\u00a0 \u00a0 ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACI\u00d3N-Competencia asignada a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado para el cobro coactivo de multas requiere iniciativa legislativa o aval del Gobierno \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena encuentra probado que la reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley no fue avalada por el Gobierno nacional. Por consiguiente, dicha norma es inconstitucional pues, de acuerdo con el art\u00edculo 154 del texto superior, la medida estaba sometida a la regla de iniciativa gubernamental exclusiva. De tal suerte, en la medida en que no fue propuesta al Congreso de la Rep\u00fablica en el texto elaborado por los Ministerios del Interior, de Defensa y de Justicia y del Derecho, y en atenci\u00f3n a que durante el tr\u00e1mite de la ley el Gobierno nacional se abstuvo de otorgar el aval correspondiente, en los t\u00e9rminos exigidos por la Constituci\u00f3n y la ley, esta corporaci\u00f3n proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad de la norma demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Inconstitucionalidad por modificaci\u00f3n sin contar con la iniciativa gubernamental \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JUR\u00cdDICA DEL ESTADO-Competencia asignada por el legislador para el cobro coactivo de multas reforma la estructura de la administraci\u00f3n\u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Teniendo en cuenta la \u00edndole jur\u00eddica y las competencias asignadas a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado por la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4085 del mismo a\u00f1o, este tribunal concluye que el cobro coactivo de las multas impuestas en la jurisdicci\u00f3n penal ordinaria desborda por completo la misi\u00f3n institucional asignada a la entidad. Las normas que le dieron origen le atribuyeron el cometido fundamental de dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas dirigidas a prevenir la causaci\u00f3n de da\u00f1os antijur\u00eddicos y asegurar la defensa jur\u00eddica de los intereses del Estado y de la Naci\u00f3n; en cumplimiento de dicho encargo, seg\u00fan las normas en cita, corresponde a la Agencia gestionar la informaci\u00f3n relativa a los litigios contra las entidades estatales y promover el respeto de los derechos fundamentales. Ninguno de estos objetivos institucionales guarda relaci\u00f3n, siquiera remota, con el recaudo de las multas que se imponen en la justicia penal. Al margen de su importancia, es evidente que el cobro coactivo de estas obligaciones dinerarias constituye una actividad estrictamente administrativa, que nada tiene que ver con las pol\u00edticas p\u00fablicas que procuran garantizar la salvaguarda de los intereses litigiosos del Estado y de la Naci\u00f3n. En raz\u00f3n de lo anterior, la atribuci\u00f3n de la competencia bajo an\u00e1lisis tiene un encaje forzoso en la caracterizaci\u00f3n que la ley hizo de la entidad.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACI\u00d3N NACIONAL-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias concurrentes entre Congreso y Presidente de la Rep\u00fablica\/ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Facultades extraordinarias \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Seg\u00fan ha establecido la jurisprudencia constitucional, este modelo de concurrencia normativa encuentra asidero en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos, establecido en el art\u00edculo 113 superior. Cada una de las ramas involucradas, la Ejecutiva y la Legislativa, realiza una importante contribuci\u00f3n en la determinaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n, que, de manera conjunta, asegura el cumplimiento de otros principios y valores constitucionales. La intervenci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, mediante la expedici\u00f3n de la ley, materializa el principio democr\u00e1tico y el principio de legalidad. La participaci\u00f3n del Gobierno nacional, por su parte, asegura que el andamiaje institucional de la Administraci\u00f3n procure, efectivamente, la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general y la de todos los dem\u00e1s principios que, en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 209, presiden la funci\u00f3n administrativa. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Reserva de iniciativa a favor del Gobierno \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la iniciativa legislativa del Gobierno\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La determinaci\u00f3n y la reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n nacional est\u00e1n sometidas a una regla de iniciativa gubernamental exclusiva. En consecuencia, la aprobaci\u00f3n de leyes que la modifiquen requieren la presentaci\u00f3n de un proyecto de ley por parte del Gobierno nacional, el cual tiene una facultad privativa y exclusiva en la materia. En cualquier caso, la jurisprudencia ha entendido que el otorgamiento del aval del Gobierno a una iniciativa congresional que introduzca modificaciones de esta naturaleza, en la medida en que exprese la aprobaci\u00f3n del Ejecutivo, satisface la exigencia contenida en el art\u00edculo 154 superior. Dicho aval, seg\u00fan fue expuesto, bien puede ser expreso o t\u00e1cito; adem\u00e1s, debe ser presentado oportunamente durante el procedimiento legislativo y ha de ser otorgado por el ministro o ministros que tengan competencia respecto del tema correspondiente. \u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Criterios jurisprudenciales \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Hip\u00f3tesis de vulneraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha identificado tres hip\u00f3tesis que implican la violaci\u00f3n de la regla contenida en el p\u00e1rrafo segundo del art\u00edculo 154 superior: i) tramitaci\u00f3n de un proyecto de ley que aborda asuntos sometidos a reserva sin que el Gobierno nacional haya presentado la iniciativa o la haya avalado; ii) aprobaci\u00f3n de un proyecto que originalmente no se ocupaba de asuntos sometidos a reserva, pero que, durante el tr\u00e1mite, a propuesta de integrantes del Congreso de la Rep\u00fablica, acaba por ocuparse de ellos; y iii) aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley elaborado por el Gobierno nacional donde se regulan temas sometidos a reserva, en el que, posteriormente, el Congreso de la Rep\u00fablica introduce cambios que suponen la inclusi\u00f3n de temas nuevos, que habr\u00edan tenido que ser propuestos por el Gobierno o contar con su aval.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
AVAL GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Requisitos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Al otorgar el aval, \u00e9ste s\u00f3lo puede ser concedido por los ministros o por quien haga sus veces, siempre y cuando sus funciones tengan alguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con dicho proyecto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
El aval gubernamental \u00fanicamente puede provenir de la cartera que tenga a su cargo la gesti\u00f3n del tema correspondiente. Anteriormente, la Sala Plena destac\u00f3 que no cualquier v\u00ednculo tem\u00e1tico satisface la exigencia en comento; es menester que el aval sea otorgado por quien dirige la cartera que tenga una relaci\u00f3n tem\u00e1tica relevante o estrecha con el asunto pertinente. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LOS MINISTROS EN LA PRESENTACION DE PROYECTOS DE LEY-No delegaci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(..) \u00fanicamente los ministros se encuentran autorizados para presentar iniciativas legislativas al Congreso, en nombre del Gobierno nacional. No cabe esperar cosa distinta si se tiene en cuenta que la representaci\u00f3n de este \u00faltimo en el marco del procedimiento legislativo constituye una pieza fundamental del esquema institucional que instaura el principio constitucional de la separaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos. La trascendental responsabilidad que implica representar al Gobierno nacional ante el Congreso, seg\u00fan esta formulaci\u00f3n, no puede recaer en ning\u00fan funcionario distinto a los jefes de cartera. Su proximidad con el mandatario y el preponderante papel que ejercen en el Gobierno nacional explican que \u00fanicamente sean ellos quienes puedan representar a este \u00faltimo en el contexto del procedimiento legislativo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MINISTRO-Presentaci\u00f3n de proyectos de ley en representaci\u00f3n del Gobierno \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Subreglas\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MODIFICACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Alcance del concepto de reforma\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La modificaci\u00f3n de las funciones de las entidades que conforman la Administraci\u00f3n nacional supone, en principio, una alteraci\u00f3n de la estructura de esta \u00faltima. Por tal motivo, la promulgaci\u00f3n de leyes que efect\u00faen esta clase de cambios est\u00e1 sometida a la iniciativa gubernamental exclusiva. Al dar aplicaci\u00f3n a esta directriz, es necesario partir del an\u00e1lisis de la misi\u00f3n institucional que, previamente, la ley haya asignado a la entidad, pues \u00fanicamente se producir\u00e1 la aludida reforma de la estructura cuando se desconozca dicha misi\u00f3n y se le atribuyan tareas ajenas a ella. Finalmente, la regla en cuesti\u00f3n ha sido empleada en el caso de las modificaciones introducidas a los ministerios y, en todo caso, siempre que se modifique \u00abla estructura de la Administraci\u00f3n nacional\u00bb (art\u00edculo 150.7 superior).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificaci\u00f3n de las funciones de las entidades que pertenecen a la administraci\u00f3n\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Este tribunal ha indicado que, a fin de examinar la validez de esta clase de modificaciones, es preciso partir del an\u00e1lisis de los objetivos misionales de la entidad cuyas funciones resultan modificadas. M\u00e1s concretamente, es necesario tener en cuenta \u00abel que la entidad supuestamente creada, ya hiciera parte de la [A]dministraci\u00f3n,\u00a0o que las funciones asignadas estuvieran dentro del \u00e1mbito de funciones que definen \u201clos objetivos misionales\u201d de la entidad\u00bb. Dicho examen permite establecer si la modificaci\u00f3n de las funciones encuentra cabida en la misi\u00f3n institucional que la ley ha previsto al momento crear la entidad. De ser as\u00ed, la disposici\u00f3n en modo alguno habr\u00e1 alterado la estructura de la Administraci\u00f3n, pues la atribuci\u00f3n competencial no habr\u00e1 implicado un cambio del quehacer y de las competencias de la instituci\u00f3n. En caso contrario, cuando la modificaci\u00f3n de las funciones de la entidad suponga un cambio de su objetivo misional, se habr\u00e1 producido una reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
MINISTERIO-Asignaci\u00f3n de funciones que no trasciende \u00e1mbito de estructura de administraci\u00f3n\/MINISTERIO-Asignaci\u00f3n de funciones que no exige iniciativa del Gobierno \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JUR\u00cdDICA DEL ESTADO-Funciones\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JURISDICCION COACTIVA-Concepto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA C-043 de 2023 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ref.: Expediente D-14769 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022, \u00ab[p]or medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones\u00bb \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Leonardo T\u00e9llez Lozano \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., primero (1) de marzo de dos mil veintitr\u00e9s (2023) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Antecedentes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 1\u00b0 de abril de 2022, el ciudadano Leonardo T\u00e9llez Lozano formul\u00f3 demanda de acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022. El escrito propuso los siguientes cuatro cargos de inexequibilidad:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
i. El par\u00e1grafo demandado habr\u00eda modificado la estructura de la Administraci\u00f3n nacional sin contar con el aval del Gobierno, lo que ser\u00eda contrario a los art\u00edculos 150.7 y 154 de la carta. \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. La norma habr\u00eda infringido los principios de autonom\u00eda e independencia de la Rama Judicial, al despojarla de la competencia de encargarse del cobro de las multas que se declaren a su favor a t\u00edtulo de pena accesoria impuesta por los jueces penales. \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. La disposici\u00f3n habr\u00eda violado la directriz de excepcionalidad que, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 116 superior, condiciona el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a la Administraci\u00f3n. \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. El par\u00e1grafo habr\u00eda desconocido el principio de racionalidad m\u00ednima que en cumplimiento del art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n debe presidir el proceso legislativo. Dicho mandato habr\u00eda sido infringido por el Congreso al no haber efectuado una labor de planeaci\u00f3n sobre la necesidad de un r\u00e9gimen de transici\u00f3n y sobre el cambio de la naturaleza de los cobros que se realizan por v\u00eda administrativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 29 de abril de 2022, la magistrada sustanciadora inadmiti\u00f3 la demanda por cuanto, en su criterio, incumpl\u00eda los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 17 de julio de 2022, el accionante present\u00f3 escrito de correcci\u00f3n de demanda, en el que pretendi\u00f3 enmendar las deficiencias argumentativas se\u00f1aladas en la providencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 13 de mayo de 2022, la magistrada sustanciadora rechaz\u00f3 la demanda dado que, a su juicio, no habr\u00edan sido subsanados los defectos que presentaba. En sustento de esta afirmaci\u00f3n, manifest\u00f3 que el demandante habr\u00eda incurrido en las siguientes falencias: i) no justific\u00f3 las razones por las cuales la norma demandada habr\u00eda producido una modificaci\u00f3n en la estructura de la Administraci\u00f3n; ii) desconoci\u00f3 que el recaudo de multas es una funci\u00f3n administrativa, y no jurisdiccional; y iii) fund\u00f3 su acusaci\u00f3n sobre la violaci\u00f3n del principio de racionalidad m\u00ednima en razones imprecisas y generales, lo que impedir\u00eda apreciar el enfrentamiento de la disposici\u00f3n con el texto superior.\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El 20 de mayo de 2022, el accionante present\u00f3 recurso de s\u00faplica contra la providencia que dispuso el rechazo de su demanda. Justific\u00f3 la aptitud de los cargos formulados con base en las siguientes razones: i) el auto inadmisorio habr\u00eda omitido pronunciarse sobre las acusaciones relacionadas con el desconocimiento de los principios del procedimiento legislativo y de la racionalidad m\u00ednima de dicho proceso; ii) los autos de inadmisi\u00f3n y rechazo habr\u00edan soslayado que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, la asignaci\u00f3n de funciones a autoridades administrativas tambi\u00e9n comprometer\u00eda la estructura de la Administraci\u00f3n; iii) la jurisprudencia que ha analizado el art\u00edculo 116 superior permitir\u00eda concluir que, en el caso concreto, se habr\u00eda atribuido de manera gen\u00e9rica el ejercicio de una competencia jurisdiccional, lo que estar\u00eda prohibido por la carta; y iv) la din\u00e1mica y las consecuencias que se seguir\u00edan de la aplicaci\u00f3n de la norma demostrar\u00edan que su dise\u00f1o es ineficiente e incoherente y, por tanto, contrario al principio de racionalidad m\u00ednima.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante el Auto 849 de 2022, dictado el 15 de junio de 2022, la Sala Plena confirm\u00f3 parcialmente el Auto del 13 de mayo de 2019, en lo que se refiere al rechazo de los cargos propuestos con base en el desconocimiento del car\u00e1cter excepcional de la atribuci\u00f3n de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas y de los principios de separaci\u00f3n de poderes, autonom\u00eda judicial y de racionalidad m\u00ednima en la actividad legislativa. Por otra parte, el plenario revoc\u00f3 parcialmente la providencia en lo atinente al cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150.7 y 154 de la Constituci\u00f3n, por lo que dispuso la admisi\u00f3n de la demanda con base en dicho cargo. Esta \u00faltima determinaci\u00f3n se adopt\u00f3 tras advertir que la jurisprudencia constitucional ha admitido que la modificaci\u00f3n de las funciones asignadas a las autoridades administrativas puede comprometer la estructura de la Administraci\u00f3n, lo que tornar\u00eda razonable la acusaci\u00f3n planteada por el accionante, seg\u00fan la cual el Gobierno tendr\u00eda que haber avalado la iniciativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Norma demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n se transcribe en su integridad el art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022, y se subraya el apartado normativo demandado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
