<\/p>\n
REGULACI\u00d3N LEGISLATIVA SOBRE ENERG\u00cdAS RENOVABLES Y TRANSICI\u00d3N ENERG\u00c9TICA-Normas que requieren iniciativa legislativa del Gobierno tienen su aval<\/p>\n
REGULACI\u00d3N LEGISLATIVA SOBRE ENERG\u00cdAS RENOVABLES Y TRANSICI\u00d3N ENERG\u00c9TICA-Normas no modifican la estructura de la administraci\u00f3n nacional<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificaci\u00f3n de la integraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas tienen aval del Gobierno<\/p>\n
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneraci\u00f3n\/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneraci\u00f3n<\/p>\n
(\u2026) en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la Ley 2099 de 2021, no se vulneraron los principios de publicidad y consecutividad. Esto, porque las proposiciones presentadas s\u00ed fueron debidamente publicitadas y por cuanto no se eludieron las tem\u00e1ticas que los accionantes consideraron como no debatidas. La Corte concluy\u00f3 que las disposiciones no fueron expedidas al margen de la exigencia consagrada en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, algunas porque no deb\u00edan ser de iniciativa gubernamental y otras porque, si\u00e9ndolo, fueron debidamente avaladas por el Gobierno Nacional. Igualmente, la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que los art\u00edculos acusados no fueron expedidos al margen de la exigencia consagrada en el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Esto, porque la mencionada ley tuvo mensaje de urgencia y, en consecuencia, dicho requerimiento no resultaba aplicable.<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2099 de 2021-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-186 de 2022<\/p>\n
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-T\u00e9rmino de caducidad<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA AL GOBIERNO-Coadyuvancia<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Subreglas<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exclusiva iniciativa gubernamental<\/p>\n
La ley del PND es, pues, de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Igualmente, las normas antes referidas permiten concluir que las iniciativas de reforma al PND tambi\u00e9n deben ser gubernamentales, incluso, frente a aquellas disposiciones del plan que contienen medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. Tales conclusiones encuentran fundamento en la interpretaci\u00f3n literal de dos disposiciones constitucionales: de un lado, el \u00faltimo aparte del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 constitucional que se refiere a \u201clas medidas necesarias para impulsar el cumplimiento\u201d del \u201cplan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas\u201d. De otro lado, del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que se refiere, indistintamente, a los verbos \u201cdictar\u201d o \u201creformar\u201d en lo que ata\u00f1e a las normas que deben ser de iniciativa gubernamental. Igualmente, las conclusiones se fundamentan en una interpretaci\u00f3n orientada por el principio del \u201cefecto \u00fatil de las normas\u201d antes referidas, pues si el Congreso de la Rep\u00fablica pudiera reformar el PND sin la iniciativa o el aval del Gobierno Nacional, carecer\u00eda de sentido que el constituyente le hubiere dado a este \u00faltimo la competencia exclusiva para presentar al poder legislativo la ley que contiene el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas.<\/p>\n
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Regulaci\u00f3n legislativa de sus tem\u00e1ticas no siempre son de iniciativa privativa del Gobierno<\/p>\n
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones que requiere aval del gobierno<\/p>\n
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias concurrentes entre Congreso y Presidente de la Rep\u00fablica<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Reserva de iniciativa a favor del Gobierno<\/p>\n
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificaci\u00f3n de las funciones de las entidades que pertenecen a la administraci\u00f3n<\/p>\n
(\u2026) la variaci\u00f3n de las funciones de las instituciones que conforman la administraci\u00f3n nacional, supone una modificaci\u00f3n de la estructura de esta \u00faltima, solo si las nuevas funciones afectan la \u201cmisi\u00f3n institucional\u201d de la entidad y, como tal, resultan ajenas.<\/p>\n
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales<\/p>\n
EXENCIONES TRIBUTARIAS-Tratamiento constitucional<\/p>\n
EXENCIONES TRIBUTARIAS-Consagraci\u00f3n debe contar con iniciativa gubernamental<\/p>\n
RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la reserva de iniciaci\u00f3n del tr\u00e1mite en materias tributarias constituye un mecanismo a trav\u00e9s del cual las entidades territoriales ejercen un control pol\u00edtico sobre la articulaci\u00f3n legal de sus intereses y potestades impositivas, propias y de la Naci\u00f3n. La reserva garantiza la representaci\u00f3n territorial de los tributos, en el entendido de que fortalece la participaci\u00f3n pol\u00edtica de las circunscripciones territoriales y especiales en el dise\u00f1o compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con ello, adem\u00e1s, se garantiza los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda impositiva de los entes territoriales, permiti\u00e9ndoles a los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo, claro est\u00e1, dentro de los marcos consagrados por el Legislador. As\u00ed, la Corte ha manifestado que deben iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes todas aquellas disposiciones tributarias que afecten los elementos de los tributos del orden territorial o la autonom\u00eda impositiva de las entidades territoriales.<\/p>\n
TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicaci\u00f3n rigurosa de los requisitos y etapas previstas en la Constituci\u00f3n<\/p>\n
MENSAJE DE URGENCIA-Deliberaci\u00f3n conjunta de Senado y C\u00e1mara<\/p>\n
PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepci\u00f3n del tr\u00e1mite ante C\u00e1mara de Representantes cuando han sesionado las comisiones de forma conjunta en virtud de un mensaje de urgencia<\/p>\n
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance<\/p>\n
COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Mecanismos<\/p>\n
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS DURANTE LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y alcance<\/p>\n
(\u2026) para que la publicidad de las proposiciones resulte v\u00e1lida, es necesario que se garantice la adecuada formaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica, es decir, que la \u201cforma\u201d vaya dirigida a que los congresistas puedan conocer, con la debida antelaci\u00f3n y de manera suficiente, el contenido de las modificaciones propuestas. En dicho contexto, esta Corporaci\u00f3n ha admitido los siguientes mecanismos de publicidad de las proposiciones: (i) la publicaci\u00f3n en la Gaceta del Congreso, aunque ello no sea una imposici\u00f3n legal o constitucional; (ii) la lectura oral antes del debate y votaci\u00f3n, habida cuenta de que las proposiciones deben y ser puestas a consideraci\u00f3n antes de abrir la discusi\u00f3n; (iii) la distribuci\u00f3n de copias a cada parlamentario, siempre que esto se haga con antelaci\u00f3n a la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n; (iv) explicaci\u00f3n oral del contenido particular y concreto; y (v) la publicaci\u00f3n en p\u00e1gina Web. Las hip\u00f3tesis de los numerales \u201civ\u201d y \u201cv\u201d deben ser objeto de aclaraci\u00f3n.<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
SENTENCIA C-109 de 2023<\/p>\n
Referencia: expediente D-14880<\/p>\n
Demandantes: Javier Francisco Arenas Ferro, Juan Felipe Garc\u00eda Arboleda, Joaqu\u00edn Antonio Garz\u00f3n Vargas, Carolina Garc\u00eda Rojas, Carlos Alberto Barrera Guerrero y Mauricio Madrigal P\u00e9rez.<\/p>\n
Magistrada sustanciadora:<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y agotados los tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0El 8 de julio de 2022, los ciudadanos Javier Francisco Arenas Ferro, Juan Felipe Garc\u00eda Arboleda, Joaqu\u00edn Antonio Garz\u00f3n Vargas, Carolina Garc\u00eda Rojas, Carlos Alberto Barrera Guerrero y Mauricio Madrigal P\u00e9rez (en adelante, los demandantes o accionantes) presentaron demanda de acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2099 de 2021. Los accionantes solicitan la inexequibilidad de la ley demandada en su integridad, por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. Concretamente, alegaron la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 79, 113, 150 (n\u00fam. 3 y 7), 154, 157, 160, 161, 182 y 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (CP), as\u00ed como de los art\u00edculos 94, 112, 113, 114, 115 (n\u00fam. 3), 125, 142, 143, 145, 146, 157, 160, 178, 186, 188, 291 y siguientes de la Ley 5\u00aa de 1992, Reglamento del Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
2. Los accionantes presentaron cinco cargos de inconstitucionalidad. Primero, se\u00f1alaron que la norma demandada vulnera los principios de consecutividad y publicidad. Esto, por cuanto en varias etapas del tr\u00e1mite legislativo se eludi\u00f3 el debate en relaci\u00f3n con temas centrales de la regulaci\u00f3n. Segundo, manifestaron que el tr\u00e1mite que culmino\u0301 con la expedici\u00f3n de la Ley 2099 de 2021 vulnero\u0301 los par\u00e1metros de la conciliaci\u00f3n, debido a varias inconsistencias en la publicaci\u00f3n del informe de conciliaci\u00f3n y en la conformaci\u00f3n plural de la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n. Tercero, afirmaron que el Legislador violo\u0301 la reserva del tr\u00e1mite en la iniciativa legislativa, porque, de un lado, desconoci\u00f3\u0301 el deber de coadyuvancia en una tem\u00e1tica compleja que requer\u00eda la intervenci\u00f3n y el aval de todos los ministros involucrados y, de otro, el proyecto de ley debi\u00f3\u0301 iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, al tratar sobre asuntos tributarios. Cuarto, aseguraron que hubo una serie de irregularidades en la discusi\u00f3n y resoluci\u00f3n de los impedimentos que se presentaron durante el tr\u00e1mite de la ley acusada. Y, quinto, pidieron tener en cuenta que el Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 el principio de maximizaci\u00f3n de las exigencias del tr\u00e1mite legislativo, debido a las omisiones en las que incurri\u00f3 en las diferentes etapas del procedimiento que culmino\u0301 con la expedici\u00f3n de la ley demandada.<\/p>\n
3. \u00a0Mediante auto del 29 de agosto de 2022, la demanda de la referencia fue inadmitida de forma parcial, habida cuenta de que los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto no satisfac\u00edan los requisitos previstos por el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991. Por otro lado, mediante auto del 19 de septiembre de 2022, luego de que la parte actora presentara escrito de subsanaci\u00f3n, se admiti\u00f3 la demanda respecto del cargo tercero y se rechazaron los cargos segundo, cuarto y quinto, por cuanto no cumplen con los requisitos de certeza, claridad, especificidad y suficiencia. Igualmente, la suscrita magistrada sustanciadora dispuso continuar el tr\u00e1mite respectivo y, en consecuencia, orden\u00f3: (i) correr traslado a la procuradora general de la Naci\u00f3n; (ii) fijar en lista el proceso de la referencia; (iii) comunicar el inicio del proceso a los presidentes de la Rep\u00fablica y del Congreso de la Rep\u00fablica, a los ministros de Minas y Energ\u00eda, de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Salud y Protecci\u00f3n Social y de Educaci\u00f3n Nacional; y, finalmente, (iv) invitar a participar en este proceso a los secretarios generales del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, a los senadores y representantes autores y ponentes del Proyecto de Ley 365 de 2020 Senado\/565 de 2021 C\u00e1mara, al presidente de la C\u00e1mara de Representantes, a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Centro de Investigaci\u00f3n y Altos Estudios Legislativos y a los decanos de las facultades de Derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, La Sabana, del Rosario, Javeriana y de Antioquia.<\/p>\n
4. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.<\/p>\n
. DEMANDA<\/p>\n
1. 1. \u00a0Norma acusada y cargos de inconstitucionalidad admitidos<\/p>\n
5. Como se enunci\u00f3, la demanda se dirige contra toda la Ley 2099 de 2021, publicada en el Diario Oficial n\u00famero 51.731 del 10 de julio de 2021. Dada la extensi\u00f3n del texto de la referida ley (que es de 58 art\u00edculos), se omitir\u00e1 su transcripci\u00f3n.<\/p>\n
6. Primer cargo admitido: violaci\u00f3n de los principios de consecutividad y publicidad. Los demandantes explican que, de acuerdo con lo dispuesto por los art\u00edculos 157, 160 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 178 de la Ley 5\u00aa de 1992, \u201clos temas sobre los que versen los proyectos de ley deben ser abordados, con suficiencia y en su totalidad, en un n\u00famero determinado de debates\u201d. Resaltan que la consecutividad de los debates \u201cpasa, necesariamente, por la publicidad del contenido de los proyectos de ley, pues no existe debate si no se conoce el objeto de \u00e9ste\u201d. En particular, se\u00f1alan que las proposiciones deben ser conocidas \u201cde manera suficiente y precisa para que sea[n] abordada[s] y se conforme la voluntad de los representantes del pueblo\u201d. Adem\u00e1s, en virtud del principio de publicidad, las proposiciones \u201cdeben ser le\u00eddas al menos dos veces\u201d, como est\u00e1 previsto en los art\u00edculos 47.3, 94, 112, 113, 115 y 125 de la Ley 5\u00aa de 1992.<\/p>\n
7. En tal sentido, argumentan que, durante el tr\u00e1mite del proyecto que dio origen a la Ley 2099 de 2021, se presentaron \u201cm\u00faltiples irregularidades en la publicidad, en especial de las proposiciones\u201d. Asimismo, alegan que hubo \u201celusi\u00f3n del debate desde las propias sesiones conjuntas\u201d. Lo anterior, en su criterio, afect\u00f3 los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible y, adem\u00e1s, gener\u00f3 \u201cque no existiera, de manera previa al debate, durante el mismo y al momento de realizar las votaciones, el conocimiento de su objeto y resoluci\u00f3n integral\u201d. En concreto, indicaron que \u201cla falta de debate y publicidad afect\u00f3 las proposiciones de diversos congresistas, que se vio impulsada por la presi\u00f3n constante para agilizar el procedimiento legislativo\u201d, lo cual excluy\u00f3 la posibilidad de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica.<\/p>\n
8. Seg\u00fan la demanda, \u201cen la sesi\u00f3n conjunta del 2 de junio no se dio lectura a la totalidad de las proposiciones\u201d. Los accionantes advierten, entre otras irregularidades, que el senador Jos\u00e9 David Name, al exponer la ponencia positiva, mencion\u00f3 \u201cla existencia de 78 proposiciones que [dejaron] como constancia\u201d; pero \u201cno se conoc[i\u00f3] su contenido\u201d. Igualmente, resaltan que el senador ponente \u201calude a proposiciones avaladas para los art\u00edculos 9, 11, 22, 25, 41, 49, 51, 52 y 55, pero solo lee la proposici\u00f3n de un art\u00edculo nuevo\u201d. Al respecto, relatan que la senadora Maritza Mart\u00ednez intervino para \u201cse\u00f1alar que desconoc[\u00eda] en qu\u00e9 consist[\u00edan] las proposiciones avaladas\u201d y que, en el mismo sentido se pronunciaron el senador G\u00f3mez Jim\u00e9nez, quien dijo que \u201cvota[ba] s\u00ed por sugerencia de un senador\u201d, y el senador Lemos Uribe, \u201cquien arguy[\u00f3] que \u2018seg\u00fan [su] jefe, el senador Name, vot[a] s\u00ed\u201d. A juicio de los demandantes, la explicaci\u00f3n que hizo el senador Name de las proposiciones avaladas fue \u201ca grandes rasgos\u201d, \u201cno le[y\u00f3] los art\u00edculos 51, 52 y 55\u201d, ni \u201chace lectura o defensa de las proposiciones no avaladas en la plenaria del Senado\u201d. Lo dicho, en su criterio, \u201cmuestra desconocimiento del contenido del debate\u201d, respecto de lo cual, resaltan, \u201cse presentan varias manifestaciones de congresistas relativas a ausencia de conocimiento sobre el objeto del debate\u201d. Finalmente, aducen que \u201cen la C\u00e1mara de Representantes tambi\u00e9n se observan vicios que afectan la publicidad y la consecutividad e identidad flexible del contenido material del proyecto de ley\u201d.<\/p>\n
9. Seg\u00fan indican, \u201cse observa que existe una reiterada preocupaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la t\u00e9cnica extractiva del fracking, pero que es claramente ignorada y eludida por los ponentes\u201d. Reprochan la falta de discusi\u00f3n \u201csobre la comprensi\u00f3n del hidr\u00f3geno azul y los impactos ambientales de su obtenci\u00f3n y explotaci\u00f3n, as\u00ed como la declaratoria de utilidad p\u00fablica de esta actividad y a la transferencia de activos\u201d. Aseguraron que estos asuntos, adem\u00e1s de que no fueron abordados ni por los ponentes ni por el ministro de Minas y Energ\u00eda, tampoco fueron resueltos durante el resto del tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
10. En s\u00edntesis, los demandantes solicitan la inexequibilidad de la norma acusada, por cuanto, a su juicio, en varias etapas del tr\u00e1mite legislativo se eludi\u00f3 el debate en relaci\u00f3n con temas centrales de la regulaci\u00f3n, como el fracking, los posibles impactos ambientales de la explotaci\u00f3n del hidr\u00f3geno azul o el costo fiscal de la transferencia de activos. Esto, porque el Legislador no ley\u00f3 ni expuso el contenido de las proposiciones aprobadas y no aprobadas por las comisiones conjuntas y las Plenarias de las C\u00e1maras. Dichas irregularidades, concluyeron, afectan \u201cel contenido del debate y constituye[n] un vicio que incide en los principios de consecutividad e identidad flexible\u201d. Por lo tanto, consideran que la norma demandada vulnera los principios constitucionales de consecutividad y publicidad.<\/p>\n
11. Segundo cargo admitido: vulneraci\u00f3n de la reserva del tr\u00e1mite en la iniciativa legislativa. Los ciudadanos demandantes se\u00f1alaron que en el tr\u00e1mite legislativo que dio origen a los art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021 \u201cse desconocieron formas atinentes a la iniciativa legislativa\u201d. Para lo anterior, los actores desarrollaron dos l\u00edneas de argumentaci\u00f3n.<\/p>\n
12. Por un lado, los accionantes se\u00f1alaron que las disposiciones acusadas debieron ser de iniciativa gubernamental, habida cuenta de que regulan \u201cexenciones de impuestos, contribuciones y tasas\u201d, as\u00ed como las tem\u00e1ticas a las que se refieren los numerales 3\u00ba y 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica. Esto, en aplicaci\u00f3n del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 ib\u00eddem. Precisaron que si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional ha permitido que el Gobierno Nacional coadyuve la iniciativa durante el tr\u00e1mite legislativo, tambi\u00e9n lo es que la coadyuvancia en \u201ctem\u00e1ticas complejas e interconectada[s]\u201d que incluyen, \u201centre otros, asuntos tributarios, del plan de desarrollo, ambientales y de infraestructura\u201d, requer\u00eda la intervenci\u00f3n y el aval de todos los ministros involucrados. Sin embargo, solo intervino el ministro de Minas y Energ\u00eda, quien \u201cno abord\u00f3 la especificidad de los temas atinentes al ambiente, tributarios, y de composici\u00f3n y competencias de la administraci\u00f3n\u201d. En consecuencia, los demandantes consideraron que se desconoci\u00f3 el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
13. Por otro lado, los actores aseguraron que entre las normas aludidas se encuentran \u201clos incentivos tributarios para los obligados a declarar renta; la exclusi\u00f3n del IVA a bienes y servicios adicionales; los incentivos arancelarios; los beneficios tributarios para las inversiones, los bienes, equipos y maquinarias; y las exenciones de contribuciones para estaciones destinadas a la carga de veh\u00edculos el\u00e9ctricos.\u201d. En ese sentido, aseguraron que la ley acusada \u201corbita en torno a grav\u00e1menes, incentivos arancelarios y medidas fiscales\u201d. Por lo tanto, las normas de contenido tributario, en su criterio, conforman como \u201cuno de los ejes de la ley demandada, el incentivo del mercado energ\u00e9tico nacional a trav\u00e9s de incentivos tributarios\u201d. Por esta raz\u00f3n, concluyeron que la norma acusada debi\u00f3 \u201ciniciar su tr\u00e1mite legislativo en la C\u00e1mara de Representantes\u201d, de conformidad con el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En su defecto, dijeron, los art\u00edculos de contenido tributario debieron \u201c(\u2026) desglosarse y ser tramitad[a]s separadamente, comenzando en esa c\u00e9lula legislativa (\u2026)\u201d.<\/p>\n
14. Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, que venci\u00f3 el 13 de octubre de 2022, intervinieron las autoridades, entidades y ciudadanos, en el sentido que m\u00e1s adelante se indica. Igualmente, dentro del t\u00e9rmino legal, se recibi\u00f3 el concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. El sentido de las intervenciones y del concepto de la procuradora general de la Naci\u00f3n fue el siguiente:<\/p>\n
M\u00e9rito de los cargos<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Juan Pablo Soler Villamizar (Censat Agua Viva)<\/p>\n
Ministerio de Minas y Energ\u00eda<\/p>\n
Asociaci\u00f3n Colombiana de Distribuidores de Energ\u00eda El\u00e9ctrica (Asocodis) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Rosa Estefan\u00eda Pe\u00f1a, Yeny Rodr\u00edguez Junco y Jos\u00e9 David Castilla (Asociaci\u00f3n Interamericana para la Defensa del Ambiente)<\/p>\n
Jos\u00e9 David Name Cardozo, senador de la Rep\u00fablica<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Universidad de Antioquia<\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Universidad del Rosario<\/p>\n
15. A continuaci\u00f3n, se relacionan las razones propuestas por los intervinientes y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para defender la exequibilidad o la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, seg\u00fan corresponda.<\/p>\n
1.1. Solicitudes de inexequibilidad<\/p>\n
16. El ciudadano Juan Pablo Soler Villamizar, en calidad de investigador de la ONG Censat Agua Viva, coadyuv\u00f3 los argumentos del cargo por vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad y publicidad. Consider\u00f3 que no hubo deliberaci\u00f3n legislativa sobre: (i) el \u201cHidr\u00f3geno verde e Hidr\u00f3geno Azul\u201d (art\u00edculo 5\u00ba demandado); (ii) las implicaciones de modificar el art\u00edculo 10 de la Ley 1715 de 2014; (iii) la \u201cgeotermia\u201d y el art\u00edculo 19 de la Ley 2099 de 2021, que \u201csupone que quien hace uso de ella ser\u00e1 el encargado de atender la descontaminaci\u00f3n\u201d; (iv) la \u201cintroducci\u00f3n de Tecnolog\u00eda de captura, utilizaci\u00f3n y almacenamiento de carbono\u201d y sus posibles consecuencia sobre los \u201cefectos secundarios en la salud de poblaci\u00f3n o los eventuales riesgos sobre la vida\u201d; (v) las \u201cimplicaciones econ\u00f3micas de permitir el usufructo de capitales privados a partir de la transferencia a t\u00edtulo gratuito del dominio de los activos asociados a la prestaci\u00f3n de estos servicios p\u00fablicos domiciliarios\u201d (art\u00edculo 29 demandado); y (vi) el menoscabo de la legislaci\u00f3n ambiental, que, asegur\u00f3, estipula el art\u00edculo 39 de la Ley 2099 de 2021 al no requerir Diagn\u00f3stico Ambiental de Alternativas para la transici\u00f3n energ\u00e9tica.<\/p>\n
