\u00a0 \u00a0 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia frente a norma que no se encuentra vigente ni est\u00e1 produciendo efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
(\u2026) la Corte Constitucional debe inhibirse de hacer un pronunciamiento de m\u00e9rito, por carencia de objeto, respecto de las demandas que se formulen contra normas que no est\u00e1n en vigor y no produzcan actualmente efectos jur\u00eddicos ni tengan vocaci\u00f3n de producirlos. Pero la Corporaci\u00f3n puede fallar de fondo si las disposiciones acusadas o est\u00e1n vigentes o no lo est\u00e1n, pero proyectan en la actualidad o en el futuro efectos jur\u00eddicos. Dado que, seg\u00fan esto, es relevante determinar si una previsi\u00f3n demandada genera efectos jur\u00eddicos, resulta entonces necesario interpretar qu\u00e9 significa que una norma proyecte o produzca efectos jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia normativa como presupuesto para su estudio \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CONTROL CONSTITUCIONAL-Hip\u00f3tesis excepcional cuando disposici\u00f3n ha dejado de producir efectos jur\u00eddicos \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Corte Constitucional debe inhibirse en principio cuando la demandada sea una disposici\u00f3n que no est\u00e1 vigente y no produce efectos jur\u00eddicos ni tiene la vocaci\u00f3n de producirlos. Sin embargo, de manera excepcional, puede decidir el m\u00e9rito de acciones p\u00fablicas formuladas contra normas desprovistas de vigencia y de efectos jur\u00eddicos actuales y potenciales, si as\u00ed lo impone la Constituci\u00f3n luego de valorar los siguientes factores: la suficiencia del plazo durante el cual la previsi\u00f3n legislativa estuvo en vigor; si proyectaba sus efectos jur\u00eddicos en el momento de interponerse la demanda y; finalmente, si prima facie se observa una notoria oposici\u00f3n entre el texto legal acusado y la Constituci\u00f3n, de tal entidad que justifique un fallo retroactivo. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0<\/p>\n
Sala Plena \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA C-153 de 2023 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14812 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 \u201cPor medio de la cual se expide la Ley de inversi\u00f3n social y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Demandante: Miguel Santiago Pantoja Le\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Magistrada ponente:\u00a0 \u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., diez (10) de mayo de dos mil veintitr\u00e9s (2023). \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Miguel Santiago Pantoja Le\u00f3n present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 \u201cPor medio de la cual se expide la Ley de inversi\u00f3n social y se dictan otras disposiciones\u201d. Seg\u00fan la demanda, esa prescripci\u00f3n vulnera el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.1 El inicio del proceso de constitucionalidad se comunic\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica, a los presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes para que, si lo consideraban preciso, intervinieran dentro de los 10 d\u00edas siguientes al recibo de la comunicaci\u00f3n con el fin de defender o cuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. Tambi\u00e9n se invit\u00f3 a participar a otras autoridades p\u00fablicas2, a organizaciones civiles y acad\u00e9micas3, se orden\u00f3 correr traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto correspondiente y se fij\u00f3 en lista el proceso para permitir las intervenciones ciudadanas (CP art 242-1 y 2). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales, una vez recibido el concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n, se decide el asunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. NORMA DEMANDADA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n demandada, tal como se public\u00f3 en el Diario Oficial No. 51.797 de 14 de septiembre de 2021, y se subraya el segmento espec\u00edficamente acusado:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 2155 DE 2021 \u00a0<\/p>\n
(septiembre 14) \u00a0<\/p>\n
Por medio de la cual se expide la Ley de Inversi\u00f3n Social y se dictan otras disposiciones. \u00a0<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO 21. AMPLIACI\u00d3N DE LA VIGENCIA TEMPORAL DEL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL (PAEF).\u00a0\u00danicamente para aquellos potenciales beneficiarios que para el periodo de cotizaci\u00f3n de marzo de 2021 hubiesen tenido un m\u00e1ximo de cincuenta (50) empleados, ampl\u00edese desde mayo de 2021 hasta el mes de diciembre de 2021 el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), establecido en el Decreto Legislativo\u00a0639\u00a0de 2020, modificado por los Decretos Legislativos\u00a0677\u00a0y\u00a0815\u00a0de 2020 y la Ley\u00a02060\u00a0de 2020, en las mismas condiciones y t\u00e9rminos all\u00ed previstos, salvo por las modificaciones introducidas por la presente ley. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A las solicitudes realizadas bajo el amparo de este art\u00edculo no les aplicar\u00e1 el l\u00edmite m\u00e1ximo de once solicitudes contenido en los art\u00edculos\u00a01o,\u00a02o,\u00a04o\u00a0y\u00a05o\u00a0del Decreto Legislativo 639 de 2020. En todo caso, solo se podr\u00e1 recibir una vez el aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), por cada mes. \u00a0<\/p>\n
Se entender\u00e1 por empleados los descritos en el inciso primero del par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo\u00a03o\u00a0del Decreto Legislativo 639 de 2020 y sus modificaciones. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
A partir de la vigencia de la presente ley los aportes estatales que entrega el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), se realizar\u00e1n con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. El Programa continuar\u00e1 en cabeza del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1o.\u00a0Si al momento de la postulaci\u00f3n el potencial beneficiario cuenta con un n\u00famero mayor de empleados al establecido en el presente art\u00edculo, este no perder\u00e1 el acceso al PAEF. Sin embargo, no podr\u00e1 ser beneficiario de aportes por un n\u00famero mayor al de cincuenta (50) empleados. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2o.\u00a0En el evento descrito en el par\u00e1grafo 1 del presente art\u00edculo, la determinaci\u00f3n de los cincuenta (50) empleados priorizar\u00e1 a las empleadas, cuyo aporte estatal corresponde al 50% de que trata el inciso primero del par\u00e1grafo 5 del art\u00edculo\u00a03o\u00a0del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el art\u00edculo\u00a06o\u00a0de la Ley 2060 de 2020. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3o.\u00a0En diciembre de 2021, el Gobierno nacional considerando los indicadores econ\u00f3micos, en especial el porcentaje de desempleo y la disponibilidad presupuestal existente, podr\u00e1 disponer mediante decreto la extensi\u00f3n del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) m\u00e1ximo hasta el 31 de diciembre de 2022, \u00fanicamente para los potenciales beneficiarios que a marzo de 2021 cuenten con m\u00e1ximo 50 trabajadores. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En el evento de realizarse la extensi\u00f3n a que hace referencia este par\u00e1grafo, el Gobierno nacional determinar\u00e1 el n\u00famero de meses adicionales por los que se otorgar\u00e1 el aporte estatal, y se entender\u00e1 que aplican las dem\u00e1s condiciones y t\u00e9rminos del programa establecidos en el Decreto Legislativo\u00a0639\u00a0de 2020, modificado por los Decretos Legislativos\u00a0677\u00a0y\u00a0815\u00a0de 2020, la Ley\u00a02060\u00a0de 2020 y la presente ley.\u201d \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. LA DEMANDA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El ciudadano Miguel Santiago Pantoja Le\u00f3n considera que el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 21 de la Ley 2155 de 2021 desconoce el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En concepto del accionante, la norma demandada dispone que \u00fanicamente podr\u00e1n ser beneficiarios de la ampliaci\u00f3n del Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF- aquellos empleadores que para el periodo de cotizaci\u00f3n de marzo de 2021 hubieran tenido un m\u00e1ximo de cincuenta empleados.4 Ese requisito implica, en la pr\u00e1ctica, retirarles el apoyo preexistente a quienes lo recib\u00edan en virtud del Decreto legislativo 639 de 2020 y sus reformas, pero ten\u00edan m\u00e1s de cincuenta empleados para marzo de 2021. De acuerdo con el actor, no es clara la raz\u00f3n de esta restricci\u00f3n. De hecho, el par\u00e1grafo 1\u00b0 del precepto acusado admite que se beneficien de esta ampliaci\u00f3n del PAEF quienes tengan m\u00e1s de 50 empleados al momento de postularse al beneficio, pero establece que \u2013en ese caso\u2014el apoyo cubre solo a un m\u00e1ximo de 50 empleados. Es decir, que pueden beneficiarse del programa aquellos que tengan, al postularse, m\u00e1s de 50 empleados. Dice, expl\u00edcitamente:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa expresi\u00f3n del inciso primero del art\u00edculo 21, excluye la posibilidad [\u2026] de que beneficiarios del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), que ya tra\u00edan consagrado un beneficio en cabeza suya, se vieran limitados a un requisito de tener m\u00e1ximo 50 trabajadores en marzo del 2021, [\u2026] no se entiende el \u00bfpor qu\u00e9? [\u2026] \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El contenido de la disposici\u00f3n cuestionada, seg\u00fan el demandante, contradice el art\u00edculo 333 superior, el cual estatuye que el Estado \u201cestimular\u00e1 el desarrollo empresarial\u201d y, adem\u00e1s, \u201cimpedir\u00e1 que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica\u201d. El art\u00edculo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 \u2013en criterio del accionante\u2014no solo no estimula en absoluto el desarrollo empresarial, sino que adem\u00e1s lesiona la libertad econ\u00f3mica. Si bien, desde el punto de vista del actor, el Estado no tiene el deber de ofrecer subsidios a los agentes econ\u00f3micos en tiempos de normalidad, en el contexto de la pandemia s\u00ed deb\u00eda hacerlo. Privar de estos beneficios a una empresa que disfrutaba de ellos, solo por el n\u00famero de empleados que tuvo en determinado momento, equivale a \u201ccastigarla [\u2026] por generar empleo\u201d, y a pesar de que cumpla sus obligaciones legales, lo cual afecta la libertad econ\u00f3mica. En sus palabras:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] para efectos de acusar su inconstitucionalidad debemos tener en cuenta que, la norma per se, al establecer una limitante (tener 50 empleados m\u00e1ximo al mes de marzo de 2021) que no es congruente con el esp\u00edritu de la misma (ayudar al empresario en su momento cr\u00edtico), toda vez que coarta y restringe la libertad econ\u00f3mica, en la medida que le disminuye el ingreso bruto, al retirarle un subsidio que se otorga en condiciones extraordinarias (una pandemia [\u2026] que ocasion\u00f3 un estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica) [\u2026] no en condiciones normales, s[\u00ed] es violatorio del derecho constitucional, del art\u00edculo 333 aqu\u00ed se\u00f1alado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
