\u00a0 \u00a0 FUNCI\u00d3N CONSULTIVA DEL CONSEJO DE ESTADO-Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado est\u00e1 facultada para solicitar conceptos a la Sala de Consulta y Servicio Civil \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSEJO DE ESTADO-Funci\u00f3n consultiva\/SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL-Funciones \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado no se agota en la prevista en el art\u00edculo 237.3 de la Constituci\u00f3n, pues la misma Constituci\u00f3n prev\u00e9 la posibilidad de que el legislador le asigne otras funciones, incluidas funciones de naturaleza consultiva, siempre que las que se le atribuyan a la SCSC se separen de las funciones jurisdiccionales, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 236 y 237.6 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONSEJO DE ESTADO-Determinaci\u00f3n de funciones por legislador ordinario \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) no existe ninguna cl\u00e1usula constitucional que limite la competencia del legislador para regular la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado ni para se\u00f1alar las funciones a cargo de la SCSC, siempre que lo haga dentro del marco de la Constituci\u00f3n y de la cl\u00e1usula que establece la separaci\u00f3n de las funciones jurisdiccionales de las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la ley, prevista en el inciso segundo del art\u00edculo 236 superior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JUR\u00cdDICA DEL ESTADO-Naturaleza\/AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JUR\u00cdDICA DEL ESTADO-Funciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la ANDJE, si bien no constituye Gobierno de acuerdo con las diferentes regulaciones que establece la Constituci\u00f3n, s\u00ed forma parte de la administraci\u00f3n, pues est\u00e1 organizada como unidad administrativa especial descentralizada del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa, financiera y patrimonio propio, y se encuentra adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho. Adicionalmente tiene entre sus objetivos la estructuraci\u00f3n, formulaci\u00f3n, aplicaci\u00f3n, evaluaci\u00f3n y difusi\u00f3n de las pol\u00edticas de prevenci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico, as\u00ed como la defensa y protecci\u00f3n efectiva de los intereses litigiosos de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Sala Plena \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA C-031 de 2023 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14.766 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 20211 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: F\u00e9lix Francisco Hoyos Lemus \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado sustanciador: \u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecis\u00e9is (16) de febrero de dos mil veintitr\u00e9s (2023) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites2 previstos en el Decreto 2067 de 19913, decide sobre la demanda presentada por el ciudadano F\u00e9lix Francisco Hoyos Lemus en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 40.6 de la Constituci\u00f3n, contra el art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021, cuyo texto es del siguiente tenor (acontinuaci\u00f3n se transcribe el texto de la disposici\u00f3n y se subraya la expresi\u00f3n demandada): \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
I. LA NORMA DEMANDADA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLey 2080 de 20214 \u00a0<\/p>\n
(enero 25) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cPor medio de la cual se Reforma el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013Ley 1437 de 2011\u2013 y se dictan otras disposiciones en materia de descongesti\u00f3n en los procesos que se tramitan ante la jurisdicci\u00f3n\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 19. Modif\u00edquense el inciso primero y los numerales 7 y 10 del art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011, los cuales quedar\u00e1n as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 112. Integraci\u00f3n y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplir\u00e1 funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuar\u00e1 en forma aut\u00f3noma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administraci\u00f3n. Estar\u00e1 integrada por cuatro (4) Magistrados. \u00a0<\/p>\n
7. Emitir concepto, a petici\u00f3n del Gobierno nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, en relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente. El concepto emitido por la Sala no est\u00e1 sujeto a recurso alguno.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
II. LA DEMANDA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del aparte subrayado al considerar que este va en contra de lo dispuesto en el art\u00edculo 237 constitucional, el cual establece como funci\u00f3n del Consejo de Estado la de actuar como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, debiendo ser necesariamente o\u00eddo en todos aquellos casos en que la Constituci\u00f3n y las leyes determinen. A su vez, sostiene que se desconoce el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, norma que define que el Gobierno nacional se encuentra conformado por el presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Plantea que en virtud de dichas normas, solo el Gobierno puede \u201cexcitar la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado\u201d5. Sin embargo, la disposici\u00f3n demandada le otorga a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado (ANDJE) la facultad de formular consultas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil de dicho tribunal, a pesar de que, a su juicio, la mencionada agencia no hace parte del Gobierno nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Como fundamento de lo expuesto, afirma que no se puede entender que la citada agencia y el Gobierno hagan parte de un mismo \u00f3rgano, pese a que la norma demandada les otorgue a ambas instituciones la facultad de formular consultas. Sostiene que si se tratara de un solo organismo no habr\u00eda necesidad de realizar la respectiva distinci\u00f3n. Aunado a ello, insiste en que el art\u00edculo 115 superior define c\u00f3mo est\u00e1 conformado el Gobierno nacional, y este no establece que la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado haga parte del mismo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. A su vez, manifiesta que el citado art\u00edculo no podr\u00eda incluir a dicha agencia, puesto que esta \u201cfue creada en la Ley 1444\/11, art. 5\u00b0, Par\u00e1grafo. Entonces, al adicionarse una tercera entidad, como la ANDJE, con vocaci\u00f3n consultiva ante el Consejo de Estado, siendo que ni siquiera exist\u00eda cuando se promulg\u00f3 la Carta de 1991, significa que \u00e9sta fue adicionada por una norma infraconstitucional\u201d6. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. En igual sentido, expone que el ordenamiento jur\u00eddico no permite que una ley ordinaria, como la que se demanda, adicione la Constituci\u00f3n e incluya \u201cuna tercera entidad\u201d7 para la formulaci\u00f3n de consultas ante el Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
6. Afirma que el hecho de que la facultad de formular las consultas en cuesti\u00f3n se active \u00fanicamente en aquellos casos en que existan de por medio controversias jur\u00eddicas \u201cque se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente\u201d8, no hace que la norma sea constitucional. Lo anterior, toda vez que los art\u00edculos 237 y 115, al designar al Gobierno como \u00fanico facultado para activar la competencia consultiva del Consejo de Estado, excluyen a cualquier otra entidad. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. Asimismo, se\u00f1ala que si bien la mencionada agencia se encuentra adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, que a su vez hace parte del Gobierno nacional, lo cierto es que la \u201cadscripci\u00f3n en este caso busca hacer realidad la tutela administrativa que debe ejercer el ministerio sobre el ente adscrito para que no sea una \u2018rueda suelta\u2019. Es lo que explica que, normalmente, la junta directiva de los entes descentralizados est\u00e9 presidida por un agente del sector central. Es decir, la adscripci\u00f3n y la tutela administrativa que comporta son, en este caso, prerrogativas del ministerio o departamento administrativo y no del ente adscrito. Por manera que, jam\u00e1s podr\u00e1 entenderse que la mera adscripci\u00f3n convierte a la ANDJE en parte del Gobierno Nacional para los fines precisos de ejercer la facultad consultiva ante el Consejo de Estado ni menos que el Gobierno trasmite a aquella agencia el derecho constitucional a formular consultas\u201d9. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8. En consecuencia, afirma que si bien los art\u00edculos 237 y 115 se refieren a materias constitucionales distintas, estas guardan una estrecha conexi\u00f3n. Lo anterior, toda vez que la primera disposici\u00f3n establece en su numeral 3 que dentro de las funciones del Consejo de Estado se encuentra la de \u201cactuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, debiendo ser necesariamente o\u00eddo en todos aquellos casos que la Constituci\u00f3n y las leyes determinen\u201d. Y, por su parte, el art\u00edculo 115 define la manera en que est\u00e1 conformado el Gobierno nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
9. En ese orden, el actor plantea como cargo \u00fanico la vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 237.3 constitucional en cuanto establece como atribuci\u00f3n del Consejo de Estado la de actuar como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, de acuerdo con la composici\u00f3n de este \u00faltimo que fija el 115 superior.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
10. El ciudadano en el escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda profundiza los argumentos que sustentan el cargo como a continuaci\u00f3n se indica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
11. Manifiesta que los art\u00edculos 23610 y 237.611 de la Carta no \u201cjustifican\u201d la constitucionalidad del fragmento demandado, pues ambas normas contienen una \u201csimple\u201d remisi\u00f3n a la ley \u201cpara que se\u00f1ale \u2018las funciones de cada una de las salas y secciones\u2019 (la primera) y para que el Consejo de Estado ejerza \u2018las dem\u00e1s funciones que determine la ley\u2019 (la segunda)\u201d12. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
12. En primer lugar, indica que la remisi\u00f3n que hace el art\u00edculo 236 citado \u201ces m\u00e1s que obvia\u201d, pero esto no implica que toda ley que se expida para desarrollar el mandato superior se encuentra acorde con la Carta. A su juicio, si bien la norma citada asigna una competencia formal a la ley para que establezca las funciones de las salas y secciones del Consejo de Estado, el hecho de que la Constituci\u00f3n haya asignado previamente al Gobierno nacional la facultad de consultar ante dicho tribunal, no le permite al legislador arrogarse la potestad \u201cde alargar el concepto constitucional de \u2018Gobierno Nacional\u2019 y extenderlo a la ANDJE\u201d13. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
14. En segundo lugar, manifiesta que el art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n establece las funciones del Consejo de Estado, dentro de las cuales se encuentran \u201cunas generales y una residual\u201d15. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
15. En ese sentido, sostiene que el numeral 3 del mencionado art\u00edculo agot\u00f3 la potestad en materia consultiva, mientras que en el numeral 6 se establecen las dem\u00e1s funciones que no est\u00e1n relacionadas con la respectiva consulta. As\u00ed, el demandante formula la siguiente pregunta: \u201c\u00bfPor qu\u00e9 habr\u00edan de consagrarse 2 numerales de un mismo art\u00edculo a la misma funci\u00f3n consultiva?\u201d16. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
16. Finalmente, afirma que el numeral 6 del art\u00edculo 237 constitucional, que prev\u00e9 la atribuci\u00f3n de ejercer las dem\u00e1s funciones que se\u00f1ale la ley, establece una potestad \u201cabsolutamente residual\u201d que no puede implicar la extensi\u00f3n de la facultad de consulta a organismos distintos al Gobierno. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
17. En ese orden, concluye que en aquellos casos en los que la Constituci\u00f3n establece una competencia, el legislador no cuenta con libertad de configuraci\u00f3n sobre la materia. Por lo tanto, a su juicio, si la Carta dispone que el titular de la facultad de consultar al Consejo de Estado es el Gobierno nacional, no le est\u00e1 permitido a la ley extender dicha facultad a la ANDJE. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
III. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
18. Dentro del proceso intervinieron o conceptuaron las entidades e instituciones que a continuaci\u00f3n se mencionan. Asimismo, de manera oportuna, se recibi\u00f3 el concepto del viceprocurador general de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A. Autoridad que particip\u00f3 en la elaboraci\u00f3n o expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada17 \u00a0<\/p>\n
19. El Ministerio de Justicia y del Derecho18 presenta razones que justifican la constitucionalidad del aparte demandado del art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021. Para fundamentar su posici\u00f3n se concentra en los siguientes aspectos: \u201cel problema jur\u00eddico planteado en la demanda se centra en establecer si el legislador al extender la facultad consultiva ante el Consejo de Estado por parte de la ANDJE (i) excede la libertad de configuraci\u00f3n legislativa sobre las atribuciones asignadas por la Constituci\u00f3n y la Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n de Justicia, al alto tribunal como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n; (ii) si la regulaci\u00f3n en materia consultiva se agota en lo previsto en el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Carta y no pod\u00eda ser incluida en la potestad residual sobre funciones se\u00f1aladas en la ley, prevista en el numeral 6 de la misma norma; y (iii) si la facultad consultiva es exclusiva del gobierno o puede ser ejercida por entidades distintas del orden nacional\u201d19. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
20. Sobre la libertad de configuraci\u00f3n legislativa en relaci\u00f3n con la potestad consultiva del Consejo de Estado, sostiene que la norma acusada no distorsiona la potestad consultiva del Consejo de Estado prevista en la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, se\u00f1ala que la demanda carece de sustento al plantear que se excede la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en relaci\u00f3n con las competencias asignadas a dicho tribunal como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
21. Afirma que, por el contrario, el art\u00edculo en cuesti\u00f3n reconoce dicha potestad y se refiere exclusivamente a una actuaci\u00f3n que se adelanta en relaci\u00f3n con las consultas que debe absolver la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro de sus funciones y de conformidad con la Constituci\u00f3n y la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia. As\u00ed, se\u00f1ala que seg\u00fan se dispuso en la Sentencia C-037 de 1996, por medio de la cual se estudi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 38 de la citada ley, \u201cel Consejo de Estado se desempe\u00f1a como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n. Para estos efectos, el legislador cre\u00f3 la Sala de Consulta y Servicio Civil cuyas funciones fueron y pueden ser determinadas por la ley, seg\u00fan lo permite el numeral 6\u00ba del mismo art\u00edculo 237\u201d20. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
22. Asimismo, indica que respecto de la funci\u00f3n de emitir conceptos atribuida a la Sala de Consulta y Servicio Civil, el legislador dispone de libertad de configuraci\u00f3n normativa, de conformidad con los art\u00edculos 237.6 de la Carta y 38 de la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, en tanto dichas normas se\u00f1alan que la mencionada funci\u00f3n puede ser regulada por la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
23. En relaci\u00f3n con el supuesto agotamiento de la regulaci\u00f3n en materia consultiva, manifiesta que el demandante parte de un supuesto equivocado al sostener que la regulaci\u00f3n en materia consultiva se agota en lo previsto en el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n, pues el fundamento de la norma acusada se encuentra en el numeral 6 del art\u00edculo citado que le confiere a la ley la facultad de regular las funciones de las diferentes salas del Consejo de Estado, dentro de las que se encuentra la de Consulta y Servicio Civil. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