17. Los ciudadanos Rosa Estefan\u00eda Pe\u00f1a, Yeny Rodr\u00edguez Junco y Jos\u00e9 David Castilla, integrantes de la Asociaci\u00f3n Interamericana para la Defensa del Ambiente, apoyaron los argumentos del primer cargo de la demanda, particularmente, se\u00f1alaron que, en el tr\u00e1mite legislativo de la norma acusada, se eludieron temas fundamentales para la aprobaci\u00f3n de la ley y, en consecuencia, los congresistas decidieron sobre una regulaci\u00f3n que desconoc\u00edan. Asimismo, coadyuvaron los argumentos del segundo cargo admitido, por dos razones: por una parte, se\u00f1alaron que la Ley 2099 de 2021 incluye asuntos de \u00edndole \u201ctributaria, minero energ\u00e9tica y ambiental\u201d, por lo que entienden necesaria y obligatoria la intervenci\u00f3n de todos los ministros especializados en tales asuntos, lo cual no ocurri\u00f3, agregan, porque en el tr\u00e1mite legislativo solo intervino el ministro de Minas y Energ\u00eda. Por otra parte, aseguran que el proyecto de ley acusado debi\u00f3 iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, habida cuenta de que en la misma se incluyeron asuntos tributarios.<\/p>\n
18. La Universidad de Antioquia apoy\u00f3 la solicitud de inexequibilidad porque, en su criterio, durante el tr\u00e1mite legislativo se incurri\u00f3 en vicios de procedimiento. En primer lugar, se\u00f1al\u00f3 que se desconoci\u00f3 el principio de publicidad respecto de la exposici\u00f3n y discusi\u00f3n de las proposiciones. Asegur\u00f3 que en la sesi\u00f3n plenaria del d\u00eda 16 de junio de 2021 se presentaron \u201comisiones en la explicaci\u00f3n y lectura\u201d de tales documento, lo que, en su criterio, supone que los congresistas no ten\u00edan conocimiento del texto que se someter\u00eda a votaci\u00f3n. En segundo lugar, asegur\u00f3 que se desconoci\u00f3 de la reserva de tr\u00e1mite en la iniciativa legislativa, pues la norma acusada regula materias tributarias, por lo que debi\u00f3 iniciar su discusi\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes. Finalmente, pidi\u00f3 tener en cuenta que, por la raz\u00f3n anotada, la norma acusada debi\u00f3 ser de origen gubernamental, por disposici\u00f3n de los art\u00edculos 154 y 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
19. La Universidad del Rosario consider\u00f3 que la Ley 2099 de 2021 debe ser declarada inexequible. Para tales fines, desarroll\u00f3 tres argumentos. Primero, asegur\u00f3 que, durante el tr\u00e1mite legislativo, se presentaron irregularidades que afectaron los principios de publicidad y consecutividad, ya que los ponentes de la iniciativa no usaron un lenguaje comprensible que facilitara el debate y la participaci\u00f3n ciudadana. A su juicio, la deliberaci\u00f3n era importante por los impactos sociales, econ\u00f3micos y ambientales de la iniciativa legislativa, la cual, adem\u00e1s, tuvo el tr\u00e1mite de urgencia al que se refiere el art\u00edculo 191 de la Ley 5\u00aa de 1992. Las falencias en la deliberaci\u00f3n, se dijo, se reflejan en la intervenci\u00f3n de varios congresistas, quienes, para la universidad interviniente, no ten\u00edan conocimiento sobre los temas que se estaban debatiendo.<\/p>\n
20. Por otro lado, la Universidad asegur\u00f3 que se viol\u00f3 la reserva de tr\u00e1mite en la iniciativa legislativa, toda vez que, como lo se\u00f1alaron los demandantes y varios intervinientes, el proceso legislativo no inici\u00f3 en la de la C\u00e1mara de Representantes, pese a tratar de temas tributarios. Por \u00faltimo, agreg\u00f3 que, a la luz del principio de instrumentalidad de las formas, los errores del tr\u00e1mite legislativo no son subsanables.<\/p>\n
1.2. Solicitudes de exequibilidad<\/p>\n
21. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expuso dos l\u00edneas de argumentaci\u00f3n para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Primero, se\u00f1al\u00f3 que el control de constitucionalidad respecto del principio de consecutividad tiene como objetivo analizar si se incluyeron o no asuntos que no fueron debatidos durante el tr\u00e1mite legislativo, lo que, asegur\u00f3, no tiene relaci\u00f3n con el debate de las proposiciones parlamentarias. Subsidiariamente, la entidad resalt\u00f3 que, en caso de que se admita que \u201cesta [supuesta] irregularidad tuvo asiento en el tr\u00e1mite objeto de revisi\u00f3n, [lo cierto es que] ella no resulta sustancial, ni atentatoria a los principios legales y constitucionales que se imponen en el tr\u00e1mite normativo\u201d .<\/p>\n
22. Segundo, el Ministerio asegur\u00f3 que la norma acusada est\u00e1 dirigida al sector energ\u00e9tico, cuya responsabilidad pol\u00edtica corresponde a la cartera de Minas y Energ\u00eda, lo que explica que esta hubiera sido la entidad convocada al debate legislativo. En ese sentido, afirm\u00f3 que aunque los temas referentes a la transici\u00f3n energ\u00e9tica resultan transversales a las pol\u00edticas p\u00fablicas ambientales y tributarias, la ausencia de los ministros expertos en la materia no vicia el tr\u00e1mite de la norma acusada, pues se trata de una \u201cformalidad que cede ante la prevalencia del derecho sustancial.\u201d. Adicionalmente, la entidad sostuvo que la reserva legislativa \u201cdebe ser vista desde una \u00f3ptica amplia y no restrictiva, esto es, que las iniciativas sobre estas materias espec\u00edficas pueden tener inicio en alguna de las c\u00e1maras siempre que exista aval gubernamental antes de las votaciones de parte de las plenarias, tal como aconteci\u00f3 en el caso bajo estudio\u201d.<\/p>\n
24. La Asociaci\u00f3n Colombiana de Distribuidores de Energ\u00eda El\u00e9ctrica (Asocodis) se opuso a la prosperidad de la demanda presentada, con fundamento en dos consideraciones. Se\u00f1al\u00f3 que no se violaron los principios de consecutividad y de publicidad en el tr\u00e1mite legislativo de la ley demandada, por las siguientes razones: (i) el proyecto de ley tuvo un proceso deliberativo, no solo al interior del \u00f3rgano legislativo, sino en diferentes foros en los que tuvo la oportunidad de participar como asociaci\u00f3n; (ii) hubo un amplio debate entre los miembros del congreso; (iii) la mesa directiva apremiaba a los congresistas para dar el tr\u00e1mite de urgencia que se le hab\u00eda impreso al proyecto, lo que, aclar\u00f3, \u201cno equivale a que se obvien los tr\u00e1mites sino a que [se] agilicen\u201d; y (iv) la ausencia de debate sobre fracking no genera un vicio en el tr\u00e1mite de la norma, en el entendido de que este tema nunca fue desarrollado o incluido en el proyecto y tampoco hace parte de la norma demandada.<\/p>\n
25. Asocodis, igualmente, sostuvo que no se desconocieron las exigencia legales relacionadas con la iniciativa legislativa, por las siguientes razones: (i) al ser un proyecto de ley que corresponde al sector minero-energ\u00e9tico, es competencia del ministro de Minas y Energ\u00eda dar el aval sobre los temas de iniciativa del Gobierno Nacional; (ii) los incentivos tributarios y arancelarios propuestos en la norma, \u201cno solo cuentan con el aval del Ministro de Minas y Energ\u00eda sino con el del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u201d; y (iii) la norma acusada no es una ley tributaria sino una relativa \u201cal sector minero energ\u00e9tico que, con el prop\u00f3sito de acelerar la transici\u00f3n energ\u00e9tica, contiene algunos incentivos tributarios y arancelarios\u201d.<\/p>\n
26. El senador Jos\u00e9 David Name Cardozo, ponente de la iniciativa, expuso dos l\u00edneas de argumentaci\u00f3n para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Por un lado, consider\u00f3 que no se vulneraron los principios de consecutividad y publicidad porque, durante las sesiones de las comisiones constitucionales del Senado y la C\u00e1mara de Representantes, hubo amplia deliberaci\u00f3n. Por otro lado, asegur\u00f3 que la norma acusada cuenta con aval gubernamental y aclar\u00f3 que si bien es cierto que la disposici\u00f3n tuvo origen parlamentario, tambi\u00e9n lo es que el Gobierno Nacional, al presentar el mensaje de urgencia y al sancionar la ley, dio su aval para que el proyecto de ley siguiera su curso.<\/p>\n
27. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica (Dapre) solicit\u00f3 que se declar\u00e9 la exequibilidad de la Ley 2099 de 2021. Para tales fines, asegur\u00f3 que los debates legislativos dan cuenta de que \u201c(i) [s]\u00ed se tuvo en cuenta el mensaje de urgencia remitido por el Presidente de la Rep\u00fablica; (ii) las discusiones en los debates abordaron la integridad del proyecto; (iii) [s\u00ed] se tuvo en cuenta que el articulado que conform\u00f3 el proyecto de ley se relacion\u00f3 con una misma materia o, en otros t\u00e9rminos, se guard\u00f3 identidad regulatoria porque se trat\u00f3 de una estructura normativa coherente con una misma t\u00e9cnica y dirigida a alcanzar un mismo fin, es decir, la transici\u00f3n energ\u00e9tica\u201d. En ese sentido, el Dapre manifest\u00f3 que las afirmaciones hechas en la demanda no se ajustan a la realidad ni al precedente constitucional.<\/p>\n
28. Al referirse al cargo por violaci\u00f3n de reserva del tr\u00e1mite en la iniciativa legislativa, la entidad se\u00f1al\u00f3 que el mismo carece de fundamento y de validez, pues, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, \u201cfrente a proyectos de iniciativa privativa del Gobierno, el consentimiento del ejecutivo cuando el proyecto tiene origen parlamentario puede ser manifestado de manera tacita o expresa y por medio del ministro cuyas funciones tenga relaci\u00f3n con la tem\u00e1tica o conexi\u00f3n causal con el proyecto de ley\u201d. En ese sentido, la entidad indic\u00f3 que la ley acusada regula una tem\u00e1tica relacionada con las funciones del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, por lo tanto, concluy\u00f3, al ministro del ramo le correspond\u00eda dar el aval al proyecto de ley. Por otro lado, manifest\u00f3 que, aun cuando la norma acusada es de origen parlamentario, durante el tr\u00e1mite legislativo el Gobierno Nacional manifest\u00f3 su aval y coadyuvancia al proyecto, de dos formas: (i) mediante el mensaje de urgencia; y (ii) con la participaci\u00f3n del ministro de Minas y Energ\u00eda en el debate legislativo.<\/p>\n
2. Concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
29. La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n le solicit\u00f3 a la Corte Constitucional que declarara la exequibilidad de la Ley 2099 de 2021. Para sustentar tal solicitud la entidad expuso cuatro argumentos, los que se explicar\u00e1n brevemente a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
30. Primero, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1al\u00f3 que no se configura el vicio por desconocimiento de las reglas sobre la reserva del tr\u00e1mite en la iniciativa legislativa. Esto, porque si bien \u201cla iniciativa en la expedici\u00f3n de la Ley 2099 de 2021 fue radicada en el Senado de la Rep\u00fablica a pesar de incluir normas de car\u00e1cter tributario, lo cierto es que la C\u00e1mara de Representantes tuvo la oportunidad de participar desde un inicio en la deliberaci\u00f3n del proyecto, en virtud del estudio de la iniciativa en comisiones conjuntas producto del mensaje de urgencia presentado por el Gobierno Nacional\u201d.<\/p>\n
31. Segundo, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n expuso que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, \u201cla falta de legitimaci\u00f3n legislativa puede superarse con la sanci\u00f3n del proyecto de ley por el Gobierno Nacional despu\u00e9s de haber presentado mensaje de urgencia sin objeci\u00f3n, a\u00fan m\u00e1s cuando consta la participaci\u00f3n activa de ministros y viceministros durante el tr\u00e1mite parlamentario\u201d. En ese sentido, consider\u00f3 que, si bien el proyecto legislativo de la ley demandada no tuvo iniciativa en el ejecutivo, lo cierto es que cualquier defecto desapareci\u00f3 ante \u201cel aval t\u00e1cito y complejo que infiere de las actuaciones del Presidente de la Rep\u00fablica y sus Ministros durante el procedimiento surtido ante las c\u00e1maras\u201d, como lo son: (i) el mensaje de urgencia para adelantar el tr\u00e1mite de la iniciativa legislativa; y (ii) la sanci\u00f3n de la ley acusada. Asimismo, destac\u00f3 (iii) la presencia del ministro de Minas y Energ\u00eda y del viceministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico en las deliberaciones.<\/p>\n
32. Tercero, la entidad advirti\u00f3 que en el tr\u00e1mite de la iniciativa no se desconoci\u00f3 el mandato de publicidad, pues aunque los ponentes realizaron explicaciones generales del proyecto y no leyeron la totalidad de las proposiciones presentadas, el principio de publicidad fue garantizado: (i) al publicarse el proyecto de ley y las respectivas ponencias, en la Gaceta del Congreso de la Rep\u00fablica; y (ii) porque las proposiciones radicadas durante el tr\u00e1mite parlamentario, fueron puestas a consideraci\u00f3n de los congresistas, mediante correos electr\u00f3nicos y en la p\u00e1gina web habilitada para tales fines. Igualmente, manifest\u00f3 que la decisi\u00f3n de no leer todas las proposiciones presentadas en la sesi\u00f3n conjunta tiene fundamento en el art\u00edculo 111 de la ley 5\u00aa de 1992, pues los ponentes \u201coptaron por dejarlas como constancias a efectos de ser estudiada en los informes de ponencia para debate ante las Plenarias.\u201d<\/p>\n
33. En el mismo sentido, la procuradora general de la Naci\u00f3n asegur\u00f3 que las sesiones legislativas fueron transmitidas en la plataforma virtual correspondiente. Agreg\u00f3 que en las grabaciones se evidencia que en el tr\u00e1mite legislativo: (i) se generaron discusiones propias del escenario parlamentario; (ii) se presentaron las ponencias negativas; (iii) se rese\u00f1aron y acogieron las ponencias positivas (iv) se dispuso un espacio para las intervenciones y la radicaci\u00f3n de proposiciones por parte de los parlamentarios; (v) se permiti\u00f3 la participaci\u00f3n del ministro de Minas y Energ\u00eda; y (vi) se efectu\u00f3 la votaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del articulado del proyecto. En ese sentido, la entidad concluy\u00f3 que no se eludi\u00f3 la carga de deliberaci\u00f3n exigida al Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
34. Y, cuarto, el Ministerio P\u00fablico se\u00f1al\u00f3 que el juez constitucional no puede juzgar la calidad del debate parlamentario, pues el control constitucional del debate no comprende tales aspectos, as\u00ed como tampoco abarca la suficiencia de los argumentos presentados para defender o rechazar la iniciativa legislativa. Lo anterior, por respeto al principio del pluralismo y el principio de autonom\u00eda del Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Competencia<\/p>\n
35. De conformidad con el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para ejercer el control de constitucionalidad de las normas demandadas.<\/p>\n
2. T\u00e9rmino para ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad por vicios de forma (segundo cargo)<\/p>\n
36. De acuerdo con lo establecido en el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el t\u00e9rmino de caducidad para ejercer la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad por vicios de forma es de un a\u00f1o. Dicho t\u00e9rmino se debe computar a partir de la publicaci\u00f3n de la ley que se demanda, en el Diario Oficial.<\/p>\n
37. La norma acusada es la Ley 2099 de 2021, que fue publicada en el Diario Oficial 51.731 del 10 de julio de 2021. Por otro lado, la demanda de la referencia fue presentada el 8 de julio de 2022, a trav\u00e9s de correo electr\u00f3nico remitido a la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional. As\u00ed, se debe concluir que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se ejerci\u00f3 dentro del t\u00e9rmino establecido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, lo que habilita a la Corte para emitir un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico y estructura de la decisi\u00f3n<\/p>\n
38. Los cargos admitidos suponen tres debates de constitucionalidad diferentes. Primero, la Corte debe definir si se vulneraron el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 y el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, habida cuenta de que el proyecto de ley que se convirti\u00f3 en la norma acusada no fue de iniciativa gubernamental, cuando deb\u00eda serlo y porque, en todo caso, la coadyuvancia que hizo el Gobierno Nacional durante el tr\u00e1mite legislativo no satisfizo las exigencias establecidas en la jurisprudencia constitucional. Segundo, esta Corporaci\u00f3n debe determinar si se vulner\u00f3 el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, debido a que la iniciativa sub examine no inici\u00f3 su tr\u00e1mite legislativo en la C\u00e1mara de Representantes. Y, tercero, la Sala Plena debe establecer si, al aprobar los art\u00edculos 21, 23, 25, 29 y 57 de la Ley 2099 de 2021, se vulneraron los principios constitucionales de publicidad y consecutividad, particularmente, si se presentaron inconsistencias en el tr\u00e1mite de exposici\u00f3n y presentaci\u00f3n de las proposiciones legislativas.<\/p>\n
39. Para resolver las problem\u00e1ticas se\u00f1aladas, la Sala Plena empezar\u00e1 por estudiar la aptitud de la demanda (infra num. 4). Posteriormente, abordar\u00e1 los reproches asociados a la iniciativa legislativa (infra num. 5). Luego, se analizar\u00e1 el debate sobre el deber de iniciar el tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes (infra num. 6). Finalmente, se examinar\u00e1n los reproches que afectan la exposici\u00f3n de las proposiciones y la alegada vulneraci\u00f3n a los principios de consecutividad y publicidad (infra num. 7).<\/p>\n
40. Frente al art\u00edculo 56 de la Ley 2099 de 2021, son necesarias dos aclaraciones. Primero, que no se presenta cosa juzgada en relaci\u00f3n con la Sentencia C-325 de 2022. Esto, porque si bien es cierto que en esa ocasi\u00f3n se aleg\u00f3 la infracci\u00f3n de los principios de publicidad y consecutividad, como ocurre en el proceso de la referencia, tambi\u00e9n lo es que all\u00ed el alegato fue diferente. Hoy se cuestionan inconsistencias en la publicidad de las proposiciones legislativas (cargo primero); mientras que en esa ocasi\u00f3n se aleg\u00f3 que, sin haber publicado el texto definitivo, se conform\u00f3 una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n para resolver las diferencias existentes entre los textos aprobados en las dos c\u00e1maras, las cuales, se dijo, ejercieron sus competencias sin tener \u201ccerteza oficial\u201d o \u201cconocimiento real\u201d por alg\u00fan otro medio alternativo de publicidad. Y, segundo, que s\u00ed se presenta el fen\u00f3meno de cosa juzgada absoluta y formal frente a la Sentencia C-186 de 2022, toda vez que, mediante esa sentencia, la Corte declar\u00f3 inexequible el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 56 de la Ley 2099 de 2021, lo que hace necesario que aqu\u00ed se ordene estarse a lo resuelto en dicha providencia.<\/p>\n
4. Cuesti\u00f3n previa: aptitud de la demanda<\/p>\n
41. En la etapa de admisibilidad, el despacho sustanciador valora si la demanda cumple con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad. Sin embargo, tal estudio corresponde a una revisi\u00f3n sumaria, que \u201cno compromete ni define la competencia\u00a0[…]\u00a0de la Corte,\u00a0[…]\u00a0en quien reside la funci\u00f3n constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos\u00a0[…]\u00a0(C.P. art. 241-4-5)\u201d. Este criterio ha sido recientemente reiterado por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, en las sentencias C-056 y C-366 de 2022 y C014 de 2023. All\u00ed, la Corte record\u00f3 que, al asumir el an\u00e1lisis colegiado de los cargos de la demanda, cuenta con la competencia para realizar un nuevo an\u00e1lisis de procedibilidad, m\u00e1xime cuando las intervenciones o el concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n brindan mayores elementos de juicio para definir si los razonamientos de la demanda pueden conducir a pronunciarse de fondo. Esto, claro est\u00e1, no significa que la Corte est\u00e9 limitada por los cuestionamientos esbozados por los intervinientes o el Ministerio P\u00fablico.<\/p>\n
42. El art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad. A partir de esta disposici\u00f3n, la jurisprudencia ha considerado necesario que, para producir un pronunciamiento de fondo, la demanda contenga: (i) la delimitaci\u00f3n precisa del objeto demandado; (ii) el concepto de violaci\u00f3n; (iii) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente para conocer del asunto; y, cuando esto fuere del caso, (iv) el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite legislativo impuesto para la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada.<\/p>\n
43. Exigencias generales de argumentaci\u00f3n. En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte se\u00f1al\u00f3 que el concepto de la violaci\u00f3n se formula correctamente cuando la demanda est\u00e1 soportada en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. A partir de esta sentencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado el alcance de tales exigencias argumentativas. Al respecto, ha reiterado que dichas razones deben ser: (i) claras, es decir \u201cseguir un curso de exposici\u00f3n comprensible y presentar un razonamiento inteligible\u201d; (ii) ciertas, lo que significa que \u201cno deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados\u201d; (iii) espec\u00edficas, lo que excluye \u201cargumentos gen\u00e9ricos o excesivamente vagos\u201d; (iv) pertinentes, de manera que planteen \u201cun problema de constitucionalidad y no de conveniencia o correcci\u00f3n de las decisiones legislativas\u201d, y (v) suficientes, esto es, capaces de \u201cgenerar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposici\u00f3n demandada\u201d.<\/p>\n
44. Recientemente, en las sentencias C-366 y C-385 de 2022 y C-014 de 2023, la Sala Plena se\u00f1al\u00f3 que tales exigencias, por una parte, encuentran fundamento en el hecho de que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad materializa los derechos pol\u00edticos y, por la otra, se justifican en que hacen efectiva la participaci\u00f3n ciudadana en el ejercicio del control a la funci\u00f3n del poder legislativo. Por lo anterior, se dijo en las referidas providencias, solo es posible la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n de m\u00e9rito si se trata de una oposici\u00f3n comprensible, que produzca efectos constatables y que se adviertan contrarios a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los cuales tienen que estar debidamente fundados, ya que de lo contrario ser\u00eda necesario mantener la presunci\u00f3n de constitucionalidad de las normas que se demandan.<\/p>\n
45. Cargo por violaci\u00f3n de la reserva del tr\u00e1mite en la iniciativa legislativa. En t\u00e9rminos generales, los accionantes desarrollaron dos l\u00edneas de argumentaci\u00f3n. Por un lado, se\u00f1alaron que, durante el tra\u0301mite legislativo, se desconoci\u00f3 la coadyuvancia en una tem\u00e1tica compleja que requer\u00eda la intervenci\u00f3n y el aval de todos los ministros involucrados. En su criterio, ante la ausencia de iniciativa gubernamental, en los diferentes debates de la ley acusada debieron haber intervenido los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Salud y Protecci\u00f3n Social, de Educaci\u00f3n y de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Esto, porque las normas demandadas regulan las materias a las que se refieren los numerales 3\u00ba y 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la CP, as\u00ed como \u201cexenciones de impuestos, contribuciones y tasas\u201d (art. 154, inciso 2\u00ba, CP). En su criterio, algunas de las normas tienen como objeto determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y otras deben ser entendidas como modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, agregan, en los debates legislativos solo intervino el ministro de Minas y Energi\u0301a.<\/p>\n
46. Por otro lado, aseguraron que, al incluir dentro de su regulaci\u00f3n asuntos tributarios, el proyecto de ley debio\u0301 iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y no en el Senado de la Republica. Luego de que la demanda fuera inadmitida, los demandantes precisaron que los reproches en las dos l\u00edneas argumentativas se circunscriben a los art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53.<\/p>\n