[\u2026] la norma acusada de inconstitucional, limita directamente al empresario para seguir operando [\u2026]. Es en esta medida que se restringe la libertad econ\u00f3mica, porque en situaciones normales la libertad econ\u00f3mica, no debe estar supeditada a un apoyo estatal, pero en condiciones extraordinarias, el Estado, quien es principal socio de todas las empresas del pa\u00eds, es el llamado a garantizar el soporte, a generar un \u00e1pice de flujo de caja y colaborar a engrosar ese m\u00fasculo financiero, que en momentos oscuros es cuando m\u00e1s se necesita\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En su demanda, el ciudadano sostiene que la Constituci\u00f3n no exige extenderles el subsidio a todas las empresas nacionales, con independencia del n\u00famero de trabajadores que tengan. M\u00e1s bien, lo que impiden las libertades econ\u00f3micas es considerar que una cantidad de empleados superior a cincuenta en determinado momento puede ser el criterio para privar a una empresa de un beneficio que disfrutaba en un contexto anormal como la pandemia:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c[\u2026] no se pretende por parte de este actor, que el subsidio PAEF, se le[s] otorgue a todas las empresas nacionales, independientemente del n\u00famero de trabajadores que tengan, ni tampoco se quiere que se les otorgue a todas las empresas por un n\u00famero l\u00edmite de 50 trabajadores, porque esto no tendr\u00eda sentido y tampoco es la petici\u00f3n de este actor; lo que se quiere establecer con claridad [\u2026] es que las empresas que ya ven\u00edan ostentando la calidad de beneficiarias (sin existir la limitante que se estableci\u00f3 en la norma acusada) en unas condiciones previas de modo tiempo y lugar, que ya hab\u00edan generado una confianza leg\u00edtima en el administrado, lo cual va de la mano con el principio de seguridad jur\u00eddica (pilar fundamental del estado social de derecho) se conserven y se contin\u00faen brindando, hasta tanto, dichas condiciones que lo generaron desaparezcan\u201d. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. INTERVENCIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico intervino para solicitarle a la Corte Constitucional que se inhiba de emitir un fallo de m\u00e9rito o, de forma subsidiaria, que declare exequible la disposici\u00f3n acusada. La solicitud de proferir un fallo inhibitorio se funda en una presunta \u201ccarencia actual de objeto\u201d, en la medida en que el PAEF solo rigi\u00f3 hasta diciembre del a\u00f1o 2021 y, por ende, la norma demandada ya se termin\u00f3 de ejecutar y no produce actualmente efectos. Inclusive cuando la acci\u00f3n p\u00fablica se radic\u00f3, el 10 de mayo de 2022, la temporalidad del PAEF hab\u00eda expirado. La demanda se present\u00f3 cuando ya el precepto cuestionado no produc\u00eda efectos, y eso no se debe a que el periodo del programa fuera particularmente estrecho, ya que la Ley 2155 de 2021, a la cual pertenece la prescripci\u00f3n demandada, se expidi\u00f3 en septiembre de 2021 y el PAEF dur\u00f3 hasta diciembre de ese mismo a\u00f1o. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Sin embargo, si se decide fallar de fondo, la Cartera de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico considera que la Corte deber\u00eda declarar la constitucionalidad de la norma accionada, pues no vulnera la libertad de empresa y, en cambio, s\u00ed \u201cprotege el desarrollo empresarial\u201d, por varias razones que el Ministerio expone y sustenta normativa o emp\u00edricamente de la siguiente manera:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El PAEF se cre\u00f3 en la pandemia derivada del COVID-19, como una respuesta frente a los impactos que tuvieron sobre la actividad econ\u00f3mica, las medidas de reducci\u00f3n de la movilidad, aglomeraci\u00f3n y congregaci\u00f3n en sitios p\u00fablicos. En ese contexto, el sector econ\u00f3mico enfrent\u00f3 obst\u00e1culos para cumplir las obligaciones que ten\u00eda con sus trabajadores, proveedores y dem\u00e1s acreedores. El objetivo del PAEF era precisamente estimular el desarrollo empresarial, sin afectar la libertad de empresa, mediante el reconocimiento de un apoyo a la n\u00f3mina. La Corte Constitucional \u2013seg\u00fan el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u2014juzg\u00f3 ajustados a la Constituci\u00f3n los decretos legislativos que implementaron el PAEF, por cuanto fomentaban el desarrollo empresarial y eran respetuosos de las libertades econ\u00f3micas.5 M\u00e1s a\u00fan, en la sentencia C-458 de 2020, al revisar uno de los decretos que regularon el PAEF, la Corte declar\u00f3 que este programa presupone una decisi\u00f3n acerca de \u201cla asignaci\u00f3n de recursos escasos\u201d, por lo cual \u201ces indispensable optimizar la focalizaci\u00f3n\u201d de los subsidios que se desprenden \u00e9l.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Con base en esta facultad para optimizar la focalizaci\u00f3n de recursos escasos, la norma acusada circunscribi\u00f3 el PAEF a las micro y peque\u00f1as empresas, tal como estas se definen en la Ley 905 de 2004. Esto se justific\u00f3, en primer lugar, en que estas empresas \u201crepresentan cerca del 98% del tejido empresarial en Colombia, y emplean aproximadamente al 77% de los ocupados del mercado laboral del pa\u00eds\u201d. En segundo lugar, esta concentraci\u00f3n del PAEF se debe a que las micro y peque\u00f1as empresas tienen la menor tasa de supervivencia a trav\u00e9s del tiempo, ya que en el t\u00e9rmino de 5 a\u00f1os \u201csolo el 33% y 65,4% [\u2026] sobrevive, respectivamente, mientras que ese porcentaje asciende a 80,3% y 92,6% en las empresas medianas y grandes\u201d. En tercer lugar, los niveles de informalidad son mayores mientras m\u00e1s peque\u00f1as son las empresas, pues el 82% de las microempresas son informales, y eso es relevante pues representan m\u00e1s del 90% del total de empresas del pa\u00eds. En cuarto lugar, el \u00fanico segmento empresarial que se contrajo en el periodo de pandemia fue el de las microempresas, ya que se registr\u00f3 una reducci\u00f3n del stock de 9,4%. En quinto lugar, las micro y peque\u00f1as empresas registraron una salida de aportantes superior a la que ocurri\u00f3 en empresas de mayor tama\u00f1o, y entre las empresas que permanecieron tambi\u00e9n se dio una salida de cotizantes superior en las m\u00e1s peque\u00f1as que en las m\u00e1s grandes. En sexto lugar, la mayor\u00eda de los que recibieron el subsidio fueron estas micro y peque\u00f1as empresas.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, aduce que desde un comienzo y tras cada reforma ha sido claro que el PAEF ofrece un subsidio temporal, que no est\u00e1 llamado a extenderse indefinidamente en el tiempo. Por consiguiente, que se haya reducido su espectro de aplicaci\u00f3n, y de ese modo a algunas personas se les hubiera retirado el subsidio, no es contrario a las expectativas que hab\u00eda despertado este programa p\u00fablico, pues ninguno de sus beneficiarios iniciales pod\u00eda esperar que el PAEF se perpetuara de manera indefinida.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la Unidad de Gesti\u00f3n de Pasivos Pensionales -UGPP \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La UGPP abog\u00f3 por la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021. En defensa de la constitucionalidad de esta norma, la Unidad manifest\u00f3 que el objetivo del PAEF fue justamente promover el empleo formal durante la pandemia del COVID-19, mediante el otorgamiento de un apoyo monetario temporal focalizado a determinados empleadores y fiscalizado por la UGPP. Este apoyo buscaba contribuir a satisfacer el m\u00ednimo vital de los trabajadores, a respaldar la actividad econ\u00f3mica de las empresas en un contexto cr\u00edtico y a mitigar el impacto de la emergencia sanitaria sobre el mercado laboral. Si bien inicialmente el conjunto de destinatarios de este Plan era m\u00e1s amplio, luego se focaliz\u00f3 en las micro y peque\u00f1as empresas, por ser las que m\u00e1s lo requer\u00edan y en las cuales se optimizaba la inversi\u00f3n de los recursos, como lo evidencian los datos incluidos en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que se convirti\u00f3 en Ley 2155 de 2021.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. La contracci\u00f3n del universo de beneficiarios \u2013seg\u00fan la UGPP\u2014 no vulnera el n\u00facleo esencial del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que no afecta la libertad de destinar recursos privados para la fundaci\u00f3n, mantenimiento y producci\u00f3n de empresas econ\u00f3micas, y tampoco la capacidad de definir sus objetivos y de hacer una planificaci\u00f3n aut\u00f3noma de las empresas. No desconoce, por otra parte, la seguridad jur\u00eddica, los derechos adquiridos o la confianza leg\u00edtima, pues desde el inicio este PAEF se constituy\u00f3 como un programa p\u00fablico con una vigencia temporal definida, y sus beneficios no se retiraron de forma intempestiva sino conforme a lo planeado legislativamente. Por el contrario se protegen otros derechos y principios constitucionales, como el trabajo, la solidaridad, el fomento del desarrollo empresarial y el m\u00ednimo vital. La restricci\u00f3n al conjunto de destinatarios del PAEF es, pues, proporcionada porque tiene como prop\u00f3sito cumplir fines constitucionales, de hecho extendi\u00f3 la cobertura temporal de un programa de apoyo estatal al empleo formal; los criterios de selecci\u00f3n de empleadores favorecidos por el PAEF no son discriminatorios; el mecanismo de distribuci\u00f3n de recursos p\u00fablicos es razonable; y es un instrumento transitorio.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Intervenci\u00f3n de la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI \u00a0<\/p>\n
