<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia C-152\/23<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia administrativa u org\u00e1nica, financiera y patrimonial y pol\u00edtica y funcional<\/p>\n
AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No es un derecho absoluto<\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protecci\u00f3n constitucional<\/p>\n
Tradicionalmente, la Corte ha se\u00f1alado que este juicio se integra de dos etapas. En la primera se debe determinar cu\u00e1l es el alcance material o n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley que contiene el precepto acusado, para lo cual se puede acudir (i) a los antecedentes legislativos (esto es, a la exposici\u00f3n de motivos, a los informes de ponencia y a las gacetas en las que consten los respectivos debates); (ii) al t\u00edtulo de la ley; o (iii) al contenido b\u00e1sico del estatuto legal que se examina. Y, en la segunda, se debe verificar si, en atenci\u00f3n a los criterios de conexidad ya indicados, efectivamente existe un v\u00ednculo objetivo y coherente entre la norma acusada y el n\u00facleo tem\u00e1tico que identifica a la ley. Sin embargo, no es necesario que todas las expresiones que exteriorizan una relaci\u00f3n de conexidad est\u00e9n acreditadas en un caso concreto, pues basta con la verificaci\u00f3n de una de ellas para dar por demostrado el cumplimiento del requisito de unidad de materia, con lo que se logra por parte de la Corte una valoraci\u00f3n deferente con el principio democr\u00e1tico (CP art. 150.1), seg\u00fan el mandato de prelaci\u00f3n anteriormente se\u00f1alado.<\/p>\n
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jur\u00eddica<\/p>\n
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Objeto<\/p>\n
(…) dentro de la denominada \u201cConstituci\u00f3n Ecol\u00f3gica\u201d o \u201cConstituci\u00f3n Verde\u201d, la labor misional a cargo de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales es determinante para materializar los principios de protecci\u00f3n al ambiente consignados en la Carta y en la ley, pues a trav\u00e9s de ellas se propicia la articulaci\u00f3n en torno a los asuntos de relevancia ambiental a lo largo del territorio nacional y de acuerdo con las particularidades y especificidades de cada ecosistema, procurando, a la vez, la \u00f3ptima gesti\u00f3n de los recursos naturales en un marco de equilibrio entre el desarrollo sostenible y el cuidado de la naturaleza, a partir de la adopci\u00f3n de esquemas de coordinaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n con las funciones ambientales de las entidades territoriales y de los organismos del sector central de la administraci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reglamentaci\u00f3n por parte del Congreso<\/p>\n
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definici\u00f3n y funciones<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance<\/p>\n
DERECHO DE PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL-Elementos esenciales<\/p>\n
La Corte Constitucional ha indicado que lo que se busca por medio de la intervenci\u00f3n de la comunidad, es que los proyectos que impacten al medio ambiente se equilibren con medidas de protecci\u00f3n y se armonicen con sus intereses, antes de que se ocasione un da\u00f1o irreversible. En este sentido, se ha establecido que son tres los elementos esenciales que permiten garantizar el derecho a la participaci\u00f3n ambiental, a saber: (i) el acceso a la informaci\u00f3n; (ii) la participaci\u00f3n p\u00fablica y deliberativa de la comunidad; y (iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos. N\u00f3tese que se trata de un conjunto de acciones que resultan arm\u00f3nicas con lo se\u00f1alado en el citado principio 10 de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo.<\/p>\n
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso<\/p>\n
En desarrollo de la cl\u00e1usula de competencia legislativa, el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, de manera expresa, le otorga al Congreso la facultad para expedir las leyes destinadas a \u201cd]eterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional\u201d y, por esa v\u00eda, (1) no solo crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y \u201cotras entidades del orden nacional\u201d, (2) sino tambi\u00e9n -tal y como ya se mencion\u00f3- \u201creglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d. El alcance de esta funci\u00f3n se traduce en la identificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica del \u00f3rgano que har\u00e1 parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica, incluyendo el deber de se\u00f1alar tanto sus objetivos como su estructura org\u00e1nica. Esta modalidad de iniciativa legislativa se sujeta, en principio, a la iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno nacional, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el art\u00edculo 154 del texto superior.<\/p>\n
IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD-Carencia de par\u00e1metros de comparaci\u00f3n<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD-Etapas<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD-Metodolog\u00eda de an\u00e1lisis<\/p>\n
MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio constitucional<\/p>\n
MODIFICACI\u00d3N EN LA COMPOSICI\u00d3N DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CAR EN R\u00c9GIMEN DE ORGANIZACI\u00d3N Y FUNCIONAMIENTO DE LA REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 CUNDINAMARCA-No vulnera principio de unidad de materia<\/p>\n
(…) no se incurri\u00f3 en una violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, pues la modificaci\u00f3n en la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR surge como una forma de articulaci\u00f3n entre las funciones de este \u00f3rgano y aquellas propias de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1-Cundinamarca (RMBC), en lo atinente al desarrollo de las atribuciones que en materia ambiental se cumplen por esta \u00faltima, aspecto que subyace a lo regulado, entre otras, en el numeral 7\u00b0 del par\u00e1grafo transitorio 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del AL 02 de 2020 (art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n) y que encuentra respaldo en los antecedentes legislativos que condujeron a la aprobaci\u00f3n de la norma, en donde se consider\u00f3 expresamente que \u201cla regi\u00f3n debe tener participaci\u00f3n en los \u00f3rganos de gobierno de la Corporaci\u00f3n\u201d, en atenci\u00f3n a la convergencia que se puede presentar entre las competencias ambientales, sobre todo en lo referente al R\u00edo Bogot\u00e1.<\/p>\n
MODIFICACI\u00d3N EN LA COMPOSICI\u00d3N DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CAR-No vulnera el principio de progresividad en materia de participaci\u00f3n ambiental<\/p>\n
La Corte advierte que, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo demandado, al no regularse el contenido de un derecho, sino al desarrollarse una competencia por parte del Congreso, que se encuentra justificada en el art\u00edculo 150, numeral 7\u00b0, de la Constituci\u00f3n, \u201cno (…) es aplicable el principio de progresividad y el mandato de no regresividad\u201d, como lo fij\u00f3 la jurisprudencia de la Corte en la citada sentencia C-046 de 2018.<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE-Alcance<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y REGLA DE NO REGRESION-Diferencias<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-\u00c1mbito de aplicaci\u00f3n<\/p>\n
(…) si bien el principio de progresividad y el mandato de no regresi\u00f3n aplican respecto de todos los derechos constitucionales, incluido el derecho a la participaci\u00f3n, lo cierto es que la Corte ha entendido que su rigor y exigibilidad no tiene aplicaci\u00f3n respecto del ejercicio de competencias que, aun cuando se relacionan con un derecho, no hacen parte del contenido de este \u00faltimo, sino de una atribuci\u00f3n constitucional o legal sometida al ejercicio de una autoridad distinta, en ocasiones conforme a un r\u00e9gimen de discrecionalidad y en otras plenamente reglado.<\/p>\n
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenido y alcance<\/p>\n
La jurisprudencia de la Corte ha revaluado la visi\u00f3n inicial -construida a partir de las premisas de la teor\u00eda de las generaciones- que circunscrib\u00eda el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de este principio a los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales (DESC) y ha entendido que \u00e9ste se predica de todos los derechos constitucionales. Con base en lo anterior, se ha establecido que las obligaciones de respetar, proteger y realizar predicables de dichos derechos no solo imponen al Estado deberes de abstenci\u00f3n, sino tambi\u00e9n le exigen una actuaci\u00f3n positiva, la cual implica una intervenci\u00f3n de car\u00e1cter prestacional para la generaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas y la disposici\u00f3n de recursos.<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables<\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneraci\u00f3n constituye un vicio material<\/p>\n
REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 CUNDINAMARCA-Finalidad<\/p>\n
En general, con la creaci\u00f3n de la RMBC se busca (a) mejorar los procesos de planificaci\u00f3n del territorio, con especial inter\u00e9s en optimizar la gesti\u00f3n del suelo; (b) impulsar la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas en materia de ordenamiento territorial; y (c) superar los problemas ambientales, sociales y econ\u00f3micos de la regi\u00f3n por la falta de integraci\u00f3n, a partir de una autoridad con la potestad de tomar decisiones de jerarqu\u00eda superior a las de los vinculados (el Consejo Regional), en temas hist\u00f3ricamente sensibles para las entidades territoriales.<\/p>\n
UNIDAD DE MATERIA-Garantiza la transparencia y coherencia del proceso legislativo<\/p>\n
Corte Constitucional<\/p>\n
-Sala Plena-<\/p>\n
SENTENCIA C-152 DE 2023<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14877<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, \u201cpor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el R\u00e9gimen Especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca\u201d<\/p>\n
<\/p>\n
Demandantes: Danilo Ram\u00edrez Vargas y Carolina Ram\u00edrez P\u00e9rez<\/p>\n
Magistrado Ponente:<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diez (10) de mayo de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0El 5 de julio de 2022, los ciudadanos Danilo Ram\u00edrez Vargas y Carolina Ram\u00edrez Vargas, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en los art\u00edculos 40.6, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, \u201cpor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el R\u00e9gimen Especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca\u201d.<\/p>\n
2. En auto del 27 de julio de 2022, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervenci\u00f3n ciudadana (Decreto Ley \u00a02067 de 1991, art. 7\u00b0); (iii) comunicar el inicio de esta actuaci\u00f3n al Presidente del Congreso, al Presidente de la Rep\u00fablica, al Ministro de Justicia y del Derecho, y a la Directora de la Agencia de Defensa Jur\u00eddica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, se\u00f1alaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal acusado (CP art. 244); e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opini\u00f3n sobre la materia objeto de controversia (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 13).<\/p>\n
3. Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
A. A. \u00a0 \u00a0 \u00a0 NORMA DEMANDADA<\/p>\n
4. A continuaci\u00f3n se transcribe el contenido de la disposici\u00f3n acusada, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial 51.942 del 8 de febrero de 2022:<\/p>\n
LEY 2199 DE 2022<\/p>\n
(febrero 8)<\/p>\n
Por medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el R\u00e9gimen Especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA<\/p>\n
Art\u00edculo 54.\u00a0Adici\u00f3nese el siguiente par\u00e1grafo al art\u00edculo 26 de la Ley 99\u00a0de 1993[]:<\/p>\n
Par\u00e1grafo 4.\u00a0El Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca – CAR estar\u00e1 conformado de la siguiente manera:<\/p>\n
Consejo Directivo de la CAR<\/p>\n
1 Representante del Presidente de la Rep\u00fablica<\/p>\n
1 Representante del Ministro de Ambiente<\/p>\n
1 Gobernador de Cundinamarca, quien preside<\/p>\n
1 Gobernador de Boyac\u00e1<\/p>\n
1 Alcalde de Bogot\u00e1<\/p>\n
4 Alcaldes de municipios del territorio CAR<\/p>\n
1 Representante de comunidades ind\u00edgenas<\/p>\n
1 Representante del sector privado<\/p>\n
1 Representante de ONGs del territorio CAR<\/p>\n
1 Director de la Regi\u00f3n Metropolitana<\/p>\n
1 Rector o su representante de una Universidad acreditada como de alta calidad de la regi\u00f3n.<\/p>\n
B. \u00a0 PRETENSI\u00d3N DE LA DEMANDA Y COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
5. Pretensi\u00f3n. Los accionantes solicitan a esta corporaci\u00f3n que declare la inexequibilidad del precepto legal demandado, por contrariar los art\u00edculos 13, 40, 79 y 158 de la Constituci\u00f3n, a partir de la formulaci\u00f3n de tres cargos: (i) transgresi\u00f3n del mandato de progresividad por constituir una medida regresiva en materia de participaci\u00f3n ambiental (CP arts. 40 y 79); (ii) desconocimiento de la cl\u00e1usula de igualdad (CP art. 13); y (iii) vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia (CP art. 158).<\/p>\n
6. Competencia. Esta corporaci\u00f3n es competente para resolver la demanda planteada seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 241.4 del texto superior, en cuanto se trata de una acci\u00f3n promovida por dos ciudadanos en contra de una norma de rango legal, que se ajusta en su expedici\u00f3n a la atribuci\u00f3n consagrada en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
C. ESTRUCTURA DE LA PRESENTE SENTENCIA<\/p>\n
7. Dada la diversidad de las razones expuestas para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada, la metodolog\u00eda que se utilizar\u00e1 en esta sentencia implicar\u00e1 resumir por separado y mediante ac\u00e1pites diferenciados cada uno de los cargos impetrados, seguido de las intervenciones y del concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n, luego de lo cual, y en la medida en que no existe ning\u00fan cuestionamiento a la aptitud de la demanda, se plantear\u00e1 el problema jur\u00eddico, se desarrollar\u00e1n las materias objeto de pronunciamiento y se concluir\u00e1 con una determinaci\u00f3n que ponga fin a cada una de las alegaciones realizadas. Finalmente, cabe se\u00f1alar que el examen de los cargos no sigue el mismo orden planteado por los demandantes, sino aqu\u00e9l que le brinda a este tribunal la oportunidad de abarcar con mayor claridad el juicio propuesto.<\/p>\n
8. Fundamentos de la demanda. Los accionantes afirman que los consejos directivos de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales fueron creados como su \u00f3rgano de administraci\u00f3n y, entre otras, adoptan decisiones que involucran el manejo del presupuesto, al mismo tiempo que influyen en los acuerdos que se expiden con ocasi\u00f3n del cumplimiento de sus funciones, en materia de protecci\u00f3n al ambiente y de aprovechamiento de los recursos naturales en las zonas donde ejercen su jurisdicci\u00f3n. Por este motivo, su conformaci\u00f3n con miembros del sector privado y de las ONGs es una concreci\u00f3n del principio de participaci\u00f3n en materia ambiental, \u201c(\u2026) que garantiza a los ciudadanos [intervenir] efectivamente no solo en la toma de decisiones sino en la estructura administrativa que la[s] sustenta\u201d.<\/p>\n
9. Para el efecto, se advierte que, seg\u00fan el art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993, la integraci\u00f3n de los consejos directivos de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales exige una participaci\u00f3n activa de los ciudadanos, a trav\u00e9s de dos (2) representantes del sector privado y de dos (2) representantes de las entidades sin \u00e1nimo de lucro, \u201cque tengan su domicilio en el \u00e1rea de jurisdicci\u00f3n de la corporaci\u00f3n y cuyo objeto principal sea la protecci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido[s] por ellas mismas.\u201d Sin embargo, a partir de la expedici\u00f3n del precepto legal demandado y tan solo para el caso de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca (en adelante \u201cCAR\u201d), mediante una norma de excepci\u00f3n, se restringe dicha participaci\u00f3n y se prev\u00e9 \u00fanicamente la asistencia de (i) un representante del sector privado y de (ii) un representante de las ONGs del territorio CAR.<\/p>\n
10. Por virtud de lo anterior, se considera que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia (CP art. 158), ya que el t\u00edtulo y el articulado de la Ley 2199 de 2022 tienen por objeto reglamentar el art\u00edculo 325 del texto superior, modificado por el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 02 de 2020, en el que se ordena crear la Regi\u00f3n Metropolitana de Bogot\u00e1 – Cundinamarca y proferir el r\u00e9gimen especial que la regula. Por lo anterior, \u201ces evidente que el art\u00edculo [demandado] no tiene relaci\u00f3n alguna con las dem\u00e1s disposiciones normativas [de la ley mencionada], porque modifica la conformaci\u00f3n de la Junta Directiva de la CAR[,] [cuando], desde el art\u00edculo 1\u00b0 la ley [en cita], [se] enuncia que pretende adoptar el r\u00e9gimen especial para la nueva regi\u00f3n, as\u00ed como definir y reglamentar su funcionamiento, temas que son abiertamente incompatibles con la estructura de la corporaci\u00f3n aut\u00f3noma afectada\u201d. Lo anterior implica, en criterio de los demandantes, que no se satisface el criterio de conexidad tem\u00e1tica.<\/p>\n
11. Por lo dem\u00e1s, tampoco existe conexidad teleol\u00f3gica, pues los fines buscados por la Ley 2199 de 2022 son opuestos a los del art\u00edculo que se demanda, cuando se constata que nada de lo dispuesto en este \u00faltimo apunta a convertirse en un desarrollo de la Regi\u00f3n Metropolitana, y en sus din\u00e1micas vinculadas con la econom\u00eda, movilidad, servicios p\u00fablicos, etc.<\/p>\n
12. Por \u00faltimo, se descarta la existencia de una conexidad sistem\u00e1tica, puesto que \u201c(\u2026) la [disminuci\u00f3n] en la participaci\u00f3n de la sociedad civil en la Junta Directiva de la CAR, no encuentra relaci\u00f3n alguna con la creaci\u00f3n de la Regi\u00f3n (\u2026) mencionada (\u2026)\u201d , lo que se agrava cuando se evidencia que la regulaci\u00f3n que se modifica, es decir, la Ley 99 de 1993, corresponde a un cuerpo normativo distinto a la creaci\u00f3n de regiones, pues su objetivo es integrar el SINA (Sistema Nacional Ambiental).<\/p>\n
13. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad. Para varios intervinientes, adem\u00e1s de los argumentos expuestos en la demanda, se comprueba el incumplimiento del principio de unidad de materia, (i) cuando se advierte que la Ley 2199 de 2022 es de naturaleza org\u00e1nica, mientras que, por su parte, la Ley 99 de 1993 tiene la connotaci\u00f3n de legislaci\u00f3n ordinaria. En este sentido, se afirma que, si bien el art\u00edculo cuestionado se encuentra desde el texto radicado del proyecto de ley, no se observa durante el tr\u00e1mite legislativo \u201c(\u2026) una argumentaci\u00f3n suficiente que satisfaga los criterios de conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica que sustenten la inclusi\u00f3n [del] art\u00edculo en una ley org\u00e1nica cuyo objeto es adoptar el r\u00e9gimen especial para la [RMBC]\u201d, sobre todo cuando la regulaci\u00f3n que se modifica trata una materia totalmente distinta, como lo es la concerniente a la organizaci\u00f3n del Sistema Nacional Ambiental.<\/p>\n
14. Por lo dem\u00e1s, (ii) se sostiene que la CAR no es un organismo que deber\u00eda estar en el \u00e1mbito de ordenaci\u00f3n de la Ley 2199 de 2022, pues su objeto es desarrollar el AL 02 de 2020, que cre\u00f3 la citada Regi\u00f3n Metropolitana de car\u00e1cter especial. Por ello, se concluye que: \u201cno goza de claridad ni pertinencia la modificaci\u00f3n del Consejo Directivo de la [CAR] respecto del funcionamiento de la [RMBC], m\u00e1xime si las funciones que corresponde ejecutar a los consejos directivos de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y de desarrollo sostenible, abarcando al Consejo Directivo de la [CAR], se refieren estrictamente a asuntos que ata\u00f1en\u201d a su \u00e1mbito de influencia territorial.<\/p>\n
15. Finalmente, (iii) se afirma que \u201cno es objeto ni fin de la Ley [2199 de 2022], el modificar la participaci\u00f3n en la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, por cuanto directa o indirectamente no se relaciona con la regulaci\u00f3n del funcionamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana\u201d, por m\u00e1s de que esta \u00faltima tenga dentro de sus competencias la facultad de articularse con las autoridades ambientales.<\/p>\n
16. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad. Para los intervinientes que se apartan de la pretensi\u00f3n formulada en la demanda s\u00ed existe conexidad tem\u00e1tica, (i) cuando se advierte que el AL 02 de 2020 habilit\u00f3 al Legislador para pronunciarse sobre la CAR, con el l\u00edmite de no modificar su r\u00e9gimen de financiamiento y los municipios que componen su jurisdicci\u00f3n, por lo que los ajustes en su arquitectura responden a la necesidad de articular sus funciones ambientales con las del nuevo \u00f3rgano de car\u00e1cter regional, esto es, la RMBC, lo cual se puede comprobar en los art\u00edculos 9 y 10 de la Ley 2199 de 2022.<\/p>\n
17. Tambi\u00e9n se acredita la conexidad teleol\u00f3gica, (ii) ya que en la exposici\u00f3n de motivos se aludi\u00f3 de forma expresa a la necesidad de realizar una adecuada planeaci\u00f3n en t\u00e9rminos ambientales para lograr un desarrollo sostenible, mayor cohesi\u00f3n social y mejorar la gobernanza en el territorio, por lo cual resultaba necesario ajustar el \u00f3rgano de direcci\u00f3n de la CAR, de cara a la obligaci\u00f3n de articular sus funciones con el nuevo actor regional.<\/p>\n
18. Por \u00faltimo, se cumple con (iii) la conexidad sistem\u00e1tica, ya que la norma demandada \u201c(\u2026) versa sobre la manera como la [RMBC] va a poder interactuar y ser o\u00edda en la CAR (\u2026) para la toma de las decisiones que le competen a dicha entidad. \/\/ Sumado a lo anterior, el art\u00edculo acusado tambi\u00e9n guarda relaci\u00f3n con el marco normativo que dio origen a la Regi\u00f3n (\u2026), puesto que el Acto Legislativo 02 de 2020 fue claro en se\u00f1alar que uno de los ejes de la integraci\u00f3n supralocal ser\u00eda, precisamente, el hecho de compartir din\u00e1micas ambientales entre el Departamento, el Distrito Capital y los municipios de Cundinamarca (\u2026)\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
19. Concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. La Vista Fiscal inicia su intervenci\u00f3n se\u00f1alando que al Congreso le corresponde establecer la estructura org\u00e1nica de las entidades que conforman el sector p\u00fablico, de acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 114 y 150 del texto superior. En desarrollo de esta atribuci\u00f3n, y en armon\u00eda con lo regulado en la Ley 489 de 1998, el alcance de este mandato implica, entre otras, la definici\u00f3n de la naturaleza y del r\u00e9gimen jur\u00eddico de la entidad, la determinaci\u00f3n de sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n y direcci\u00f3n, as\u00ed como la forma de proceder a su integraci\u00f3n y designaci\u00f3n. En cuanto a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, por v\u00eda jurisprudencial, se ha admitido que su creaci\u00f3n y funcionamiento se sujeta a un amplio margen de configuraci\u00f3n del Legislador, siempre que se salvaguarde su autonom\u00eda y se asegure la no \u201cinjerencia [de] las entidades del orden regional en la gesti\u00f3n de sus intereses\u201d.<\/p>\n
20. Para la Procuradur\u00eda, el nuevo dise\u00f1o adoptado por el Legislador para determinar la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR no es arbitrario, porque \u201c(a) articula la instituci\u00f3n con la nueva entidad administrativa de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial (Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca); (b) fortalece la representaci\u00f3n de los gobiernos locales al aumentar de 4 a 5 los asientos de los alcaldes del territorio de la CAR; (c) robustece el car\u00e1cter t\u00e9cnico del \u00f3rgano (\u2026), al incluir un representante proveniente de la academia; [y] (d) no anula la representatividad de los actores que originalmente integraban este \u00f3rgano (\u2026), por cuanto los sectores que exist\u00edan en la normativa previa siguen contando con representaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
21. En cuanto al cargo concreto objeto de examen, se sostiene que s\u00ed existe una relaci\u00f3n entre los postulados del art\u00edculo acusado y la ley que lo contiene, debido a que se busca articular a la autoridad ambiental con las competencias y la jurisdicci\u00f3n en el territorio de la nueva regi\u00f3n metropolitana. Lo anterior, teniendo en cuenta que, por mandato constitucional, esta asociatividad tiene como uno de sus componentes la gesti\u00f3n ambiental (CP art. 325), de suerte que se demandan procesos de planificaci\u00f3n y de implementaci\u00f3n de pol\u00edticas que partan de la interdependencia geogr\u00e1fica de ambos \u00f3rganos.<\/p>\n
22. Por ello, la conexidad se advierte igualmente al revisar varias de las disposiciones de la Ley 2199 de 2022, en las que se fijan las competencias en materia ambiental de la RMBC. En particular, en el art\u00edculo 10 se establecen los siguientes mandatos:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 10. Competencias por \u00e1reas tem\u00e1ticas. De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo anterior, la Regi\u00f3n Metropolitana ejercer\u00e1 sus competencias en las siguientes \u00e1reas tem\u00e1ticas: (\u2026) En materia ambiental:<\/p>\n
1. Articular, en asocio con las autoridades ambientales y dem\u00e1s actores p\u00fablicos y privados responsables, el Plan de Seguridad H\u00eddrica y el Plan de Acci\u00f3n Clim\u00e1tica para la Regi\u00f3n Metropolitana, y coordinar la ejecuci\u00f3n de programas y proyectos para su implementaci\u00f3n por parte de los entes territoriales, en desarrollo de la Ley 1844 de 2017.<\/p>\n
2. Coordinar con el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y los municipios asociados a la Regi\u00f3n Metropolitana la ejecuci\u00f3n de estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo natural y antr\u00f3pico e identificar y gestionar los proyectos prioritarios para su implementaci\u00f3n.<\/p>\n