LEY 2197 DE 2022 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(enero 25) \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Diario Oficial No. 51.928 de 25 de enero de 2022 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PODER P\u00daBLICO \u2013 RAMA LEGISLATIVA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 6o.\u00a0Modif\u00edquese el art\u00edculo\u00a042 de la Ley 599 de 2000, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 42. Destinaci\u00f3n. Los recursos obtenidos por concepto del recaudo voluntario o coactivo de multas ingresar\u00e1n al Tesoro Nacional con imputaci\u00f3n a rubros destinados a la prevenci\u00f3n del delito y al fortalecimiento de la estructura carcelaria. Se consignar\u00e1n a nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, en un Fondo cuenta especial. Estos recursos podr\u00e1n cofinanciar infraestructura y dotaci\u00f3n de centros penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO.\u00a0El procedimiento administrativo de cobro coactivo por concepto de multas ser\u00e1 de responsabilidad de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. El cargo de inconstitucionalidad admitido a tr\u00e1mite \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En opini\u00f3n del ciudadano Leonardo T\u00e9llez Lozano, la inclusi\u00f3n del par\u00e1grafo demandado en la Ley 2197 de 2022 supuso la infracci\u00f3n de los art\u00edculos 150.7 y 154.2 de la Constituci\u00f3n, normas que regulan la adopci\u00f3n de reformas en la estructura de la Administraci\u00f3n; la primera de ellas establece que, mediante ley, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica \u00ab[d]eterminar la estructura de la [A]dministraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica [\u2026]\u00bb. La segunda prescribe que el ejercicio de esta competencia se encuentra sujeta a la presentaci\u00f3n de una \u00abiniciativa del Gobierno\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A su entender, esta regulaci\u00f3n constituye \u00abuna limitaci\u00f3n razonable a la discrecionalidad del Congreso de la Rep\u00fablica, [pues] [\u2026] el presidente es el jefe del Gobierno y la suprema autoridad administrativa (art. 115 C.P.), [por lo que] es coherente que se requiera su consentimiento \u2014directamente o por medio de sus ministros\u2014 para modificar la estructura de la Administraci\u00f3n\u00bb1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con fundamento en el desarrollo jurisprudencial que ha tenido este asunto, el ciudadano indic\u00f3 que el Gobierno puede manifestar su respaldo a este tipo de iniciativas de tres formas: i) mediante la presentaci\u00f3n del proyecto de ley, hip\u00f3tesis que se encuentra expresamente prevista en el texto superior; ii) a trav\u00e9s de la concesi\u00f3n del aval a la iniciativa, caso en el que el Gobierno coadyuva su tramitaci\u00f3n, manifestando su acuerdo en la modificaci\u00f3n; y iii) por medio de la figura de la aquiescencia, supuesto en el que el Gobierno acepta \u00abque se tramite legislativamente una reforma a la estructura de la [A]diministraci\u00f3n \u2014asunto reservado a su iniciativa\u2014 presentada dentro de un proyecto de distinta autor\u00eda\u00bb2. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A\u00f1adi\u00f3 que esta corporaci\u00f3n ha reconocido que la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n no ocurre \u00fanicamente mediante la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de entidades; tambi\u00e9n se presenta cuando se asignan \u00abnuevas funciones a \u00f3rganos existentes\u00bb3. Precisamente, en criterio del accionante, este \u00faltimo supuesto se habr\u00eda presentado, como consecuencia de la aprobaci\u00f3n del par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022. La disposici\u00f3n asigna a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado la responsabilidad de encargarse del cobro coactivo de las multas que se imponen en las sentencias condenatorias penales, labor que no se encontraba prevista en las normas que regulan el funcionamiento de la entidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan constar\u00eda en las gacetas del Congreso 1890 y 1891, ambas de 2021, el par\u00e1grafo fue incluido en segundo debate, luego de que el proyecto hubiera sido debatido y aprobado en comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara. La medida no habr\u00eda sido prevista en el proyecto de ley original, proyecto que fue presentado por los Ministerios del Interior, Defensa y Justicia y del Derecho, y no habr\u00eda contado posteriormente con el respaldo del Gobierno durante el tr\u00e1mite aprobatorio de la ley. Lo anterior habr\u00eda producido una violaci\u00f3n de la regla contenida en el art\u00edculo 154.2 de la Constituci\u00f3n. Al respecto, el demandante argument\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Como se evidencia en las Gacetas del Congreso 1890 y 1891 de 2021, el art\u00edculo 6 de la norma se incluy\u00f3 como art\u00edculo nuevo para los debates en las plenarias de Senado y C\u00e1mara, sin que haya constancia alguna del aval o consentimiento otorgado por el Gobierno \u2014representado en el tr\u00e1mite legislativo por los ministros y sus delegados\u2014. Asimismo, en los debates de plenarias de ambas c\u00e1maras legislativas se observa que el art\u00edculo no fue puesto en consideraci\u00f3n del Gobierno, sino que simplemente fue objeto de una votaci\u00f3n en bloque para aprobar varios art\u00edculos del [p]royecto4. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta circunstancia demostrar\u00eda que la atribuci\u00f3n de la competencia de cobro coactivo de las multas impuestas en las sentencias penales no cont\u00f3 con el aval del Gobierno nacional. Lo anterior acarrear\u00eda el desconocimiento de la directriz constitucional establecida en la materia, pues, en criterio del demandante, la disposici\u00f3n supondr\u00eda una reforma funcional de la estructura de la Administraci\u00f3n. Con fundamento en dicho planteamiento, el accionante solicit\u00f3 a esta corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad del par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, el despacho de la magistrada sustanciadora recibi\u00f3 seis intervenciones5. Enseguida se presentan los argumentos propuestos en cada una de ellas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Intervenciones que solicitaron declarar la exequibilidad del apartado demandado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumentos relevantes \u00a0\u00a0<\/p>\n
Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En opini\u00f3n del ciudadano, la norma demandada fue aprobada por el Legislador en desarrollo de la competencia de reformar las leyes. De acuerdo con este argumento, el cargo de inconstitucionalidad, seg\u00fan el cual el traslado de la funci\u00f3n de cobro coactivo requerir\u00eda el aval del Gobierno nacional, se basar\u00eda en un entendimiento inadecuado de la regla establecida por la Constituci\u00f3n en este campo.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00c1rea de Derecho P\u00fablico del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad de los Andes6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tras analizar la jurisprudencia constitucional en la materia, la dependencia acad\u00e9mica concluy\u00f3 que la medida contenida en la norma no acarrea una modificaci\u00f3n sustancial de la iniciativa presentada por el Gobierno. El par\u00e1grafo \u00absigue la l\u00ednea de buscar el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, por lo cual no ser\u00eda necesario contar con el aval del Gobierno\u00bb7.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Agreg\u00f3 que el Gobierno nacional habr\u00eda intervenido de manera activa en el procedimiento legislativo que concluy\u00f3 con la aprobaci\u00f3n de la Ley 2197 de 2022, lo que significar\u00eda que t\u00e1citamente habr\u00eda consentido la inclusi\u00f3n de la disposici\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Intervenciones que solicitaron declarar la inconstitucionalidad del apartado demandado\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Argumentos relevantes \u00a0\u00a0<\/p>\n
Universidad Libre8 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
El centro universitario argument\u00f3 la inconstitucionalidad del par\u00e1grafo demandado con base en dos razones: i) el an\u00e1lisis de las competencias encomendadas a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado demostrar\u00eda que el cobro coactivo de las multas impuestas en la justicia penal es completamente ajeno a la misi\u00f3n institucional de la entidad; ii) si bien el viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia y los ministros de Defensa y del Interior se encontraban presentes en el debate en el que se incluy\u00f3 la medida en el texto legislativo, ello no es suficiente para dar cumplimiento a la exigencia bajo estudio. A entender de la instituci\u00f3n, ser\u00eda necesario que el jefe de la cartera de Justicia y del Derecho hubiere estado presente en la sesi\u00f3n. \u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad del par\u00e1grafo demandado con base en argumentos de naturaleza constitucional y pr\u00e1ctica. En cuanto a los primeros, reiter\u00f3 las razones propuestas por el accionante; se\u00f1al\u00f3 que la asignaci\u00f3n de una nueva funci\u00f3n a una entidad que forma parte de la Administraci\u00f3n conlleva una modificaci\u00f3n de su estructura, lo que har\u00eda exigible el requisito de aval del Gobierno. Adicionalmente, observ\u00f3 que la nueva funci\u00f3n encomendada a la Agencia se encontrar\u00eda por fuera del marco de sus competencias y de su objetivo institucional. Por \u00faltimo, advirti\u00f3 que el par\u00e1grafo demandado incurrir\u00eda en una violaci\u00f3n de la reserva de ley estatutaria. Esta \u00faltima acusaci\u00f3n se basa en que el art\u00edculo 203 de la Ley 270 de 1996 regula el dep\u00f3sito de dineros que deban ser consignados a \u00f3rdenes de la Rama Judicial, por lo que el par\u00e1grafo demandado, en atenci\u00f3n a que introduce una modificaci\u00f3n en dicha regulaci\u00f3n, estar\u00eda violando la reserva que existir\u00eda en la materia.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En cuanto a las razones de orden pr\u00e1ctico, la Agencia manifest\u00f3 que la nueva competencia no podr\u00eda ser ejecutada con la estructura y la planta de personal actuales, y que la entidad carece de disponibilidad presupuestal para el cumplimiento de la funci\u00f3n. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Direcci\u00f3n Ejecutiva de Administraci\u00f3n de Justicia del Consejo Superior de la Judicatura9 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
La entidad reiter\u00f3 los argumentos propuestos en el escrito de demanda y formul\u00f3 otros nuevos. El primero de ellos afirma que el par\u00e1grafo demandado ser\u00eda contrario al principio de coordinaci\u00f3n que, en cumplimiento del art\u00edculo 209 superior, gobierna el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa, pues \u00abcorrespond\u00eda al Gobierno nacional buscar la coordinaci\u00f3n con el Consejo Superior de la Judicatura como autoridad administrativa de la Rama Judicial\u00bb10.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, el cobro coactivo de sanciones producto de una sentencia penal desdibujar\u00eda el principio constitucional de autogobierno de la Rama Judicial. Esto ocurrir\u00eda como consecuencia de la injerencia que, a juicio de la instituci\u00f3n, autorizar\u00eda la disposici\u00f3n, al encargar el cobro coactivo de las multas impuestas por las autoridades penales a una autoridad administrativa; a lo que se suma que los recursos ya no ser\u00edan consignados a \u00f3rdenes del Consejo Superior de la Judicatura, sino del Ministerio de Justicia y del Derecho.\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
En tercer lugar, teniendo en cuenta que el par\u00e1grafo regula el cobro de multas impuestas en sentencias condenatorias penales, la competencia no deber\u00eda estar a cargo de una autoridad administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante concepto remitido el 6 de octubre de 2022, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a esta corporaci\u00f3n \u00abdeclarar la INEXEQUIBILIDAD del par\u00e1grafo del art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 2197 de 2022\u00bb11. A juicio de la entidad, el par\u00e1grafo demandado contendr\u00eda una modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n nacional en su faceta funcional. Por tal motivo, en atenci\u00f3n a que el aludido otorgamiento de facultades de cobro coactivo a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado no estaba previsto en el proyecto de ley presentado por el Gobierno, tendr\u00eda que haber sido ratificado por este \u00faltimo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En cuanto a la participaci\u00f3n del viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia, el Ministerio P\u00fablico advirti\u00f3 que la intervenci\u00f3n del funcionario ocurri\u00f3 \u00abal finalizar la sesi\u00f3n adelantada en la C\u00e1mara de Representantes para presentar sus agradecimientos\u00bb12. En opini\u00f3n de la entidad, \u00ab[e]llo no satisface el requisito constitucional del aval t\u00e1cito, pues, seg\u00fan la carta pol\u00edtica, quien ostenta la capacidad para representar al [G]obierno al interior del tr\u00e1mite legislativo es el jefe de la cartera (art\u00edculo 208 C. P.) y, en todo caso, la mencionada participaci\u00f3n se realiz\u00f3 despu\u00e9s de haber sido aprobado el texto\u00bb13. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En raz\u00f3n de lo anterior, la presencia del viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia no habr\u00eda convalidado la ausencia de un aval expreso, que demostrara la aquiescencia del Gobierno nacional en la modificaci\u00f3n de las funciones de la Agencia. De tal suerte, en criterio de la Procuradur\u00eda, la aprobaci\u00f3n del par\u00e1grafo demandado habr\u00eda dado lugar al desconocimiento de la prohibici\u00f3n instaurada en el art\u00edculo 154.2 superior, raz\u00f3n por la cual esta corporaci\u00f3n se encontrar\u00eda llamada a declarar su inconstitucionalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Actuaci\u00f3n realizada en el tr\u00e1mite de constitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante auto del 14 de febrero de 2023, la magistrada sustanciadora solicit\u00f3 a la Secretar\u00eda General del Ministerio de Justicia y del Derecho que informara si el \u00abel viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia fue encargado o delegado por el ministro de Justicia y del Derecho para asistir en su nombre y para otorgar el aval gubernamental a dicha iniciativa legislativa, durante la sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes (Acta de Plenaria n\u00famero 294) celebrada el 20 de diciembre de 2021, publicada en la gaceta del Congreso n\u00famero 839, del 15 de julio de 2022\u00bb.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Mediante oficio identificado con la referencia MJD-OFI23-0005059-SEG-40000, del 16 de febrero de 2023, la secretaria general del Ministerio de Justicia y del Derecho, Helen Ortiz Carvajal, dio respuesta al auto de pruebas. En el memorial, reprodujo la constancia expedida sobre el particular por el coordinador del Grupo de Gesti\u00f3n Documental de la Secretar\u00eda General de la cartera. En ella se informa que \u00abuna vez revisado el acervo documental de la serie Resoluciones que se encuentran bajo responsabilidad del Grupo de Gesti\u00f3n Documental, no se encontr\u00f3 [a]cto [a]dministrativo por medio del cual, el [m]inistro de Justicia y del derecho haya delegado o encargado al [v]iceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia [\u2026] para asistir a la sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, celebrada el d\u00eda 20 de diciembre de 2021, dentro del tr\u00e1mite legislativo que concluy\u00f3 con la promulgaci\u00f3n de la Ley 2197 de 2022\u00bb14. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. Para terminar, la secretaria general adujo que \u00abdentro del manual de funciones del viceministro de Promoci\u00f3n de Justicia se encuentra la funci\u00f3n de \u201cApoyar y asistir al [m]inistro en el dise\u00f1o, an\u00e1lisis, impulso y seguimiento a proyectos de ley y actos legislativos ante el Congreso de la Rep\u00fablica, principalmente en las materias relacionadas con los objetivos, misi\u00f3n y funciones del Ministerio y del Sector Justicia”\u00bb15 [\u00e9nfasis fuera de texto].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Consideraciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del art\u00edculo 241 del texto superior. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Problemas jur\u00eddicos planteados y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n. Para dar respuesta al problema jur\u00eddico, la Sala Plena desarrollar\u00e1 las siguientes consideraciones: i) La iniciativa gubernamental exclusiva en el caso particular de las reformas a la estructura de la Administraci\u00f3n y ii) el alcance del concepto de reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n. Con base en estas consideraciones, la Sala Plena proceder\u00e1 a dar soluci\u00f3n al cargo de inconstitucionalidad formulado por el accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La iniciativa gubernamental exclusiva en el caso particular de las reformas a la estructura de la Administraci\u00f3n: reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Fundamentos constitucionales relativos a la determinaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n nacional. La definici\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n nacional, tarea en la que participan el Congreso de la Rep\u00fablica y el Gobierno nacional, se encuentra regulada en los art\u00edculos 150.7 y 154.2 de la Constituci\u00f3n. El primero de ellos establece que corresponde al Legislativo \u00ab[d]eterminar la estructura de la [A]dministraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica [\u2026]\u00bb. El segundo precisa que las leyes que se expidan en la materia \u00abs\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A estos dos preceptos, que constituyen el fundamento normativo central de este asunto, es preciso a\u00f1adir otras disposiciones, que acaban de configurar el marco constitucional en la materia: con arreglo a lo dispuesto en el numeral 10 del art\u00edculo 150, es permitido al Legislador conceder facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para el ejercicio de esta competencia16; de conformidad con el numeral 14 del art\u00edculo 189, el presidente de la Rep\u00fablica es titular de la funci\u00f3n de \u00ab[c]rear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administraci\u00f3n central, se\u00f1alar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos\u00bb; y, finalmente, seg\u00fan el numeral 16 del mismo art\u00edculo, el mandatario tiene la competencia de \u00ab[m]odificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales que defina la ley\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Justificaci\u00f3n del modelo de concurrencia normativa. Seg\u00fan ha establecido la jurisprudencia constitucional, este modelo de concurrencia normativa17 encuentra asidero en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos, establecido en el art\u00edculo 113 superior18. Cada una de las ramas involucradas, la Ejecutiva y la Legislativa, realiza una importante contribuci\u00f3n en la determinaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n, que, de manera conjunta, asegura el cumplimiento de otros principios y valores constitucionales. La intervenci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica, mediante la expedici\u00f3n de la ley, materializa el principio democr\u00e1tico y el principio de legalidad. La participaci\u00f3n del Gobierno nacional, por su parte, asegura que el andamiaje institucional de la Administraci\u00f3n procure, efectivamente, la satisfacci\u00f3n del inter\u00e9s general y la de todos los dem\u00e1s principios que, en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 209, presiden la funci\u00f3n administrativa. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Relevancia de la participaci\u00f3n del Gobierno nacional para el cumplimiento de las funciones confiadas al Ejecutivo. Esta corporaci\u00f3n ha destacado las razones que justifican la implicaci\u00f3n del Gobierno nacional en esta competencia. Ha resaltado que este arreglo normativo busca \u00abpermit[irle] a \u00e9ste proponer las medidas que [\u2026] juzgue conducentes en orden a asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos y el desempe\u00f1o diligente y eficiente de la funci\u00f3n p\u00fablica por parte de los organismos o entidades administrativas\u00bb19. De igual manera, ha se\u00f1alado que dicha intervenci\u00f3n es imprescindible para la eficaz planificaci\u00f3n de las labores que son responsabilidad del Ejecutivo, pues \u00ab[d]if\u00edcilmente podr\u00eda existir una [A]dministraci\u00f3n organizada seg\u00fan criterios de planeaci\u00f3n, como lo pretende la carta de 1991, si la estructura administrativa a trav\u00e9s de la cual se cumplen sus funciones, no depende del examen aut\u00f3nomo y discrecional que realiza el Gobierno nacional\u00bb20. Con la intenci\u00f3n de dar cumplimiento a estos objetivos, el art\u00edculo 154.2 superior estableci\u00f3 una reserva en la iniciativa legislativa a favor del Gobierno nacional21.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Caracter\u00edsticas de la iniciativa gubernamental exclusiva dispuesta por la Constituci\u00f3n. Esta corporaci\u00f3n ha argumentado que la iniciativa gubernamental exclusiva que rige la determinaci\u00f3n y modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional, directriz que resulta igualmente aplicable a los dem\u00e1s asuntos que se refieren en el p\u00e1rrafo segundo del art\u00edculo 154 superior, tiene dos caracter\u00edsticas esenciales, es privativa y exclusiva22. El primer atributo implica que, al hacer uso de esta facultad, \u00abse prescinde de la intervenci\u00f3n de cualquier otra autoridad para su ejercicio\u00bb23; el segundo, que \u00fanicamente el Gobierno nacional se encuentra autorizado para poner en marcha el procedimiento legislativo, cuando se estime necesario regular este asunto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Diferencia entre la iniciativa gubernamental exclusiva y la facultad gubernamental de presentar proyectos de ley ordinaria. La iniciativa gubernamental exclusiva existente en este campo difiere sustancialmente de la facultad general que otorga la Constituci\u00f3n al Ejecutivo para la presentaci\u00f3n de iniciativas legislativas. Esta \u00faltima competencia encuentra sustento espec\u00edfico en el art\u00edculo 200, norma seg\u00fan la cual \u00ab[c]orresponde al Gobierno, en relaci\u00f3n con el Congreso: 1. Concurrir a la formaci\u00f3n de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros\u00bb24. Al ejercer esta funci\u00f3n, el Gobierno somete a consideraci\u00f3n del Legislador proyectos de ley que bien podr\u00edan tener origen en la iniciativa de cualquier otro actor facultado para presentarlos25. En contraste, en el caso de la iniciativa gubernamental exclusiva, los dem\u00e1s actores tienen vedado proponer iniciativas de regulaci\u00f3n, pues \u00fanicamente el Ejecutivo se encuentra autorizado para promover modificaciones en la legislaci\u00f3n de este campo. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Supuestos en los que se infringe la iniciativa gubernamental exclusiva. La jurisprudencia constitucional ha identificado tres hip\u00f3tesis que implican la violaci\u00f3n de la regla contenida en el p\u00e1rrafo segundo del art\u00edculo 154 superior26: i) tramitaci\u00f3n de un proyecto de ley que aborda asuntos sometidos a reserva sin que el Gobierno nacional haya presentado la iniciativa o la haya avalado; ii) aprobaci\u00f3n de un proyecto que originalmente no se ocupaba de asuntos sometidos a reserva, pero que, durante el tr\u00e1mite, a propuesta de integrantes del Congreso de la Rep\u00fablica, acaba por ocuparse de ellos; y iii) aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley elaborado por el Gobierno nacional donde se regulan temas sometidos a reserva, en el que, posteriormente, el Congreso de la Rep\u00fablica introduce cambios que suponen la inclusi\u00f3n de temas nuevos, que habr\u00edan tenido que ser propuestos por el Gobierno o contar con su aval.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Manifestaci\u00f3n del consentimiento o aquiescencia del Gobierno a proyectos de ley que no son de su autor\u00eda. Esta corporaci\u00f3n ha determinado que el requisito en comento no se satisface \u00fanicamente mediante la presentaci\u00f3n de una iniciativa legislativa por parte del Gobierno27. Cuandoquiera que este \u00faltimo exprese su respaldo, bien sea de manera expresa o t\u00e1cita, a proyectos que no hubiere elaborado en ejercicio de la facultad constitucional en comento, a condici\u00f3n de que ello ocurra durante la deliberaci\u00f3n legislativa, se entiende que el requisito se encuentra cumplido. En la medida en que en estos casos el Ejecutivo manifiesta su \u00abconsentimiento o aquiescencia\u00bb28, el fin que persigue la disposici\u00f3n, que no es otro que el de asegurar que el andamiaje institucional de la Administraci\u00f3n se ajuste a las necesidades que ella reconozca y a las estrategias que aquella dise\u00f1e, resulta debidamente satisfecho. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Justificaci\u00f3n jurisprudencial de la validez del aval del Gobierno a iniciativas promovidas por el Legislador. Con base en esta disposici\u00f3n, la jurisprudencia constitucional ha entendido que aquel benepl\u00e1cito gubernamental no se satisface \u00fanicamente con la radicaci\u00f3n de un proyecto de ley. Adicionalmente, \u00abla intervenci\u00f3n y coadyuvancia del Gobierno nacional durante la discusi\u00f3n, tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestaci\u00f3n t\u00e1cita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00bb30. En definitiva, siempre que se cumplan los requisitos pertinentes, \u00ab[e]l aval equivale a la presentaci\u00f3n de una iniciativa gubernamental en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 154 inciso 2 Superior\u00bb31. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Modalidades de la manifestaci\u00f3n del aval. En aras de satisfacer esta exigencia, el Gobierno nacional puede manifestar el aval a una iniciativa de origen congresional de manera expresa o t\u00e1cita. En el primer caso, \u00ab[a]unque no existe una f\u00f3rmula sacramental para manifestarlo\u00bb32, el Gobierno manifiesta de manera expl\u00edcita su acuerdo con la propuesta normativa. Empero, la jurisprudencia exige, en este supuesto particular, que la declaraci\u00f3n sea oportuna, es decir, que sea efectuada durante el tr\u00e1mite legislativo33.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la segunda hip\u00f3tesis, correspondiente al aval t\u00e1cito, el respaldo gubernamental se infiere de la ausencia de oposici\u00f3n por parte del Gobierno, cuando este ha contado con la posibilidad de rechazar de forma oportuna y expl\u00edcita el proyecto de ley34. As\u00ed ocurre \u00abcuando en el expediente legislativo consta la presencia del [m]inistro en la sesi\u00f3n correspondiente y no existen en dicho tr\u00e1mite elementos que contradigan el otorgamiento del aval\u00bb35. En atenci\u00f3n a que la sola manifestaci\u00f3n de su desacuerdo frente a la aprobaci\u00f3n de la reforma conllevar\u00eda el incumplimiento de la exigencia del art\u00edculo 154.2 superior, lo que dar\u00eda lugar a la conformaci\u00f3n de un vicio de constitucionalidad, esta corporaci\u00f3n ha entendido que el comportamiento omisivo del Gobierno constituye una prueba de su aprobaci\u00f3n. De este planteamiento se sigue que el aval t\u00e1cito es resultado de la acreditaci\u00f3n de \u00abactos inequ\u00edvocos en los que se demuestra [\u2026] [la] complacencia [del Gobierno nacional] con el contenido de la materia sometida a aprobaci\u00f3n\u00bb36. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Subreglas jurisprudenciales aplicables en la materia. Concluida la presentaci\u00f3n de la jurisprudencia en torno al aval gubernamental, es preciso hacer alusi\u00f3n a las subreglas que este tribunal ha colegido al dar aplicaci\u00f3n al precepto constitucional en comento. La mayor\u00eda de ellas encuentra asidero en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica y en el modelo de concurrencia normativa que, seg\u00fan se ha dicho, ha sido dispuesto para el desarrollo normativo de esta cuesti\u00f3n. Las directrices que se enlistan a continuaci\u00f3n materializan el alcance de estos preceptos y esclarecen las actuaciones que son exigibles a las autoridades p\u00fablicas que toman parte en la aprobaci\u00f3n de estas leyes37:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La iniciativa gubernamental exclusiva no implica que el Congreso de la Rep\u00fablica tenga prohibido introducir variaciones a los proyectos de ley presentados por el Gobierno. El art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n impide la inclusi\u00f3n de nuevos temas que est\u00e9n sometidos a esta reserva, los cuales tendr\u00edan que ser propuestos por el Ejecutivo38.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ii. Como consecuencia de lo anterior, es preciso distinguir \u00abentre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval\u00bb39. \u00a0\u00a0<\/p>\n
iii. En cuanto a la oportunidad, cuando un proyecto aborde temas sometidos a la iniciativa gubernamental exclusiva y no se disponga de ella, a fin de dar cumplimiento a la mencionada exigencia, el Gobierno \u00abdebe\u00a0expresar [el aval] antes de la aprobaci\u00f3n del proyecto en las plenarias\u00bb40. \u00a0\u00a0<\/p>\n
iv. El aval del Gobierno debe ser manifestado por el \u00abel [m]inistro titular de la materia objeto de discusi\u00f3n\u00bb41. M\u00e1s concretamente, ha de provenir del jefe de la cartera \u00abcuya dependencia tenga alguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con el proyecto de ley\u00bb42. En cualquier caso, conviene aclarar que no cualquier v\u00ednculo tem\u00e1tico satisface la exigencia en comento. Es menester que el aval sea otorgado por quien dirige la cartera que tenga una relaci\u00f3n tem\u00e1tica relevante o estrecha con el asunto del que se trate.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
v. El aval gubernamental \u00abser\u00e1 complejo o simple seg\u00fan requiera o no de la concurrencia de m\u00e1s de un ministro\u00bb43. El primer supuesto se presenta cuando \u00ablas materias sometidas a regulaci\u00f3n demandan el concurso de dos o m\u00e1s carteras, evento en el cual la conformaci\u00f3n del gobierno requiere de la coadyuvancia de todos los ministros\u00bb44. En el segundo caso, \u00fanicamente se requiere la aprobaci\u00f3n del jefe de la cartera correspondiente. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