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1. La ANDI consider\u00f3, en su escrito de intervenci\u00f3n, que la Corte Constitucional debe inhibirse de decidir el fondo de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, por varias razones. Primera, la norma constitucional que invoc\u00f3 el actor no tiene correspondencia con la disposici\u00f3n demandada. El PAEF no fija criterios o condiciones para el libre ejercicio de la actividad econ\u00f3mica de los particulares ni incide en la libre concurrencia de oferentes en el mercado. Por ende, no trata sobre las materias del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n. Segundo, para la ANDI, la demanda es confusa, pues no es claro si lo que cuestiona es el precepto legal o una de sus interpretaciones. Tercero, el PAEF era \u201cesencialmente temporal\u201d y su temporalidad ya expir\u00f3, por lo cual \u201ccarece de sentido que la Corte Constitucional emita un pronunciamiento de fondo\u201d. Por \u00faltimo, la ANDI manifiesta que el PAEF se ajusta a la Constituci\u00f3n y fue beneficioso durante la pandemia del COVID-19. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Intervenci\u00f3n del Semillero de Investigaci\u00f3n en Derecho Laboral y Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas de la Pontificia Universidad Javeriana \u00a0<\/p>\n
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1. El Semillero de derecho laboral y seguridad social de la Pontificia Universidad Javeriana argument\u00f3 en el proceso que la norma cuestionada no viola el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n. Manifest\u00f3 este interviniente que la clasificaci\u00f3n de las empresas en micro, peque\u00f1a y mediana, seg\u00fan la magnitud de su planta de personal, se encuentra prevista en la Ley 590 de 2000. Lo que hace el precepto legal accionado es tomar como base esta regulaci\u00f3n, para favorecer a las micro y peque\u00f1as empresas. Esta regulaci\u00f3n no solo se inscribe en la libertad de configuraci\u00f3n del legislador, sino que adem\u00e1s es v\u00e1lida porque dichas micro y peque\u00f1as empresas \u201crepresentan el 97,6% de las empresas renovadas en Colombia\u201d. El subsidio demandado busca entonces \u2013en su sentir\u2014ayudar econ\u00f3micamente a las empresas que m\u00e1s empleo generan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Intervenciones ciudadanas \u00a0<\/p>\n
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1. La ACOPI, Seccional del Valle del Cauca, a trav\u00e9s de su directora seccional y de la presidenta de su junta directiva, coadyuv\u00f3 la demanda, pero a\u00f1adi\u00f3 que la Corte deber\u00eda pronunciarse tambi\u00e9n sobre la constitucionalidad del par\u00e1grafo 3\u00b0 (parcial) del art\u00edculo 21 demandado, en cuanto prev\u00e9 exactamente la misma restricci\u00f3n al PAEF.6 En criterio de esta Asociaci\u00f3n, la idea del PAEF era ofrecer un apoyo a las empresas durante toda la pandemia, por lo cual debi\u00f3 extenderse hasta el 30 de junio de 2022, fecha en la cual se levant\u00f3 el estado de emergencia sanitaria. Ampliar el PAEF solo hasta diciembre del a\u00f1o 2021, y \u00fanicamente para beneficiar a las micro y peque\u00f1as empresas, desprotege a ciertas empresas y discrimina entre las que hab\u00edan recibido este mismo apoyo hasta marzo de 2021. Esta afectaci\u00f3n es m\u00e1s clara, si se tiene en cuenta que la definici\u00f3n de micro y peque\u00f1a empresa, en el campo comercial, no depende necesariamente del n\u00famero de empleados, sino de la cuant\u00eda de los ingresos que perciba la empresa, conforme al Decreto 1074 de 2015.7 Adem\u00e1s, retirarles este subsidio a empresas que antes lo obten\u00edan \u2013a su juicio\u2014atenta contra la seguridad jur\u00eddica y la confianza leg\u00edtima. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. El ciudadano Jos\u00e9 Mauricio Mar\u00edn Elizalde intervino para coadyuvar la demanda. Adujo que el PAEF se cre\u00f3 como un mecanismo de apoyo durante toda la pandemia, pero a algunas empresas solo las ampar\u00f3 hasta el mes de marzo de 2021. La Ley 2155 de 2021 limit\u00f3 el alcance de este beneficio, para ampliar su periodo de vigencia hasta diciembre de 2021, pero solo en favor de las micro y peque\u00f1as empresas. Sin embargo, clasific\u00f3 como tales a las empresas seg\u00fan su n\u00famero de trabajadores, sin considerar que algunas de ellas tambi\u00e9n son micro o peque\u00f1as, no por su cantidad de trabajadores, sino por sus ingresos, como se extrae del Decreto 1074 de 2015. Al excluir a determinadas empresas de esta ampliaci\u00f3n temporal del PAEF, el legislador contravino el prop\u00f3sito de este programa, que era el fomento del empleo formal, en tanto les sustrajo el subsidio a algunas empresas que hab\u00edan empezado a recibirlo. Al regular as\u00ed el PAEF, adem\u00e1s, discrimin\u00f3 entre empresas competidoras, por lo cual vulner\u00f3 el art\u00edculo 333 de la Carta Pol\u00edtica. Por ende, deben declararse inexequibles el inciso 1\u00b0 y el par\u00e1grafo 3\u00b0 (parcial) de la Ley 2155 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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I. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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1. La Procuradora General de la Naci\u00f3n, mediante Concepto No. 7148, le solicit\u00f3 a la Corte Constitucional inhibirse de estudiar el fondo de la demanda o, en su defecto, declarar exequible el precepto demandado. En primer t\u00e9rmino, expres\u00f3 la Jefe del Ministerio P\u00fablico que a su juicio no ha habido sustracci\u00f3n de materia, pese a que el PAEF rigi\u00f3 como beneficio hasta el mes de diciembre de 2021, pues al momento de interponerse la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad (10 de mayo de 2022) la norma acusada a\u00fan produc\u00eda efectos jur\u00eddicos, en la medida en que el PAEF \u201cse encontraba en etapa de subsanaci\u00f3n de errores operativos y giros extraordinarios de la tercera fase, conforme se extrae del cronograma de actividades de la [UGPP]\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Pese a ello, la Procuradora General de la Naci\u00f3n considera que la demanda no es apta, pues carece de certeza, pertinencia y suficiencia. En realidad, en su concepto, la norma no establece un l\u00edmite m\u00e1ximo de cincuenta empleados para poderse beneficiar del PAEF. Lo que prev\u00e9 la disposici\u00f3n cuestionada es que pueden recibir este subsidio incluso los empleadores con m\u00e1s de 50 empleados, pero el beneficio solo cobijar\u00e1 a 50 de ellos, como lo precept\u00faa el par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 21 y lo confirma la lectura de la exposici\u00f3n de motivos de la iniciativa. En ese sentido, las acusaciones de no recaen sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica \u201creal y existente\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Si la Corte decide fallar de fondo, el Concepto Fiscal es que se deber\u00eda declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n, pues la delimitaci\u00f3n que introduce en el universo de beneficiarios no afecta ning\u00fan principio constitucional, es razonable y proporcionada. En primer lugar, persigue el fin leg\u00edtimo de focalizar los apoyos monetarios en las micro y peque\u00f1as empresas, por ser las m\u00e1s afectadas en la pandemia. En segundo lugar, la previsi\u00f3n es id\u00f3nea porque garantiza el uso adecuado y eficiente de recursos escasos para la promoci\u00f3n del empleo formal. En tercer lugar, esa focalizaci\u00f3n es necesaria, \u201cal ser la forma m\u00e1s adecuada de garantizar una eficiente distribuci\u00f3n de recursos escasos y de asegurar que sean las empresas m\u00e1s afectadas por la pandemia las que se beneficien de la ampliaci\u00f3n del PAEF\u201d. En cuarto lugar, es proporcional en sentido estricto, pues genera grandes beneficios a los trabajadores y sus familias en el contexto del COVID-19. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Competencia \u00a0<\/p>\n
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1. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre esta demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo previsto en el numeral 4 del art\u00edculo 241 y el numeral 1 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuestiones previas: sustracci\u00f3n de materia y an\u00e1lisis de aptitud sustantiva de la demanda\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En este proceso hay solicitudes de inhibici\u00f3n fundadas en dos clases de razones. Por una parte, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y una interviniente se\u00f1alan que la disposici\u00f3n acusada contemplaba un programa de apoyo para el empleo formal aplicable hasta diciembre de 2021, pero ya se termin\u00f3 de ejecutar y actualmente no produce efectos, raz\u00f3n por la cual carecer\u00eda de sentido fallar de fondo acerca de su constitucionalidad.8 Por otra parte, el Concepto del Ministerio P\u00fablico y una intervenci\u00f3n sostienen que la demanda no es apta para provocar un pronunciamiento de m\u00e9rito, porque los argumentos no son claros, ciertos, pertinentes ni suficientes.9 La Corte Constitucional se pronunciar\u00e1 a continuaci\u00f3n sobre el primero de ambos puntos, y solo si encuentra que no prospera examinar\u00e1 el segundo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Carencia de objeto en este caso, por los distintos rasgos espec\u00edficos de la norma acusada y del contexto en el que se dict\u00f3\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la ANDI consideran que este proceso carece actualmente de objeto, porque el PAEF solo rigi\u00f3 hasta diciembre del a\u00f1o 2021 y la norma demandada ya se ejecut\u00f3, raz\u00f3n por la cual no produce actualmente efectos. La acci\u00f3n p\u00fablica se radic\u00f3, por otra parte, el 10 de mayo de 2022, cuando la temporalidad del PAEF hab\u00eda fenecido y la disposici\u00f3n cuestionada ya no ten\u00eda efectos jur\u00eddicos. La Procuradora General de la Naci\u00f3n, por el contrario, concept\u00faa que el PAEF ciertamente funcion\u00f3 como beneficio hasta diciembre de 2021, pero para el 10 de mayo de 2022, cuando se instaur\u00f3 la demanda, la norma acusada todav\u00eda produc\u00eda efectos jur\u00eddicos, pues el PAEF estaba \u201cen etapa de subsanaci\u00f3n de errores operativos y giros extraordinarios de la tercera fase\u201d, seg\u00fan el cronograma de la UGPP.