24. Finalmente, frente al argumento relacionado con que la facultad consultiva no es exclusiva del Gobierno nacional, afirma que \u201c[n]o es cierto, como alega el demandante, que la facultad consultiva sea exclusiva del Gobierno Nacional y no pueda ser ejercida por entidades distintas del orden nacional\u201d21. Para sustentar lo anterior, se\u00f1ala que en la Sentencia C-375 de 199522 esta Corte sostuvo que la funci\u00f3n consultiva que ejerce el Consejo de Estado no opera exclusivamente a solicitud del Gobierno, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n sobre el funcionamiento desconcentrado de la actividad judicial.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
25. Con base en lo expuesto, concluye que el art\u00edculo demandado, al establecer la posibilidad de que la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado pueda solicitar a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la emisi\u00f3n de conceptos en relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional o entre estas y entidades territoriales con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente, encuentra respaldo en el numeral 6 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n y en el art\u00edculo 38 de la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
26. Adem\u00e1s, se\u00f1ala que resulta razonable que la ANDJE tenga la facultad de realizar las mencionadas consultas, si se tiene en cuenta que es la entidad que lidera la defensa jur\u00eddica integral y efectiva del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
B. Entidades p\u00fablicas y organizaciones privadas invitadas23 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
27. La Universidad Externado de Colombia24 concept\u00faa acerca de la constitucionalidad del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021, por lo que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresi\u00f3n cuestionada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
29. No obstante, afirma que la demanda no tiene en cuenta que el numeral 6 del art\u00edculo 237 de la Carta establece que le corresponde al Consejo de Estado \u201cejercer las dem\u00e1s funciones que determine la ley\u201d. Adem\u00e1s, que los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 236 superior disponen que: \u201cEl Consejo se dividir\u00e1 en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. \u201cLa ley se\u00f1alar\u00e1 las funciones de cada una de las salas y secciones, el n\u00famero de magistrados que deban integrarlas y su organizaci\u00f3n interna\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
30. Bajo ese orden, indica que la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las normas constitucionales que se consideran vulneradas, junto con aquellas que el actor no tuvo en cuenta, a saber, el numeral 6 del art\u00edculo 237 y los incisos segundo y tercero del 236 constitucionales, lleva a una conclusi\u00f3n contraria a la que se expone en la demanda. En otras palabras, afirma que el aparte cuestionado no va en contrav\u00eda del ordenamiento jur\u00eddico superior, dado que el constituyente habilit\u00f3 al legislador para definir las funciones y competencias adicionales del Consejo de Estado, en el marco de su libertad de configuraci\u00f3n legislativa. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
31. En esa l\u00ednea, sostiene que en el caso que se estudia en esta oportunidad, la intenci\u00f3n del legislador fue otorgar al Consejo de Estado la funci\u00f3n de emitir concepto a petici\u00f3n de la ANDJE \u201cen relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente\u201d27. As\u00ed, se\u00f1ala que aunque la redacci\u00f3n de la norma en cuesti\u00f3n puede resultar desafortunada, esta evidentemente limita la posibilidad de la Agencia a pedir el respectivo concepto, solo en aquellos casos previstos en el art\u00edculo acusado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
32. Aunado a ello, manifiesta que \u201cel hecho de que el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 237 superior se refiera al Gobierno como aquel que puede activar la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado no excluye que el legislador pueda habilitar a otras instancias u \u00f3rganos para hacer lo propio; obedece, por el contrario, a la tradici\u00f3n institucional propia de los Consejos de Estado desde su original concepci\u00f3n napole\u00f3nica, pero no supone un destino inapelable ni mucho menos una realidad funcional que no pueda ser modificada por el legislador, de acuerdo con las necesidades de la sociedad colombiana del presente, bastante lejana de la Francia posrevolucionaria, y dentro de los l\u00edmites que de manera expresa se\u00f1ale la Constituci\u00f3n\u201d28. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
33. Finalmente, expone que el hecho de que la ANDJE se encuentre adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, genera dudas razonables sobre el \u201ccampo sem\u00e1ntico\u201d29 que debe atribuirse a la expresi\u00f3n Gobierno nacional. En consecuencia, sostiene que \u201cpor significar un menor grado de autonom\u00eda que el fen\u00f3meno de la vinculaci\u00f3n, la adscripci\u00f3n podr\u00eda constituir una justificaci\u00f3n plausible de la facultad que el legislador quiso radicar en cabeza de la Agencia para activar la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado\u201d30. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
34. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado31 solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 y, subsidiariamente, emitir un pronunciamiento inhibitorio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
35. La Sala de Consulta divide su intervenci\u00f3n en cinco argumentos. El primero, se relaciona con el \u201calcance del concepto para precaver litigios o poner fin a uno existente, en el marco del Estado social, democr\u00e1tico y constitucional de derecho\u201d32. Al respecto, sostiene que el actor realiza una lectura equivocada de la funci\u00f3n otorgada a la mencionada entidad mediante el art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021. Afirma que la habilitaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n le confiere al legislador en este caso resulta ajustada al concepto moderno de Estado social de derecho, pues el Estado en su conjunto es el encargado de cumplir los fines establecidos en el ordenamiento superior. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
36. Indica que la conceptualizaci\u00f3n de Gobierno nacional debe comprenderse de manera amplia porque se hace necesario entender que la \u201cnueva Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d33 tiene un car\u00e1cter complejo y especializado, por lo que, si bien es evidente que el Gobierno se conforma por el presidente, sus ministros y directores de departamentos administrativos, \u201cva mucho m\u00e1s all\u00e1 para atender las nuevas necesidades t\u00e9cnicas y especializadas que demanda la nueva sociedad [\u2026]. En este marco jur\u00eddico debe entenderse la creaci\u00f3n y funciones de las agencias, en especial, de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado\u201d34. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
37. Bajo ese orden, sostiene que en el Estado moderno la funci\u00f3n administrativa ya no es monopolio del poder ejecutivo, pues existen otras entidades que tambi\u00e9n ejercen funciones de administraci\u00f3n como es el caso del Consejo Superior de la Judicatura en relaci\u00f3n con la Rama Judicial. Tambi\u00e9n, el Congreso cuando resuelve situaciones administrativas laborales o celebra contratos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
38. En ese sentido, precisa que \u201c[e]l principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos (art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), as\u00ed como los principios de la funci\u00f3n administrativa previstos en el art\u00edculo 209 ibidem, sustentan constitucionalmente que \u00f3rganos que hacen parte del Gobierno Nacional puedan activar la funci\u00f3n consultiva y recibir el consejo experto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues esa funci\u00f3n se encuentra al servicio de la concepci\u00f3n global del Estado que la Constituci\u00f3n establece, y, en ese concepto de Estado, la Administraci\u00f3n no es \u00fanica, sino diversificada, en una pluralidad de Administraciones P\u00fablicas\u201d35. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
39. En esa l\u00ednea, expone que el an\u00e1lisis que realiza el demandante sobre el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n, corresponde a una interpretaci\u00f3n aislada del contexto \u201cconstitucionalmente relevante\u201d y parece limitarse a una lectura literal de la f\u00f3rmula establecida en la Carta de 1886. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
40. Tambi\u00e9n sostiene que el legislador al expedir la Ley 2080 de 2021 se fundament\u00f3 en la competencia que la Constituci\u00f3n le confiere al Consejo de Estado en los art\u00edculos 236 y 237, numeral 6, en concordancia con los principios de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y de funci\u00f3n administrativa. Entiende que la norma demandada se ajusta, a su vez, a lo dispuesto en el Plan Decenal del Sistema de Justicia 2017-2027, en el sentido de que el derecho de acceso a la justicia no implica que todas las controversias deban ser resueltas por los jueces. En ese entendido, indica que \u201c[l]a funci\u00f3n de resolver consultas para precaver litigios, encomendada a la Sala de Consulta y Servicio Civil es una instancia facilitadora, no jurisdiccional, y puede prevenir segundas y ulteriores instancias, cuyas soluciones son inciertas, lentas, costosas y, por supuesto, a posteriori\u201d36. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
41. El segundo argumento hace referencia a que \u201c[l]os art\u00edculos 236 y 237 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establecen que el Consejo de Estado es competente para ejercer las funciones consignadas en el texto superior y, las dem\u00e1s \u2018que determine la ley\u2019 o le asigne la ley\u201d37. En ese orden, afirma que la norma en cuesti\u00f3n se ajusta a la competencia que tiene el legislador de asignar nuevas funciones a la Sala de Consulta, en virtud de los art\u00edculos 236 y 237 de la Carta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
42. Asimismo, sostiene que la emisi\u00f3n del respectivo concepto puede ocurrir tanto a petici\u00f3n del Gobierno nacional como de la ANDJE, pues la inclusi\u00f3n de esta \u00faltima no desconoce la potestad del primero para activar la funci\u00f3n consultiva. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
43. El tercer argumento se concreta en la precisi\u00f3n de que \u201c[l]as funciones de resolver consultas para precaver litigios o poner fin a uno existente de la Sala de Consulta y Servicio Civil, no se refieren a las funciones tradicionales de resolver consultas por petici\u00f3n, exclusiva, del Gobierno Nacional\u201d38. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
44. Expone que las funciones de resolver consultas para precaver litigios a cargo de la Sala de Consulta, de un lado, fueron incorporadas por el legislador mediante el art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011, con un enfoque netamente preventivo. Y, de otro lado, que la Ley 2080 de 2021, que modific\u00f3 la referida normativa, precis\u00f3 que esa competencia tambi\u00e9n pod\u00eda activarse por la ANDJE. As\u00ed, indica que \u201ccomo se puede verificar en los antecedentes del anteproyecto de reforma al C\u00f3digo Contencioso Administrativo, que dio lugar a la Ley 1437 de 2011, lo que se buscaba, principalmente, con la modificaci\u00f3n era contar con unos mecanismos que permitieran a las entidades p\u00fablicas (del orden nacional o territorial) solucionar, de manera pronta, amistosa y directa, las controversias jur\u00eddicas en que estuvieran involucradas, con el fin principal de precaver un litigio, es decir, de evitar que la respectiva controversia tuviera que ser dirimida en la Jurisdicci\u00f3n, con los consecuentes gastos y demoras; o de poner fin a un litigio judicial ya existente\u201d39. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
45. Manifiesta que con la modificaci\u00f3n introducida por la norma demandada surgi\u00f3 la oportunidad de fortalecer el procedimiento administrativo y las atribuciones de la Sala de Consulta, espec\u00edficamente, en materia de resolver conflictos y precaver litigios entre entidades p\u00fablicas o poner fin a los ya existentes. Esto, en el entendido de que dicha funci\u00f3n contribuye a la descongesti\u00f3n de la jurisdicci\u00f3n y a la protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
46. El cuarto argumento se concentra en el objeto de la Agencia. Se\u00f1ala que \u201cla ANDJE se encarga de cumplir con las pol\u00edticas de defensa jur\u00eddica definidas por el Gobierno Nacional y su Consejo Directivo est\u00e1 integrado por diferentes ministros, el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica y el secretario jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica\u201d40. Al respecto, afirma que la inclusi\u00f3n de la Agencia en la norma demandada se encuentra justificada desde el punto de vista org\u00e1nico-constitucional dada la misi\u00f3n y funciones espec\u00edficas de la entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
47. Luego de referirse al marco jur\u00eddico sobre la naturaleza de la ANDJE, al igual que a su misionalidad, de conformidad con la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4085 del mismo a\u00f1o, sostiene que dicha entidad forma parte de una reforma org\u00e1nica del ejecutivo en un contexto y finalidad plenamente constitucional. Situaci\u00f3n frente a la cual le asiste una amplia libertad de configuraci\u00f3n al legislador, que no afecta la estructura constitucional ni el equilibrio de poderes. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
48. El quinto argumento se concentra en el test de proporcionalidad. Se\u00f1ala que \u201c[h]abilitar a la ANDJE para solicitar a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver una consulta para precaver litigios o poner fin a uno existente y reconocer a este Cuerpo Colegiado la competencia para emitir la respuesta correspondiente, es una medida que supera el test de proporcionalidad\u201d41. En consecuencia, indica que de la aplicaci\u00f3n del respectivo juicio en una intensidad leve, el fin de la norma demandada resulta ser leg\u00edtimo pues la facultad de la ANDJE para solicitar los respectivos conceptos \u201csupone una intermediaci\u00f3n cualificada, en raz\u00f3n a los objetivos misionales y funciones de la Agencia, que la caracterizan como una entidad especializada, en lo referente a la defensa jur\u00eddica del Estado, en el \u00e1mbito litigioso\u201d42. Esto, a su vez, en cumplimiento de los principios de celeridad, eficiencia y econom\u00eda que orientan la funci\u00f3n p\u00fablica, as\u00ed como la protecci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
49. A su vez, aduce que la medida es id\u00f3nea pues la funci\u00f3n consultiva en cuesti\u00f3n se refiere a materias espec\u00edficas y no existe un grado de interferencia frente al principio de supremac\u00eda constitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
50. Finalmente, en relaci\u00f3n con la petici\u00f3n subsidiaria de declarar la inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda, sostiene que el cargo planteado por el actor no satisface los requisitos de certeza y especificidad necesarios para llevar a cabo el juicio de constitucionalidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
51. Frente al requisito de certeza, considera que \u201csi bien es cierto el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 237 se\u00f1ala que el Consejo de Estado tiene como funci\u00f3n la de actuar como supremo cuerpo consultivo del Gobierno, tambi\u00e9n lo es que el texto citado no introduce una cl\u00e1usula de exclusi\u00f3n, es decir, no dice que esta corporaci\u00f3n tenga la funci\u00f3n de actuar como supremo cuerpo consultivo solo del Gobierno. Esta es una apreciaci\u00f3n subjetiva del demandante, y por ello, no le asiste raz\u00f3n, al inferir que la funci\u00f3n consultiva solo es constitucionalmente v\u00e1lida, s\u00ed y solo s\u00ed se dirige al Gobierno, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 115 superior\u201d43. Adem\u00e1s, en su sentir, el actor omite la cl\u00e1usula general de competencia incorporada en el numeral 6 del art\u00edculo 237 antes citado, por lo que parte de una premisa equivocada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