3. Articular la estructuraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de proyectos ambientales con el Departamento, el Distrito Capital y municipios que integren la Regi\u00f3n, cuando as\u00ed lo determine el Consejo Regional, cumpliendo los lineamientos definidos por las autoridades ambientales.<\/p>\n
4. Aprobar, en coordinaci\u00f3n con la corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional, la inclusi\u00f3n de la Estructura Ecol\u00f3gica Principal Regional en el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento metropolitano.\u201d<\/p>\n
24. Finalmente, en el siguiente cuadro se resumen la totalidad de las intervenciones y solicitudes formuladas, en relaci\u00f3n con la norma sometida a control y el principio de unidad de materia:<\/p>\n
— \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuestionamiento \/ Comentario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se evidencia una relaci\u00f3n entre la norma acusada y la Ley 2199 de 2022, en tanto que la primera busca articular a la CAR con las competencias y la jurisdicci\u00f3n en el territorio de la RMBC. Adem\u00e1s, ello se verifica con lo dispuesto en el art\u00edculo 10 de la ley en cita, al regular las funciones ambientales de la nueva asociatividad. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
ASOCAR \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No se observa durante el tr\u00e1mite legislativo \u201c(\u2026) una argumentaci\u00f3n suficiente que satisfaga los criterios de conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica que sustenten la inclusi\u00f3n [del] art\u00edculo en una ley org\u00e1nica cuyo objeto es adoptar el r\u00e9gimen especial para la [RMBC]\u201d. La CAR no es un organismo que deber\u00eda estar en el \u00e1mbito de ordenaci\u00f3n de la Ley 2199 de 2022, pues su objeto es desarrollar el Acto Legislativo 02 de 2020, que cre\u00f3 la ya mencionada asociatividad regional especial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Ministerio de Ambiente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se advierte el incumplimiento de la unidad de materia, cuando consta que la Ley 2199 de 2022 es de naturaleza org\u00e1nica, mientras que, por su parte, la Ley 99 de 1993 tiene la connotaci\u00f3n de legislaci\u00f3n ordinaria. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma legal acusada guarda conexidad tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica con la Ley 2199 de 2022, pues ella b\u00e1sicamente se inscribe dentro de la l\u00f3gica de adoptar medidas para lograr la articulaci\u00f3n en materia ambiental entre la CAR y la RMBC. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
Universidad Libre \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La modificaci\u00f3n dispuesta al Consejo Directivo de la CAR no se relaciona con el contenido com\u00fan de la Ley 2199 de 2022, ni resulta af\u00edn con el tema general que all\u00ed se regula, por lo que se incurre en una incongruencia interna. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
CAR \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El AL 02 de 2020 no autoriz\u00f3 al Congreso para modificar la estructura org\u00e1nica de la CAR. Por lo dem\u00e1s, el art\u00edculo 150, numeral 7\u00b0, autoriza reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de todas las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, m\u00e1s no regular una sola de ellas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 D.C. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Existe conexidad tem\u00e1tica, cuando se advierte que se busca regular en la Ley 2199 de 2022, todo lo concerniente a la estructura b\u00e1sica de la RMBC, lo que supone incluir aspectos afines a la din\u00e1mica ambiental y, por ende, a las relaciones que podr\u00edan existir con otros \u00f3rganos con competencias en la materia. Y, tambi\u00e9n consta la existencia de una conexidad teleol\u00f3gica, pues al ser el medio ambiente un asunto de inter\u00e9s para la nueva asociatividad regional no resulta ajeno al marco objeto de regulaci\u00f3n, lo referente a la incorporaci\u00f3n de ajustes a la institucionalidad de la CAR, para lograr una planificaci\u00f3n arm\u00f3nica en esta \u00e1rea. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
25. Planteamiento del problema jur\u00eddico. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte decidir si el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, que regula lo concerniente a la conformaci\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, como lo afirman los accionantes, vulnera el principio de unidad de materia.<\/p>\n
26. Con el fin de abordar la definici\u00f3n del citado problema jur\u00eddico, la Sala Plena se referir\u00e1 (i) al alcance del principio de unidad de materia; (ii) al r\u00e9gimen de creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, con \u00e9nfasis en la organizaci\u00f3n de la CAR; (iii) a los objetivos y al marco general de actuaci\u00f3n de la RMBC; y (iv) al esquema de definici\u00f3n legal de la estructura de la administraci\u00f3n nacional. Con base en ello, (v) se proceder\u00e1 a la soluci\u00f3n del caso concreto.<\/p>\n
27. El principio de unidad de materia. Soporte normativo, alcance y finalidades. Los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica consagran el principio de la unidad de materia, cuyos preceptos se complementan con lo se\u00f1alado en el art\u00edculo 148 de la Ley 5\u00aa de 1992. De conformidad con los dos primeros, \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d, a lo cual se a\u00f1ade que \u201c[e]l t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido (\u2026)\u201d. Por su parte, en armon\u00eda con lo expuesto, la citada norma del Reglamento del Congreso establece que: \u201cCuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisi\u00f3n Permanente, el Presidente de la misma deber\u00e1 rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones ser\u00e1n apelables ante la Comisi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
28. Desde una perspectiva general, se entiende que el principio de unidad de materia exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad entre s\u00ed y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto o incluso a una pluralidad de ellos, a partir de la identificaci\u00f3n de unos ejes tem\u00e1ticos dominantes, sin que ello se traduzca, necesariamente, en una diversidad de materias. Es all\u00ed en donde cobra importancia el t\u00edtulo, al servir como gu\u00eda del contenido primordial al que se refiere la ley.<\/p>\n
29. La relevancia de este mandato se fundamenta en la salvaguarda de la racionalidad del principio democr\u00e1tico y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En lo que ata\u00f1e al primero de los valores sustanciales objeto de protecci\u00f3n, por cuanto el Congreso de la Rep\u00fablica debe estar sujeto a una regla de coherencia interna en el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, por medio de la cual se garantice que la producci\u00f3n normativa se realiza a partir de temas que son previamente definidos y frente a los cuales los congresistas, sin importar su filiaci\u00f3n pol\u00edtica o las mayor\u00edas existentes, tienen la oportunidad de concurrir en su discusi\u00f3n y de proponer reformas a los textos propuestos. En este orden de ideas, al evitar que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extra\u00f1os a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del Legislador, se protege la probidad, sensatez y solidez del debate democr\u00e1tico. En este sentido, en la sentencia C-714 de 2008, la Corte resalt\u00f3 que el principio de unidad de materia busca impedir que los legisladores \u201c(\u2026) sean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de la ley aprobada, y que[,] por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas\u201d.<\/p>\n
30. Con el principio de unidad de materia tambi\u00e9n se salvaguarda, como ya se dijo, los mandatos de transparencia y publicidad del proceso legislativo, no solo porque se excluye la posibilidad de que se a\u00f1adan textos distantes al marco regulatorio dominante, sino tambi\u00e9n porque la comunidad tiene la oportunidad de conocer e identificar en qu\u00e9 consisten las iniciativas que cursan y cuya aprobaci\u00f3n por el Congreso impactar\u00e1 en la sociedad. Incluso, la coherencia interna que se exige aporta elementos para amparar la seguridad jur\u00eddica, en la medida en que evita, o al menos reduce, las dificultades interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la aprobaci\u00f3n de disposiciones que no tengan relaci\u00f3n con la materia principal a la cual se refiere la ley.<\/p>\n
31. Reglas que se imponen para su examen constitucional. La Corte ha se\u00f1alado en su jurisprudencia que la interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar sus finalidades y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Social de Derecho (CP arts. 1\u00b0 y 4). Por tal raz\u00f3n, solamente aquellos apartes o proposiciones extra\u00f1as o inconexas de una ley pueden llegar a ser declaradas inexequibles, lo que exige que razonable y objetivamente \u201c(\u2026) no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante\u201d.<\/p>\n
32. Por esta raz\u00f3n, en la sentencia C-212 de 2022, la Corte identific\u00f3 dos reglas que permiten asegurar la exigibilidad de este mandato. As\u00ed, por una parte, esta corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 (i) que el examen de la unidad de materia \u201cno debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuraci\u00f3n\u201d otorgado al Congreso, ni tampoco afectar la racionalidad legislativa que se demanda con ocasi\u00f3n de la exigibilidad del citado principio; y, por la otra, (ii) surge un mandato de prelaci\u00f3n a favor del principio b\u00e1sico de autonom\u00eda legislativa, siendo exigible un esfuerzo argumentativo mayor por parte de la Corte, para declarar que una disposici\u00f3n vulnera lo previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta.<\/p>\n
33. Con el \u00e1nimo de identificar si efectivamente existe una relaci\u00f3n de conexidad entre la norma que integra una iniciativa y el texto integral de la ley, la Sala ha decantado cuatros criterios, a saber: (i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que ata\u00f1e a su origen. En concreto, \u201clo que se espera es que las razones por las cuales se expidi\u00f3 la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de los art\u00edculos en particular\u201d. (ii) El criterio de conexidad tem\u00e1tica, que alude a la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o tem\u00e1tica sobre la que recae una disposici\u00f3n en particular, \u201csin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos\u201d. (iii) El criterio de conexidad teleol\u00f3gica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistem\u00e1tica, que se entiende como la relaci\u00f3n que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado.<\/p>\n
34. Dentro de estas pautas que constituyen jurisprudencia reiterada de la Corte, se han identificado dos manifestaciones espec\u00edficas que se originan de los criterios de conexidad sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica, respectivamente. As\u00ed, por una parte, este tribunal ha rese\u00f1ado la existencia de un v\u00ednculo de car\u00e1cter metodol\u00f3gico en cuanto a la conexidad sistem\u00e1tica, que se manifiesta en que las necesidades de t\u00e9cnica legislativa pueden justificar la incorporaci\u00f3n de una determinada disposici\u00f3n en una ley; y, por la otra, se advierte la referencia a un v\u00ednculo de car\u00e1cter consecuencial respecto de la conexidad teleol\u00f3gica, por virtud del cual cabe verificar si los efectos de la norma demandada se relacionan con los fines y con las consecuencias que se esperan de una ley.<\/p>\n
35. Por lo dem\u00e1s, desde la sentencia C-026 de 1993, esta corporaci\u00f3n ha entendido que es suficiente que en el t\u00edtulo se se\u00f1alen los temas generales que ser\u00e1n objeto de regulaci\u00f3n, pues constituye un exceso exigir que en \u00e9l se incluya una referencia a todas y cada una de las normas que integran la ley. Por tal raz\u00f3n, se avala la posibilidad de recurrir a frases omnicomprensivas que incluyan los distintos asuntos que hubiesen sido regulados, por ejemplo, a trav\u00e9s de la f\u00f3rmula: \u201cy se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
36. Metodolog\u00eda para el juzgamiento del principio de unidad de materia. Tradicionalmente, la Corte ha se\u00f1alado que este juicio se integra de dos etapas. En la primera se debe determinar cu\u00e1l es el alcance material o n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley que contiene el precepto acusado, para lo cual se puede acudir (i) a los antecedentes legislativos (esto es, a la exposici\u00f3n de motivos, a los informes de ponencia y a las gacetas en las que consten los respectivos debates); (ii) al t\u00edtulo de la ley; o (iii) al contenido b\u00e1sico del estatuto legal que se examina. Y, en la segunda, se debe verificar si, en atenci\u00f3n a los criterios de conexidad ya indicados, efectivamente existe un v\u00ednculo objetivo y coherente entre la norma acusada y el n\u00facleo tem\u00e1tico que identifica a la ley. Sin embargo, no es necesario que todas las expresiones que exteriorizan una relaci\u00f3n de conexidad est\u00e9n acreditadas en un caso concreto, pues basta con la verificaci\u00f3n de una de ellas para dar por demostrado el cumplimiento del requisito de unidad de materia, con lo que se logra por parte de la Corte una valoraci\u00f3n deferente con el principio democr\u00e1tico (CP art. 150.1), seg\u00fan el mandato de prelaci\u00f3n anteriormente se\u00f1alado.<\/p>\n
37. En todo caso, y para efectos del juzgamiento del principio de unidad de materia, en las sentencias C-852 de 2005, C-896 de 2012 y C-353 de 2017, se le otorg\u00f3 un valor espec\u00edfico al tr\u00e1mite legislativo, como criterio indicativo de la existencia de una regla de coherencia interna en la aprobaci\u00f3n de una ley, por virtud de la cual: \u201csi una disposici\u00f3n con una conexi\u00f3n lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n a lo largo de todo el tr\u00e1mite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarroll\u00f3 un adecuado proceso de deliberaci\u00f3n, el requerimiento de conexidad podr\u00eda resultar menos exigente, en tanto ya se habr\u00eda controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento (\u2026) del principio de unidad de materia\u201d, relacionado con la transparencia y publicidad del proceso legislativo.<\/p>\n
38. Cabe se\u00f1alar que el mencionado criterio est\u00e1 sujeto al cumplimiento de las subreglas que la Corte ha establecido respecto de la verificaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, circunstancia por la cual la posibilidad de incorporar cambios a las iniciativas legislativas en curso supone que el texto que se a\u00f1ade o que se modifica debe guardar conexi\u00f3n con las disposiciones que fueron votadas en una instancia anterior. Esto implica que la unidad de materia no se materializa por el hecho de que una norma haya estado presente desde el proyecto original o que haya tenido todos sus debates reglamentarios, sino porque, a\u00fan en el escenario en el que la relaci\u00f3n entre el texto aprobado y el proyecto de ley no se advierta como palmaria y evidente (articulaci\u00f3n lejana), es posible advertir una conexi\u00f3n a partir de los criterios que han sido identificados por la Corte, cuya satisfacci\u00f3n puede resultar en principio menos exigente, cuando una norma ha estado brindada con un adecuado proceso de deliberaci\u00f3n normativa y de amplia discusi\u00f3n congresional, al excluir la ocurrencia de los riesgos de la falta de publicidad, transparencia y racionalidad que se protegen mediante este principio de coherencia legislativa.<\/p>\n
39. Finalmente, como se deriva de todo lo expuesto, la observancia de este mandato no opera como un simple l\u00edmite procesal a las atribuciones de cada una de las c\u00e1maras, sino que act\u00faa como una restricci\u00f3n al ejercicio de la competencia para legislar, en el sentido de que debe desenvolverse dentro de un eje tem\u00e1tico dominante. Por tal raz\u00f3n, la Corte ha sostenido que se trata de un vicio de car\u00e1cter material y no meramente formal, \u201c(\u2026) pues el juicio que debe adelantar el juez constitucional involucra un escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo del precepto acusado y la materia general del estatuto normativo en el que la disposici\u00f3n se encuentra integrada. De ah\u00ed que a la acci\u00f3n [p\u00fablica de] inconstitucionalidad (\u2026) no se le aplique el t\u00e9rmino de caducidad por vicios de forma establecida en el art\u00edculo 242.3 de la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
40. El r\u00e9gimen de creaci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, con \u00e9nfasis en la organizaci\u00f3n de la CAR. El actual texto superior se refiere a las corporaciones aut\u00f3nomas regionales en tres art\u00edculos. As\u00ed, (i) el art\u00edculo 150.7 delega en el Legislador la atribuci\u00f3n de \u201creglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d. A su vez, (ii) el art\u00edculo 325 (par\u00e1grafo transitorio 2) establece que la RMBC no modifica el r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n, ni los municipios que componen la jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca (CAR). Por \u00faltimo, (iii) el art\u00edculo 331 crea la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena, se\u00f1ala sus funciones y delega en el Legislador, entre otros aspectos, la determinaci\u00f3n de su organizaci\u00f3n y fuentes de financiaci\u00f3n.<\/p>\n
41. El desarrollo legal sobre las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Con excepci\u00f3n de la citada Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena creada constitucionalmente y regulada en la Ley 161 de 1994, el resto de las corporaciones tiene su origen en la Ley 99 de 1993, que, adem\u00e1s, cre\u00f3 el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y el Sistema Nacional Ambiental (SINA).<\/p>\n
42. El art\u00edculo 23 del citado r\u00e9gimen normativo del a\u00f1o 1993 precisa la naturaleza jur\u00eddica de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, al se\u00f1alar que se trata de \u201centes corporativos de car\u00e1cter p\u00fablico, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus caracter\u00edsticas constituyen geogr\u00e1ficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopol\u00edtica, biogeogr\u00e1fica o hidrogeogr\u00e1fica, dotados de autonom\u00eda administrativa y financiera, patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica,\u00a0encargados por la ley de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales renovables\u00a0y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las pol\u00edticas del [MADS]\u201d.<\/p>\n
43. Como se advierte de lo expuesto, a trav\u00e9s de estos entes se ejercen atribuciones administrativas ambientales que, debido a la homogeneidad de los ecosistemas que sustentan su creaci\u00f3n, exceden el \u00e1mbito puramente local, toda vez que se orientan a la administraci\u00f3n, protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n de entornos ecol\u00f3gicos que superan o no coinciden con los l\u00edmites de las divisiones pol\u00edticas territoriales, es decir, que se ubican en \u00e1mbitos geogr\u00e1ficos de competencia de m\u00e1s de un municipio o departamento. Sin embargo, en el \u00e1rea en el que ejercen jurisdicci\u00f3n son la m\u00e1xima autoridad ambiental, (a) sin perjuicio del deber de ejecutar las pol\u00edticas del MADS, y (b) de coordinar o armonizar su labor con las funciones ambientales de las entidades territoriales que confluyen en su mismo espacio f\u00edsico, de conformidad con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiaridad.<\/p>\n
44. Precisamente, en la sentencia C-596 de 1998, esta corporaci\u00f3n declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de la siguiente expresi\u00f3n: \u201c(\u2026) encargados por la ley de administrar, dentro del \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n, el medio ambiente y los recursos naturales no renovables\u201d contenida en el ya citado art\u00edculo 23 de la Ley 99 de 1993, en el sentido de considerar que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones aut\u00f3nomas no puede ir desmedro de la esfera leg\u00edtima de autonom\u00eda de las entidades territoriales, por lo que al reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de estos entes corporativos, \u201c(\u2026) se debe determinar los \u00e1mbitos de responsabilidad y participaci\u00f3n que, conforme a las reglas de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiaridad, corresponden a las entidades territoriales\u201d. De esta manera, a juicio de la Corte, el r\u00e9gimen de autonom\u00eda de las corporaciones aut\u00f3nomas no supone un actuar por fuera del mandato de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, ni de la obligaci\u00f3n de armonizar sus competencias con las atribuciones concurrentes del Estado central y de las entidades territoriales.<\/p>\n
45. En l\u00ednea con lo anterior, en la sentencia C-145 de 2021, se examin\u00f3 una norma dirigida a la simplificaci\u00f3n de tr\u00e1mites en la administraci\u00f3n p\u00fablica, por virtud de la cual las autoridades ambientales, al pronunciarse sobre solicitudes de concesi\u00f3n, autorizaci\u00f3n, permiso o licencias ambientales, no pueden exigir requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993 y en las dem\u00e1s disposiciones reglamentarias en materia ambiental. Para el demandante, el precepto en menci\u00f3n quebrantaba la autonom\u00eda de las corporaciones aut\u00f3nomas, al impedir que estas autoridades desarrollaran su rol de administraci\u00f3n con plenitud, acoplando los lineamientos nacionales a las necesidades de los ecosistemas que se encuentran bajo su competencia, en armon\u00eda con el principio de rigor subsidiario que se deriva del art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n.\u00a0<\/p>\n
46. Para la Corte, la labor de las corporaciones aut\u00f3nomas est\u00e1 directamente relacionada con el mandato constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente y el principio de rigor subsidiario. En este sentido, son competentes para expedir regulaciones ambientales en su jurisdicci\u00f3n \u201cen aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por esta\u201d y para establecer \u201cest\u00e1ndares m\u00e1s exigentes de protecci\u00f3n ambiental que se acoplen a las particularidades de los ecosistemas\u201d sometidos a su administraci\u00f3n. En todo caso, este marco de actuaci\u00f3n se halla sujeto al amplio margen de configuraci\u00f3n del Legislador, por virtud del cual, y en aras de armonizar las funciones de las autoridades ambientales, puede (i) limitar la facultad de las corporaciones de expedir regulaciones ambientales complementarias aplicables a su jurisdicci\u00f3n y (ii) adoptar pautas o reglas generales a las que deben sujetarse estos entes corporativos para el desarrollo de sus atribuciones.<\/p>\n
47. Sin embargo, este poder de configuraci\u00f3n no es ilimitado, por lo que m\u00e1s all\u00e1 del examen de las restricciones que se impongan conforme con el juicio de proporcionalidad, la articulaci\u00f3n de las funciones de las corporaciones y de las autoridades ambientales del orden nacional (a) no puede anular la funci\u00f3n constitucional de protecci\u00f3n ambiental a cargo de dichos entes; (b) \u201cdebe respetar un m\u00ednimo de autonom\u00eda en el ejercicio de las funciones legales de las corporaciones\u201d; y (c) \u201cno puede implicar una desmejora en la salvaguarda de los ecosistemas que est\u00e9n bajo la jurisdicci\u00f3n de estas entidades\u201d.<\/p>\n
49. Por otra parte, el art\u00edculo 30 de la Ley 99 de 1993 indica que el objetivo de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales es \u201c(\u2026) la ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, as\u00ed como dar cumplida y oportuna aplicaci\u00f3n a las disposiciones (\u2026) vigentes sobre su disposici\u00f3n, administraci\u00f3n, manejo y aprovechamiento (\u2026)\u201d.<\/p>\n
50. En cuanto a sus funciones, el art\u00edculo 31 de la ley en cita se\u00f1ala un cat\u00e1logo amplio de competencias para las corporaciones aut\u00f3nomas que se derivan de la administraci\u00f3n gen\u00e9rica del medio ambiente y que se traducen, entre otras, (i) en la facultad para evaluar y otorgar autorizaciones, permisos y licencias para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales o para adelantar proyectos que puedan afectarlos; (ii) para establecer valores o l\u00edmites permisibles de contaminaci\u00f3n; (iii) para ejercer control y seguimiento sobre toda actividad de exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n, beneficio, transporte, uso y dep\u00f3sito de los recursos no renovables, y sobre el uso del agua, el suelo, el aire y los dem\u00e1s recursos renovables; (iv) as\u00ed como para imponer sanciones en caso de que se vulneren las normas sobre protecci\u00f3n ambiental.<\/p>\n
51. Por ende, y como lo ha sostenido este tribunal, dentro de la denominada \u201cConstituci\u00f3n Ecol\u00f3gica\u201d o \u201cConstituci\u00f3n Verde\u201d, la labor misional a cargo de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales es determinante para materializar los principios de protecci\u00f3n al ambiente consignados en la Carta y en la ley, pues a trav\u00e9s de ellas se propicia la articulaci\u00f3n en torno a los asuntos de relevancia ambiental a lo largo del territorio nacional y de acuerdo con las particularidades y especificidades de cada ecosistema, procurando, a la vez, la \u00f3ptima gesti\u00f3n de los recursos naturales en un marco de equilibrio entre el desarrollo sostenible y el cuidado de la naturaleza, a partir de la adopci\u00f3n de esquemas de coordinaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n con las funciones ambientales de las entidades territoriales y de los organismos del sector central de la administraci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
52. Sobre la creaci\u00f3n legal de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Para la Corte, en su jurisprudencia reiterada, estos entes corporativos corresponden a organismos constitucionales aut\u00f3nomos con identidad propia y que tienen una naturaleza jur\u00eddica especial, ya que no encuadran dentro de las categor\u00edas de entidades descentralizadas por servicios as\u00ed como tampoco corresponden a una entidad territorial (CP art. 286), pues el \u00e1mbito de ejercicio de sus competencias \u2013seg\u00fan se ha se\u00f1alado\u2013 es de car\u00e1cter regional y est\u00e1 asociado con ecosistemas o cuencas espec\u00edficas. Por tal motivo, son consideradas entidades sui generis.<\/p>\n