47. En criterio de la Sala, el cargo es apto para proferir una decisi\u00f3n de fondo. Esto, porque: (i) la acusaci\u00f3n es cierta, debido a que los actores explicaron por que\u0301 las normas de contenido tributario, en su criterio, conforman \u201cuno de los ejes de la ley demandada\u201d, a saber, \u201cel incentivo del mercado energ\u00e9tico nacional a trave\u0301s de incentivos tributarios\u201d. Asimismo, (ii) el cargo es espec\u00edfico, porque en la demanda se explic\u00f3, de forma concreta y determinada, por que\u0301 las normas de contenido tributario debieron, en opinio\u0301n de los demandantes, \u201ciniciar su tra\u0301mite legislativo en la C\u00e1mara de Representantes\u201d \u00a0o, en su defecto, \u201cdesglosarse y ser tramitados separadamente, comenzando en esa ce\u0301lula legislativa\u201d. De igual forma, (iii) los demandantes explicaron por que\u0301, en su opinio\u0301n, las normas acusadas seri\u0301an de iniciativa gubernamental y demandar\u00edan el concurso de dos o ma\u0301s ministerios. Igualmente, (iv) el cargo es suficiente porque los argumentos sub examine despiertan una duda inicial sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.<\/p>\n
48. Lo dicho no impide que, al desatar el problema jur\u00eddico planteado, la Sala Plena retome el debate sobre la naturaleza jur\u00eddica de los art\u00edculos demandados. Una cosa es que sean aptos los argumentos orientados a mostrar que tales disposiciones son de naturaleza tributaria y otra, diferente, que dichas normas tengan tal naturaleza. Esto lo define la Corte y aquello le compete a la parte actora. As\u00ed, para los efectos de valorar la aptitud de la demanda, es suficiente con que los accionantes expliquen en debida forma las razones por las que consideran que las disposiciones que fustigan son de naturaleza tributaria, lo que no significa que tal delimitaci\u00f3n tenga que coincidir con la valoraci\u00f3n sustancial que se haga en la sentencia de m\u00e9rito, so pena de que el cargo devenga inepto. Aceptar lo contrario supone imponer a los accionantes una carga desproporcionada, lo que, adem\u00e1s de entrar en conflicto con el car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad y con el principio pro actione, ri\u00f1e con la competencia de la Sala Plena, que es a quien el constituyente le encarg\u00f3 la supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica. Lo dicho, claro est\u00e1, no supone que la sola afirmaci\u00f3n sobre la naturaleza jur\u00eddica de la norma sea suficiente para entender acreditadas las exigencias argumentativas exigidas jurisprudencialmente, pues, se insiste, los accionantes deben explicar debidamente las razones de tal razonamiento.<\/p>\n
49. Cargo por vulneraci\u00f3n de los principios de publicidad y consecutividad. En t\u00e9rminos generales, los accionantes explican que, de acuerdo con lo dispuesto por los art\u00edculos 157, 160 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 178 de la Ley 5 de 1992, \u201clos temas sobre los que versen los proyectos de ley deben ser abordados, con suficiencia y en su totalidad, en un nu\u0301mero determinado de debates\u201d. En esa l\u00ednea, resaltan que la consecutividad de los debates \u201cpasa, necesariamente, por la publicidad del contenido de los proyectos de ley, pues no existe debate si no se conoce el objeto de e\u0301ste (sic)\u201d. En particular, los actores se\u00f1alan que las proposiciones deben ser conocidas \u201cde manera suficiente y precisa para que sea[n] abordada[s] y se conforme la voluntad de los representantes del pueblo\u201d. Adem\u00e1s, se\u00f1alaron que, en virtud del principio de publicidad, las proposiciones \u201cdeben ser lei\u0301das al menos dos veces\u201d, seg\u00fan los art\u00edculos 47.3, 94, 112, 113, 115 y 125 de la Ley 5 de 1992.<\/p>\n
50. Los demandantes aseguran que, durante el tra\u0301mite del proyecto que dio origen a la ley acusada, se presentaron \u201cmu\u0301ltiples irregularidades en la publicidad, en especial de las proposiciones\u201d. Asimismo, alegan que hubo \u201celusio\u0301n del debate desde las propias sesiones conjuntas\u201d. Esto, se\u00f1alaron, afecto\u0301 el principio constitucional de consecutividad y, adem\u00e1s, genero\u0301 \u201cque no existiera, de manera previa al debate, durante el mismo y al momento de realizar las votaciones, el conocimiento de su objeto y resolucio\u0301n integral\u201d. En concreto, los demandantes indicaron que \u201cla falta de debate y publicidad afecto\u0301 las proposiciones de diversos congresistas, que se vio impulsada por la presio\u0301n constante para agilizar el procedimiento legislativo\u201d, lo cual excluyo\u0301 la posibilidad de deliberacio\u0301n democr\u00e1tica.<\/p>\n
51. La parte actora pidi\u00f3 tener en cuenta que \u201cen la sesi\u00f3n conjunta del 2 de junio no se dio lectura a la totalidad de las proposiciones\u201d. Resaltaron, entre otras irregularidades, que el senador ponente de la iniciativa mencion\u00f3 \u201cla existencia de 78 proposiciones que [dejaron] como constancia\u201d; pero \u201cno se conoc[i\u00f3] su contenido\u201d. Asimismo, resaltan que el senador ponente \u201calude a proposiciones avaladas para los art\u00edculos 9, 11, 22, 25, 41, 49, 51, 52 y 55, pero solo lee la proposici\u00f3n de un art\u00edculo nuevo\u201d. Al respecto, relatan que una congresista intervino para \u201cse\u00f1alar que desconoc[\u00eda] en qu\u00e9 consist[\u00edan] las proposiciones avaladas\u201d y que, en el mismo sentido se pronunci\u00f3 otro senador, quien dijo que \u201cvota[ba] s\u00ed por sugerencia de [otro] senador\u201d, y el parlamentario Lemos Uribe, \u201cquien arguy[\u00f3] que \u2018seg\u00fan [su] jefe, el senador Name, vot[a] s\u00ed\u201d. Adem\u00e1s, a juicio de los demandantes, la explicaci\u00f3n que hizo el senador Name de las proposiciones avaladas fue \u201ca grandes rasgos\u201d, pues \u201cno le[y\u00f3] los art\u00edculos 51, 52 y 55\u201d, ni \u201chace lectura o defensa de las proposiciones no avaladas en la plenaria del Senado\u201d. Lo anterior, agregaron, \u201cmuestra desconocimiento del contenido del debate\u201d, respecto de lo cual, resaltan, \u201cse presentan varias manifestaciones de congresistas relativas a ausencia de conocimiento sobre el objeto del debate\u201d. Adicionalmente, de forma gen\u00e9rica se\u00f1alaron que \u201cen la C\u00e1mara de Representantes tambi\u00e9n se observan vicios que afectan la publicidad y la consecutividad e identidad flexible del contenido material del proyecto de ley.<\/p>\n
52. En criterio de los accionantes, en el tr\u00e1mite legislativo \u201cse observa que existe una reiterada preocupaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la t\u00e9cnica extractiva del fracking, pero que es claramente ignorada y eludida por los ponentes\u201d. Adem\u00e1s, los actores reprochan la falta de discusi\u00f3n \u201csobre la comprensi\u00f3n del hidr\u00f3geno azul y los impactos ambientales de su obtenci\u00f3n y explotaci\u00f3n, as\u00ed como la declaratoria de utilidad p\u00fablica de esta actividad y la transferencia de activos\u201d. Finalmente, aseguraron que estos asuntos, adem\u00e1s de que no fueron abordados por los ponentes ni por el ministro de Minas y Energ\u00eda, tampoco fueron resueltos durante el resto del tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
53. Para la Sala, el cargo es apto para emitir un fallo de m\u00e9rito. Esto, debido a que la acusacio\u0301n formulada por los accionantes es clara, habida cuenta de que es posible entender su sentido; que se relaciona, de un lado, con la presunta afectaci\u00f3n de los principios de publicidad y consecutividad, del otro, con el desconocimiento de los requisitos legales de los debates parlamentarios y el tra\u0301mite de las proposiciones legislativas. El reproche tambi\u00e9n es cierto, habida cuenta de que se cuestiona el tr\u00e1mite legislativo que surtio\u0301 la norma acusada y se hacen referencias expresas a las exigencias del proceso legislativo reguladas en las normas org\u00e1nicas que los actores invocan como par\u00e1metro de constitucionalidad. Adema\u0301s, el cargo es especi\u0301fico, pues no se sustenta en afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales ni en apreciaciones subjetivas de los demandantes, en la medida en que ellos explican, de forma precisa, los vicios legislativos que habr\u00edan vulnerado los principios de publicidad y consecutividad. De igual forma, el reproche es pertinente, porque se basa en razones de naturaleza constitucional que confrontan, por una parte, el procedimiento que condujo a la aprobacio\u0301n de la ley demandada y, por la otra, el contenido de las disposiciones que se erigen como par\u00e1metro de constitucionalidad. Finalmente, el cargo es suficiente, en la medida en que despierta una duda inicial sobre la constitucionalidad del procedimiento legislativo que se surti\u00f3 para la aprobaci\u00f3n de las disposiciones legales objeto de control abstracto de constitucionalidad.<\/p>\n
<\/p>\n
54. Con todo, y pese a que los demandantes cuestionaron la totalidad de la Ley 2099 de 2021, la Sala circunscribir\u00e1 el cargo a los art\u00edculos 21, 23, 25, 29 y 57. Lo dicho previamente, por dos razones: (i) el reproche de los accionantes se proyecta en dos escenarios: por un lado, ellos cuestionan que se eludi\u00f3 el debate, principalmente, sobre hidr\u00f3geno azul, fracking y el costo fiscal de la transferencia de activos y, por el otro, se\u00f1alan que no se tramitaron debidamente las proposiciones presentadas; y (ii) no todos los art\u00edculos de la ley acusada fueron objeto de proposici\u00f3n, por lo que no todos estar\u00edan viciados del defecto de publicidad al que se le imputa la elusi\u00f3n de los debates legislativos.<\/p>\n
55. En efecto, la Ley 2099 de 2021 tiene 58 art\u00edculos. De esas disposiciones, 32 fueron aprobadas sin proposiciones, como consta en la Gaceta 1624 de 2021, respecto del Senado, y en la Gaceta 1220 de 2021, respecto de la C\u00e1mara. Otros 7 art\u00edculos se aprobaron sin proposiciones en el Senado, y en la C\u00e1mara los interesados decidieron dejar las proposiciones como constancia. En total, son 39 disposiciones que no caen en el \u00e1mbito del cargo de inconstitucionalidad, raz\u00f3n por la que, frente a las mismas, deviene improcedente el reproche sobre el principio de publicidad y el correlativo alegato sobre la elusi\u00f3n legislativa de los temas propuestos en la demanda. Adem\u00e1s, de los 19 art\u00edculos presuntamente afectados, solo los art\u00edculos 57, 25, 23, 21 y 29 se refieren a los temas que los accionantes alegan no debatidos.<\/p>\n
56. Es verdad que en algunos apartes de la demanda se hacen referencias a la violaci\u00f3n gen\u00e9rica del principio de publicidad, lo que, en principio, supondr\u00eda que se debe adelantar un an\u00e1lisis general de dicho principio en todo el proceso legislativo. Sin embargo, este abordaje no resulta procedente, al menos, por dos razones: de un lado, porque a pesar de tales referencias, los argumentos de la demanda tienen como eje los defectos de publicidad de las proposiciones legislativas. En otras palabras, porque los demandantes no aportaron elementos de juicio suficientes para llevar a cabo un estudio de publicidad respecto de las normas que no estar\u00edan afectadas por las inconsistencias alegadas en la publicidad de las proposiciones. De otro lado, debido a que, por la falencia anotada, el cargo primero fue admitido en los siguientes t\u00e9rminos y los acciones no cuestionaron tal decisi\u00f3n, pudiendo hacerlo: \u201c[e]n s\u00edntesis, los demandantes solicitan la inexequibilidad de la ley acusada, por cuanto, a su juicio, en varias etapas del tr\u00e1mite legislativo se eludi\u00f3 el debate en relaci\u00f3n con temas centrales de la regulaci\u00f3n, como el fracking, los posibles impactos ambientales de la explotaci\u00f3n del hidr\u00f3geno azul o el costo fiscal de la transferencia de activos. Esto, porque el Legislador no ley\u00f3 ni expuso el contenido de las proposiciones aprobadas y no aprobadas por las comisiones conjuntas y las Plenarias de las C\u00e1maras. Dichas irregularidades afectan \u00abel contenido del debate y constituye[n] un vicio que incide en los principios de consecutividad e identidad flexible\u00bb. \/\/ (..) En estos t\u00e9rminos, la acusaci\u00f3n formulada por los accionantes es clara, porque es posible entender su sentido. En efecto, se relaciona, de un lado, con la presunta afectaci\u00f3n de los principios de publicidad y consecutividad, del otro, con el desconocimiento de los requisitos legales de los debates parlamentarios y el tr\u00e1mite de las proposiciones legislativas\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
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5. Iniciativa legislativa reservada al Gobierno Nacional. Art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021<\/p>\n
57. Reiteraci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional. La separaci\u00f3n de poderes es un elemento estructural del r\u00e9gimen constitucional y democr\u00e1tico y de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. Esta, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, tiene como prop\u00f3sito preservar las libertades de los asociados y permitir cumplir eficientemente con los fines esenciales del Estado (CP, art. 2). Para esto \u00faltimo, el art\u00edculo 113 de la Carta Pol\u00edtica establece el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas y \u00f3rganos del poder p\u00fablico, que prescribe que si bien estos \u00faltimos est\u00e1n org\u00e1nicamente delimitados, lo cierto es que deben concurrir en el ejercicio de sus competencias, de tal manera que \u201c(\u2026) unos \u00f3rganos participan en el \u00e1mbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, seg\u00fan el caso, puede ser necesario o contingente (\u2026) o como una excepci\u00f3n a la regla general de distribuci\u00f3n funcional\u201d. Una de las formas que toma el referido principio constitucional es la que la Corte ha llamado iniciativa legislativa del Gobierno Nacional (desde ahora, ILGN).<\/p>\n
58. La ILGN encuentra fundamento en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que consagra que \u201c(\u2026) s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno [a] las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 (\u2026) del art\u00edculo 150; [b] las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; [c] las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y [d] las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales\u201d. Su regulaci\u00f3n legal est\u00e1 contenida en el art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992, que, en desarrollo de la referida disposici\u00f3n constitucional, establece que \u00fanicamente podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por ILGN, las leyes referidas a unas materias espec\u00edficas, cuya interpretaci\u00f3n debe ser restrictiva. Por la relaci\u00f3n que tienen con el caso, se resaltan las siguientes: (i) Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones P\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse; (ii) estructura de la administraci\u00f3n nacional; (iii) creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos P\u00fablicos y otras entidades del orden nacional; (iv) reglamentaci\u00f3n de la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales; (v) creaci\u00f3n o autorizaci\u00f3n de la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta; (vi) exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales; (vii) fijaci\u00f3n de servicios a cargo de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales; y (vii) reservaci\u00f3n para el Estado de determinadas actividades estrat\u00e9gicas o servicios p\u00fablicos, con indemnizaci\u00f3n previa y plena a los afectados.<\/p>\n
59. La ILGN es una competencia que desempe\u00f1a un importante papel en la estructura democr\u00e1tica del Estado, pues se trata de uno de los medios con los que cuenta el Gobierno Nacional para realizar las funciones a su cargo, especialmente, en lo que se refiere al cumplimiento de los objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica trazados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). En criterio de la Corte, esta competencia, por un lado, es exclusiva porque supone que se prescinde de la intervenci\u00f3n de cualquier otra autoridad para su ejercicio y, por el otro, es privativa, pues su regulaci\u00f3n solo se produce con aquiescencia del poder ejecutivo del Estado. As\u00ed, la disposici\u00f3n normativa que se aprueba al margen de dicha competencia debe ser retirada del ordenamiento jur\u00eddico, habida cuenta de que materializa un vicio de procedimiento legislativo insubsanable y, como tal, inconstitucional.<\/p>\n
60. Sin perjuicio de lo anterior, el par\u00e1grafo del art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992 establece que el Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto que deber\u00eda ser de su iniciativa y que curse en el Congreso de la Rep\u00fablica, cuando las circunstancias lo justifiquen. Amparada en esta disposici\u00f3n legal, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la iniciativa gubernamental se satisface con el acto de presentaci\u00f3n del proyecto de ley, bien por parte del presidente de la Rep\u00fablica o de alguno de sus ministros, as\u00ed como tambi\u00e9n cuando se acredite la aquiescencia o \u201caval gubernamental\u201d posterior a este momento. Esto \u00faltimo, claro est\u00e1, siempre que se otorgue antes de la votaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del articulado en las plenarias. Adicionalmente, la Sala Plena ha reconocido que la coadyuvancia puede ser dada por el ministro titular de la cartera que tenga relaci\u00f3n con la materia objeto de regulaci\u00f3n, que no de manera necesaria por parte del presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
61. En la Sentencia C-110 de 2019, la Corte Constitucional estandariz\u00f3 las reglas sobre el juicio de infracci\u00f3n de la iniciativa gubernamental exclusiva, incluidas las atinentes a la coadyuvancia o aval a proyectos de ley en curso ante el Congreso de la Rep\u00fablica. Estas y, en general, aquellas se pueden ver en el siguiente cuadro:<\/p>\n
Reglas sobre el juicio de infracci\u00f3n de la iniciativa gubernamental exclusiva<\/p>\n
(i) La iniciativa gubernamental exclusiva no implica que el Congreso de la Rep\u00fablica tenga prohibido introducir variaciones a los proyectos de ley presentados por el Gobierno. El art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n impide la inclusi\u00f3n de nuevos temas que est\u00e9n sometidos a esta reserva, los cuales tendr\u00edan que ser propuestos por el Ejecutivo.<\/p>\n
(ii) Como consecuencia de lo anterior, es preciso distinguir \u201centre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval\u201d.<\/p>\n
(iii) El aval del Gobierno Nacional, cuando el proyecto no fue de su iniciativa, debe producirse dentro del tr\u00e1mite legislativo y ser formulado por el ministro cuya dependencia tenga alguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con el proyecto de ley y ante la c\u00e9lula legislativa donde se est\u00e9 tramitando el proyecto de ley.<\/p>\n
(iv) El aval del Gobierno Nacional debe referirse a un proyecto espec\u00edfico y existente.<\/p>\n
(v) El aval del Gobierno Nacional puede provenir (a) de una manifestaci\u00f3n de los ministros con competencia (expresamente) o (b) de actos inequ\u00edvocos en los que se demuestra su complacencia con el contenido de la materia sometida a aprobaci\u00f3n (t\u00e1citamente), ocurriendo esto \u00faltimo, por ejemplo, cuando en el expediente consta la presencia de dicho funcionario en la sesi\u00f3n correspondiente y este no se opone a la iniciativa sometida a discusi\u00f3n, a pesar de que se se\u00f1ala que cuenta con su aval.<\/p>\n
(vi) El respaldo del ministerio ser\u00e1 complejo o simple seg\u00fan requiera o no de la concurrencia de m\u00e1s de un ministro.<\/p>\n
(vii) Existen tres eventos en los cuales la ausencia de aval gubernamental vulnera el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica: (a) cuando el proyecto no ha sido presentado por el Gobierno Nacional y se refiere en su totalidad a asuntos sometidos a la reserva; (b) cuando el proyecto original no se ocupa de materias que correspondan a iniciativa gubernamental y, posteriormente, el Congreso las incluye; y (c) cuando el proyecto se refiere a materias comprendidas por la reserva gubernamental y el Congreso le introduce ajustes que constituyen un tema nuevo.<\/p>\n
(viii) Los supuestos de iniciativa gubernamental exclusiva previstos en el art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, son de interpretaci\u00f3n restrictiva puesto que el principio general que rige la competencia del Congreso es el de libertad.<\/p>\n
<\/p>\n
62. La mayor\u00eda de las mencionadas reglas fueron reiteradas, recientemente, por medio de la Sentencia C-043 de 2023. All\u00ed, se se\u00f1al\u00f3 que el \u201caval del Gobierno debe ser manifestado por el \u00abel [m]inistro titular de la materia objeto de discusi\u00f3n\u00bb. M\u00e1s concretamente, ha de provenir del jefe de la cartera \u00abcuya dependencia tenga alguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica o conexi\u00f3n con el proyecto de ley\u00bb\u201d. En criterio de la Sala Plena, esta precisi\u00f3n es importante porque el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, establece que \u201c[l]os ministros, en relaci\u00f3n con el Congreso [de la Rep\u00fablica], son voceros del Gobierno [Nacional], presentan a las c\u00e1maras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros\u201d (negrillas propias). \u00a0No obstante, dicho aval no puede provenir de los viceministros, pues la mencionada facultad \u201cse refiere [\u00fanicamente] a la posibilidad de tomar parte en los debates que se surten ante el Legislativo\u201d.<\/p>\n
63. Posici\u00f3n de los accionantes. El razonamiento de los accionantes tiene dos facetas. Por un lado, los demandantes entienden que los art\u00edculos 8 a 12, 18, 22, 29 a 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021, son violatorios del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En su criterio, esto es as\u00ed por cinco razones: (i) la ley acusada es de iniciativa parlamentaria; (ii) el referido art\u00edculo 154 establece que solo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno Nacional las leyes a las que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (supra fj. 58); (iii) el objeto de los art\u00edculos 12, 30 y 53 acusados est\u00e1 relacionado con el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 ib\u00eddem; (ii) el objeto de los art\u00edculos 18, 29, 31, 38, 39 y 44 demandados est\u00e1n conectados con el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 ejusdem; y (iii) el objeto de los art\u00edculos 8 a 11, 22, 48, 49 y 51 acusados se encuentran relacionados con el inciso segundo del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
64. Por otro lado, los accionantes alegan que los art\u00edculos acusados vulneran los art\u00edculos 154 y 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Para sustentar tal afirmaci\u00f3n, exponen tres argumentos: (i) los art\u00edculos atacados regulan \u201cm\u00faltiples temas atinentes a la transici\u00f3n energ\u00e9tica, no solo ambientales, sino concernientes a exenciones tributarias\u201d, incluso, tem\u00e1ticas educativas; (ii) aunque la ley y la jurisprudencia han permitido la coadyuvancia de proyectos de ley que debieron tener ILGN, lo cierto es que dicho aval debe provenir de todos los ministros cuyas competencias se relacionen con el proyecto de ley; y (iii) la coadyuvancia de la iniciativa legislativa \u00fanicamente fue manifestada por el ministro de Minas y Energ\u00eda.<\/p>\n