vi. El aval gubernamental puede ser expreso o t\u00e1cito. Al respecto, la Sala Plena ha declarado que dicho aval \u00abpuede provenir de una manifestaci\u00f3n expresa de los ministros, as\u00ed como de actos inequ\u00edvocos en los que se demuestra su complacencia con el contenido de la materia sometida a aprobaci\u00f3n\u00bb45. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Precisi\u00f3n a prop\u00f3sito del aval t\u00e1cito. La jurisprudencia constitucional ha aceptado que el aval gubernamental puede inferirse de \u00abactos inequ\u00edvocos\u00bb46, capaces de comunicar la voluntad del Gobierno nacional respecto de una determinada iniciativa. As\u00ed ocurre, como en repetidas ocasiones lo ha manifestado esta corporaci\u00f3n, cuando el ministro competente asiste al debate legislativo y omite manifestar su oposici\u00f3n frente a la medida. Para que su presencia tenga este efecto, es necesario que el funcionario haya estado presente en el momento en que se debati\u00f3 la cuesti\u00f3n sujeta a la iniciativa gubernamental exclusiva. Pues, \u00fanicamente en tal caso, habr\u00e1 tenido la oportunidad efectiva de intervenir y manifestar su inconformidad respecto de las modificaciones que el Legislador pretenda efectuar. Esta condici\u00f3n se justifica en la medida en que la regla bajo an\u00e1lisis procura impedir que se legisle sobre determinadas materias, sin el conocimiento y consentimiento del Gobierno47. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este planteamiento fue acogido por la Sala Plena en la Sentencia C-066 de 2018. En dicha oportunidad, el tribunal record\u00f3 que el aval gubernamental puede provenir tanto de manifestaciones expl\u00edcitas como de \u00abactos inequ\u00edvocos en los que se demuestra su complacencia [esto es, la del Gobierno] con el contenido de la materia sometida a aprobaci\u00f3n\u00bb. En este \u00faltimo caso, \u00abla intervenci\u00f3n y coadyuvancia del Gobierno [n]acional durante la discusi\u00f3n, tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestaci\u00f3n t\u00e1cita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n\u00bb48.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En definitiva, la presencia del ministro del ramo en el debate de una iniciativa legislativa en materias sujetas a la iniciativa gubernamental exclusiva constituye una aceptaci\u00f3n t\u00e1cita de la misma cuando ella es expresi\u00f3n inequ\u00edvoca de la voluntad de avalarla, pues es claro, en cada caso y seg\u00fan las circunstancias espec\u00edficas, que su presencia muestra el conocimiento de la proposici\u00f3n, y su silencio prueba su anuencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusi\u00f3n sobre el aval gubernamental. Con fundamento en las razones expuestas en este apartado, se concluye que la determinaci\u00f3n y la reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n nacional est\u00e1n sometidas a una regla de iniciativa gubernamental exclusiva. En consecuencia, la aprobaci\u00f3n de leyes que la modifiquen requieren la presentaci\u00f3n de un proyecto de ley por parte del Gobierno nacional, el cual tiene una facultad privativa y exclusiva en la materia. En cualquier caso, la jurisprudencia ha entendido que el otorgamiento del aval del Gobierno a una iniciativa congresional que introduzca modificaciones de esta naturaleza, en la medida en que exprese la aprobaci\u00f3n del Ejecutivo, satisface la exigencia contenida en el art\u00edculo 154 superior. Dicho aval, seg\u00fan fue expuesto, bien puede ser expreso o t\u00e1cito; adem\u00e1s, debe ser presentado oportunamente durante el procedimiento legislativo y ha de ser otorgado por el ministro o ministros que tengan competencia respecto del tema correspondiente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Concluido el an\u00e1lisis de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva aplicable en este campo, la Sala Plena estima necesario ahondar en la jurisprudencia que se ha ocupado de la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Alcance del concepto de reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Justificaci\u00f3n del arreglo normativo contenido en el art\u00edculo 154 superior. Para el cumplimiento de los fines de la funci\u00f3n administrativa49, entre los cuales descuella \u00abla satisfacci\u00f3n de las necesidades generales de todos los habitantes\u00bb50, se ha dispuesto en el andamiaje del Estado colombiano la existencia de la Administraci\u00f3n p\u00fablica. Esta \u00faltima se encuentra conformada por un engranaje de \u00f3rganos e instituciones a los que corresponde el ejercicio del poder ejecutivo. En aplicaci\u00f3n de las razones expuestas en el anterior apartado, la determinaci\u00f3n y la modificaci\u00f3n de su estructura debe ser decidida por el Congreso de la Rep\u00fablica, a condici\u00f3n de respetar la iniciativa gubernamental exclusiva prescrita en el art\u00edculo 154 superior o de contar con el correspondiente aval gubernamental.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Posibilidad de introducir modificaciones en la estructura de la Administraci\u00f3n. De manera un\u00e1nime, esta corporaci\u00f3n ha declarado que la estructura fijada por el Legislador, en desarrollo de la competencia que le otorga la Constituci\u00f3n en este \u00e1mbito, no es inalterable51. Ha reconocido que no es infrecuente que \u00abpara cumplir con sus fines, [el Estado] deb[a] reajustar la estructura org\u00e1nica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos\u00bb52. En tales casos, que se encuentran plenamente justificados en el \u00abcar\u00e1cter instrumental que tiene aquella [la estructura organizacional] frente a las pol\u00edticas de gobierno\u00bb53, el Legislador bien puede acometer las reformas que estime necesarias para asegurar el m\u00e1s eficaz cumplimiento de las responsabilidades que ata\u00f1en a las autoridades p\u00fablicas. Naturalmente, dichos ajustes deben observar los l\u00edmites instaurados por la Constituci\u00f3n, entre los que se encuentra el deber de observar la iniciativa gubernamental exclusiva54.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Amplitud de la competencia de \u00abdeterminar\u00bb la estructura de la Administraci\u00f3n. Desde sus primeros pronunciamientos, esta corporaci\u00f3n dej\u00f3 establecido que la competencia otorgada al Legislador para determinar \u00abla estructura y funcionamiento de la [A]dministraci\u00f3n comprende no s\u00f3lo la identificaci\u00f3n de los organismos que la integran\u00bb55. A esta faceta, conocida como la dimensi\u00f3n org\u00e1nica, se suma una segunda, en virtud de la cual el Congreso de la Rep\u00fablica est\u00e1 autorizado para introducir variaciones de car\u00e1cter funcional. Esta vertiente de la estructura de la Administraci\u00f3n es visiblemente amplia, pues abarca \u00abproyecciones mucho m\u00e1s comprensivas que tienen que ver con el se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica de cada uno de ellos, la precisi\u00f3n de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control\u00bb56. Desde entonces, la comprensi\u00f3n jurisprudencial de esta dimensi\u00f3n ha evolucionado, permitiendo la incorporaci\u00f3n de otros elementos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Evoluci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional. Entre los primeros componentes que fueron reconocidos por la jurisprudencia se encuentra la especificaci\u00f3n de los reg\u00edmenes laboral, presupuestal y tributario de las entidades que conforman la Administraci\u00f3n. Esta corporaci\u00f3n advirti\u00f3 que los cambios referidos a \u00ablos asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores, con la contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole presupuestal y tributario\u00bb57 implican, potencialmente, alteraciones en la estructura de la Administraci\u00f3n. Igualmente, observ\u00f3 que, en desarrollo de esta competencia, corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica determinar las \u00abcaracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados\u00bb58. En cumplimiento de este encargo, ata\u00f1e a la asamblea legislativa determinar \u00abla independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personer\u00eda jur\u00eddica, para modificar sus caracter\u00edsticas y aun para suprimirlas\u00bb59.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, esta corporaci\u00f3n ha argumentado que el Congreso de la Rep\u00fablica tiene la competencia para establecer la \u00abubicaci\u00f3n de los organismos en el conjunto de la [A]dministraci\u00f3n y la relaci\u00f3n entre ellos\u00bb60.\u00a0Ha manifestado que, en este \u00e1mbito, \u00abes el [L]egislador el llamado a definir lo que se entiende por adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n, sus efectos y el grado en que cada ente p\u00fablico se relaciona con el Gobierno o con otros organismos del Estado, para los fines de su actividad\u00bb61. Esta atribuci\u00f3n encuentra sustento en la propia noci\u00f3n de estructura, pues este concepto \u00abcomprende no solamente las entidades y organismos que integran la [A]dministraci\u00f3n nacional, sino las modalidades de relaci\u00f3n jur\u00eddica y administrativa entre ellas, en el interior de cada uno de los sectores en que obra la administraci\u00f3n p\u00fablica\u00bb62. De conformidad con lo anterior, \u00abla atribuci\u00f3n de se\u00f1alar la estructura de la [A]dministraci\u00f3n nacional es privativa del [L]egislador, y tambi\u00e9n lo es \u2013por supuesto\u2013 la de establecer c\u00f3mo est\u00e1 compuesto cada sector administrativo y la de indicar el grado de relaci\u00f3n \u2013vinculaci\u00f3n o adscripci\u00f3n\u2013 existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente\u00bb63. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La modificaci\u00f3n de las funciones de las instituciones que pertenecen a la Administraci\u00f3n. Un importante asunto que debe ser examinado para dar soluci\u00f3n al cargo formulado por el accionante es la variaci\u00f3n de las funciones de las instituciones que conforman la Administraci\u00f3n. Esta corporaci\u00f3n ha declarado que este tipo de cambios entra\u00f1an una modificaci\u00f3n de la estructura de aquella, raz\u00f3n por la cual, cuando se efect\u00faen cambios normativos de esta naturaleza, resulta aplicable la regla contenida en el art\u00edculo 154 superior64. Conviene se\u00f1alar que la jurisprudencia que ha desarrollado este tribunal sobre el particular se ha dado en el marco del control por v\u00eda de acci\u00f3n y debido a la formulaci\u00f3n de objeciones presidenciales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En la Sentencia C-987 de 2004, en la que se analiz\u00f3 la constitucionalidad de un conjunto de disposiciones que propon\u00edan la asignaci\u00f3n de nuevas competencias al Ministerio de Protecci\u00f3n Social y al jefe de esa cartera, la Sala Plena declar\u00f3 que \u00ablas leyes que establezcan nuevas funciones para los ministerios y los mismos ministros requieren de la iniciativa gubernamental o del aval del Gobierno\u00bb. En otras providencias, entre las que sobresalen las Sentencias C-889 de 2006 y C-482 de 2002, el tribunal ha argumentado que la supresi\u00f3n de una funci\u00f3n en cabeza de un ministerio, para disponer su asignaci\u00f3n a otra entidad reci\u00e9n creada, \u00abs\u00ed constituye una modificaci\u00f3n de la estructura de la [A]dministraci\u00f3n nacional para la cual se requer\u00eda de la iniciativa o el aval del [G]obierno\u00bb65. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Determinaci\u00f3n de la misi\u00f3n institucional de las entidades que forman parte de la Administraci\u00f3n nacional. Este tribunal ha indicado que, a fin de examinar la validez de esta clase de modificaciones, es preciso partir del an\u00e1lisis de los objetivos misionales de la entidad cuyas funciones resultan modificadas66. M\u00e1s concretamente, es necesario tener en cuenta \u00abel que la entidad supuestamente creada, ya hiciera parte de la [A]dministraci\u00f3n,\u00a0o que las funciones asignadas estuvieran dentro del \u00e1mbito de funciones que definen \u201clos objetivos misionales\u201d de la entidad\u00bb67. Dicho examen permite establecer si la modificaci\u00f3n de las funciones encuentra cabida en la misi\u00f3n institucional que la ley ha previsto al momento crear la entidad. De ser as\u00ed, la disposici\u00f3n en modo alguno habr\u00e1 alterado la estructura de la Administraci\u00f3n, pues la atribuci\u00f3n competencial no habr\u00e1 implicado un cambio del quehacer y de las competencias de la instituci\u00f3n. En caso contrario, cuando la modificaci\u00f3n de las funciones de la entidad suponga un cambio de su objetivo misional, se habr\u00e1 producido una reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Modificaci\u00f3n de funciones en el caso particular de los ministerios. Esta \u00faltima consideraci\u00f3n fue desarrollada por esta corporaci\u00f3n en la Sentencia C-063 de 2002. En dicha oportunidad, haciendo referencia espec\u00edfica al caso de los ministerios, la Sala Plena declar\u00f3 que \u00abno toda asignaci\u00f3n de funciones a los ministerios trasciende el \u00e1mbito propio de la estructura de la [A]dministraci\u00f3n nacional pues bien puede tratarse de funciones directamente relacionadas con los objetivos misionales de los ministerios, en virtud de lo cual la aprobaci\u00f3n de la ley tampoco requerir\u00e1 de la iniciativa del Gobierno nacional\u00bb. Seg\u00fan este planteamiento, no quedan sometidas a la iniciativa gubernamental exclusiva aquellas leyes que prescriban modificaciones de las funciones de las entidades que sean congruentes con la misi\u00f3n institucional que les haya otorgado el ordenamiento.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Aplicaci\u00f3n de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva a casos distintos a la reforma de los ministerios. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la regla anteriormente expuesta no se restringe \u00fanicamente al caso particular de los ministerios. Prueba de lo anterior se encuentra, a manera de ejemplo, en la Sentencia C-078 de 2003, providencia en que el tribunal declar\u00f3 la inconstitucionalidad de varias disposiciones de un proyecto de ley que introduc\u00eda modificaciones al Consejo Profesional Nacional de Ingenier\u00eda. Tras reiterar la jurisprudencia en la materia, la Sala Plena concluy\u00f3 que las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el presidente de la Rep\u00fablica resultaban fundadas, pues las normas demandadas ocasionaban una modificaci\u00f3n de las funciones de la entidad, lo que supon\u00eda una reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n, pese a lo cual no se cumpli\u00f3 la exigencia de la iniciativa gubernamental exclusiva68. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusi\u00f3n a prop\u00f3sito del alcance del concepto de \u00abreforma a la estructura de la Administraci\u00f3n\u00bb. En suma, con arreglo a los argumentos expuestos en este apartado, la modificaci\u00f3n de las funciones de las entidades que conforman la Administraci\u00f3n nacional supone, en principio, una alteraci\u00f3n de la estructura de esta \u00faltima. Por tal motivo, la promulgaci\u00f3n de leyes que efect\u00faen esta clase de cambios est\u00e1 sometida a la iniciativa gubernamental exclusiva. Al dar aplicaci\u00f3n a esta directriz, es necesario partir del an\u00e1lisis de la misi\u00f3n institucional que, previamente, la ley haya asignado a la entidad, pues \u00fanicamente se producir\u00e1 la aludida reforma de la estructura cuando se desconozca dicha misi\u00f3n y se le atribuyan tareas ajenas a ella. Finalmente, la regla en cuesti\u00f3n ha sido empleada en el caso de las modificaciones introducidas a los ministerios y, en todo caso, siempre que se modifique \u00abla estructura de la Administraci\u00f3n nacional\u00bb (art\u00edculo 150.7 superior).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Una vez expuestas las consideraciones generales necesarias para dar soluci\u00f3n al problema jur\u00eddico planteado, la Sala Plena proceder\u00e1 a resolver la demanda interpuesta por el ciudadano contra el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Soluci\u00f3n del caso concreto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Demanda interpuesta. El ciudadano Leonardo T\u00e9llez Lozano formul\u00f3 demanda de acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022, planteando en su contra cuatro cargos de inexequibilidad. Luego del tr\u00e1mite de admisi\u00f3n, descrito en los antecedentes de esta providencia, merced a la interposici\u00f3n del recurso de s\u00faplica contra el auto de rechazo emitido por el despacho de la magistrada sustanciadora, la Sala Plena orden\u00f3 la admisi\u00f3n de un \u00fanico cargo. En \u00e9l se acusa a la norma demandada de infringir la regla de iniciativa gubernamental exclusiva, contenida en los art\u00edculos 150.7 y 154 del texto superior. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Contenido de la norma demandada y s\u00edntesis del cargo de inconstitucionalidad formulado. El par\u00e1grafo demandado prescribe que \u00ab[e]l procedimiento administrativo de cobro coactivo por concepto de multas ser\u00e1 de responsabilidad de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado\u00bb. A juicio del accionante, la atribuci\u00f3n de esta competencia constituir\u00eda una modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n. La afirmaci\u00f3n se sustenta en el hecho de que la norma asigna a la Agencia una facultad que ser\u00eda ajena a la misi\u00f3n institucional prevista en las disposiciones que la crearon.