52. Respecto al requisito de especificidad, afirma que \u201cel accionante parte de una falacia de falsa equivalencia, resultante de asimilar los dos tipos de funci\u00f3n consultiva \u2013la constitucional\/originaria y la legal\/derivada\u2013 anteriormente expuestas, como si se trataran de una \u00fanica atribuci\u00f3n. Se puede observar que este razonamiento es superficial, ya que omite la caracterizaci\u00f3n detallada de los diferentes tipos de funci\u00f3n consultiva, para proponer una visi\u00f3n gen\u00e9rica, que mezcla indistintamente los elementos propios de cada una\u201d44. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
53. En consecuencia, concluye que \u201ca partir de un an\u00e1lisis vago y gen\u00e9rico, que excluye tanto la cl\u00e1usula general de competencia del Legislador, para asignar nuevas funciones al Consejo de Estado, plasmada en los art\u00edculos 236 y 237, numeral 6, de la Constituci\u00f3n, como la espec\u00edfica caracterizaci\u00f3n de los dos tipos de funci\u00f3n consultiva que consagran las normas presuntamente contrapuestas, el accionante plantea el cargo, el cual se desvirt\u00faa, si se hace una confrontaci\u00f3n juiciosa y detallada de los textos normativos objeto de estudio, que los abarque en su integridad\u201d45. Agrega que \u201cel actor, en el an\u00e1lisis presentado, no defini\u00f3 ni demostr\u00f3, de forma concreta, de qu\u00e9 forma la norma demandada vulnera el art\u00edculo 237, numeral 3, pues no tiene en cuenta el alcance de la misma, ni el contexto al que refiere, frente a la existencia de la funci\u00f3n consultiva definida, de forma distinta, en el \u00e1mbito constitucional respecto del legal, raz\u00f3n por la cual, con fundamento en lo antes expuesto, se concluye que el cargo tampoco cumple con los requisitos de certeza ni especificidad\u201d46. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
54. La Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado47 solicita que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
55. En primer lugar, la entidad presenta el contexto actual del Estado en relaci\u00f3n con las controversias judiciales entre entidades p\u00fablicas, en el orden nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
56. En cuanto al n\u00famero de casos activos y terminados seg\u00fan la cuant\u00eda de las pretensiones manifiesta: \u201cEl Estado colombiano enfrenta un n\u00famero exorbitante de pleitos que a la fecha ascienden a 311.198 procesos con pretensiones econ\u00f3micas de 461,7 billones de pesos [\u2026]. || [\u2026] con corte al 31 de marzo de 2022, se encuentran registrados 1.909 procesos judiciales activos (en adelante \u201cprocesos interadministrativos\u201d) en los que una entidad p\u00fablica del orden nacional demanda a otra entidad p\u00fablica del mismo orden y que tienen unas pretensiones de $5.8 billones. || El sistema tambi\u00e9n incluye los procesos interadministrativos que ya est\u00e1n terminados, los cuales ascienden a 1.710, que ten\u00edan pretensiones econ\u00f3micas del orden de $3.4 billones\u201d48. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
57. A su vez, relaciona el n\u00famero de casos y pretensiones de procesos judiciales interadministrativos activos por a\u00f1o de admisi\u00f3n, por ubicaci\u00f3n de los procesos administrativos, por la instancia procesal, en atenci\u00f3n a las entidades y organismos que m\u00e1s demandan a otras entidades y por la caracterizaci\u00f3n de los procesos interadministrativos en orden al medio de control y a las causas de las demandas administrativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
58. En segundo lugar, indica que el art\u00edculo 237.3 superior establece las atribuciones del Consejo de Estado, pero que, a su vez, el numeral 6 faculta al legislador para asignar las dem\u00e1s funciones que debe cumplir dicho tribunal, de conformidad con su naturaleza consultiva y jurisdiccional. Afirma que con base en ello fue que el Congreso asign\u00f3 la facultad de consulta, y que la citada corporaci\u00f3n ya la ten\u00eda establecida desde la expedici\u00f3n de Ley 1437 de 2011. Esto, tambi\u00e9n de acuerdo con el art\u00edculo 38 de la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
59. En esa l\u00ednea, sostiene que la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado no se agota en el numeral 3 del art\u00edculo 237 superior y tampoco que dicha atribuci\u00f3n sea la \u00fanica que tiene a cargo la Sala de Consulta y Servicio Civil, dado que no se limita a ser \u00fanicamente \u00f3rgano consultivo del Gobierno nacional. Por lo anterior, manifiesta que la ANDJE se opone a la postura seg\u00fan la cual solo la Constituci\u00f3n puede asignar funciones a dicho tribunal pues la ley tambi\u00e9n lo puede hacer en virtud de la amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa con la que cuenta el legislador. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
60. En relaci\u00f3n con este \u00faltimo punto, sostiene que de conformidad con la Sentencia C-037 de 1996 se puede concluir que \u201cal no existir una cl\u00e1usula restrictiva del Constituyente al Legislador, este tiene una competencia de configuraci\u00f3n amplia para asignarle la facultad de ser cuerpo consultivo de los \u00f3rganos distintos del \u2018Gobierno\u2019, as\u00ed como para asignarle a la Sala de Consulta y Servicio Civil otras funciones como cuerpo supremo consultivo en \u2018asuntos de administraci\u00f3n p\u00fablica\u2019\u201d49. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
61. As\u00ed mismo expone que, en este caso, la libertad de configuraci\u00f3n del legislador goza de razonabilidad y proporcionalidad toda vez que la posibilidad de solicitar el respectivo concepto por parte de la ANDJE es parte intr\u00ednseca de su misi\u00f3n, objetivos y responsabilidades. Aunado a que, dicha solicitud, debe guardar plena relaci\u00f3n con la idea de someter a consideraci\u00f3n del Consejo de Estado asuntos de administraci\u00f3n p\u00fablica en los que est\u00e1 de por medio la protecci\u00f3n de la institucionalidad y los recursos p\u00fablicos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
62. Finalmente plantea las siguientes conclusiones50: (i) el Consejo de Estado es un \u00f3rgano que cumple actividades de orden jurisdiccional y consultivo; (ii) dicho tribunal puede ejercer funciones distintas a las asignadas por la Constituci\u00f3n, las cuales pueden ser establecidas por el legislador en virtud de los art\u00edculos 236 y 237 superiores; (iii) siempre que estas funciones se enmarquen en el \u00e1mbito de competencias constitucionales del Consejo de Estado, se debe entender que el legislador act\u00faa en ejercicio de su libertad de configuraci\u00f3n; (iv) no es correcta la afirmaci\u00f3n seg\u00fan la cual la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado se agota en el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Carta; (v) no existe una cl\u00e1usula restrictiva impuesta por el constituyente para que el legislador pueda establecer funciones consultivas como la dispuesta en la norma demandada; (vi) el art\u00edculo 38 de la Ley Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, faculta al legislador para atribuir funciones adicionales a la Sala de Consulta y Servicio Civil; (vii) la Constituci\u00f3n no restringe la atribuci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado, exclusivamente, al Gobierno; (viii) la ANDJE se encuentra facultada para solicitar los respectivos conceptos, dado que los art\u00edculos 189 y 201 superiores no otorgan esa funci\u00f3n exclusivamente al Gobierno, y (ix) la ANDJE puede solicitar los conceptos en cuesti\u00f3n pues su misi\u00f3n radica en ejercer la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las acciones que aseguren una adecuada defensa de los intereses de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
63. La Universidad Libre51 concept\u00faa acerca de la inconstitucionalidad del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021, por lo que solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del apartado cuestionado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
64. Afirma que la literalidad del texto constitucional es clara al determinar los \u00f3rganos que integran el Gobierno nacional. As\u00ed, se advierte que este est\u00e1 conformado por el presidente de la Rep\u00fablica, los ministros y los directores de departamentos administrativos. Sostiene, entonces, que el Gobierno se integra taxativamente por tres \u00f3rganos calificados seg\u00fan la Constituci\u00f3n, por lo que le corresponde solo al constituyente realizar alguna modificaci\u00f3n al respecto.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
65. Precisa que de acuerdo con la Constituci\u00f3n y lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-397 de 1995, C-170 de 2001 y C-251 de 2002, la ANDJE no hace parte del Gobierno nacional ni en estricto ni en amplio sentido. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
66. A partir del entendimiento de las diferentes competencias del Congreso, sostiene que si bien el legislador se encuentra facultado por la Constituci\u00f3n para reformar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, no le est\u00e1 permitido modificar el concepto o la integraci\u00f3n del Gobierno nacional. Esto, de conformidad con las sentencias C-910 de 2007 y C-047 de 2021. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
67. Concluye que la ANDJE no se encuentra facultada para realizar consultas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil porque no hace parte del Gobierno. Lo anterior, dado que esta \u201cno tiene naturaleza pol\u00edtica: defiende al Estado, y al gobierno, en causas judiciales y en temas de prevenci\u00f3n y defensa de da\u00f1os antijur\u00eddicos, conservaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos en procesos judiciales, entre otros. Luego, su dise\u00f1o institucional no la hace un \u00f3rgano pol\u00edtico\u201d52. Por lo tanto, de conformidad con los art\u00edculos 237 y 115 de la Constituci\u00f3n, y teniendo en cuenta el concepto de Gobierno nacional, la norma demandada resulta inconstitucional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
C. Intervenciones ciudadanas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
68. Los ciudadanos Jos\u00e9 Miguel Santa Ruiz, Stephanie Briseth S\u00e1nchez Mora, Malory Liceth Escobar Ar\u00e9valo, Carlos Iv\u00e1n Cabana Cantillo y Ariel Julio \u00c1lvarez Herrera53 presentaron escrito de \u201ccoadyuvancia de la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 19, parcial, de la Ley 2080 de 2021\u201d54. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
69. Sostienen que coinciden con el demandante en el entendimiento de que la norma en cuesti\u00f3n al facultar a la ANDJE para elevar consultas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado desconoce la Constituci\u00f3n, en espec\u00edfico los art\u00edculos 237, numeral 3, y 115. Indican que el cargo presentado en la demanda no parte de afirmaciones que carezcan de asidero jur\u00eddico puesto que existen unos requisitos y procedimientos espec\u00edficos para reformar la Constituci\u00f3n. En esa medida, aceptar que cualquier norma pueda modificarla conllevar\u00eda a un retroceso en los mecanismos de protecci\u00f3n de la Carta. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
70. Afirman que al expedir la norma que se cuestiona el legislador pas\u00f3 por alto que la Constituci\u00f3n \u201cdej\u00f3 absoluta, total y completamente establecido que solo el Gobierno tiene \u00e1nimo de consultar al Consejo de Estado\u201d55.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
71. Luego de hacer referencia a la \u201cmora judicial\u201d, argumentan que permitir que la ANDJE pueda sin ning\u00fan l\u00edmite solicitar conceptos a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado podr\u00eda generar un aumento en la se\u00f1alada congesti\u00f3n que tanto afecta a los despachos judiciales del pa\u00eds. Esto sumado a que, en su sentir, se abre una puerta para que todas las entidades estatales tengan la posibilidad de realizar consultas, desconociendo la autonom\u00eda de sus diversos \u00f3rganos. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
72. Tambi\u00e9n afirman que de lo establecido en el art\u00edculo demandado se deriva que puedan existir casos en los que sea posible quebrantar el equilibrio entre las partes de un proceso judicial, dada la ventaja que puede tener la entidad estatal al solicitar concepto sobre el objeto del litigio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
73. Los ciudadanos Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco y Abraham Zamir Bechara Llanos56 solicitan que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021. Afirman que para resolver el problema jur\u00eddico que en esta oportunidad se le plantea a la Corte se debe explicar la funci\u00f3n constitucional y legal de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
75. Luego de relacionar las funciones del Consejo de Estado establecidas en el art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 38 de la Ley 270 de 1996, adem\u00e1s de lo determinado por esta Corte en la Sentencia C-037 de 1996, afirman que de conformidad con las normas citadas, es deber de dicho tribunal actuar como cuerpo consultivo del Gobierno, siendo esta funci\u00f3n ejercida por la Sala de Consulta y Servicio Civil en los t\u00e9rminos expuestos en el art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011. En ese orden, exponen que \u201cha sido la misma Carta Pol\u00edtica la que ha dispuesto que el Consejo de Estado cumpla, de una parte, en su condici\u00f3n de Tribunal de lo Contencioso Administrativo funciones jurisdiccionales a trav\u00e9s de la Sala de lo Contencioso Administrativo, y de la otra, funciones consultivas que adolecen por expresa disposici\u00f3n constitucional de rango jurisdiccional, las que corresponde desempe\u00f1ar a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y las otras funciones que determine no solo la constituci\u00f3n, sino tambi\u00e9n la ley\u201d58. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
76. Manifiestan que lo expuesto no implica que la Constituci\u00f3n sea la \u00fanica que pueda fijar las competencias de la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues el art\u00edculo 152 superior es claro en establecer que mediante leyes estatutarias el Congreso puede regular la administraci\u00f3n de justicia. Igualmente, el art\u00edculo 237 constitucional, en su numeral 6, habilita al legislador para que determine las funciones del Consejo de Estado y, por ende, de la mencionada sala. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
77. En consecuencia, consideran que el legislador se encuentra habilitado para asignar la funci\u00f3n de emitir concepto por parte del Consejo de Estado no solo al Gobierno, sino tambi\u00e9n a la ANDJE, en relaci\u00f3n con controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente. Por lo tanto, concluyen que el demandante plante\u00f3 un debate ante la Corte sin hacer un an\u00e1lisis integral del ordenamiento constitucional y legal. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
78. La ciudadana Mar\u00eda Helena Caviedes Camargo manifiesta su intenci\u00f3n de intervenir en el proceso con el fin de coadyuvar la demanda presentada en contra del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
79. Sostiene que el cargo formulado por el actor concuerda plenamente con lo establecido por esta Corte en la \u201cSentencia C-036 de 1997\u201d59. Cita el siguiente extracto: \u201cPor ello, esta Corporaci\u00f3n estima que cualquier funcionario del Gobierno nacional puede elevar las referidas consultas, aunque debe aclararse que el t\u00e9rmino \u2018gobierno nacional\u2019 debe entenderse dentro del marco definido por el inciso segundo del art\u00edculo 115 constitucional; es decir, que el Gobierno nacional lo constituyen el presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos\u201d60. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
80. Con fundamento en lo anterior, afirma que solo el Gobierno nacional es titular de la funci\u00f3n consultiva ante el Consejo de Estado. Esto si se tiene en cuenta, adem\u00e1s, que el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n no ha sido objeto de modificaci\u00f3n alguna, por lo que debe mantenerse \u201cintangible el contenido y alcance de la expresi\u00f3n \u2018Gobierno Nacional\u2019 tal como fue desarrollado jurisprudencialmente en la sentencia C-036\/96 (sic)\u201d61. En consecuencia, sostiene que no se debe legitimar la norma demandada porque esta permite que se extienda la facultad de consulta a la ANDJE, lo que generar\u00eda una contradicci\u00f3n y un evidente desconocimiento de los art\u00edculos 237 y 115 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