53. Con excepci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del R\u00edo Grande de la Magdalena creada directamente por el art\u00edculo 331 de la Constituci\u00f3n, el resto de las corporaciones tiene su origen en la facultad otorgada al Legislador para \u201creglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento\u201d de este organismo \u201cdentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d, en los t\u00e9rminos previstos en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 del texto superior. De este mandato surgen dos importantes consecuencias. Por virtud de la primera, se considera que solo por medio de la ley se pueden crear corporaciones aut\u00f3nomas regionales, pues ellas se expanden al territorio de m\u00e1s de una entidad territorial, por lo que su origen no podr\u00eda provenir de una ordenanza (CP art. 300.7), ni menos de un acuerdo municipal o distrital (CP art. 313.6). Y, por raz\u00f3n de la segunda, el r\u00e9gimen de autonom\u00eda de dichos entes se somete a la regulaci\u00f3n que sobre el particular expida el Legislador o, dicho de otra forma, la Constituci\u00f3n no defini\u00f3 el contenido b\u00e1sico de autonom\u00eda de estos organismos y deleg\u00f3 en la ley el cumplimiento de esa tarea.<\/p>\n
54. Con sujeci\u00f3n a lo anterior, la Corte ha destacado que, aunque la\u00a0\u201c(\u2026) autonom\u00eda de las corporaciones se revela parecida a la de un \u00f3rgano aut\u00f3nomo e independiente, en los t\u00e9rminos del art. 113 de la Constituci\u00f3n\u201d,\u00a0dicha garant\u00eda se diferencia por el hecho de encontrarse\u00a0condicionada \u201c(\u2026) a la\u00a0configuraci\u00f3n normativa\u00a0que al efecto dise\u00f1e el Legislador dentro de su discrecionalidad pol\u00edtica\u201d. Ello es as\u00ed, toda vez que el texto superior, \u201ca diferencia de lo que se prev\u00e9 en relaci\u00f3n con los \u00f3rganos aut\u00f3nomos en general y con las entidades territoriales, no establece reglas puntuales que delimiten la esencia o el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda propia de dichas corporaciones\u201d.<\/p>\n
55. De manera que, aunque su r\u00e9gimen debe asegurar un actuar de forma independiente, lo cierto que el mismo no tiene un contenido material fijado directamente por la Carta. Lo que supone que el Congreso, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia (CP arts. 114 y 150.1) y dada la atribuci\u00f3n espec\u00edfica contenida en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 del texto superior, es el titular de la potestad para definir (i) el tipo de funciones que se deben cumplir por este ente corporativo y (ii) la estructura org\u00e1nica necesaria para el efecto, lo que incluye la determinaci\u00f3n de sus \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n, sin que este imposibilitado para revisar o modificar los esquemas que haya adoptado y realizar los ajustes que estime pertinentes, de acuerdo con los l\u00edmites que en materia de producci\u00f3n normativa incorpora la Constituci\u00f3n y sin perjuicio del respeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.<\/p>\n
56. Respecto del papel que cumplen las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, este tribunal ha se\u00f1alado que ellas tiene como prop\u00f3sito:\u00a0(a)\u00a0descentralizar la protecci\u00f3n ambiental;\u00a0(b)\u00a0garantizar que las regiones tengan mayor injerencia sobre sus intereses; y\u00a0(c)\u00a0asegurar un esquema de proximidad en la salvaguarda del ambiente, en el sentido de adecuar la toma de medidas a las necesidades espec\u00edficas de cada ecosistema.<\/p>\n
57. Por otra parte, en cuanto a la identificaci\u00f3n de la estructura y esquema de funcionamiento de las corporaciones, se ha hecho referencia a su composici\u00f3n en tres facetas de autonom\u00eda definidas por el Legislador: (i) administrativa u org\u00e1nica; (ii) financiera o patrimonial, y (iii) funcional.<\/p>\n
58. La autonom\u00eda administrativa u org\u00e1nica implica que, por raz\u00f3n de su naturaleza jur\u00eddica, no est\u00e1n adscritas a un ministerio ni a un departamento administrativo, por lo que no se encuentran sujetas a \u201ccontrol de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones\u201d.<\/p>\n
59. La autonom\u00eda financiera o patrimonial consiste en \u201cla facultad que ostentan dichos organismos para percibir, gestionar y administrar sus bienes y rentas propias, tales como el recaudo del porcentaje ambiental del impuesto predial, las tasas, las contribuciones de valorizaci\u00f3n, el porcentaje de las indemnizaciones, las multas, etc. (Ley 99 de 1993, art. 46)\u201d.<\/p>\n
60. A las anteriores expresiones se agrega la autonom\u00eda funcional, la cual se concreta en la potestad que tienen estos entes de expedir regulaciones y fijar las pol\u00edticas ambientales en su jurisdicci\u00f3n en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central y en un r\u00e9gimen de armon\u00eda con las competencias propias de las entidades territoriales que concurren en su espacio geogr\u00e1fico.<\/p>\n
61. Finalmente, la jurisprudencia de la Corte ha resaltado que la autonom\u00eda de las corporaciones aut\u00f3nomas no es absoluta, por lo que debe articularse con \u201cel marco del Estado unitario previsto en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Carta\u201d y ejercerse de acuerdo con la delimitaci\u00f3n del contenido y alcances que le haya otorgado el Legislador, seg\u00fan se mencion\u00f3 en el ac\u00e1pite anterior de esta providencia. En todo caso, su ejercicio se debe efectuar \u201cde forma arm\u00f3nica con el art\u00edculo 84 de la Constituci\u00f3n\u201d y con la protecci\u00f3n que brindan los principios ambientales que rigen la planificaci\u00f3n ambiental entre entidades competentes, como sucede con los principios de armon\u00eda regional, gradaci\u00f3n normativa y rigor subsidiario.<\/p>\n
62. Sobre las corporaciones aut\u00f3nomas regionales que existen en el pa\u00eds y la organizaci\u00f3n dispuesta para el cumplimiento de sus funciones. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y siguiendo lo manifestado en las pruebas recaudadas durante el tr\u00e1mite del presente proceso, consta que en la actualidad existen 33 corporaciones aut\u00f3nomas regionales y de desarrollo sostenible en el pa\u00eds, \u201c(\u2026) de las cuales 26 son corporaciones aut\u00f3nomas regionales, de conformidad con lo se\u00f1alado por el art\u00edculo 33 de la [citada] Ley 99 de 1993, y siete son corporaciones para el desarrollo sostenible, en tanto gozan de un r\u00e9gimen especial, siendo encargadas de la administraci\u00f3n del ambiente y los recursos naturales de un n\u00famero igual de ecosistemas considerados estrat\u00e9gicos para el pa\u00eds, reguladas por los art\u00edculos 34, 35, 37, 38, 39, 40 y 41 de la referida ley\u201d.<\/p>\n
63. Cada corporaci\u00f3n aut\u00f3noma se integra por las entidades territoriales que, por sus caracter\u00edsticas, constituyen geogr\u00e1ficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopol\u00edtica, biogeogr\u00e1fica o hidrogeogr\u00e1fica. As\u00ed las cosas, por ejemplo, la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Magdalena, CORPAMAG, incluye \u201clas \u00e1reas de la Sierra Nevada de Santa Marta ubicada dentro del departamento del Magdalena, (\u2026) con 29 municipios y el \u00e1rea rural del Distrito de Santa Marta\u201d. Geogr\u00e1ficamente, la localizaci\u00f3n de las distintas corporaciones se puede observar en el siguiente mapa:<\/p>\n
64. Es preciso se\u00f1alar que se excluye del espacio geogr\u00e1fico de jurisdicci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, las \u00e1reas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales que corresponden a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, de acuerdo con lo previsto por el Decreto Ley 3572 de 2011.<\/p>\n
65. La estructura interna de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales est\u00e1 dada a partir de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n \u201cque son comunes a todas en su definici\u00f3n, pero no en su composici\u00f3n y funciones. Es as\u00ed como, las 33 corporaciones cuentan cada una con una asamblea general, un consejo directivo y un director general, siguiendo los preceptos de los art\u00edculos 24 al 29, 34, 35, 37 al 41 de la Ley 99 de 1993\u201d.<\/p>\n
66. En t\u00e9rminos generales, la asamblea general o corporativa es \u201cel principal \u00f3rgano de direcci\u00f3n\u201d y est\u00e1 integrada \u201cpor todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicci\u00f3n\u201d. Sus funciones m\u00e1s importantes son las de \u201cdesignar el revisor fiscal o auditor interno de la corporaci\u00f3n (\u2026); conocer y aprobar el informe de gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n; (\u2026) conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada per\u00edodo anual; (\u2026) [y] adoptar los estatutos de la corporaci\u00f3n y las reformas que se le introduzcan\u201d.<\/p>\n
67. Por su parte el consejo directivo es el \u201c\u00f3rgano de administraci\u00f3n de la corporaci\u00f3n\u201d, el cual, por regla general, se integra por los miembros previstos en el art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993. Sus funciones principales son las de \u201c (\u2026) proponer a la asamblea corporativa la adopci\u00f3n de los estatutos y de sus reformas; (\u2026) determinar la planta de personal de la corporaci\u00f3n; (\u2026) disponer la participaci\u00f3n de la corporaci\u00f3n en la constituci\u00f3n y organizaci\u00f3n de sociedades o asociaciones y fundaciones o el ingreso a las ya existentes; (\u2026) disponer la contrataci\u00f3n de cr\u00e9ditos externos; (\u2026) determinar la estructura interna de la corporaci\u00f3n para lo cual podr\u00e1 crear, suprimir y fusionar dependencias y asignarles responsabilidades conforme a la ley; (\u2026) aprobar la incorporaci\u00f3n o sustracci\u00f3n de \u00e1reas [de reserva forestal]; (\u2026) autorizar la delegaci\u00f3n de funciones de la entidad; (\u2026) aprobar el plan general de actividades y el presupuesto anual de inversiones; (\u2026) nombrar (\u2026) o remover, de conformidad con los estatutos, al director general de la corporaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
69. Sobre la base de esta estructura funcional, como lo destaca el MADS, cada corporaci\u00f3n realiza su gesti\u00f3n \u201cde conformidad con las metas f\u00edsicas y financieras previstas en sus respectivos planes de acci\u00f3n cuatrienal, para lo cual (\u2026) toman las decisiones de fondo que sean necesarias para garantizar el cumplimiento de las metas previstas tanto en lo f\u00edsico como en lo financiero. Es de anotar que los planes de acci\u00f3n de cada corporaci\u00f3n son diferentes, pues cada uno se plantea considerando las necesidades y retos ambientales de la jurisdicci\u00f3n, la pol\u00edtica nacional ambiental y los recursos con que cuente cada corporaci\u00f3n que son muy diferentes en cada caso\u201d.<\/p>\n
70. Algunos de los aspectos b\u00e1sicos de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca (CAR). Seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 33 de la Ley 99 de 1993, la CAR corresponde a un ente corporativo que refleja el ecosistema de las cuencas de los r\u00edos Bogot\u00e1, Ubat\u00e9 y Su\u00e1rez, cuya jurisdicci\u00f3n se extiende al \u00e1rea rural de la ciudad de Bogot\u00e1 D.C., a varios municipios del departamento de Cundinamarca, \u201ccon excepci\u00f3n de los municipios incluidos en la jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Guavio y los municipios (\u2026) que hacen parte de la jurisdicci\u00f3n de CORPORINOQUIA\u201d, y con la incorporaci\u00f3n de varios municipios adicionales del departamento de Boyac\u00e1.<\/p>\n
71. Entre sus funciones, siguiendo lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, y para efectos de dar respuesta a las violaciones alegadas en la demanda, se destacan las de \u201cejercer la funci\u00f3n de m\u00e1xima autoridad ambiental en el \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n\u201d, \u201ccoordinar el proceso de preparaci\u00f3n de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, SINA, en el \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n y, en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su compresi\u00f3n territorial en la definici\u00f3n de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protecci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armon\u00eda y coherencia de las pol\u00edticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales\u201d, y \u201cparticipar con los dem\u00e1s organismos y entes competentes en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n, en los procesos de planificaci\u00f3n y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten\u201d.<\/p>\n
72. En lo referente a la relaci\u00f3n con el MADS, el Acuerdo 48 de 2021 se\u00f1ala que la participaci\u00f3n en el Consejo Directivo de la CAR del representante del Ministro del citado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, es una de las herramientas a trav\u00e9s de las cuales se logra la armonizaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n con la pol\u00edtica ambiental nacional. La gr\u00e1fica que a continuaci\u00f3n se incluye corresponde al esquema territorial de cobertura de la CAR:<\/p>\n
73. Los objetivos y el marco general de actuaci\u00f3n de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca (RMBC). LA RMBC es un esquema de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial. Seg\u00fan lo se\u00f1alado recientemente por esta corporaci\u00f3n, el Acto Legislativo 02 de 2020 reform\u00f3 el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n para efectos de crear una nueva figura de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial, distinta a las ya existentes desde 1991, como ocurre con la regi\u00f3n administrativa y de planificaci\u00f3n (CP art. 306), las \u00e1reas metropolitanas (CP art. 319), las provincias administrativas y de planificaci\u00f3n (CP arts. 300.6 y 321) y la incorporaci\u00f3n de municipios circunvecinos al distrito capital (CP art. 326). En este orden de ideas, el objeto de la RMBC es garantizar (i) la ejecuci\u00f3n de planes y programas de desarrollo sostenible; (ii) la prestaci\u00f3n oportuna y eficiente de los servicios a su cargo; y (iii) la atenci\u00f3n de las distintas problem\u00e1ticas y necesidades que comparten el Distrito Capital de Bogot\u00e1 D.C., el departamento de Cundinamarca y los municipios de dicho departamento, a trav\u00e9s de din\u00e1micas territoriales, ambientales, sociales o econ\u00f3micas.<\/p>\n
74. La necesidad de esta nueva figura, seg\u00fan los debates adelantados a lo largo del tr\u00e1mite reformatorio de la Constituci\u00f3n, se radic\u00f3 en que los problemas de la regi\u00f3n no pod\u00edan ser atendidos a trav\u00e9s de los instrumentos existentes de asociatividad territorial previstos antes de la reforma de 2020, particularmente los rese\u00f1ados en los art\u00edculos 306, 307 y 319 de la Carta. De esta manera, con la reforma introducida al art\u00edculo 325 del texto superior, se plante\u00f3 un nuevo esquema que, a diferencia de sus predecesores, se relaciona con la organizaci\u00f3n administrativa del Estado, pues la RMBC surge como una asociaci\u00f3n regional de r\u00e9gimen especial en funci\u00f3n al cumplimiento de las atribuciones asignadas a cada entidad territorial que se vincule, sin la facultad de modificar o cambiar la organizaci\u00f3n pol\u00edtica del Estado, y sin alterar o suprimir las entidades que concurren a su creaci\u00f3n.<\/p>\n
75. En general, con la creaci\u00f3n de la RMBC se busca (a) mejorar los procesos de planificaci\u00f3n del territorio, con especial inter\u00e9s en optimizar la gesti\u00f3n del suelo; (b) impulsar la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas en materia de ordenamiento territorial; y (c) superar los problemas ambientales, sociales y econ\u00f3micos de la regi\u00f3n por la falta de integraci\u00f3n, a partir de una autoridad con la potestad de tomar decisiones de jerarqu\u00eda superior a las de los vinculados (el Consejo Regional), en temas hist\u00f3ricamente sensibles para las entidades territoriales.<\/p>\n
76. En esta medida, las disposiciones del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n reflejan un mecanismo de asociatividad que busca la armonizaci\u00f3n entre los principios de organizaci\u00f3n unitaria del Estado, de autonom\u00eda de los entes territoriales, y de subsidiariedad, concurrencia y coordinaci\u00f3n. En efecto, por un lado, la figura parte de la autonom\u00eda local y regional al (i) salvaguardar expresamente la autonom\u00eda territorial; y (ii) al reconocer que las autoridades locales son las que mejor conocen las necesidades a satisfacer y, por lo tanto, son las que deciden si se asocian a la RMBC.<\/p>\n
77. Y, por el otro, (iii) tambi\u00e9n reconoce que la fragmentaci\u00f3n de las entidades territoriales en ciertas materias puede obstaculizar una planeaci\u00f3n y desarrollo sostenible a nivel regional, ya que hay asuntos que trascienden la \u00f3rbita de cada entidad territorial, por lo que se demanda la participaci\u00f3n conjunta de los distintos niveles y autoridades de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Asimismo, y como consecuencia necesaria de la concurrencia de distintas autoridades en una misma materia; (iv) el art\u00edculo 325 admite la trascendencia e idoneidad de la coordinaci\u00f3n entre las distintas autoridades para la adecuada articulaci\u00f3n de las diversas funciones concurrentes, robustecida con el car\u00e1cter obligatorio de las medidas expedidas por el Consejo Regional de la RMBC.<\/p>\n
78. Finalmente, el art\u00edculo 325 de la Carta orden\u00f3 que, por una parte, tras la promulgaci\u00f3n del AL 02 de 2020, \u201c(\u2026) la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca [deb\u00edan someter] a votaci\u00f3n del Concejo Distrital y [de] la Asamblea Departamental su ingreso a la [RMBC], con la cual entrar\u00e1 en funcionamiento\u201d, y por la otra, que una ley org\u00e1nica definir\u00e1 sus competencias, esquemas de organizaci\u00f3n y de armonizaci\u00f3n de funciones.<\/p>\n
79. El r\u00e9gimen legal de definici\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n nacional. En desarrollo de la cl\u00e1usula de competencia legislativa, el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, de manera expresa, le otorga al Congreso la facultad para expedir las leyes destinadas a \u201c[d]eterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional\u201d y, por esa v\u00eda, (1) no solo crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y \u201cotras entidades del orden nacional\u201d, (2) sino tambi\u00e9n \u2013tal y como ya se mencion\u00f3\u2013 \u201creglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda\u201d. El alcance de esta funci\u00f3n se traduce en la identificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica del \u00f3rgano que har\u00e1 parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica, incluyendo el deber de se\u00f1alar tanto sus objetivos como su estructura org\u00e1nica. Esta modalidad de iniciativa legislativa se sujeta, en principio, a la iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno nacional, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el art\u00edculo 154 del texto superior.<\/p>\n
80. Se trata entonces de una atribuci\u00f3n compleja, pues implica ejercer las potestades de creaci\u00f3n, supresi\u00f3n o fusi\u00f3n, y tambi\u00e9n de incorporaci\u00f3n de los objetivos, las atribuciones generales, el r\u00e9gimen laboral o de contrataci\u00f3n, la organizaci\u00f3n estructural de la entidad correspondiente, los aspectos de \u00edndole presupuestal, as\u00ed como sus relaciones de autonom\u00eda o de dependencia, entre otras materias. Esta identificaci\u00f3n material ha sido recopilada por la Corte a trav\u00e9s de la figura de la teor\u00eda del \u00f3rgano o teor\u00eda org\u00e1nica, por virtud de la cual la atribuci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica autoriza al Congreso de la Rep\u00fablica para definir el r\u00e9gimen de competencias, las autoridades de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n del \u00f3rgano y el r\u00e9gimen del elemento humano necesario para la ejecuci\u00f3n de sus funciones.<\/p>\n
81. En este sentido, en la sentencia C-306 de 2004 se se\u00f1al\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cDesde este punto de vista, la doctrina\u00a0ius publicista\u00a0m\u00e1s avanzada, acogiendo los postulados de la teor\u00eda org\u00e1nica, ense\u00f1a que todo \u00f3rgano est\u00e1 conformado por tres elementos fundamentales que son connaturales a su existencia, y a trav\u00e9s de los cuales no solo es posible exteriorizar la actividad y el querer del Estado, sino tambi\u00e9n determinar la definici\u00f3n de su r\u00e9gimen jur\u00eddico. Tales elementos son: la competencia, la forma y la voluntad humana. \/\/ Respecto de la\u00a0competencia, se ha dicho que la misma determina los l\u00edmites dentro de los que debe actuar el \u00f3rgano, y surge del conjunto de atribuciones y potestades que se le conf\u00edan y que ejerce de acuerdo con los fines y prop\u00f3sitos que inspiran su creaci\u00f3n. (\u2026)<\/p>\n
En cuanto hace al elemento\u00a0formal, se refiere a la manera como pueden ser configurados los \u00f3rganos, esto es, todo lo relacionado con la organizaci\u00f3n interna para proyectar su actividad hacia el medio social, lo cual tiene ocurrencia de acuerdo a razones y circunstancias diversas, generalmente relacionadas con el origen y especialidad de las funciones asignadas o con principios de orden pol\u00edtico imperantes. En virtud del elemento formal, los \u00f3rganos pueden ser clasificados en: (i) los unipersonales, cuando se integran con una sola voluntad humana o con varias pero que proceden en forma corporativa; (ii) los pluripersonales o colegiados, en los cuales la voluntad individual de sus componentes se manifiesta de manera diversa, sin perjuicio de que la voluntad final del \u00f3rgano se forma por la voluntad mayoritaria de aquellos; (iii) lo simples, que son aquellos constituidos por un solo \u00f3rgano; y (iv) los complejos, integrados por dos o m\u00e1s \u00f3rganos o por un conjunto de \u00e9stos. (\u2026)\u00a0\u00a0<\/p>\n
Sobre la\u00a0voluntad humana, cabe destacar que es la llamada a poner en movimiento el cat\u00e1logo de atribuciones o de competencias asignadas al \u00f3rgano y, por lo tanto, es el elemento protag\u00f3nico de \u00e9ste en cuanto le da vida y le garantiza su accionar. El individuo es entonces la piedra angular del ente social, ya que permite proyectar el cumplimiento de sus prop\u00f3sitos, fines e ideales, al tiempo que organiza el conjunto de bienes y recursos que han sido dispuestos para el cumplimiento de su objetivo. Cuando el ser humano obra en representaci\u00f3n del \u00f3rgano est\u00e1 expresando la voluntad de aqu\u00e9l, de manera que los actos que adelanta en su nombre se atribuyen directamente al Estado como m\u00e1ximo representante del poder p\u00fablico. Ello no implica, por supuesto, que la persona f\u00edsica pierda esa condici\u00f3n de tal y, en consecuencia, la capacidad jur\u00eddica para ser sujeto de derechos y obligaciones. Lo que en realidad ocurre es que sus manifestaciones tienen una doble connotaci\u00f3n: (i) como expresi\u00f3n de la voluntad del \u00f3rgano cuando act\u00faa en su nombre, y (ii) como expresi\u00f3n de su propia voluntad cuando gestiona para s\u00ed mismo, como persona f\u00edsica o como individuo y miembro de la comunidad.\u201d\u00a0<\/p>\n
82. Como se advierte de lo expuesto, la Corte precis\u00f3 que la facultad referente a la regulaci\u00f3n de la estructura org\u00e1nica de una entidad incluye, entre otros, el se\u00f1alamiento de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n y la forma de integraci\u00f3n y designaci\u00f3n de sus titulares. Tal criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores, como se expuso en la sentencia C-047 de 2021, en la que, adem\u00e1s, se resalt\u00f3 la amplia potestad de configuraci\u00f3n del Legislador para regular los elementos de la estructura org\u00e1nica de una nueva entidad estatal.<\/p>\n
83. En l\u00ednea con lo anterior, en varias oportunidades este tribunal se ha pronunciado sobre la competencia del Legislador frente a la determinaci\u00f3n de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de las entidades. As\u00ed, en la sentencia C-953 de 2007, esta corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que no le corresponde al Ejecutivo definir org\u00e1nicamente las funciones, conformaci\u00f3n y funcionamiento a nivel nacional de las juntas directivas de las ESE, ni tampoco hacerlo en el \u00e1mbito territorial, pues aquello compete al Legislador y a las asambleas y concejos, en lo referente a la primera autoridad en menci\u00f3n a trav\u00e9s del ejercicio de la atribuci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 150, numeral 7\u00b0, de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
84. En el mismo sentido, en la sentencia C-914 de 2013 se resalt\u00f3 que le corresponde al Congreso y no al Gobierno determinar la estructura de las juntas de calificaci\u00f3n de invalidez y el modo de designaci\u00f3n de sus miembros, por lo cual declar\u00f3 inexequibles unas expresiones contenidas en los art\u00edculos 16 y 19 de la Ley 1562 de 2012.<\/p>\n
85. Por \u00faltimo, en la sentencia C-047 de 2021, la Corte encontr\u00f3 que la Ley 1951 de 2019 no regul\u00f3 la estructura org\u00e1nica del Ministerio de Ciencia, Tecnolog\u00eda e Innovaci\u00f3n omitiendo, entre otros, los \u00f3rganos superiores de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n y la forma de integraci\u00f3n y designaci\u00f3n de sus titulares, por lo cual declar\u00f3 la inexequibilidad diferida de la citada ley.<\/p>\n
86. Examen del caso concreto. En el asunto sometido a examen, se considera por los accionantes que la modificaci\u00f3n que se introduce al art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993, sobre la conformaci\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, no guarda ning\u00fan criterio de conexidad con lo regulado en la Ley 2199 de 2022, \u201cpor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el R\u00e9gimen Especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca\u201d.<\/p>\n
87. Para dar respuesta al cargo planteado, la Corte se referir\u00e1 (i) al alcance del art\u00edculo cuestionado; (ii) al n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 2199 de 2022; y (iii) a los antecedentes legislativos que incluyen las discusiones y el tr\u00e1mite surtido frente a la aprobaci\u00f3n de la norma legal demandada.<\/p>\n
88. Alcance del art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022. La disposici\u00f3n que es objeto de demanda se incluye dentro del Cap\u00edtulo VII de la ley en cita, relativo al \u201ccontrol pol\u00edtico, participaci\u00f3n ciudadana y transparencia y acceso a la informaci\u00f3n\u201d. En particular, su objetivo es adicionar un par\u00e1grafo al art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993, por la cual se organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA), en el sentido de establecer un esquema diferente de composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, respecto del modelo o pauta que se adopt\u00f3 para la generalidad de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. El siguiente cuadro registra las notas distintivas que se presentan con base en la norma acusada:<\/p>\n