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional pasar\u00e1 a estudiar si el asunto carece de objeto. Para ello, la Sala (i) expondr\u00e1 su jurisprudencia sobre la sustracci\u00f3n de materia o carencia de objeto en los procesos de constitucionalidad, cuando se presentan situaciones de p\u00e9rdida de vigencia de la norma demandada. Luego, (ii) la Corporaci\u00f3n analizar\u00e1 las caracter\u00edsticas normativas de la disposici\u00f3n demandada, en especial sus periodos de vigencia y efectos jur\u00eddicos. Con base en ello, esta Corte por \u00faltimo definir\u00e1 si subsiste el objeto del pronunciamiento o si, como lo plantean el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la ANDI, debe inhibirse de emitir una sentencia de m\u00e9rito.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La carencia de objeto cuando la norma acusada no est\u00e1 vigente, no produce efectos y no tiene vocaci\u00f3n de producirlos. Excepciones \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Como se expondr\u00e1 en este ac\u00e1pite, la jurisprudencia constitucional ha sostenido, desde muy temprano, que para emitir fallos de fondo frente a las demandas de inconstitucionalidad, en principio es preciso que los actos acusados est\u00e9n vigentes\u00a0o que no lo est\u00e9n pero produzcan efectos jur\u00eddicos o tengan vocaci\u00f3n de producirlos en el futuro. Solo excepcionalmente, puede la Corte Constitucional decidir sobre el m\u00e9rito de acciones de inconstitucionalidad contra normas que no est\u00e1n vigentes, no producen efectos ni tienen vocaci\u00f3n de producirlos, cuando as\u00ed lo impone la Constituci\u00f3n por una ponderaci\u00f3n de factores, tales como la suficiencia del plazo de vigencia de la norma, si la demanda se interpuso cuando la disposici\u00f3n estaba vigente o produc\u00eda efectos jur\u00eddicos, y si la oposici\u00f3n entre el texto demandado y la Constituci\u00f3n es notoria. A continuaci\u00f3n se desarrollar\u00e1 esta doctrina.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al menos desde la sentencia C-467 de 1993,\u00a0la Corte ha sostenido que no tiene sentido fallar de fondo las demandas contra normas que no est\u00e1n vigentes, no producen efectos ni tienen la virtualidad de hacerlo. En ese caso, se demandaron normas expedidas antes de la Constituci\u00f3n de 1991, que ya estaban derogadas y no proyectaban ning\u00fan efecto jur\u00eddico. Se pregunt\u00f3 entonces la Corporaci\u00f3n: \u201c\u00bfqu\u00e9 sentido tendr\u00eda que la Corte en un fallo con alcances simplemente te\u00f3ricos o puramente docentes, declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposici\u00f3n legal que ya no existe, que es de por s\u00ed inaplicable por estar derogada [\u2026]?\u201d.10 Como concluy\u00f3 que no tendr\u00eda ninguno, entonces se inhibi\u00f3 de resolver el m\u00e9rito de los cargos contra dichos actos. En armon\u00eda con esta postura, en la sentencia C-194 de 1995, la Corporaci\u00f3n fall\u00f3 el fondo de la acci\u00f3n p\u00fablica contra normas que hab\u00edan sido derogadas, porque a\u00fan estaban \u201cproduciendo efectos\u201d.11\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta misma aproximaci\u00f3n se aplica, en principio, frente a las demandas contra las disposiciones que han perdido vigencia por situaciones distintas a su derogaci\u00f3n. Como ha se\u00f1alado la jurisprudencia, una norma puede no estar vigente o bien porque ha sido derogada (de forma expresa, t\u00e1cita u org\u00e1nica),12 o bien por el advenimiento de un plazo o condici\u00f3n de vigencia predeterminados en ella o en una norma superior,13 o por agotarse cabalmente su objeto (debido a la cabal ejecuci\u00f3n de sus mandatos).14 Cuando se demanda una norma que ha perdido su vigencia por cualquiera de estas causas, la expedici\u00f3n de un pronunciamiento de m\u00e9rito presupone en principio que la prescripci\u00f3n legal produzca efectos jur\u00eddicos o pueda producirlos, por lo cual no es procedente una decisi\u00f3n de fondo en caso de que ninguna de estas caracter\u00edsticas concurra, como se muestra en los tres siguientes eventos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En unos casos, la Corte se ha inhibido frente a demandas contra normas derogadas que produjeron efectos jur\u00eddicos pero estos ya cesaron por el vencimiento de un plazo. En la sentencia C-797 de 2014, la Corte conoci\u00f3 de la demanda contra la norma de una ley expedida en el mes de junio de 2011, que le otorgaba a la Superintendencia de Puertos y Transporte una potestad reglamentaria. La disposici\u00f3n cuestionada estatu\u00eda que esta facultad deb\u00eda ejercerse en \u201cun plazo de 15 meses\u201d. En el a\u00f1o 2014, una ciudadana demand\u00f3 esa norma por varios cargos. La Corte se inhibi\u00f3 de decidirla de fondo, pues concluy\u00f3 que el proceso carec\u00eda de objeto, debido en parte a que el plazo para ejercer esa competencia reglamentaria a cargo de la Superintendencia de Puertos y Transporte \u201cse encontraba vencido al momento de proponerse la demanda de inconstitucionalidad\u201d, y no hab\u00eda elementos de juicio para asumir que el precepto proyectara sus efectos hasta la fecha del fallo.15\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. En otros casos, la ausencia de efectividad de una norma proviene no del cumplimiento de un plazo, sino de la consumaci\u00f3n o ejecuci\u00f3n cabal de su objeto. En la sentencia C-350 de 1994, que luego se ha reiterado entre otras en las sentencias C-491 de 1997 y C-408 de 2019, la Corte deb\u00eda decidir la demanda contra una ley de 1927 que impon\u00eda ciertos deberes concretos y espec\u00edficos a la Naci\u00f3n y al Tesoro Nacional. Por ejemplo, una de sus disposiciones ordenaba que el Tesoro Nacional deb\u00eda contribuir con determinadas sumas mensuales al levantamiento de un monumento, hasta que se cumplieran ciertos hitos de la construcci\u00f3n. No obstante, cuando se interpuso la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, ya esas \u00f3rdenes se hab\u00edan cumplido, pues \u201c[t]odos esos actos tuvieron cabal ejecuci\u00f3n\u201d, se\u00f1al\u00f3 la Corte, de manera que no produc\u00edan ning\u00fan efecto jur\u00eddico. Por consiguiente, respecto de esos mandatos, el pronunciamiento fue inhibitorio, pues carec\u00eda de objeto fallar sobre obligaciones legales espec\u00edficas ya completamente ejecutadas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cCuando se demandan normas que contienen mandatos espec\u00edficos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de \u00e9sta o aqu\u00e9l ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisi\u00f3n de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no har\u00eda otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habi\u00e9ndose dado ya la ejecuci\u00f3n, la resoluci\u00f3n judicial ser\u00eda in\u00fatil y extempor\u00e1nea. Y si la encontrara inexequible, no podr\u00eda ser observada la sentencia en raz\u00f3n de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profiri\u00f3 la disposici\u00f3n; se encontrar\u00eda la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podr\u00eda hacer la determinaci\u00f3n que adoptase. \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed, pues, en este caso habr\u00e1 de abstenerse la Corte de adoptar cualquier decisi\u00f3n de fondo en cuanto a los enunciados preceptos\u201d.16 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, si las normas nunca han producido efectos jur\u00eddicos, es necesario que cuenten al menos con la vocaci\u00f3n de producirlos en el futuro. En el auto 074 de 2013, la Corte neg\u00f3 el recurso de s\u00faplica instaurado contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad que se interpuso contra un proyecto de acto legislativo. El demandado era un proyecto de reforma que no se hab\u00eda promulgado y no estaba vigente, que adem\u00e1s nunca hab\u00eda producido efectos jur\u00eddicos y, finalmente, no ten\u00eda \u201cvocaci\u00f3n de producirlos\u201d, pues se hab\u00eda archivado objetivamente. Por lo cual, la Sala Plena concluy\u00f3 que el rechazo era la decisi\u00f3n apropiada.17 En cambio, en la sentencia C-818 de 2011, la Corte fall\u00f3 de fondo la acci\u00f3n contra una ley que no estaba vigente ni ten\u00eda actualmente efectos, pero contaba con vocaci\u00f3n de producirlos por cuanto deb\u00eda entrar en vigor en un plazo definido legalmente.18 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, por regla general, la Corte Constitucional debe inhibirse de hacer un pronunciamiento de m\u00e9rito, por carencia de objeto, respecto de las demandas que se formulen contra normas que no est\u00e1n en vigor y no produzcan actualmente efectos jur\u00eddicos ni tengan vocaci\u00f3n de producirlos. Pero la Corporaci\u00f3n puede fallar de fondo si las disposiciones acusadas o est\u00e1n vigentes o no lo est\u00e1n, pero proyectan en la actualidad o en el futuro efectos jur\u00eddicos. Dado que, seg\u00fan esto, es relevante determinar si una previsi\u00f3n demandada genera efectos jur\u00eddicos, resulta entonces necesario interpretar qu\u00e9 significa que una norma proyecte o produzca efectos jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La norma que no est\u00e1 vigente debe producir \u201cefectos jur\u00eddicos\u201d, por lo cual no basta con que d\u00e9 lugar a otros efectos, de naturaleza social, econ\u00f3mica o pol\u00edtica. En la sentencia C-931 de 2009, la Corte se inhibi\u00f3 de fallar el m\u00e9rito de una demanda instaurada contra la Ley 21 de 1851, sobre libertad de esclavos, por carencia actual de objeto, pues no se encontraba vigente debido a que \u201csu contenido normativo o bien fue regulado en normas posteriores, o bien ya se agot\u00f3\u201d, y no produc\u00eda efectos jur\u00eddicos. La Corporaci\u00f3n reconoci\u00f3 que el crimen de la esclavitud y la forma como se dio su abolici\u00f3n desencadenaron \u201cconsecuencias sociol\u00f3gicas que sumadas a muchas otras causas siguen teniendo efectos negativos sobre las comunidades afrocolombianas\u201d, pero resalt\u00f3 que \u201cno son consecuencias jur\u00eddicas que se derivan directamente de la disposici\u00f3n\u201d, raz\u00f3n por la cual no hab\u00eda objeto sobre el cual decidir de fondo. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para concluir que una norma derogada proyecta efectos jur\u00eddicos, en principio, se debe acreditar que es susceptible de \u201caplicarse a una situaci\u00f3n jur\u00eddica nueva, es decir, una surgida luego de su p\u00e9rdida de vigencia\u201d, como se dijo en la sentencia C-396 de 2019. En esa sentencia, esta Corte se inhibi\u00f3 de resolver el fondo de los cargos dirigidos contra una norma legal, que autorizaba a la DIAN para adelantar determinadas gestiones administrativas con miras a realizar una \u201cdepuraci\u00f3n contable\u201d. La previsi\u00f3n demandada se encontraba contemplada en una ley del plan nacional de desarrollo del a\u00f1o 2015, que para el momento del fallo no estaba vigente porque ya se hab\u00eda dictado la nueva ley del plan y la disposici\u00f3n acusada contaba con un plazo de aplicaci\u00f3n ya vencido. En ese contexto, la Corte examin\u00f3 si la norma produc\u00eda a\u00fan efectos, pero concluy\u00f3 que no, porque tras su p\u00e9rdida de vigencia, la DIAN no pod\u00eda ejecutar una depuraci\u00f3n contable con fundamento en ella. Entonces, se explic\u00f3 as\u00ed la doctrina sobre la producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos de normas no vigentes: \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cLa Corte ha aclarado que el par\u00e1metro para determinar si una norma es capaz de producir efectos a pesar de su derogatoria, obliga a verificar la posibilidad de que la misma pueda aplicarse a una situaci\u00f3n jur\u00eddica nueva, es decir, una surgida luego de su p\u00e9rdida de vigencia. Esta precisi\u00f3n, es especialmente importante, pues permite distinguir el momento de aplicaci\u00f3n efectiva de la norma, de aquel en el que se lleva a cabo su consecuencia normativa, por ejemplo, mediante decisi\u00f3n judicial o administrativa. El primer evento, es relevante para la determinaci\u00f3n de la competencia de la Corte, mientras que el segundo, no tiene la entidad de activar la competencia de este Tribunal, pues no es indicativo del fen\u00f3meno de la ultraactividad.\u201d19 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por regla general, entonces, no cabe un fallo de m\u00e9rito sobre demandas contra normas que no est\u00e9n vigentes, no produzcan efectos jur\u00eddicos ni tengan vocaci\u00f3n de hacerlo. Pero incluso esta regla cuenta con excepciones.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Corte Constitucional, en su experiencia, ha encontrado que en algunos casos excepcionales se justifica una decisi\u00f3n respecto de normas que no est\u00e1n vigentes, no generan efectos jur\u00eddicos ni tienen vocaci\u00f3n de producirlos en el futuro. Para que algo as\u00ed ocurra, la justicia constitucional debe valorar diversos factores, tales como si el plazo de vigencia fue suficientemente amplio para que la ciudadan\u00eda pudiera interponer acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad contra el precepto; si la norma produc\u00eda efectos al momento de interponerse la acci\u00f3n, aunque luego estos hayan cesado antes de la decisi\u00f3n final; y si es necesario guardar la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n frente a una notoria oposici\u00f3n entre sus normas y las demandadas. Con base en una ponderaci\u00f3n de estos criterios, cada uno de los cuales tiene un peso distinto, en ciertos casos se han resuelto de fondo las demandas contra normas que no est\u00e1n en vigor y carecen de capacidad para producir efectos, como se expone enseguida. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En primer lugar, cuando la norma perdi\u00f3 su vigencia en un plazo demasiado estrecho, en el cual result\u00f3 materialmente imposible o muy dif\u00edcil ejercer la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, la Corte ha juzgado importante propiciar un pronunciamiento de m\u00e9rito. En la sentencia C-803 de 2003, la demanda de inconstitucionalidad se instaur\u00f3 en el a\u00f1o 2003 contra una disposici\u00f3n que se dict\u00f3 el 17 de diciembre de 2002 y cuyos efectos cesaron casi de inmediato el 31 de diciembre de 2002 (era una ley de presupuesto). Es decir, la previsi\u00f3n se demand\u00f3 cuando ya no estaba vigente y objetivamente hab\u00edan cesado sus efectos. Pero la Corporaci\u00f3n constat\u00f3 que por la vacancia judicial, que iniciaba el 20 de diciembre del mismo a\u00f1o y terminaba a mediados de enero del siguiente, el plazo para demandar el precepto mientras estaba en vigor y produc\u00eda efectos era excesivamente estrecho y tornaba \u201cmaterialmente imposible\u201d hacerlo. Inhibirse de decidir implicaba restringir de manera desproporcionada el acceso a la justicia constitucional y la defensa de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. Por ende, la Corte fall\u00f3 de fondo:\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201cNo obstante que en el presente caso, la norma fue demandada con posterioridad a la fecha en la que habr\u00eda dejado de regir, estima la Corte que con el prop\u00f3sito de garantizar, tanto la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, como el derecho de acceso a la justicia constitucional, resulta imperativo afirmar la competencia del \u00f3rgano de control para pronunciarse sobre normas que ya no se encuentren vigentes y a\u00fan cuando sus efectos hayan cesado, en los eventos en los que, como en el presente caso, haya sido materialmente imposible el ejercicio del control de constitucionalidad por la v\u00eda de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad.\u201d20 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Este criterio en principio es decisivo cuando el plazo de vigencia es tan estrecho que hace \u201cmaterialmente imposible\u201d instaurar acciones de inconstitucionalidad, pero tiene un peso menor cuando el t\u00e9rmino de vigencia es breve y no torna imposible, sino dif\u00edcil, interponer la demanda mientras el precepto est\u00e1 en vigor. En este \u00faltimo evento es necesario examinar si la disposici\u00f3n es prima facie inconstitucional o no. Para ilustrarlo, t\u00f3mese por ejemplo, la sentencia C-331 de 1995, en la cual la Corte se inhibi\u00f3 de resolver los cargos contra una ley de facultades extraordinarias expedida en junio de 1994, porque no estaba en vigor ni produc\u00eda efectos al momento de fallar. La norma, sin embargo, solo estuvo vigente por alrededor de seis meses, hasta que fue derogada. Pese a ello, la sentencia fue inhibitoria. En contraste, en la sentencia C-333 de 2010 la Corte decidi\u00f3 de fondo la demanda contra normas que no estaban vigentes ni produc\u00edan efectos, porque su plazo de vigencia fue de \u201cseis meses\u201d de aplicaci\u00f3n, y se juzg\u00f3 como \u201cextremadamente corto\u201d. La diferencia entre los dos casos es que en este \u00faltimo la Corporaci\u00f3n hall\u00f3, como luego se ver\u00e1, que el precepto era notoriamente inconstitucional.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En segundo lugar, cuando la norma ya no est\u00e1 vigente ni produce efectos al momento de dictarse el fallo, otro factor que relevante es la definici\u00f3n de si estaba en vigor o produc\u00eda efectos al tiempo de interponerse la demanda. En la sentencia C-190 de 2022, a esta Corporaci\u00f3n le correspond\u00eda resolver la acci\u00f3n p\u00fablica instaurada contra una disposici\u00f3n dictada en mayo de 2019, que facultaba a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para expedir, en un t\u00e9rmino de dos a\u00f1os, un plan decenal del Ministerio P\u00fablico, en coordinaci\u00f3n con la Vicepresidencia de la Rep\u00fablica. La demanda se interpuso cuando ese plazo ya estaba vencido, pero en un momento en el cual el plan decenal a\u00fan se encontraba en construcci\u00f3n. Si bien la norma dej\u00f3 de producir efectos durante el proceso, y al tomarse la decisi\u00f3n ya era ineficaz, la Corte valor\u00f3 como un factor relevante que la demanda se hubiera instaurado mientras generaba efectos, por lo cual \u2013entre otras razones\u2014no sobrevino una p\u00e9rdida de competencia para decidir el asunto, conforme a la jurisprudencia.21 La Corte fall\u00f3 de fondo, como una forma de preservar su propia competencia.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En tercer lugar, la jurisprudencia ha resuelto el fondo de las acciones contra normas legislativas posteriores a la Constituci\u00f3n de 1991 que no est\u00e1n vigentes ni producen efectos al momento de la decisi\u00f3n, cuando sobre ellas recae una sospecha de manifiesta inconstitucionalidad. Este criterio tiene un peso en principio es determinante, pues si se observa que existe una \u201cnotoria oposici\u00f3n\u201d entre el texto legal acusado y la Constituci\u00f3n, la guarda de la supremac\u00eda e integridad de esta impone controlar la norma. Por el contrario, si no concurre una situaci\u00f3n de esa naturaleza, la regla debe ser la expedici\u00f3n de una providencia inhibitoria, pues una decisi\u00f3n de m\u00e9rito tender\u00eda a resultar inocua. En la sentencia C-333 de 2010, la Corporaci\u00f3n conoci\u00f3 la demanda contra unas disposiciones legales cuya vigencia ya hab\u00eda \u201cexpirado\u201d y adem\u00e1s no estaban \u201cproduciendo efectos.