e1n la adecuada y efectiva participaci\u00f3n de la mujer en los niveles decisorios de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d.<\/p>\n
De esta forma, es claro c\u00f3mo el art\u00edculo constitucional comprende un plexo de garant\u00edas mucho m\u00e1s amplio y robusto en favor de los derechos pol\u00edticos de los ciudadanos que no se limitan \u00fanicamente al derecho de elegir y ser elegido y que, por ende, resulta m\u00e1s favorable que las garant\u00edas consagradas en el art\u00edculo 23 convencional.<\/p>\n
En cuanto a la perspectiva hist\u00f3rica, la interpretaci\u00f3n mantiene la tradici\u00f3n institucional del pa\u00eds en la cual la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n goza de suma importancia, ya que sus or\u00edgenes se remontan al siglo XIX, incluso antes de constituirse lo que hoy se conoce como la Rep\u00fablica de Colombia. Adem\u00e1s, custodia el prop\u00f3sito manifiesto de los Constituyentes del 1991 de luchar decididamente contra la corrupci\u00f3n a efectos de resguardar los principios que gu\u00edan la funci\u00f3n administrativa, principalmente, la moralidad y la transparencia administrativa, la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico y la lucha contra la corrupci\u00f3n. Resulta imperioso traer a colaci\u00f3n la discusi\u00f3n en el seno de la asamblea constituyente sobre la redacci\u00f3n del art\u00edculo 277, numeral 6. En sesi\u00f3n celebrada el 23 de abril de 1991, frente a la pregunta de \u00bfcu\u00e1l era la raz\u00f3n de ser de introducir la expresi\u00f3n \u201cincluso los de elecci\u00f3n popular\u201d?\u201d, los delegatarios ponentes respondieron: \u201ces que no tienen hoy quien los fiscalice\u201d. En suma, la referencia expl\u00edcita que se dej\u00f3 consignada en el precitado numeral ten\u00eda como objeto evitar las interpretaciones que excluyeran a los funcionarios de elecci\u00f3n popular del control disciplinario ejercido por la Procuradur\u00eda para erradicar y luchar contra la corrupci\u00f3n. Incluso, algunos estimaron importante buscar f\u00f3rmulas que favorecieran la lucha anticorrupci\u00f3n frente a la tendencia seg\u00fan la cual \u201cel desempe\u00f1o de un puesto p\u00fablico se equipara a uno de los derechos humanos\u201d, pues la obligaci\u00f3n de llevar a cabo un debido proceso de car\u00e1cter penal para lograr separar a una persona de su cargo tiene como \u00fanico efecto \u201chace[r] inamovibles a los funcionarios corruptos\u201d.<\/p>\n
En segundo lugar, la interpretaci\u00f3n efectuada por la Corte armoniza el est\u00e1ndar internacional con la lucha anticorrupci\u00f3n y revela la compleja relaci\u00f3n que existe entre esta cuesti\u00f3n y los derechos humanos. La corrupci\u00f3n, que implica el abuso de poder y la desviaci\u00f3n de las normas para beneficio personal a expensas de otros, socava los derechos humanos de diferentes maneras. De un lado, afecta negativamente la aplicaci\u00f3n imparcial de las leyes, ya que los funcionarios corruptos pueden recibir sobornos o favores a cambio de ignorar o alterar la aplicaci\u00f3n de las normas establecidas. Esto crea un sistema injusto en el que algunos individuos pueden evadir la responsabilidad y obtener beneficios indebidos, mientras que otros son perjudicados, lo que, a su turno, genera un ambiente de impunidad que erosiona la confianza en las instituciones democr\u00e1ticas y en el Estado social y democr\u00e1tico de derecho.<\/p>\n
Adem\u00e1s, la corrupci\u00f3n atenta contra la dignidad humana, entendida como el valor inherente y la igualdad de todos los seres humanos independientemente de su posici\u00f3n o estatus. Lo anterior, ya que socava los principios de justicia, igualdad, no discriminaci\u00f3n y respeto a los derechos de las personas. Cuando los recursos p\u00fablicos destinados a servicios b\u00e1sicos como salud, educaci\u00f3n, vivienda, agua potable o saneamiento b\u00e1sico son desviados o malversados por funcionarios elegidos popularmente, se viola la dignidad de quienes dependen de esos servicios sociales. De hecho, usualmente, se afecta de manera desproporcionada a los grupos m\u00e1s vulnerables de la sociedad, como las personas de bajos ingresos o las minor\u00edas.<\/p>\n