81. Indica que la ley no puede redefinir el concepto de Gobierno nacional, pues por amplia que sea la configuraci\u00f3n legislativa no se puede llegar al extremo de modificar la Carta y desconocer el principio de supremac\u00eda constitucional. En ese orden, sostiene que la Corte no puede permitir que una norma de rango legal reforme la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
82. Adicionalmente, afirma que la norma demandada tampoco encuentra fundamento en los art\u00edculos 236 y 237, numeral 6, de la Constituci\u00f3n. Lo anterior porque las funciones atribuidas al Consejo de Estado en este \u00faltimo se refieren a una competencia absolutamente residual. En otras palabras, en dicha disposici\u00f3n no puede incluirse la facultad consultiva dado que esta ya fue asignada al Gobierno en el numeral 3 del art\u00edculo 237 citado. En cuanto al art\u00edculo 236 superior, sostiene que este no define el concepto de Gobierno nacional. Por lo tanto, afirma que lo dispuesto en el art\u00edculo 115 de la Carta no puede ser contradicho por el art\u00edculo 236 referido. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
83. Finalmente, aduce que en caso de que se acepte que la ANDJE puede ejercer la funci\u00f3n consultiva en cuesti\u00f3n por encontrarse adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, \u201ctambi\u00e9n podr\u00eda una ley estatuir que COLPENSIONES puede formular directamente consultas al Consejo de Estado, por el solo hecho de que est\u00e1 vinculada al Ministerio del Trabajo o podr\u00edan todas las superintendencias recibir el aval de la ley para formular consultas por el solo hecho de estar adscritas a un ministerio\u201d62. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
IV. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N63 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
84. El 21 de septiembre de 2022, el viceprocurador general de la Naci\u00f3n present\u00f3 concepto en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la expresi\u00f3n demandada del art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
85. Afirma, en primer lugar, que en su calidad de autoridad designada por el legislador para ejercer como cuerpo consultivo del Gobierno, de acuerdo con el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha explicado que dicha funci\u00f3n es de alcance restringido \u201cen cuanto al consultante y a la finalidad de la consulta. En efecto, solo puede consultar el Gobierno Nacional, formado por el Presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, conforme lo dispone el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n y [\u2026] para casos en que lo requiera a prop\u00f3sito de los asuntos de la administraci\u00f3n, es decir, aquellos temas que corresponden a los despachos del respectivo ministro o director y al sector administrativo que les corresponde orientar\u201d64. A su vez, \u201cse contrae a asesorar y orientar al Gobierno Nacional en aquellos aspectos jur\u00eddicos que le permitan un mejor ejercicio de sus funciones, lo que excluye las consultas de car\u00e1cter jurisdiccional, por lo que no es procedente cuando hay procesos judiciales en curso sobre la materia, ni para facilitar la interpretaci\u00f3n de sentencias o el cumplimiento de fallos\u201d65. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
86. En segundo lugar, sostiene que el numeral 6 del art\u00edculo 237 superior, establece que son atribuciones del Consejo de Estado \u201clas dem\u00e1s que determine la ley\u201d, lo que guarda concordancia con los art\u00edculos 150, 228 y 236 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
87. Al respecto se\u00f1ala que, en relaci\u00f3n con la funci\u00f3n consultiva, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que esta no se agota con la asignaci\u00f3n al Consejo de Estado de la atribuci\u00f3n para resolver consultas del Gobierno nacional, pues el Congreso v\u00e1lidamente puede, de un lado, otorgar a otros \u00f3rganos judiciales la mencionada facultad y, de otro lado, conferir legitimaci\u00f3n a distintas autoridades para activar la respectiva consulta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
88. Expone que, en efecto, en la Sentencia C-375 de 1995 la Corte declar\u00f3 ajustada a la Carta \u201cuna norma que asign\u00f3 a los tribunales administrativos la funci\u00f3n consultiva sobre contratos relativos a la vigencia fiscal de empresas de servicios p\u00fablicos con aportes de los municipios o departamentos y autoriz\u00f3 a las entidades nacionales y territoriales para poner en ejecuci\u00f3n dicha atribuci\u00f3n\u201d66. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
89. A partir de lo anterior, argumenta que la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado no se agota en lo establecido en el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n pues, de conformidad con los art\u00edculos 236 y 237, numeral 6, del mismo texto superior, el legislador puede ampliar esa facultad atendiendo a la naturaleza superior de las autoridades que conforman la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. En esa medida sostiene que la demanda no est\u00e1 llamada a prosperar porque la funci\u00f3n consultiva establecida en el art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021 constituye un ejercicio leg\u00edtimo de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador. \u00a0<\/p>\n
90. En tercer orden, plantea que la norma en cuesti\u00f3n no tiene relaci\u00f3n con el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Carta, dado que no pretende \u201cordenar las consultas del Gobierno Nacional sobre asuntos de administraci\u00f3n\u201d67. Por el contrario, dicha atribuci\u00f3n es de origen legal y est\u00e1 dirigida a que la Sala de Consulta y Servicio Civil emita conceptos en materias que son objeto de litigio, con el fin de superar controversias entre entidades p\u00fablicas, es decir, se trata de una atribuci\u00f3n distinta a la se\u00f1alada en la mencionada disposici\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
91. En ese orden, considera que si la finalidad es verificar la legitimidad de la atribuci\u00f3n que el art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2011 le hace a la ANDJE para solicitar las respectivas consultas, no puede hacerse el estudio a partir de los art\u00edculos 237, numeral 3, y 115 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
92. Insiste en que el art\u00edculo cuestionado fue expedido por el legislador en virtud de los art\u00edculos 236 y 237, numeral 6, de la Carta, para regular la organizaci\u00f3n y funciones del Consejo de Estado. As\u00ed, su constitucionalidad va a depender del respeto de la naturaleza de las atribuciones conferidas por el constituyente a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
93. Sobre ese aspecto, afirma que no se desnaturaliza la concepci\u00f3n constitucional de la se\u00f1alada jurisdicci\u00f3n con la atribuci\u00f3n otorgada por la disposici\u00f3n cuestionada, puesto que: (i) la funci\u00f3n consultiva que se asigna no es extra\u00f1a a la mencionada jurisdicci\u00f3n; (ii) la materia de la consulta no es ajena a las tem\u00e1ticas a su cargo, ya que se refiere a controversias litigiosas propias de la especialidad de la jurisdicci\u00f3n; (iii) si bien la ANDJE no hace parte del Gobierno nacional en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 115 de la Carta, es una entidad que, en virtud de la especializaci\u00f3n administrativa, fue creada para asumir las funciones que antes ten\u00eda la Direcci\u00f3n de Defensa Judicial de la Naci\u00f3n del Ministerio de Justicia, por lo que no se afectar\u00eda la ingenier\u00eda constitucional, y (iv) la legitimaci\u00f3n para solicitar los respectivos conceptos no excluye al Gobierno nacional, por lo que no se afectan sus prerrogativas constitucionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
94. Conforme con lo expuesto, concluye que la norma demandada no se opone a los mandatos constitucionales pues se enmarca en la libertad de configuraci\u00f3n del legislador sobre la materia. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
V. CONSIDERACIONES \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A. Competencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
95. De acuerdo con lo establecido en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque se dirige contra un contenido material del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
B. Cuestiones previas \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
An\u00e1lisis de la aptitud sustancial de la demanda \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
96. Como se vio en el ac\u00e1pite de intervenciones, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado solicit\u00f3 como pretensi\u00f3n subsidiaria que la Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, al considerar que el cargo planteado por el actor no satisface los requisitos de certeza y especificidad necesarios para desatar el juicio de constitucionalidad (supra, 49 a 52).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
97. La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que la admisi\u00f3n de la demanda de inconstitucionalidad por parte del magistrado sustanciador no impide que al momento de dictar sentencia la Sala Plena se pronuncie sobre su aptitud sustancial, en aras de determinar si emite un fallo de fondo o, por el contrario, se inhibe de hacerlo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
98. En ese orden, la etapa que se surte ante el magistrado sustanciador, en la que de manera preliminar se constata que la demanda cumple con los requisitos legales y jurisprudenciales para su estudio, no resulta vinculante para la Sala Plena que en todo caso conserva su competencia para llevar a cabo el an\u00e1lisis de procedencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
99. Esto es as\u00ed en la medida en que de manera posterior a la admisi\u00f3n de la demanda, en el marco de un proceso que es participativo, se cuenta con mayores elementos de juicio brindados por las intervenciones y los conceptos recaudados. Es precisamente por los mencionados elementos de juicio que llegan al proceso de constitucionalidad que este se convierte en un escenario de di\u00e1logo ciudadano, lo que le permite a la Corte ilustrarse acerca de una tem\u00e1tica68 y fijar la litis constitucional69. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
100. El art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, el cual establece el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben ser presentadas por escrito, y que deben cumplir los siguientes requisitos: (i) se\u00f1alar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido, o aportar un ejemplar de su publicaci\u00f3n oficial; (ii) precisar las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales esas normas se estiman violadas; (iv) se\u00f1alar, cuando la demanda se base en un vicio en el proceso de formaci\u00f3n de la norma demandada, el tr\u00e1mite fijado en la Constituci\u00f3n para expedirlo y la forma en que el demandante considera que este fue quebrantado; y (v) se\u00f1alar la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
101. En relaci\u00f3n con la tercera exigencia, a partir de lo se\u00f1alado en la Sentencia C-1052 de 2001, se ha considerado que toda demanda de inconstitucionalidad debe fundarse en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. Ello constituye la carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n que resulta indispensable para adelantar el control constitucional. Con fundamento en esa sentencia, la Corte ha explicado el contenido de las exigencias materiales70 as\u00ed: hay claridad cuando existe un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permite comprender el contenido de la demanda y las razones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda se dirige contra un contenido real de la disposici\u00f3n demandada; hay especificidad cuando se expresan en forma precisa las razones o argumentos de la vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no legal, doctrinal o de mera conveniencia, y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma demandada. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
102. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional tambi\u00e9n ha precisado que \u201cel Tribunal al verificar el cumplimiento de la carga m\u00ednima de argumentaci\u00f3n no puede llegar al punto de hacer nugatorio el derecho fundamental a interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n, por lo que el an\u00e1lisis de los requisitos de la demanda debe atender el principio\u00a0pro actione\u00a0de tal manera que ante una\u00a0duda\u00a0se debe resolver a favor de la habilitaci\u00f3n \u2013regla general\u2013 y no de la inhibici\u00f3n \u2013excepci\u00f3n\u2013\u201d71.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
103. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado cuestion\u00f3 la aptitud sustancial de la demanda al considerar que, (i) no cumple el requisito de certeza por dos razones: la primera, porque el cargo planteado evidencia una apreciaci\u00f3n subjetiva del actor pues si bien el numeral 3 del art\u00edculo 237 superior se\u00f1ala que el Consejo de Estado tiene como funci\u00f3n la de actuar como cuerpo consultivo del Gobierno, lo cierto es que dicha norma no introduce una cl\u00e1usula de exclusi\u00f3n, es decir, no dice que esa corporaci\u00f3n tenga la funci\u00f3n de actuar como supremo cuerpo consultivo solo del Gobierno. La segunda, porque parte de una premisa equivocada al pasar por alto la cl\u00e1usula general de competencia incorporada en el numeral 6 de la norma citada. Adem\u00e1s, (ii) no satisface el requisito de especificidad porque la argumentaci\u00f3n cae en una \u201cfalacia de falsa equivalencia\u201d como consecuencia de asimilar las dos clases de funci\u00f3n consultiva a cargo del Consejo de Estado, a saber: la constitucional y la legal (supra, 49 a 52). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
104. La Sala no comparte los argumentos expuestos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para sustentar la solicitud de proferir un fallo inhibitorio. Por el contrario, advierte que una lectura integral del cargo planteado permite constatar las exigencias necesarias para desatar un juicio de constitucionalidad, por las siguientes razones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
105. La demanda cumple con el requisito de claridad en tanto tiene un hilo conductor l\u00f3gico y las ideas expuestas son f\u00e1cilmente comprensibles. En efecto, el demandante sostuvo que el art\u00edculo parcialmente cuestionado va en contra de lo dispuesto en el art\u00edculo 237.3 constitucional, el cual establece como funci\u00f3n del Consejo de Estado la de actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, debiendo ser necesariamente o\u00eddo en todos aquellos casos que la Constituci\u00f3n y las leyes determinen. A su vez, afirm\u00f3 que desconoce el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n en tanto dicha norma es la que define que el Gobierno nacional se encuentra conformado por el presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos, por lo que queda excluida de dicha estructura la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado (ANDJE). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
106. El cargo planteado es cierto, pues recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, contenida en el art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021, y plantea una verdadera confrontaci\u00f3n entre dicha norma legal y los art\u00edculos 237.3 y 115 de la Constituci\u00f3n. En efecto, se advierte que del cotejo que realiza el demandante entre la norma cuestionada y la Constituci\u00f3n se puede generar un problema de constitucionalidad al entender que solo el Gobierno puede \u201cexcitar la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado\u201d72. Esta comprensi\u00f3n puede hacer posible un cuestionamiento del art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021 porque le otorga a la ANDJE la facultad de activar esa funci\u00f3n de la Sala de Consulta y Servicio Civil de dicho tribunal, pese a que la mencionada entidad no hace parte del Gobierno nacional, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
107. Sumado a lo anterior, el demandante se\u00f1al\u00f3 en el escrito de subsanaci\u00f3n de la demanda que los art\u00edculos 236 y 237.6 de la Carta no \u201cjustifican\u201d la constitucionalidad del fragmento demandado, pues ambas normas contienen una \u201csimple\u201d remisi\u00f3n a la ley \u201cpara que se\u00f1ale \u2018las funciones de cada una de las salas y secciones\u2019 (la primera) y para que el Consejo de Estado ejerza \u2018las dem\u00e1s funciones que determine la ley\u2019 (la segunda)\u201d73. Tambi\u00e9n plante\u00f3 que la previsi\u00f3n establecida en el numeral 6 del art\u00edculo 237 constitucional (ejercer las dem\u00e1s funciones que se\u00f1ale la ley) corresponde a una potestad \u201cabsolutamente residual\u201d que no puede implicar la extensi\u00f3n de la facultad de consulta a organismos distintos al Gobierno nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