LEY 99 DE 1993<\/p>\n
(art\u00edculo 26, inciso 1\u00b0). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 2199 DE 2022<\/p>\n
(art\u00edculo 54, el cual introduce el par\u00e1grafo 4\u00b0 al art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993).<\/p>\n
Art\u00edculo 26. Del consejo directivo.<\/p>\n
Es el \u00f3rgano de administraci\u00f3n de la corporaci\u00f3n y estar\u00e1 conformado por:<\/p>\n
a. El gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio ejerza jurisdicci\u00f3n la corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional, o su delegado o delegados. (\u2026).<\/p>\n
b. Un representante del Presidente de la Rep\u00fablica;<\/p>\n
c. Un representante del Ministro del Medio Ambiente.<\/p>\n
d. Hasta cuatro (4) alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicci\u00f3n de la corporaci\u00f3n, elegidos por la Asamblea Corporativa, para per\u00edodos de un (1) a\u00f1o por el sistema de cuociente electoral, de manera que queden representados todos los departamentos o regiones que integran la corporaci\u00f3n. Si el territorio de la corporaci\u00f3n comprendiese un n\u00famero plural de departamentos, la participaci\u00f3n ser\u00e1 definida en forma equitativa de acuerdo con el reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional;<\/p>\n
e. Dos (2) representantes del sector privado;<\/p>\n
f. Un (1) representante de las comunidades ind\u00edgenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n, elegido por ellas mismas;<\/p>\n
g. Dos (2) representantes de las entidades sin \u00e1nimo de lucro, que tengan su domicilio en el \u00e1rea de jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n y cuyo objeto principal sea la protecci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 54.\u00a0Adici\u00f3nese el siguiente par\u00e1grafo al art\u00edculo\u00a026 de la Ley 99 de 1993: Par\u00e1grafo 4o.\u00a0<\/p>\n
El Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca (CAR) estar\u00e1 conformado de la siguiente manera:<\/p>\n
1 Representante del Presidente de la Rep\u00fablica<\/p>\n
1 Representante del Ministro de Ambiente<\/p>\n
1 Gobernador de Cundinamarca, quien preside<\/p>\n
1 Gobernador de Boyac\u00e1<\/p>\n
4 Alcaldes de municipios del territorio CAR<\/p>\n
1 Representante de comunidades ind\u00edgenas<\/p>\n
1 Representante del sector privado<\/p>\n
1 Representante de ONGs del territorio CAR<\/p>\n
1 Director de la Regi\u00f3n Metropolitana<\/p>\n
1 Rector o su representante de una universidad acreditada como de alta calidad de la regi\u00f3n.<\/p>\n
89. De la comparaci\u00f3n entre lo dispuesto en ambas normas se advierte que no existe ning\u00fan cambio en lo referente (i) a los representantes del Presidente de la Rep\u00fablica y del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (ii) en cuanto al representante de las comunidades ind\u00edgenas; y (iii) frente a los cuatro alcaldes que representan a los municipios del territorio de las corporaciones. De resto constan las siguientes modificaciones:<\/p>\n
* Se espec\u00edfica directamente la participaci\u00f3n de los dos gobernadores que representan a los departamentos en los que existe jurisdicci\u00f3n de la CAR, esto es, los gobernadores de Cundinamarca y de Boyac\u00e1.<\/p>\n
– Se adiciona la intervenci\u00f3n del Alcalde de Bogot\u00e1, sin perjuicio de la participaci\u00f3n de los cuatro alcaldes municipales.<\/p>\n
– Se incluye un rector o representante de una universidad acreditada como de alta calidad en la regi\u00f3n.<\/p>\n
* Se hace part\u00edcipe del Consejo al Director de la RMBC.<\/p>\n
– Se pasa de dos (2) a un (1) representante del sector privado.<\/p>\n
– Se pasa de dos (2) a un (1) representante de las entidades sin \u00e1nimo de lucro o de las ONGs del territorio CAR.<\/p>\n
90. En t\u00e9rminos generales, se transita de un Consejo Directivo compuesto por 13 miembros, a uno de 14, a trav\u00e9s de una reorganizaci\u00f3n en su configuraci\u00f3n, en ejercicio de la atribuci\u00f3n prevista en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, la cual le permite al Congreso de la Rep\u00fablica, al momento de regular la estructura org\u00e1nica de una entidad, se\u00f1alar los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n y la forma de integraci\u00f3n y designaci\u00f3n de sus titulares.<\/p>\n
91. N\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 2199 de 2022. Con la modificaci\u00f3n que se introdujo al art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n y dada la incorporaci\u00f3n de una nueva forma de asociatividad regional conocida como la RMBC, tal y como se expuso con anterioridad, se orden\u00f3 la expedici\u00f3n de una ley org\u00e1nica dirigida a definir su funcionamiento, de conformidad con los postulados consagrados de forma directa en el art\u00edculo 1\u00b0 del AL 02 de 2020.<\/p>\n
92. En este orden de ideas, la Ley 2199 de 2022 constituye el acatamiento al mandato dispuesto por el Constituyente, pues su objetivo es el de adoptar el r\u00e9gimen especial para la RMBC y \u201cdefinir y reglamentar su funcionamiento\u201d, dentro del marco de autonom\u00eda reconocida a sus integrantes.<\/p>\n
93. Para efectos de la soluci\u00f3n del problema jur\u00eddico previamente planteado, cabe hacer referencia a varios de los elementos puntuales que integran la regulaci\u00f3n prevista en la citada ley.<\/p>\n
– En primer lugar, el art\u00edculo 2\u00b0 espec\u00edfica que la RMBC tiene como finalidad garantizar \u201cla formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas, planes, programas y proyectos de desarrollo sostenible, as\u00ed como la prestaci\u00f3n oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo arm\u00f3nico, la equidad, el cierre de brechas entre los territorios y la ejecuci\u00f3n de obras de inter\u00e9s regional\u201d.<\/p>\n
– En segundo lugar, el art\u00edculo 3\u00b0 advierte que la RMBC permite incorporar en el desarrollo de sus funciones el ejercicio de las competencias de las entidades que concurren a su formaci\u00f3n, con el fin de hacer eficaces los principios de coordinaci\u00f3n, complementariedad y subsidiariedad de la funci\u00f3n administrativa, en aspectos ambientales, sociales y econ\u00f3micos.<\/p>\n
– En tercer lugar, el art\u00edculo 5\u00b0 consagra los principios que rigen el proceder de la RMBC, entre los cuales se destacan el de sostenibilidad y el de convergencia socioecon\u00f3mica. En virtud del primero, se dispone que esta asociatividad debe velar por la integridad de la estructura ecol\u00f3gica principal de la regi\u00f3n, lo que incluye \u201clos recursos naturales, las \u00e1reas protegidas y los servicios ecosist\u00e9micos, permitiendo su preservaci\u00f3n para las necesidades futuras y buscando [el] equilibrio entre el desarrollo econ\u00f3mico, el cuidado del medio ambiente y el bienestar social.\u201d Y, de acuerdo con el segundo, el desarrollo socioecon\u00f3mico de la regi\u00f3n debe tener en consideraci\u00f3n las necesidades, caracter\u00edsticas y particularidades econ\u00f3micas, culturales, sociales y ambientales de las entidades que la conforman.<\/p>\n
– En cuarto lugar, el art\u00edculo 9 establece las competencias de la RMBC, y dentro de ellas se\u00f1ala que tienen prioridad las referentes a la movilidad, seguridad ciudadana, convivencia y justicia, seguridad alimentaria, servicios p\u00fablicos, desarrollo econ\u00f3mico y medio ambiente. Por ello, en lo referente a esta \u00faltima materia, se enumeran las siguientes funciones en el art\u00edculo 10: \u201c1. Articular, en asocio con las autoridades ambientales y dem\u00e1s actores p\u00fablicos y privados responsables, el Plan de Seguridad H\u00eddrica y el Plan de Acci\u00f3n Clim\u00e1tica para la Regi\u00f3n Metropolitana, y coordinar la ejecuci\u00f3n de programas y proyectos para su implementaci\u00f3n por parte de los entes territoriales, en desarrollo de la Ley 1844 de 2017[]. \/\/ 2. Coordinar con el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y los municipios asociados a la Regi\u00f3n Metropolitana la ejecuci\u00f3n de estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo natural y antr\u00f3pico e identificar y gestionar los proyectos prioritarios para su implementaci\u00f3n. \/\/ 3. Articular la estructuraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de proyectos ambientales con el Departamento, el Distrito Capital y municipios que integren la Regi\u00f3n, cuando as\u00ed lo determine el Consejo Regional, cumpliendo los lineamientos definidos por las autoridades ambientales. \/\/ 4. Aprobar, en coordinaci\u00f3n con la corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional, la inclusi\u00f3n de la Estructura Ecol\u00f3gica Principal Regional en el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento metropolitano.\u201d<\/p>\n
– En quinto lugar, el art\u00edculo 11 autoriza al Consejo Regional de la RMBC para declarar los hechos metropolitanos que ser\u00e1n objeto de acci\u00f3n por la citada asociatividad regional. Ellos, seg\u00fan lo se\u00f1alado en la ley, \u201cson aquellos fen\u00f3menos o situaciones relacionadas con las din\u00e1micas econ\u00f3micas, sociales, ambientales o territoriales que afecten, impacten o beneficien a un n\u00famero plural de entidades territoriales asociadas a la Regi\u00f3n Metropolitana y cuya acci\u00f3n coordinada garantiza mayor efectividad.\u201d<\/p>\n
– En sexto lugar, los art\u00edculos 14 y 15 regulan la consagraci\u00f3n de los planes estrat\u00e9gicos y de ordenamiento de la RMBC, como norma de superior jerarqu\u00eda en la jurisdicci\u00f3n regional, que constituye un instrumento de organizaci\u00f3n a mediano y largo plazo y que permite el desarrollo de los hechos metropolitanos. En ellos se debe definir las \u201cdirectrices f\u00edsico – territoriales, sociales, econ\u00f3micas y ambientales, relacionadas con los [mencionados] hechos metropolitanos, en sus escalas metropolitana y regional\u201d.<\/p>\n
– En s\u00e9ptimo lugar, el art\u00edculo 31 permite crear agencias especializadas dentro de la RMBC, previa autorizaci\u00f3n de las corporaciones p\u00fablicas de las entidades territoriales que componen este ente asociativo (como, por ejemplo, la agencia regional de seguridad alimentaria y comercializaci\u00f3n), con la prohibici\u00f3n expresa de que \u201cen ning\u00fan caso la [RMBC] crear\u00e1 autoridades ambientales en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
94. Como se deriva de lo expuesto, el alcance material o n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 2199 de 2022 refiere al r\u00e9gimen de organizaci\u00f3n y funcionamiento legal de la RMBC, en lo que ata\u00f1e, entre otros, a sus objetivos, finalidades, naturaleza jur\u00eddica, principios de actuaci\u00f3n, composici\u00f3n, autoridades para su direcci\u00f3n, funciones y competencias, esquemas de planeaci\u00f3n y de financiaci\u00f3n, en aras de lograr el desarrollo sostenible de las entidades que la integran, as\u00ed como la prestaci\u00f3n oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, en las din\u00e1micas que justifican el modelo de asociaci\u00f3n y que subyacen a la l\u00f3gica de compartir unos mismos problemas territoriales, ambientales, sociales o econ\u00f3micos.<\/p>\n
95. Por virtud de lo anterior, y al tratarse de una nueva entidad administrativa, como parte de ese r\u00e9gimen de organizaci\u00f3n y funcionamiento legal, al regular la RMBC, la Ley 2199 de 2022 alude de forma permanente, por una parte, a la identificaci\u00f3n de su esquema de competencias, entre las que se destacan las atinentes a la materia ambiental; y, por la otra, a la necesidad de articular sus atribuciones con las distintas entidades u organismos que tambi\u00e9n ejercen funciones en el mismo \u00e1mbito territorial. As\u00ed, por ejemplo, en lo referente al medio ambiente, se exige la coordinaci\u00f3n con la CAR, para aprobar la inclusi\u00f3n de la estructura ecol\u00f3gica principal de la regi\u00f3n en el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento metropolitano, al mismo tiempo que se excluye la posibilidad de que esta forma asociativa tenga agencias ambientales en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n, pues el espacio territorial de la CAR y de la RMBC tiene una alta probabilidad de ser ampliamente coincidente, a partir de la incorporaci\u00f3n que se espera de los municipios del departamento de Cundinamarca, por lo que el Legislador adopt\u00f3 un mecanismo de protecci\u00f3n para las funciones que respecto de un mismo ecosistema cumple la citada corporaci\u00f3n aut\u00f3noma.<\/p>\n
96. Los antecedentes legislativos frente a la aprobaci\u00f3n de la norma legal demandada. A diferencia de lo alegado por los accionantes, se advierte que el art\u00edculo que se demanda fue objeto de un debate legislativo intenso, cualificado y con varios pronunciamientos expresos por parte del Legislativo. En este orden de ideas, se constata lo siguiente:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Exposici\u00f3n de motivos. El precepto objeto de demanda hizo parte de la iniciativa legislativa desde la presentaci\u00f3n de su texto original, la cual fue radicada por el Ministro del Interior y por varios congresistas. All\u00ed aparece, en el art\u00edculo 44, en los mismos t\u00e9rminos en que se consigna en la Ley 2199 de 2022. Desde el inicio, se advierte que el proyecto acoge la problem\u00e1tica ambiental como propia de la RMBC, y se refiere de manera expresa a la propuesta de modificaci\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, en los t\u00e9rminos que a continuaci\u00f3n se transcriben: \u201c(\u2026) el proyecto de ley plantea adicionar un par\u00e1grafo al art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993 en el sentido de modificar la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la [CAR], reduciendo de dos a uno los representantes del sector privado y de dos a uno la participaci\u00f3n de los representantes de las organizaciones sin \u00e1nimo de lucro para permitir la participaci\u00f3n del Director de la Regi\u00f3n Metropolitana y del rector o su representante [de] una universidad acreditada de alta calidad de la regi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
() Informes de ponencia en comisiones conjuntas. El informe de ponencia mayoritario que aparece publicado en la Gaceta del Congreso 1332 de 2021 no incluye ninguna modificaci\u00f3n a la norma, con excepci\u00f3n de su ubicaci\u00f3n (pas\u00f3 a ser el art\u00edculo 51). No obstante, con ocasi\u00f3n de una audiencia p\u00fablica que se adelant\u00f3 sobre el proyecto de ley, se advierte el resumen de varias propuestas ciudadanas sobre su alcance, las cuales igualmente constan en la Gaceta del Congreso 1319 de 2021.<\/p>\n
Como resultado de la audiencia, en dos ponencias minoritarias (una del representante Buenaventura Le\u00f3n y otra del representante Juan Carlos Lozada) se propuso suprimir el precepto legal demandado.<\/p>\n
En el informe de la subcomisi\u00f3n que aparece publicado en la Gaceta del Congreso 1557 de 2021, se decide expresamente no acoger la propuesta de eliminar el art\u00edculo, por cuanto \u201cla regi\u00f3n debe tener participaci\u00f3n en los \u00f3rganos de gobierno de la Corporaci\u00f3n, adem\u00e1s los delegados que se cambian est\u00e1n en dichos puestos desde hace muchos a\u00f1os, sin representaciones mayoritarias de las bases comunitarias.\u201d<\/p>\n
Esta soluci\u00f3n fue acogida por las Comisiones Primeras Permanentes de ambas C\u00e1maras (en sesi\u00f3n del 28 de octubre de 2021), previa insistencia de la senadora Esperanza Andrade sobre suprimir el art\u00edculo, por una votaci\u00f3n en el Senado de la Rep\u00fablica de 13 votos por el s\u00ed y 1 por el no, y en la C\u00e1mara de Representantes de 33 por el s\u00ed y 1 por el no. La voluntad del Legislativo fue entonces la de modificar la conformaci\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, al considerar que deben ampliarse los escenarios de participaci\u00f3n con otros actores, aclarando que la RMBC debe tener asiento en este \u00f3rgano y que los delegados que se cambian corresponden a espacios que han sido ocupados por las mismas personas por mucho tiempo.<\/p>\n
() Informes de ponencia para plenarias de Senado y C\u00e1mara. En el Senado de la Rep\u00fablica se present\u00f3 un \u00fanico informe de ponencia, en el que se mantuvo la misma propuesta normativa, solo que se cambi\u00f3 la ubicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n (pas\u00f3 a ser el art\u00edculo 54). Cabe aclarar que, de nuevo, se incluyeron los aportes de la audiencia p\u00fablica como parte del informe.<\/p>\n
En la C\u00e1mara de Representantes se public\u00f3 inicialmente un informe de ponencia mayoritario, en el que no se realiz\u00f3 ning\u00fan cambio a la norma acusada, salvo su ubicaci\u00f3n (pas\u00f3 a ser igualmente el art\u00edculo 54). Sin embargo, en esta corporaci\u00f3n se radic\u00f3 una ponencia minoritaria por parte del representante Juan Carlos Lozada, en la que se insisti\u00f3 en la supresi\u00f3n del mencionado art\u00edculo.<\/p>\n
() Aprobaci\u00f3n en las plenarias de Senado y C\u00e1mara. En el Senado de la Rep\u00fablica, en sesi\u00f3n del 12 de mayo de 2022, se aprob\u00f3 el informe de ponencia y gran parte del articulado, a trav\u00e9s de una votaci\u00f3n en bloque. Respecto de la norma sometida a control, se realiz\u00f3 una consideraci\u00f3n de forma independiente (junto con los art\u00edculos 5\u00b0, 10, 14, 18, 33, 34, 39, 40, 41 y 51), por cuanto, en relaci\u00f3n con ellos, se propon\u00eda negar las proposiciones que hab\u00edan sido radicadas y se insist\u00eda en la adopci\u00f3n del texto presentado conforme con la ponencia. Seg\u00fan consta en la Gaceta del Congreso 470 de 2022, la senadora Esperanza Andrade reiter\u00f3 las mismas razones para solicitar la supresi\u00f3n del art\u00edculo y, de nuevo, ellas fueron negadas en el Congreso, al reiterar la idea de que el cambio responde a la necesidad de ampliar los escenarios de participaci\u00f3n en el Consejo Directivo de la CAR con nuevos actores, entendiendo, con base en lo se\u00f1alado en las comisiones conjuntas, que la RMBC debe tener un asiento all\u00ed. La votaci\u00f3n inicial que condujo a negar la proposici\u00f3n presentada por la citada senadora fue de 12 votos por el s\u00ed y 64 por el no, mientras que, la aprobaci\u00f3n final del art\u00edculo conforme se propon\u00eda en el informe de ponencia (preservando el actual art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022) fue de 61 votos por el s\u00ed y 16 por el no,.<\/p>\n
Por su parte, en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, en sesi\u00f3n del 9 de diciembre de 2021, se present\u00f3 igualmente una proposici\u00f3n de supresi\u00f3n del precepto demandado por parte del representante Alejandro Carlos Chac\u00f3n, quien a lo largo del debate decidi\u00f3 retirarla, con lo cual el art\u00edculo fue aprobado por una mayor\u00eda de 100 votos por el s\u00ed y 7 por el no, siguiendo el texto propuesto en el informe de ponencia mayoritario, el cual constituy\u00f3 la base de la discusi\u00f3n.<\/p>\n
97. Con fundamento en las explicaciones previamente realizadas, en criterio de la Sala Plena, el precepto legal demandado no incurre en una violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, por las siguientes razones:<\/p>\n
98. En primer lugar, en cuanto a la conexidad causal, se constata que las razones que llevaron a la expedici\u00f3n de la ley son comunes a las que justifican la aprobaci\u00f3n de la disposici\u00f3n legal demandada. En efecto, siendo el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 2199 de 2022 la identificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de organizaci\u00f3n y funcionamiento de la RMBC, dicha tem\u00e1tica s\u00ed incluye, entre otras materias, la definici\u00f3n del r\u00e9gimen de competencias de la citada asociatividad regional, entre las que se destacan las atinentes al r\u00e9gimen ambiental. Esta fue una problem\u00e1tica asumida por el Legislador desde la exposici\u00f3n de motivos, al entender que los planes y programas de desarrollo sostenible deben responder a la din\u00e1mica del ecosistema que integra la regi\u00f3n, ya que existen recursos claves para el sostenimiento com\u00fan de la biodiversidad, como ocurre con el R\u00edo Bogot\u00e1, las \u00e1reas de p\u00e1ramo (entre ellas, el de Sumapaz) y los humedales.<\/p>\n
99. Al admitir que la RMBC asume competencias de planificaci\u00f3n en materia ambiental y que \u00e9sta es parte de los hechos metropolitanos objeto de su acci\u00f3n, \u00a0tanto por lo se\u00f1alado en la Constituci\u00f3n, como por la Ley 2199 de 2022, el ejercicio de sus atribuciones supone la necesidad articular su desenvolvimiento con las atribuciones de las distintas entidades u organismos que tambi\u00e9n ejercen funciones en el mismo \u00e1mbito territorial, como ocurre con la CAR.<\/p>\n
100. Ello se explica por los siguientes tres motivos:<\/p>\n
–\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Primero, si bien la CAR es la m\u00e1xima autoridad ambiental en el \u00e1rea en el que ejerce su jurisdicci\u00f3n, sus funciones deben coordinarse y armonizarse con las labores ambientales que cumplen las entidades territoriales que convergen en su mismo espacio geogr\u00e1fico, de acuerdo con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, como lo dispuso este tribunal en la sentencia C-596 de 1998. Este aspecto resulta transcendental, si se tiene en cuenta que la RMBC, conforme con el art\u00edculo 3\u00b0 de la Ley 2199 de 2022, incorpora en el desarrollo de sus atribuciones el ejercicio de las competencias de las entidades que concurren a su formaci\u00f3n, con el fin de lograr la efectividad de esos mismos principios de actuaci\u00f3n. En este orden de ideas, la armonizaci\u00f3n de competencias con la introducci\u00f3n de este nuevo organismo asume un car\u00e1cter inaplazable, al ser quien asume, en casos puntuales, el ejercicio de pol\u00edticas ambientales comunes en la regi\u00f3n, en representaci\u00f3n de los entes que se integran a la asociaci\u00f3n.<\/p>\n
– Segundo, el r\u00e9gimen de autonom\u00eda de las corporaciones aut\u00f3nomas, en lo referente a su ejercicio, se rige por los principios ambientales que gu\u00edan la planificaci\u00f3n ambiental, entre ellos, el de armon\u00eda regional. Tal mandato impone que las atribuciones referentes al medio ambiente de las distintas autoridades se deben ejercer de forma coordinada y arm\u00f3nica, sobre cuando se hace parte de un esquema integrado de acci\u00f3n, como lo es el Sistema Nacional Ambiental (SINA), siendo un deber claramente ineludible para la CAR y para la RMBC, por la coincidencia geogr\u00e1fica de las \u00e1reas de su jurisdicci\u00f3n.<\/p>\n
– Tercero, la propia reforma constitucional aprobada por el AL 02 de 2020 admiti\u00f3 impl\u00edcitamente la necesidad de que las funciones de la RMBC ten\u00edan que articularse con las competencias de la CAR. Para tal efecto, en el numeral 7\u00b0 del par\u00e1grafo transitorio 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 (art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n), al prever las materias que ser\u00edan objeto de regulaci\u00f3n mediante ley org\u00e1nica, se estableci\u00f3 la prohibici\u00f3n de que la regi\u00f3n modificara el r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n de la CAR, y los municipios que componen su jurisdicci\u00f3n, lo que supone entender que, dado el car\u00e1cter restrictivo de las normas prohibitivas, m\u00e1s all\u00e1 de estas restricciones, no se limit\u00f3 la posibilidad de que el Legislador valorara alternativas distintas de coordinaci\u00f3n y armonizaci\u00f3n entre ambos organismos.<\/p>\n
101. Esta articulaci\u00f3n que se justifica por tres v\u00edas, incluida la propia reforma constitucional de 2020, tiene en distintos preceptos de la Ley 2199 de 2022 varios \u00e1mbitos que permiten su manifestaci\u00f3n. As\u00ed, en el \u00e1mbito funcional, se advierte que el art\u00edculo 10 le impone a la RMBC aprobar la inclusi\u00f3n de la estructura ecol\u00f3gica principal regional en el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento metropolitano, \u201ccon la coordinaci\u00f3n de la corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional\u201d. En el \u00e1mbito org\u00e1nico, en el art\u00edculo 31, se proh\u00edbe a la RMBC crear \u201cautoridades ambientales en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n\u201d, para no distorsionar sus funciones con las propias de la CAR. Y, en el \u00e1mbito direccional, con la modificaci\u00f3n en la composici\u00f3n del Consejo Directivo del mencionado ente corporativo, en el sentido de incluir, como nuevos miembros y en reemplazo de otros integrantes, (i) al Director de la RMBC; (ii) a un rector o representante de una universidad acreditada como de alta calidad de la regi\u00f3n; y (iii) al Alcalde de Bogot\u00e1, quien no solo hace parte del Consejo Regional de la RMBC, sino que tambi\u00e9n tiene la competencia obligatoria de aceptar toda decisi\u00f3n que implique aportes, gastos e inversiones desde la regi\u00f3n.<\/p>\n
102. Por consiguiente, es claro que entre la norma acusada y la Ley 2199 de 2022 existe conexidad causal, pues la modificaci\u00f3n en la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR surge como una forma de articulaci\u00f3n entre las funciones de este organismo y aquellas propias de la RMBC, en lo atinente al desarrollo de las atribuciones que en materia ambiental se cumplen por esta \u00faltima, aspecto que subyace a lo regulado, entre otras, en el numeral 7\u00b0 del par\u00e1grafo transitorio 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del AL 02 de 2020 (art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n) y que encuentra respaldo en los antecedentes legislativos que condujeron a la aprobaci\u00f3n de la norma, en donde se consider\u00f3 expresamente que \u201cla regi\u00f3n debe tener participaci\u00f3n en los \u00f3rganos de gobierno de la Corporaci\u00f3n\u201d, en atenci\u00f3n a la convergencia que se puede presentar entre las competencias ambientales, sobre todo en lo referente al R\u00edo Bogot\u00e1.<\/p>\n