65. Para resolver los reproches propuestos, la Sala tendr\u00e1 que definir cu\u00e1l es el objeto de las normas acusadas, pues solo a partir de tal determinaci\u00f3n es que se puede definir si el proyecto de ley debi\u00f3 ser de iniciativa gubernamental. Este ejercicio es de vital importancia para resolver el problema jur\u00eddico planteado (supra fj. 38), pues si la iniciativa no deb\u00eda ser de iniciativa del Gobierno Nacional, resultar\u00eda innecesario definir si el aval se dio con apego a la jurisprudencia del Tribunal. Por el contrario, si, al analizar el contenido de las normas demandadas, la Sala encuentra que los temas all\u00ed regulados est\u00e1n relacionados con las materias que el constituyente le encarg\u00f3 de forma exclusiva al Gobierno Nacional, s\u00ed resultar\u00eda necesario estudiar las reglas y subreglas establecida para valorar la coadyuvancia o aval gubernamental (supra fj. 61).<\/p>\n
66. La Corte considera apropiado dividir los razonamientos que sustentan el cargo teniendo como referente la estructura metodol\u00f3gica propuesta por los demandantes, quienes desarrollaron sus argumentos teniendo como referente las disposiciones constitucionales que justificar\u00edan que el proyecto de ley hubiese debido tener iniciativa gubernamental, esto es, los numerales 3\u00ba y 7\u00ba del art\u00edculo de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica, as\u00ed como el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 ib\u00eddem. A continuaci\u00f3n, entonces, se har\u00e1 referencia a estas disposiciones para resolver el cargo sub examine.<\/p>\n
5.1. \u00a0Numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculos 12, 30 y 53 acusados<\/p>\n
67. El numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica establece que le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica \u201c[a]probar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos\u201d. En la sentencia C-063 de 2021, la Sala Plena advirti\u00f3 que el PND tendr\u00eda que estar integrado por tres partes: (i) una parte general, que contiene los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, que deben incluir los sectoriales; (ii) el Plan Nacional de Inversiones (PNI), que contiene los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, as\u00ed como los presupuestos plurianuales de estos, y que tambi\u00e9n debe incorporar la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y la autorizaci\u00f3n para su ejecuci\u00f3n; y (iii) los mecanismos o instrumentos id\u00f3neos para impulsar el cumplimiento y ejecuci\u00f3n del PNI. Desde esta perspectiva, la Corte indic\u00f3 en el mencionado fallo que \u201cson los programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones, los que concretan los derroteros de la acci\u00f3n estatal por el per\u00edodo plurianual al que se refiere cada Plan Nacional de Desarrollo e inclusive a m\u00e1s largo plazo en el caso de los programas y proyectos que requieran un periodo mucho mayor\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
68. La iniciativa legislativa del PND es privativa del Gobierno Nacional, seg\u00fan el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 ib\u00eddem. Estas normas deben interpretarse a la luz de las que integran el Cap\u00edtulo 2 del T\u00edtulo XII de la Carta Pol\u00edtica, sobre los planes de desarrollo, particularmente, los art\u00edculos 339 y 341 que regulan su contenido y la competencia para elaborarlo. Adem\u00e1s, es importante tener claro que la iniciativa privativa del Gobierno Nacional tambi\u00e9n se predica del PNI y de las disposiciones instrumentales del PND que permiten la materializaci\u00f3n de los derroteros de la acci\u00f3n estatal, toda vez que, como se dijo previamente, hacen parte integrante del PND.<\/p>\n
69. La ley del PND es, pues, de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Igualmente, las normas antes referidas permiten concluir que las iniciativas de reforma al PND tambi\u00e9n deben ser gubernamentales, incluso, frente a aquellas disposiciones del plan que contienen medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. Tales conclusiones encuentran fundamento en la interpretaci\u00f3n literal de dos disposiciones constitucionales: de un lado, el \u00faltimo aparte del numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 constitucional que se refiere a \u201clas medidas necesarias para impulsar el cumplimiento\u201d del \u201cplan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas\u201d. De otro lado, del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que se refiere, indistintamente, a los verbos \u201cdictar\u201d o \u201creformar\u201d en lo que ata\u00f1e a las normas que deben ser de iniciativa gubernamental. Igualmente, las conclusiones se fundamentan en una interpretaci\u00f3n orientada por el principio del \u201cefecto \u00fatil de las normas\u201d antes referidas, pues si el Congreso de la Rep\u00fablica pudiera reformar el PND sin la iniciativa o el aval del Gobierno Nacional, carecer\u00eda de sentido que el constituyente le hubiere dado a este \u00faltimo la competencia exclusiva para presentar al poder legislativo la ley que contiene el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas.<\/p>\n
70. Los art\u00edculos 12 y 53 acusados no se relacionan con el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El art\u00edculo 12 de la Ley 2099 de 2021 le agrega un numeral al art\u00edculo 19 de la Ley 1715 de 2014, a efectos de imponerle al Gobierno Nacional el deber de fomentar la autogeneraci\u00f3n fotovoltaica en edificaciones oficiales. El art\u00edculo modificado regula el desarrollo de la energ\u00eda solar, incluso, ya ten\u00eda una norma muy similar: \u201c[e]l Gobierno Nacional incentivar\u00e1 el uso de la generaci\u00f3n fotovoltaica como forma de autogeneraci\u00f3n y en esquemas de [Generaci\u00f3n Distribuida] con [Fuentes No Convencionales de Energ\u00eda Renovable]\u201d. La Ley 1715 de 2014, que contiene dicha disposici\u00f3n, tiene como objeto la integraci\u00f3n de las energ\u00edas renovables no convencionales al Sistema Energ\u00e9tico Nacional (SEN). Particularmente, el art\u00edculo 2\u00ba de la mencionada ley establece que sus finalidades principales son: (i) establecer el marco legal y los instrumentos para la promoci\u00f3n del aprovechamiento de las fuentes no convencionales de energ\u00eda, para el fomento de la inversi\u00f3n, investigaci\u00f3n y desarrollo de tecnolog\u00edas limpias para producci\u00f3n de energ\u00eda, la eficiencia energ\u00e9tica y la respuesta de la demanda, en el marco de la pol\u00edtica energ\u00e9tica nacional; y (ii) establecer l\u00edneas de acci\u00f3n para el cumplimento de compromisos asumidos por Colombia en materia de energ\u00edas renovables, gesti\u00f3n eficiente de la energ\u00eda y reducci\u00f3n de emisiones de los gases de efecto invernadero.<\/p>\n
71. Por otro lado, el art\u00edculo 53 acusado le impone al Gobierno Nacional el deber de fomentar los denominados Programas de Formaci\u00f3n para el Empleo, para lo cual debe adoptar medidas tendientes a garantizar la oferta de programas de formaci\u00f3n, educaci\u00f3n t\u00e9cnica y profesional para promoci\u00f3n y desarrollo de competencias t\u00e9cnicas y profesionales en los sectores relacionados con las Fuentes No Convencionales de Energ\u00eda Renovable y con la Gesti\u00f3n Eficiente de la Energ\u00eda.<\/p>\n
72. Los art\u00edculos 12 y 53 de la Ley 2099 de 2021 no debieron ser de iniciativa gubernamental. Por un lado, resulta obvio que la ley 2099 del a\u00f1o 2021 no contiene el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas. Por otro lado, ninguna de las dos disposiciones tiene por objeto modificar el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas. La primera de ellas modifica la Ley 1715 de 2014, que regula la integraci\u00f3n de las energ\u00edas renovables no convencionales al Sistema Energ\u00e9tico Nacional. El segundo art\u00edculo, incluso, no modifica disposici\u00f3n normativa alguna.<\/p>\n
73. Es cierto que el plan de desarrollo vigente al momento de la presentaci\u00f3n de la demanda, contenido en la Ley 1955 de 2019, conten\u00eda disposiciones sobre energ\u00eda solar y, en general, sobre energ\u00edas renovables y transici\u00f3n energ\u00e9tica. En efecto, el art\u00edculo 175 ib\u00eddem regula las partidas arancelarias para proyectos de energ\u00eda solar. Adem\u00e1s, las \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad\u201d contienen varias referencias a la transici\u00f3n energ\u00e9tica y a lo que esta supone respecto del cuidado del ambiente teniendo en cuenta la protecci\u00f3n al ecosistema y el uso de fuentes de energ\u00eda alternativas. Esto ocurre, por ejemplo, en muchos de los objetivos planteados para los pactos transversales IV (sostenibilidad) y IX (recursos minero-energ\u00e9ticos), as\u00ed como para la mayor\u00eda de los Pactos Regionales. Espec\u00edficamente, en el pacto VIII (calidad y eficiencia en los servicios p\u00fablicos) se encuentra el ac\u00e1pite sobre la \u201cEnerg\u00eda que transforma: hacia un sector energ\u00e9tico m\u00e1s innovador, competitivo, limpio y equitativo\u201d. All\u00ed se regula la estrategia para la transici\u00f3n energ\u00e9tica en lo que ata\u00f1e a la modernizaci\u00f3n de los mercados actuales y promoci\u00f3n de la innovaci\u00f3n.<\/p>\n
74. \u00a0Sin embargo, la Corte considera que tales referencias no son suficientes para entender que la regulaci\u00f3n legislativa sobre las energ\u00edas renovables y la transici\u00f3n energ\u00e9tica tienen que ser de iniciativa privativa del Gobierno Nacional, como parecen entenderlo los accionantes. De ser as\u00ed, la mayor\u00eda de la legislaci\u00f3n deber\u00eda provenir del Gobierno Nacional, dada la multiplicidad de temas desarrollados en las \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022\u201d (1457 p\u00e1ginas). Esta hip\u00f3tesis, por un lado, supondr\u00eda una afectaci\u00f3n grave de la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador, con lo que ello implica respecto de los principios democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n de poderes y, por el otro, subvertir\u00eda la teleolog\u00eda del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues la iniciativa gubernamental se volver\u00eda la regla general, mientras que la del Legislador ser\u00eda la excepci\u00f3n. No es posible, entonces, asumir que la regulaci\u00f3n legislativa de las tem\u00e1ticas planteadas en la ley que contiene el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas tiene que ser de iniciativa gubernamental, pues esto terminar\u00eda por vaciar la competencia del poder legislativo del Estado.<\/p>\n
75. Teniendo en cuenta lo anterior, no es necesario establecer si hubo aval del Gobierno Nacional y si este cumpli\u00f3 o no con las exigencias jurisprudenciales.<\/p>\n
76. El art\u00edculo 30 acusado s\u00ed se relaciona con el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pero fue debidamente avalado por el Gobierno Nacional. El art\u00edculo 30 de la Ley 2099 de 2021 le a\u00f1ade un par\u00e1grafo al art\u00edculo 288 de la Ley 1955 de 2019, que, como ya se dijo, contiene el Plan Nacional de Desarrollo \u201c2018-2022\u201d. A la luz de los razonamientos expuestos en el fundamento jur\u00eddico 68 supra, el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que las iniciativas de reforma al PND deben ser gubernamentales, por lo que, en principio, ser\u00eda necesario concluir que la disposici\u00f3n sub examine fue expedida en contrav\u00eda de los postulados constitucionales, dado que la ley acusada no provino del poder Ejecutivo.<\/p>\n
77. No obstante, como ya se explic\u00f3 (supra fj. 60), el art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992 establece expresamente que el Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto que deb\u00eda ser de su iniciativa y que curse en el Congreso de la Rep\u00fablica, siempre que se cumplan las exigencias establecidas en la jurisprudencia constitucional a la que ya se hizo referencia (supra fj. 61). Para la Corte, estas exigencias est\u00e1n cumplidas en el presente caso por las razones que se explicar\u00e1n a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
79. La Sala considera necesario resaltar que en la ponencia para primer debate se incluyeron 15 art\u00edculos nuevos por solicitud del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, con ocasi\u00f3n de \u201cvarias reuniones sostenidas con el Se\u00f1or Viceministro de Energ\u00eda y asesores de ese Ministerio, en especial, la ocurrida el 26 de abril del a\u00f1o en curso (\u2026)\u201d. Dentro de esas normas est\u00e1 el que se convirti\u00f3 en el art\u00edculo 30 demandado.<\/p>\n
80. El respaldo ministerial no debi\u00f3 ser complejo, es decir, no requer\u00eda la concurrencia de varios ministros. Para otorgar el aval a la norma acusada era suficiente la coadyuvancia del ministro de Minas y Energ\u00eda, pues las competencias de la cartera a su cargo tienen relaci\u00f3n tem\u00e1tica y conexi\u00f3n con el art\u00edculo 30 de la Ley 2099 de 2021, que modific\u00f3 el art\u00edculo 288 de la Ley 1955 de 2019, en el entendido de que esta \u00faltima norma regula las soluciones energ\u00e9ticas para proyectos del Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaci\u00f3n de las Zonas no Interconectadas (Fazni). En t\u00e9rminos generales, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda tiene como objetivo \u201cformular, adoptar, dirigir y coordinar las pol\u00edticas, planes y programas del Sector de Minas y Energ\u00eda\u201d, seg\u00fan el art\u00edculo 1.1.1.1.1. del Decreto 1073 de 2015 (Sector Administrativo Minas y Energ\u00eda). Espec\u00edficamente, el Fanzi tiene como prop\u00f3sito ampliar la cobertura y procurar la satisfacci\u00f3n de la demanda de energ\u00eda en las Zonas No Interconectadas (ZNI), seg\u00fan lo estipulado en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 1099 de 2006, competencia que relaciona directamente a dicha cartera.<\/p>\n
81. En suma, como la norma sub examine fue debidamente avalada por el Gobierno Nacional, queda descartada la violaci\u00f3n del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
5.2. \u00a0Numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculos 18, 29, 31, 38, 39 y 44 acusados<\/p>\n
82. El numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica (i) determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; (ii) reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; y (iii) crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de econom\u00eda mixta. Para el caso, es relevante la primera de tales competencias. Esta, sin embargo, debe entenderse en dos \u00e1mbitos diferentes: por un lado, con la limitaci\u00f3n que impone el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 ib\u00eddem, seg\u00fan el cual la iniciativa legislativa en estos asuntos es privativa del Gobierno Nacional. Por otro lado, se tiene que leer en armon\u00eda con la potestad reglamentaria que consagran los numerales 16 y 17 del art\u00edculo 189 ib\u00eddem. Habr\u00eda que agregar que, seg\u00fan lo que se dijo en la Sentencia C-043 de 2023, la variaci\u00f3n de las funciones de las instituciones que conforman la administraci\u00f3n nacional, supone una modificaci\u00f3n de la estructura de esta \u00faltima, solo si las nuevas funciones afectan la \u201cmisi\u00f3n institucional\u201d de la entidad y, como tal, resultan ajenas.<\/p>\n
83. Al estudiar la aparente tensi\u00f3n que se genera entre el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 y los numerales 16 y 17 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la jurisprudencia constitucional ha sido enf\u00e1tica en se\u00f1alar que \u201ces competencia legislativa, y no gubernamental, definir los elementos que estructuran la administraci\u00f3n nacional, esto es, la creaci\u00f3n de los distintos organismos y entidades que la integran, la definici\u00f3n de sus interrelaciones, de sus objetivos prioritarios, as\u00ed como la determinaci\u00f3n de su estructura org\u00e1nica b\u00e1sica, su naturaleza jur\u00eddica, sus competencias principales, su r\u00e9gimen legal y la fijaci\u00f3n de sus \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n\u201d. Para adoptar tal hermen\u00e9utica, la Sala Plena tom\u00f3 consideraci\u00f3n diferentes disposiciones de la Ley 489 de 1998. En t\u00e9rminos generales, amparada en esta \u00faltima y en diferentes sentencias, la Corte resalt\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c(\u2026) la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n (\u2026) ha explicado que i) la funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, no se agota con la creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n de los organismos que la integran, \u201csino que abarca proyecciones mucho m\u00e1s comprensivas que tienen que ver con el se\u00f1alamiento de la estructura org\u00e1nica de cada uno de ellos, la precisi\u00f3n de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculaci\u00f3n con otros organismos para fines del control\u201d[21], as\u00ed como tambi\u00e9n \u201cregular los asuntos relacionados con el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los trabajadores, con la contrataci\u00f3n y con las materias de \u00edndole presupuestal y tributario, entre otras\u201d[22]. \u00a0Igualmente, en desarrollo de esta misma funci\u00f3n, el Congreso tambi\u00e9n se encuentra habilitado para fijar las caracter\u00edsticas de los \u00f3rganos creados, esto es, para establecer \u201cla independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personer\u00eda jur\u00eddica, para modificar sus caracter\u00edsticas y aun para suprimirlas\u201d[23], ii) la menci\u00f3n hecha en el art\u00edculo 150-7 comprende \u00a0as\u00ed mismo no solo la enumeraci\u00f3n de los tipos de organismos que, a partir de los enunciados constitucionales y del ejercicio de las potestades que \u00a0el propio texto superior atribuye al Congreso, determine la ley, sino tambi\u00e9n la ubicaci\u00f3n de los organismos en el conjunto de la administraci\u00f3n y la relaci\u00f3n entre ellos[24], iii) conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 150-7 superior la creaci\u00f3n de organismos llamados a integrar la administraci\u00f3n nacional corresponde de manera privativa a la ley[25], de la misma manera que es a ella a quien se le asigna espec\u00edficamente la creaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta [26], iv) la competencia a que se refiere el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 Superior no supone un ejercicio totalmente independiente por parte del Congreso de la Rep\u00fablica, pues es necesario contar con la participaci\u00f3n gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en raz\u00f3n de que la iniciativa para su adopci\u00f3n pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 154 Superior[27]\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
84. N\u00f3tese que las competencias legislativa y reglamentaria son complementarias, claro est\u00e1, sin que ello lleve a un supuesto de deslegalizaci\u00f3n de la potestad legislativa, pues esto supondr\u00eda ampliar la competencia limitada que el constituyente le atribuy\u00f3 al Gobierno Nacional en los numerales 16 y 17 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. De todos modos, la potestad legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica se encuentra limitada por el art\u00edculo 154 ib\u00eddem, en el sentido de que resulta indispensable la participaci\u00f3n del Gobierno Nacional o, en su defecto, que este \u00faltimo avale o coadyuve la iniciativa parlamentaria, cuando quiera que con esta se pretenda determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional (CP, art. 150.7).<\/p>\n
85. Los art\u00edculos 18, 29, 31, 38 y 39 acusados no se relacionan con el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Ninguna de estas normas tiene como objeto determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y, mucho menos, crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional. Tampoco se puede concluir que estas buscan se\u00f1alar los objetivos y estructura org\u00e1nica de estas entidades. Esto, debido a lo siguiente; (i) el art\u00edculo 18 establece la competencia para otorgar la concesi\u00f3n de aguas superficiales y subterr\u00e1neas; (ii) el art\u00edculo 29 regula la transferencia del dominio de los activos asociados a la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de energ\u00eda o gas combustible; (iii) el art\u00edculo 31 modifica la competencia para aprobar las vigencias futuras, respecto de las empresas de servicios p\u00fablicos domiciliarias mixtas del orden nacional y sus subordinadas; (iv) el art\u00edculo 38 autoriza la aplicaci\u00f3n en los proyectos de infraestructura de utilidad p\u00fablica, de diversas disposiciones de la Ley 1682 de 2013, aplicables a proyectos de infraestructura de transporte; y (v) el art\u00edculo 39 exonera de la obligaci\u00f3n de \u00a0presentar el Diagn\u00f3stico Ambiental de Alternativas (DAA), respecto de los proyectos de generaci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica que decidan compartir dichos activos de conexi\u00f3n.<\/p>\n
86. Es necesario hacer tres precisiones. Primero, que no le asiste raz\u00f3n a los demandantes cuando afirman que, en s\u00ed misma, \u201cla asignaci\u00f3n de competencias a determinadas entidades (\u2026) equivale a modificar la estructura de la administraci\u00f3n nacional\u201d, pues, seg\u00fan las reglas transcritas en el fundamento jur\u00eddico 82 supra, la funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional no siempre incluye la asignaci\u00f3n de nuevas competencias. Esto solo ocurre cuando estas afectan las \u201cmisi\u00f3n institucional\u201d o las funciones generales de las entidades estatales a las que las normas acusadas les asignaron tales competencias, lo que no ocurre en el sub lite.<\/p>\n
87. Segundo, que, de conformidad con el art\u00edculo 50 de la Ley 489 de 1998 y la jurisprudencia constitucional, la \u201cestructura org\u00e1nica\u201d de un organismo o entidad administrativa comprende la determinaci\u00f3n de los siguientes aspectos: (a) la denominaci\u00f3n; (b) la naturaleza jur\u00eddica y el consiguiente r\u00e9gimen jur\u00eddico; (c) la sede; (d) la integraci\u00f3n de su patrimonio; (e) el se\u00f1alamiento de los \u00f3rganos superiores de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n; y (f) la forma de integraci\u00f3n y de designaci\u00f3n de sus titulares. Tal precisi\u00f3n es importante porque los accionantes parecen suponer que la definici\u00f3n de competencias legales se puede asimilar a la noci\u00f3n \u201cestructura org\u00e1nica\u201d o, lo que es lo mismo, que, al establecer diversas competencias en diferentes \u00e1mbitos, el \u00a0est\u00e1 alterando la \u201cestructura org\u00e1nica\u201d de las entidades estatales en cabeza de las que radica tales competencias.<\/p>\n
88. En el mismo sentido, tercero, es necesario aclarar que los \u201cobjetivos\u201d y las \u201ccompetencias\u201d no son nociones asimilables, al menos para efectos de definir la aplicaci\u00f3n del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esto es, para establecer la aplicabilidad de la obligaci\u00f3n de la iniciativa gubernamental exclusiva. Esto es as\u00ed, al menos, por dos razones. De un lado, porque la Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organizaci\u00f3n y funcionamiento de las entidades del orden nacional, distingue las dos nociones y les da alcances diferentes. As\u00ed ocurre, por ejemplo, con la disposici\u00f3n que regula el sistema de informaci\u00f3n de las entidades y organismos (art. 38) o con la que autoriza al presidente de la Rep\u00fablica para la supresi\u00f3n, disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de entidades u organismos administrativos nacionales (art. 52.5). En el mismo sentido se puede consultar los art\u00edculos 78, 96 (lit. a) y 108 ib\u00eddem. Incluso, la distinci\u00f3n se hace m\u00e1s evidente si se tiene en cuenta que los \u201cobjetivos\u201d y las \u201cfunciones\u201d de los ministerios y departamentos administrativos est\u00e1n regulados en normas diferentes, esto es, los art\u00edculos 58 y 59 de la Ley 489 de 1998. Por el otro, porque esta hermen\u00e9utica limitada es compatible con la jurisprudencia sobre el juicio de infracci\u00f3n de la iniciativa gubernamental exclusiva (supra fj. 61), seg\u00fan la cual los supuestos del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, son de interpretaci\u00f3n restrictiva, puesto que el principio general que rige la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica es el de libertad de configuraci\u00f3n.<\/p>\n