108. El cargo tambi\u00e9n cumple el requisito de especificidad porque describe c\u00f3mo la norma cuestionada posiblemente puede comportar una vulneraci\u00f3n de las normas constitucionales descritas, al ampliar la legitimaci\u00f3n para la activar la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado, en la medida en que, seg\u00fan entiende, esta se encuentra adscrita solo al Gobierno nacional, en cuya concepci\u00f3n no se incluye a la ANDJE.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
109. Se observa que el demandante no plante\u00f3 argumentos vagos, indeterminados o abstractos porque, en efecto, concret\u00f3 su cuestionamiento al se\u00f1alar que los art\u00edculos 237.3 y 115 constitucionales, al interpretarse en conjunto, excluyen a cualquier otra entidad para activar la competencia consultiva del Consejo de Estado. Adem\u00e1s, mencion\u00f3 que el hecho de que la facultad de la ANDJE se\u00f1alada en el art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 de formular las consultas en cuesti\u00f3n, se active \u00fanicamente en aquellos casos en que existan de por medio controversias jur\u00eddicas \u201cque se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente\u201d74, no hace que la norma sea constitucional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
110. Tambi\u00e9n sostuvo que la remisi\u00f3n que hace el art\u00edculo 236 constitucional \u201ces m\u00e1s que obvia\u201d, pero no implica que toda ley que se expida para desarrollar el mandato superior se encuentre acorde con la Carta. A su juicio, si bien la norma citada asigna una competencia formal a la ley para que establezca las funciones de las salas y secciones del Consejo de Estado, el hecho de que la Constituci\u00f3n haya asignado previamente al Gobierno nacional la facultad de consultar ante dicho tribunal (art. 237.3 C.P.) no le permite al legislador arrogarse la potestad \u201cde alargar el concepto constitucional de \u2018Gobierno Nacional\u2019 y extenderlo a la ANDJE\u201d75. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
111. Adicionalmente, afirm\u00f3 que el art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n establece las funciones del Consejo de Estado, entre las cuales se encuentran \u201cunas generales y una residual\u201d76. Considerando que en el numeral 3 del mencionado art\u00edculo se agot\u00f3 la potestad en materia consultiva, mientras que en el numeral 6 se establecen las dem\u00e1s funciones que no est\u00e1n relacionadas con la respectiva consulta.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
112. Adem\u00e1s, el cargo es pertinente porque el ciudadano emplea argumentos de naturaleza estrictamente constitucional, pues est\u00e1 cuestionando que el art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021 extienda una facultad a la ANDJE, pese a que la Constituci\u00f3n (art. 237.3 C.P.) regula de forma exhaustiva la titularidad de la funci\u00f3n consultiva de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y se la otorga \u00fanicamente al Gobierno nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
113. En ese orden, el cargo es suficiente para suscitar una duda m\u00ednima sobre la conformidad de la norma parcialmente demandada con los art\u00edculos 237 y 115 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
C. Problema jur\u00eddico\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
114. Conforme con lo anterior, corresponde a la Sala determinar si la expresi\u00f3n demandada, contenida en el art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021, desconoce los art\u00edculos 237.3 y 115 de la Constituci\u00f3n, al legitimar a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado (ANDJE) para solicitar concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil (SCSC) del Consejo de Estado, en relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente, a pesar de que la ANDJE no hace parte del Gobierno nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
115. Para resolver el anterior problema jur\u00eddico, la Sala (i) examinar\u00e1 la finalidad del numeral 7 del art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011, en la forma como fue modificado por la norma demandada; (ii) estudiar\u00e1 las atribuciones consultivas del Consejo de Estado, y (iii) explicar\u00e1 la naturaleza de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y su rol dentro de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
D. Finalidad de la norma parcialmente demandada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
116. La Ley 2080 de 2021, como su t\u00edtulo lo indica, adem\u00e1s de reformar el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dicta algunas disposiciones para la descongesti\u00f3n de los procesos que se adelantan ante la respectiva jurisdicci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
117. En efecto, en las gacetas que registran el tr\u00e1mite legislativo del proyecto de ley 364 de 2020 C\u00e1mara – 007 de 2019 Senado que dio origen a la Ley 2080 de 202177, se advierte que el objetivo del proyecto era implementar una reforma al sistema judicial en materia contencioso administrativa para \u201chacerlo m\u00e1s \u00e1gil y cercano al ciudadano\u201d78. A su vez, aprovechar al m\u00e1ximo los recursos existentes para \u201clograr una pronta, cumplida y eficiente administraci\u00f3n de justicia en la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo\u201d79. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
118. As\u00ed, en las audiencias que el Congreso consider\u00f3 necesario realizar con el fin de escuchar a miembros de la academia y de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, debido al impacto que iba a tener el proyecto en los procesos que se tramitaran ante la se\u00f1alada jurisdicci\u00f3n, el entonces presidente del Consejo de Estado80 precis\u00f3 que la iniciativa pretend\u00eda, entre otras cosas, \u201cagilizar el tr\u00e1mite de los procesos y reducir la congesti\u00f3n\u201d81. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
119. En ese mismo escenario, uno de los miembros de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado82, manifest\u00f3 que tambi\u00e9n se ten\u00eda como intenci\u00f3n reformar las funciones de dicha sala y sobre el particular sostuvo: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] como es bien sabido la sala de consulta es un \u00f3rgano que emite o resuelve las inquietudes o emite conceptos a favor o a solicitud del gobierno nacional. Hay una funci\u00f3n que se tiene, que existe en este momento y es una funci\u00f3n relacionada con emitir conceptos sobre controversias entre entidades estatales de diferentes \u00f3rdenes, con el fin de precaver un futuro conflicto o precaver un eventual litigio. Desde este punto de vista la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica consult\u00f3 y plante\u00f3 la posibilidad no tanto de ampliar el contenido [sino] de establecer el procedimiento para resolver estas controversias entre entidades del orden Nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica expres\u00f3 que desde el a\u00f1o pasado hasta el momento hay conflictos judiciales con alrededor de 3.2 billones de pesos entre entidades estatales (lo cual al parecer no tendr\u00eda mucha justificaci\u00f3n) que se incrementan por los costos, los honorarios, las costas judiciales y los intereses que est\u00e1n corriendo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
[El] Consejo de Estado de la mano de la Sala de Consulta y Servicio Civil tiene la mejor disposici\u00f3n de coadyuvar a esa solicitud del Gobierno para que las entidades no se demanden entre s\u00ed, [sino] que en la medida de lo que como entidad se pueda adelantar se emitan los conceptos para resolver los conflictos, planteando estos conceptos como no vinculantes y dentro del marco de funci\u00f3n consultiva\u201d83. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
120. Cabe advertir en este punto que el art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021, que modific\u00f3 el inciso primero y los numerales 7 y 10 del art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011, se enmarca dentro de los objetivos mencionados anteriormente. En la Gaceta del Congreso No. 1212 de 2019, en la que obra una explicaci\u00f3n de las modificaciones propuestas al proyecto originalmente presentado84 para efectos de adelantar el primer debate en la Comisi\u00f3n Primera del Senado, se lee:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c6.2 En el art\u00edculo 12 de la ponencia se modifica el inciso primero y los numerales 7 y 10 del art\u00edculo 112 que regula lo relaciona con las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, as\u00ed:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Con la modificaci\u00f3n al numeral 7: || [\u2026] Se establece la posibilidad de que el Gobierno nacional y la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado presenten solicitud de concepto a [la] Sala para precaver litigios o poner fin a los existente. || [\u2026] El concepto no est\u00e1 sujeto a recurso alguno. || [\u2026] Se prev\u00e9 un procedimiento sencillo y expedito. Se garantiza el derecho de defensa de las entidades involucradas mediante una audiencia en la que estas podr\u00e1n participar, as\u00ed como la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el Ministerio P\u00fablico. || [\u2026] El t\u00e9rmino para resolver la consulta, una vez se cuente con toda la informaci\u00f3n necesaria, ser\u00e1 de 90 d\u00edas, con la posibilidad de pr\u00f3rroga por hechos sobrevinientes\u201d85. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
121. Teniendo en cuenta lo anterior, cabe concluir que la legitimaci\u00f3n de la ANDJE para activar la funci\u00f3n consultiva de la Sala de Consulta y Servicio Civil (en adelante SCSC) del Consejo de Estado, obedece claramente a la finalidad de reducir la congesti\u00f3n de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa para hacerla m\u00e1s \u00e1gil y eficaz. Esto en la medida en que persigue precaver eventuales litigios o poner fin a los existentes entre entidades p\u00fablicas del orden nacional o entre estas y entidades del orden territorial. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
E. Atribuciones consultivas del Consejo de Estado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
122. El art\u00edculo 236 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que el Consejo de Estado tendr\u00e1 el n\u00famero impar de magistrados que determine la ley (inc. primero); se dividir\u00e1 en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la ley (inc. segundo), y que la ley se\u00f1alar\u00e1 las funciones de cada una de las salas y secciones, el n\u00famero de magistrados que deban integrarlas y su organizaci\u00f3n interna (inc. tercero). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
123. El art\u00edculo 237, por su parte, entre las atribuciones del Consejo de Estado se\u00f1ala las siguientes:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, debiendo ser necesariamente o\u00eddo en todos aquellos casos que la Constituci\u00f3n y las leyes determinen. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En los casos de tr\u00e1nsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estaci\u00f3n o tr\u00e1nsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio a\u00e9reo de la naci\u00f3n, el gobierno debe o\u00edr previamente al Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Darse su propio reglamento y ejercer las dem\u00e1s funciones que determine la ley. \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u201d (negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
124. En desarrollo de las anteriores disposiciones constitucionales, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, regul\u00f3 lo relativo a la integraci\u00f3n y composici\u00f3n del Consejo de Estado (art. 34); las atribuciones de la Sala Plena (art. 35); la divisi\u00f3n de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en cinco sesiones y la previsi\u00f3n del ejercicio separado de sus funciones (art. 36); las funciones especiales de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (art. 37), y las atribuciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil (art. 38), a la cual le atribuy\u00f3, entre otras funciones, las siguientes: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Absolver las consultas jur\u00eddicas generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
3. Revisar los contratos y conceptuar sobre las cuestiones jur\u00eddicas relativas al Servicio Civil, en los casos previstos por la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
4. Conceptuar sobre los contratos que se proyecte celebrar con empresas privadas colombianas, escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, en los casos especiales autorizados por la ley, para efectuar el control fiscal de la gesti\u00f3n administrativa nacional. \u00a0<\/p>\n
5. Verificar, de conformidad con el C\u00f3digo Electoral, si cada candidato a la Presidencia de la Rep\u00fablica re\u00fane o no los requisitos constitucionales y expedir la correspondiente certificaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Ejercer las dem\u00e1s funciones que le prescriban la Constituci\u00f3n y la ley\u201d86 (resaltado fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
125. Se precisa que el texto original del numeral 1 del art\u00edculo 38 del proyecto de ley que dio origen a la Ley 270 de 199687 era el siguiente: \u201c1. Absolver las consultas jur\u00eddicas, de car\u00e1cter constitucional y administrativo, generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional por conducto de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica\u201d. Al revisar la constitucionalidad de este numeral, en la Sentencia C-037 de 1996, la Corte se\u00f1al\u00f3 como fundamento para declarar la inconstitucionalidad de los apartes subrayados: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cDe conformidad con el art\u00edculo 237-3, el Consejo de Estado se desempe\u00f1a tambi\u00e9n como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de la administraci\u00f3n. Para estos efectos, el legislador cre\u00f3 la Sala de Consulta y Servicio Civil cuyas funciones fueron y pueden ser determinadas por la ley, seg\u00fan lo permite el numeral 6o del mismo art\u00edculo 237. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Dentro de este orden de ideas, encuentra la Corte que el numeral 1o del art\u00edculo bajo an\u00e1lisis establece la posibilidad de que la citada sala absuelva las consultas jur\u00eddicas de car\u00e1cter constitucional o administrativo que le formule el gobierno por intermedio de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica. Se trata de una facultad que, en principio concuerda con el art\u00edculo constitucional citado. Sin embargo, debe anotarse que el se\u00f1alar que dichas consultas ser\u00e1 \u00fanicamente de car\u00e1cter constitucional o administrativo, se torna en una limitaci\u00f3n inconstitucional, no prevista en el art\u00edculo 237-3 superior, la cual impide que se solicite el concepto de esa Corporaci\u00f3n sobre otro tipo de materias \u2013por ejemplo, penal, civil, laboral, agrario, ambiental\u2013 en aquellos casos en que se requiera a prop\u00f3sito de los asuntos de la administraci\u00f3n. Se declarar\u00e1, entonces, la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u2018de car\u00e1cter constitucional y administrativo\u2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En iguales t\u00e9rminos, para la Corte la intermediaci\u00f3n de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia constituye una restricci\u00f3n inaceptable dentro del sentido y el objetivo de la referida norma constitucional, toda vez que si la dependencia en comento decide cu\u00e1les consultas deben remitirse a la Sala del Consejo de Estado y cu\u00e1les no, entonces el numeral 3o encontrar\u00eda una traba que resulta inconstitucional e injustificada en su aplicaci\u00f3n. Por ello, esta Corporaci\u00f3n estima que cualquier funcionario del Gobierno nacional puede elevar las referidas consultas, aunque debe aclararse que el t\u00e9rmino \u2018gobierno nacional\u2019 debe entenderse dentro del marco definido por el inciso segundo del art\u00edculo 115 constitucional; es decir, que el Gobierno nacional lo constituyen el presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos. Obviamente, se entiende que el se\u00f1or presidente de la Rep\u00fablica no debe ejercer personalmente la atribuci\u00f3n en comento, pues ella puede ser desarrollada, como lo permiten los art\u00edculos 208 y 237 superiores, por los ministros o los directores de departamentos administrativos. Por tanto, se declarar\u00e1 la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u2018por conducto de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica\u2019\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