103. Las mismas razones previamente expuestas permiten evidenciar la conexidad teleol\u00f3gica (incluyendo la variante del v\u00ednculo de car\u00e1cter consecuencial). Ello es as\u00ed, por una parte, porque es innegable que el prop\u00f3sito que explica la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, no es nada distinto a lograr la articulaci\u00f3n de las competencias de la CAR con aquellas que ser\u00e1n objeto de desarrollo por parte de la RMBC, tal circunstancia es propia de la finalidad que se persigue con la citada ley, consistente en definir el r\u00e9gimen de organizaci\u00f3n y funcionamiento de la mencionada asociatividad regional, lo que incluye la identificaci\u00f3n del marco de sus competencias y de las funciones propias de sus autoridades, como lo ser\u00eda la participaci\u00f3n de su Director y de otras personas y autoridades vinculadas con la regi\u00f3n en el Consejo Directivo de la referida corporaci\u00f3n aut\u00f3noma. Y, por la otra, en cuanto al car\u00e1cter consecuencial, porque claramente los efectos que produce la norma demandada se relacionan con los fines y con las consecuencias que se esperan de la ley, en tanto que la modificaci\u00f3n en la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR permite el ingreso de actores que se relacionan con la RMBC y, con ello, apuntar al ejercicio coherente y arm\u00f3nico de las funciones de ambos organismos.<\/p>\n
<\/p>\n
104. Tambi\u00e9n se acredita la conexidad tem\u00e1tica, cuando consta que lo previsto en el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, corresponde a uno de los instrumentos que consagra la citada ley para lograr la articulaci\u00f3n entre la RMBC y la CAR, desde el \u00e1mbito direccional, y que se complementa con medidas en los \u00e1mbitos funcional y org\u00e1nico, para conseguir, desde la definici\u00f3n de las competencias ambientales, estructurar el r\u00e9gimen de organizaci\u00f3n y funcionamiento de la mencionada asociatividad regional.<\/p>\n
105. Por \u00faltimo, tambi\u00e9n existe conexidad sistem\u00e1tica, en particular, en lo referente al v\u00ednculo de car\u00e1cter metodol\u00f3gico, toda vez que, por motivos de t\u00e9cnica legislativa, no solo es l\u00f3gico sino tambi\u00e9n leg\u00edtimo que se incluya en el r\u00e9gimen normativo que estructura de manera integral a un organismo asociativo especial de car\u00e1cter regional, esquemas de articulaci\u00f3n para lograr el ejercicio eficiente y arm\u00f3nico de sus funciones, aspecto que no \u00fanicamente fue tenido en cuenta al momento de expedir el AL 02 de 2020, con las cl\u00e1usulas prohibitivas a favor de la CAR (en materia de municipios y de financiaci\u00f3n), sino que consta en los antecedentes legislativos de la norma demandada, cuando se neg\u00f3 de forma reiterada las proposiciones que buscaban su eliminaci\u00f3n y, por el contrario, se insisti\u00f3 en la necesidad de que la regi\u00f3n haga parte de los \u00f3rganos de gobierno de la citada corporaci\u00f3n aut\u00f3noma.<\/p>\n
106. Por lo dem\u00e1s, esta decisi\u00f3n responde al amplio margen de configuraci\u00f3n que tiene el Legislador, en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 150, numeral 7\u00b0, de la Carta, la cual autoriza, por una parte, a que en desarrollo de la funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, se fijen los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de los entes p\u00fablicos, como parte del elemento humano que integra la teor\u00eda org\u00e1nica y, por la otra, a que se determine el alcance de la autonom\u00eda administrativa de la CAR, en donde igualmente existe una amplia potestad de autonom\u00eda legislativa, siempre que no se suprima su independencia o se impongan esquemas de control ajenos a su naturaleza jur\u00eddica, nada de lo cual ocurre en el presente caso.<\/p>\n
107. En conclusi\u00f3n, en la medida en que se constata que entre el precepto legal demandado y la materia dominante que se regula en la Ley 2199 de 2022 existe una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica, cabe declarar su exequibilidad por no vulnerar el principio de unidad de materia, a lo cual se proceder\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia.<\/p>\n
E. EXAMEN DEL SEGUNDO CARGO: Transgresi\u00f3n del mandato de progresividad<\/p>\n
108. Fundamentos de la demanda. En criterio de los accionantes, la norma demandada transgrede el mandato de progresividad y se constituye en una medida regresiva en materia de participaci\u00f3n ambiental (CP arts. 40 y 79). Al respecto, se se\u00f1ala que la simple comparaci\u00f3n entre la normatividad que antes regulaba a la CAR, es decir, el mandato gen\u00e9rico del art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993, y el precepto legal que se acusa, demuestra que el Legislador adopt\u00f3 una medida regresiva en materia de participaci\u00f3n ambiental, al disminuir, de forma considerable, la intervenci\u00f3n de la sociedad civil en las decisiones de impacto ambiental que habr\u00e1n de tomarse por dicha corporaci\u00f3n. En este sentido, la norma que se impugna transforma a la CAR en un organismo esencialmente dirigido por \u201c(\u2026) autoridades pol\u00edticas territoriales de turno, con una participaci\u00f3n casi nula de los ciudadanos representados en el sector privado y en las ONGs de los territorios\u201d.<\/p>\n
109. Ello implica una transgresi\u00f3n del art\u00edculo 40 de la Constituci\u00f3n, que dispone que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico y, espec\u00edficamente, se convierte en un retroceso en la garant\u00eda efectiva del derecho a la participaci\u00f3n ambiental que se consagra en el art\u00edculo 79 del texto superior, el cual establece que: \u201cTodas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo (\u2026)\u201d.<\/p>\n
110. Para sustentar la violaci\u00f3n que se alega, los accionantes se\u00f1alan que todos los derechos constitucionales tienen una faceta de abstenci\u00f3n y otra de acci\u00f3n, y que, respecto de esta \u00faltima, cuando la misma incluye obligaciones de car\u00e1cter prestacional, cada derecho suele distinguir los deberes que son de cumplimiento inmediato y otros que son de cumplimiento progresivo.<\/p>\n
111. La progresividad no implica una prohibici\u00f3n absoluta de adoptar medidas regresivas. Por el contrario, para los accionantes, citando la sentencia C-1141 de 2008, tales medidas pueden tener lugar, siempre y cuando se encuentren debidamente justificadas, en t\u00e9rminos de realizaci\u00f3n de otros derechos y despu\u00e9s de un exhaustivo an\u00e1lisis de otras opciones disponibles. En este sentido, la cl\u00e1usula de no retroceso supone que una vez logrados ciertos avances en la concreci\u00f3n de los derechos, \u201c(\u2026) las condiciones preestablecidas no pueden ser desmejoradas sin el cumplimiento de una rigurosa carga justificativa por las autoridades competentes.\u201d<\/p>\n
112. De esta manera, se afirma que el escrutinio de constitucionalidad de una medida regresiva implica (i) una comparaci\u00f3n con los est\u00e1ndares de protecci\u00f3n anteriores; (ii) la obligaci\u00f3n de las autoridades de demostrar que existen razones imperiosas que hacen necesario el paso regresivo de un derecho; (iii) que las medidas fueron tomadas en un estudio particular del caso, y no de forma elusiva o inopinada; (iv) que se analizaron otras alternativas, pero se consider\u00f3 que no eran igualmente eficaces; y (v) que se verific\u00f3 su proporcionalidad en sentido estricto.<\/p>\n
113. A juicio de los accionantes, si bien el precepto legal acusado fue incluido desde el inicio del proyecto de ley que dio lugar a su aprobaci\u00f3n, \u201c(\u2026) no se brind\u00f3 explicaci\u00f3n alguna a lo largo de los debates de la necesidad de la medida y, por el contrario, pese a la oposici\u00f3n de los representantes de la CAR, no se hizo discusi\u00f3n alguna en el seno de las c\u00e9lulas legislativas\u201d. De ah\u00ed que, lejos de ofrecerse alguna justificaci\u00f3n por parte del Congreso, lo que hace la norma demandada \u201ces politizar frente a los gobiernos de turno, la direcci\u00f3n de la CAR, disminuyendo ostensiblemente la participaci\u00f3n de la sociedad civil [y] dejando la administraci\u00f3n en manos de los funcionarios de las entidades territoriales\u201d. A partir de lo anterior concluyen lo siguiente:<\/p>\n
\u201c(\u2026) al hacer un an\u00e1lisis de la nueva conformaci\u00f3n del Consejo Directivo de la [CAR], se observa que lo que hizo [el Legislador] fue sustraer la participaci\u00f3n de la sociedad civil para incluir al representante del \u00c1rea Metropolitana de Bogot\u00e1, funcionario que en virtud de la Ley 2199 de 2022, art\u00edculo 18, es designado por el Consejo Regional. Dicho Consejo Regional, a su vez, est\u00e1 conformado por todas las autoridades territoriales, esto es, el Alcalde Mayor de Bogot\u00e1, los alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el Gobernador de Cundinamarca.<\/p>\n
En otras palabras, el Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca pasa a ser un \u00f3rgano m\u00e1s de las entidades territoriales, al producirse un control casi un\u00e1nime por parte de las autoridades pol\u00edticas de las mismas. En contrapartida, la disposici\u00f3n acusada produce una infrarrepresentaci\u00f3n de la sociedad civil cuyo voto no impactar\u00e1 en lo m\u00e1s m\u00ednimo en las decisiones que habr\u00e1n de tomarse en materia ambiental. Bastar\u00e1 que los gobiernos distritales o municipales lo decidan para que la decisi\u00f3n ya haya sido previamente tomada de facto.<\/p>\n
As\u00ed la representaci\u00f3n de la sociedad civil ser\u00e1 una figura de papel que no tendr\u00e1 incidencia alguna en la toma de decisiones.\u201d<\/p>\n
114. La falta de justificaci\u00f3n de la medida adoptada por el Legislador, la politizaci\u00f3n que ella genera y la ausencia en el examen de alternativas distintas que pudiesen garantizar la participaci\u00f3n de los ciudadanos en materia ambiental, conducen a que la regresi\u00f3n adoptada carezca de un fin constitucionalmente admisible, por lo que no se cumplen con los requisitos de idoneidad y necesidad propios del test estricto de proporcionalidad, lo que lleva a que la norma acusada sea claramente desproporcionada en relaci\u00f3n con el derecho ciudadano a la participaci\u00f3n ambiental y, por ello, deba ser declarada inexequible.<\/p>\n
115. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad. Los intervinientes que acompa\u00f1an la pretensi\u00f3n formulada en la demanda, adem\u00e1s de reiterar los mismos argumentos expuestos por los accionantes, se\u00f1alan que en la CAR debe existir una participaci\u00f3n equitativa entre los ciudadanos, los empresarios, las comunidades y el Estado, con la finalidad preservar el medio ambiente sano, lo cual no se logra con la reforma introducida, pues ella supone \u201c(\u2026) una clara y profunda desmejora para los sectores de la sociedad civil\u201d.<\/p>\n
116. A ello se agrega que la Ley 99 de 1993, en el art\u00edculo 1\u00b0, incluye a la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro de 1992 como un par\u00e1metro que debe ser tenido en cuenta para efectos de adelantar el proceso de desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds, de suerte que se estar\u00eda incumpliendo con el principio diez del citado instrumento, en el que se dispone que \u201c[e]l mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participaci\u00f3n de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda\u201d, ya que se perder\u00edan dos representantes de la sociedad en la autoridad ambiental, lo que dar\u00eda lugar a que su voz y voto pase a ser \u201c(\u2026) intrascendente en la toma de decisiones\u201d.<\/p>\n
117. Finalmente, se se\u00f1ala que la norma acusada desconoce igualmente el principio in dubio pro ambiente, conforme con el cual, \u201cante la tensi\u00f3n entre principios y derechos en conflicto[,] debe propender[se] por la interpretaci\u00f3n que resulte m\u00e1s acorde con la garant\u00eda y disfrute de un ambiente sano, respecto de aquella que lo suspenda, limite o restrinja\u201d, por lo que, en este caso, era deber del Legislador no afectar la participaci\u00f3n ciudadana en el citado \u00f3rgano rector de la pol\u00edtica ambiental, especialmente, cuando los representantes de la sociedad son los que m\u00e1s asisten y cumplen con sus obligaciones.<\/p>\n
118. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad. Los intervinientes que se oponen a las pretensiones de la demanda resaltan el car\u00e1cter especial que tiene la RMBC, en cuanto al n\u00famero de su poblaci\u00f3n y al impacto que ella genera en la actividad econ\u00f3mica del Estado, motivos que llevaron a reconocer que, en cuanto a su origen y regulaci\u00f3n, no pod\u00eda ser tratada de forma igual que cualquier otro esquema asociativo, sino que requer\u00eda de un r\u00e9gimen jur\u00eddico particular, circunstancia que motiv\u00f3 la expedici\u00f3n del AL 02 de 2020. En este acto, impl\u00edcitamente, se incluy\u00f3 el deber de armonizar sus competencias con las labores a cargo de la CAR, con la limitante prevista en el numeral 7\u00b0 del par\u00e1grafo transitorio 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0, conforme con el cual: \u201cLa Regi\u00f3n Metropolitana no modifica el r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca (CAR), ni los municipios que componen su jurisdicci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
119. Para estos intervinientes, la nueva configuraci\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR surge como respuesta a la realidad que subyace a la creaci\u00f3n de la RMBC, y es que comparten en gran medida el mismo espacio territorial, lo que exig\u00eda incorporar nuevos actores en el rol de direcci\u00f3n de la mencionada corporaci\u00f3n aut\u00f3noma, dada la obligaci\u00f3n armonizar sus competencias, sin apartar a los grupos que ya ten\u00edan asiento en este organismo.<\/p>\n
120. En este orden de ideas, se resalta que se produjeron cuatro cambios: (i) la reducci\u00f3n de un integrante del sector privado y de un miembro de las entidades sin \u00e1nimo de lucro; (ii) la inclusi\u00f3n de la academia, representada por un rector de una universidad acreditada de la regi\u00f3n; (iii) la adici\u00f3n del Director de la RMBC; y (iv) la incorporaci\u00f3n del Alcalde Mayor de Bogot\u00e1, sin excluir el n\u00famero restante de alcaldes que integran las corporaciones aut\u00f3nomas. En la pr\u00e1ctica, el Consejo Directivo se aument\u00f3 en al menos un integrante adicional. Esta decisi\u00f3n fue expl\u00edcitamente mencionada en la exposici\u00f3n de motivos de la Ley 2199 de 2022, y no se realizaron modificaciones a su contenido a lo largo del iter legislativo, por una consideraci\u00f3n aut\u00f3noma del Congreso.<\/p>\n
121. Con base en lo anterior, se sostiene que el cargo debe ser desestimado, por los siguientes motivos: (1) la decisi\u00f3n de modificar el Consejo Directivo de la CAR no fue caprichosa ni subrepticia, pues ella fue consciente y deliberada, por lo que se est\u00e1 en presencia del resultado del ejercicio del margen de configuraci\u00f3n normativa del Congreso de la Rep\u00fablica; (2) se respet\u00f3 el l\u00edmite del numeral 7\u00b0 del par\u00e1grafo transitorio 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del AL 02 de 2020, ya que no se modific\u00f3 ni el r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n, ni los municipios que integran la CAR; (3) no es cierto que, desde el punto cuantitativo, la medida adoptada sea regresiva, toda vez que no se redujo el n\u00famero de integrantes del Consejo, sino que, por el contrario, se ampli\u00f3; y, (4) en lo concerniente al componente cualitativo, la participaci\u00f3n se ve robustecida, pues se \u201c(\u2026) mantiene (\u2026) [al] sector privado y [a] las entidades sin \u00e1nimo de lucro, al tiempo que se da cabida a la academia (\u2026), al Alcalde de Bogot\u00e1 y al Director de la nueva Regi\u00f3n Metropolitana, lo que resulta razonable (\u2026) teniendo en cuenta \u00a0las din\u00e1micas de asociatividad y la necesidad de una articulaci\u00f3n institucional en la toma de decisiones por parte de la CAR (\u2026)\u201d.<\/p>\n
122. Dentro de los intervinientes que solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma, la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 adiciona los siguientes argumentos: en primer lugar, afirma que el principio de progresividad no resulta aplicable en lo correspondiente a la composici\u00f3n del Consejo Directivo de un \u00f3rgano p\u00fablico, ya que el mismo es exigible \u00fanicamente para la realizaci\u00f3n de los derechos sociales.<\/p>\n
123. En segundo lugar, si bien el medio ambiente sano est\u00e1 sujeto al mandato de progresividad, por virtud de los art\u00edculos 1.1 y 11 del Protocolo Adicional a la CADH o Protocolo de San Salvador, no se explica por qu\u00e9 motivo la reducci\u00f3n de la participaci\u00f3n en las ONGs y en el sector privado envuelve por s\u00ed solo una medida regresiva en materia ambiental, cuando tal circunstancia no afecta la toma de decisiones, ni el desarrollo de las competencias en la materia, pues la \u00fanica modificaci\u00f3n que se hace por parte del Legislador es la de realizar un ajuste en la arquitectura institucional de un \u00f3rgano, sin que se afecte la participaci\u00f3n de la comunidad en general.<\/p>\n
124. En tercer lugar, la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica es un asunto respecto del cual existe una amplia potestad de configuraci\u00f3n normativa del Legislador (CP art. 150.7), por lo que toda determinaci\u00f3n en esta \u00e1rea est\u00e1 sujeta a un principio de deferencia constitucional, como deber\u00eda ocurrir con lo relativo a la modificaci\u00f3n de la composici\u00f3n org\u00e1nica del Consejo Directivo de la CAR, pues no se trata de una decisi\u00f3n ambiental frente a la cual pueda predicarse una eventual regresividad.<\/p>\n
125. En cuarto y \u00faltimo lugar, se se\u00f1ala que la conformaci\u00f3n del citado Consejo Directivo no corresponde a una instancia de participaci\u00f3n ciudadana, sino a un organismo de administraci\u00f3n de un ente p\u00fablico, cuyo n\u00famero de integrantes o calidades no se fijan por la Constituci\u00f3n, de suerte que deben ser objeto de desarrollo por parte del Legislador. Por lo dem\u00e1s, sus integrantes perciben honorarios, por lo que no se trata simplemente de aumentar su n\u00famero, sin tener en cuenta el costo de las erogaciones que se producen.<\/p>\n
126. Concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. La Vista Fiscal se\u00f1ala que la Constituci\u00f3n no define formas \u00fanicas de participaci\u00f3n, por lo que las mismas pueden variar dependiendo de las circunstancias particulares del grupo social al cual se dirigen o de las materias involucradas en cada asunto, entre ellas aparecen, por ejemplo, los esquemas que permiten intervenir en la gesti\u00f3n de las entidades estatales o en el ejercicio de funciones p\u00fablicas.<\/p>\n
127. Con la norma que es objeto de demanda no se produce una violaci\u00f3n al derecho de participaci\u00f3n, ni tampoco se consolida un actuar regresivo, pues lo que se presenta es un cambio en la forma de gesti\u00f3n de la CAR, la cual ampl\u00eda los escenarios de intervenci\u00f3n en diferentes dimensiones, a saber:<\/p>\n
\u201c(a) Desde la participaci\u00f3n [de la] democracia representativa, (\u2026) al aumentar el n\u00famero de alcaldes del Consejo Directivo de la CAR.<\/p>\n
(b) Respecto de la participaci\u00f3n social, [al incluir] (\u2026) como nuevo actor un representante de la academia, que adem\u00e1s de ser un integrante m\u00e1s de la comunidad local, cuenta con conocimientos t\u00e9cnicos para el enriquecimiento de las discusiones; y<\/p>\n
(c) Articula la composici\u00f3n del Consejo Directivo a los nuevos escenarios de asociatividad regional (Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca)\u201d.<\/p>\n
128. Por consiguiente, para la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, \u201c(\u2026) la disposici\u00f3n acusada no desconoce arbitrariamente las garant\u00edas de participaci\u00f3n que exist\u00edan previamente, por cuanto las v\u00edas de comunicaci\u00f3n e intervenci\u00f3n del sector privado y de las entidades sin \u00e1nimo de lucro dentro del \u00f3rgano administrativo permanecen, ya que, por medio de los representantes respectivos, dichos grupos pueden dar a conocer sus intereses. Asimismo, la norma no limita ni restringe las dem\u00e1s formas de participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda, sean estas administrativas, judiciales o pol\u00edticas\u201d.<\/p>\n
129. Finalmente, en el siguiente cuadro se resumen la totalidad de las intervenciones y solicitudes formuladas, en relaci\u00f3n con la norma sometida a control y la supuesta transgresi\u00f3n del mandato de progresividad:<\/p>\n
— \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuestionamiento \/ Comentario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El ordenamiento no define f\u00f3rmulas \u00fanicas de participaci\u00f3n, pues las mismas pueden variar dependiendo de las circunstancias particulares del grupo social o de las materias involucradas en cada asunto. Por lo dem\u00e1s, el precepto acusado no vulnera el derecho a la participaci\u00f3n, ni tampoco consolida un actuar regresivo, pues lo que se presenta es un cambio en la forma de gesti\u00f3n de la CAR, la cual ampl\u00eda los escenarios de intervenci\u00f3n en diferentes dimensiones. Finalmente, los esquemas de comunicaci\u00f3n del sector privado y de las ONGs se mantienen y tampoco se restringe las otras formas de interacci\u00f3n ciudadana. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
Ministerio de Ambiente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los argumentos de la demanda son \u201cv\u00e1lidos\u201d, pues viendo el contexto general frente a la garant\u00eda de participaci\u00f3n ciudadana en las decisiones ambientales se evidencia un riesgo importante, sobre todo porque la RMBC no exige la consulta popular para su ingreso, lo cual siempre fue cuestionado por el hoy presidente electo Dr. Gustavo Petro. As\u00ed las cosas, con el art\u00edculo acusado \u201cpodr\u00eda estarse dando una probable restricci\u00f3n adicional en el derecho a la participaci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
Corporaci\u00f3n Sabana Viva \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada constituye una clara y profunda desmejora en la participaci\u00f3n de los sectores de la sociedad civil, aunado al hecho de que desconoce el principio 10 de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo y supone, adem\u00e1s, contrariar el principio in dubio pro ambiente. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
ASOCAR \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por raz\u00f3n de sus funciones de administraci\u00f3n, los consejos directivos demandan una integraci\u00f3n pluralista, mayoritariamente regional, que consolide una f\u00f3rmula de equilibrio, que impida la materializaci\u00f3n de intereses \u00fanicos o sectorizados. Lo anterior se incumple con el art\u00edculo demandado, pues se establece un esquema de organizaci\u00f3n distinto al que tienen las otras 25 corporaci\u00f3n aut\u00f3nomas regionales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
CAR \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El AL 02 de 2020 no facult\u00f3 al Congreso para modificar el Consejo Directivo de la CAR, y al hacerlo, como se dispone en el art\u00edculo 54 demandado, se niega la participaci\u00f3n del sector productivo y de las entidades sin \u00e1nimo de lucro. Por lo dem\u00e1s, el nuevo r\u00e9gimen que se adopta es totalmente contrario a la g\u00e9nesis de la Ley 99 de 1993, en la cual se le dio un mayor peso a la intervenci\u00f3n ciudadana. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 D.C. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El principio de progresividad no resulta aplicable en lo referente a la composici\u00f3n del Consejo Directivo de un \u00f3rgano p\u00fablico, ya que el mismo es exigible \u00fanicamente para la realizaci\u00f3n de los derechos sociales. Adem\u00e1s, no se explica por qu\u00e9 motivo la reducci\u00f3n de la participaci\u00f3n en las ONGs y en el sector privado envuelve por s\u00ed solo una medida regresiva en materia ambiental, cuando ello no afecta la toma de decisiones, ni el desarrollo de las competencias en la materia.<\/p>\n
La estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica es un asunto respecto del cual existe una amplia potestad de configuraci\u00f3n normativa del Legislador, por lo que toda determinaci\u00f3n en esta \u00e1rea est\u00e1 sujeta a un principio de deferencia constitucional, como deber\u00eda ocurrir con lo relativo a la modificaci\u00f3n de la composici\u00f3n org\u00e1nica del Consejo Directivo de la CAR, pues no se trata de una decisi\u00f3n ambiental frente a la cual pueda predicarse una eventual regresividad.<\/p>\n
La conformaci\u00f3n del citado Consejo no corresponde a una instancia de participaci\u00f3n ciudadana, sino a un organismo de administraci\u00f3n de un ente p\u00fablico, cuyo n\u00famero de integrantes o calidades no se fijan por la Constituci\u00f3n, de suerte que deben ser objeto de desarrollo por parte del Legislador.<\/p>\n
Finalmente, los integrantes de este \u00f3rgano perciben honorarios, por lo que no se trata simplemente de aumentar su n\u00famero, sin tener en cuenta el costo de las erogaciones que se producen. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
130. Planteamiento del problema jur\u00eddico. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte decidir si el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, que regula lo concerniente a la conformaci\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, como lo afirman los accionantes, incurre en una medida regresiva en materia de participaci\u00f3n ambiental (CP arts. 40 y 79), contraria al principio de progresividad de los derechos constitucionales.<\/p>\n
131. Con el fin de abordar la definici\u00f3n del citado problema jur\u00eddico y sobre la base de las consideraciones ya realizadas con anterioridad en esta sentencia, en el presente ac\u00e1pite la Corte se referir\u00e1 (i) al principio de progresividad en los derechos constitucionales; (ii) al principio de progresividad en materia ambiental; (iii) al derecho a la participaci\u00f3n; y (iv) a la participaci\u00f3n ciudadana y el medio ambiente. Con base en ello, (v) se proceder\u00e1 a la soluci\u00f3n del caso concreto.<\/p>\n
132. El principio de progresividad en los derechos constitucionales. El principio de progresividad se desarroll\u00f3 a partir del entendimiento de que la plena efectividad de los derechos humanos no puede lograrse de forma inmediata, ya que, en muchas ocasiones, la realizaci\u00f3n de algunas de sus facetas depende de la capacidad econ\u00f3mica y presupuestal del Estado. Por lo tanto, la cobertura y goce efectivo de esta faceta de protecci\u00f3n del derecho debe ampliarse en atenci\u00f3n de unas pautas de gradualidad y no regresividad, lo que supone el cumplimiento progresivo de este tipo de obligaciones.<\/p>\n
133. El mandato de progresividad se encuentra incorporado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad, y es contemplado en distintos art\u00edculos constitucionales, que prev\u00e9n la obligaci\u00f3n del Estado de lograr el desarrollo progresivo de los derechos constitucionales. Ello ocurre en el \u00e1mbito de la seguridad social (CP art. 48), en la garant\u00eda de los derechos sociales de los trabajadores (CP art. 215) y en la forma como debe articularse el marco de sostenibilidad fiscal (CP art. 334).<\/p>\n