89. Teniendo en cuenta lo anterior, no es necesario establecer si hubo aval del Gobierno Nacional y si este cumpli\u00f3 o no con las exigencias jurisprudenciales.<\/p>\n
90. El art\u00edculo 44 acusado s\u00ed se relaciona con el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pero fue debidamente avalado por el Gobierno Nacional. El art\u00edculo 44 de la Ley 2099 de 2021 modifica la integraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas (CREG). Como ya se dijo (supra fj. 82), el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que las iniciativas que determinan la estructura de la administraci\u00f3n nacional deben ser gubernamentales, por lo que, en principio, la Corte tendr\u00eda que concluir que la disposici\u00f3n sub examine fue expedida en contrav\u00eda de los postulados constitucionales, dado que la ley acusada no provino del poder Ejecutivo. Es necesario aclarar que la CREG es una unidad administrativa especial sin personer\u00eda jur\u00eddica y adscrita al Ministerio de Minas y Energ\u00eda, seg\u00fan el art\u00edculo 69 de la Ley 142 de 1994, raz\u00f3n por la que hace parte del Sector Central de la Rama Ejecutiva, seg\u00fan el art\u00edculo 38 de la Ley 489 de 1998.<\/p>\n
91. No obstante, como se dijo antes (supra fj. 60), el art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992 establece que el Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto que deb\u00eda ser de su iniciativa y que curse en el Congreso de la Rep\u00fablica, siempre que se cumplan las exigencias establecidas en la jurisprudencia constitucional a la que ya se hizo referencia (supra fj. 61). Para la Corte, estas exigencias est\u00e1n cumplidas en el presente caso por las razones explicadas en los fundamentos jur\u00eddicos 77 y 78 supra, habida cuenta de que el ministro de Minas y Energ\u00eda aval\u00f3 la iniciativa parlamentaria.<\/p>\n
92. Es del caso aclarar que, en lo que respecta al art\u00edculo 44 acusado, el respaldo ministerial no debi\u00f3 ser complejo, es decir, no requer\u00eda la concurrencia de varios ministros. Para otorgar el aval a la norma acusada era suficiente la coadyuvancia del ministro de Minas y Energ\u00eda, habida cuenta de que la entidad cuya integraci\u00f3n fue modificada est\u00e1 adscrita a dicha cartera ministerial. Las competencias legales de ambas, adem\u00e1s, est\u00e1n directamente relacionadas, como se observa al analizar el alcance de los art\u00edculos 1.1.1.1.1. y 2.2.3.2.1.1. del Decreto 1073 de 2015 (Sector Administrativo Minas y Energ\u00eda), que regula el objetivo y las competencias de esta y aquella, en concordancia con lo que establece el art\u00edculo 23 de la Ley 143 de 1994.<\/p>\n
93. En suma, como la norma sub examine fue debidamente avalada por el Gobierno Nacional, queda descartada la violaci\u00f3n del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
5.3. \u00a0Inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 22, 48, 49 y 51 acusados<\/p>\n
94. Seg\u00fan lo que establece el \u00faltimo aparte del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno Nacional las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. La norma establece dos exigencias: de un lado, que se trate de exenciones tributarias y, del otro, que las mismas sean del orden nacional. Tales exigencias, entonces, excluyen las exenciones tributarias del orden territorial, habida cuenta de que tales beneficios, en principio, compete a los concejos municipales.<\/p>\n
95. Las exenciones tributarias son v\u00e1lidas constitucionalmente. Esta Corte ha reconocido que las cargas que el r\u00e9gimen impositivo prev\u00e9 permiten el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Desde esa perspectiva, el sistema tributario cumple un papel fundamental en la existencia misma del Estado, pues es indudable que su establecimiento se convierte en un presupuesto esencial para obtener los recursos necesarios que permiten su mantenimiento, subsistencia y fortalecimiento. Esto justifica el deber ciudadano de tributaci\u00f3n al que se refiere el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuya finalidad es permitirle al Estado contar con los recursos necesarios para garantizar la efectividad de los derechos y, a la vez, asegurar la racionalizaci\u00f3n de la econom\u00eda, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y la redistribuci\u00f3n equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 334 ib\u00eddem.<\/p>\n
96. El Legislador tiene amplia libertad de configuraci\u00f3n en materia impositiva. En ese marco, est\u00e1 facultado para establecer beneficios tributarios, que pueden estar inspirados en razones de orden fiscal, econ\u00f3mico o social, tales como: (i) la recuperaci\u00f3n y desarrollo de \u00e1reas geogr\u00e1ficas deprimidas en raz\u00f3n de desastres naturales; \u00a0(ii) el fortalecimiento patrimonial de empresas o entidades que ofrecen bienes o servicios de sensibilidad social; (iii) el incremento de la inversi\u00f3n en sectores vinculados con la generaci\u00f3n de empleo masivo; (iv) la protecci\u00f3n de determinados ingresos laborales; (v) la protecci\u00f3n a los cometidos de la seguridad social; y (vi) en general, una mejor redistribuci\u00f3n de la renta global que ofrece el balance econ\u00f3mico del pa\u00eds. Estos beneficios, como ya se dijo, deben ser de iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, cuando se trate de tributos del orden nacional.<\/p>\n
97. Entre los beneficios tributarios est\u00e1n las exclusiones y las exenciones. Estas tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estar\u00edan gravados. En otras palabras, cuando habi\u00e9ndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producir\u00e1n sus consecuencias o ello ocurrir\u00e1 solo de forma parcial. Aquellas tienen que ver con aquellos casos donde no hay sujeci\u00f3n a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos f\u00e1cticos no se adec\u00faan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributaci\u00f3n por la sencilla raz\u00f3n de que no se causa el impuesto. Recientemente, la Sala Plena estableci\u00f3 que, \u201c[e]n todo caso, si bien esta potestad legislativa otorga un amplio margen de configuraci\u00f3n, este no es absoluto y est\u00e1 sujeto a l\u00edmites. Entre estos se encuentran los principios del sistema tributario y la igualdad respecto de las cargas p\u00fablicas. En consecuencia, el ejercicio de esa atribuci\u00f3n puede resultar contrario al orden constitucional si desconoce los principios de equidad, eficiencia y progresividad, o derechos fundamentales (\u2026)\u201d.<\/p>\n
98. Las exclusiones no se encuentran amparadas por el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Esta conclusi\u00f3n encuentra fundamento en dos razonamientos: de un lado, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los supuestos de iniciativa gubernamental exclusiva son de interpretaci\u00f3n restrictiva, debido a que el principio general que rige la competencia del Congreso es el de libertad (supra fj. 61). De otro lado, debido a que si, en tiempos de paz, el Congreso de la Rep\u00fablica es el \u00fanico que puede crear tributos del orden nacional, seg\u00fan lo que establecen el numeral 12 del art\u00edculo 150 y el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, lo razonable es concluir que estas normas tambi\u00e9n son el fundamento para reconocer \u201cla competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para conceder exclusiones tributarias\u201d, como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte Constitucional, en la Sentencia C-345 de 2022.<\/p>\n
99. Como las exenciones suponen un trato diferenciado, su validez depende de que est\u00e9n fundadas en razones objetivas, en el entendido de que la igualdad \u201cno significa la ausencia de distinciones ni es sin\u00f3nimo de ciego igualitarismo, sino que responde a la necesidad de otorgar el mismo trato a quienes se encuentran en semejantes o iguales condiciones y de adoptar medidas distintas para quienes se hallan en hip\u00f3tesis diversas, mediante la razonable b\u00fasqueda, por parte de la autoridad, del equilibrio y la ponderaci\u00f3n\u201d. Adem\u00e1s, como se se\u00f1al\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico 94 supra, las leyes que las consagran deben ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno Nacional, en los casos en los que aquellas sean del orden nacional.<\/p>\n
100. A partir de las consideraciones precedentes, la Sala dividir\u00e1 en cuatro grupos los art\u00edculos objeto de estudio: (i) los art\u00edculos 8 y 11, que contienen beneficios de relevancia tributaria, pero no se relacionan con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (infra num. \u00a05.3.1.); (ii) los art\u00edculos 9, 22, 48 y 49, que no se relacionan con el mencionado inciso (infra num. \u00a05.3.2.); (iii) el art\u00edculo 51, que puede llegar a estar relacionado con la referida disposici\u00f3n constitucional, pero fue debidamente avalado por el Gobierno Nacional (infra num. \u00a05.3.3.); y (iv) el art\u00edculo 10, que s\u00ed est\u00e1 relacionado con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y fue debidamente avalado por el Gobierno Nacional (infra num. \u00a05.3.3.).<\/p>\n
5.3.1. Los art\u00edculos 8 y 11 acusados contienen beneficios de relevancia tributaria, pero no se relacionan con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
101. El art\u00edculo 8\u00ba acusado modifica el art\u00edculo 11 de la Ley 1715 de 2014, que regula la integraci\u00f3n de las energ\u00edas renovables no convencionales al Sistema Energ\u00e9tico Nacional, en el sentido de establecer un incentivo para la generaci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica con fuentes no convencionales, particularmente, para la inversi\u00f3n en el \u00e1mbito de la producci\u00f3n de energ\u00eda con Fuentes No Convencionales de Energ\u00eda Renovable y de la Gesti\u00f3n Eficiente de la Energ\u00eda, incluyendo la medici\u00f3n inteligente, consistente en la deducci\u00f3n de renta del 50% del total de la inversi\u00f3n realizada, por un periodo no mayor a 15 a\u00f1os. Igualmente, el art\u00edculo 11 demandado tiene como objeto modificar el art\u00edculo 14 de la Ley 1715 de 2014, a efectos de crear un incentivo contable, a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen de depreciaci\u00f3n acelerada, al que se refiere el art\u00edculo 2.2.3.8.5.1. del Decreto 2143 de 2015. Este, que en la pr\u00e1ctica consiste en una deducci\u00f3n, se aplica a las maquinarias, equipos y obras civiles necesarias para la preinversi\u00f3n, inversi\u00f3n y operaci\u00f3n de los proyectos de generaci\u00f3n con Fuentes No Convencionales de Energ\u00eda Renovable, as\u00ed como para la medici\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los potenciales recursos y para acciones o medidas de gesti\u00f3n eficiente de la energ\u00eda, incluyendo todos los equipos de medici\u00f3n inteligente.<\/p>\n
102. Para los efectos del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las deducciones no pueden ser entendidas como exenciones, pues, en estricto sentido, estas no exoneran del tributo determinados actos o personas que, normalmente, estar\u00edan gravados. En otras palabras, porque ante la concreci\u00f3n del hecho generador, se siguen produciendo las consecuencias impositivas establecidas por el Legislador. En el caso del impuesto sobre la renta, las deducciones est\u00e1n encaminadas a la determinaci\u00f3n de la renta l\u00edquida gravable como base para la aplicaci\u00f3n de la tarifa, pero no tienen que ver directamente con el hecho generador o con la obligaci\u00f3n tributaria.<\/p>\n
103. Las exenciones afectan todo o de parte de un tributo, sin que el sujeto beneficiario deje de ser sujeto pasivo del impuesto. Estas, como excepci\u00f3n al pago de la prestaci\u00f3n tributaria, son una forma de discriminaci\u00f3n justificable y, como tal, de consagraci\u00f3n legal, de car\u00e1cter taxativo y restrictivo, por lo que no es viable hacerlas extensivas a situaciones no previstas por el Legislador. Adem\u00e1s, reflejan un tratamiento preferencial otorgado a aquellos bienes que, por sus condiciones y naturaleza, no son aplicables para ser objeto de grav\u00e1menes tributarios, cuando, por regla general, deber\u00edan estarlo. En otras palabras, aun cuando el hecho generador se configura, por expresa disposici\u00f3n del Legislador no se desencadenan las consecuencias fiscales.<\/p>\n
104. Teniendo en cuenta lo anterior, no es necesario establecer si hubo aval del Gobierno Nacional y si este cumpli\u00f3 o no con las exigencias jurisprudenciales.<\/p>\n
105. Ahora bien, aun asumiendo que las normas en comento contienen exenciones propiamente dichas, habida cuenta de que la Corte ha se\u00f1alado que el concepto de exenci\u00f3n puede llegar a abarcar la eliminaci\u00f3n total del tributo y, adem\u00e1s, la disminuci\u00f3n de la tarifa, lo cierto es que aun as\u00ed no habr\u00eda lugar a declarar la inexequibilidad de las disposiciones en comento, habida cuenta de que tales normas fueron debidamente avaladas por el Gobierno Nacional. En efecto, una vez radicado el proyecto de ley, el presidente de la Rep\u00fablica, en compa\u00f1\u00eda de los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Minas y Energ\u00eda, y Ambiente y Desarrollo Territorial, remitieron solicitud de tr\u00e1mite de urgencia del Proyecto de Ley. Resulta del caso precisar que los art\u00edculos 8\u00ba y 11\u00ba estaban incluidos en la iniciativa en relaci\u00f3n con la cual se gener\u00f3 el mensaje de urgencia, particularmente, en los art\u00edculos 5\u00ba y 9\u00ba de la iniciativa, como se constata en la p\u00e1gina 6 de la Gaceta 1424 del 2 de diciembre del 2020.<\/p>\n
5.3.2. Los art\u00edculos 9, 22, 48 y 49 acusados no se relacionan con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
106. Los referidos art\u00edculos no establecen exenciones tributarias, por lo que su iniciativa no era privativa del Gobierno Nacional. Esto, por dos grupos de razones. Primero, debido a que el art\u00edculo 22 demandado faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la promoci\u00f3n y desarrollo de las tecnolog\u00edas de captura, utilizaci\u00f3n y almacenamiento de carbono. En la misma l\u00ednea, se tiene que el art\u00edculo 48 acusado modifica el r\u00e9gimen de subsidios de energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas combustible. Ni este ni aquel tienen como objeto regular, directa e indirectamente, exenciones tributarias.<\/p>\n
107. Es necesario aclarar que el subsidio del servicio p\u00fablico domiciliario de energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas no se puede asimilar con una exenci\u00f3n tributaria. El subsidio, seg\u00fan lo que se dijo en la Sentencia C-324 de 2009, no es otra cosa que la diferencia entre el precio que los compradores pagan y el precio que los productores reciben, diferencia que es pagada por un tercero, que suele ser el Estado. Particularmente, el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 847 de 2001, que regula el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribuci\u00f3n de Ingresos (FSSRI), destinado a administrar y distribuir los dineros reservados para fondear los subsidios del servicio p\u00fablico domiciliario de energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas a los usuarios de menores ingresos de la red f\u00edsica, define el subsidio como \u201cla diferencia entre lo que un usuario paga por el servicio y su costo, cuando tal costo es mayor al pago que debe hacer el usuario y se refleja como descuento en el valor de la factura que reciben los consumidores de menores ingreso\u201d. As\u00ed lo reconoci\u00f3 la Corte recientemente, mediante la Sentencia C-186 de 2022.<\/p>\n
108. Y, segundo, el art\u00edculo 9 y el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 22 establecen exoneraciones, pero no exenciones propiamente dichas. En lo que respecta a la primera de tales disposiciones legales, la Sala Plena advierte que la misma tiene como objeto la exclusi\u00f3n del impuesto a las ventas (IVA) en la adquisici\u00f3n de bienes y servicios para el desarrollo de proyectos de generaci\u00f3n con Fuentes no Convencionales de Energ\u00eda y gesti\u00f3n eficiente de la energ\u00eda. Esta exclusi\u00f3n, para la Corte, se debe interpretar a la luz del art\u00edculo 424 del Estatuto Tributario, que enlista los bienes que no causan el impuesto. Esta Corporaci\u00f3n ha precisado que \u201c[l]os bienes excluidos no causan IVA y quien los comercializa no se convierte en responsable tributario ni adquiere obligaci\u00f3n alguna en relaci\u00f3n con ese gravamen, motivo por el cual no es posible descontar los valores pagados por dicho concepto. Por el contrario, los bienes exentos si causan IVA, aunque son gravados con una tarifa del cero por ciento (0%), y los productores de dichos bienes adquieren la calidad de responsables tributarios aun cuando pueden obtener la devoluci\u00f3n del IVA pagado en la compra de materia prima y dem\u00e1s gastos relacionados con la producci\u00f3n o comercializaci\u00f3n de esos bienes\u201d. Desde esa perspectiva, es necesario concluir que la iniciativa legislativa de esta disposici\u00f3n no es privativa del Gobierno Nacional, porque no le aplica el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
109. Lo mismo se debe decir del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 22 y del art\u00edculo 49, ya que estos tienen como objeto la exclusi\u00f3n del impuesto a las ventas de las inversiones, los bienes, equipos y maquinaria destinados a la captura, utilizaci\u00f3n y almacenamiento de carbono, por un lado, y eximir a las empresas prestadoras del Servicio P\u00fablico Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros de la contribuci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 47 de la Ley 143 de 1994 y el art\u00edculo 89.1 de la Ley 142 de 1994, por el otro.<\/p>\n
110. Teniendo en cuenta lo anterior, no es necesario establecer si hubo aval del Gobierno Nacional y si este cumpli\u00f3 o no con las exigencias jurisprudenciales.<\/p>\n
5.3.3. \u00a0El art\u00edculo 51 acusado puede llegar a estar relacionado con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pero fue debidamente avalado por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
111. El art\u00edculo 51 dispone que los puestos y centros de salud, los hospitales, cl\u00ednicas y los centros educativos y asistenciales no seguir\u00e1n pagando sobre el valor de sus consumos el factor o factores de que trata el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 89 de la Ley 142 de 1994. As\u00ed, aun suponiendo que dicha norma contiene exenciones tributarias y que, como tal, su iniciativa es privativa del Gobierno Nacional por disposici\u00f3n del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, lo cierto es que el art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992 establece que el Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto que deb\u00eda ser de su iniciativa, claro est\u00e1, siempre que se cumplan las exigencias establecidas en la jurisprudencia constitucional (supra fj. 61). Para la Sala Plena, tales exigencias s\u00ed est\u00e1n cumplidas en el presente caso por las razones que se explicar\u00e1n a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
112. El aval se produjo respecto de una iniciativa en particular, esto es, el Proyecto de Ley 365 de 2020 Senado de la Rep\u00fablica, 565 de 2021 C\u00e1mara de Representantes. Adem\u00e1s, la coadyuvancia fue t\u00e1cita (actos suficientemente claros e inequ\u00edvocos) y se dio dentro del tr\u00e1mite legislativo y ante las c\u00e9lulas legislativas donde se estaba tramitando conjuntamente el Proyecto de Ley. En efecto, una vez radicado el proyecto de ley, el presidente de la Rep\u00fablica, en compa\u00f1\u00eda de los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Minas y Energ\u00eda, y Ambiente y Desarrollo Territorial, remitieron solicitud de tr\u00e1mite de urgencia del Proyecto de Ley. Resulta del caso precisar que el art\u00edculo 51 estaba incluido en la iniciativa en relaci\u00f3n con la cual se gener\u00f3 el mensaje de urgencia, particularmente, en el art\u00edculo 20 de la iniciativa, como se constata en la p\u00e1gina 8 de la Gaceta 1424 del 2 de diciembre del a\u00f1o 2020.<\/p>\n
113. El respaldo ministerial no requer\u00eda la concurrencia de otros ministros. Para otorgar el aval a la norma acusada era suficiente la coadyuvancia del presidente de la Rep\u00fablica y del ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, pues estas establecen beneficios con impactos tributarios. El nexo entre el objeto de los art\u00edculos y las competencias legales del referido ministerio se hace evidente en el art\u00edculo 1.1.1.1. del Decreto 1068 de 2015 (Sector Administrativo Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico), que establece que la entidad tiene como objeto \u201cla regulaci\u00f3n, en materia fiscal, tributaria, aduanera, de cr\u00e9dito p\u00fablico, presupuestal, de tesorer\u00eda, cooperativa, financiera, cambiaria, monetaria y crediticia\u201d. Incluso, si en gracia de discusi\u00f3n se acepta que deb\u00eda concurrir otro ministerio para la coadyuvancia de las disposiciones en comento, lo cierto es que la cartera ministerial que tambi\u00e9n podr\u00eda tener inter\u00e9s es el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, habida cuenta de que el art\u00edculo modificado regula tarifas de servicios p\u00fablicos. Esta entidad p\u00fablica, como ya ha quedado expuesto previamente, particip\u00f3 activamente en el tr\u00e1mite legislativo y aval\u00f3 la norma que contienen las disposiciones objeto de las consideraciones precedentes.<\/p>\n
114. En suma, como la norma sub examine fue debidamente avalada por el Gobierno Nacional, queda descartada la violaci\u00f3n del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
5.3.4. El art\u00edculo 10 s\u00ed est\u00e1 relacionado con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pero fue debidamente avalado por el Gobierno Nacional.<\/p>\n
115. El art\u00edculo 10 modifica el art\u00edculo 13 de la Ley 1715 de 2014, en el sentido de disponer un incentivo arancelario, por medio de la exenci\u00f3n del pago de los derechos arancelarios de importaci\u00f3n, para las personas, naturales o jur\u00eddicas, que sean titulares de nuevas inversiones en nuevos proyectos de Fuentes No Convencionales de Energ\u00eda Renovable y medici\u00f3n y evaluaci\u00f3n de los potenciales recursos o acciones y medidas de eficiencia energ\u00e9tica, incluyendo los equipos de medici\u00f3n inteligente, en el marco del Programa de Uso Racional y Eficiente de Energ\u00eda y Fuentes No Convencionales (Proure). Espec\u00edficamente, el art\u00edculo consagra la exenci\u00f3n respecto de la importaci\u00f3n de maquinaria, equipos, materiales e insumos destinados exclusivamente para labores de reinversi\u00f3n y de inversi\u00f3n en dichos proyectos. La norma, entonces, es una exenci\u00f3n tributaria propiamente dicha, primero, porque exonera del tributo a determinadas personas y actos que, normalmente, estar\u00edan gravados. Segundo, debido a que la disposici\u00f3n, prima facie, no releva al beneficiario de cumplir con las exigencias formales de la importaci\u00f3n.<\/p>\n
116. Como ya se dijo (supra fj. 94), \u00fanicamente podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno Nacional las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, por lo que, en principio, ser\u00eda necesario concluir que la disposici\u00f3n sub examine fue expedida en contrav\u00eda de los postulados constitucionales, dado que la ley acusada provino de una iniciativa parlamentaria.<\/p>\n