126. La mencionada funci\u00f3n consultiva, en la forma como qued\u00f3 luego de la declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes a que se ha hecho referencia, \u00a0fue reiterada en el art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 201188, mediante el cual se regul\u00f3 la integraci\u00f3n y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, a la que se le atribuyeron, \u2013en su texto original\u2013 tanto funciones consultivas del Gobierno como de la administraci\u00f3n, as\u00ed como otras funciones no jurisdiccionales:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa Sala de Consulta y Servicio Civil estar\u00e1 integrada por cuatro (4) Magistrados.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sus miembros no tomar\u00e1n parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Los conceptos de la Sala no ser\u00e1n vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala de Consulta y Servicio Civil tendr\u00e1 las siguientes atribuciones: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a trav\u00e9s de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
2. Revisar o preparar a petici\u00f3n del Gobierno Nacional proyectos de ley y de c\u00f3digos. El proyecto se entregar\u00e1 al Gobierno por conducto del Ministro o Director del Departamento Administrativo correspondiente, para su presentaci\u00f3n a la consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
5. Realizar los estudios que sobre temas de inter\u00e9s para la Administraci\u00f3n P\u00fablica la Sala estime necesarios para proponer reformas normativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
6. Conceptuar sobre los contratos que se proyecte celebrar con empresas privadas colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos para efectuar el control fiscal de la gesti\u00f3n administrativa nacional, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. Emitir concepto a petici\u00f3n del Gobierno Nacional, en relaci\u00f3n con las controversias que se presenten entre entidades del nivel nacional o entre estas y entidades del nivel territorial, con el fin de precaver un eventual litigio. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
8. Verificar, de conformidad con el C\u00f3digo Electoral, si cada candidato a la Presidencia de la Rep\u00fablica re\u00fane o no los requisitos constitucionales y expedir la correspondiente certificaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
9. Ejercer control previo de legalidad de los Convenios de Derecho P\u00fablico Interno con las Iglesias, Confesiones y Denominaciones Religiosas, sus Federaciones y Confederaciones, de conformidad con lo dispuesto en la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no est\u00e9n comprendidas en la jurisdicci\u00f3n territorial de un solo tribunal administrativo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
12. Ejercer las dem\u00e1s funciones que le prescriban la Constituci\u00f3n y la ley\u201d89 (negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
127. El inciso primero y los numerales 7 y 10 del precitado art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011 fueron modificados por el art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 202190, los cuales quedaron as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 112. Integraci\u00f3n y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplir\u00e1 funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuar\u00e1 en forma aut\u00f3noma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administraci\u00f3n. Estar\u00e1 integrada por cuatro (4) Magistrados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
7. Emitir concepto, a petici\u00f3n del Gobierno nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, en relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente. El concepto emitido por la Sala no est\u00e1 sujeto a recurso alguno91. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no est\u00e9n comprendidas en la jurisdicci\u00f3n territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidir\u00e1 dentro de los cuarenta (40) d\u00edas siguientes al recibo de toda la informaci\u00f3n necesaria para el efecto. \u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u201d92 (negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
128. Del anterior recuento normativo se concluye que, tanto la Ley 270 de 1996 como las leyes 1437 de 2011 y 2080 de 2021, al regular la funci\u00f3n consultiva que la Constituci\u00f3n le asigna al Consejo de Estado en el sentido de actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n (art. 237.3 C.P.), establecen que esa competencia corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil. Y, en desarrollo de los art\u00edculos 236, inciso tercero, 237.6 y 267 de la Constituci\u00f3n, le han asignado a dicha Sala funciones consultivas adicionales a la prevista en el art\u00edculo 237.3 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como otras funciones no necesariamente consultivas pero, en todo caso, de naturaleza no jurisdiccional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
129. Obs\u00e9rvese que la principal reforma introducida al numeral 7 del art\u00edculo 112 de la la Ley 1437 de 2011, consisti\u00f3 en habilitar a la ANDJE para solicitar concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil \u2013SCSC\u2013, en relaci\u00f3n con controversias jur\u00eddicas entre entidades p\u00fablicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, y ya no solo con el fin de precaver un eventual litigio sino tambi\u00e9n con el de poner fin a uno existente. En su texto original, la Ley 1437 de 2011 solo autorizaba al Gobierno nacional para solicitar tales conceptos y la reforma ampli\u00f3 la legitimaci\u00f3n a la ANDJE, entidad que no se encuentra mencionada de forma expl\u00edcita en el art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n. Tal ampliaci\u00f3n, sin embargo, no se refiere a la facultad consultiva en asuntos de administraci\u00f3n prevista en el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n, sino a la funci\u00f3n atribuida por el legislador en el numeral 7 del art\u00edculo 112 original de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
130. As\u00ed, es importante precisar que la norma objeto de control no ampli\u00f3 la competencia de la SCSC, sino que extendi\u00f3 la legitimaci\u00f3n para activar la funci\u00f3n prevista en el numeral 7 del art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011, al asignarle a la ANDJE la facultad que la disposici\u00f3n original le atribu\u00eda al Gobierno, consistente en solicitar a la SCSC concepto con el fin de precaver litigios o poner fin a los existentes entre entidades del Estado, nacionales o territoriales. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
131. En reiteradas oportunidades la Corte ha sostenido que las atribuciones del Consejo de Estado y en particular de la SCSC pueden ser determinadas por la Constituci\u00f3n o la ley, sin que ello le permita al legislador desnaturalizar la atribuci\u00f3n del Consejo de Estado consistente en actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, que el numeral 3 del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n le asigna, sin perjuicio de las dem\u00e1s funciones no jurisdiccionales que le pueda atribuir con fundamento en los art\u00edculos 236 y 237.6 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
132. En efecto, en la Sentencia C-037 de 1996 este tribunal realiz\u00f3 la revisi\u00f3n constitucional del proyecto de ley estatutaria93 que se sancion\u00f3 como Ley 270 de 1996. En relaci\u00f3n con las funciones consultivas del Consejo de Estado, se\u00f1al\u00f3 que \u201cDe conformidad con el art\u00edculo 237-3, el Consejo de Estado se desempe\u00f1a tambi\u00e9n como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de la administraci\u00f3n. Para estos efectos, el legislador cre\u00f3 la Sala de Consulta y Servicio Civil cuyas funciones fueron y pueden ser determinadas por la ley, seg\u00fan lo permite el numeral 6o del mismo art\u00edculo 237\u201d94 (negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
133. En la Sentencia C-636 de 1996, en el marco del control constitucional del entonces vigente art\u00edculo 98 del Decreto 01 de 198495, que regulaba la integraci\u00f3n y atribuciones de la SCSC, y se\u00f1alaba que los consejeros miembros no tomar\u00edan parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales, esta corporaci\u00f3n sostuvo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] cabe se\u00f1alar que desde la creaci\u00f3n del Consejo de Estado y m\u00e1s espec\u00edficamente, desde la reforma constitucional de 1945 en que se reestructur\u00f3 su organizaci\u00f3n y funcionamiento, las funciones de este quedaron expresamente diferenciadas y determinadas por la Constituci\u00f3n y la ley, as\u00ed: || a) aquellas que tienen un car\u00e1cter eminentemente jurisdiccional, que corresponden a la Sala de lo Contencioso Administrativo, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo; y || b) las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la ley, que no tienen car\u00e1cter jurisdiccional, y que son: las administrativas \u2013art\u00edculo 35 de la Ley 270 de 1996\u2013 que se ejercen a trav\u00e9s de la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, y las que desempe\u00f1a como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, que desempe\u00f1a la Sala de Consulta y de Servicio Civil, cuyas funciones no tienen car\u00e1cter jurisdiccional en este aspecto\u201d96 (negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
134. En la Sentencia C-560 de 1999 la corporaci\u00f3n estudi\u00f3 la constitucionalidad de un apartado del art\u00edculo 33 de la Ley 446 de 1998, norma esta que modific\u00f3 y adicion\u00f3 algunas competencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que estaban reguladas en el art\u00edculo 97 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. En esa oportunidad, este tribunal reiter\u00f3 que de conformidad con el art\u00edculo 236 de la Constituci\u00f3n, \u201cla distribuci\u00f3n de funciones entre las distintas salas y secciones del Consejo de Estado es tarea propia del legislador\u201d97.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
135. En la Sentencia C-713 de 2008, la Corte analiz\u00f3 un proyecto de reforma a la Ley 270 de 199698 que regulaba entre otros asuntos lo relacionado con la soluci\u00f3n de conflictos de competencia99. La reforma planteaba la posibilidad de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo desempe\u00f1ara la funci\u00f3n de resolver los se\u00f1alados conflictos que se presentaran en las diferentes secciones de dicho tribunal. Tambi\u00e9n, que las secciones y subsecciones, as\u00ed como los tribunales administrativos, contaran con la facultad de decidir los conflictos en caso de que se presentaran entre instancias inferiores de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativo. La Corte sostuvo que la norma estudiada se ajustaba tanto al art\u00edculo 236 de la Constituci\u00f3n que establece que la ley se\u00f1alar\u00e1 las funciones de cada una de las salas y secciones del Consejo de Estado, as\u00ed como al art\u00edculo 237 ib., seg\u00fan el cual, \u201centre las atribuciones del Consejo de Estado se encuentra el cumplimiento de \u2018las dem\u00e1s funciones que determine la ley\u2019\u201d100.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
136. Ahora, la Corte tambi\u00e9n ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de la atribuci\u00f3n consultiva a los tribunales administrativos en determinados asuntos contractuales. As\u00ed, en la Sentencia C-375 de 1995, en el marco del estudio de constitucionalidad del numeral 4 del art\u00edculo 27 de la Ley 142 de 1994101, se refiri\u00f3 a la posibilidad de extender la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado. En esa oportunidad sostuvo:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c[n]o vulnera la Constituci\u00f3n la asignaci\u00f3n de la funci\u00f3n consultiva, en el caso se\u00f1alado, al tribunal administrativo respectivo, porque si bien la funci\u00f3n consultiva la ejerce el Consejo de Estado en relaci\u00f3n con asuntos de administraci\u00f3n correspondientes al Gobierno Nacional, no se opone a aqu\u00e9lla la asignaci\u00f3n que haga la ley de dicha funci\u00f3n consultiva, cuando se trate de celebraci\u00f3n de contratos relativos a la vigilancia fiscal en empresas de servicios p\u00fablicos en las cuales posean acciones o aportes las entidades territoriales, porque los tribunales administrativos hacen parte, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, del sistema de la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa que cumple, entre otras, funciones consultivas (arts. 237 y 238 C.P.), y su competencia se circunscribe a asuntos que tienen relaci\u00f3n con la administraci\u00f3n distrital, departamental o municipal. Adem\u00e1s, la anterior interpretaci\u00f3n es la que mejor consulta el principio contenido en el art. 228 de la Constituci\u00f3n sobre el funcionamiento desconcentrado de la actividad judicial\u201d102.\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
137. En conclusi\u00f3n, trat\u00e1ndose de la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado se advierten dos \u00e1mbitos de regulaci\u00f3n posible: el constitucional, que corresponde al art\u00edculo 237.3 de la Carta en cuanto establece como una de sus atribuciones la de \u201c[a]ctuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n\u201d. Y el \u00e1mbito legal, que tiene fundamento en los art\u00edculos 236 y 237.6 constitucionales, de acuerdo con los cuales le corresponde ejercer las dem\u00e1s funciones que le asigne la ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
138. Sobre el particular resulta pertinente resaltar que la reforma introducida al art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011 separ\u00f3 la funci\u00f3n consultiva prevista en el art\u00edculo 237.3 de la Constituci\u00f3n, al establecer en el inciso primero que la Sala de Consulta y Servicio Civil actuar\u00e1 en forma aut\u00f3noma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administraci\u00f3n, de la funci\u00f3n consultiva asignada mediante el numeral 1 de dicho art\u00edculo, consistente en absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a trav\u00e9s de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo103.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
139. Es importante precisar que no existe ninguna cl\u00e1usula constitucional que limite la competencia del legislador para regular la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado ni para se\u00f1alar las funciones a cargo de la SCSC, siempre que lo haga dentro del marco de la Constituci\u00f3n y de la cl\u00e1usula que establece la separaci\u00f3n de las funciones jurisdiccionales de las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la ley, prevista en el inciso segundo del art\u00edculo 236 superior. En efecto, el art\u00edculo 237.3 de la Constituci\u00f3n, le asigna, como una de sus atribuciones, la de \u201c[a]ctuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n\u201d, y aunque esta atribuci\u00f3n no puede ser desconocida por el legislador, ello no le impide atribuir a la SCSC otras funciones \u2013aunque no tengan car\u00e1cter consultivo ni se activen a partir de una petici\u00f3n del Gobierno nacional\u2013, siempre que se trate de funciones no jurisdiccionales y no resulten incompatibles con la naturaleza y atribuciones constitucionales del Consejo de Estado, es decir, siempre que no desconozca los l\u00edmites que se derivan de la Constituci\u00f3n en materia de asignaci\u00f3n de funciones al Consejo de Estado, en particular a su SCSC. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
F. La Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y su rol dentro de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
140. De acuerdo con la Ley 1444 de 2011104, que regul\u00f3 la escisi\u00f3n y reorganizaci\u00f3n del Ministerio del Interior y de Justicia, se introdujo en la estructura organizativa de la rama ejecutiva la noci\u00f3n de agencia estatal o gubernamental. Este tipo de organismos buscan: (i) mejorar la pr\u00e1ctica de gobierno, (ii) racionalizar los procesos de toma de decisiones, (iii) evitar duplicidades en la estructura del Estado, y (iv) especializar y tecnificar ciertas funciones administrativas. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