134. La jurisprudencia de la Corte ha revaluado la visi\u00f3n inicial \u2013construida a partir de las premisas de la teor\u00eda de las generaciones\u2013 que circunscrib\u00eda el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de este principio a los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales (DESC) y ha entendido que \u00e9ste se predica de todos los derechos constitucionales. Con base en lo anterior, se ha establecido que las obligaciones de respetar, proteger y realizar predicables de dichos derechos no solo imponen al Estado deberes de abstenci\u00f3n, sino tambi\u00e9n le exigen una actuaci\u00f3n positiva, la cual implica una intervenci\u00f3n de car\u00e1cter prestacional para la generaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas y la disposici\u00f3n de recursos.<\/p>\n
135. En esta medida, el mandato de progresividad implica\u201c(i) la satisfacci\u00f3n inmediata de niveles m\u00ednimos de protecci\u00f3n; (ii) el deber de observar el principio de no discriminaci\u00f3n en todas las medidas o pol\u00edticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligaci\u00f3n de adoptar medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable para lograr una mayor realizaci\u00f3n de las dimensiones positivas de cada derecho, raz\u00f3n por la cual la progresividad es incompatible, por definici\u00f3n, con la inacci\u00f3n estatal; y (iv), la prohibici\u00f3n de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos\u201d.<\/p>\n
136. Con base en los anteriores elementos, se ha precisado que el principio de progresividad consta de dos obligaciones: de un lado, existe el deber de ampliar cada vez m\u00e1s el \u00e1mbito de satisfacci\u00f3n de un derecho; y del otro, no es v\u00e1lido reducir, en principio, el nivel de protecci\u00f3n alcanzado con anterioridad. Esta imposibilidad de retroceder en el contenido y en las garant\u00edas de un derecho es conocida como el mandato o el principio de no regresi\u00f3n.<\/p>\n
137. A pesar de que en algunas ocasiones esta corporaci\u00f3n ha utilizado la expresi\u00f3n \u201cprincipio de progresividad y no regresi\u00f3n\u201d, lo cierto es que ha distinguido entre el principio de progresividad, por un lado, y el mandato de no regresi\u00f3n, por el otro. Al respecto, ha explicado que se trata de categor\u00edas jur\u00eddicas distintas que gozan de una relaci\u00f3n de g\u00e9nero y especie, en la que la segunda es una de las manifestaciones de la primera e implica una obligaci\u00f3n de no hacer para el Estado que encuentra fundamento en la prohibici\u00f3n de la arbitrariedad. \u00a0Esta restricci\u00f3n no es absoluta, al existir \u201csituaciones que[,] de conformidad con determinaciones de racionalizaci\u00f3n de recursos y con el momento hist\u00f3rico de cada Estado[,] admiten el retroceso de la efectividad de algunas garant\u00edas, sin que ello suponga necesariamente una arbitrariedad, lo cual se verifica mediante el an\u00e1lisis de razonabilidad y proporcionalidad de la medida\u201d. Por su parte, el principio de progresividad envuelve una obligaci\u00f3n amplia de hacer con miras a garantizar, de forma gradual, sucesiva y creciente, la plena efectividad de las distintas facetas que integran los derechos.<\/p>\n
138. De esta forma, la Corte ha decantado ciertas pautas generales para evaluar una medida regresiva. Primero, ellas deben constituir un retroceso en el grado de protecci\u00f3n o de realizaci\u00f3n de un derecho. Lo anterior sucede cuando \u201c[i] se recorta [su] \u00e1mbito sustantivo de [amparo] (\u2026) o [se] disminuye su radio de protecci\u00f3n; o [ii] se aumenta sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al mismo; [iii] o [se] disminuye o desv\u00eda sensiblemente los recursos p\u00fablicos destinados a su satisfacci\u00f3n\u201d. Segundo, al advertir que en efecto se incurre en un retroceso respecto del derecho, en principio, la medida se estima inconstitucional, surgiendo para el Congreso el deber de justificar la decisi\u00f3n adoptada a la luz del principio de proporcionalidad.<\/p>\n
139. En este sentido, se deber\u00e1 verificar que \u201c(i) las medidas no fueron tomadas inopinadamente, sino que se basaron en un estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analiz\u00f3 otras alternativas, pero consider\u00f3 que [ellas no eran] igualmente eficaces (\u2026), en t\u00e9rminos de la protecci\u00f3n del derecho (\u2026). Y, (iii) finalmente, debe el juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto sentido, esto es, que el retroceso en la protecci\u00f3n del derecho (\u2026) no aparezca excesivo frente a los logros\u201d que, respecto de este mismo derecho u otros derechos, ofrece la medida adoptada.<\/p>\n
140. Tercero, ninguna regresi\u00f3n puede desconocer el contenido m\u00ednimo o esencial del derecho constitucional comprometido, lo cual deber\u00e1 analizarse caso por caso. Y, cuarto, la carga de la prueba de desvirtuar la presunci\u00f3n de inconstitucional recae sobre las autoridades.\u00a0<\/p>\n
141. Precisamente, en l\u00ednea con lo anterior, esta corporaci\u00f3n ha determinado que el\u00a0juicio de progresividad y no regresi\u00f3n, en relaci\u00f3n con las distintas facetas de los derechos, supone recurrir a un\u00a0juicio de proporcionalidad en sentido estricto, en el cual debe verificarse que la medida \u201c(i) persiga una finalidad constitucionalmente imperativa; (ii) que el instrumento utilizado para alcanzar ese fin sea id\u00f3neo; (iii) que la medida sea necesaria, es decir, que no existan otros medios menos regresivos para alcanzar ese fin; y (iv) que la medida sea proporcional en sentido estricto, sin afectar, no obstante, el n\u00facleo m\u00ednimo del derecho en cuesti\u00f3n. Al enfrentarse a una presunci\u00f3n de inconstitucionalidad, la carga de probar estos elementos recae sobre el Estado\u201d.<\/p>\n
142. Por \u00faltimo, es preciso indicar que\u00a0el principio de progresividad ha servido como par\u00e1metro de constitucionalidad, principalmente, para proteger los avances respecto de los derechos a la seguridad social, al medio ambiente, a la vivienda, a la salud, entre otros. En el siguiente cap\u00edtulo, se reiterar\u00e1 brevemente la jurisprudencia en torno a la aplicaci\u00f3n del precitado principio en el \u00e1mbito del derecho al medio ambiente.<\/p>\n
143. El principio de progresividad en materia ambiental. El derecho al medio ambiente sano, entre otros instrumentos a nivel internacional, se encuentra previsto en varias declaraciones y en el art\u00edculo 11 del Protocolo Adicional a la CADH en materia de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, o Protocolo de San Salvador, el cual fija la obligaci\u00f3n general de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias, \u201chasta el m\u00e1ximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislaci\u00f3n interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en [dicho] Protocolo\u201d. A nivel interno, la protecci\u00f3n al medio ambiente ocupa un lugar trascendental en el ordenamiento jur\u00eddico, siendo en principio ubicado dentro de la categor\u00eda de los derechos colectivos (CP art. 79), cuya protecci\u00f3n judicial se adelanta por medio de las acciones populares (CP art. 88). Sin embargo, la importancia que reviste el ambiente sano para la humanidad y la relaci\u00f3n estrecha que comparte con los derechos a la vida y a la salud, entre otros, ha llevado a este tribunal a se\u00f1alar, en ciertas ocasiones, su car\u00e1cter de derecho fundamental y la posibilidad de obtener su amparo por v\u00eda de la acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
144. De hecho, a partir de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de diversos mandatos constitucionales, la Corte ha sostenido que existen varias obligaciones para los particulares y el Estado que surgen de la denominada Constituci\u00f3n Verde, las cuales se concretan en asegurar la \u201cprotecci\u00f3n de la diversidad e integridad del ambiente, la conservaci\u00f3n de las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica y el fomento de la educaci\u00f3n para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificaci\u00f3n del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservaci\u00f3n, restauraci\u00f3n o sustituci\u00f3n, as\u00ed como la prevenci\u00f3n y control de los factores de deterioro ambiental\u201d. Este \u00faltimo deber implica la obligaci\u00f3n de evitar la disposici\u00f3n arbitraria, injustificada o caprichosa de los recursos naturales por cualquier persona.<\/p>\n
146. De este modo, es claro que en virtud del precitado principio el Estado tiene el deber de \u201cseguir hacia adelante\u201d, en la consecuci\u00f3n del goce pleno de las garant\u00edas que se desprenden del derecho al ambiente sano y, al mismo tiempo, es destinatario de la prohibici\u00f3n correlativa de disminuir los niveles de protecci\u00f3n alcanzados, salvo que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, en el cual se demuestre que la medida regresiva es imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso, en los t\u00e9rminos previamente se\u00f1alados en esta providencia.<\/p>\n
147. En cuanto a la progresividad en materia ambiental cabe referir igualmente a la sentencia C-048 de 2018, en la que esta corporaci\u00f3n examin\u00f3 la Ley 1844 de 2017, por medio de la cual se aprob\u00f3 el Acuerdo de Par\u00eds de 2015, para la adopci\u00f3n de medidas urgentes respecto del cambio clim\u00e1tico. En este fallo, la Corte resalt\u00f3 el alcance amplio del citado principio y su aplicaci\u00f3n impl\u00edcita frente a todas las dimensiones del derecho al ambiente sano.<\/p>\n
148. En efecto, al evaluar el contenido de las medidas asumidas por cada Estado Parte, esta corporaci\u00f3n resalt\u00f3 que ellas constituyen una respuesta progresiva y eficaz a la \u201camenaza apremiante del cambio clim\u00e1tico, sobre la base de los mejores conocimientos cient\u00edficos disponibles\u201d, y luego reiter\u00f3 que, en cuanto a los compromisos de mitigaci\u00f3n asumidos por los Estados, ellos se sujetan a tres requerimientos, siendo el primero el de cumplir con el mandato de progresividad, de suerte que toda contribuci\u00f3n debe aumentar gradualmente.<\/p>\n
149. El derecho a la participaci\u00f3n. Este derecho ha sido ampliamente plasmado en m\u00faltiples instrumentos internacionales de derechos humanos, tales como la DUDH de 1948, el PIDCP, la Declaraci\u00f3n Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de la OEA, la Carta Democr\u00e1tica de la Organizaci\u00f3n de Estados Americanos y la CADH.<\/p>\n
150. En la Constituci\u00f3n de 1991, el derecho a la participaci\u00f3n, consagrado en el art\u00edculo 40, (i) es una manifestaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico del Estado Social de Derecho y (ii) una concreci\u00f3n del fin superior consistente en facilitar la participaci\u00f3n de todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n. Por este motivo, como se se\u00f1al\u00f3 en la sentencia C-089 de 1994, \u201cla democracia y con ella la participaci\u00f3n, es el sustrato esencial del sistema pol\u00edtico y con \u00e9l del sistema jur\u00eddico colombiano\u201d.<\/p>\n
151. Todo sistema verdaderamente democr\u00e1tico supone siempre alg\u00fan grado de participaci\u00f3n \u2013directa e indirecta\u2013, toda vez que dicha atribuci\u00f3n supone el reconocimiento de que la soberan\u00eda reside exclusivamente en el pueblo, el cual es el \u00fanico llamado a ejercerla para adoptar, por s\u00ed mismos o a trav\u00e9s de sus representantes, decisiones relativas a la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder p\u00fablico (CP art. 40). De ah\u00ed que todos los ciudadanos tengan el derecho de tomar parte en elecciones (en observancia del derecho a elegir y ser elegido, y como parte del sufragio universal) y a participar en plebiscitos, referendos, consultas populares y otros mecanismos de participaci\u00f3n democr\u00e1tica (CP arts. 40 y 103), con el prop\u00f3sito de contribuir en el dise\u00f1o de las pol\u00edticas p\u00fablicas y en el funcionamiento del Estado.<\/p>\n
152. Sin embargo, el \u00e1mbito de protecci\u00f3n de este derecho no se agota en el ejercicio del sufragio, sino que su impacto se extiende a otras esferas \u2013tanto en lo p\u00fablico como en lo privado\u2013 en las que se adoptan decisiones que impactan en la vida individual, familiar, social y comunitaria de la poblaci\u00f3n. En cuanto a los escenarios p\u00fablicos distintos al electoral, el derecho a la participaci\u00f3n habilita a los ciudadanos, entre otras, para tener iniciativa legislativa, interponer acciones en defensa de la Constituci\u00f3n o de la ley, actuar como miembros de partidos o movimientos pol\u00edticos, formular peticiones a las autoridades y a obtener una pronta respuesta, y a ejercer el derecho a la consulta previa, en los casos en los que una pol\u00edtica genere un impacto directo a una comunidad \u00e9tnica.<\/p>\n
153. De esta manera, la participaci\u00f3n no solo se ejerce de forma indirecta, esto es, a trav\u00e9s de representantes que canalizan los intereses del pueblo, con ocasi\u00f3n de una elecci\u00f3n en la que han sido designados como voceros de una colectividad (como ocurre con los cargos p\u00fablicos que se encuentran sujetos a votaci\u00f3n popular), m\u00e9todo que tradicionalmente ha sido admitido en la democracia, sino que tambi\u00e9n involucra la posibilidad de que los ciudadanos, directamente o por s\u00ed mismos, hagan parte del proceso de toma de ciertas decisiones, ya sea por convocatoria o por su iniciativa propia. En nuestra Constituci\u00f3n, y como desarrollo de lo previsto en los art\u00edculos 2\u00b0, 3\u00b0, 40, 103, 133 y 260, ambos sistemas de participaci\u00f3n son v\u00e1lidos, ninguno es m\u00e1s importante que el otro y pueden llegar a ser concurrentes en un momento, en una instancia o en un tr\u00e1mite determinado (como ocurre, por ejemplo, con el proceso de aprobaci\u00f3n de un referendo constitucional o con la creaci\u00f3n de un departamento), con miras a ampliar los espacios democr\u00e1ticos de toma de decisiones.<\/p>\n
154. En general, todas estas posibilidades sirven como insumo para \u201calimentar la preocupaci\u00f3n y el inter\u00e9s de la ciudadan\u00eda por los problemas colectivos; [contribuyen] a la formaci\u00f3n de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hacen m\u00e1s viable la realizaci\u00f3n del ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho\u201d.<\/p>\n
155. En relaci\u00f3n con los espacios privados, la Corte se ha pronunciado en el sentido de reconocer que la aplicaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico a distintas esferas sociales abarca al individuo en la multiplicidad de roles que desempe\u00f1a, como lo puede ser su condici\u00f3n de trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor, etc. En este sentido, las formas de participaci\u00f3n en el marco de la democracia colombiana no son \u00fanicas, ni mucho menos se agotan en los instrumentos enumerados en el art\u00edculo 103 superior. Por el contrario, est\u00e1n sujetas al \u00e1mbito de configuraci\u00f3n normativa del Legislador (CP art. 150), lo cual le permite al Estado, seg\u00fan el escenario normativo en el que se encuentre, dise\u00f1ar distintos mecanismos de participaci\u00f3n que atiendan a las particularidades del grupo social al que se dirigen o a las materias involucradas en cada asunto.<\/p>\n
156. Esta circunstancia responde, por lo dem\u00e1s, al car\u00e1cter expansivo que tiene el derecho a la participaci\u00f3n, tal y como lo ha admitido la Corte en m\u00faltiples ocasiones. Precisamente, en la sentencia C-179 de 2002, este tribunal resalt\u00f3 que la participaci\u00f3n \u201cdebe ampliarse progresivamente a nuevos \u00e1mbitos y hacerse cada vez m\u00e1s vigente, lo cual exige la construcci\u00f3n de una nueva cultura que debe paulatinamente implementarse en la sociedad pol\u00edtica. Se trata pues de una maximizaci\u00f3n progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al poder pol\u00edtico, y el ejercicio y control del mismo, as\u00ed como la injerencia en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de la democracia participativa proscribe los obst\u00e1culos y trabas que impiden la efectiva realizaci\u00f3n de la democracia (\u2026)\u201d. En l\u00ednea con lo anterior, en la sentencia C-150 de 2015, esta corporaci\u00f3n destac\u00f3 que el car\u00e1cter o vis expansiva de la participaci\u00f3n opera como un mandato de optimizaci\u00f3n, en donde le es posible al Legislador identificar y desarrollar otros instrumentos \u201cque hagan realidad el compromiso constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2.)\u201d.<\/p>\n
157. En este orden de ideas, en la reciente sentencia C-065 de 2021, se estudi\u00f3 una demanda en la que se aleg\u00f3 que los art\u00edculos 2\u00b0 y 7 de la Ley 1270 de 2009, que establecen la composici\u00f3n de las comisiones de convivencia de f\u00fatbol a nivel nacional y local vulneraban el derecho de participaci\u00f3n, pues no permit\u00edan a los delegados de las barras organizadas ser parte y adoptar las decisiones en asuntos que los afectan, dado que estos solo tienen la calidad de invitados y no de miembros permanentes. Al respecto, la Corte concluy\u00f3 que las normas acusadas s\u00ed satisfac\u00edan los est\u00e1ndares constitucionales de garant\u00eda del citado derecho, en tanto que permiten a dichos actores tomar lugar en las discusiones sobre los asuntos que los afectan o benefician.<\/p>\n
158. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que no era de recibo el argumento de los demandantes, seg\u00fan el cual el derecho de participaci\u00f3n se materializa exclusivamente con los mecanismos incluidos en el art\u00edculo 103 superior, principalmente, con el voto. Por el contrario, a juicio de esta corporaci\u00f3n, corresponde al Legislador crear los espacios y mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, los cuales deben tener como finalidad permitir a los sujetos interesados, en un asunto en espec\u00edfico, involucrarse \u2013directa o indirectamente\u2013 en los procesos de toma de decisiones. Lo anterior se cumpl\u00eda en el asunto bajo examen, toda vez que la inclusi\u00f3n de uno de sus representantes de las barras como invitado de la comisi\u00f3n era la modalidad escogida por el Legislador, para concretar el derecho constitucional de este grupo a participar en los asuntos de su inter\u00e9s.<\/p>\n
159. La participaci\u00f3n ciudadana en materia ambiental. Como se expuso en el ac\u00e1pite precedente, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 ampli\u00f3 los escenarios de participaci\u00f3n ciudadana mediante el modelo de democracia participativa, con el fin de otorgar a la poblaci\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 del derecho que les asiste a elegir a sus representantes \u2013participaci\u00f3n indirecta\u2013, la posibilidad de tomar parte activa en los distintos espacios de deliberaci\u00f3n y toma de decisiones, en relaci\u00f3n con los asuntos que los afecten \u2013participaci\u00f3n directa\u2013. Uno de estos escenarios es, precisamente, la participaci\u00f3n ciudadana en materia ambiental. Sobre el particular, el art\u00edculo 79 de la Constituci\u00f3n, al consagrar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, establece que: \u201c[l]a ley garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo\u201d.<\/p>\n
160. Con base en este precepto constitucional se expidi\u00f3 la Ley 99 de 1993, en la cual se se\u00f1al\u00f3 que el proceso de desarrollo econ\u00f3mico y social del pa\u00eds se orientar\u00e1 seg\u00fan los principios contenidos en la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro de 1992 sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. De acuerdo con lo se\u00f1alado en este instrumento, en el principio 10, la mejor manera de tratar las cuestiones ambientales es con la participaci\u00f3n de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda, intervenci\u00f3n que debe comprender el acceso adecuado a la informaci\u00f3n, la oportunidad de \u201cparticipar en los procesos de adopci\u00f3n de decisiones\u201d y la consagraci\u00f3n de procedimientos administrativos y judiciales, para garantizar la mediaci\u00f3n ciudadana o el resarcimiento de da\u00f1os. Por ello, en el art\u00edculo 69 de la citada Ley 99 de 1993, se permite que cualquier persona, sin necesidad de demostrar inter\u00e9s jur\u00eddico alguno, pueda intervenir en las actuaciones administrativas relativas a permisos o licencias ambientales.<\/p>\n
161. Con base en la referida normatividad, la Corte Constitucional ha indicado que lo que se busca por medio de la intervenci\u00f3n de la comunidad, es que los proyectos que impacten al medio ambiente se equilibren con medidas de protecci\u00f3n y se armonicen con sus intereses, antes de que se ocasione un da\u00f1o irreversible. En este sentido, se ha establecido que son tres los elementos esenciales que permiten garantizar el derecho a la participaci\u00f3n ambiental, a saber: (i) el acceso a la informaci\u00f3n; (ii) la participaci\u00f3n p\u00fablica y deliberativa de la comunidad; y (iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos. N\u00f3tese que se trata de un conjunto de acciones que resultan arm\u00f3nicas con lo se\u00f1alado en el citado principio 10 de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo.<\/p>\n
162. En lo relativo al acceso a la informaci\u00f3n, este componente tiene como prop\u00f3sito aumentar la calidad de la participaci\u00f3n y, por ende, la obtenci\u00f3n de mejores resultados. Para lograr este fin, el Estado debe suministrar datos claros, completos, oportunos, ciertos y actualizados sobre la actividad que es objeto de escrutinio ciudadano. Adem\u00e1s, es preciso que asuma una actitud proactiva, de manera que, a trav\u00e9s de una convocatoria p\u00fablica y abierta, se haga un llamado a todos los interesados o afectados con una decisi\u00f3n administrativa y se difunda amplia y oportunamente la informaci\u00f3n sobre su prop\u00f3sito y funcionamiento.<\/p>\n
163. En relaci\u00f3n con la participaci\u00f3n p\u00fablica y deliberativa de la comunidad, \u00e9sta debe ser previa, amplia, p\u00fablica, consciente, responsable y eficaz, con la regla de que ella adquirir\u00e1 mayor relevancia en aquellos eventos en que la actividad pueda ocasionar un da\u00f1o considerable o irreversible al ambiente. Sobre este asunto, la Corte ha sostenido que la participaci\u00f3n \u201cno se agota en los espacios de informaci\u00f3n o socializaci\u00f3n de los proyectos, ni en reuniones dirigidas solamente a recoger inquietudes de las comunidades\u201d.\u00a0Por el contrario, la \u201cparticipaci\u00f3n efectiva exige que las autoridades p\u00fablicas consideren a fondo las recomendaciones de las personas que participan en los espacios deliberativos, expresen las razones por las cuales se decide acoger o no dichas recomendaciones, y se aseguren [que ellas] son comprendidas por las comunidades y personas afectadas.\u00a0La participaci\u00f3n, en este sentido, debe ser un proceso de doble v\u00eda\u201d.<\/p>\n
164. Por \u00faltimo, en el componente relativo a la existencia de mecanismos para exigir que se realice el derecho a la participaci\u00f3n, se destaca que los titulares de esta garant\u00eda pueden acudir, en primer lugar, ante la administraci\u00f3n, a trav\u00e9s de los recursos procedentes en la v\u00eda administrativa y, en caso de obtener un resultado insatisfactorio, en segundo lugar, ante las autoridades judiciales para solicitar la protecci\u00f3n del derecho a la informaci\u00f3n p\u00fablica y a la participaci\u00f3n ambiental, incluso mediante la acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
165. Examen del caso concreto. Visto el cargo formulado y teniendo en cuenta las consideraciones previamente expuestas, la Sala Plena concluye que la vulneraci\u00f3n alegada no est\u00e1 llamada a prosperar, por las siguientes razones:<\/p>\n
166. En primer lugar, si bien el principio de progresividad y el mandato de no regresi\u00f3n aplican respecto de todos los derechos constitucionales, incluido el derecho a la participaci\u00f3n, lo cierto es que la Corte ha entendido que su rigor y exigibilidad no tiene aplicaci\u00f3n respecto del ejercicio de competencias que, aun cuando se relacionan con un derecho, no hacen parte del contenido de este \u00faltimo, sino de una atribuci\u00f3n constitucional o legal sometida al ejercicio de una autoridad distinta, en ocasiones conforme a un r\u00e9gimen de discrecionalidad y en otras plenamente reglado.<\/p>\n
167. Esta \u00faltima circunstancia fue advertida expresamente por este tribunal en la sentencia C-046 de 2018. En dicha oportunidad se demand\u00f3 ante esta corporaci\u00f3n el art\u00edculo 20 de la Ley 1797 de 2016, en el que se modific\u00f3 el sistema de nombramiento de los gerentes o directores de las ESE, cambiando el r\u00e9gimen de provisi\u00f3n que exist\u00eda de concurso de m\u00e9ritos por la designaci\u00f3n directa del Presidente de la Rep\u00fablica, los gobernadores o los alcaldes, seg\u00fan el nivel territorial al que correspond\u00eda la empresa, siempre que se acreditaran los requisitos del cargo. Para los accionantes de aquella ocasi\u00f3n se infring\u00eda el principio de no regresi\u00f3n en relaci\u00f3n con la efectividad del m\u00e9rito (CP ar. 125) y el acceso al empleo p\u00fablico (CP art. 40), como parte del derecho al trabajo (CP art. 25).<\/p>\n
168. Aun cuando se reconoci\u00f3 que la norma efectivamente se relaciona con los citados derechos constitucionales, tal circunstancia no implicaba que hiciera parte de su contenido obligacional, pues la forma de designaci\u00f3n de los gerentes o directores de las ESE corresponde en realidad a una competencia \u201c(\u2026) para el Presidente, los gobernadores y alcaldes[,] como un modo de designaci\u00f3n permitido en la funci\u00f3n p\u00fablica por una norma constitucional [CP art. 125]. As\u00ed, la habilitaci\u00f3n de una competencia, es decir, la determinaci\u00f3n de lo que un funcionario puede hacer en el ejercicio de sus funciones, no es equivalente a la regulaci\u00f3n de derechos ni, por lo tanto, de la faceta prestacional del derecho al trabajo.\u201d<\/p>\n
169. En este sentido, la Corte concluy\u00f3 que: \u201c(\u2026) el cambio de m\u00e9todo de designaci\u00f3n responde a una determinaci\u00f3n del Legislador, que como se dijo, se encuentra dentro del amplio margen de configuraci\u00f3n por tratarse de un cargo de libre nombramiento y remoci\u00f3n. A su vez, tal naturaleza no elimina el m\u00e9rito como criterio de selecci\u00f3n, pero s\u00ed lo combina con otros factores subjetivos, que, en principio son admisibles de conformidad con el contorno de necesidades que requieren el ejercicio del cargo. M\u00e1s all\u00e1, la norma al no regular derechos, sino una competencia que se encuentra ajustada al art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n, espec\u00edficamente a una de sus excepciones, no le es aplicable el principio de progresividad y el mandato de no regresividad.\u201d<\/p>\n