De otra parte, la corrupci\u00f3n puede debilitar incluso el control de convencionalidad, ya que implica la violaci\u00f3n de la CADH, las leyes y normas establecidas, y en particular de los derechos fundamentales. Cuando los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se corrompen o tienen notorios conflictos de intereses, sin declararlos, se debilita la capacidad del sistema legal para garantizar la justicia y la igualdad de todos los ciudadanos. Por lo tanto, es importante combatir la corrupci\u00f3n y fortalecer los controles judiciales para promover la justicia y la igualdad en una sociedad. Esto implica promover la transparencia, la rendici\u00f3n de cuentas y fortalecer las instituciones que velan por el cumplimiento de la ley. Solo as\u00ed podremos construir sociedades m\u00e1s justas, equitativas y respetuosas de la dignidad de todas las personas.<\/p>\n
De todo lo expuesto en precedencia se sigue entonces que, a pesar de que la literalidad del art\u00edculo 23.2 de la CADH busca proteger la garant\u00eda de los derechos pol\u00edticos de los elegidos frente a Estados autoritarios o persecuciones pol\u00edticas por parte de funcionarios administrativos, lo cierto es que la armonizaci\u00f3n interpretativa que realiz\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 busc\u00f3 aplicar el principio pro homine en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 29 de la CADH, al tomar en cuenta esa nueva realidad en la que la corrupci\u00f3n representa otra de las grandes amenazas a la democracia y a la efectividad de los derechos humanos. Adem\u00e1s, esa hermen\u00e9utica va de la mano de la funci\u00f3n preventiva del control de convencionalidad y de la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general. No sobra recordar que, de acuerdo con el art\u00edculo 32 de la CADH, el contenido y alcance de los derechos contenidos en dicho instrumento est\u00e1n limitados \u201cpor los derechos de los dem\u00e1s, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien com\u00fan, en una sociedad democr\u00e1tica\u201d.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, la sentencia C-030 de 2023 no plantea sin m\u00e1s la prevalencia del principio de supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, sino que logra avanzar en el proceso de armonizaci\u00f3n entre el derecho interno y los compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano con la ratificaci\u00f3n de la CADH y el reconocimiento de la competencia de la Corte IDH, como interprete autorizado de dicho instrumento.<\/p>\n
D. D. \u00a0El remedio judicial adoptado en la sentencia C-030 de 2023 es una soluci\u00f3n temporal que se ajusta con el bloque de constitucionalidad y al precedente constitucional<\/p>\n
Debido a la declaratoria de inexequibilidad de las funciones jurisdiccionales de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y con el fin de evitar un vac\u00edo regulatorio o una situaci\u00f3n de incumplimiento de los intereses constitucionales relacionados con la eficiencia y transparencia de la funci\u00f3n p\u00fablica y la lucha contra la corrupci\u00f3n, tal y como se expuso en los apartes anteriores, la sentencia C-030 de 2023 habilit\u00f3 a la Procuradur\u00eda para que contin\u00fae investigando y sancionando disciplinariamente a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular y condicion\u00f3 la ejecutoria de las sanciones de destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilidad al control judicial del Consejo de Estado.<\/p>\n
Esta decisi\u00f3n, a mi juicio, (i) cumple con el precedente constitucional y (ii) establece una soluci\u00f3n temporal que plantea algunos retos e interrogantes que exigen que la cuesti\u00f3n sea resuelta definitivamente por el Congreso de la Rep\u00fablica, como \u00f3rgano pol\u00edtico competente.<\/p>\n
1. 1. \u00a0El remedio judicial cumple con los est\u00e1ndares del bloque de constitucionalidad y del precedente constitucional<\/p>\n