\u201d La decisi\u00f3n de dictar una sentencia de m\u00e9rito se fund\u00f3 en que \u201cprima facie,\u00a0se observan circunstancias de notoria oposici\u00f3n entre estos preceptos y el texto superior\u201d. Al final, la Corte concluy\u00f3 que la inconstitucionalidad de los enunciados cuestionados era palmaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Esta postura se reiter\u00f3 con posterioridad en la sentencia C-728 de 2015 y, recientemente, en la sentencia C-190 de 2022, en un caso expuesto m\u00e1s arriba en el presente fallo.22 En esta \u00faltima providencia, la previsi\u00f3n legal demandada, como se mencion\u00f3, ya no estaba vigente ni causaba efectos jur\u00eddicos al tiempo de la decisi\u00f3n de la Corte. No obstante, en su contenido, la norma establec\u00eda que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n expedir\u00eda un plan decenal del Ministerio P\u00fablico, en coordinaci\u00f3n con la Vicepresidencia de la Rep\u00fablica. Esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 que deb\u00eda decidir de fondo, porque observ\u00f3 \u201ccircunstancias de notoria oposici\u00f3n entre la disposici\u00f3n demandada y el texto superior\u201d, en cuanto le asignaba a la Vicepresidencia de la Rep\u00fablica una funci\u00f3n distinta a la que le confiaba la Carta Pol\u00edtica y, adem\u00e1s, la sujetaba a tareas que no le fijaba directamente el Presidente de la Rep\u00fablica, sino que le atribu\u00edan el legislador y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En todos los anteriores supuestos, en los cuales la disposici\u00f3n no est\u00e1 vigente ni produce efectos, la doctrina constitucional sobre la carencia actual de objeto procura, como se expres\u00f3, evitar fallos inocuos. Por regla general, los fallos que dicta la Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones, \u201ctienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario\u201d (Ley estatutaria 270 de 1996 art 45). Si eso es as\u00ed, entonces por lo general no tiene sentido emitir una decisi\u00f3n sobre el m\u00e9rito de una acci\u00f3n contra normas que ya no est\u00e1n vigentes ni producen efectos, pues la declaratoria de inexequibilidad \u2013inejecutabilidad\u2014no tendr\u00eda una consecuencia pr\u00e1ctica, en tanto la norma en todo caso ya no se pod\u00eda ejecutar; y la decisi\u00f3n de exequibilidad resultar\u00eda inconsistente, toda vez que declarar un precepto exequible implica que es jur\u00eddicamente obligatorio y ejecutable, con efectos erga omnes, por lo cual predicar este atributo de la norma que no est\u00e1 en vigor ni produce efectos parece un contrasentido.23 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En vista de las limitaciones que tendr\u00eda la eficacia de un fallo de m\u00e9rito con efectos hacia el futuro, cuando la Corte se pronuncia sobre disposiciones legislativas desprovistas de vigencia y de efectos jur\u00eddicos actuales o potenciales, su intervenci\u00f3n se justifica en principio solo si ha de dictar una sentencia con efectos retroactivos. La justificaci\u00f3n de un fallo de m\u00e9rito, en hip\u00f3tesis como esta, tendr\u00eda que residir entonces en su capacidad para invalidar situaciones ya consolidadas, mediante una decisi\u00f3n retroactiva, pues de lo contrario \u2013como dijo la Corte en la sentencia C-467 de 1993\u2014 la providencia tendr\u00eda \u201calcances simplemente te\u00f3ricos o puramente docentes\u201d, encaminados a evitar en el futuro una norma similar. Si esta es la \u00fanica finalidad que persigue una sentencia de la Corte, entonces se erosiona toda la doctrina de la carencia actual de objeto, pues el mismo cometido podr\u00eda lograrse en todos los casos en los que las disposiciones demandadas carezcan de vigencia y de efectos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Debido a ello, en eventos en los cuales las normas acusadas no est\u00e1n vigentes ni producen actualmente efectos jur\u00eddicos, si la Corte resuelve el fondo del asunto es para proferir una sentencia con efectos retroactivos frente a una notoria y grave vulneraci\u00f3n del ordenamiento constitucional. Esto es lo que ha requerido predominantemente la jurisprudencia al solucionar casos con estas caracter\u00edsticas. En la sentencia C-333 de 2010, la Corporaci\u00f3n control\u00f3 un precepto ya carente de vigencia y de potencialidad de generar efectividad jur\u00eddica, porque encontr\u00f3 que su inconstitucionalidad era palmaria, y declar\u00f3 su inexequibilidad con efectos retroactivos. En contraste, en las sentencias C-797 de 2014 y C-728 de 2015, al pronunciarse sobre sendas demandas contra disposiciones que no estaban vigentes ni proyectaban efectos jur\u00eddicos, la Corte se inhibi\u00f3, en parte, porque \u201cno se advierte ninguna circunstancia que justifique un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos\u201d (C-797 de 2014) y porque \u201cno se evidencia una vulneraci\u00f3n grave del ordenamiento superior que haga necesario un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos\u201d (C-728 de 2015).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Es \u00fatil mencionar que, en general, los fallos de constitucionalidad con efectos retroactivos se justifican en supuestos de notoria o flagrante y grave vulneraci\u00f3n de la Constituci\u00f3n o de indispensabilidad de la decisi\u00f3n para garantizar principios constitucionales, como se ve en los siguientes casos. (i) En eventos en los que el \u00f3rgano que expidi\u00f3 la norma carec\u00eda objetiva y absolutamente de competencia para dictarla. As\u00ed ocurri\u00f3, p.ej., en la sentencia C-665 de 2005, cuando se declar\u00f3 inexequible un decreto ley dada la inexistencia objetiva de su norma habilitante.24 (ii) En casos de flagrante infracci\u00f3n del ordenamiento superior. Un supuesto as\u00ed se ha comprobado, entre otras, en la sentencia C-507 de 2020, cuando esta Corte hall\u00f3 una \u201cvulneraci\u00f3n flagrante y deliberada\u201d de la unidad de materia e invalid\u00f3 la norma con retroactividad.25 (iii) En las hip\u00f3tesis en las cuales ese sea el mecanismo indispensable para garantizar derechos constitucionales desconocidos. En la sentencia C-754 de 2004, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 inexequible una reforma al r\u00e9gimen de transici\u00f3n en pensiones y, con el fin de asegurar el derecho a la igualdad entre todos sus beneficiarios, lo hizo con retroactividad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para decidir de fondo una demanda contra una norma que no est\u00e1 vigente, no genera efectos jur\u00eddicos ni tiene la vocaci\u00f3n de producirlos, el criterio relevante en principio decisivo es entonces determinar si prima facie su oposici\u00f3n con el ordenamiento constitucional es notoria y grave, pues en ese evento probablemente se requiera un fallo con efectos retroactivos que guarde la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n (CP arts 4 y 241).\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En s\u00edntesis, la Corte Constitucional debe inhibirse en principio cuando la demandada sea una disposici\u00f3n que no est\u00e1 vigente y no produce efectos jur\u00eddicos ni tiene la vocaci\u00f3n de producirlos. Sin embargo, de manera excepcional, puede decidir el m\u00e9rito de acciones p\u00fablicas formuladas contra normas desprovistas de vigencia y de efectos jur\u00eddicos actuales y potenciales, si as\u00ed lo impone la Constituci\u00f3n luego de valorar los siguientes factores: la suficiencia del plazo durante el cual la previsi\u00f3n legislativa estuvo en vigor; si proyectaba sus efectos jur\u00eddicos en el momento de interponerse la demanda y; finalmente, si prima facie se observa una notoria oposici\u00f3n entre el texto legal acusado y la Constituci\u00f3n, de tal entidad que justifique un fallo retroactivo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Falta entonces analizar la norma cuestionada para definir las caracter\u00edsticas que sean relevantes para aplicar la anterior doctrina.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. La vigencia temporal delimitada del PAEF y el cumplimiento de su finalidad\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El PAEF fue un Programa de Apoyo al Empleo Formal, creado e implementado mientras dur\u00f3 la emergencia sanitaria desencadenada por la pandemia del COVID-19. Su desarrollo normativo se remonta al Decreto legislativo 637 de 2020, mediante el cual el Gobierno Nacional declar\u00f3 el Estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica en el pa\u00eds. En el marco de ese estado de excepci\u00f3n, se cre\u00f3 el PAEF a trav\u00e9s del Decreto Legislativo 639 de 2020, como un programa social que les otorgaba a sus beneficiarios un aporte monetario mensual, con recursos estatales, con el objeto de apoyar y proteger el empleo formal del pa\u00eds \u201cdurante la pandemia\u201d. Luego, este programa fue reformado mediante los Decretos legislativos 677 y 815 de 2020, la Ley 2060 de 2020 y, por \u00faltimo, la Ley 2155 de 2021.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Al comienzo, el art\u00edculo 5 del Decreto legislativo 639 de 2020 previ\u00f3 que el PAEF estar\u00eda \u201cvigente\u201d solo por los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2020. Pero despu\u00e9s, en los art\u00edculos 4 del Decreto legislativo 677 de 2020 y 5 del Decreto legislativo 815 de 2020, este \u00e1mbito temporal se contrajo exclusivamente a los meses de mayo, junio y julio de 2020. Con posterioridad, el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 2060 de 2020, en cuyo art\u00edculo 1\u00b0 prescribi\u00f3 la ampliaci\u00f3n de la \u201cvigencia temporal\u201d del PAEF para que cubriera los meses de \u201cmayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2020 y enero, febrero y marzo de 2021\u201d. Es decir, la primera extensi\u00f3n del PAEF se produjo hasta marzo de 2021. Concluido el mes de marzo de 2021, desapareci\u00f3 temporalmente el PAEF, hasta septiembre de 2021 cuando se dict\u00f3 el art\u00edculo 21 de la Ley 2155 de 2021. En esta \u00faltima norma, el legislador de nuevo orden\u00f3 ampliar \u201cla vigencia temporal\u201d del PAEF, seg\u00fan el t\u00edtulo de la disposici\u00f3n, \u201cdesde mayo de 2021 hasta el mes de diciembre de 2021\u201d, pero solo para determinados potenciales beneficiarios que all\u00ed se mencionan.