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El demandante argumenta que las gacetas del Congreso que documentan el tr\u00e1mite de la iniciativa acreditar\u00edan que el par\u00e1grafo habr\u00eda sido incluido en el texto de la ley durante el segundo debate69, luego de que el proyecto hubiera sido debatido y aprobado en comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara de Representantes. As\u00ed pues, la referida modificaci\u00f3n de las funciones de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado habr\u00eda tenido origen en una propuesta formulada por integrantes del Congreso de la Rep\u00fablica, y no habr\u00eda sido prevista en la iniciativa presentada inicialmente por los Ministerios del Interior, Defensa y Justicia y del Derecho. Finalmente, en atenci\u00f3n a que la medida no habr\u00eda recibido el aval gubernamental durante el debate legislativo, el par\u00e1grafo estar\u00eda viciado por inconstitucionalidad debido al desconocimiento de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n ciudadana que resalt\u00f3 la participaci\u00f3n de funcionarios del Gobierno nacional en el procedimiento legislativo. De las intervenciones presentadas en el curso del proceso interesa destacar la presentada por la Universidad Libre. El centro universitario puso de presente que el viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia y los ministros de Defensa y del Interior se encontraban presentes en el debate en el que se incluy\u00f3 el par\u00e1grafo demandado en el texto de la ley. Empero, advirti\u00f3 que la asistencia de los funcionarios no convalidar\u00eda la irregularidad pues, en su criterio, el aval del Gobierno nacional \u00fanicamente puede provenir del ministro con competencia en el \u00e1mbito objeto de regulaci\u00f3n. En raz\u00f3n de lo anterior, no ser\u00eda dable concluir que, con fundamento en la asistencia de los funcionarios, habr\u00eda quedado expresado el aval t\u00e1cito a la medida, pues, debido a la \u00edndole del asunto regulado en el par\u00e1grafo, tendr\u00eda que haber concurrido el ministro de Justicia y del Derecho para que pudiera haberse otorgado debidamente el aval gubernamental. Con base en estas razones, la Universidad Libre solicit\u00f3 a esta corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad de la norma demandada. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pronunciamiento del Ministerio P\u00fablico a favor de la inexequibilidad de la norma demandada. En esta misma direcci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n manifest\u00f3 que el involucramiento del viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia en la sesi\u00f3n en que se aprob\u00f3 la incorporaci\u00f3n del par\u00e1grafo no permitir\u00eda inferir el cumplimiento de la exigencia en comento. El Ministerio P\u00fablico fundament\u00f3 esta afirmaci\u00f3n en dos premisas: i) la intervenci\u00f3n del funcionario no habr\u00eda cumplido el requisito de oportunidad, pues su participaci\u00f3n ocurri\u00f3 al final de la sesi\u00f3n celebrada en la C\u00e1mara de Representantes, cuando expres\u00f3 sus agradecimientos a la plenaria por la aprobaci\u00f3n de la iniciativa, por lo que tal manifestaci\u00f3n de voluntad no se habr\u00eda producido durante el debate congresional; ii) de conformidad con el art\u00edculo 208 superior, \u00fanicamente el jefe de la cartera estar\u00eda autorizado para representar al Gobierno nacional durante el procedimiento legislativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis de la alegada configuraci\u00f3n de una reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n. Expuestos los contornos de la presente controversia, para dar comienzo al an\u00e1lisis del cargo formulado, la Sala Plena encuentra necesario establecer si, en efecto, el par\u00e1grafo demandado constituye una reforma de la Administraci\u00f3n nacional. Para tal fin, es menester analizar la naturaleza jur\u00eddica de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. Dicho estudio permitir\u00e1 determinar si, tal como sostiene el demandante, la medida desborda la misi\u00f3n institucional atribuida por el ordenamiento a la entidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Antes de reparar en la naturaleza jur\u00eddica de la Agencia, conviene indicar su ubicaci\u00f3n en la estructura de la Administraci\u00f3n. Dicha cuesti\u00f3n es primordial para efectos de establecer si, como lo afirma el accionante, la modificaci\u00f3n de sus funciones acarrea una reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n. Para tal fin, es preciso aludir al Decreto 1427 de 2017, \u00abpor el cual se modifica la estructura org\u00e1nica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho\u00bb. El art\u00edculo tercero establece que \u00ab[e]l Sector Administrativo de Justicia y del Derecho est\u00e1 integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho y las siguientes entidades adscritas: [\u2026] Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado (ANDJ)\u00bb. La calidad de entidad adscrita que se le asigna a la ley esclarece a\u00fan m\u00e1s su posici\u00f3n espec\u00edfica en el armaz\u00f3n de la Administraci\u00f3n. Con arreglo a lo dispuesto en el art\u00edculo 39 de la Ley 489 de 1998, \u00ab[l]os organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo que gocen de personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional y cumplen sus funciones en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. \u00cdndole jur\u00eddica de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. La entidad fue creada en virtud de lo preceptuado en el art\u00edculo quinto de la Ley 1444 de 2011, \u00ab[p]or medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para modificar la estructura de la Administraci\u00f3n p\u00fablica y la planta de personal de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u00bb. La norma dispuso que la entidad fuese establecida \u00abcomo entidad descentralizada del orden nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y financiera y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho\u00bb.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Objetivos instaurados por el Legislador. En cuanto a los objetivos de la entidad, la norma estableci\u00f3 que aquellos ser\u00edan los siguientes: \u00ab[L]a estructuraci\u00f3n, formulaci\u00f3n, aplicaci\u00f3n, evaluaci\u00f3n y difusi\u00f3n de las pol\u00edticas de prevenci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico, as\u00ed como la defensa y protecci\u00f3n efectiva de los intereses litigiosos de la Naci\u00f3n, en las actuaciones judiciales de las entidades p\u00fablicas, en procura de la reducci\u00f3n de la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa\u00bb. Por \u00faltimo, la norma describi\u00f3, en los siguientes t\u00e9rminos, la misi\u00f3n institucional de la Agencia: \u00ab[La entidad] tiene como misi\u00f3n planificar, coordinar, ejercer, monitorear y evaluar la defensa efectiva de la Naci\u00f3n, a fin de prevenir el da\u00f1o antijur\u00eddico y fomentar el respeto de los derechos fundamentales\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Otorgamiento de facultades extraordinarias para fijar los objetivos y determinar la estructura de la entidad. La Ley 1444 de 2011, en su art\u00edculo 18, literal f, otorg\u00f3 al presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias para que cumpliera el siguiente encargo: \u00abSe\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica [\u2026] de la Agencia Nacional para la Defensa Jur\u00eddica del Estado\u00bb.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Naturaleza de la entidad. En ejercicio de dichas facultades, el presidente de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Decreto Ley 4085 de 2011, \u00ab[p]or el cual se establecen los objetivos y la estructura de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado\u00bb. El art\u00edculo primero define la \u00edndole jur\u00eddica de la entidad en los siguientes t\u00e9rminos: \u00abLa Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado es una entidad descentralizada del orden nacional, que forma parte de la Rama Ejecutiva, con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho\u00bb.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Objetivos espec\u00edficos asignados a la entidad. Especial inter\u00e9s para la soluci\u00f3n de la presente controversia suscita el art\u00edculo segundo del Decreto Ley 4085. En \u00e9l se compilan los tres objetivos primordiales encomendados a la entidad: i) \u00ab[E]l dise\u00f1o de estrategias, planes y acciones dirigidos a dar cumplimiento a las pol\u00edticas de defensa jur\u00eddica de la Naci\u00f3n y del Estado definidas por el Gobierno Nacional\u00bb; ii) \u00abla formulaci\u00f3n, evaluaci\u00f3n y difusi\u00f3n de las pol\u00edticas en materia de prevenci\u00f3n de las conductas antijur\u00eddicas por parte de servidores y entidades p\u00fablicas, del da\u00f1o antijur\u00eddico y la extensi\u00f3n de sus efectos\u00bb; y iii) \u00abla direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las acciones que aseguren la adecuada implementaci\u00f3n de las mismas, para la defensa de los intereses litigiosos de la Naci\u00f3n\u00bb71. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusi\u00f3n sobre el encaje de la medida en el objeto misional de la entidad. A la luz de este panorama, la Sala Plena observa que, en efecto, el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022 asigna a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado una competencia que resulta completamente ajena a su misi\u00f3n institucional. Esta conclusi\u00f3n se basa en la \u00edndole jur\u00eddica del cobro coactivo, el cual, seg\u00fan se expone a continuaci\u00f3n, en modo alguno concuerda con la citada misi\u00f3n institucional de la entidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Naturaleza jur\u00eddica del cobro coactivo. El cobro coactivo ha sido definido por esta corporaci\u00f3n como un \u00abun privilegio exorbitante de la Administraci\u00f3n, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervenci\u00f3n judicial, [\u2026] las deudas a su favor\u00bb72. Esta facultad constituye una excepci\u00f3n a la regla general aplicable en materia de obligaciones, seg\u00fan la cual \u00abla decisi\u00f3n sobre el cobro de deudas patrimoniales se debe efectuar a trav\u00e9s de los jueces de la Rep\u00fablica\u00bb73. La jurisprudencia ha advertido que el propio texto constitucional instaur\u00f3 dicha excepci\u00f3n, al permitir dicha facultad \u00aben los art\u00edculos 2, 189 numeral 20, 209, 238 y 365 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en los que se autoriza a la [A]dministraci\u00f3n para que adelante el cobro independiente de las obligaciones a favor de la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s del proceso administrativo de jurisdicci\u00f3n coactiva\u00bb74. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. As\u00ed pues, el objetivo primordial \u00abde la jurisdicci\u00f3n coactiva consiste en recaudar en forma r\u00e1pida\u00a0las deudas a favor de las entidades p\u00fablicas, para as\u00ed poder lograr el eficaz cumplimiento de\u00a0los cometidos estatales\u00bb75. De lo anterior se sigue que la justificaci\u00f3n de esta competencia estriba en \u00abla prevalencia del inter\u00e9s general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales\u00bb76. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Acoplamiento del cobro coactivo con la misi\u00f3n institucional atribuida a la entidad. De vuelta al cargo de inconstitucionalidad planteado, la Sala Plena observa que, en el par\u00e1grafo demandado, el Legislador asign\u00f3 a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado la responsabilidad de encargarse del cobro coactivo de las multas que se imponen a t\u00edtulo de pena77 en la jurisdicci\u00f3n penal ordinaria. De acuerdo con el primer p\u00e1rrafo del art\u00edculo bajo an\u00e1lisis, \u00ab[l]os recursos obtenidos por concepto del recaudo voluntario o coactivo de multas ingresar\u00e1n al Tesoro Nacional con imputaci\u00f3n a rubros destinados a la prevenci\u00f3n del delito y al fortalecimiento de la estructura carcelaria\u00bb. Enseguida, el art\u00edculo establece que los recursos \u00ab[s]e consignar\u00e1n a nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, en un fondo cuenta especial [\u2026] [y] podr\u00e1n cofinanciar infraestructura y dotaci\u00f3n de centros penitenciarios y carcelarios en todo el territorio nacional\u00bb.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conviene anotar que la norma en comento modific\u00f3 el art\u00edculo 42 de la Ley 599 de 2000, \u00ab[p]or la cual se expide el C\u00f3digo Penal\u00bb. La versi\u00f3n original de esta disposici\u00f3n establec\u00eda la misma destinaci\u00f3n para los fondos recaudados pero, a diferencia de lo que prescribe el par\u00e1grafo demandado, ordenaba que tales recursos habr\u00edan de \u00abconsignar[se] a nombre del Consejo Superior de la Judicatura en cuenta especial\u00bb. En cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 11 de la Ley 1743 de 2014, \u00ab[p]or medio de la cual se establecen alternativas de financiamiento para la Rama Judicial\u00bb, la Direcci\u00f3n Ejecutiva y las oficinas de cobro coactivo del Consejo Superior de la Judicatura efectuaban el cobro coactivo de las multas impuestas por las autoridades judiciales, competencia que se adelantaba \u00aben ejercicio de las facultades otorgadas por el art\u00edculo 136 de la Ley 6\u00aa de 1992 y siguiendo el procedimiento establecido en el art\u00edculo\u00a05 de la Ley 1066 de 2006\u00bb78. En definitiva, la funci\u00f3n del cobro coactivo de las multas en materia penal se encontraba en cabeza de una entidad de la Rama Judicial79; y ahora, merced a lo dispuesto en el par\u00e1grafo demandado, la funci\u00f3n qued\u00f3 asignada a una entidad del Poder Ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusi\u00f3n sobre la configuraci\u00f3n de una reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n en el caso concreto. Teniendo en cuenta la \u00edndole jur\u00eddica y las competencias asignadas a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado por la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4085 del mismo a\u00f1o, este tribunal concluye que el cobro coactivo de las multas impuestas en la jurisdicci\u00f3n penal ordinaria desborda por completo la misi\u00f3n institucional asignada a la entidad. Las normas que le dieron origen le atribuyeron el cometido fundamental de dise\u00f1ar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas dirigidas a prevenir la causaci\u00f3n de da\u00f1os antijur\u00eddicos y asegurar la defensa jur\u00eddica de los intereses del Estado y de la Naci\u00f3n; en cumplimiento de dicho encargo, seg\u00fan las normas en cita, corresponde a la Agencia gestionar la informaci\u00f3n relativa a los litigios contra las entidades estatales y promover el respeto de los derechos fundamentales.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ninguno de estos objetivos institucionales guarda relaci\u00f3n, siquiera remota, con el recaudo de las multas que se imponen en la justicia penal. Al margen de su importancia, es evidente que el cobro coactivo de estas obligaciones dinerarias constituye una actividad estrictamente administrativa, que nada tiene que ver con las pol\u00edticas p\u00fablicas que procuran garantizar la salvaguarda de los intereses litigiosos del Estado y de la Naci\u00f3n. En raz\u00f3n de lo anterior, la atribuci\u00f3n de la competencia bajo an\u00e1lisis tiene un encaje forzoso en la caracterizaci\u00f3n que la ley hizo de la entidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en las razones expuestas hasta este punto, la Sala Plena colige que la competencia adjudicada a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado por el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022 constituye una reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n. Por consiguiente, con arreglo a lo dispuesto en el art\u00edculo 154 del texto superior, su aprobaci\u00f3n estaba sometida a la regla de la iniciativa gubernamental exclusiva. En lo que sigue, se examinar\u00e1 si dicha directriz fue debidamente cumplida durante el tr\u00e1mite legislativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis del cumplimiento de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva. En la gaceta del Congreso 1725, del 29 de noviembre de 2021, apareci\u00f3 publicado el \u00ab[p]royecto de ley n\u00famero 266 de 2021, Senado, por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones\u00bb. Seg\u00fan consta en el documento, la iniciativa fue presentada por los Ministerios del Interior, de Defensa y de Justicia y del Derecho. En el texto propuesto, el t\u00edtulo segundo compilaba las \u00ab[n]ormas que modifica[r\u00eda]n la Ley 599 de 2000, C\u00f3digo Penal\u00bb. Entre ellas no se encontraba ninguna que ordenara la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 42 de dicho estatuto. Igualmente, en el articulado restante no se proyect\u00f3 la aludida variaci\u00f3n de las funciones de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. En conclusi\u00f3n, la referida asignaci\u00f3n de la competencia de cobro coactivo a la entidad no estaba prevista en la iniciativa presentada por el Gobierno nacional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las gacetas 1900, del 20 de diciembre de 2021, y 839, del 15 de julio de 2022, acreditan que el art\u00edculo fue incorporado en el segundo debate, el cual tuvo lugar el 20 de diciembre de 2021, en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. El \u00faltimo debate, efectuado ante la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, fue realizado el 21 de diciembre de 2021, lo que descarta la simultaneidad con la sesi\u00f3n de la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes80. La Sala Plena observa que en ninguna de las dos sesiones plenarias el Gobierno nacional otorg\u00f3 su aval de manera expresa a la medida instaurada en el par\u00e1grafo demandado. Habida cuenta de lo anterior, es menester esclarecer si el Gobierno nacional aval\u00f3 de forma t\u00e1cita la citada reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n, que se encuentra contenida en el par\u00e1grafo demandado.