170. En el asunto bajo examen se presenta el mismo supuesto que fue advertido en la citada sentencia C-046 de 2018, pues si bien el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022 modific\u00f3 la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR y por virtud de dicha decisi\u00f3n se dispuso el reemplazo de dos miembros (originalmente cuatro) que representaban directamente a sectores sociales, por otros actores relacionados con sus funciones y vinculados con la creaci\u00f3n de la RMBC, dicha configuraci\u00f3n del \u00f3rgano de administraci\u00f3n de la mencionada corporaci\u00f3n no hace parte del contenido del derecho a la participaci\u00f3n (por m\u00e1s de que se relacione con el mismo, al habilitar espacios para que la sociedad concurra en la gesti\u00f3n de un \u00f3rgano p\u00fablico), sino que trata del ejercicio de una competencia de la que es titular el Congreso de la Rep\u00fablica, derivada del numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, por virtud de la cual, por una parte, el Legislativo puede fijar los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de los entes p\u00fablicos, como parte de la funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y, por la otra, puede igualmente establecer el alcance de la autonom\u00eda administrativa de las corporaciones aut\u00f3nomas, lo que incluye la fijaci\u00f3n de su esquema de gobierno, siempre que, como ya se dijo, no se afecte su independencia o se impongan esquemas de control ajenos a su naturaleza jur\u00eddica, nada de lo cual ocurre en el presente caso.<\/p>\n
171. N\u00f3tese que el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993, precepto que se modifica con el art\u00edculo demandado, se\u00f1ala expresamente que a trav\u00e9s de \u00e9l se consagra la \u201cconformaci\u00f3n\u201d del Consejo Directivo de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, como \u00f3rgano de administraci\u00f3n de dichas entidades de naturaleza corporativa, por lo que el Legislador no est\u00e1 realmente consagrando un derecho, sino ejerciendo de forma directa su competencia, para fijar la composici\u00f3n y direcci\u00f3n de un ente p\u00fablico. Ello se ratifica en la misma norma que es objeto de demanda, cuando en su encabezado se dispone que: \u201cEl Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca – CAR estar\u00e1 conformado de la siguiente manera\u201d.<\/p>\n
172. Por ende, la Corte advierte que, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo demandado, al no regularse el contenido de un derecho, sino al desarrollarse una competencia por parte del Congreso, que se encuentra justificada en el art\u00edculo 150, numeral 7\u00b0, de la Constituci\u00f3n, \u201cno \u00a0(\u2026) es aplicable el principio de progresividad y el mandato de no regresividad\u201d, como lo fij\u00f3 la jurisprudencia de la Corte en la citada sentencia C-046 de 2018.<\/p>\n
173. Lo anterior exige una reflexi\u00f3n adicional y es que, como se advirti\u00f3 con anterioridad en esta sentencia, la atribuci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional por parte del Congreso de la Rep\u00fablica admite un significativo \u00e1mbito de ejercicio de la libertad de configuraci\u00f3n normativa por parte del Legislador, por lo que darle la connotaci\u00f3n de derecho a lo que sin duda corresponde a una competencia, podr\u00eda terminar cercenando dicha libertad y tornando inmodificable las formas de direcci\u00f3n de los \u00f3rganos p\u00fablicos, en los que la Constituci\u00f3n admite precisamente una mayor capacidad de acci\u00f3n, con el fin de ajustarlos a las realidades de cada momento y a los requerimientos que vaya teniendo el ejercicio efectivo de la funci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
174. En segundo lugar, y en complemento de lo expuesto, la norma acusada no disminuye los escenarios de participaci\u00f3n ciudadana, sino que los modifica y los ampl\u00eda con nuevos actores. En efecto, desde el punto de vista cuantitativo, el Consejo Directivo de la CAR pas\u00f3 de tener 13 miembros a estar conformado por 14; mientras que, desde el punto de vista cualitativo, se present\u00f3 una reconfiguraci\u00f3n en su composici\u00f3n con distintos mecanismos de representaci\u00f3n ciudadana, algunos de car\u00e1cter directo y otros de contenido indirecto, como sistemas de participaci\u00f3n v\u00e1lidos y que pueden llegar a ser concurrentes en un momento o en una instancia determinada, con el prop\u00f3sito de incrementar los espacios democr\u00e1ticos de toma de decisiones, como previamente se mencion\u00f3 en esta providencia. Aun cuando el examen cuantitativo brinda un escenario de aproximaci\u00f3n al tema, la garant\u00eda del derecho a la participaci\u00f3n debe analizarse caso por caso, prioritariamente a partir del impacto cualitativo que se genera.<\/p>\n
175. En este sentido, si bien se redujo un representante del sector privado y un representante de las ONGs, dichos sectores siguen interviniendo en el Consejo Directivo de la CAR, y los espacios que antes eran ocupados por otros de sus integrantes fueron reemplazados por tres nuevos actores que tambi\u00e9n cumplen roles de representaci\u00f3n en la sociedad. De hecho, dentro de las m\u00faltiples formas de participaci\u00f3n que la Constituci\u00f3n establece, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n para escoger los mecanismos directos o indirectos que se estime pertinentes para la conformaci\u00f3n de los \u00f3rganos directivos de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales (CP arts. 2\u00b0, 3\u00b0 40, 103, 150.7 y 260), bien sea a trav\u00e9s de los alcaldes o gobernadores elegidos popularmente o de universidades, asociaciones profesionales, comunitarias, juveniles, c\u00edvicas, sindicales, ben\u00e9ficas o de utilidad com\u00fan no gubernamentales, o incluso, entidades administrativas de asociatividad regional.<\/p>\n
176. Lo anterior se constata en el caso bajo examen: Primero, se encuentra (i) el rector o representante de una universidad acreditada como de alta calidad en la RMBC, lo que permite la inclusi\u00f3n del sector de la academia en el \u00f3rgano de administraci\u00f3n de la CAR, enriqueciendo las discusiones con una visi\u00f3n complementaria a la anteriormente existente y que podr\u00e1 estar acompa\u00f1ada del rigor investigativo que se predica de esta categor\u00eda de instituci\u00f3n educativa. Segundo, se vincula (ii) al Alcalde Mayor de Bogot\u00e1, quien representa los intereses de los ciudadanos de esta ciudad y quien es elegido popularmente (CP art. 260), con lo cual, adem\u00e1s, se libera un espacio de participaci\u00f3n para alcaldes de otros municipios, tambi\u00e9n elegidos popularmente (entendiendo que la medida general es contar con cuatro de ellos), lo que significa reconocer nuevas problem\u00e1ticas locales en el Consejo de la CAR y que las comunidades de esas entidades puedan tener una mayor injerencia dentro de este organismo. Y, tercero, se incluye (iii) al Director de la RMBC, entidad administrativa de asociatividad regional, quien es elegido por su Consejo Regional y cuya participaci\u00f3n garantiza la posibilidad de articular las funciones entre ambos \u00f3rganos, el cual, a pesar de no tener un mandato directo del pueblo, en todo caso, debe velar por los intereses de toda la comunidad que habita su zona de influencia, pues la RMBC se explica como un instrumento de desarrollo arm\u00f3nico para alcanzar el desarrollo sostenible y la prestaci\u00f3n oportuna y eficiente de los servicios a su cargo.<\/p>\n
177. N\u00f3tese que la participaci\u00f3n ciudadana, directa o indirecta, en ning\u00fan momento deja de ser parte de la conformaci\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, pese a los cambios que se introdujeron con el art\u00edculo demandado, circunstancia que no puede ser considerada como contraria la Carta, por la simple remoci\u00f3n de una mayor injerencia que anteriormente pod\u00edan tener otros segmentos de la poblaci\u00f3n, pues no existe una f\u00f3rmula \u00fanica para desarrollar los modelos de representaci\u00f3n de los distintos sectores dentro de los \u00f3rganos representativos, como lo advirti\u00f3 la Corte en la sentencia C-065 de 2021, al pronunciarse sobre la composici\u00f3n de las comisiones de convivencia en el f\u00fatbol, ya que se trata de una materia en la que el Legislador igualmente se encuentra revestido de una amplia potestad de configuraci\u00f3n normativa.<\/p>\n
178. De esta manera, si bien se reducen los miembros representantes del sector privado y de las ONG\u00b4s, la participaci\u00f3n ciudadana se garantiza a trav\u00e9s de los representantes de los servidores de elecci\u00f3n popular y con la ampliaci\u00f3n de los renglones a la academia y a la asociatividad regional, lo cual permite entender que no existe transgresi\u00f3n alguna al derecho invocado, pues la disminuci\u00f3n particular y concreta de un segmento de la poblaci\u00f3n no afecta la integraci\u00f3n cualitativa amplia del \u00f3rgano y de las funciones que a trav\u00e9s del mismo se ejercen. Por lo dem\u00e1s, la sociedad civil no se reduce a las ONG\u00b4s y al sector privado. En este sentido, conviene precisar que la norma acusada tambi\u00e9n garantiza la representaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas en el Consejo Directivo de la CAR, y adiciona, como ya se dijo, a un representante de las universidades de la regi\u00f3n, lo que hace que el \u00f3rgano sea m\u00e1s plural y equilibrado, y responda al objetivo manifestado por el Legislador en los antecedentes legislativos de evitar la concentraci\u00f3n en quienes por lo general han venido desempe\u00f1ando dicho rol. La disposici\u00f3n acusada promueve entonces la democratizaci\u00f3n y el pluralismo que son valores esenciales cuya promoci\u00f3n busca el derecho a la participaci\u00f3n, seg\u00fan lo se\u00f1alado en la citada sentencia C-065 de 2021.<\/p>\n
179. En tercer y \u00faltimo lugar, la decisi\u00f3n adoptada por el Congreso respecto de la necesidad de realizar ajustes en el Consejo Directivo de la CAR no afecta los tres elementos esenciales que permiten asegurar el derecho a la participaci\u00f3n ambiental, en los t\u00e9rminos previamente se\u00f1alados en esta providencia, como lo son (i) el acceso a la informaci\u00f3n; (ii) la participaci\u00f3n p\u00fablica y deliberativa de la comunidad; y (iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos. En cuanto a la participaci\u00f3n p\u00fablica y deliberativa, no cabe duda de que ella no se ci\u00f1e en su contenido a la mera representaci\u00f3n en un \u00f3rgano de administraci\u00f3n de una entidad con competencias en materia ambiental, ya que su contenido es m\u00e1s amplio y realmente apunta a permitir una intervenci\u00f3n plena, activa, consciente, p\u00fablica y deliberada de una comunidad interesada o eventualmente perjudicada, con ocasi\u00f3n de un proceso administrativo dirigido a la expedici\u00f3n de actos que afecten o puedan afectar el medio ambiente, o por la inacci\u00f3n de la administraci\u00f3n en la adopci\u00f3n de las medidas que resulten necesarias para asegurar su integridad.<\/p>\n
180. Por el conjunto de razones previamente expuestas, se concluye que el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022 no incurre en una transgresi\u00f3n del mandato de progresividad y, menos a\u00fan, de la participaci\u00f3n ciudadana, por lo que cabe declarar su exequibilidad por estos motivos, a lo cual se proceder\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia.<\/p>\n
F. EXAMEN DEL TERCER CARGO: Desconocimiento de la cl\u00e1usula de igualdad<\/p>\n
181. Fundamentos de la demanda. Para los accionantes, la norma demandada vulnera la cl\u00e1usula de igualdad (CP art. 13), al dar lugar a un trato diferenciado a sujetos comparables sin ninguna justificaci\u00f3n, ya que la modificaci\u00f3n que se introduce por el precepto impugnado tan solo refiere a la CAR, dejando a las dem\u00e1s corporaciones con el r\u00e9gimen previsto en la Ley 99 de 1993, en el que s\u00ed existe una composici\u00f3n amplia y arm\u00f3nica entre las autoridades territoriales y la participaci\u00f3n ciudadan\u00eda. Ello implica que los ciudadanos que se encuentran en el \u00e1rea de jurisdicci\u00f3n de la CAR tendr\u00e1n un nivel menor de participaci\u00f3n en la estructuraci\u00f3n y toma de decisiones de car\u00e1cter ambiental, sin que exista una sola justificaci\u00f3n dada por el Congreso para prever un trato diferenciado como el expuesto, a partir de sujetos que son claramente comparables, pues todas las corporaciones aut\u00f3nomas regionales tienen la misma naturaleza jur\u00eddica y cumplen con las mismas funciones. En este sentido, se afirma que:<\/p>\n
\u201c(\u2026) en relaci\u00f3n con el nivel de rigurosidad del juicio de igualdad, se considera que debe ser el estricto, por cuanto, como se demostr\u00f3, [se est\u00e1] en presencia de una medida legislativa regresiva en materia de participaci\u00f3n ambiental. En el presente asunto, es claro que la expresi\u00f3n acusada tiene un impacto desproporcionado respecto de la sociedad civil que habita los territorios de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca.<\/p>\n
No obstante, como se explic\u00f3 precedentemente no se present\u00f3 ninguna raz\u00f3n que justificara este cambio, y, por el contrario, lo que se produce es una clara restricci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n de los habitantes dentro de la jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca, quienes en la pr\u00e1ctica no tendr\u00e1n ninguna clase de representaci\u00f3n en la toma de las importantes decisiones en materia ambiental que [est\u00e1n a cargo] de las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales. [Tal situaci\u00f3n no se produce respecto de los habitantes de las zonas en donde existe competencia de otras corporaciones,] [quienes] s\u00ed podr\u00e1n tener una incidencia en la construcci\u00f3n de la pol\u00edtica ambiental. Esto es inaceptable en un Estado Democr\u00e1tico, e incluso se hace m\u00e1s grave, [pues] se produce en un espacio geogr\u00e1fico en donde se desarrollar\u00e1n megaproyectos con importantes impactos ambientales\u201d.<\/p>\n
182. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad. Para los intervinientes la norma introduce una clasificaci\u00f3n sospechosa, en raz\u00f3n del trato injustificado que se otorga a la participaci\u00f3n ciudadana en el Consejo Directivo de la CAR. Por tal motivo, luego de aplicar un juicio estricto, se concluye que la medida no es imperiosa, necesaria ni proporcional, no solo porque se reduce el nivel de influencia de los sectores particulares en el citado \u00f3rgano, sino porque pudo adoptarse por el Legislador una soluci\u00f3n distinta con miras a involucrar a la RMBC en el Consejo Directivo de la CAR, consistente en conservar o mantener el n\u00famero de los participantes y sectores establecidos en la Ley 99 de 1993, adicionando \u201cla participaci\u00f3n del Director de la Regi\u00f3n Metropolitana y del rector (\u2026) de una universidad acreditada como de alta calidad de la regi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
183. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad. Para los intervinientes que cuestionan la pretensi\u00f3n de la demanda, no es posible afirmar pura y llanamente que la CAR debe someterse al mismo r\u00e9gimen de direcci\u00f3n de las otras corporaciones, por la simple consideraci\u00f3n de que se comparte una misma naturaleza jur\u00eddica, ya que no puede existir de plano una situaci\u00f3n que sea igual, cuando se advierte que la CAR tiene competencia, precisamente, en la misma jurisdicci\u00f3n que la RMBC, por lo que deben articular sus mandatos y ello justifica la adopci\u00f3n de una arquitectura institucional de innovaci\u00f3n.<\/p>\n
184. Por lo dem\u00e1s, el l\u00edmite constitucional que se aprob\u00f3 en el AL 02 de 2020, en materia de articulaci\u00f3n funcional, no excluy\u00f3 la competencia del Congreso para definir la estructura org\u00e1nica de la CAR, sino para modificar su r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n y los municipios componen su jurisdicci\u00f3n, temas que no fueron sometidos a ning\u00fan tipo de ajuste. Finalmente, el citado deber de articulaci\u00f3n se constata igualmente en el \u00e1mbito legal, cuando la propia Ley 2199 de 2022, en el art\u00edculo 10, numeral 4\u00b0, dispone lo siguiente: \u201cLa regi\u00f3n Metropolitana ejercer\u00e1 sus funciones en las siguientes \u00e1reas tem\u00e1ticas: (\u2026) 4. Aprobar, en coordinaci\u00f3n con la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional, la inclusi\u00f3n de la Estructura Ecol\u00f3gica Principal Regional en el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento metropolitano\u201d.<\/p>\n
185. Concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. La Vista Fiscal considera que la norma acusada no desconoce el derecho a la igualdad, puesto que el trato diferenciado en la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR se encuentra justificado por razones jur\u00eddicas y f\u00e1cticas. En cuanto a las primeras, porque la creaci\u00f3n de la RMBC impacta de forma directa en la mayor\u00eda de las entidades territoriales que hacen parte de la jurisdicci\u00f3n de la CAR, por lo que comparten las mismas din\u00e1micas ambientales. Y, frente a las segundas, porque \u201c(\u2026) (i) la concentraci\u00f3n del 21.40% de la poblaci\u00f3n colombiana en las \u00e1reas que abarcan la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca, (\u2026) se traspasan casi en su totalidad con la jurisdicci\u00f3n de la CAR; y [porque] (\u2026) (ii) la alta concentraci\u00f3n de las actividades econ\u00f3micas con impactos ambientales, (\u2026) se ve reflejada en una participaci\u00f3n del 31.5% de aporte al PIB nacional\u201d.<\/p>\n
186. Finalmente, en el siguiente cuadro se resumen la totalidad de las intervenciones y solicitudes formuladas, en relaci\u00f3n con la norma sometida a control y el supuesto desconocimiento del mandato de igualdad:<\/p>\n
— \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cuestionamiento \/ Comentario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El trato diferenciado en la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, en comparaci\u00f3n con otras corporaciones aut\u00f3nomas regionales, se encuentra justificado por razones jur\u00eddicas y f\u00e1cticas. Las primeras, por la necesidad de armonizar las competencias ambientales, mientras que, las segundas, por raz\u00f3n de la concentraci\u00f3n de la poblaci\u00f3n en los territorios comunes a ambos \u00f3rganos (CAR y RMBC) y por su impacto en el PIB nacional. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma acusada rompe con la f\u00f3rmula de equilibrio en la conformaci\u00f3n de los consejos directivos de las CAR, que impide la materializaci\u00f3n de intereses \u00fanicos o sectorizados, siempre en pro de la adecuada administraci\u00f3n del ambiente y de los recursos naturales renovables en las jurisdicciones de las corporaciones. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Ministerio de Ambiente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se constata la violaci\u00f3n al mandato de igualdad, por cuanto todas las corporaciones aut\u00f3nomas regionales (a excepci\u00f3n de las corporaciones de desarrollo sostenible) cuentan en la integraci\u00f3n de sus respectivos consejos directivos con la representaci\u00f3n de dos miembros de las entidades sin \u00e1nimo de lucro, y con dos representantes del sector privado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El trato diferenciado se encuentra constitucionalmente justificado con el Acto Legislativo 02 de 2020 y deviene del reconocimiento de la RMBC como parte de la estructura org\u00e1nica del Estado. En efecto, es necesario articular las competencias de la CAR con las de la referida Regi\u00f3n, puesto que esta \u00faltima tambi\u00e9n tiene atribuciones en materia ambiental en el mismo territorio. Por lo dem\u00e1s, el deber de articulaci\u00f3n se constata igualmente en la Ley 2199 de 2022 (art\u00edculo 10, numeral 4\u00b0).<\/p>\n
Finalmente, el l\u00edmite constitucional que se aprob\u00f3 en el AL 02 de 2020, en materia de articulaci\u00f3n funcional, no excluy\u00f3 la competencia del Congreso para definir la estructura org\u00e1nica de la CAR, sino para modificar su r\u00e9gimen de financiaci\u00f3n y los municipios componen su jurisdicci\u00f3n, temas que no fueron sometidos a ning\u00fan tipo de ajuste. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
Universidad Libre \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma demandada vulnera el derecho a la igualdad entre la CAR y el resto de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, porque brinda un trato desigual a los miembros que representan al sector privado y a las entidades sin \u00e1nimo de lucro.<\/p>\n
Con base en un test estricto de igualdad, se concluye que la medida no es imperiosa, necesaria ni proporcional, no solo porque se reduce el nivel de influencia de los sectores particulares en el citado \u00f3rgano, sino porque pudo adoptarse por el Legislador una soluci\u00f3n distinta con miras a involucrar a la RMBC en el Consejo Directivo de la CAR, consistente en mantener el n\u00famero de los sectores establecidos en la Ley 99 de 1993, adicionando \u201cla participaci\u00f3n del Director de la Regi\u00f3n Metropolitana y del rector (\u2026) de una universidad acreditada como de alta calidad de la regi\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
CAR \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con la norma acusada se vulnera el art\u00edculo 13 superior, \u201c(\u2026) toda vez que solo se modifica el Consejo Directivo de una sola corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional (\u2026), siendo que las [dem\u00e1s] (\u2026) no sufren modificaci\u00f3n alguna\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequible<\/p>\n
Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 D.C. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El cargo por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad no est\u00e1 llamado a prosperar, \u201c(\u2026) en tanto supone una infracci\u00f3n del mismo por el solo hecho de que los consejos directivos de las dem\u00e1s corporaciones aut\u00f3nomas regionales del pa\u00eds tienen una conformaci\u00f3n diferente, desconociendo las caracter\u00edsticas especiales de la [RMBC], la cual, debido al peso poblacional, las caracter\u00edsticas geogr\u00e1ficas y el r\u00e9gimen administrativo del Distrito Capital y de los dem\u00e1s municipios que la integran, requiere contar con un consejo directivo de la CAR diferente, que garantice la participaci\u00f3n del Director de la Regi\u00f3n Metropolitana y, por lo tanto, se reconfigure la participaci\u00f3n de los dem\u00e1s miembros que la integran\u201d.<\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, las problem\u00e1ticas que son objeto de conocimiento de cada corporaci\u00f3n aut\u00f3noma son distintas, pues ellas var\u00edan en relaci\u00f3n con el territorio que atienden. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequible<\/p>\n
187. Planteamiento del problema jur\u00eddico. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a la Corte decidir si el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, que regula lo concerniente a la conformaci\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR, como lo afirman los accionantes, plantea una distinci\u00f3n de trato contraria al derecho a la igualdad (CP art. 13), en lo que respecta a la participaci\u00f3n que se otorga a la poblaci\u00f3n que reside en el espacio geogr\u00e1fico del mencionado ente corporativo, frente a aquella que habita en las \u00e1reas de influencia de las otras corporaciones aut\u00f3nomas regionales.<\/p>\n
188. Con el fin de abordar la resoluci\u00f3n del citado problema jur\u00eddico y sobre la base de las consideraciones ya realizadas con anterioridad en esta sentencia, en el presente ac\u00e1pite se abordar\u00e1 \u00fanicamente lo relativo al mandato de igualdad y a los elementos que integran su juicio, con lo cual se proceder\u00e1 a la definici\u00f3n de la controversia planteada.<\/p>\n
189. Sobre el mandato de igualdad y los elementos que integran su juicio. Para comenzar, cabe se\u00f1alar que la igualdad est\u00e1 prevista en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. Su regulaci\u00f3n integra varios mandatos que, adem\u00e1s de apelar a la igualdad formal, admiten la necesidad de excluir tratos discriminatorios e instan a la adopci\u00f3n de medidas para alcanzar la igualdad material. As\u00ed, en primer lugar, en el inciso 1\u00b0, se dispone que todas las personas \u201crecibir\u00e1n la misma protecci\u00f3n y trato de las autoridades y gozar\u00e1n de los mismos derechos, libertades y oportunidades\u201d; en segundo lugar, en el inciso 2\u00b0, se proh\u00edbe la discriminaci\u00f3n \u201cpor razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religi\u00f3n, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica\u201d, al tiempo que se establece el deber de promover las condiciones para que \u201cla igualdad sea real y efectiva\u201d. Y, por \u00faltimo, en el inciso 3\u00ba, se prev\u00e9 que el Estado proteger\u00e1 especialmente a \u201caquellas personas que[,] por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta\u201d.<\/p>\n
191. Ahora bien, como ha sido resaltado por este tribunal, la igualdad carece de un contenido material espec\u00edfico, esto significa que \u201ca diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ning\u00fan \u00e1mbito concreto de la esfera de la actividad humana, sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado\u201d. De ah\u00ed surge uno de los principales atributos que la identifica como lo es su car\u00e1cter relacional.<\/p>\n
192. En este sentido, es claro que la igualdad puede aplicarse a m\u00faltiples \u00e1mbitos del quehacer humano, y no solo a uno o alguno de ellos. Esta circunstancia, en lo que ata\u00f1e al deber de dar un mismo trato, comporta el surgimiento de dos mandatos particulares y espec\u00edficos cuyo origen responde a la finalidad que le es inherente, esto es, (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho distintos, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato igual.<\/p>\n
193. Los antedichos mandatos, conforme al grado de semejanza o de identidad, se pueden precisar en cuatro reglas: (a) la de dar el mismo trato a situaciones de hecho id\u00e9nticas; (b) la de dar un trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ning\u00fan elemento en com\u00fan; (c) la de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean m\u00e1s relevantes que las segundas; y (d) la de dar un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las segundas sean m\u00e1s relevantes que las primeras.<\/p>\n