117. Con todo, el art\u00edculo 142 de la Ley 5\u00aa de 1992 reconoce que el Gobierno Nacional podr\u00e1 coadyuvar cualquier proyecto que debiera ser de su iniciativa, siempre que se cumplan las exigencias establecidas en la jurisprudencia (supra fj. 61). Para la Corte, estas exigencias est\u00e1n cumplidas en el presente caso por las razones que se explicar\u00e1n a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
118. El aval ministerial debi\u00f3 ser complejo, es decir, requer\u00eda la concurrencia de varios ministros. En efecto, por el objeto de la norma acusada la coadyuvancia debi\u00f3 provenir de los ministros de Minas y Energ\u00eda y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en el entendido de que el art\u00edculo 10 acusado establece beneficios tributarios que tienen como objeto la promoci\u00f3n de las Fuentes No Convencionales de Energ\u00eda y la gesti\u00f3n eficiente de la energ\u00eda, tem\u00e1ticas relacionadas directamente con las dos carteras ministeriales, seg\u00fan lo que se lee, respectivamente, en el art\u00edculo 1.1.1.1.1. del Decreto 1073 de 2015 (Sector Administrativo Minas y Energ\u00eda) y el art\u00edculo 1.1.1.1. \u00a0del Decreto 1068 de 2015 (Sector Administrativo Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico), como ya lo explic\u00f3 la Sala Plena en apartes de esta providencia judicial.<\/p>\n
119. Como ya se dijo, una vez radicado el proyecto de ley, el presidente de la Rep\u00fablica, en compa\u00f1\u00eda de los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Minas y Energ\u00eda, y Ambiente y Desarrollo Territorial, remitieron solicitud de tr\u00e1mite de urgencia del Proyecto de Ley. Resulta del caso precisar que el art\u00edculo 10\u00ba estaba incluido en la iniciativa en relaci\u00f3n con la cual se gener\u00f3 el mensaje de urgencia, particularmente, en el art\u00edculo 8\u00ba de la iniciativa, como se constata en la p\u00e1gina 6 de la Gaceta 1424 del 2 de diciembre del 2020.<\/p>\n
120. Es verdad que en el tr\u00e1mite legislativo se manifest\u00f3, expresamente, que \u201cmientras se mantenga la vigencia y redacci\u00f3n actual, dichos beneficios [incluido el incentivo arancelario que se estudia] no cuentan con el aval de[l] Ministerio [de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico]\u201d. Esto, seg\u00fan lo que se lee en el documento \u201c[c]omentarios frente a la ponencia de segundo y cuarto debate\u201d, debido a que la entidad manifest\u00f3: \u201cesta Cartera avalar\u00eda los beneficios tributarios contenidos en los art\u00edculos 8, 9, 10 (\u2026), si se establece claramente que los art\u00edculos que consagran dichos beneficios tendr\u00e1n una vigencia de treinta (30) a\u00f1os, contados a partir del 1 de julio de 2021\u201d (negrillas propias). Particularmente, \u201c[p]ara una mayor claridad -y teniendo en cuenta que se trata de art\u00edculos y beneficios muy variados- [el] Ministerio sugi[ri\u00f3] que se adicion[ara] un nuevo art\u00edculo al Cap\u00edtulo IIl de la Ley 1715 para establecer claramente el plazo de 30 a\u00f1os a partir del 1 de julio de 2021 para todos los beneficios all\u00ed consagrados\u201d. Esto y aquello, porque \u201cel plazo no solo permitir\u00eda acceder a los beneficios en un periodo de tiempo amplio, sino que adem\u00e1s permitir\u00eda eliminar beneficios tributarios al final del plazo establecido\u201d. Con todo, tambi\u00e9n es verdad que dicha manifestaci\u00f3n no provino directamente del ministro de la Cartera y que, de todos modos, en el texto finalmente aprobado se incluy\u00f3 el art\u00edculo 55, que reza: \u201c[l]os beneficios tributarios y arancelarios y los tratamientos fiscales preferenciales que se deriven de lo establecido en el presente cap\u00edtulo continuar\u00e1n vigentes por un plazo de treinta (30) a\u00f1os, contados a partir del 1 de julio de 2021. Una vez cumplido dicho plazo, las inversiones, bienes, servicios y supuestos de hecho objeto de los beneficios aqu\u00ed establecidos tendr\u00e1n el tratamiento tributario general y no gozar\u00e1n de tratamientos tributarios especiales\u201d.<\/p>\n
121. En consecuencia, como la norma sub examine fue avalada por el Gobierno Nacional, queda descartada la violaci\u00f3n del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
122. Conclusi\u00f3n del primer problema jur\u00eddico. Los art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021, no fueron expedidos al margen de la exigencia consagrada en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Esto, por las razones que se recogen en el siguiente cuadro:<\/p>\n
Norma demandada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumento de constitucionalidad<\/p>\n
Art\u00edculos 12 y 53, \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones no se relacionan con el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que no era obligatoria la iniciativa gubernamental.<\/p>\n
Art\u00edculo 30. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma s\u00ed se relaciona con el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que deb\u00eda ser de iniciativa del Gobierno Nacional. Aunque esto no ocurri\u00f3, el art\u00edculo fue debidamente avalado.<\/p>\n
Art\u00edculos 18, 29, 31, 38 y 39. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones no se relacionan con el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que no era obligatoria la iniciativa gubernamental.<\/p>\n
Art\u00edculo 44. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma s\u00ed se relaciona con el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que deb\u00eda ser de iniciativa del Gobierno Nacional. Aunque esto no ocurri\u00f3, el art\u00edculo fue debidamente avalado.<\/p>\n
Art\u00edculos 8 y 11. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones contienen beneficios de relevancia tributaria, pero no se relacionan con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que no era obligatoria la iniciativa gubernamental.<\/p>\n
Art\u00edculos 9, 22, 48 y 49. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las disposiciones no se relacionan con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que no era obligatoria la iniciativa gubernamental.<\/p>\n
Art\u00edculo 51. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma se puede llegar a relacionar con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que deb\u00eda ser de iniciativa del Gobierno Nacional. Aunque esto no ocurri\u00f3, el art\u00edculo fue debidamente avalado.<\/p>\n
Art\u00edculo 10. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma est\u00e1 relacionada con el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por lo que deb\u00eda ser de iniciativa del Gobierno Nacional. Aunque esto no ocurri\u00f3, el art\u00edculo fue debidamente avalado.<\/p>\n
6. Reserva de iniciativa legislativa en materia tributaria (cargo segundo). Art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021<\/p>\n
123. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia. El inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que \u201c[l]os proyectos de ley relativos a los tributos iniciar\u00e1n su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado\u201d. En la misma l\u00ednea, el art\u00edculo 143 de la Ley 5\u00aa de 1992 dispone que \u201c[l]os proyectos de ley relativos a tributos y presupuesto de rentas y gastos ser\u00e1n presentados en la Secretar\u00eda de la C\u00e1mara de Representantes (\u2026)\u201d.<\/p>\n
124. Recientemente, la Sala Plena recopil\u00f3 las reglas jurisprudenciales sobre el tr\u00e1mite legislativo en materia tributaria. En t\u00e9rminos generales, adem\u00e1s de explicar en qu\u00e9 consiste el bicameralismo y cu\u00e1l es el objeto y alcance de las \u201cleyes de financiamiento\u201d, la Corte se refiri\u00f3 a los requisitos constitucionales y org\u00e1nicos en el tr\u00e1mite de asuntos tributarios. Por una parte, resalt\u00f3 que la Carta Pol\u00edtica \u201cestablece los siguientes requisitos para que un proyecto se convierta en Ley de la Rep\u00fablica: (i) haber sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva; (ii) haber sido aprobado en primer debate en la comisi\u00f3n o en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas c\u00e1maras, seg\u00fan el caso; (iii) haber sido aprobado en segundo debate en cada c\u00e1mara; y (iv) haber sido sancionado por el presidente de la Rep\u00fablica (arts. 157 y 189 CP)\u201d. Estos, concluy\u00f3, son los aspectos estructurales del proceso de formaci\u00f3n de las leyes, cuya ausencia, agreg\u00f3, comporta la existencia de un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. Para esto \u00faltimo, resalt\u00f3 la importancia de valorar el principio de instrumentalidad de las formas. Por otra parte, el Tribunal destac\u00f3 la importancia de las disposiciones org\u00e1nicas relativas a la formaci\u00f3n de las leyes.<\/p>\n
125. En la Sentencia C-015 de 2016, la Corte se pronunci\u00f3 sobre la reserva de iniciativa en materia tributaria, de conformidad con el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Record\u00f3 que si una ley contiene disposiciones tributarias, el tr\u00e1mite debe iniciarse en la C\u00e1mara de Representantes, con independencia del t\u00edtulo que se d\u00e9 al proyecto o de que los asuntos tributarios sean minoritarios o marginales dentro del mismo. En su defecto, los art\u00edculos respectivos se deben desglosar y ser tramitados separadamente, empezando su tr\u00e1mite en dicha c\u00e9lula legislativa. De una forma u otra, para determinar si las disposiciones de una norma son de naturaleza tributaria, debe atenderse a su contenido sustantivo y no al t\u00edtulo dado por los autores del proyecto, as\u00ed como tambi\u00e9n se deben tener en cuenta el alcance de las obligaciones tributarias en ellas incluidas. As\u00ed, un precepto se entender\u00e1 de naturaleza tributaria cuando modifique los elementos de un tributo o los aspectos relacionados con las obligaciones tributarias de car\u00e1cter instrumental. Con todo, el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica debe interpretarse\u00a0\u201cconforme al principio de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de tr\u00e1mite en materias tributarias\u201d y \u201canaliz\u00e1ndola sistem\u00e1ticamente con las dem\u00e1s disposiciones constitucionales relevantes (\u2026)\u201d.<\/p>\n
126. La norma en comento tiene como prop\u00f3sito de control \u201ccon el cual se representa a los ciudadanos con el fin de que se determinen sus derechos y alcance de sus obligaciones en materia de tributos, de manera que el Constituyente le otorga a la C\u00e1mara de Representantes el poder en el tema del control pol\u00edtico\u201d. En la Sentencia C-229 de 2003, el Tribunal se\u00f1al\u00f3 que la \u201creserva de tr\u00e1mite en materias tributarias constituye un mecanismo de control pol\u00edtico sobre la potestad impositiva del Estado, que tiene como objetivo preservar el principio de democracia representativa en materia tributaria\u201d. Desde esa perspectiva, la simple referencia a una materia tributaria, que en s\u00ed misma no tenga repercusiones respecto del contenido y alcance de una obligaci\u00f3n tributaria en concreto, excede el \u00e1mbito propio del control pol\u00edtico que el Constituyente quiso encargarle a la C\u00e1mara de Representantes. En la pr\u00e1ctica, una disposici\u00f3n normativa que se refiere tangencialmente a una materia tributaria, pero que no afecta el contenido y alcance de las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales, no resulta inconstitucional por no haberse iniciado el tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes.<\/p>\n
127. \u00a0En la misma l\u00ednea, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la reserva de iniciaci\u00f3n del tr\u00e1mite en materias tributarias constituye un\u00a0mecanismo a trav\u00e9s del cual las entidades territoriales ejercen un control pol\u00edtico sobre la articulaci\u00f3n legal de sus intereses y potestades impositivas, propias y de la Naci\u00f3n. La reserva garantiza la representaci\u00f3n territorial de los tributos, en el entendido de que fortalece la participaci\u00f3n pol\u00edtica de las circunscripciones territoriales y especiales en el dise\u00f1o compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con ello, adem\u00e1s, se\u00a0garantiza los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda impositiva de los entes territoriales, permiti\u00e9ndoles a los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo, claro est\u00e1, dentro de los marcos consagrados por el Legislador. As\u00ed, la Corte ha manifestado que deben iniciar su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes todas aquellas disposiciones tributarias que afecten los elementos de los tributos del orden territorial o la autonom\u00eda impositiva de las entidades territoriales.<\/p>\n
128. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha admitido algunas excepciones o \u201ccriterios de flexibilizaci\u00f3n\u201d del inciso 4 del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, a saber: (i) cuando se trata de la implementaci\u00f3n de un C\u00f3digo; (ii) cuando se menciona una norma tributaria pero no se hace creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, o supresi\u00f3n alguna de la misma; (iii) cuando se trate de leyes que modifiquen o adopten de manera permanente decretos de emergencia econ\u00f3mica; y (iv) cuando exista un mensaje de urgencia del presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
129. En lo que respecta al mensaje de urgencia, la Corte Constitucional ha reconocido que, cuando existe un llamado de este tipo y las comisiones sesionan de forma conjunta en su primer debate, se est\u00e1 asegurando la participaci\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes al inicio del procedimiento legislativo. As\u00ed mismo, la Sala Plena ha se\u00f1alado que la radicaci\u00f3n del proyecto en la Secretar\u00eda de una o de otra C\u00e1mara no tiene incidencia en la facultad que el art\u00edculo 163 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le otorga al presidente de la Rep\u00fablica para solicitar el tr\u00e1mite de urgencia. Este hecho tampoco impide la deliberaci\u00f3n conjunta de las comisiones, ni la flexibilizaci\u00f3n del tr\u00e1mite a que, por excepci\u00f3n, da lugar esa deliberaci\u00f3n conjunta originada en el mensaje de urgencia.<\/p>\n
130. Finalmente, es necesario resaltar que la no aplicaci\u00f3n de la regla en comento da lugar a un vicio de tr\u00e1mite insubsanable, por lo que, ante esta situaci\u00f3n, el Tribunal deber\u00eda declarar inexequible la Ley en la que se omiti\u00f3 la ejecuci\u00f3n del inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
131. Posici\u00f3n de las partes. Los accionantes consideran que los art\u00edculos acusados son violatorios del inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por dos razones: primero, porque los art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021, regulan asuntos tributarios y, segundo, debido a que, a pesar de esto, iniciaron el tr\u00e1mite en el Senado de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
132. La exigencia constitucional que se echa de menos no es aplicable. En criterio de la Corte, el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no es aplicable respecto de los art\u00edculos demandados. Por un lado, como se explic\u00f3 en el numeral 5.3.2. supra, los art\u00edculos 22 y 48 no contienen normas de naturaleza tributaria. Por otro lado, \u00a0aunque las dem\u00e1s disposiciones pudieran llegar a tener tal naturaleza, para lo cual los demandantes no desarrollaron mayores argumentos, lo cierto es que este hecho es irrelevante porque se presenta una de las excepciones o \u201ccriterios de flexibilizaci\u00f3n\u201d del inciso 4 del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en el entendido de que la normativa acusada tuvo mensaje de urgencia (supra fj. 129).<\/p>\n
133. En efecto, el 24 de marzo de 2021, el presidente de la Rep\u00fablica, en compa\u00f1\u00eda de los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Minas y Energ\u00eda, y Ambiente y Desarrollo Territorial, remitieron solicitud de tr\u00e1mite de urgencia del Proyecto de Ley 365 de 2020 Senado (a\u00fan no hab\u00eda empezado en la C\u00e1mara de Representantes), as\u00ed como de su deliberaci\u00f3n conjunta en las comisiones quintas del Congreso de la Rep\u00fablica. Posteriormente, las mesas directivas de ambas c\u00e1maras accedieron a la solicitud y fueron expedidas las resoluciones 089 del 7 de abril de 2021 -Senado- y 0648 del 6 de abril de 2021 -C\u00e1mara-, mediante las cuales se autoriz\u00f3 a las comisiones quintas de Senado y C\u00e1mara a sesionar conjuntamente.<\/p>\n
134. Habr\u00eda que agregar que no les asiste raz\u00f3n a los accionantes cuando afirman que la radicaci\u00f3n del proyecto en el Senado de la Rep\u00fablica es un hecho per se indicativo de violaci\u00f3n del inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional (supra fj. 129), la radicaci\u00f3n del proyecto en una u otra C\u00e1mara no tiene incidencia en la facultad que el art\u00edculo 163 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le otorga al presidente de la Rep\u00fablica para solicitar el tr\u00e1mite de urgencia, as\u00ed como tampoco la tiene respecto de la deliberaci\u00f3n conjunta de las comisiones, ni la flexibilizaci\u00f3n del tr\u00e1mite a que, por excepci\u00f3n, da lugar esa deliberaci\u00f3n conjunta originada en el mensaje de urgencia.<\/p>\n
135. Aun haciendo caso omiso de lo anterior, lo cierto es que el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica debe interpretarse\u00a0\u201cconforme al principio de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de tr\u00e1mite en materias tributarias\u201d y \u201canaliz\u00e1ndola sistem\u00e1ticamente con las dem\u00e1s disposiciones constitucionales relevantes (\u2026)\u201d, lo que conduce a descartar la hermen\u00e9utica de los actores, pues lo importante es que la C\u00e1mara de Representantes hubiere podido ejercer sus competencias constitucionales respecto de las normas de orden tributario, lo que, en efecto, ocurri\u00f3 en este caso, como se explicar\u00e1 en el numeral 7 infra.<\/p>\n
136. Conclusi\u00f3n del segundo problema jur\u00eddico. Los art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021, no fueron expedidos al margen de la exigencia consagrada en el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Esto, porque la mencionada ley tuvo \u201cmensaje de urgencia\u201d.<\/p>\n
7. Principio de publicidad y consecutividad.<\/p>\n
137. Principios de publicidad y consecutividad. Presupuesto fundamental del procedimiento legislativo y del tr\u00e1mite de las proposiciones. El principio de publicidad es transversal a todo el procedimiento legislativo. Est\u00e1 reconocido en los art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en diversas disposiciones de la Ley 5\u00aa de 1992. Igualmente, este se erige como supuesto de la racionalidad deliberativa y decisoria, en el entendido de que posibilita el debate y, en consecuencia, la debida conformaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica del Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
138. La publicidad es una herramienta para el funcionamiento de las reglas de discusi\u00f3n al interior del \u00f3rgano legislativo y, adem\u00e1s, otorga las condiciones necesarias para que los ciudadanos conozcan las leyes en el proceso de formaci\u00f3n y, de considerarlo procedente, ejerzan \u201cel control pol\u00edtico que tiene sobre sus representantes\u201d. Para los efectos del caso, vale la pena resaltar que: (i) de los proyectos legislativos, ponencias, sesiones de las c\u00e1maras y sus comisiones se levantar\u00e1n las actas correspondientes, las cuales deben contener una relaci\u00f3n de los temas debatidos, los intervinientes, las proposiciones y las decisiones adoptadas (Ley 5\u00aa de 1992, arts. 35 y 130); (ii) aunque la Gaceta del Congreso de la Rep\u00fablica es el medio oficial escrito de publicidad del cuerpo legislativo (ib\u00eddem, art. 36), no se descarta la publicidad de los actos de las comisiones y las plenarias por cualquier otro medio alterno (ib\u00eddem, art. 35); (iii) la publicaci\u00f3n de las gacetas se efectuar\u00e1 a la mayor brevedad posible (ib\u00eddem, art. 130); y (iv) los informes de ponencia deber\u00e1n publicarse en la Gaceta del Congreso de la Rep\u00fablica, pero, a efectos de agilizar el tr\u00e1mite del proyecto de ley, es posible autorizar la reproducci\u00f3n de estos por cualquier medio de distribuci\u00f3n entre los miembros de la respectiva comisi\u00f3n, claro est\u00e1, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducci\u00f3n en la Gaceta del Congreso.<\/p>\n
139. La publicidad, pues, racionaliza el tr\u00e1mite legislativo, fomenta el ejercicio deliberativo y contribuye a la legitimidad y la confianza ciudadana en el proceso. Al respecto, en la Sentencia C-397 de 2010, se dijo que el principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso de la Rep\u00fablica es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusi\u00f3n p\u00fablica de las distintas opiniones y opciones pol\u00edticas. La publicidad, se dijo, tambi\u00e9n racionaliza la discusi\u00f3n parlamentaria y la hace m\u00e1s receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados m\u00e1s justos. De otro lado, se se\u00f1al\u00f3 que \u201cla publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadan\u00eda, y es una condici\u00f3n necesaria para que el p\u00fablico est\u00e9 mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan adem\u00e1s las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana\u201d. La publicidad, concluy\u00f3 la Corte en la mencionada sentencia, \u201ces una condici\u00f3n de legitimidad de la discusi\u00f3n parlamentaria, pues es la \u00fanica manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir pol\u00edticamente la opini\u00f3n de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservaci\u00f3n de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente\u201d.<\/p>\n
140. Para efectos pr\u00e1cticos, lo que se busca es que los congresistas tengan un conocimiento previo e informado del asunto a discutir, por lo que la publicidad es una condici\u00f3n l\u00f3gica del debate y de la votaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos establecidos en los art\u00edculos 94, 112 y 122 de la Ley 5\u00aa de 1992. Esto, porque si no es claro el objeto no hay debate, pues a los legisladores les corresponde \u201caprobar textos [determinados], conocidos, expl\u00edcitos, expresos e id\u00e9nticos, que s\u00f3lo as\u00ed pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento\u201d. Desde esa perspectiva, entonces, la posibilidad de aprobar textos impl\u00edcitos, indeterminados o \u201cdeterminables\u201d, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente y lesiva del principio objeto de comentarios.<\/p>\n
141. Es necesario aclarar el alcance de la jurisprudencia constitucional sobre el principio de publicidad, al menos, en dos sentidos. Por un lado, que los requerimientos que se exigen para la satisfacci\u00f3n del principio de publicidad operan en una intensidad variable en funci\u00f3n de las materias sometidas a examen constitucional. Por ejemplo, en el debate de regulaciones penales, la exigencia de todos aquellos principios instituidos en garant\u00eda de la democracia, incluyendo el de publicidad, adquieren una particular dimensi\u00f3n, dado el objeto y materia sobre los que versan. Por el otro, la Corte ha reconocido que el cumplimiento del principio de publicidad guarda relaci\u00f3n con el principio de consecutividad, pues el quebrantamiento de las reglas de procedimiento relativas al principio de publicidad, a tal punto que no sea posible concluir que los congresistas ten\u00edan un conocimiento real del objeto de la discusi\u00f3n, descarta la existencia de un debate propiamente dicho. Esta conclusi\u00f3n, sin embargo, debe ser matizada: (i) el principio de publicidad debe ponderar el principio de instrumentalizaci\u00f3n de las formas, seg\u00fan el cual las reglas de aprobaci\u00f3n de los proyectos no tienen un fin en s\u00ed mismo, por lo que deben ser interpretadas a la luz de los valores sustantivos que esas reglas pretenden realizar; (ii) el conocimiento de los congresistas se presume cuando se utilizan los medios oficiales para difundir una determinada informaci\u00f3n, esto es, la Gaceta del Congreso de la Rep\u00fablica (regla general); y (iii) sin perjuicio de lo anterior, es posible recurrir a medios alternativos de publicidad (regla de excepci\u00f3n), por la cual, de todos modos, resulta indispensable que se pruebe el conocimiento real de los congresistas.<\/p>\n