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis del otorgamiento del aval gubernamental. En atenci\u00f3n a que el Gobierno nacional se abstuvo de avalar de manera expresa la reforma, es preciso determinar si la asistencia a dicha sesi\u00f3n por parte de los ministros de Defensa y del Interior y del viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia permite inferir el otorgamiento de un aval t\u00e1cito. La gaceta n\u00famero 839, del 15 de julio de 2022 \u2014donde se publica el acta de plenaria n\u00famero 294 de la sesi\u00f3n extraordinaria del 20 de diciembre de 2021, en la que se aprob\u00f3 en segundo debate el proyecto de ley\u2014 da fe de que, efectivamente, los funcionarios del Gobierno se hicieron presentes en la sesi\u00f3n congresional.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Relevancia del involucramiento del viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia. Particular atenci\u00f3n debe prestarse a la asistencia y participaci\u00f3n del entonces viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia81, pues, seg\u00fan se indic\u00f3 anteriormente, el aval gubernamental \u00fanicamente puede provenir de la cartera que tenga a su cargo la gesti\u00f3n del tema correspondiente. Anteriormente, la Sala Plena destac\u00f3 que no cualquier v\u00ednculo tem\u00e1tico satisface la exigencia en comento; es menester que el aval sea otorgado por quien dirige la cartera que tenga una relaci\u00f3n tem\u00e1tica relevante o estrecha con el asunto pertinente. En el presente caso, la norma demandada contiene una modificaci\u00f3n de las funciones de una entidad que forma parte del Sector Justicia. Por tal motivo, el aval debi\u00f3 provenir del Ministerio de Justicia y del Derecho.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta conclusi\u00f3n se apoya en el art\u00edculo tercero del Decreto 1427 de 2017, \u00ab[p]or el cual se modifica la estructura org\u00e1nica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho\u00bb. El precepto indica que el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho \u00abest\u00e1 integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho y las siguientes entidades adscritas: [\u2026] 1.2.1. Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. \u2013 ANDJ\u00bb.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Un argumento adicional que lleva a la Sala Plena a concluir que el aval gubernamental deb\u00eda ser otorgado por la cartera de Justicia se encuentra en la propia redacci\u00f3n del art\u00edculo demandado. La disposici\u00f3n prescribe que los recursos que se obtengan del cobro de las multas impuestas en la justicia penal \u00ab[s]e consignar\u00e1n a nombre del Ministerio de Justicia y del Derecho, en un Fondo cuenta especial\u00bb. El hecho de que dicha cartera asuma esta labor confirma que la iniciativa debi\u00f3 contar con su respaldo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En definitiva, la Sala Plena concluye que la reforma propuesta debi\u00f3 contar con el aval del Ministerio de Justicia y del Derecho por dos razones: en primer lugar, mediante su implementaci\u00f3n, se procura la modificaci\u00f3n de las funciones de una entidad que forma parte del Sector Justicia; y, en segundo t\u00e9rmino, la disposici\u00f3n en que se engasta el par\u00e1grafo demandado encomienda a la cartera en cuesti\u00f3n una importante responsabilidad en la recepci\u00f3n del dinero que habr\u00e1 de recaudar en adelante la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. Estas razones descartan, igualmente, que la medida requiera el aval complejo, pues, el asunto concierne \u00fanicamente al Ministerio de Justicia y del Derecho. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis concreto del benepl\u00e1cito gubernamental. Corresponde a esta corporaci\u00f3n determinar, entonces, si la aprobaci\u00f3n de la reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n contenida en la norma demandada cont\u00f3 con el benepl\u00e1cito del Gobierno nacional. Para tal fin, es menester profundizar en la capacidad jur\u00eddica del viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia para expresar la voluntad del Gobierno nacional en el tr\u00e1mite de las iniciativas legislativas que deben contar con el respaldo de este \u00faltimo. A fin de esclarecer esta cuesti\u00f3n, la Sala Plena estima necesario analizar las normas constitucionales y legales que regulan el asunto y los pronunciamientos que ha emitido este tribunal al respecto. Con base en dicho an\u00e1lisis, proceder\u00e1 a determinar si la asistencia del viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia a la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes conlleva el cumplimiento de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Fundamentos constitucionales de las funciones de los ministros durante el procedimiento legislativo. La indagaci\u00f3n debe partir del an\u00e1lisis de las normas constitucionales que definen las competencias de los ministros en su relaci\u00f3n con el Poder Legislativo. El art\u00edculo 200 del texto superior, que encabeza el cap\u00edtulo II del t\u00edtulo VII, denominado \u00ab[d]el Gobierno\u00bb, establece que \u00ab[c]orresponde al Gobierno, en relaci\u00f3n con el Congreso: 1. Concurrir a la formaci\u00f3n de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constituci\u00f3n\u00bb [\u00e9nfasis fuera de texto]. Seg\u00fan se observa, el precepto restringe la facultad de radicaci\u00f3n de iniciativas legislativas, de modo que \u00fanicamente puede ser realizada \u00abpor intermedio de los ministros\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En esta misma l\u00ednea, el p\u00e1rrafo segundo del art\u00edculo 208 superior establece que \u00ab[l]os ministros, en relaci\u00f3n con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las c\u00e1maras proyectos de ley, atienden las citaciones que aqu\u00e9llas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros\u00bb [\u00e9nfasis fuera de texto].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pese a que el primer enunciado de la disposici\u00f3n atribuye, de manera enf\u00e1tica, la vocer\u00eda del Gobierno a los jefes de cartera, cabe preguntarse si el apartado final, que alude a los viceministros, permite entender que dichos funcionarios est\u00e1n autorizados para expresar, de manera leg\u00edtima, la voluntad del Gobierno durante el procedimiento legislativo. La inquietud se acrecienta al advertir que, si bien a t\u00edtulo de obiter dictum, esta corporaci\u00f3n ha declarado que \u00abel aval [gubernamental] s\u00f3lo pueden otorgarlo los ministros o por quien haga sus veces\u00bb82 [\u00e9nfasis fuera de texto]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Restricci\u00f3n de la facultad de presentar proyectos de ley en nombre del Gobierno nacional. En casos similares a este, la jurisprudencia constitucional ha resuelto esta cuesti\u00f3n atendiendo la naturaleza del cargo de quien act\u00faa en representaci\u00f3n del Gobierno nacional. As\u00ed, en lo que se refiere a la facultad de presentar proyectos de ley, la Sala Plena ha establecido que dicha facultad recae, de manera exclusiva, en los ministros, por lo que no puede ser delegada en los viceministros ni en ning\u00fan otro funcionario.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al respecto, en la Sentencia C-582 de 1997, el tribunal declar\u00f3 lo siguiente: \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
[C]orresponde a los ministros exclusivamente desarrollar la funci\u00f3n de Gobierno consistente en concurrir a la formaci\u00f3n de las leyes mediante la presentaci\u00f3n de proyectos de ley, obviamente en asuntos que correspondan a sus respectivas competencias. Tal atribuci\u00f3n no es delegable en los viceministros ni en otros funcionarios, ni puede ser desempe\u00f1ada por los directores de departamentos administrativos en cuanto se trata de una responsabilidad t\u00edpicamente ministerial que compromete la pol\u00edtica general del Gobierno en la materia respectiva [\u00e9nfasis fuera de texto]. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta consideraci\u00f3n es crucial para la soluci\u00f3n de la presente controversia en la medida en que ambas actuaciones \u2014la presentaci\u00f3n del proyecto de ley y el otorgamiento del aval\u2014 se realizan con el prop\u00f3sito de dar cumplimiento a la regla de la iniciativa gubernamental exclusiva, consignada en el art\u00edculo 154 superior. En tal sentido, ambas se efect\u00faan para transmitir al Legislador la voluntad y el parecer del Gobierno nacional durante el procedimiento legislativo. En atenci\u00f3n a que los dos actos producen la misma consecuencia jur\u00eddica \u2014consistente en la validaci\u00f3n de leyes en las que resulta prioritario el benepl\u00e1cito del Gobierno\u2014, y dado que se ejecutan con base en el mismo fundamento \u2014que no es otro que la capacidad jur\u00eddica para obrar leg\u00edtimamente en nombre y representaci\u00f3n de aquel\u2014, es razonable aguardar que el criterio aplicable en las dos figuras sea el mismo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Raz\u00f3n de ser de la limitaci\u00f3n de la facultad para presentar proyectos de ley. \u00a0Esta corporaci\u00f3n ha argumentado que la aludida restricci\u00f3n en la facultad de presentaci\u00f3n de proyectos de ley halla su justificaci\u00f3n en el significado y en la relevancia que entra\u00f1a dicho acto83. No se trata de una actuaci\u00f3n de naturaleza operativa, cuyo sentido se agote en la radicaci\u00f3n de documentos oficiales, que dan lugar a actuaciones ulteriores. Lo esencial del acto estriba en la facultad de obrar en nombre del Gobierno nacional, esto es, en la capacidad de efectuar actuaciones que no se reputan a nombre del funcionario, sino que son capaces de comprometer la voluntad y la responsabilidad de la entidad pol\u00edtica que es el Gobierno nacional. Esta atribuci\u00f3n de autor\u00eda \u2014de representaci\u00f3n\u2014 es la que hace posible la actuaci\u00f3n efectiva del Gobierno nacional, el cual, dada su \u00edndole de ente abstracto, requiere de individuos que, de manera valedera y leg\u00edtima, lleven a la pr\u00e1ctica los actos que a aquel interesan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De conformidad con este planteamiento, \u00fanicamente los ministros se encuentran autorizados para presentar iniciativas legislativas al Congreso, en nombre del Gobierno nacional. No cabe esperar cosa distinta si se tiene en cuenta que la representaci\u00f3n de este \u00faltimo en el marco del procedimiento legislativo constituye una pieza fundamental del esquema institucional que instaura el principio constitucional de la separaci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos85. La trascendental responsabilidad que implica representar al Gobierno nacional ante el Congreso, seg\u00fan esta formulaci\u00f3n, no puede recaer en ning\u00fan funcionario distinto a los jefes de cartera. Su proximidad con el mandatario y el preponderante papel que ejercen en el Gobierno nacional explican que \u00fanicamente sean ellos quienes puedan representar a este \u00faltimo en el contexto del procedimiento legislativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La anterior conclusi\u00f3n encuentra pleno respaldo en el art\u00edculo 115 superior, que da fe de la relevancia insustituible que tienen los ministros, junto con los directores de departamento administrativo, en la conformaci\u00f3n del Gobierno nacional: \u00ab[\u2026] El Gobierno Nacional est\u00e1 formado por el Presidente de la Rep\u00fablica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Restricci\u00f3n contenida en el Reglamento del Congreso respecto de la presentaci\u00f3n de proyectos de ley por parte de los ministros. El argumento expuesto constituye el fundamento de la regla contenida en el art\u00edculo 140 de la Ley 5 de 1992, \u00ab[p]or la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la C\u00e1mara de Representantes\u00bb. La norma, que determina qui\u00e9nes son los titulares de la iniciativa legislativa, establece que \u00ab[p]ueden presentar proyectos de ley:\u00a0\u00a0[\u2026] 2. El Gobierno Nacional, a trav\u00e9s de los [m]inistros del [d]espacho\u00bb [\u00e9nfasis fuera de texto]. La disposici\u00f3n no extiende esta competencia a ning\u00fan otro funcionario, por lo que ha de entenderse que, seg\u00fan se ha explicado, es exclusiva de los jefes de cartera.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis del caso particular del aval gubernamental. Pues bien, en criterio de la Sala Plena, este arreglo normativo resulta igualmente aplicable a la figura del aval gubernamental. De acuerdo con tal formulaci\u00f3n, este \u00faltimo \u00fanicamente puede ser otorgado leg\u00edtimamente por los ministros, dada su exclusiva capacidad de obrar en nombre del Gobierno nacional ante el Legislador. Seg\u00fan se ha dicho, la analog\u00eda se funda en la circunstancia de que las dos actuaciones \u2014la radicaci\u00f3n del proyecto de ley y la manifestaci\u00f3n del aval gubernamental\u2014 tienen en com\u00fan tres caracter\u00edsticas: i) se hacen en nombre del Gobierno nacional, ii) se efect\u00faan en el marco del cumplimiento de la regla de la iniciativa gubernamental exclusiva (art. 154 superior); y iii) se reputan como genuinos actos de voluntad del Gobierno. Por consiguiente, se impone concluir que, si la presentaci\u00f3n del proyecto de ley solo puede ser efectuada por el ministro, debido a su facultad privativa de representar al Gobierno nacional, igualmente, el aval gubernamental, que entra\u00f1a el mismo acto de representaci\u00f3n, \u00fanicamente puede ser expresado por los ministros.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La equivalencia entre estas dos figuras ha sido ampliamente se\u00f1alada por la jurisprudencia constitucional. De los pronunciamientos que ha emitido este tribunal al respecto interesa destacar la Sentencia C-121 de 2003, la cual explica que la facultad de los ministros para otorgar el aval gubernamental se cimienta en la competencia que tienen para presentar proyectos de ley en nombre del Gobierno nacional: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Entonces, si los ministros desarrollan, como una responsabilidad propia, la funci\u00f3n de [G]obierno consistente en concurrir a la formaci\u00f3n de las leyes mediante la presentaci\u00f3n ante el Congreso de proyectos de ley, tambi\u00e9n pueden coadyuvar o avalar los que se est\u00e9n tramitando en el Congres[o], que versen sobre asuntos que exigen la iniciativa exclusiva del Ejecutivo seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 154 Superior. Pero debe tenerse en cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no puede provenir de cualquier ministro por el s\u00f3lo hecho de serlo, sino solo de aqu\u00e9l cuya dependencia tenga alguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con el proyecto de ley. Adem\u00e1s es necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobaci\u00f3n en las plenarias, y que sea presentada por el ministro o por quien haga sus veces ante la c\u00e9lula legislativa donde se est\u00e9 tramitando el proyecto de ley [\u00e9nfasis fuera de texto].\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Jurisprudencia constitucional sobre la posibilidad de que el aval gubernamental sea otorgado por funcionarios distintos a los ministros. En este punto, resulta necesario aludir a la Sentencia C-866 de 2014, providencia en la que, con base en la jurisprudencia referida hasta ahora, la Corte determin\u00f3 hasta qu\u00e9 medida funcionarios distintos a los ministros se encuentran autorizados para conceder el aval gubernamental. Precisamente, en tal ocasi\u00f3n, la demanda de inconstitucionalidad arg\u00fc\u00eda que el respaldo a la iniciativa legislativa no hab\u00eda sido expresado por el jefe de la cartera correspondiente, lo que llev\u00f3 a la Sala Plena a pronunciarse sobre esta cuesti\u00f3n: \u00abLa jurisprudencia ha considerado que\u00a0\u201cel aval s\u00f3lo pueden otorgarlo los ministros\u00a0o\u00a0[q]uien haga sus veces\u201d.