Como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente, en la sentencia C-146 de 2019, oper\u00f3 un cambio de jurisprudencia sobe la interpretaci\u00f3n constitucional el art\u00edculo 23.2 de la CADH debido a la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia. Dicho cambio, llev\u00f3 a nuestro tribunal constitucional a se\u00f1alar que la CADH proh\u00edbe la persecuci\u00f3n pol\u00edtica a trav\u00e9s de \u00f3rganos administrativos y, en particular, a las autoridades administrativas imponer sanciones a servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular para el desempe\u00f1o de funciones p\u00fablicas, pues dicha funci\u00f3n goza de reserva judicial. Por lo tanto, dado el car\u00e1cter vinculante de una sentencia proferida contra el Estado y teniendo en cuenta el contexto colombiano, la Corte estableci\u00f3 que son los jueces, con independencia de su especialidad, las \u00fanicas autoridades que pueden imponer definitivamente dichas sanciones.<\/p>\n
A mi modo de ver, dicho precedente fue respetado por la sentencia C-030 de 2023 en tanto que se estableci\u00f3 que, si bien la Procuradur\u00eda mantiene la competencia para investigar y sancionar a los servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular \u2013 en atenci\u00f3n a las facultades de dicha entidad establecidas en el art\u00edculo 277 constitucional \u2013 a trav\u00e9s del recurso extraordinario de revisi\u00f3n que opera de manera autom\u00e1tica e integral y que implica la suspensi\u00f3n de la ejecuci\u00f3n de la sanci\u00f3n, se garantiza la intervenci\u00f3n del juez para la determinaci\u00f3n e imposici\u00f3n definitiva de la sanci\u00f3n.<\/p>\n
Por otra parte, en sentencia C-091 de 2022, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, que regulaban el tr\u00e1mite del control autom\u00e1tico e integral de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal preferidos por la Contralor\u00eda General de la Republica. Constat\u00f3 que las dichas disposiciones vulneraban el derecho al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia en condiciones de igualdad, toda vez que se privaba al afectado de la posibilidad de cuestionar la decisi\u00f3n de responsabilidad fiscal mediante el uso de los medios de control judicial que se consideran adecuados para defender sus intereses, debido al car\u00e1cter autom\u00e1tico de la revisi\u00f3n judicial. En concreto, se constat\u00f3 que dicho control no le permit\u00eda al interesado presentar pruebas ni controvertir las que se allegasen en su contra, solicitar la suspensi\u00f3n del acto, ni solicitar la reparaci\u00f3n del da\u00f1o.<\/p>\n
Contrario a lo manifestado por los magistrados disidentes, las caracter\u00edsticas del recurso extraordinario de revisi\u00f3n establecido en la sentencia C-030 de 2023, a partir de la Ley 2094 de 2021, no van en contrav\u00eda de las reglas fijadas en la sentencia C-091 de 2022, pues el resolutivo cuarto es claro en se\u00f1alar que \u201clas sanciones impuestas a los funcionarios de elecci\u00f3n popular se suspender\u00e1n en su ejecuci\u00f3n durante el tr\u00e1mite judicial de revisi\u00f3n\u201d y que el disciplinado \u201cpodr\u00e1 ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho\u201d, tales como la de solicitar pruebas, refutarlas, presentar las alegaciones correspondientes, etc. En otras palabras, se le permite al disciplinado ejercer razonablemente su derecho de defensa.<\/p>\n
2. El remedio judicial adoptado constituye una soluci\u00f3n temporal<\/p>\n
Lo anterior es una ampliaci\u00f3n de la garant\u00eda de reserva judicial en casos de servidores p\u00fablicos de elecci\u00f3n popular que podr\u00eda generar incertidumbre en cuanto a la efectiva protecci\u00f3n de sus derechos, pues si bien se condiciona la ejecutoria de la destituci\u00f3n, suspensi\u00f3n e inhabilitaci\u00f3n a la decisi\u00f3n del Consejo de Estado, lo cierto es que la Procuradur\u00eda queda habilitada para investigar y sancionar a dichos sujetos. De este modo, persiste una concentraci\u00f3n de las funciones de investigaci\u00f3n y juzgamiento en un \u00f3rgano de control, mientras el Legislador regula integralmente la materia.<\/p>\n