194. En todo caso, en atenci\u00f3n a su car\u00e1cter relacional, el an\u00e1lisis que surge de la invocaci\u00f3n del derecho a la igualdad origina un juicio tripartito, ya que involucra el examen del precepto legal demandado, la revisi\u00f3n del supuesto o r\u00e9gimen jur\u00eddico respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado, y la consideraci\u00f3n de la situaci\u00f3n en la que se encuentran. Por ello, ante la dificultad de este examen, la Corte suele emplear herramientas metodol\u00f3gicas como el juicio integrado de igualdad. Este se compone de dos etapas de an\u00e1lisis, previa fijaci\u00f3n del criterio de comparaci\u00f3n o tertium comparationis, o lo que es lo mismo, el punto de referencia en el que se determinan los sujetos o supuestos de hecho que van a compararse. As\u00ed, en primer lugar, este juicio implica la necesidad de definir si en el plano f\u00e1ctico y\/o en el plano jur\u00eddico se confrontan sujetos o situaciones susceptibles de equipararse, ya sea por ser similares o por responder a una misma naturaleza.<\/p>\n
195. Una vez establecida la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte del juicio de igualdad, a determinar si dicha diferencia est\u00e1 constitucionalmente justificada, esto es, si los sujetos o supuestos objeto de an\u00e1lisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constituci\u00f3n. Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener el fin pretendido. Para tal efecto, y como metodolog\u00eda reiterada de este tribunal, se analizan tres aspectos: (i) la finalidad buscada por la medida, (ii) el medio empleado, y (iii) la relaci\u00f3n entre el medio y el fin.<\/p>\n
196. En este sentido, en la sentencia C-748 de 2009, la Corte condens\u00f3 las dos etapas del juicio de igualdad, en los siguientes t\u00e9rminos: (1) lo primero que debe advertir el juez constitucional es si, en relaci\u00f3n con un criterio de comparaci\u00f3n o tertium comparationis, los sujetos o las situaciones de hecho bajo revisi\u00f3n son similares. En caso de que encuentre que son claramente distintas deber\u00e1 declarar la exequibilidad de la norma, sin que pueda proseguir con la siguiente etapa del juicio. Por el contrario, si advierte que lo comparado debe ser tratado, en principio, de la misma forma, (2) cabe continuar con el examen de razonabilidad, proporcionalidad, adecuaci\u00f3n e idoneidad del tratamiento diferenciado que consagra la norma censurada, destacando los fines que se buscan por el trato dis\u00edmil, los medios empleados para alcanzarlo y la relaci\u00f3n entre medios y fines.<\/p>\n
197. Examen del caso concreto. Para comenzar, este tribunal debe advertir que la demanda se plantea a partir de una visi\u00f3n restrictiva de la participaci\u00f3n y de la capacidad de injerencia de la poblaci\u00f3n civil en las decisiones ambientales, toda vez que las restringen a la intervenci\u00f3n de dos sujetos (un representante del sector privado y un representante de las ONGs) en el Consejo Directivo de la CAR. A partir de lo anterior, el juicio de igualdad que se propone busca establecer una distinci\u00f3n de trato entre la poblaci\u00f3n que reside en el espacio geogr\u00e1fico del mencionado ente corporativo, frente a aquella que habita en las \u00e1reas de influencia de las otras corporaciones aut\u00f3nomas regionales. La desigualdad se presentar\u00eda porque la decisi\u00f3n del Legislador de suprimir la participaci\u00f3n de los citados sujetos en el \u00f3rgano de administraci\u00f3n de la CAR conducir\u00eda a que los ciudadanos que viven en su jurisdicci\u00f3n no tengan \u201cninguna clase de representaci\u00f3n en la toma de las (\u2026) decisiones en materia ambiental\u201d, lo que no se produce respecto de los habitantes de las zonas en las que se encuentran las otras corporaciones, quienes s\u00ed tendr\u00e1n una incidencia plena en la construcci\u00f3n de dicha pol\u00edtica.<\/p>\n
198. Como se infiere de lo anterior, por una parte, se propone una comparaci\u00f3n limitada al alcance de la representaci\u00f3n que tendr\u00eda la poblaci\u00f3n que habita en la zona de influencia de la CAR; y, por la otra, se pretende que el modelo de organizaci\u00f3n del Consejo Directivo de este \u00faltimo organismo se iguale respecto de las otras corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Solo de esa manera, a juicio de los demandantes, no se producir\u00eda \u201cuna clara restricci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
199. Para la Corte, el cargo que se formula no supera el primer escenario de valoraci\u00f3n del derecho a la igualdad, por las siguientes razones:<\/p>\n
200. En primer lugar, y seg\u00fan se concluy\u00f3 en el examen del cargo anterior, el juicio que se propone implica desligar de la argumentaci\u00f3n dos supuestos que se afirman por los accionantes y que carecen de respaldo en la realidad. Por una parte, no es posible sostener que se presenta una restricci\u00f3n del derecho a la participaci\u00f3n de los habitantes de la zona geogr\u00e1fica de la CAR en materia ambiental. Y, por la otra, no existe una afectaci\u00f3n a la representaci\u00f3n de los ciudadanos que residen en la jurisdicci\u00f3n de la citada corporaci\u00f3n.<\/p>\n
201. En segundo lugar, al no haberse visto afectada la participaci\u00f3n ni la representaci\u00f3n con la norma sometida a examen, la distinci\u00f3n de trato que en realidad se propone por los accionantes, se establece a partir de la diferenciaci\u00f3n que se presenta en la composici\u00f3n gen\u00e9rica y abstracta del Consejo Directivo de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, tomando como base lo dispuesto en los literales a) a g) del inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993. Para ello, se busca que la CAR siga teniendo el mismo esquema de conformaci\u00f3n que, en principio, tendr\u00edan las otras corporaciones en dicho \u00f3rgano de administraci\u00f3n, hip\u00f3tesis por la cual se insiste en que ellas tienen la misma naturaleza jur\u00eddica y cumplen con las mismas funciones.<\/p>\n
202. N\u00f3tese que, seg\u00fan lo anterior, lejos de comparar a la poblaci\u00f3n que reside en un espacio geogr\u00e1fico, el esquema que se propone por los accionantes, lo que en efecto confronta es la forma de composici\u00f3n o de integraci\u00f3n de los \u00f3rganos de administraci\u00f3n de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. Al proceder de esta manera, se introduce en el presente juicio un elemento central de an\u00e1lisis y es el referente a la amplia libertad de configuraci\u00f3n que tiene el Congreso de la Rep\u00fablica para efectos definir la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en los t\u00e9rminos previstos en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
203. Por virtud del citado mandato constitucional, y como ya se ha se\u00f1alado en esta providencia, el Legislativo goza de una amplia potestad para determinar los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de los entes p\u00fablicos y, en el caso puntual de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, para fijar el alcance de su autonom\u00eda administrativa. En este orden de ideas, no le es exigible al Congreso de la Rep\u00fablica mantener un mismo esquema de organizaci\u00f3n y direcci\u00f3n en todas las entidades p\u00fablicas, as\u00ed ellas sean susceptibles de ser clasificadas o catalogadas en determinadas tipolog\u00edas jur\u00eddicas. Por ejemplo, aunque los establecimientos p\u00fablicos y las unidades administrativas especiales puedan agruparse con miras a identificar sus funciones y su naturaleza jur\u00eddica, no por ello su forma de direcci\u00f3n y de organizaci\u00f3n debe ser exactamente igual. Esta misma premisa, reconociendo la naturaleza constitucional especial que tienen las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, se predica de ellas.<\/p>\n
204. Precisamente, en relaci\u00f3n con estas \u00faltimas y conforme con las pruebas recaudadas por la Corte, se advirti\u00f3 que, a pesar de que los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de todas las corporaciones son comunes en su definici\u00f3n, no lo son en cuanto a \u201csu composici\u00f3n y funciones\u201d. B\u00e1sicamente porque estos dos \u00faltimos elementos dependen del ecosistema que justifica su creaci\u00f3n y de los intereses que se deben representar dentro de dichos organismos. Incluso, la gesti\u00f3n de las corporaciones se sujeta a los planes de acci\u00f3n cuatrienal, que son muy diferentes en cada caso, tal y como lo admite el MADS, \u201cpues cada uno se plantea considerando las necesidades y retos ambientales de la jurisdicci\u00f3n, la pol\u00edtica nacional ambiental y los recursos con que cuente cada corporaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
205. Por lo anterior, aunque el art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993 fija una composici\u00f3n gen\u00e9rica y abstracta del Consejo Directivo de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, lo cierto es que existen m\u00faltiples diferencias en la forma como se integran, en el caso concreto, respecto de una de las corporaciones existentes. As\u00ed, por ejemplo, en lo que ata\u00f1e a las siete corporaciones para el desarrollo sostenible, aunque recogen \u201cen su estructura la regla prevista por el art\u00edculo 26 en cita, se diferencian notablemente por la participaci\u00f3n de otros actores de importancia conforme al sistema estrat\u00e9gico de que se trate. Es as\u00ed como, a t\u00edtulo de ejemplo, [se encuentran] representantes de las universidades, de Parques Nacionales Naturales, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de los Institutos de Investigaci\u00f3n\u201d, etc.<\/p>\n
206. Por lo dem\u00e1s, a nivel estatutario, y en virtud de las normas de creaci\u00f3n, en el caso de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Valle, CVC, se advierte que tiene \u201c(\u2026) como miembros del Consejo Directivo solo dos alcaldes de los cuatro que m\u00e1ximo establece la norma.\u201d. Incluso, desde una perspectiva de an\u00e1lisis global, \u201cla corporaci\u00f3n con un menor n\u00famero de miembros del Consejo Directivo es CORPOMOJANA, con ocho miembros, y la Corporaci\u00f3n con mayor n\u00famero de integrantes es CORPORINOQUIA, con 17 miembros. En promedio, los consejos directivos se integran por 12 miembros.\u201d La siguiente gr\u00e1fica ilustra las variaciones a las cuales se ha hecho referencia:<\/p>\n
Representante MAVDT \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Representante MADR \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Representante IDEAM<\/p>\n
ONG \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Comunidades Ind\u00edgenas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Comunidades Negras<\/p>\n
Universidades \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0UAESPNN \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0OTROS<\/p>\n
<\/p>\n
Organizaciones Campesinas \u00a0 \u00a0Institutos de Investigaci\u00f3n<\/p>\n
<\/p>\n
Representante Gobernador \u00a0 \u00a0 Representante Presidente<\/p>\n
Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Gremios<\/p>\n
<\/p>\n
0<\/p>\n
<\/p>\n
1<\/p>\n
<\/p>\n
2<\/p>\n
<\/p>\n
3<\/p>\n
<\/p>\n
4<\/p>\n
5<\/p>\n
<\/p>\n
N\u00famero de integrantes Consejos Directivos<\/p>\n
6<\/p>\n
207. Lo anterior conduce a que, si bien puede sostenerse que todas las corporaciones aut\u00f3nomas tienen una misma naturaleza jur\u00eddica, su composici\u00f3n y funciones cambian, incluyendo su Consejo Directivo, ya que estos elementos dependen del ecosistema, de los intereses que se buscan representar y de los planes de acci\u00f3n que se fijen. Es all\u00ed en donde adquiere pleno valor la amplia libertad de configuraci\u00f3n que tiene el Congreso de la Rep\u00fablica para efectos definir la estructura de la administraci\u00f3n nacional, en los t\u00e9rminos previstos en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
208. En tercer lugar, y en raz\u00f3n de lo expuesto, es innegable que el juicio de igualdad que se propone no puede superar la primera etapa de su realizaci\u00f3n, ya que es claro que en el plano f\u00e1ctico y en el plano jur\u00eddico se confrontan sujetos o situaciones no susceptibles de equipararse, por las siguientes razones:<\/p>\n
209. Primero, no existe un est\u00e1ndar \u00fanico de direcci\u00f3n y organizaci\u00f3n de los entes p\u00fablicos, incluidas las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, que de forma obligatoria se imponga al Congreso de la Rep\u00fablica. Una decisi\u00f3n en ese sentido resultar\u00eda claramente contraria a la libertad de configuraci\u00f3n normativa de la que es titular, para definir la estructura de la administraci\u00f3n nacional, conforme se regula en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Segundo, ninguna corporaci\u00f3n se asemeja desde el punto de vista jur\u00eddico a la CAR, cuando se advierte que \u00e9sta debe articular sus funciones con la RMBC, ente asociativo regional de r\u00e9gimen especial (CP art. 325), el cual no se encuentra habilitado para ning\u00fan ente territorial distinto a la ciudad de Bogot\u00e1 D.C., al departamento de Cundinamarca y a los municipios de este \u00faltimo que se asocien. Y, tercero, desde el plano f\u00e1ctico, la concurrencia de la CAR con el espacio geogr\u00e1fico de la RMBC, justifica la participaci\u00f3n de representantes de esta \u00faltima en su Consejo Directivo, cuando se tiene en cuenta (i) la centralidad que comparten respecto de varios ecosistemas (como ocurre con los humedales, las \u00e1reas de p\u00e1ramo \u2013incluido el de Sumapaz\u2013 y el R\u00edo Bogot\u00e1), o cuando se advierte que, con ocasi\u00f3n de la creaci\u00f3n de la regi\u00f3n, (ii) se presenta una nueva aproximaci\u00f3n en cuanto al desarrollo sostenible, pues en su espacio geogr\u00e1fico se reunir\u00eda el 21.40% de la poblaci\u00f3n colombiana y se presentar\u00eda una concentraci\u00f3n de actividades econ\u00f3micas con impactos ambientales cercana al 31.5% del aporte al PIB nacional.<\/p>\n
210. Por el conjunto de razones previamente expuestas, se concluye que el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022 no incurre en una violaci\u00f3n del mandato de igualdad, por lo que cabe declarar su exequibilidad por este motivo, a lo cual se proceder\u00e1 en la parte resolutiva de esta sentencia.<\/p>\n
G. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
211. La Sala Plena de la Corte resolvi\u00f3 una demanda en la que se alegaba que el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, \u201cpor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el R\u00e9gimen Especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca\u201d, vulneraba los art\u00edculos 13, 40, 79 y 158 de la Constituci\u00f3n, (i) por transgredir el mandato de progresividad, al adoptar una medida regresiva en materia de participaci\u00f3n ambiental (CP arts. 40 y 79); (ii) desconocer la cl\u00e1usula de igualdad (CP art. 13); y (iii) vulnerar el principio de unidad de materia (CP art. 158).<\/p>\n
212. En t\u00e9rminos generales, la norma sometida a control adiciona un par\u00e1grafo al art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993, en el sentido de establecer un esquema diferente de composici\u00f3n del Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca -CAR, respecto del modelo o pauta que se adopta para la generalidad de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales. El siguiente cuadro registra las notas distintivas que se presentan con base en la norma legal acusada:<\/p>\n
LEY 99 DE 1993<\/p>\n
(art\u00edculo 26, inciso 1\u00b0). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LEY 2199 DE 2022<\/p>\n
(art\u00edculo 54, el cual introduce el par\u00e1grafo 4\u00b0 al art\u00edculo 26 de la Ley 99 de 1993).<\/p>\n
Art\u00edculo 26. Del consejo directivo.<\/p>\n
Es el \u00f3rgano de administraci\u00f3n de la corporaci\u00f3n y estar\u00e1 conformado por:<\/p>\n
a. El gobernador o los gobernadores de los departamentos sobre cuyo territorio ejerza jurisdicci\u00f3n la corporaci\u00f3n aut\u00f3noma regional, o su delegado o delegados. (\u2026).<\/p>\n
b. Un representante del Presidente de la Rep\u00fablica;<\/p>\n
c. Un representante del Ministro del Medio Ambiente.<\/p>\n
d. Hasta cuatro (4) alcaldes de los municipios comprendidos dentro del territorio de la jurisdicci\u00f3n de la corporaci\u00f3n, elegidos por la Asamblea Corporativa, para per\u00edodos de un (1) a\u00f1o por el sistema de cuociente electoral, de manera que queden representados todos los departamentos o regiones que integran la corporaci\u00f3n. Si el territorio de la corporaci\u00f3n comprendiese un n\u00famero plural de departamentos, la participaci\u00f3n ser\u00e1 definida en forma equitativa de acuerdo con el reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional;<\/p>\n
f. Un (1) representante de las comunidades ind\u00edgenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n, elegido por ellas mismas;<\/p>\n
g. Dos (2) representantes de las entidades sin \u00e1nimo de lucro, que tengan su domicilio en el \u00e1rea de jurisdicci\u00f3n de la Corporaci\u00f3n y cuyo objeto principal sea la protecci\u00f3n del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 54.\u00a0Adici\u00f3nese el siguiente par\u00e1grafo al art\u00edculo\u00a026 de la Ley 99 de 1993: Par\u00e1grafo 4o.\u00a0<\/p>\n
El Consejo Directivo de la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional de Cundinamarca (CAR) estar\u00e1 conformado de la siguiente manera:<\/p>\n
1 Representante del Presidente de la Rep\u00fablica<\/p>\n
1 Representante del Ministro de Ambiente<\/p>\n
1 Gobernador de Cundinamarca, quien preside<\/p>\n
1 Gobernador de Boyac\u00e1<\/p>\n
1 Alcalde de Bogot\u00e1<\/p>\n
4 Alcaldes de municipios del territorio CAR<\/p>\n
1 Representante de comunidades ind\u00edgenas<\/p>\n
1 Representante del sector privado<\/p>\n
1 Representante de ONGs del territorio CAR<\/p>\n
1 Director de la Regi\u00f3n Metropolitana<\/p>\n
1 Rector o su representante de una universidad acreditada como de alta calidad de la regi\u00f3n.<\/p>\n
213. De la comparaci\u00f3n entre lo dispuesto en ambas normas se advierte que no existe ning\u00fan cambio en lo referente (i) a los representantes del Presidente de la Rep\u00fablica y del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (ii) en cuanto al representante de las comunidades ind\u00edgenas; y (iii) frente a los cuatro alcaldes que representan a los municipios del territorio de las corporaciones. De resto constan las siguientes modificaciones:<\/p>\n
– Se espec\u00edfica directamente la participaci\u00f3n de los dos gobernadores que representan a los departamentos en los que existe jurisdicci\u00f3n de la CAR, esto es, los gobernadores de Cundinamarca y de Boyac\u00e1.<\/p>\n
– Se adiciona la intervenci\u00f3n del Alcalde de Bogot\u00e1, sin perjuicio de la participaci\u00f3n de los cuatro alcaldes municipales.<\/p>\n
– Se incluye un rector o representante de una universidad acreditada como de alta calidad en la regi\u00f3n.<\/p>\n
– Se hace part\u00edcipe del Consejo al Director de la RMBC.<\/p>\n
– Se pasa de dos (2) a un (1) representante del sector privado.<\/p>\n
– Se pasa de dos (2) a un (1) representante de las entidades sin \u00e1nimo de lucro o de las ONGs del territorio CAR.<\/p>\n
214. Con base en lo anterior, esta corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 de manera independiente frente a cada uno de los vicios alegados, llegando a las siguientes conclusiones:<\/p>\n
215. En primer lugar, no se incurri\u00f3 en una violaci\u00f3n al principio de unidad de materia, pues la modificaci\u00f3n en la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR surge como una forma de articulaci\u00f3n entre las funciones de este \u00f3rgano y aquellas propias de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1-Cundinamarca (RMBC), en lo atinente al desarrollo de las atribuciones que en materia ambiental se cumplen por esta \u00faltima, aspecto que subyace a lo regulado, entre otras, en el numeral 7\u00b0 del par\u00e1grafo transitorio 2\u00b0 del art\u00edculo 1\u00b0 del AL 02 de 2020 (art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n) y que encuentra respaldo en los antecedentes legislativos que condujeron a la aprobaci\u00f3n de la norma, en donde se consider\u00f3 expresamente que \u201cla regi\u00f3n debe tener participaci\u00f3n en los \u00f3rganos de gobierno de la Corporaci\u00f3n\u201d, en atenci\u00f3n a la convergencia que se puede presentar entre las competencias ambientales, sobre todo en lo referente al R\u00edo Bogot\u00e1. En este contexto, y luego de un examen integral de la Ley 2199 de 2022, se concluy\u00f3 que entre el precepto demandado y la materia dominante de la citada ley existe una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica.<\/p>\n
216. En segundo lugar, si bien el principio de progresividad y el mandato de no regresi\u00f3n aplican respecto de todos los derechos constitucionales, incluido el derecho a la participaci\u00f3n, lo cierto es que la Corte ha entendido que su rigor y exigibilidad no se predica respecto del ejercicio de competencias que, aun cuando se relacionan con un derecho, no hacen parte del contenido de este \u00faltimo, sino de una atribuci\u00f3n constitucional o legal sometida al ejercicio de una autoridad distinta, en ocasiones conforme a un r\u00e9gimen de discrecionalidad y en otras plenamente reglado. Ello fue expresamente advertido por este tribunal en la sentencia C-046 de 2018.<\/p>\n
217. En el asunto bajo examen, aun cuando el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022 modific\u00f3 la composici\u00f3n del Consejo Directivo de la CAR y por virtud de dicha decisi\u00f3n se dispuso el reemplazo de dos miembros (originalmente cuatro) que representaban directamente a sectores sociales (sector privado y ONGs), por otros actores relacionados con sus funciones y vinculados con la creaci\u00f3n de la RMBC, dicha configuraci\u00f3n del \u00f3rgano de administraci\u00f3n de la citada corporaci\u00f3n no hace parte del contenido del derecho a la participaci\u00f3n (por m\u00e1s de que se relacione con el mismo, al habilitar espacios para que la sociedad concurra en la gesti\u00f3n de un \u00f3rgano p\u00fablico), sino que trata del ejercicio de una competencia de la que es titular el Congreso de la Rep\u00fablica, derivada del numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, por virtud de la cual, por una parte, el Legislativo puede fijar los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de los entes p\u00fablicos, como parte de la funci\u00f3n de determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y, por la otra, puede igualmente establecer el alcance de la autonom\u00eda administrativa de las corporaciones aut\u00f3nomas, lo que incluye la fijaci\u00f3n de su esquema de gobierno.<\/p>\n
218. Por ende, la Corte advirti\u00f3 que, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo demandado, al no regularse el contenido de un derecho, sino al desarrollarse una competencia por parte del Congreso, que se encuentra justificada en el art\u00edculo 150, numeral 7\u00b0, de la Constituci\u00f3n, \u201cno (\u2026) es aplicable el principio de progresividad y el mandato de no regresividad\u201d, como lo fij\u00f3 la jurisprudencia de la Corte en la citada sentencia C-046 de 2018. Adem\u00e1s, y sin perjuicio de lo anterior, se encontr\u00f3 que el precepto acusado no disminuy\u00f3 los escenarios de participaci\u00f3n, sino que los modific\u00f3 y los ampli\u00f3 con nuevos actores. En efecto, desde el punto de vista cuantitativo, el Consejo Directivo de la CAR pas\u00f3 de tener 13 miembros a estar integrado por 14; mientras que, desde el punto de vista cualitativo, se present\u00f3 una reconfiguraci\u00f3n en su composici\u00f3n con distintos mecanismos de representaci\u00f3n ciudadana, algunos de car\u00e1cter directo y otros de contenido indirecto, como sistemas de participaci\u00f3n v\u00e1lidos y que pueden llegar a ser concurrentes en un momento o en una instancia determinada, con el prop\u00f3sito de ampliar los espacios democr\u00e1ticos de toma de decisiones.<\/p>\n
219. En tercer y \u00faltimo lugar, para la Corte, el juicio de igualdad propuesto no era susceptible de superar la primera etapa de su realizaci\u00f3n, ya que es claro que en el plano f\u00e1ctico y en el plano jur\u00eddico se confrontan sujetos o situaciones no susceptibles de equipararse, por las siguientes razones:<\/p>\n
220. Primero, no existe un est\u00e1ndar \u00fanico de direcci\u00f3n y organizaci\u00f3n de los entes p\u00fablicos, incluidas las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, que de forma obligatoria se imponga al Congreso de la Rep\u00fablica. Una decisi\u00f3n en ese sentido resultar\u00eda contraria a la libertad de configuraci\u00f3n normativa de la que es titular, para definir la estructura de la administraci\u00f3n nacional, conforme se regula en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Segundo, ninguna corporaci\u00f3n se asemeja desde el punto de vista jur\u00eddico a la CAR, cuando se advierte que \u00e9sta debe articular sus funciones con la RMBC, ente asociativo regional de r\u00e9gimen especial (CP art. 325), el cual no se encuentra habilitado para ning\u00fan ente territorial distinto a la ciudad de Bogot\u00e1, al departamento de Cundinamarca y a los municipios de este \u00faltimo que se asocien. Y, tercero, desde el plano f\u00e1ctico, la concurrencia de la CAR con el espacio geogr\u00e1fico de la RMBC, justifica la participaci\u00f3n de representantes de esta \u00faltima en su Consejo Directivo, cuando se tiene en cuenta (i) la centralidad que comparten respecto de varios ecosistemas (como ocurre con los humedales, las \u00e1reas de p\u00e1ramo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u2013incluido el de Sumapaz\u2013 y el R\u00edo Bogot\u00e1), o cuando se advierte que, con ocasi\u00f3n de la creaci\u00f3n de la regi\u00f3n, (ii) se presenta una nueva aproximaci\u00f3n en cuanto al desarrollo sostenible, pues en su espacio geogr\u00e1fico se reunir\u00eda el 21.40% de la poblaci\u00f3n colombiana y se presentar\u00eda una concentraci\u00f3n de actividades econ\u00f3micas con impactos ambientales cercana al 31.5% del aporte al PIB nacional.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el art\u00edculo 54 de la Ley 2199 de 2022, \u201cpor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el R\u00e9gimen Especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-152\/23 AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia administrativa u org\u00e1nica, financiera y patrimonial y pol\u00edtica y funcional AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No es un derecho absoluto CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protecci\u00f3n constitucional Tradicionalmente, la Corte ha se\u00f1alado que este juicio se integra de dos etapas. En la primera se […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28689","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28689","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28689"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28689\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28689"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28689"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28689"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}