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 21 de la Ley 2155 de 2021 estipul\u00f3, adem\u00e1s, la posibilidad de que el Gobierno Nacional, luego de considerar los indicadores econ\u00f3micos, en especial el desempleo y la disponibilidad presupuestal, dispusiera \u201cmediante decreto la extensi\u00f3n del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) m\u00e1ximo hasta el 31 de diciembre de 2022, \u00fanicamente para los potenciales beneficiarios que a marzo de 2021 cuenten con m\u00e1ximo 50 trabajadores\u201d. Sin embargo, el Gobierno Nacional no ejerci\u00f3 esa potestad. Por lo cual, el PAEF solo ofreci\u00f3 el aporte monetario estatal mensual para el empleo formal generado o mantenido hasta el mes de diciembre de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. No obstante, los periodos de postulaci\u00f3n para acceder a este apoyo, para efectuar las transferencias y para subsanar errores operativos propios del programa se extendieron un poco m\u00e1s all\u00e1 del mes de diciembre de 2021, hasta el primer semestre de 2022. El art\u00edculo 4, par\u00e1grafo 2, del Decreto legislativo 639 de 2020 le confiri\u00f3 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico la atribuci\u00f3n de establecer \u201c[e]l proceso y las condiciones a las que deber\u00e1n sujetarse las entidades financieras involucradas, la UGPP y en general todos los actores que participen en este programa\u201d, y agreg\u00f3 que esta facultad comprend\u00eda la de fijar \u201clos periodos y plazos m\u00e1ximos para el cumplimiento de los requisitos y el pago de los aportes, en los t\u00e9rminos del presente Decreto Legislativo\u201d. Esa competencia se preserv\u00f3 despu\u00e9s, en todas las reformas al Decreto legislativo 639 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En virtud de esta potestad, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico expidi\u00f3 diversas resoluciones, en las cuales regul\u00f3 lo relacionado con los plazos para postularse al apoyo monetario y para ejecutar transferencias y enmendar problemas operativos. Una de ellas fue la Resoluci\u00f3n 1129 de 2020, en la cual el Ministerio citado precis\u00f3 por primera vez los plazos de postulaci\u00f3n para el ciclo del PAEF que iba entre mayo y julio de 2020 (art 5-1), pero tambi\u00e9n resolvi\u00f3 que podr\u00eda publicar un \u201cManual Operativo\u201d \u00a0de car\u00e1cter vinculante, que detallara operativamente el mecanismo \u201cde transferencia y la certificaci\u00f3n, restituci\u00f3n y devoluci\u00f3n de recursos\u201d (art 11). Con las sucesivas reformas que tuvo el \u00e1mbito temporal de vigencia del PAEF, primero en la Ley 2060 de 2020 y despu\u00e9s en la Ley 2155 de 2021 (bajo examen parcial), el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico modific\u00f3 los plazos de postulaci\u00f3n al PAEF, esencialmente, por medio de cambios al Manual Operativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Ahora bien, en el mes de abril de 2022, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico expidi\u00f3 otro Manual Operativo, esta vez acerca de los \u201cErrores Operativos, Giros Extraordinarios, Postulaciones May-21 a Dic-21\u201d. En este documento, a ra\u00edz de diversas solicitudes de las entidades financieras y de la propia UGPP para ensanchar el calendario con el fin de atender errores operativos no atribuibles a los beneficiarios, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico ampli\u00f3 el cronograma de la siguiente manera, que coincide con lo que plante\u00f3 la Procuradora General de la Naci\u00f3n dentro de este proceso:28\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Estos son, pues, los rasgos relevantes de la norma acusada. A partir de ellos y de la jurisprudencia constitucional en torno a la carencia actual de objeto, la Corte decidir\u00e1 si en este caso debe haber un fallo de m\u00e9rito.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. An\u00e1lisis de vigencia y efectividad jur\u00eddica de la norma acusada, y examen de la viabilidad de dictar una sentencia de fondo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El art\u00edculo 21 de la Ley 2155 de 2021 no est\u00e1 vigente, no produce actualmente efectos jur\u00eddicos ni tiene la potencialidad de producirlos en el futuro, como se expone en seguida.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. El inciso 1 del art\u00edculo 21 de la Ley 2155 de 2021, demandado en este proceso, extendi\u00f3 la \u201cvigencia temporal\u201d del PAEF hasta el mes de diciembre de 2021. Esa fue tambi\u00e9n la fecha de vigencia final de la norma. Como se dijo, una disposici\u00f3n legal puede dejar de estar en vigor por derogaci\u00f3n, advenimiento de un plazo predeterminado en ella o en un precepto superior, ocurrencia de una condici\u00f3n o agotamiento de su objeto. En este caso, la norma cuestionada tuvo su vigencia hasta diciembre de 2021, ya que en ese momento expir\u00f3 el plazo predeterminado en la Ley para ello. Por ende, en la actualidad, la disposici\u00f3n acusada no est\u00e1 vigente. Entonces hay que verificar si produce efectos jur\u00eddicos o puede producirlos en el futuro.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Para determinar ese punto, es necesario destacar que el PAEF se encuentra regulado por varias normas, las cuales versan sobre etapas distintas de implementaci\u00f3n de este programa. En el presente proceso, se demanda el inciso 1\u00b0 del art\u00edculo 21, perteneciente a la Ley 2155 de 2022, el cual se contrajo a ampliar la vigencia temporal del PAEF desde mayo de 2021 hasta el mes de diciembre de 2021, para determinados empleadores. En aras de establecer si esta parte de la reforma al PAEF proyecta sus efectos jur\u00eddicos en la actualidad o hacia el futuro, se requiere verificar si es posible que la norma \u201cpueda aplicarse a una situaci\u00f3n jur\u00eddica nueva, es decir, una surgida luego de su p\u00e9rdida de vigencia\u201d (sentencia C-396 de 2019). En este caso, aunque los potenciales beneficiarios del Programa solo pod\u00edan solicitar el apoyo monetario por el empleo que hubieran generado o mantenido hasta diciembre de 2021, la postulaci\u00f3n para recibir dicho beneficio por los meses de octubre a diciembre de 2021 pod\u00eda hacerse incluso hasta el 10 de febrero de 2022. Es decir, esta \u00faltima era la fecha l\u00edmite para que pudieran surgir postulaciones de personas que cumplieran los requisitos previstos en la regulaci\u00f3n. En principio, es claro entonces que despu\u00e9s de diciembre de 2021, hasta el 10 de febrero de 2022, pod\u00edan surgir situaciones jur\u00eddicas reguladas por la disposici\u00f3n cuestionada, y que los efectos jur\u00eddicos se proyectaron, cuando menos, hasta esta \u00faltima fecha.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Menos claro resulta que los efectos jur\u00eddicos hubieran trascendido el 10 de febrero de 2022, a pesar de que as\u00ed lo plantea el Concepto Fiscal. Es indudable que luego de esta \u00faltima fecha, y al menos hasta finales de mayo de 2022, seg\u00fan los manuales operativos del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a\u00fan era necesario ejecutar ciertos actos derivados del PAEF. Los actos posteriores al 10 de febrero de 2022 consist\u00edan esencialmente en operaciones administrativas, tales como la tramitaci\u00f3n y validaci\u00f3n de solicitudes, la realizaci\u00f3n de transferencias y la subsanaci\u00f3n de errores operativos. Pero las actividades realizadas durante esta franja temporal excedente no clasifican en la noci\u00f3n de producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos de una norma, que ha delimitado la jurisprudencia constitucional. En realidad, estas actuaciones no se deb\u00edan a situaciones jur\u00eddicas surgidas con posterioridad al 10 de febrero de 2022, a las cuales se aplicara la norma demandada, sino m\u00e1s bien a un procesamiento de las consecuencias aplicables a situaciones jur\u00eddicas previas a esa fecha, y era un procesamiento surtido con fundamento en otras normas jur\u00eddicas. No es claro, entonces, que despu\u00e9s del 10 de febrero de 2022 se hubiera podido presentar \u201cuna situaci\u00f3n jur\u00eddica nueva\u201d a la cual aplicar el PAEF.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En ese sentido, en principio, los efectos jur\u00eddicos se produjeron hasta el mes de febrero del a\u00f1o 2022. Esta conclusi\u00f3n pod\u00eda ser desvirtuada por el accionante, a quien la jurisprudencia le ha reconocido la carga de probar que una norma sin vigencia a\u00fan causa efectos jur\u00eddicos, pero no la satisfizo.29 Por tanto, en la actualidad, la norma no produce efectos jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Finalmente, el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 21 de la Ley 2155 de 2021 contemplaba la posibilidad de que el Gobierno Nacional, en diciembre del a\u00f1o 2021, extendiera el PAEF mediante decreto hasta el 31 de diciembre de 2022. Pero tal oportunidad feneci\u00f3 sin que el Gobierno Nacional ejerciera dicha facultad. Entonces, en vista de que el plazo de vigencia del PAEF, previsto en el art\u00edculo 21 parcialmente demandado, ya se venci\u00f3, la falta de pr\u00f3rroga por el Gobierno Nacional o por el legislador implica que la prescripci\u00f3n legal demandada no tiene, en s\u00ed misma, vocaci\u00f3n de producir efectos en el futuro.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En consecuencia, la norma demandada no est\u00e1 vigente, no proyecta sus efectos hasta la actualidad ni cuenta con vocaci\u00f3n de producirlos en el porvenir. Conforme a la jurisprudencia constitucional antes expuesta, en principio esto debe conducir a la Corte a inhibirse de fallar de fondo, excepto que la Constituci\u00f3n imponga otra soluci\u00f3n luego de valorar los siguientes factores: la suficiencia del plazo durante el cual la norma estuvo vigente o produjo efectos; si la norma generaba efectos jur\u00eddicos al instaurarse la acci\u00f3n p\u00fablica y; finalmente, si se observa una notoria oposici\u00f3n entre el texto legal acusado y la Carta Pol\u00edtica. La Sala Plena procede a evaluar estos aspectos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Primero, el plazo durante el cual la norma estuvo vigente y produjo efectos fue ciertamente breve. La Ley 2155 de 2021 entr\u00f3 a regir a partir de su promulgaci\u00f3n (art 65). Debido a que la Ley se public\u00f3 en el Diario Oficial No. 51.797 del 14 de septiembre de 2021, desde ese d\u00eda entr\u00f3 en vigor. Como antes se anot\u00f3, adem\u00e1s, el periodo de vigencia corri\u00f3 hasta el 31 de diciembre de 2021, para un total de tres meses y medio de vigencia temporal. Habida cuenta de que los efectos jur\u00eddicos se extendieron hasta el 10 de febrero de 2022, por las razones antes expuestas, los efectos jur\u00eddicos desencadenados luego de la promulgaci\u00f3n de la Ley fueron de cinco meses menos cuatro d\u00edas. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tanto el periodo de vigencia como el de producci\u00f3n de efectos jur\u00eddicos fueron objetivamente abreviados. En tres meses y medio o en cinco meses menos cuatro d\u00edas se torna dif\u00edcil demandar la Ley, lo cual representa una raz\u00f3n que contribuye a concluir que debe haber un fallo de fondo. Pero como se dijo, no es lo mismo que el \u00e1mbito de vigencia temporal sea tan restringido que haga \u201cmaterialmente imposible\u201d demandarlo, como ocurri\u00f3 en el caso de la sentencia C-803 de 2003, a que este sea breve pero suficiente para interponer acciones en defensa de la Constituci\u00f3n, como sucede en este caso y aconteci\u00f3 tambi\u00e9n en la sentencia C-331 de 1995, antes referida.