141. El par\u00e1grafo del art\u00edculo 5 de la Ley 1444 de 2011 cre\u00f3 la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. El precitado art\u00edculo regula el sector administrativo de justicia y del derecho, integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, las superintendencias y dem\u00e1s entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas al mismo. El mencionado art\u00edculo 5 se\u00f1ala:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cCr\u00e9ase la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica de la Naci\u00f3n como una Unidad Administrativa Especial, que como entidad descentralizada del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y financiera y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, tendr\u00e1 como objetivo la estructuraci\u00f3n, formulaci\u00f3n, aplicaci\u00f3n, evaluaci\u00f3n y difusi\u00f3n de las pol\u00edticas de prevenci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico, as\u00ed como la defensa y protecci\u00f3n efectiva de los intereses litigiosos de la Naci\u00f3n, en las actuaciones judiciales de las entidades p\u00fablicas, en procura de la reducci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa. Para ello, tiene como misi\u00f3n planificar, coordinar, ejercer, monitorear y evaluar la defensa efectiva de la Naci\u00f3n, a fin de prevenir el da\u00f1o antijur\u00eddico y fomentar el respeto de los derechos fundamentales\u201d105 (negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
142. Adicionalmente, el Decreto Ley 4085 de 2011106 fij\u00f3 los objetivos, funciones y estructura de la ANDJE. De un lado, en cuanto a su naturaleza, establece que esta unidad administrativa especial es una entidad descentralizada del orden nacional, que forma parte de la rama ejecutiva, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (art. 1). De otro lado, se\u00f1ala que tiene el objetivo de dise\u00f1ar estrategias, planes y acciones dirigidos a dar cumplimiento a las pol\u00edticas de defensa jur\u00eddica de la Naci\u00f3n y del Estado definidas por el Gobierno nacional; formular, evaluar y difundir las pol\u00edticas en materia de prevenci\u00f3n de las conductas antijur\u00eddicas por parte de servidores y entidades p\u00fablicas, del da\u00f1o antijur\u00eddico y la extensi\u00f3n de sus efectos, y dirigir, coordinar y ejecutar las acciones que aseguren la adecuada implementaci\u00f3n de estas, para la defensa de los intereses litigiosos de la Naci\u00f3n (art. 2). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
143. En ese orden, aunque queda claro que la ANDJE forma parte de la administraci\u00f3n nacional no constituye Gobierno de acuerdo con las diferentes regulaciones que de este establece la Constituci\u00f3n107, pues est\u00e1 organizada como unidad administrativa especial y cumple una funci\u00f3n especializada que previamente estaba asignada al Ministerio de Justicia108. Por lo tanto, es razonable que se legitime a dicha entidad para solicitar conceptos a la SCSC del Consejo de Estado, en relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
G. El art\u00edculo 19.7 de la Ley 2080 de 2021, al habilitar a la ANDJE para solicitar conceptos a la SCSC del Consejo de Estado, no desconoce los art\u00edculos 237.3 ni 115 de la Constituci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
144. La Sala encuentra que la medida de habilitar a la ANDJE para solicitar conceptos a la SCSC del Consejo de Estado, adoptada por el legislador en el numeral 7 del art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021, se ajusta a la Constituci\u00f3n. Esto porque (i) persigue una finalidad compatible con la carta fundamental, pues tiene por objeto reducir la congesti\u00f3n de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa para hacerla m\u00e1s \u00e1gil y eficaz, al precaver litigios eventuales o poner fin a los existentes entre entidades del Estado. Y (ii) es id\u00f3nea para alcanzar dicha finalidad, pues, de un lado, la Agencia es una entidad especializada en la defensa jur\u00eddica del Estado y, de otro lado, la medida no desconoce los l\u00edmites constitucionales del legislador en la asignaci\u00f3n de funciones al Consejo de Estado, en particular a su SCSC. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
145. Como se desprende de la regulaci\u00f3n constitucional y legal que se ha descrito, la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado no se agota en la prevista en el art\u00edculo 237.3 de la Constituci\u00f3n, pues la misma Constituci\u00f3n prev\u00e9 la posibilidad de que el legislador le asigne otras funciones, incluidas funciones de naturaleza consultiva, siempre que las que se le atribuyan a la SCSC se separen de las funciones jurisdiccionales, de conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 236 y 237.6 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
147. Como se se\u00f1al\u00f3 anteriormente, el art\u00edculo 112 del CPACA fue objeto de reforma por el art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021 quedando as\u00ed: \u201cEmitir concepto, a petici\u00f3n del Gobierno nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, en relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente. [\u2026]\u201d (num. 7). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
148. Esta reforma consisti\u00f3 en ampliar tanto la legitimaci\u00f3n para activar la funci\u00f3n consultiva de la SCSC del Consejo de Estado en relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas, nacionales o territoriales, con el fin de precaver un eventual litigio, como el objeto de las consultas en cuanto incluy\u00f3 la finalidad de poner fin a un litigio existente. Por lo tanto, como ya fue explicado, en estricto sentido la disposici\u00f3n no atribuy\u00f3 una nueva competencia a la SCSC, sino que extendi\u00f3 la legitimaci\u00f3n activa respecto de una competencia previamente asignada a dicho \u00f3rgano, en el sentido de que adem\u00e1s del Gobierno Nacional, la ANDJE tambi\u00e9n pueda acceder a esa importante funci\u00f3n con una finalidad espec\u00edfica y sin desnaturalizar la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
149. Adicionalmente, la mencionada extensi\u00f3n no alter\u00f3 la competencia del Gobierno nacional ni incluy\u00f3 a la ANDJE como uno de sus componentes, raz\u00f3n por la que tampoco desconoci\u00f3 el art\u00edculo 115 de la Constituci\u00f3n, en cuanto establece que \u201c[e]l Gobierno nacional est\u00e1 formado por el Presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos\u201d (inc. segundo). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
150. Tales conclusiones resultan de analizar la compatibilidad de la medida legislativa con la Constituci\u00f3n, partiendo del entendimiento de que el legislador tiene competencia para regular las funciones de la SCSC del Consejo de Estado, y que dicha competencia le permite ampliar, bajo ciertos l\u00edmites, la legititimaci\u00f3n para solicitar el concepto previsto en el numeral 7 del art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
151. En consecuencia, el aparte acusado del art\u00edculo 19.7 de la Ley 2080 de 2021 es compatible con la Constituci\u00f3n y, por tanto, la Sala Plena declarar\u00e1 su exequibilidad por el cargo analizado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
F. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
152. Al decidir la demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021, por los cargos de desconocimiento de los art\u00edculos 237.3 y 115 de la Constituci\u00f3n, en cuanto asign\u00f3 a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado (ANDJE), a pesar de que no hace parte del Gobierno nacional, competencia para solicitar concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil (SCSC) del Consejo de Estado, en relaci\u00f3n con las controversias jur\u00eddicas que se presenten entre entidades p\u00fablicas del orden nacional o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente, la Corte concluy\u00f3 que dicha norma no ampli\u00f3 la competencia de la SCSC, sino que extendi\u00f3 la legitimaci\u00f3n para activar la mencionada funci\u00f3n consultiva que se encontraba prevista en el numeral 7 del art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011 solo a favor del Gobierno nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
153. Para llegar a tal conclusi\u00f3n, la Sala (i) examin\u00f3 la finalidad del numeral 7 del art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011, en la forma como fue modificado por la norma demandada; (ii) estudi\u00f3 las atribuciones consultivas del Consejo de Estado, y (iii) explic\u00f3 la naturaleza de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y su rol dentro de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
154. Advirti\u00f3 la Corte que, trat\u00e1ndose de la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado, existen dos \u00e1mbitos de regulaci\u00f3n posible: el constitucional, que corresponde al art\u00edculo 237.3 de la Carta en cuanto establece como una de sus atribuciones la de \u201c[a]ctuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administraci\u00f3n\u201d. Y el \u00e1mbito legal que tiene fundamento en los art\u00edculos 236 y 237.6 constitucionales, de acuerdo con los cuales el legislador le puede atribuir funciones adicionales, siempre que se separen las funciones jurisdiccionales de las dem\u00e1s que le asignen la Constituci\u00f3n y la ley.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
155. Precis\u00f3 igualmente la Corte que la ANDJE, si bien no constituye Gobierno de acuerdo con las diferentes regulaciones que establece la Constituci\u00f3n, s\u00ed forma parte de la administraci\u00f3n, pues est\u00e1 organizada como unidad administrativa especial descentralizada del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa, financiera y patrimonio propio, y se encuentra adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho. Adicionalmente tiene entre sus objetivos la estructuraci\u00f3n, formulaci\u00f3n, aplicaci\u00f3n, evaluaci\u00f3n y difusi\u00f3n de las pol\u00edticas de prevenci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico, as\u00ed como la defensa y protecci\u00f3n efectiva de los intereses litigiosos de la Naci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
156. Por tales razones, advirti\u00f3 que la medida de habilitar a la ANDJE para solicitar conceptos a la SCSC del Consejo de Estado, adoptada por el legislador en ejercicio del amplio margen de configuraci\u00f3n, se ajusta a la Constituci\u00f3n. Esto porque (i) persigue una finalidad compatible con la carta fundamental, pues tiene por objeto reducir la congesti\u00f3n de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa para hacerla m\u00e1s \u00e1gil y eficaz, al precaver litigios eventuales o poner fin a los existentes entre entidades del Estado. Y (ii) es id\u00f3nea para alcanzar dicha finalidad, pues, de un lado, la Agencia es una entidad especializada en la defensa jur\u00eddica del Estado y, de otro lado, la medida no desconoce los l\u00edmites constitucionales fijados al legislador en la asignaci\u00f3n de funciones al Consejo de Estado, en particular a su SCSC. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
157. En consecuencia, la Sala declara la exequibilidad del aparte acusado del art\u00edculo 19.7 de la Ley 2080 de 2021 por el cargo analizado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
VI. DECISI\u00d3N \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201co de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado\u201d del art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021, \u201c[p]or medio de la cual se Reforma el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013Ley 1437 de 2011\u2013 y se dictan otras disposiciones en materia de descongesti\u00f3n en los procesos que se tramitan ante la jurisdicci\u00f3n\u201d, por el cargo analizado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidenta\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0<\/p>\n
\u00a0Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1 \u201cPor medio de la cual se Reforma el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013Ley 1437 de 2011\u2013 y se dictan otras disposiciones en materia de descongesti\u00f3n en los procesos que se tramitan ante la jurisdicci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Seg\u00fan consta en el expediente, mediante Auto del 2 de mayo de 2022, el magistrado sustanciador inadmiti\u00f3 la demanda al encontrar que las razones expuestas no cumplieron con los requisitos de especificidad y suficiencia, necesarios para la procedencia de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Presentado escrito de subsanaci\u00f3n, mediante Auto del 13 de mayo de 2022, se admiti\u00f3 la demanda en contra del art\u00edculo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 el cual, a su vez, modific\u00f3 el art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la presunta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 115 y 237 de la Constituci\u00f3n, y dio continuidad al tr\u00e1mite. Al respecto (i) comunic\u00f3 la admisi\u00f3n de la demanda a los presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes; a los ministros del Interior, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Justicia y del Derecho, para que, si lo consideraban conveniente, presentaran las razones que justifican la constitucionalidad de la disposici\u00f3n sometida a control; (ii) dispuso la fijaci\u00f3n en lista de la norma acusada por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, para la intervenci\u00f3n ciudadana; (iii) dio traslado a la procuradora general de la Naci\u00f3n por un t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas, para que rindiera el concepto de su competencia; y finalmente, (iv) invit\u00f3 a diferentes entidades p\u00fablicas y privadas para que, si a bien lo ten\u00edan, intervinieran dentro del proceso con el prop\u00f3sito de presentar su concepto respecto del cargo admitido. Dentro del plazo de fijaci\u00f3n en lista se recibieron las intervenciones y los conceptos a que se har\u00e1 referencia en el ac\u00e1pite correspondiente. \u00a0<\/p>\n
3 Mediante el cual se regula el \u201cr\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional\u201d, conforme con las disposiciones se\u00f1aladas en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
4 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021. \u00a0<\/p>\n
5 Folio 4 de la demanda. \u00a0<\/p>\n
6 Ib\u00edd., folios 4 y 5. \u00a0<\/p>\n
7 Ib\u00edd., folio 5. \u00a0<\/p>\n
8 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
9 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
10 El inciso tercero del art\u00edculo 236 de la Constituci\u00f3n dispone que \u201c[l]a ley se\u00f1alar\u00e1 las funciones de cada una de las salas y secciones [\u2026]\u201d \u00a0<\/p>\n
12 Folio 8 del escrito de subsanaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
13 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
14 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
15 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
16 Folio 9 del escrito de subsanaci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
17 Art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
18 Por conducto de Alejandro Mario de Jes\u00fas Melo Saade, director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jur\u00eddico. \u00a0<\/p>\n
19 Folios 6 y 7 de la intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho. \u00a0<\/p>\n
20 Ib\u00edd., folios 7 y 8. \u00a0<\/p>\n
21 Ib\u00edd., folio 8 del escrito. \u00a0<\/p>\n
22 Para fundamentar lo expuesto cita el siguiente extracto: \u201cNo vulnera la Constituci\u00f3n la asignaci\u00f3n de la funci\u00f3n consultiva, al tribunal administrativo respectivo, porque si bien la funci\u00f3n consultiva la ejerce el Consejo de Estado en relaci\u00f3n con asuntos de administraci\u00f3n correspondientes al Gobierno Nacional, no se opone a aqu\u00e9lla la asignaci\u00f3n que haga la ley de dicha funci\u00f3n consultiva, cuando se trate de celebraci\u00f3n de contratos relativos a la vigilancia fiscal en empresas de servicios p\u00fablicos en las cuales posean acciones o aportes las entidades territoriales, porque los tribunales administrativos hacen parte, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, del sistema de la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa que cumple, entre otras, funciones consultivas, y su competencia se circunscribe a asuntos que tienen relaci\u00f3n con la administraci\u00f3n distrital, departamental o municipal. Adem\u00e1s, la anterior interpretaci\u00f3n es la que mejor consulta el principio contenido en el art. 228 de la Constituci\u00f3n sobre el funcionamiento desconcentrado de la actividad judicial\u201d. \u00a0<\/p>\n
23 En virtud del art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991. \u00a0<\/p>\n
24 Concepto presentado por Samuel Baena Carrillo, docente investigador del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia. \u00a0<\/p>\n