\u00a0No obstante, debe tratarse en este \u00faltimo caso de una situaci\u00f3n excepcional, en la cual el funcionario que se repute capacitado para extender el aval efectivamente est\u00e9 a cargo de la cartera, y re\u00fana en consecuencia las calidades necesarias y suficientes para ser\u00a0vocero del Gobierno, pues en tal caso estar\u00eda cumpliendo una funci\u00f3n que les corresponde a los ministros (CP art 208)\u00bb [subrayado en el original]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. De acuerdo con este planteamiento, la circunstancia de hallarse a cargo de la cartera es el t\u00edtulo que habilita al funcionario que no es ministro para fungir como portavoz del Gobierno nacional. Dicha situaci\u00f3n, y no otra, valga el \u00e9nfasis, es la que permite concluir que aquel cuenta con \u00ablas calidades necesarias y suficientes para ser\u00a0vocero del Gobierno\u00bb. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este argumento permite comprender las razones que han llevado a este tribunal a declarar la constitucionalidad de disposiciones cuya iniciativa legislativa fue presentada por viceministros que actuaban en virtud de la figura del encargo. As\u00ed ocurri\u00f3, por ejemplo, en la Sentencia C-582 de 1997, anteriormente citada, en la que esta corporaci\u00f3n expuso la imposibilidad de delegar la presentaci\u00f3n de estos proyectos \u00aben los viceministros ni en otros funcionarios\u00bb86. Establecida la restricci\u00f3n, la Corte declar\u00f3 la exequibilidad de las disposiciones sometidas a control constitucional pese a que \u00abel proyecto de ley fue presentado por el Gobierno a trav\u00e9s del [v]iceministro de Relaciones Exteriores, [e]ncargado de las funciones del Despacho, y por el Ministro del Medio Ambiente el 6 de mayo de 1996\u00bb [\u00e9nfasis fuera de texto]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Lo mismo ocurri\u00f3 en la Sentencia C-370 de 2004. En tal ocasi\u00f3n, \u00ab[e]l Gobierno nacional a trav\u00e9s del viceministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico present\u00f3 a la C\u00e1mara de Representantes el 26 de marzo de 2003, un proyecto de ley\u00bb \u00a0[\u00e9nfasis fuera de texto] que se encontraba sujeto a la restricci\u00f3n del art\u00edculo 154 superior. Habida cuenta de que la iniciativa fue presentada por el viceministro que se hallaba entonces a cargo de la cartera, y atendiendo que las disposiciones demandadas fueron avaladas posteriormente por quien fue nombrado ministro en propiedad, la Corte concluy\u00f3 que \u00abel cargo planteado por el actor en relaci\u00f3n con la ausencia de aval por parte del Gobierno en relaci\u00f3n con los art\u00edculos acusados no est[aba] llamado a prosperar\u00bb.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Norma general aplicable a los viceministros. El literal c del art\u00edculo 62 de la Ley 489 de 1998, que tiene por objeto espec\u00edfico regular las funciones de los viceministros frente al Congreso, dispone que corresponde al funcionario \u00ab[a]sistir al [m]inistro en sus relaciones con el Congreso de la Rep\u00fablica y vigilar el curso de los proyectos de ley relacionados con el ramo\u00bb. Ninguna de las dos funciones concede al viceministro la facultad de sustituir al jefe de cartera en esta importante funci\u00f3n. As\u00ed lo confirman las definiciones que ofrece la Academia respecto de cada uno de estos verbos. El primero de ellos, asistir, es caracterizado del siguiente modo: \u00abAcompa\u00f1ar\u00a0a\u00a0alguien\u00a0en\u00a0un\u00a0acto\u00a0p\u00fablico. \/\/\u00a0Servir\u00a0o\u00a0atender\u00a0a\u00a0alguien,\u00a0especialmente\u00a0de\u00a0un\u00a0modo\u00a0eventual\u00a0o\u00a0desempe\u00f1ando\u00a0tareas\u00a0espec\u00edficas\u00bb. El verbo vigilar, por su parte, es definido como el acto de \u00ab[o]bservar\u00a0algo\u00a0o\u00a0a\u00a0alguien\u00a0atenta\u00a0y\u00a0cuidadosamente\u00bb. Estas definiciones excluyen del campo sem\u00e1ntico de estos verbos la posibilidad de representar, remplazar o sustituir a otra persona. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Norma especial aplicable al Sector Administrativo de Justicia y del Derecho. En el caso particular del viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia, la conclusi\u00f3n que se ha expuesto en este apartado encuentra respaldo adicional en el art\u00edculo 15 del Decreto 1427 de 2017, \u00abpor el cual se modifica la estructura org\u00e1nica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho\u00bb. La disposici\u00f3n define las \u00ab[f]unciones del Viceministerio de Promoci\u00f3n de la Justicia\u00bb. Al examinar el numeral cuarto, que desarrolla las responsabilidades del viceministro en las relaciones de la cartera con el Legislativo, la descripci\u00f3n de su labor se hace en los siguientes t\u00e9rminos: \u00abApoyar y asistir al [m]inistro en el dise\u00f1o, an\u00e1lisis, impulso y seguimiento a proyectos de ley y actos legislativos ante el Congreso de la Rep\u00fablica principalmente en las materias relacionadas con los objetivos, misi\u00f3n, y funciones del Ministerio y del Sector Justicia\u00bb [\u00e9nfasis fuera de texto]. Una vez m\u00e1s, el significado del verbo apoyar, que consiste en \u00abfavorecer,\u00a0patrocinar,\u00a0ayudar\u00bb, descarta las alternativas de la representaci\u00f3n, la sustituci\u00f3n o el remplazo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. An\u00e1lisis del art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n. Es menester referirse ahora al alcance del segundo p\u00e1rrafo del art\u00edculo 208 superior, que en un mismo enunciado alude a los ministros y a los viceministros. El an\u00e1lisis de esta disposici\u00f3n es relevante porque, en apariencia, da a entender que los viceministros pueden representar a los jefes de cartera ante el Legislador durante el procedimiento legislativo. Para facilitar su estudio, conviene recordar la redacci\u00f3n del apartado normativo: \u00abLos ministros, en relaci\u00f3n con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las c\u00e1maras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros\u00bb.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Seg\u00fan se observa, el p\u00e1rrafo presenta una enumeraci\u00f3n de competencias que la Constituci\u00f3n atribuye a los ministros. Desde otra perspectiva, el p\u00e1rrafo es una oraci\u00f3n compleja, en la que se enlazan gramaticalmente varias oraciones simples, que orbitan en torno al quehacer de los ministros. Esta \u00faltima aproximaci\u00f3n, que repara en la construcci\u00f3n sint\u00e1ctica de la disposici\u00f3n, es de gran ayuda para clarificar su sentido. En concreto, dicha \u00f3ptica contribuye a esclarecer el alcance de la expresi\u00f3n que cierra el enunciado \u2014\u00abo por conducto de los viceministros\u00bb\u2014, de modo que sea posible averiguar si la facultad de obrar por este conducto es aplicable respecto de todas las competencias que se enlistan en el p\u00e1rrafo o si, por el contrario, ha de restringirse a alguna o algunas de ellas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Las oraciones que se asocian en el p\u00e1rrafo en torno a la figura de los ministros, son los siguientes: i) son voceros del Gobierno ii) presentan los proyectos de ley ante el Congreso; iii) atienden las citaciones que les presentan las c\u00e1maras; y iv) \u00abtoman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros\u00bb87. Cada uno de estos grupos sint\u00e1cticos se articula en torno a un n\u00facleo, que en los cuatro casos es un verbo, que en el presente p\u00e1rrafo aparece destacado con cursiva.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ya se han explicado las razones por las cuales la facultad de obrar \u00abpor conducto de los viceministros\u00bb no resulta aplicable a los enunciados i) y ii). Seg\u00fan se ha argumentado, la vocer\u00eda oficial del Gobierno nacional ante el Congreso de la Rep\u00fablica y la facultad de presentar proyectos de ley en nombre de aquel son competencias que se reservan, en exclusiva, a los ministros. Esta situaci\u00f3n pone en evidencia que no es posible extender la habilitaci\u00f3n que se otorga a los viceministros a todas las actuaciones que se registran en la disposici\u00f3n. De tal suerte, dada la independencia sem\u00e1ntica que posee cada uno de estos enunciados \u2014que se basa en el hecho de que constituyen grupos sint\u00e1cticos independientes\u2014, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional proscribe una extensi\u00f3n gen\u00e9rica de la facultad de obrar en representaci\u00f3n de los ministros, la Sala Plena entiende que la atribuci\u00f3n bajo an\u00e1lisis se refiere a la posibilidad de tomar parte en los debates que se surten ante el Legislativo (supuesto iv). Cabe precisar que, en este \u00faltimo caso, los debates a los que alude la norma no son aquellos en los que el Congreso decide la aprobaci\u00f3n de una ley, pues en tal caso, ser requiere la presencia del jefe de la cartera o de quien est\u00e9 encargado de las funciones de este \u00faltimo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La interpretaci\u00f3n reci\u00e9n expuesta preserva el papel pol\u00edtico e institucional que la Constituci\u00f3n asigna a los ministros, al tiempo que atribuye un efecto jur\u00eddico claro a la alternativa que se propone en el enunciado que finaliza el p\u00e1rrafo bajo an\u00e1lisis. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para finiquitar este an\u00e1lisis, conviene hacer alusi\u00f3n a un \u00faltimo asunto. Aun si en gracia de discusi\u00f3n se considerara que el otorgamiento del aval es una competencia delegable, en cualquier caso, el par\u00e1grafo demandado tendr\u00eda que ser declarado inconstitucional. Lo anterior es consecuencia de la informaci\u00f3n remitida a esta corporaci\u00f3n por la Secretar\u00eda General del Ministerio de Justicia y del Derecho. Al ser interrogada al respecto, en el auto de pruebas del 14 de febrero de 2023, la entidad manifest\u00f3 que \u00abno se encontr\u00f3 [a]cto [a]dministrativo por medio del cual, el [m]inistro de Justicia y del derecho h[ubiera] delegado o encargado al [v]iceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia [\u2026] para asistir a la sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, celebrada el d\u00eda 20 de diciembre de 2021, dentro del tr\u00e1mite legislativo que concluy\u00f3 con la promulgaci\u00f3n de la Ley 2197 de 2022\u00bb88. Con base en esta constancia, y a la luz de las razones expuestas en esta providencia, la Sala Plena concluye que el viceministro de Promoci\u00f3n de Justicia carec\u00eda de competencia para otorgar el aval gubernamental al proyecto de ley y que, adem\u00e1s, tampoco fue delegado para efectuar dicha actuaci\u00f3n ante el Legislativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conclusi\u00f3n del an\u00e1lisis del caso concreto. En suma, atendiendo las razones planteadas en este ac\u00e1pite, la Sala Plena encuentra probado que la reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley no fue avalada por el Gobierno nacional. Por consiguiente, dicha norma es inconstitucional pues, de acuerdo con el art\u00edculo 154 del texto superior, la medida estaba sometida a la regla de iniciativa gubernamental exclusiva. De tal suerte, en la medida en que no fue propuesta al Congreso de la Rep\u00fablica en el texto elaborado por los Ministerios del Interior, de Defensa y de Justicia y del Derecho, y en atenci\u00f3n a que durante el tr\u00e1mite de la ley el Gobierno nacional se abstuvo de otorgar el aval correspondiente, en los t\u00e9rminos exigidos por la Constituci\u00f3n y la ley, esta corporaci\u00f3n proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad de la norma demandada.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional conoci\u00f3 una demanda de acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Leonardo T\u00e9llez Lozano contra el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022, en la que se formularon cuatro cargos de inexequibilidad. En el auto que resolvi\u00f3 el recurso de s\u00faplica interpuesto por el demandante contra el auto de rechazo de la demanda, la Sala Plena orden\u00f3 la admisi\u00f3n de un \u00fanico cargo. En \u00e9l se argument\u00f3 el desconocimiento de la regla de iniciativa gubernamental exclusiva, contenida en los art\u00edculos 150.7 y 154 del texto superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La violaci\u00f3n de dicha directriz habr\u00eda ocurrido debido a que el Legislador habr\u00eda efectuado una reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n, sin que el Gobierno nacional hubiera propuesto la medida y sin que le hubiera otorgado su aval en el curso de la deliberaci\u00f3n congresional. La reforma se habr\u00eda materializado en la decisi\u00f3n de atribuir a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado la funci\u00f3n de encargarse del cobro coactivo de las multas impuestas en la justicia penal ordinaria. En criterio del accionante, la labor ser\u00eda completamente ajena a la misi\u00f3n institucional de la entidad, lo que configurar\u00eda la violaci\u00f3n de los aludidos preceptos constitucionales. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. A fin de resolver el problema jur\u00eddico planteado, en primer lugar, la Sala Plena reiter\u00f3 la jurisprudencia sobre la iniciativa gubernamental exclusiva. Record\u00f3 que, en cumplimiento de los art\u00edculos 150.7 y 154 de la Constituci\u00f3n, la expedici\u00f3n de leyes que implementen reformas a la estructura de la Administraci\u00f3n se encuentran sometidas a la regla en cuesti\u00f3n. En consecuencia, tales modificaciones requieren la presentaci\u00f3n de un proyecto de ley por parte del Gobierno nacional, autoridad que cuenta con una facultad privativa y exclusiva en la materia.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El tribunal a\u00f1adi\u00f3 que, en cualquier caso, la jurisprudencia constitucional ha entendido que el otorgamiento del aval del Gobierno a una iniciativa congresional que introduzca modificaciones de esta naturaleza, en la medida en que exprese la aprobaci\u00f3n del Ejecutivo, satisface la exigencia contenida en el art\u00edculo 154 superior. Dicho aval, seg\u00fan fue expuesto, bien puede ser expreso o t\u00e1cito; adem\u00e1s, debe ser presentado oportunamente durante el procedimiento legislativo y ha de ser otorgado por el ministro o ministros que tengan competencia respecto del tema correspondiente.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, el tribunal ahond\u00f3 en el alcance del concepto de reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n. Con base en los pronunciamientos emitidos por esta corporaci\u00f3n, reiter\u00f3 que la modificaci\u00f3n de las funciones de las entidades que conforman la Administraci\u00f3n nacional supone una alteraci\u00f3n de la estructura de esta \u00faltima. En tal sentido, indic\u00f3 que la promulgaci\u00f3n de leyes que efect\u00faen esta clase de cambios est\u00e1 sometida a la iniciativa gubernamental exclusiva. A\u00f1adi\u00f3 que, al efectuar el control constitucional de este tipo de medidas, es preciso analizar la misi\u00f3n institucional que, previamente, la ley haya asignado a la entidad, pues \u00fanicamente se producir\u00e1 la aludida reforma cuando se desconozca dicha misi\u00f3n y, por consiguiente, se le atribuyan tareas ajenas a su marco competencial.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al analizar el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el accionante, la Sala Plena concluy\u00f3 que, efectivamente, el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022 implic\u00f3 una reforma de la estructura de la Administraci\u00f3n. Esta conclusi\u00f3n se bas\u00f3 en el an\u00e1lisis de la misi\u00f3n institucional asignada por la ley a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado. Al respecto, el tribunal determin\u00f3 que el cobro coactivo de las multas impuestas en la justicia penal ordinaria resulta completamente ajeno a la caracterizaci\u00f3n misional que, de la entidad, hicieron la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4085 de 2011.