142. En esa l\u00ednea, La jurisprudencia ha precisado que las c\u00e9lulas legislativas, en virtud del principio de consecutividad, deben debatir todos los temas propuestos en el tr\u00e1mite legislativo, esto es, debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, as\u00ed como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. En t\u00e9rminos generales, una irregularidad asociada a esta obligaci\u00f3n da lugar a se considere que se ha incurrido en un vicio de procedimiento por la elusi\u00f3n del debate.<\/p>\n
143. Principio de publicidad aplicado a las proposiciones. La doctrina constitucional vigente est\u00e1 contenida en las sentencias C-481 de 2019, C-415 de 2020 y C-314 de 2022, cuyas consideraciones fueron reiteradas, recientemente, en la Sentencia C-325 de 2022. All\u00ed se aleg\u00f3 la violaci\u00f3n del principio de publicidad, precisamente, en contra de la ley objeto del presente control abstracto de constitucionalidad. En la primera de las decisiones, este Tribunal declar\u00f3 la inexequibilidad de varios art\u00edculos de la Ley 1943 de 2018 (ley de financiamiento), debido a que los integrantes de la C\u00e1mara de Representantes desconoc\u00edan el texto aprobado en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, al momento de aprobar la proposici\u00f3n de acoger este \u00faltimo en su integridad. En contraste, la segunda decisi\u00f3n aval\u00f3 la constitucionalidad de la Ley 1955 de 2019 (PND), al encontrar que las explicaciones orales y la publicaci\u00f3n en p\u00e1gina Web s\u00ed fueron mecanismos alternativos v\u00e1lidos de publicidad. En el tercero de los mencionados fallos, se declar\u00f3 la exequibilidad de la Ley 2155 de 2021. De una u otra manera, lo cierto es que esta Corporaci\u00f3n ha avalado la viabilidad de acudir a \u201cmedios alternativos de publicidad\u201d en el tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
144. En t\u00e9rminos generales, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la publicidad de las proposiciones se debe garantizar en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 125 de la Ley 5\u00aa de 1992, seg\u00fan el cual estas deben ser le\u00eddas en dos oportunidades; una vez antes del debate respectivo y otra antes de la votaci\u00f3n. Adicionalmente, amparada en el principio de instrumentalidad de las formas, la Corte ha reconocido que, si esto no ha ocurrido, existen formas de subsanaci\u00f3n durante el tr\u00e1mite legislativo. Con todo, para que la publicidad de las proposiciones resulte v\u00e1lida, es necesario que se garantice la adecuada formaci\u00f3n de la voluntad democr\u00e1tica, es decir, que la \u201cforma\u201d vaya dirigida a que los congresistas puedan conocer, con la debida antelaci\u00f3n y de manera suficiente, el contenido de las modificaciones propuestas.<\/p>\n
145. En dicho contexto, esta Corporaci\u00f3n ha admitido los siguientes mecanismos de publicidad de las proposiciones: (i) la publicaci\u00f3n en la Gaceta del Congreso, aunque ello no sea una imposici\u00f3n legal o constitucional; (ii) la lectura oral antes del debate y votaci\u00f3n, habida cuenta de que las proposiciones deben y ser puestas a consideraci\u00f3n antes de abrir la discusi\u00f3n; (iii) la distribuci\u00f3n de copias a cada parlamentario, siempre que esto se haga con antelaci\u00f3n a la discusi\u00f3n y votaci\u00f3n; (iv) explicaci\u00f3n oral del contenido particular y concreto; y (v) la publicaci\u00f3n en p\u00e1gina Web. Las hip\u00f3tesis de los numerales \u201civ\u201d y \u201cv\u201d deben ser objeto de aclaraci\u00f3n.<\/p>\n
146. En lo que respecta a la explicaci\u00f3n oral durante el debate legislativo, es necesario aclarar que, aunque en la Sentencia C-481 de 2019, la Corte acogi\u00f3 un est\u00e1ndar de valoraci\u00f3n seg\u00fan el cual se debe analizar si la explicaci\u00f3n fue completa, espec\u00edfica, precisa y suficiente (fj. 300), en la Sentencia C-415 de 2020 se opt\u00f3 por un est\u00e1ndar que impone estudiar si la explicaci\u00f3n fue clara, precisa y necesaria (fj. 129). De especial importancia resulta el criterio de necesidad, habida cuenta de que la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que \u201clas explicaciones suministradas no necesariamente ten\u00edan que versar sobre todas y cada una de las disposiciones de la ley\u201d. Igualmente, en la Sentencia C-314 de 2022 se adopt\u00f3 un criterio de \u201crazonabilidad\u201d. As\u00ed, termin\u00f3 por establecer un est\u00e1ndar de valoraci\u00f3n menos estricto que en el primer caso, lo que se justifica en que este \u00faltimo trataba sobre normas de orden tributario.<\/p>\n
147. En cuanto a la publicaci\u00f3n en p\u00e1gina Web, resulta indispensable precisar que, seg\u00fan el est\u00e1ndar fijado en las sentencias C-481 de 2019 (fj. 241) y C-415 de 2020 (fj. 131), dicha publicaci\u00f3n deber ser informada a los parlamentarios, es decir, que se les comunique que las proposiciones fueron publicadas por ese medio. Habr\u00eda que agregar que la publicaci\u00f3n en p\u00e1gina Web no es el \u00fanico \u201cmedio alternativo\u201d que ha avalado la jurisprudencia, dado de que la Sentencia C-481 de 2019 reconoci\u00f3 que \u201c(\u2026) el conocimiento previo y completo de los textos sometidos a debate en efecto puede darse a trav\u00e9s de las nuevas tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n o cualquier medio adecuado para comunicarla a sus destinatarios\u201d. Incluso, en esa ocasi\u00f3n se estudi\u00f3 si la transmisi\u00f3n de la sesi\u00f3n plenaria del Senado de la Rep\u00fablica pod\u00eda ser id\u00f3nea para efectos de publicidad.<\/p>\n
148. La Sala reitera las consideraciones mencionadas. Sin embargo, en lo que respecta a la publicaci\u00f3n en p\u00e1gina Web, entiende necesario matizar su alcance solo para los efectos del caso en concreto, en el sentido de precisar que el \u201cinforme previo\u201d no limita la validez de la publicaci\u00f3n como herramienta de garant\u00eda del principio de publicidad. Esto, por las circunstancias particulares en las que se expidi\u00f3 la Ley 2099 de 2021. En efecto, esta norma fue tramitada en el primer semestre del 2021, cuando el pa\u00eds atravesaba un proceso de estabilizaci\u00f3n y reducci\u00f3n de los contagios y las muertes causadas por el Covid-19. Es un hecho notorio que en el a\u00f1o 2021 hubo en Colombia dos picos de fallecimientos y contagios que hicieron inviable levantar totalmente la emergencia sanitaria: por un lado, el 17 de enero de 2021, estando radicada la iniciativa, se reportaron 17,379 casos nuevos registrados, y el 28 de junio, ocho d\u00edas despu\u00e9s de la discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del informe de conciliaci\u00f3n en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, se reportaron 28,478 casos nuevos. Los puntos m\u00e1s altos de fallecimientos por el coronavirus, por su parte, se presentaron el 21 de enero de 2021 con 395 muertes y el 6 de junio con 530 fallecidos. Como se puede ver, el procedimiento de formaci\u00f3n de la ley se surti\u00f3 en un punto intermedio entre los dos referidos picos, lo que justificaba el distanciamiento f\u00edsico en esa \u00e9poca para controlar los contagios y las muertes y, en lo que respecta al procedimiento legislativo, acudir a los medios virtuales de publicidad.<\/p>\n
149. Para esos momentos, las mesas directivas del Congreso de la Rep\u00fablica ya hab\u00edan adoptado medidas para garantizar el funcionamiento del poder legislativo, de las cuales se resaltan las relevantes para esta sentencia. El Senado de la Rep\u00fablica, mediante la Resoluci\u00f3n 001 del 24 de julio de 2020, se\u00f1al\u00f3 que, \u201cen cuanto a la forma de presentaci\u00f3n de los proyectos de ley o acto legislativo, (\u2026) radicaci\u00f3n de proposiciones, (\u2026) tenemos que el inciso quinto del art\u00edculo 2 de la ley 1431 de 2011, que modific\u00f3 el art\u00edculo 130 de la ley 5 de 1992, establece que \u00ab[la] informaci\u00f3n que tenga que ver con el tr\u00e1mite legislativo deber\u00e1n ser publicados en la Gaceta del Congreso, (\u2026), la cual se publicar\u00e1n (sic) en la p\u00e1gina web de cada c\u00e1mara; [y que] con esta publicaci\u00f3n se dar\u00e1 por cumplido el requisito de publicidad\u00bb. Luego, [concluy\u00f3,] en sesiones no presenciales todo ello puede seguirse haciendo por medios virtuales (negrillas propias). Por su parte, la C\u00e1mara de Representantes expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n 0777 del 6 de abril de 2020, cuyo art\u00edculo 2\u00ba dispone que la declaraci\u00f3n la Emergencia Sanitaria significa grave riesgo para la salud o la vida y, por tanto, impide la participaci\u00f3n f\u00edsica de los parlamentarios, por lo que, \u201cpara el desempe\u00f1o de sus labores, se permite que todas y cada una de las funciones (\u2026) puedan realizarse a trav\u00e9s de medios virtuales, digitales o de cualquier otro medio tecnol\u00f3gico, [siempre] que se den a conocer oportunamente a los Representantes a la C\u00e1mara y de la sociedad en su conjunto, el contenido de los proyectos, las sesiones, discusiones, votaciones y, en general, todo lo relacionado con el trabajo legislativo que se adelanta en las Comisiones y Plenarias de la C\u00e1mara de Representantes\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
150. En criterio de la Sala, la ocurrencia de tales hechos exige un enfoque excepcional respecto del deber de informar previamente sobre la publicaci\u00f3n en p\u00e1gina Web, para los efectos del tr\u00e1mite legislativo de la ley demandada. Antes de la pandemia, este mecanismo era una herramienta excepcional de publicidad, lo que explicaba que los parlamentarios debieran ser informados de que se acudir\u00eda a dicho medio de publicaci\u00f3n. Luego de la pandemia, sin que la publicaci\u00f3n en la p\u00e1gina Web dejara de ser la excepci\u00f3n a la regla general, esta \u00faltima tom\u00f3 un papel protag\u00f3nico para la garant\u00eda del principio de publicidad. Habr\u00eda que agregar que, seg\u00fan lo que se dijo en la Sentencia C-1040 de 2005, \u201csi bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideraci\u00f3n de la Comisi\u00f3n o Plenaria respectiva, ello no significa (\u2026) que su sola radicaci\u00f3n exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al tr\u00e1mite de la proposici\u00f3n\u201d. Los primeros llamados a velar porque se cumplan debidamente las normas que regulan el proceso legislativo son, en consecuencia, los congresistas de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
151. Posici\u00f3n de las partes. En t\u00e9rminos generales, los accionantes entienden que se vulneraron los principios de publicidad y consecutividad, por tres razones: (i) en virtud del principio de publicidad, las proposiciones deben ser le\u00eddas al menos dos veces, como, seg\u00fan dicen, est\u00e1 previsto en los art\u00edculos 47.3, 94, 112, 113, 115 y 125 de la Ley 5\u00aa de 1992; (ii) los congresistas no conoc\u00edan el contenido de las proposiciones a las que aludieron el senador y representante ponentes de la iniciativa; y (iii) como no se leyeron y tampoco se dio a conocer el contenido de las proposiciones referidas, se eludi\u00f3\u0301 el debate en relaci\u00f3n con temas centrales de la regulaci\u00f3n, particularmente, frente (a) al fracking, (b) los posibles impactos ambientales de la explotaci\u00f3n del hidr\u00f3geno azul y (c) el costo fiscal de la transferencia de activos.<\/p>\n
152. La Sala considera que el cargo de inconstitucionalidad no est\u00e1 llamado a prosperar. Para sustentar la conclusi\u00f3n, previamente, explicar\u00e1 el tr\u00e1mite legislativo de la Ley 2099 de 2021, para lo cual acoger\u00e1 los planteamientos de la Sentencia C-325 de 2022, en la que la Corte reconstruy\u00f3 el \u00edter legislativo de dicha norma (infra 7.1.). A continuaci\u00f3n, amparada en tal explicaci\u00f3n, abordar\u00e1 el caso concreto y explicar\u00e1 por qu\u00e9 considera que no se lesion\u00f3 el principio de publicidad y no se eludieron debates de gran relevancia (infra 7.2.).<\/p>\n
7.1. \u00a0Tr\u00e1mite legislativo de la Ley 2099 de 2021<\/p>\n
153. El Proyecto de Ley 365 de 2020 Senado \u2013 565 de 2021 C\u00e1mara (desde ahora, el PL) fue radicado por iniciativa parlamentaria el 27 de noviembre de 2020, ante la secretar\u00eda general del Senado de la Rep\u00fablica (a partir de aqu\u00ed, el Senado). El 4 de diciembre de 2020 siguiente fue repartido a la Comisi\u00f3n Quinta Constitucional Permanente del Senado (en adelante C5S), que design\u00f3 como ponentes a senadores Jos\u00e9 David Name Cardozo -coordinador ponente-, Nora Mar\u00eda Garc\u00eda Burgos, Alejandro Corrales Escobar, Didier Lobo Chinchilla, Jos\u00e9 Eduardo Londo\u00f1o y Jorge Enrique Robledo Castillo.<\/p>\n
154. La iniciativa se public\u00f3 en la Gaceta No. 1424 del 2 de diciembre de 2020.\u00a0De acuerdo con la exposici\u00f3n de motivos, esta ten\u00eda como prop\u00f3sito adoptar medidas tendientes a garantizar la transici\u00f3n energ\u00e9tica e incentivar el uso de energ\u00edas no convencionales. Igualmente, la iniciativa buscaba privilegiar la utilizaci\u00f3n sostenible de los recursos y fortalecer los servicios p\u00fablicos de energ\u00eda el\u00e9ctrica y de gas combustible, en procura de garantizar la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds luego de la pandemia del Covid-19. Para tales fines, se propusieron modificaciones significativas a la Ley 1715 de 2014, que adopt\u00f3 medidas para promover el desarrollo y la utilizaci\u00f3n de las FNCE y la gesti\u00f3n eficiente de las mismas.<\/p>\n
155. El 24 de marzo de 2021, el presidente de la Rep\u00fablica, en compa\u00f1\u00eda de los ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Minas y Energ\u00eda, y Ambiente y Desarrollo Territorial, remitieron solicitud de tr\u00e1mite de urgencia del PL, as\u00ed como de su deliberaci\u00f3n conjunta en las comisiones quintas del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes (a partir de aqu\u00ed, la C\u00e1mara). Posteriormente, las mesas directivas de ambas c\u00e1maras accedieron a la solicitud y fueron expedidas las resoluciones 089 del 7 de abril de 2021 y 0648 del 6 de abril de 2021, mediante las cuales se autoriz\u00f3 a las comisiones quintas de Senado y C\u00e1mara a sesionar conjuntamente. En consecuencia, el 14 de abril de 2021, la mesa directiva de la C\u00e1mara design\u00f3 como ponentes a los representantes Jos\u00e9 Edilberto Caicedo Sastoque -coordinador ponente- Edwin Gilberto Ballesteros Archila y Oscar Camilo Arango C\u00e1rdenas.<\/p>\n
156. En el Senado, la publicaci\u00f3n del informe de ponencia \u201cpositiva\u201d para primer debate conjunto se hizo en la Gaceta No. 495 del 2021. El mismo texto fue publicado en C\u00e1mara, en la Gaceta No. 514 de 2021. El debate conjunto se llev\u00f3 a cabo el 2 de junio de 2021, como consta en la Gaceta No. 976 de 2021, en la cual se public\u00f3 el Acta No. 005 de 2021. Aunque all\u00ed se presentaron diferentes proposiciones, todas fueron dejadas como constancia para poder analizarlas para la construcci\u00f3n de los informes de ponencia respectivos, de cara al segundo debate a surtir en las plenarias.<\/p>\n
157. Los ponentes designados presentaron el informe de ponencia positivo, el cual fue publicado en la Gaceta No. 632 de 2021. En sesi\u00f3n plenaria del Senado de la Rep\u00fablica de fecha 16 de junio de 2021, se discuti\u00f3 y aprob\u00f3 el PL, tal y como consta en el Acta No. 63 de 2021, que fue publicada en la Gaceta No. 1624 de 2021.<\/p>\n
158. Los ponentes designados presentaron\u00a0el informe de ponencia positivo para segundo debate, el cual se public\u00f3 en la Gaceta No. 628 de 2021. De acuerdo con las actas de plenaria Nos. 242 y 243 del 16 y 17 de junio de 2021, en esas sesiones ordinarias de la C\u00e1mara se llevaron a cabo los respectivos anuncios de la iniciativa.<\/p>\n
159. La plenaria de la C\u00e1mara, en sesi\u00f3n ordinaria del\u00a017 de junio de 2021, dio inicio el estudio del PL, Lo primero que se abord\u00f3 fue la lectura, discusi\u00f3n y votaci\u00f3n de 9 impedimentos, que fueron negados. Luego, la plenaria aprob\u00f3 varios art\u00edculos de la iniciativa, algunos que no ten\u00edan proposiciones y otros que, teni\u00e9ndolas, fueron dejadas como constancias. En la sesi\u00f3n ordinaria que se cumpli\u00f3 el d\u00eda 18 de junio de 2021, se leyeron y discutieron los art\u00edculos con proposiciones avaladas, as\u00ed como las proposiciones que establec\u00edan art\u00edculos nuevos, de los cuales se aprobaron 2. Agotado el debate y la votaci\u00f3n sobre las proposiciones relacionadas con dichos art\u00edculos, se someti\u00f3 a consideraci\u00f3n de la plenaria de la C\u00e1mara el t\u00edtulo y el nombre del PL, siendo aprobados ambos por 109 votos por el \u201cS\u00ed\u201d y 28 votos por el \u201cNo\u201d.<\/p>\n
160. De conformidad con los art\u00edculos 186 de la Ley 5\u00aa de 1992 y 161 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al evidenciar la existencia de discrepancias entre los textos aprobados en las plenarias, los presidentes del Senado y de la C\u00e1mara procedieron a conformar la comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n, mediante oficios del 18 de junio de 2021. Por parte del Senado, fue designado como conciliador el Senador Jos\u00e9 David Name -coordinador ponente- y por la C\u00e1mara, el representante Edwin Gilberto Ballesteros Archila -ponente-. En las Gacetas Nos. 699 y 709 de junio de 2021, se public\u00f3 el informe de ponencia que presentaron, conjuntamente, los conciliadores el 18 de junio de 2021. Luego de relatar brevemente el tr\u00e1mite surtido en la votaci\u00f3n en ambas plenarias, all\u00ed se concluy\u00f3 que\u00a0\u201csolo hay diferencias en el art\u00edculo 11 y un art\u00edculo nuevo aprobado en la C\u00e1mara de Representantes\u201d. De esta forma, los conciliadores acordaron que se acoger\u00eda el texto aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara y, por esa raz\u00f3n, procedieron a presentar el texto conciliado de todo el PL.<\/p>\n
161. En la sesi\u00f3n mixta del\u00a018 de junio de 2021, la plenaria del Senado, registrada en el Acta No. 65 de 2021 (Gaceta No. 1473 de 2021), se anunci\u00f3 el PL para ser objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n en la sesi\u00f3n del\u00a020 de junio de 2021. El anuncio en la plenaria de la C\u00e1mara se efectu\u00f3 el\u00a019 de junio de 2021, seg\u00fan consta en la Gaceta No. 029 de 2022, que contiene el Acta No. 245 de 2021. El anuncio de la conciliaci\u00f3n tuvo lugar sobre el final de esa sesi\u00f3n y se convoc\u00f3 para discusi\u00f3n y votaci\u00f3n a partir de las 00:40 a.m. del\u00a020 de junio de 2021.<\/p>\n
162. De acuerdo con el Acta No. 66 de 2921 (Gaceta No. 1756 de 2021), en la sesi\u00f3n plenaria mixta del 20 de junio de 2021 del Senado, el congresista Jos\u00e9 David Name hizo una presentaci\u00f3n de las discrepancias. Despu\u00e9s de la intervenci\u00f3n del congresista, se dio lectura al informe de mediaci\u00f3n y se someti\u00f3 a consideraci\u00f3n de la plenaria, siendo aprobado seg\u00fan el registro de votaci\u00f3n por 66 votos por el \u201cS\u00ed\u201d y 24 por el \u201cNo\u201d.<\/p>\n
163. \u00a0Seg\u00fan lo que se lee en el Acta No. 246 de 2021 (Gaceta No. 1907 de 2021), en la sesi\u00f3n ordinaria del 20 de junio de 2021, el secretario general de la C\u00e1mara indic\u00f3 la gaceta en la que fue publicado el informe de conciliaci\u00f3n (709 de 2021) y ley\u00f3 la conclusi\u00f3n consignada en el informe: \u201c(\u2026) previendo cualquier omisi\u00f3n en esta acta, los conciliadores acogen \u00edntegramente el texto aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes\u201d. El ponente del proyecto de ley y conciliador intervino ante la plenaria y explic\u00f3 el contenido del informe de conciliaci\u00f3n. En seguida se abri\u00f3 la discusi\u00f3n y el registro de votaci\u00f3n. El informe de conciliaci\u00f3n fue aprobado por 102 votos favorables y 21 votos negativos.<\/p>\n
164. Una vez fue sancionada por el presidente de la Rep\u00fablica, la Ley 2099 de 2021 fue publicada en el Diario Oficial No. 51.731 del\u00a010 de julio de 2021.<\/p>\n
7.2. An\u00e1lisis del cargo. No hubo violaci\u00f3n del principio de publicidad ni elusi\u00f3n sobre los debates planteados en la demanda de la referencia. Art\u00edculos 21, 23, 25, 29 y 57 de la Ley 2099 de 2021<\/p>\n
165. En la expedici\u00f3n de la Ley 2099 de 2021 no se vulneraron los principios de publicidad y consecutividad. Esto, por las siguientes razones: (i) respecto de las normas que s\u00ed tuvieron proposiciones, se pudo establecer que cuatro de los cinco temas que se echan de menos s\u00ed fueron objeto de debate al interior del \u00f3rgano legislativo; (ii) frente a la otra tem\u00e1tica, la Corte no es competente para definir cu\u00e1les debieron ser los asuntos objeto de debate legislativo; y (iii) aun haciendo caso omiso de todo lo anterior, no se incurri\u00f3 en las inconsistencias alegadas frente a la publicidad de las proposiciones legislativas. A continuaci\u00f3n, la Sala Plena explicar\u00e1 cada uno de tales argumentos.<\/p>\n
166. Respecto de las normas que s\u00ed tuvieron proposiciones, se pudo establecer que cuatro de los cinco temas que se echan de menos s\u00ed fueron objeto de debate al interior del \u00f3rgano legislativo. Los accionantes aseguran que en el Congreso de la Rep\u00fablica no se abordaron los temas relacionados con \u201clos impactos ambientales de la producci\u00f3n del hidr\u00f3geno azul y (..) la aplicaci\u00f3n de la t\u00e9cnica del fracking para la extracci\u00f3n de hidrocarburos no convencionales\u201d. En su criterio, tampoco \u201c(\u2026) hubo debate sobre la transferencia gratuita de activos para incidir en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de energ\u00eda en zonas no interconectada (\u2026)\u201d, el \u201c(\u2026) el costo fiscal de los incentivos tributarios (\u2026)\u201d y el hecho de que la \u201c(\u2026) participaci\u00f3n social en un asunto que responde a obligaciones internacionales de Colombia, pero en especial a la garant\u00eda de un ambiente sano para las actuales y futuras generaciones (\u2026)\u201d.<\/p>\n
167. No obstante, al verificar el tr\u00e1mite legislativo, la Corte Constitucional pudo establecer que, en t\u00e9rminos generales, estas tem\u00e1ticas s\u00ed hicieron parte del debate. En lo que respecta al costo fiscal de los incentivos tributarios, como se dijo al estudiar el cargo sobre la presunta violaci\u00f3n del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico present\u00f3 \u201c[c]omentarios frente a la ponencia de segundo y cuarto debate\u201d, en el que se refiri\u00f3 expresamente a los beneficios tributarios y arancelarios propuestos. Esto, incluso, condujo a que la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes aprobara una proposici\u00f3n que buscaba adicionar un art\u00edculo (55), cuyo objeto es, precisamente, limitar en el tiempo los beneficios tributarios. Es necesario resaltar que, sobre el particular, el representante Wilmer Ramiro Carrillo Mendoza present\u00f3 sus observaciones ante la plenaria. Incluso, en la misma c\u00e9lula se neg\u00f3 una proposici\u00f3n que buscaba excluir unos contratos espec\u00edficos de los beneficios establecidos en la ley para el fomento de la generaci\u00f3n de energ\u00eda a trav\u00e9s de fuentes no convencionales de energ\u00eda, cuyos autores fueron los representantes Edwin Fabi\u00e1n Orduz D\u00edaz y Wilmer Leal P\u00e9rez.<\/p>\n