25 Folio 3 del escrito. \u00a0<\/p>\n
26 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
27 Folio 4 del escrito.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
29 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
30 Ib\u00eddem. Para sustentar la afirmaci\u00f3n cita la Sentencia C-666 de 2000 de la Corte Constitucional y la Sentencia del 8 de junio de 2000 de la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, Exp. 5914, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. \u00a0<\/p>\n
31 Por medio de su presidenta, magistrada Ana Mar\u00eda Charry Gait\u00e1n. \u00a0<\/p>\n
32 Folio 1 del escrito. \u00a0<\/p>\n
33 Ib\u00edd., folio 2. \u00a0<\/p>\n
34 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
35 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
36 Folio 3 del escrito. \u00a0<\/p>\n
37 Ib\u00edd., folio 4. \u00a0<\/p>\n
38 Ib\u00edd., folio 5. \u00a0<\/p>\n
39 Ib\u00edd., folios 5 y 6. \u00a0<\/p>\n
40 Ib\u00edd., folio 7. \u00a0<\/p>\n
41 Ib\u00edd., folio 8. \u00a0<\/p>\n
42 Ib\u00edd., folio 10. \u00a0<\/p>\n
43 Ib\u00edd., folio 12. \u00a0<\/p>\n
44 Ib\u00edd., folio 13. \u00a0<\/p>\n
45 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
46 Folios 13 y 14 del escrito. \u00a0<\/p>\n
47 Por medio de C\u00e9sar Augusto M\u00e9ndez Becerra, en calidad de director de Defensa Jur\u00eddica Nacional. \u00a0<\/p>\n
48 Folios 2 y 3 del escrito. \u00a0<\/p>\n
49 Ib\u00edd., folio 19. \u00a0<\/p>\n
50 Ib\u00edd., folios 23 y siguientes. \u00a0<\/p>\n
51 Por medio de Jorge Keneth Burbano Villamar\u00edn, del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1, y Diego Armando Y\u00e1\u00f1ez Meza, docente investigador del Grupo de Investigaci\u00f3n en Derecho P\u00fablico de la Universidad Libre, Seccional C\u00facuta. \u00a0<\/p>\n
52 Folio 6 del escrito. \u00a0<\/p>\n
53 Quienes afirman ser estudiantes del programa de Especializaci\u00f3n en Derecho Administrativo de la Universidad del Magdalena. \u00a0<\/p>\n
54 Esta corporaci\u00f3n ha encontrado procedente la coadyuvancia de la demanda de inconstitucionalidad en cuanto corresponde a una de las opciones que pueden asumir los ciudadanos intervinientes en la etapa de las intervenciones ciudadanas. Con todo, en la Sentencia C-751 de 2013, precis\u00f3 que esta figura procesal \u201cno puede ser convertida en veh\u00edculo para obtener decisiones sobre temas o aspectos no ventilados en el proceso que, por dem\u00e1s, soslayen la ritualidad del mismo, substituyan las pretensiones y cargos originalmente planteados en la demanda, y entorpezcan la actuaci\u00f3n de la Corte que, como es sabido, tiene plazos fijados en la Constituci\u00f3n y en la ley para fallar [\u2026] y, por lo mismo, no est\u00e1 facultada para alterar el curso normal del proceso con el \u00fanico prop\u00f3sito de darle entrada a asuntos por entero dis\u00edmiles a los insinuados en la demanda inicial\u201d. Cfr., Auto 277 de 2023. \u00a0<\/p>\n
55 Folio 3 del escrito de intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
56 Quienes afirman ser profesores del Departamento de Derecho P\u00fablico de la Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad de Cartagena. Es importante precisar que, en el marco del art\u00edculo 7 del Decreto 2067 de 1991, que ordena la fijaci\u00f3n en lista de las normas acusadas para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana, no es procedente la intervenci\u00f3n de personas jur\u00eddicas p\u00fablicas y privadas. Esto porque el constituyente restringi\u00f3 dicha intervenci\u00f3n en los procesos de constitucionalidad a los ciudadanos (art\u00edculo 242.1), quienes pueden intervenir como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control en procesos promovidos por otros. \u00a0<\/p>\n
57 Folio 3 del escrito. \u00a0<\/p>\n
58 Ib\u00edd., folio 7. \u00a0<\/p>\n
59 Si bien la actora atribuye dicho extracto a la providencia mencionada, en realidad este hace parte de la Sentencia C-037 de 1996. \u00a0<\/p>\n
60 Folio 2 del escrito de intervenci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
61 Ib\u00edd., folio 3. \u00a0<\/p>\n
62 Ib\u00edd., folio 6. \u00a0<\/p>\n
64 Folio 2 del concepto. \u00a0<\/p>\n
65 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
66 Folio 3 del concepto. \u00a0<\/p>\n
67 Ib\u00edd., folio 4. \u00a0<\/p>\n
68 Corte Constitucional, sentencias C-623 de 2008, C-031 de 2014 y C-688 de 2017. \u00a0<\/p>\n
69 Corte Constitucional, Sentencia C-233 de 2021. \u00a0<\/p>\n
70 Corte Constitucional, Sentencia C-330 de 2013, entre otras. \u00a0<\/p>\n
71 Corte Constitucional, Sentencia C-210 de 2021. \u00a0<\/p>\n
72 Folio 4 de la demanda. \u00a0<\/p>\n
73 Folio 8 del escrito de subsanaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
74 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
75 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
76 Ib\u00eddem. \u00a0<\/p>\n
77 Publicaciones del Senado en las gacetas del Congreso: exposici\u00f3n de motivos, Gaceta No. 726 de 2019; primera ponencia Senado, Gaceta No. 1212 de 2019; segunda ponencia Senado, Gaceta No. 345 de 2020; texto Plenaria Senado, Gaceta No. 531 de 2020, y conciliaci\u00f3n Senado, Gaceta No. 1492 de 2020. Publicaciones de la C\u00e1mara de Representantes en las gacetas del Congreso: primera ponencia C\u00e1mara, Gaceta No. 979 de 2020; segunda ponencia C\u00e1mara, 1338 de 2020; texto Plenaria C\u00e1mara, Gaceta No. 1435 de 2020 y Gaceta No. 1542 de 2020, y conciliaci\u00f3n C\u00e1mara, Gaceta No. 1491 de 2020. La versi\u00f3n digital de las gacetas puede ser consultada en http:\/\/leyes.senado.gov.co\/proyectos\/index.php\/proyectos-ley\/cuatrenio-2018-2022\/2019-2020\/article\/7-por-medio-de-la-cual-se-reforma-el-codigo-de-procedimiento-administrativo-y-de-lo-contencioso-administrativo-ley-1437-de-2011-y-se-dictan-disposiciones-en-materia-de-de-descongestion-en-los-procesos-que-se-tramitan-ante-esta-jurisdiccion.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Gaceta del Congreso No. 726 de 2019, exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley 364 de 2020 C\u00e1mara – 007 de 2019 Senado, \u201cpor medio de la cual se reforma el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013Ley 1437 de 2011\u2013 y se dictan disposiciones en materia de descongesti\u00f3n en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicci\u00f3n\u201d, p\u00e1gina 61. En dicho documento se plantean los siguientes aspectos orientadores de la reforma al CPACA: (i) lograr un equilibrio arm\u00f3nico en las competencias de los jueces de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, con el fin de garantizar la doble instancia, decisiones m\u00e1s cercanas a los ciudadanos y fortalecer la funci\u00f3n unificadora de jurisprudencia del Consejo de Estado; (ii) fortalecer la funci\u00f3n unificadora del Consejo de Estado; (iii) ajustar las normas sobre recursos ordinarios de reposici\u00f3n, apelaci\u00f3n, queja y s\u00faplica; (iv) contemplar otras medidas para evitar conflictos interpretativos y agilizar el tr\u00e1mite de los procesos ante la jurisdicci\u00f3n; (v) cubrir la necesidad de ampliar la oferta de justicia contenciosa administrativa, y (vi) fijar reglas de transici\u00f3n y vigencia.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
79 Gaceta del Congreso No. 979 de 2020, p\u00e1gina 1, objeto de la iniciativa. Informe de ponencia para primer debate en la Comisi\u00f3n Primera de la honorable C\u00e1mara de Representantes al proyecto de ley 364 de 2020 C\u00e1mara 007 de 2019 Senado. \u00a0<\/p>\n
80 Magistrado \u00c1lvaro Nam\u00e9n Vargas. \u00a0<\/p>\n
81 Gaceta del Congreso No. 979 de 2020, p\u00e1gina 3. \u00a0<\/p>\n
82 Magistrado Edgar Gonz\u00e1lez L\u00f3pez. \u00a0<\/p>\n
83 Gaceta del Congreso No. 979 de 2020, p\u00e1ginas 3 y 4.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 Es preciso aclarar que la disposici\u00f3n normativa que en esta oportunidad se estudia no hac\u00eda parte del proyecto de ley original radicado por el Gobierno nacional y el Consejo de Estado. Ver Gaceta del Congreso No. 726 de 2019. La norma fue incorporada en el texto propuesto para primer debate en la Comisi\u00f3n Primera del Senado, seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso No. 1212 de 2019 (p. 49), en cuyo art\u00edculo 12 se lee: \u201cModifi\u0301canse el inciso primero y los numerales 7 y 10 del arti\u0301culo 112 de la Ley 1437 de 2011, los cuales quedara\u0301n asi\u0301: || Arti\u0301culo 112. Integracio\u0301n y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplira\u0301 funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuara\u0301 en forma auto\u0301noma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administracio\u0301n. Estara\u0301 integrada por cuatro (4) Magistrados. || 7. Emitir concepto, a peticio\u0301n del Gobierno nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Juri\u0301dica del Estado, en relacio\u0301n con las controversias juri\u0301dicas que se presenten entre entidades pu\u0301blicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente. El concepto emitido por la Sala no esta\u0301 sujeto a recurso alguno. [\u2026]\u201d (negrillas fuera de texto).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
85 Gaceta del Congreso No. 1212 de 2019, p\u00e1ginas 39 y 40. \u00a0<\/p>\n
86 Art\u00edculo 38 de la Ley 270 de 1996. \u00a0<\/p>\n
88 \u201cPor la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d. \u00a0<\/p>\n
89 Art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
90 El art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021 tambi\u00e9n modific\u00f3 el numeral 10 del art\u00edculo 112 de la Ley 1437 de 2011 en materia de resoluci\u00f3n de conflictos de competencias administrativas. Sin embargo, no se hace menci\u00f3n de esta modificaci\u00f3n por no ser pertinente para el caso que estudia la sala en esta oportunidad. \u00a0<\/p>\n
91 El numeral contin\u00faa regulando: \u201cCuando la solicitud no haya sido presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, esta podr\u00e1 intervenir en el tr\u00e1mite del concepto. || La solicitud de concepto suspender\u00e1 todos los t\u00e9rminos legales, incluida la caducidad del respectivo medio de control y la prescripci\u00f3n, hasta el d\u00eda siguiente a la fecha de comunicaci\u00f3n del concepto. || En el evento en que se haya interpuesto demanda por la controversia jur\u00eddica base del concepto, dentro de los dos (2) d\u00edas siguientes a la radicaci\u00f3n de la solicitud, las entidades parte del proceso judicial o la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado deber\u00e1n comunicar al juez o magistrado ponente que se solicit\u00f3 concepto a la Sala. La comunicaci\u00f3n suspender\u00e1 el proceso judicial. || El ejercicio de la funci\u00f3n est\u00e1 sometido a las siguientes reglas: || a) El escrito que contenga la solicitud deber\u00e1 relacionar, de forma clara y completa, los hechos que dan origen a la controversia, y acompa\u00f1arse de los documentos que se estimen pertinentes. Asimismo, deber\u00e1n precisarse los asuntos de puro derecho objeto de la discrepancia, en relaci\u00f3n con los cuales se pida el concepto; || b) El consejero ponente convocar\u00e1 audiencia a las entidades involucradas, a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y al Ministerio P\u00fablico para que se pronuncien sobre la controversia jur\u00eddica sometida a consulta y aporten las pruebas documentales que estimen procedentes; || c) Para el ejercicio de la funci\u00f3n prevista en este numeral, el consejero ponente podr\u00e1 decretar pruebas en los t\u00e9rminos dispuestos en este c\u00f3digo; || d) Una vez cumplido el procedimiento anterior y se cuente con toda la informaci\u00f3n necesaria, la Sala emitir\u00e1 el concepto solicitado dentro de los noventa (90) d\u00edas siguientes. No obstante, este plazo podr\u00e1 prorrogarse hasta por treinta (30), d\u00edas m\u00e1s, de oficio o a petici\u00f3n de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, en el evento de presentarse hechos sobrevinientes o no conocidos por la Sala en el tr\u00e1mite del concepto\u201d. \u00a0<\/p>\n
92 Art\u00edculo 19 de la Ley 2080 de 2021. \u00a0<\/p>\n
93 Proyecto de ley 58 de 1994 Senado – 264 de 1995 C\u00e1mara, \u201cEstatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia\u201d. \u00a0<\/p>\n
94 Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996. \u00a0<\/p>\n
95 El Codigo Contencioso Administrativo fue derogado por el art\u00edculo 309 de la Ley 1437 de 2011. \u00a0<\/p>\n
96 Corte Constitucional, Sentencia C-636 de 1996. \u00a0<\/p>\n
97 Al respecto, tambi\u00e9n puede verse la Sentencia C-400 de 2013. \u00a0<\/p>\n
98 Proyecto de ley estatutaria 023 de 2006 Senado – 286 de 2007 C\u00e1mara \u201cPor medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administraci\u00f3n de Justicia, que dio origen a la Ley 1285 de 2009. \u00a0<\/p>\n
99 El proyecto de reforma propon\u00eda la modificaci\u00f3n del numeral 1 del art\u00edculo 37 de la Ley 270 de 1996 y la adici\u00f3n de un par\u00e1grafo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
100 Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008. Al respecto, tambi\u00e9n puede consultarse la Sentencia C-400 de 2013. \u00a0<\/p>\n
101 \u201cPor la cual se establece el r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones\u201d. El art\u00edculo 27 de la Ley 142 de 1994 se\u00f1ala: \u201cREGLAS ESPECIALES SOBRE LA PARTICIPACION DE ENTIDADES PUBLICAS. La Naci\u00f3n, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen a cualquier t\u00edtulo en el capital de las empresas de servicio p\u00fablico, estar\u00e1n sometidas a las siguientes reglas especiales: || 27.4 \u00a0En las empresas de servicios p\u00fablicos con aportes oficiales son bienes de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital, los derechos que ellos confieren sobre el resto del patrimonio y los dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes y a los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se aplicar\u00e1 la vigilancia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y de las contralor\u00edas departamentales y municipales, mientras las empresas no hagan uso de la autorizaci\u00f3n que se concede en el inciso siguiente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0|| El control podr\u00e1 ser realizado por empresas privadas colombianas escogidas por concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, seg\u00fan se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades territoriales\u201d (negrillas fuera de texto). \u00a0<\/p>\n
102 Corte Constitucional, Sentencia C-375 de 1995. \u00a0<\/p>\n
103 Funci\u00f3n que inicialmente le hab\u00eda sido atribuida por el numeral 1 del art\u00edculo 38 de la Ley 270 de 1996 y que la Corte revis\u00f3 mediante la Sentencia C-037 de 1996, declarando inconstitucionales algunas expresiones. \u00a0<\/p>\n
104 \u201cPor medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para modificar la estructura de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y la planta de personal de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
105 Par\u00e1grafo del art\u00edculo 5 de la Ley 1444 de 2011. \u00a0<\/p>\n
106 \u201cPor el cual se establecen los objetivos y la estructura de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado\u201d. \u00a0<\/p>\n
107 Ver, art\u00edculos 115; 154 y 200, en relaci\u00f3n con el Congreso, y 212 a 215 en los estados de excepci\u00f3n. \u00a0<\/p>\n
108 Antes de la creacio\u0301n de la ANDJE las funciones relativas a la gestio\u0301n y la defensa juri\u0301dica del Estado, y a la prevencio\u0301n y solucio\u0301n de litigios entre entidades pu\u0301blicas, nacionales y territoriales, la ejerci\u0301a el Ministerio del Interior y de Justicia, mediante la Direccio\u0301n de Defensa Judicial de la Nacio\u0301n, dependencia del Viceministerio de Justicia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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\u00a0 \u00a0 FUNCI\u00d3N CONSULTIVA DEL CONSEJO DE ESTADO-Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado est\u00e1 facultada para solicitar conceptos a la Sala de Consulta y Servicio Civil \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0 CONSEJO DE ESTADO-Funci\u00f3n consultiva\/SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL-Funciones \u00a0 \u00a0\u00a0 (\u2026) la funci\u00f3n consultiva del Consejo de Estado no se agota en la prevista […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28656","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28656","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28656"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28656\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28656"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28656"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28656"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}