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Establecida esta cuesti\u00f3n, la Sala Plena procedi\u00f3 a examinar si dicha reforma hab\u00eda sido aprobada dando cumplimiento a la regla de iniciativa gubernamental exclusiva. Tras analizar el debate legislativo que concluy\u00f3 con la promulgaci\u00f3n de la Ley 2197 de 2022, el tribunal observ\u00f3 que la medida objeto de an\u00e1lisis no fue contemplada en el proyecto de ley que fue radicado por los Ministerios del Interior, de Defensa y de Justicia y del Derecho. La atribuci\u00f3n de dicha funci\u00f3n a la Agencia fue introducida en el segundo debate, que correspondi\u00f3 a la sesi\u00f3n realizada por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En atenci\u00f3n a que en dicha sesi\u00f3n estuvieron presentes los ministros del Interior y de Defensa y el viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia, la Sala Plena debi\u00f3 determinar si la asistencia de los funcionarios implicaba el otorgamiento de un aval t\u00e1cito a la norma demandada. La eventual concesi\u00f3n de dicho aval con fundamento en la presencia de los ministros fue descartada debido a que sus carteras no guardan relaci\u00f3n con el sector Justicia y teniendo en cuenta la regulaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo donde se encuentra el par\u00e1grafo demandado. Por tal motivo, el an\u00e1lisis de esta corporaci\u00f3n se centr\u00f3 en el involucramiento del viceministro, quien no se opuso a la medida y, al culminar la sesi\u00f3n, expres\u00f3 sus agradecimientos a la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, por la aprobaci\u00f3n de la iniciativa legislativa.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tras analizar la jurisprudencia y las normas constitucionales y legales que regulan las competencias atribuidas a los ministros en el marco del procedimiento legislativo, la Sala Plena concluy\u00f3 que la facultad de representar al Gobierno en dicho tr\u00e1mite recae, de manera exclusiva, en los jefes de cartera. Por tal motivo, ellos son los \u00fanicos sujetos dotados de capacidad jur\u00eddica para manifestar la voluntad del Gobierno durante las actuaciones de configuraci\u00f3n legal que realiza el Congreso de la Rep\u00fablica. La \u00fanica excepci\u00f3n que la jurisprudencia constitucional ha reconocido se presenta en el caso de los funcionarios que se encuentran \u00aba cargo de la cartera\u00bb89, quienes, por hallarse en esa circunstancia, cuentan con \u00ablas calidades necesarias y suficientes para ser\u00a0vocero[s] del Gobierno, pues en tal caso estar\u00eda[n] cumpliendo una funci\u00f3n que les corresponde a los ministros\u00bb90.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En definitiva, en atenci\u00f3n a que, en la aludida sesi\u00f3n, no estuvo presente el servidor autorizado para otorgar el aval gubernamental a la norma demandada, el tribunal concluy\u00f3 que esta \u00faltima es inconstitucional por haber infringido la regla de iniciativa gubernamental exclusiva, contenida en el art\u00edculo 154 del texto superior.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. Decisi\u00f3n\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00daNICO.- Declarar INEXEQUIBLE el par\u00e1grafo del art\u00edculo 42 de la Ley 599, modificado por el art\u00edculo sexto de la Ley 2197 de 2022, \u00ab[p]or medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones\u00bb. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Comun\u00edquese, publ\u00edquese y c\u00famplase, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 Escrito de demanda, folio 8.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
2 Idem, folio 9.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Idem, folio 10. \u00a0<\/p>\n
4 Idem, folio 20. \u00a0<\/p>\n
5 No se incluyen en esta cifra el escrito presentado por el Consejo de Estado, corporaci\u00f3n que declin\u00f3 la invitaci\u00f3n a intervenir en este proceso en atenci\u00f3n a que la demanda requerir\u00eda \u00abun an\u00e1lisis objetivo sobre el que esta corporaci\u00f3n no tiene injerencia\u00bb (CE-Presidencia-OFI-INT-2022-2496).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 El memorial fue suscrito por Heidy Lissette Santos Lozano, Mar\u00eda Ximena Acosta S\u00e1nchez, Mar\u00eda Paula Monroy Valencia y Nicanor Jos\u00e9 Salas Pedrozo.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
7 Memorial presentado por el \u00c1rea de Derecho P\u00fablico del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad de los Andes, folio 3. \u00a0<\/p>\n
9 El memorial fue suscrito por la directora ejecutiva, Naslly Raquel Ramos Camacho.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Idem, folio 5. \u00a0<\/p>\n
11 Concepto emitido por la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, folio 6.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 Idem, folio 5. \u00a0<\/p>\n
13 Idem. \u00a0<\/p>\n
14 Memorando MJD-MEM23-0001227-GGD-40500, del 15 de febrero de 2023. \u00a0<\/p>\n
15 Oficio MJD-OFI23-0005059-SEG-40000, del 16 de febrero de 2023. \u00a0<\/p>\n
16 Sentencia C-350 de 2004. \u00a0<\/p>\n
17 Sentencias C-246 de 2019, C-580 de 2013 y C-727 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-110 de 2019. \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-121 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-067 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Conviene recordar que la iniciativa legislativa ha sido definida por este tribunal como la facultad de \u00abpresentar una propuesta de regulaci\u00f3n ante el Congreso, cuyo efecto consiste en que obliga a este \u00f3rgano a ocuparse de ella mediante el procedimiento de aprobaci\u00f3n de las leyes\u00bb (Sentencia C-067 de 2018). En aplicaci\u00f3n de la regla dispuesta en la norma en comento, el Congreso de la Rep\u00fablica \u00fanicamente puede ejercer la competencia de determinar o modificar la estructura de la Administraci\u00f3n nacional a condici\u00f3n de que el Gobierno haya presentado un proyecto de ley sobre el particular.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
El alcance del requisito en cuesti\u00f3n fue examinado en la Sentencia C-663 de 2013, providencia en la que el plenario de esta corporaci\u00f3n declar\u00f3 que \u00abla facultad conferida por el citado numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 Superior al Congreso de la Rep\u00fablica, no se ejerce de manera aut\u00f3noma en la medida que es necesario que el Gobierno, en virtud de lo preceptuado en el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, participe en la expedici\u00f3n o reforma de leyes relacionadas con la estructura de la administraci\u00f3n nacional, por cuanto la iniciativa legislativa en esta materia es exclusiva de aqu\u00e9l\u00bb. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-558 de 2019, C-067 de 2018, C-031 de 2017 y C-105 de 2016.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 Sentencia C-558 de 2019. \u00a0<\/p>\n
24 En desarrollo de este precepto, el art\u00edculo 140 de la Ley 5 de 1992, disposici\u00f3n modificada por el art\u00edculo 13 de la Ley 974 de 2005, establece que \u00ab[p]ueden presentar proyectos de ley [\u2026] 2. El Gobierno [n]acional, a trav\u00e9s de los [m]inistros del [d]espacho\u00bb. \u00a0<\/p>\n
25 Las cuatro modalidades de iniciativa legislativa \u2014popular, gubernamental, funcional y de los miembros del Congreso\u2014 han sido analizadas de manera profusa por la jurisprudencia constitucional. Por todas, ver la Sentencia C-031 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26 Sentencia C-110 de 2019. \u00a0<\/p>\n
27 En la Sentencia C-110 de 2019, la Sala Plena reiter\u00f3 que dicha \u00abregla se cumple no solo cuando es el Gobierno quien presenta el proyecto de ley, sino tambi\u00e9n en los casos en los cuales, habiendo tenido su origen en los miembros del Congreso, es avalado por aquel\u00bb. \u00a0<\/p>\n
28 Sentencia C-177 de 2007. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-370 de 2004. En el mismo sentido, sentencias C-1707 de 2000 y C-121 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
30 Sentencia C-1707 de 2000. \u00a0<\/p>\n
31 Sentencia C-866 de 2014.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
32 Sentencia C-663 de 2013. Sobre esta cuesti\u00f3n, en la Sentencia C-866 de 2014, la Sala Plena observ\u00f3 que \u00abno es necesario que [el aval] se presente por escrito o mediante f\u00f3rmulas sacramentales\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
33 Sentencia C-266 de 1995. \u00a0<\/p>\n
34 Sentencias C-110 de 2019 y C-663 de 2013.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
35 Sentencia C-663 de 2011. \u00a0<\/p>\n
36 Sentencia C-031 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
37 La Sentencia C-110 de 2019 contiene un profuso an\u00e1lisis de las subreglas jurisprudenciales que se presentan enseguida.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
38 En la Sentencia C-807 de 2001, este tribunal precis\u00f3 que las c\u00e1maras que conforman el Poder Legislativo \u00abno tienen libertad para adicionar nuevas materias o contenidos, en cuanto que, sobre ello, precisamente, existe reserva de iniciativa\u00bb.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
39 Sentencia C-663 de 2013 \u00a0<\/p>\n
40 Sentencia C-066 de 2018. En el mismo sentido, Sentencia C-031 de 2017.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
41 Sentencia C-110 de 2019.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
42 Sentencia C-121 de 2003.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
43 Sentencia C-110 de 2019. \u00a0<\/p>\n
44 Sentencia C-031 de 2017. \u00a0<\/p>\n
45 Idem. \u00a0<\/p>\n
46 Sentencia C-066 de 2018. \u00a0<\/p>\n
47 C-510 de 2019. \u00a0<\/p>\n
48 Ver tambi\u00e9n C-031 de 2017, C-663 de 2013 y C-177 de 2007. \u00a0<\/p>\n
49 Art\u00edculo 209 superior. \u00a0<\/p>\n
51 En la Sentencia C-098 de 2013, el plenario de este tribunal argument\u00f3 que \u00abla estructura de la [A]dministraci\u00f3n p\u00fablica no es intangible y puede reformarse ya sea a trav\u00e9s de una readecuaci\u00f3n de la planta f\u00edsica y de personal de la misma o de la fusi\u00f3n, escisi\u00f3n o supresi\u00f3n del organismo\u00bb. En el mismo sentido, sentencias T-793 de 2001 y T-512 de 2001. \u00a0<\/p>\n
52 Sentencia C-209 de 1997. \u00a0<\/p>\n
53 Idem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
54 En la Sentencia C-889 de 2006, la Sala Plena manifest\u00f3 que, para efectos de determinar si una reforma institucional conlleva la modificaci\u00f3n de la estructura de la Administraci\u00f3n p\u00fablica del orden nacional, es preciso tener en cuenta los siguientes elementos: \u00ab(i) [L]a voluntad expresa del legislador, (ii) la naturaleza jur\u00eddica asignada, (iii) la autonom\u00eda de que goce, (iv) el que reciba recursos p\u00fablicos o privados; (v) el que se le asignen funciones p\u00fablicas, as\u00ed como la trascendencia de dichas funciones sobre la misi\u00f3n b\u00e1sica de la entidad; y (vi) la participaci\u00f3n de autoridades nacionales en los \u00f3rganos de direcci\u00f3n\u00bb. \u00a0<\/p>\n
55 Sentencia C-299 de 1994.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
56 Idem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
57 Sentencia C-209 de 1997. \u00a0<\/p>\n
58 Sentencia C-889 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
59 Sentencia C-1162 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
60 Sentencia C-1437 de 2000. En el mismo sentido, sentencias C-078 de 2003 y C-570 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
61 Sentencia C-067 de 2018.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
62 Sentencia C-1437 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
63 Idem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
64 Sentencias C-889 de 2006, C-063 de 2002, C-663 de 2013, C-482 de 2002, C-078 de 2003 y C-987 de 2004.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
65 Sentencia C-889 de 2006. Bajo esta misma argumentaci\u00f3n, la Sala Plena ha declarado la exequibilidad de disposiciones que se limitan a reiterar la asignaci\u00f3n de funciones que el ordenamiento ya hab\u00eda encomendado a una entidad. As\u00ed ocurri\u00f3 en la Sentencia C-987 de 2004, donde, tras advertir dicha circunstancia, el plenario concluy\u00f3 que dichas normas \u00abno requer\u00eda[n] de iniciativa gubernamental y por lo mismo en su tr\u00e1mite en el Congreso de la Rep\u00fablica no se viol\u00f3 la reserva de iniciativa prevista en el art\u00edculo 154 de la carta en consonancia con el art\u00edculo 150 numeral 7\u00bb. \u00a0<\/p>\n
66 Sentencias C-063 de 2002 y C-889 de 2006. \u00a0<\/p>\n
67 Sentencia C-889 de 2006.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
68 La aplicaci\u00f3n de este precedente se reconoce, entre otras, en las sentencias C-947 de 1999, C-078 de 2003, -C-121 de 2003, C-570 de 2004 y C-110 de 2019. \u00a0<\/p>\n
69 Gacetas del Congreso 1890 y 1891, ambas de 2021. \u00a0<\/p>\n
70 Sentencia C-031 de 2017. En el mismo sentido, la Sala Plena declar\u00f3 en al Sentencia C-177 de 2007 que \u00abla vulneraci\u00f3n de la iniciativa legislativa reservada se\u00f1alada por el art\u00edculo 154 constitucional, constituye un vicio de forma sometido al t\u00e9rmino de caducidad se\u00f1alado en el numeral 3 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica -un a\u00f1o a partir de la publicaci\u00f3n del acto demandado-\u00bb. \u00a0<\/p>\n
71 Sobre el alcance del concepto de inter\u00e9s litigioso de la Naci\u00f3n, ver Sentencia C-030 de 2014.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
72 Sentencia C-666 de 2000.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
73 Sentencia T-604 de 2005. \u00a0<\/p>\n
74 Idem.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
75 Sentencia C-666 de 2000. \u00a0<\/p>\n
76 Sentencia T-628 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
78 Art\u00edculo 11 de la Ley 1743 de 2014 \u00a0<\/p>\n
79 Ver providencia de la Sala de Casaci\u00f3n de la Corte Suprema de Justicia, del 27 de febrero de 2019. Expediente AP737-2019, Radicaci\u00f3n N\u00b0. 54743, Acta 52. https:\/\/cortesuprema.gov.co\/corte\/index.php\/2019\/04\/30\/jueces-de-ejecuciones-fiscales-competencia\/ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80 En cuanto al tr\u00e1mite legislativo en el Senado, en la gaceta n.\u00b0 475, del 13 de mayo de 2022, que contiene el \u00ab[a]cta n\u00famero 43 de la sesi\u00f3n plenaria mixta extraordinaria del d\u00eda martes 21 de diciembre de 2021\u00bb, consta que en dicha sesi\u00f3n se aprob\u00f3 la iniciativa en dicha c\u00e1mara. Igualmente, en la gaceta n.\u00b0 1923, del 29 de diciembre de 2021, aparece publicado el texto definitivo aprobado por el Senado, en el que se incluy\u00f3 el par\u00e1grafo censurado por el demandante.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
81 Tal como lo indic\u00f3 el Ministerio P\u00fablico, en la gaceta n.\u00b0 839, del 15 de julio de 2022, consta que, una vez el texto del proyecto de ley fue aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, el viceministro de Promoci\u00f3n de la Justicia intervino en la misma sesi\u00f3n, expresando, en nombre del Gobierno nacional, su agradecimiento por la aprobaci\u00f3n de la iniciativa. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82 Sentencia C-838 de 2008, C-177 de 2007 y C-121 de 2003. \u00a0<\/p>\n
83 Sentencias C-510 de 2019, C-503 de 2001 y C-838 de 2008.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
84 Sentencia C-503 de 2001. \u00a0<\/p>\n
85 Art\u00edculo 113 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
86 Sentencia C-582 de 1997, 2. Aspectos formales. Competencia exclusiva de los ministros en la presentaci\u00f3n de proyectos de ley. El tr\u00e1mite seguido en este caso. \u00a0<\/p>\n
87 Art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
88 Memorando MJD-MEM23-0001227-GGD-40500, del 15 de febrero de 2023. \u00a0<\/p>\n
89 Sentencia C-866 de 2014. \u00a0<\/p>\n
90 Idem.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
\u00a0 \u00a0 ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACI\u00d3N-Competencia asignada a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado para el cobro coactivo de multas requiere iniciativa legislativa o aval del Gobierno \u00a0 \u00a0\u00a0 La Sala Plena encuentra probado que la reforma a la estructura de la Administraci\u00f3n contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo sexto de la Ley […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28660","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28660","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28660"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28660\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28660"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28660"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28660"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}