168. Adicionalmente, los autores de la ponencia negativa presentaron a la plenaria del Senado sus argumentos sobre los beneficios tributarios, los cuales fueron replicados en la intervenci\u00f3n frente a la ponencia positiva. Por ejemplo, el senador Jorge Eduardo Londo\u00f1o Ulloa manifest\u00f3 que: \u201c[l]a asignaci\u00f3n de beneficios tributarios a tecnolog\u00edas como el hidr\u00f3geno azul que dependen de combustibles f\u00f3siles, terminan distrayendo recursos que podr\u00edan aplicarse a unas verdaderas tecnolog\u00edas limpias\u201d. En la misma l\u00ednea, la senadora Griselda Lobo intervino diciendo: \u201cla asignaci\u00f3n de beneficios tributarios a nuevas tecnolog\u00edas y fuentes de energ\u00eda resultan de una manera inequitativa de distribuir los beneficios, para las soluciones que garantizar\u00e1n una transici\u00f3n energ\u00e9tica y des carbonizaci\u00f3n a mediano plazo en el pa\u00eds\u201d. Agreg\u00f3 que \u201c[l]a asignaci\u00f3n de los beneficios tributarios para estas tecnolog\u00edas nos preocupa, porque violan principios que gu\u00edan la pol\u00edtica clim\u00e1tica nacional, como es el principio de las responsabilidades compartidas, pero diferenciadas al ofrecer incentivos, a soluciones tecnol\u00f3gicas, que dependen a\u00fan de las fuentes de energ\u00eda que nos tiene frente a la crisis clim\u00e1tica\u201d.<\/p>\n
169. Lo mismo podr\u00eda decirse sobre la omisi\u00f3n en el debate sobre el fracking y el hidr\u00f3geno azul. Por un lado, en la ponencia negativa que se present\u00f3 ante las comisiones conjuntas se hicieron diversas explicaciones al respecto, como lo muestran la exposici\u00f3n de motivos de la ponencia, obrante en la Gaceta 533 de 2021, y la presentaci\u00f3n que de la misma se hiciera su autor, de la que es prueba el Acta 005 del 2 de junio de 2021. Por otro lado, los senadores Jorge Eduardo Londo\u00f1o Ulloa y Griselda Lobo tambi\u00e9n se refirieron al particular en la plenaria, incluso, el senador autor de la iniciativa, como lo muestra el Acta 063 del 16 de junio de 2021. Adicionalmente, en la plenaria de la C\u00e1mara se discutieron ampliamente estos temas, como se puede ver en el Acta 244 del 18 de junio de 2021, incluso, al final del debate se discutieron varias proposiciones sobre el particular, particularmente, relacionadas con los art\u00edculos 2\u00ba y 5\u00ba de la iniciativa y nuevos art\u00edculos.<\/p>\n
170. Aunque de forma minoritaria, el tema de la transferencia de activos tambi\u00e9n fue objeto de intervenci\u00f3n legislativa, particularmente, del representante Jorge Alberto G\u00f3mez Gallego.<\/p>\n
171. Frente a la tem\u00e1tica que no fue objeto de debate, la Corte no es competente para definir cu\u00e1les debieron ser los asuntos objeto de debate legislativo. La Sala considera que le asiste raz\u00f3n a la se\u00f1ora procuradora general de la Naci\u00f3n cuando afirma que el juez constitucional no puede juzgar la calidad del debate parlamentario, pues el control constitucional del debate no comprende tales aspectos, as\u00ed como tampoco abarca la suficiencia de los argumentos presentados para defender o rechazar la iniciativa legislativa. Esto, por respeto al principio del pluralismo y el principio de autonom\u00eda del Congreso de la Rep\u00fablica. De todos modos, en lo que respecta a las \u201cobligaciones internacionales de Colombia\u201d, la Sala resalta que en la plenaria de la C\u00e1mara se acept\u00f3 la proposici\u00f3n de la representante Juanita Goebertus, que buscaba agregar un art\u00edculo (57) en el que se se\u00f1alara el cumplimiento de los compromisos nacionales e internacionales en materia de reducci\u00f3n de emisiones, particularmente, para garantizar la Contribuci\u00f3n Nacionalmente Determinada de Colombia ante el Acuerdo de Par\u00eds, y todas las obligaciones sobre cambio clim\u00e1tico.<\/p>\n
172. Aun haciendo caso omiso de todo lo anterior, no se incurri\u00f3 en las inconsistencias alegadas frente a la publicidad de las proposiciones legislativas. Las disposiciones que podr\u00edan estar afectadas por las alegadas inconsistencias de publicidad son 5, a saber: los art\u00edculos 21, 23, 25, 29 y 57. Contrario a lo que consideran los accionantes, la Corte entiende que la publicidad de estas disposiciones s\u00ed estuvo garantizada debidamente. Esto, por las razones que pasan a explicarse.<\/p>\n
173. Primero, la Sala Plena encuentra que no se vulner\u00f3 el principio de publicidad y, por ende, tampoco se vio afectado el principio de consecutividad, en general, respecto de los art\u00edculos 21, 23, 25, 29 y 57. En lo que respecta a la c\u00e1mara baja, debido a que las proposiciones estaban debidamente publicadas en la p\u00e1gina Web de la C\u00e1mara de Representantes. Este hecho debe entenderse seg\u00fan el alcance que se hizo respecto de la regla de publicidad en los tr\u00e1mites legislativos adelantados durante la pandemia que gener\u00f3 el Covid-19 (supra ff.jj. 148 a 150), esto es, en vigencia de las resoluciones 001 del 24 de julio de 2020 (Senado) y 0777 del 6 de abril de 2020 (C\u00e1mara), las cuales habilitaron expresamente la publicaci\u00f3n de estos documentos por la v\u00eda se\u00f1alada. En cuanto al Senado, adem\u00e1s de la raz\u00f3n antes anotada, la publicidad se vio materializada por una v\u00eda parcialmente complementaria. Como lo demostr\u00f3 el senador ponente de la iniciativa en el tr\u00e1mite ante la Corte, las proposiciones fueron enviadas por correo electr\u00f3nico a los miembros de la Comisi\u00f3n Quinta del Senado y, adicionalmente, el senador Jos\u00e9 David Name explic\u00f3 ante la plenaria los aspectos m\u00e1s generales de las proposiciones que fueron presentadas.<\/p>\n
174. Segundo, el art\u00edculo 21 acusado fue propuesto en el primer debate por solicitud del Ministerio de Minas y Energ\u00eda bajo el n\u00famero 18, y as\u00ed fue identificado de forma expresa en el informe de ponencia. As\u00ed mismo, este art\u00edculo tuvo tres proposiciones que fueron dejadas como constancia y que, por lo mismo, no son susceptibles de cumplir la carga de ser anunciadas, le\u00eddas y debatidas como tal.<\/p>\n
175. Tercero, respecto del art\u00edculo 23 la proposici\u00f3n en la C\u00e1mara se dej\u00f3 como constancia, y en el Senado garantiz\u00f3 la publicidad de las proposiciones. La publicidad de esta disposici\u00f3n se garantiz\u00f3 debidamente. Por un lado, en la C\u00e1mara las proposiciones fueron dejadas como constancia por la voluntad de los interesados, lo que descartaba la necesidad de que se leyeran, explicaran y sometieran a consideraci\u00f3n. Esto se puede verificar en el Acta 244 del 18 de junio de 2021, obrante en la Gaceta 1906 de 2021, particularmente, en las p\u00e1ginas 157 y siguientes de dicho documento. Por otro lado, por lo dicho en el fundamento previo, se puede concluir que en el Senado tambi\u00e9n se garantiz\u00f3 la publicidad en lo que respecta a las proposiciones legislativas.<\/p>\n
176. Cuarto, respecto del art\u00edculo 25 en la C\u00e1mara se leyeron las proposiciones existentes, y en el Senado se garantiz\u00f3 la publicidad de las proposiciones. Por un lado, en la C\u00e1mara se leyeron, explicaron y sometieron a consideraci\u00f3n las proposiciones, como lo muestra el Acta 244 del 18 de junio de 2021, obrante en la Gaceta 1906 de 2021, particularmente, en las p\u00e1ginas 108 y siguientes de dicho documento. Por otro lado, por lo dicho en el p\u00e1rrafo 173 supra, se puede concluir que en el Senado se garantiz\u00f3 la publicidad en lo que respecta a las proposiciones legislativas.<\/p>\n
177. Finalmente (quinto), la Sala considera necesario precisar que tampoco hubo violaci\u00f3n a los principios de publicidad y consecutividad, respecto de uno de los art\u00edculos incorporados en la plenaria de la C\u00e1mara, que corresponde al art\u00edculo 57 de la Ley 2099 de 2021 (no es la misma numeraci\u00f3n del PL). Frente a este, como se puede leer en el Acta 244 del 18 de junio de 2021, que reposa en la Gaceta 1906 de 2021, la publicidad se dio por la v\u00eda de la lectura de las proposiciones, esto es, en apego del art\u00edculo 125 de la Ley 5\u00aa de 1992. Adem\u00e1s, como se ha dicho insistentemente, la publicaci\u00f3n en la p\u00e1gina Web de la C\u00e1mara de Representante supone, para los efectos de este caso en concreto, una forma de publicidad v\u00e1lida, por el contexto en el que se tramit\u00f3 la iniciativa (supra ff.jj. 148 a 150).<\/p>\n
178. Por las consideraciones que anteceden, la Corte considera que no se viol\u00f3 el principio de consecutividad en el tr\u00e1mite legislativo, pues hubo debida publicidad de las proposiciones, adem\u00e1s, porque no se eludieron los debates a los que se refirieron los accionantes.<\/p>\n
179. Conclusi\u00f3n del tercer problema jur\u00eddico. En el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de los art\u00edculos 21, 23, 25, 29 y 57 de la Ley 2099 de 2021, no se vulneraron los principios de publicidad y consecutividad. Esto, debido a que las proposiciones presentadas s\u00ed fueron debidamente publicitadas y a que no se eludieron las tem\u00e1ticas que los accionantes consideraron como no debatidas.<\/p>\n
8. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
180. Los ciudadanos Javier Francisco Arenas Ferro, Juan Felipe Garc\u00eda Arboleda, Joaqu\u00edn Antonio Garz\u00f3n Vargas, Carolina Garc\u00eda Rojas, Carlos Alberto Barrera Guerrero y Mauricio Madrigal P\u00e9rez presentaron demanda de acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2099 de 2021. Los accionantes solicitan la inexequibilidad de la ley demandada en su integridad, por vicios de procedimiento en su formaci\u00f3n. Concretamente, alegaron la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 79, 113, 150 (n\u00fam. 3 y 7), 154, 157, 160, 161, 182 y 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (CP), as\u00ed como de los art\u00edculos 94, 112, 113, 114, 115 (n\u00fam. 3), 125, 142, 143, 145, 146, 157, 160, 178, 186, 188, 291 y siguientes de la Ley 5\u00aa de 1992, Reglamento del Congreso de la Rep\u00fablica. Para tales fines, los accionantes desarrollaron cinco l\u00edneas argumentativas.<\/p>\n
181. No obstante, los cargos admitidos dieron lugar solo a tres debates de constitucionalidad. Primero, la Corte deb\u00eda definir si se vulneraron el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 y el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, habida cuenta de que el proyecto de ley que se convirti\u00f3 en la norma acusada no fue de iniciativa gubernamental, cuando, para los actores, deb\u00eda serlo y porque, en todo caso, la coadyuvancia que hizo el Gobierno Nacional durante el tr\u00e1mite legislativo no habr\u00eda satisfecho las exigencias establecidas en la jurisprudencia constitucional. Segundo, la Corporaci\u00f3n debi\u00f3 determinar si se vulner\u00f3 el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Carta Pol\u00edtica, debido a que la iniciativa sub examine no inici\u00f3 su tr\u00e1mite legislativo en la C\u00e1mara de Representantes. Y, tercero, la Sala Plena tuvo que establecer si, al aprobar la Ley 2099 de 2021, se vulneraron los principios constitucionales de publicidad y consecutividad, particularmente, si se presentaron inconsistencias en el tr\u00e1mite de exposici\u00f3n y presentaci\u00f3n de las proposiciones legislativas.<\/p>\n
182. Antes de resolver los problemas jur\u00eddicos planteados, la Sala abord\u00f3 dos cuestiones previas. Por un lado, la Corte estudi\u00f3 la aptitud de la demanda, frente a lo que concluy\u00f3 que los dos cargos de la demanda s\u00ed cumplen las exigencias argumentativas establecidas en la jurisprudencia. Sin embargo, frente al cargo primero (publicidad y consecutividad) aclar\u00f3 que el control de constitucionalidad deb\u00eda circunscribirse a los art\u00edculos 21, 23, 25, 29 y 57, habida cuenta de que los argumentos de los accionantes estaban directamente relacionados con las disposiciones en las que se presentaron proposiciones y en las que existe una relaci\u00f3n con las tem\u00e1ticas presuntamente eludidas por el Legislador. Por otro lado, hizo dos aclaraciones frente al art\u00edculo 56 de la Ley 2099 de 2021 (demandado). Primero, que no se presenta cosa juzgada en relaci\u00f3n con la Sentencia C-325 de 2022. Esto, porque si bien es cierto que en esa ocasi\u00f3n se aleg\u00f3 la infracci\u00f3n de los principios de publicidad y consecutividad, como ocurri\u00f3 en el proceso de la referencia, tambi\u00e9n lo es que all\u00ed el alegato fue diferente. Y, segundo, que s\u00ed se presenta el fen\u00f3meno de cosa juzgada absoluta y formal frente a la Sentencia C-186 de 2022, toda vez que, mediante esa sentencia, la Corte declar\u00f3 inexequible el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 56 de la Ley 2099 de 2021, lo que hizo necesario que se ordenara estarse a lo resuelto en dicha providencia.<\/p>\n
183. En cuanto al primer cargo de la demanda, la Sala Plena concluy\u00f3 que en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la Ley 2099 de 2021, no se vulneraron los principios de publicidad y consecutividad. Esto, porque las proposiciones presentadas s\u00ed fueron debidamente publicitadas y por cuanto no se eludieron las tem\u00e1ticas que los accionantes consideraron como no debatidas. Respecto del segundo problema jur\u00eddico, la Corte concluy\u00f3 que las disposiciones no fueron expedidas al margen de la exigencia consagrada en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, algunas porque no deb\u00edan ser de iniciativa gubernamental y otras porque, si\u00e9ndolo, fueron debidamente avaladas por el Gobierno Nacional. Igualmente, la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que los art\u00edculos acusados no fueron expedidos al margen de la exigencia consagrada en el inciso 4\u00ba del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Esto, porque la mencionada ley tuvo mensaje de urgencia y, en consecuencia, dicho requerimiento no resultaba aplicable.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica,<\/p>\n
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-186 de 2022, por medio de la cual se declar\u00f3 inexequible el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 56 de la Ley 2099 de 2021, de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jur\u00eddico 40 de esta providencia judicial.<\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 21, 22, 23, 25, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51, 53 y 57 de la Ley 2099 de 2021, \u201cpor medio de la cual se dictan disposiciones para la transici\u00f3n energ\u00e9tica, la dinamizaci\u00f3n del mercado energ\u00e9tico, la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds y se dictan otras disposiciones\u201d, por las razones establecidas en la parte considerativa de la presente providencia.\u00a0<\/p>\n
Comun\u00edquese y c\u00famplase,<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Ausente con excusa<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con Aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-109\/23<\/p>\n
<\/p>\n
Expediente: D-14880<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2099 de 2021, \u201cpor medio de la cual se dictan disposiciones para la transici\u00f3n energ\u00e9tica, la dinamizaci\u00f3n del mercado energ\u00e9tico, la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
Demandantes: Javier Francisco Arenas Ferro, Juan Felipe Garc\u00eda Arboleda, Joaqu\u00edn Antonio Garz\u00f3n Vargas, Carolina Garc\u00eda Rojas, Carlos Alberto Barrera Guerrero y Mauricio Madrigal P\u00e9rez.<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayor\u00eda, aclaro mi voto por considerar que la sentencia induce a error al se\u00f1alar, sin precisiones, que \u201clas iniciativas de reforma al Plan Nacional de Desarrollo tambi\u00e9n deben ser gubernamentales, incluso, frente a aquellas disposiciones del plan que contienen medidas necesarias para impulsar su cumplimiento\u201d. En mi criterio, resultaba necesario precisar que la iniciativa privativa del Gobierno a la que se refiere el inciso segundo del art\u00edculo 154 en relaci\u00f3n con el numeral 3 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, solo se predica de los contenidos de la Parte General, del Plan de Inversiones, de los recursos y apropiaciones que se autorizaron para su ejecuci\u00f3n y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
Aparentemente esta precisi\u00f3n parecer\u00eda inocua porque los asuntos mencionados corresponden al contenido del plan, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n, y de la ley que lo aprueba, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150.3 de la Constituci\u00f3n. Sin embargo, en la pr\u00e1ctica las leyes aprobatorias del plan incluyen un conjunto de disposiciones que no se limitan a la adopci\u00f3n de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, sino que, sin competencia para ello, regulan diversos temas ajenos a esta materia, incluso mediante reformas de legislaci\u00f3n de car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
Si bien, como ya se\u00f1al\u00e9, comparto este argumento en abstracto, es necesario dejar claro que ello es as\u00ed s\u00f3lo respecto de las disposiciones incluidas en el plan que correspondan en estricto sentido a medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y no respecto de cualquier medida por el s\u00f3lo hecho de estar incluida en el Plan.<\/p>\n
En esta l\u00ednea, la Sentencia C-415 de 2020 aclar\u00f3 que \u201c[e]l principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobaci\u00f3n de reglas que modifiquen normas de car\u00e1cter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulaci\u00f3n sobre todas las materias que al Congreso de la Rep\u00fablica corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podr\u00eda incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicar\u00eda que la atribuci\u00f3n asignada al Congreso de la Rep\u00fablica por el numeral 3 del art. 150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las dem\u00e1s funciones constitucionales del legislador (24 restantes)\u201d.<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-109\/23<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14880<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2099 de 2021, \u201cpor medio de la cual se dictan disposiciones para la transici\u00f3n energ\u00e9tica, la dinamizaci\u00f3n del mercado energ\u00e9tico, la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
Magistrada sustanciadora:<\/p>\n
Paola Andrea Meneses Mosquera<\/p>\n
1. 1. \u00a0Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuaci\u00f3n, expongo las razones que sustentan mi aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-109 de 2023, adoptada por la Sala Plena en sesi\u00f3n del 19 de abril de 2023.<\/p>\n
2. Compart\u00ed el sentido de la decisi\u00f3n y el resolutivo de la mencionada sentencia. En efecto, considero que los art\u00edculos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 21, 22, 23, 25, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51, 53 y 57 de la Ley 2099 de 2021, no quebrantaron las normas constitucionales, sobre las cuales se edific\u00f3 el juicio de constitucionalidad.<\/p>\n
3. No obstante, me apart\u00e9 del alcance que la mayor\u00eda le dio al art\u00edculo 154.2 de la Constituci\u00f3n. A mi juicio, dicho entendimiento no se acompasa con los fines superiores que aquella busca materializar. Esta norma se\u00f1ala que solo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que, entre otras, decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.<\/p>\n
4. Seg\u00fan la decisi\u00f3n respecto de la cual aclaro el voto, los beneficios tributarios distintos a las exenciones, como las exclusiones, no deben ser de iniciativa exclusiva por parte del Gobierno. Lo anterior, por dos razones: (i) la jurisprudencia constitucional ha establecido que los supuestos de iniciativa gubernamental exclusiva son de interpretaci\u00f3n restrictiva, debido a que el principio general que rige la competencia del Congreso es el de libertad; y (ii) si, en tiempos de paz, el Congreso de la Rep\u00fablica es el \u00fanico que puede crear tributos del orden nacional, \u201clo razonable es concluir que estas normas tambi\u00e9n son el fundamento para reconocer \u201cla competencia del Congreso de la Rep\u00fablica para conceder exclusiones tributarias\u201d.<\/p>\n
5. A mi modo de ver, la diferenciaci\u00f3n que ha hecho la jurisprudencia constitucional respecto de los distintos beneficios tributarios, tales como las exenciones, las exclusiones, las deducciones, entre otras categor\u00edas, ha tenido como finalidad precisar el alcance t\u00e9cnico de dichos conceptos en el \u00e1mbito tributario. Sin embargo, en modo alguno, tales definiciones literales determinan el alcance del art\u00edculo 154.2 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
6. En la Sentencia C-066 de 2018, la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que la finalidad de dicha norma superior es hacer arm\u00f3nicas las competencias del Presidente de la Rep\u00fablica con las del Congreso, para evitar que la simple voluntad legislativa unilateral pueda interferir en el correcto ejercicio de las funciones de aquel. Adicionalmente, en la Sentencia C-188 de 1998, esta Corporaci\u00f3n sostuvo que al Gobierno Nacional le corresponde trazar la pol\u00edtica tributaria y evaluar la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertas personas del pago de impuestos, tasas y contribuciones. Lo anterior, ya sea para estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos; o para reconocer situaciones de car\u00e1cter econ\u00f3mico o social que ameriten la exenci\u00f3n.<\/p>\n
7. Bajo ese entendido, cualquier beneficio tributario impacta en la pol\u00edtica fiscal que le corresponde trazar al Gobierno Nacional y en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n y tal consideraci\u00f3n debe tenerse en cuenta al momento de interpretar el art\u00edculo 154.2. de la Carta. Por tal raz\u00f3n, este tipo de medidas deben ser de iniciativa privativa del Gobierno Nacional, porque est\u00e1n relacionadas con aspectos que son inherentes a su competencia. Por ejemplo, el\u00a0presupuesto de rentas que debe ser presentado por el Gobierno Nacional,\u00a0debe contener, entre otros, la estimaci\u00f3n de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. De este modo, tanto las exenciones, como las exclusiones y las deducciones, as\u00ed como cualquier beneficio tributario, impactan sobre aquellos y, en consecuencia, repercuten fiscalmente en la administraci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
8. Por lo tanto, las exenciones tributarias de que trata el art\u00edculo 154.2 superior deben ser entendidas en el sentido consagrado por el Constituyente y comprender cualquier beneficio tributario que busque excluir a ciertos tipos de personas, bien sea total o parcialmente, de obligaciones tributarias. En tal sentido, las normas relativas a la consagraci\u00f3n de cualquier beneficio tributario deben ser de iniciativa del Gobierno Nacional. Lo anterior, garantiza en la mayor medida posible que la relaci\u00f3n entre el Congreso de la Rep\u00fablica y el Ejecutivo est\u00e9 fundada en el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 113 de la Carta. En concreto, evita que la simple voluntad del Legislador interfiera en el correcto ejercicio de las funciones de la rama ejecutiva.<\/p>\n
9. De este modo, considero que una postura como la referida podr\u00eda vaciar de contenido la regla superior, porque ciertas medidas que consagren beneficios tributarios, distintas a las exenciones, ya no se considerar\u00edan de iniciativa privativa del Gobierno Nacional, a pesar del innegable impacto en la pol\u00edtica hacend\u00edstica, concretamente, respecto de los ingresos fiscales de la Naci\u00f3n y la consecuente afectaci\u00f3n de las competencias constitucionales del Ejecutivo en la materia.<\/p>\n
10. En estos t\u00e9rminos expongo las razones que me llevan a aclarar el voto en la Sentencia C-109 de 2023.<\/p>\n
Fecha ut supra<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
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