Adicionalmente, ello plantea retos frente a la aplicaci\u00f3n concreta del recurso extraordinario de revisi\u00f3n, comoquiera que este se concibe como la etapa final de cierre del proceso administrativo sancionador, lo cual, en principio, podr\u00eda no estar en armon\u00eda con la naturaleza constitucional del Consejo de Estado, que se desempe\u00f1a como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo (art. 237, CP). Sumado a lo anterior, si por v\u00eda del bloque de constitucionalidad (art. 93.1, CP), el art\u00edculo 23.2 de la CADH es par\u00e1metro de control de las normas de rango legal, surge la inquietud si la reinterpretaci\u00f3n de tal precepto a la luz del art\u00edculo 277 constitucional, reconfigura o desdibuja el sistema de fuentes del ordenamiento interno. En estos casos, es la Corte Constitucional la que debe actuar como \u00faltimo int\u00e9rprete para resolver las antinomias que se puedan llegar a presentar entre normas de igual rango. Con todo, se trata de un remedio temporal que debe operar hasta que el Congreso, en atenci\u00f3n al exhorto emitido en la sentencia C-030 de 2023, adopte los cambios normativos e institucionales que se requieran para superar esta cuesti\u00f3n.<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, debido a que el control judicial establecido en la sentencia C-030 de 2023 est\u00e1 en cabeza del Consejo de Estado, es razonable preguntarse si se mantiene el \u201cestado de cosas inconvencional\u201d que reconoci\u00f3 la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs Colombia y en la Resoluci\u00f3n de cumplimiento del 25 de noviembre de 2021, que declar\u00f3 el incumplimiento de tal fallo por parte del Estado colombiano. Lo anterior, en tanto el actual ordenamiento jur\u00eddico interno y su arquitectura para luchar contra la corrupci\u00f3n, no garantiza que s\u00f3lo un juez penal decida sobre la sanci\u00f3n definitiva de este tipo de sujetos (interpretaci\u00f3n literal del art\u00edculo 23.2 de la CADH). De responderse este interrogante de forma positiva, la modificaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico requerir\u00eda de la aprobaci\u00f3n de un Acto Legislativo, por la medida estructural de no repetici\u00f3n emitida por la Corte IDH.<\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la sentencia que acompa\u00f1\u00e9 (i) aplic\u00f3 adecuadamente las f\u00f3rmulas de incorporaci\u00f3n del derecho internacional de los derechos humanos al ordenamiento jur\u00eddico interno, en concreto, las figuras de bloque de constitucionalidad y de control de convencionalidad; (ii) promovi\u00f3 el di\u00e1logo con la Corte IDH y (iii) adopt\u00f3 un remedio judicial temporal acorde al precedente constitucional, pero que plantea algunos retos y desaf\u00edos frente a su aplicaci\u00f3n concreta. \u00a0Por lo tanto, (iv) es el Congreso de la Rep\u00fablica, el \u00f3rgano pol\u00edtico que, en atenci\u00f3n a sus competencias constitucionales y dentro de su libertad de configuraci\u00f3n, el llamado a adoptar las medidas institucionales y normativas a las que haya lugar, para materializar los m\u00e1s altos est\u00e1ndares nacionales e internacionales en materia de protecci\u00f3n y garant\u00eda de los derechos pol\u00edticos y electorales.<\/p>\n
De este modo, el Estado colombiano deber\u00eda adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las reformas constitucionales y medidas legislativas o de otro car\u00e1cter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades que garantiza la CADH. En efecto, la Constituci\u00f3n contiene materias que han sido votadas en el momento constituyente que s\u00f3lo pueden ser revisadas de acuerdo con los procedimientos de reforma por ella establecidos.<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos dejo planteada mi aclaraci\u00f3n de voto a la sentencia C-030 de 2023.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N-Atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales para el ejercicio de la potestad disciplinaria incumple principio de excepcionalidad y definici\u00f3n precisa La Corte concluye que la asignaci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a la PGN para el ejercicio de la potestad disciplinaria relacionada con servidores p\u00fablicos, entre ellos los de elecci\u00f3n popular, vulnera el inciso tercero […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28655","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28655","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28655"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28655\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28655"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28655"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28655"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}