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Cuando la promoci\u00f3n de demandas de inconstitucionalidad es \u201cmaterialmente imposible\u201d, dada la nula oportunidad de hacerlo, en principio no es relevante que la norma est\u00e9 vigente o produzca efectos al momento del fallo, pues puede haber en todo caso un pronunciamiento de m\u00e9rito para evitar una elusi\u00f3n absoluta del control constitucional. En cambio, si la ventana temporal para demandar una normatividad es abreviada, pero posibilita la interposici\u00f3n de la demanda, y pese a ello el demandante la dej\u00f3 vencer, entonces debe evaluarse si concurren otros factores que respalden la necesidad de una decisi\u00f3n de fondo, como si present\u00f3 su demanda cuando a\u00fan produc\u00eda efectos jur\u00eddicos y si hay una notoria oposici\u00f3n con la Carta.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Segundo, en conexi\u00f3n con lo anterior, en este proceso la acci\u00f3n de inconstitucionalidad se radic\u00f3 ante la Corte el 10 de mayo de 2022, cuando la norma ya no estaba en vigor ni ten\u00eda efectos jur\u00eddicos, en el sentido que a estas categor\u00edas les ha otorgado la jurisprudencia constitucional. Es verdad, seg\u00fan lo expuesto, que para mayo de 2022 todav\u00eda ten\u00edan lugar algunas actividades administrativas a cargo de los ejecutores del programa, pero ya en ese instante no era factible que a una situaci\u00f3n jur\u00eddica nueva se le aplicara el PAEF.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercero, en este asunto la disposici\u00f3n demandada no presenta prima facie una notoria y grave oposici\u00f3n con la norma constitucional que invoca el accionante, estatuida en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que active la necesidad de un fallo retroactivo. Este es, como se dijo antes, el factor decisivo para concluir que el proceso carece actualmente de objeto. Por tanto, y sin que esto sea un juicio sobre el fondo, es necesario exponer las razones que respaldan esa conclusi\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por una parte, la disposici\u00f3n legal acusada, en principio, no reproduce los contenidos que la Corte consider\u00f3 inconstitucionales cuando revis\u00f3 el PAEF, tal como estaba regulado en los Decretos legislativos 639, 677 y 815 de 2020. En las sentencias C-458, 459 y 460 de 2020, que controlaron integralmente dichos Decretos, la Corporaci\u00f3n juzg\u00f3 que, en su conjunto, en la configuraci\u00f3n de los beneficiarios del PAEF, se vulner\u00f3 la igualdad al excluir de \u00e9l a las personas naturales; a las entidades sin \u00e1nimo de lucro sometidas al r\u00e9gimen tributario ordinario; a las entidades sin \u00e1nimo de lucro que no ten\u00edan la obligaci\u00f3n de declarar renta, ingresos y patrimonio o informaci\u00f3n ex\u00f3gena; a las personas jur\u00eddicas constituidas despu\u00e9s del 1\u00b0 de enero de 2020 pero antes de la declaratoria del estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica (6 de mayo de 2020); a las personas jur\u00eddicas que no ten\u00edan registro mercantil porque no estaban obligadas a ello, pero pod\u00edan demostrar su calidad de empleadoras mediante la Planilla Integrada PILA; y a quienes ten\u00edan dep\u00f3sitos en una entidad vigilada por la Superintendencia de la Econom\u00eda Solidaria. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En principio, entonces, ninguno de estos contenidos se reproduce en la disposici\u00f3n demandada.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por otra parte, en las sentencias que profiri\u00f3 esta Corte durante el estado de emergencia econ\u00f3mica, social y ecol\u00f3gica se observa la declaratoria de inexequibilidad o exequibilidad condicionada de diversos preceptos, pero por la incompatibilidad entre ellos y el principio de igualdad, el cual se aplic\u00f3 con distintos niveles de intensidad sobre la regulaci\u00f3n de los beneficiarios del PAEF. La jurisprudencia dictada en el marco del estado de excepci\u00f3n nunca fund\u00f3 espec\u00edficamente en el art\u00edculo 333 de la Carta Pol\u00edtica una declaratoria de inexequibilidad sobre la modelaci\u00f3n del universo de beneficiarios del PAEF. Esto se explica porque, como lo dice la intervenci\u00f3n de la ANDI, no es claro que la inclusi\u00f3n o la no inclusi\u00f3n de determinados sujetos en el conjunto de beneficiarios de este plan afecte las libertades econ\u00f3micas o el deber de estimular el desarrollo empresarial. El PAEF en principio no interfiri\u00f3 en las posibilidades de actuaci\u00f3n econ\u00f3mica y, contrario a lo que dice el actor, apoy\u00f3 circunstancial y consecuencialmente a determinadas empresas que generaron o preservaron el empleo formal durante la pandemia.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Tercero, en este proceso, se aprecia que la regulaci\u00f3n demandada no estuvo desprovista de fundamentos emp\u00edricos y jur\u00eddicos. La Corte simplemente se remite a lo expuesto en los antecedentes de esta decisi\u00f3n, en el cap\u00edtulo relativo a la intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en la cual aparecen las razones normativas y emp\u00edricas que explican los rasgos del PAEF, tal como quedaron en el art\u00edculo 21 (parcial) acusado. El reenv\u00edo a esa intervenci\u00f3n tiene como \u00fanico fin evidenciar que no se trat\u00f3 de un dise\u00f1o arbitrario.\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Por \u00faltimo, la Corte no observa un problema prima facie de manifiesta inconstitucionalidad por otros motivos, pues no existe una objetiva y absoluta ausencia de competencia del Congreso para expedir la norma ni se invoc\u00f3 tampoco la vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En estas condiciones, emitir un pronunciamiento de fondo ser\u00eda inocuo, pues no se puede expedir una sentencia retroactiva, ya que no concurren los presupuestos para ello, como son la objetiva ausencia de competencia para expedir la norma acusada, o la flagrante violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n, o la necesidad de una sentencia con retroactividad para proteger derechos constitucionales. Un hipot\u00e9tico fallo de m\u00e9rito en este caso solo podr\u00eda tener efectos hacia el futuro, pero como la norma no est\u00e1 vigente y no tiene ni puede tener efectos jur\u00eddicos, una decisi\u00f3n con efectividad solo hacia el futuro no tendr\u00eda sentido, pues una inexequibilidad no cambiar\u00eda la realidad jur\u00eddica y una exequibilidad resultar\u00eda un contrasentido ya que implicar\u00eda declarar que es ejecutable lo que, por sus propias caracter\u00edsticas, no lo es. De manera que lo que se impone, para la Corte, es inhibirse de fallar el fondo del asunto.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. No es necesario examinar la aptitud de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. En vista de lo anterior, no es necesario examinar si la demanda es apta. La revisi\u00f3n sobre la aptitud de una acci\u00f3n p\u00fablica presupone que el pronunciamiento tenga objeto, lo cual no ocurre en este caso. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional encontr\u00f3 que el proceso carece actualmente de objeto porque la norma demandada no est\u00e1 vigente, no produce efectos jur\u00eddicos ni tiene la vocaci\u00f3n de producirlos, y no se dan las circunstancias excepcionales para revisar el fondo de una disposici\u00f3n as\u00ed. Por tanto, se inhibir\u00e1 de decidir el fondo del asunto. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
RESUELVE: \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
– INHIBIRSE de resolver el m\u00e9rito de la demanda contra el art\u00edculo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 \u201cPor medio de la cual se expide la Ley de inversi\u00f3n social y se dictan otras disposiciones\u201d, por las razones expuestas.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese y c\u00famplase. \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA \u00a0<\/p>\n
Presidenta \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR\u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 La demanda fue inicialmente inadmitida mediante Auto del 14 de junio de 2022. Posteriormente, \u00a0fue rechazada mediante Auto del 28 de junio de 2022, en atenci\u00f3n al informe de la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional del 23 de junio de 2022 en el que se indic\u00f3 que, dentro del t\u00e9rmino de ejecutoria del auto inadmisorio, no se recibi\u00f3 ning\u00fan escrito de correcci\u00f3n de la demanda. Esa decisi\u00f3n fue anulada por la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n mediante Auto del 27 de julio de 2022, debido a que el escrito de correcci\u00f3n de la demanda s\u00ed fue presentado dentro del t\u00e9rmino de ejecutoria correspondiente. El 6 de octubre de 2022, la Procuradora General de la Naci\u00f3n present\u00f3 una manifestaci\u00f3n de impedimento, que le neg\u00f3 la Sala Plena de la Corte Constitucional en auto del 20 de octubre de 2022. \u00a0<\/p>\n
2 Puntualmente, se invit\u00f3 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y a la Unidad de Gesti\u00f3n Pensional y Parafiscales \u2013 UGPP.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
3 Se extendi\u00f3 la invitaci\u00f3n a participar a la Facultad de Ciencias Econ\u00f3micas de la Universidad Nacional de Colombia, a la Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Federaci\u00f3n Nacional de Comerciantes (FENALCO), a la Escuela de Gobierno de la Universidad de Los Andes, y al Observatorio Laboral de la Pontificia Universidad Javeriana. \u00a0<\/p>\n
4 Escrito de demanda, https:\/\/siicor.corteconstitucional.gov.co\/controldeprocesos\/archivo.php?id=42718\u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 El par\u00e1grafo 3\u00b0 parcial de la norma prev\u00e9 que \u201caplica \u00fanicamente a \u201clos potenciales beneficiarios que a marzo de 2021 cuenten con m\u00e1ximo 50 trabajadores\u201d. \u00a0<\/p>\n
7 Seg\u00fan la norma citada por la interviniente, las clases de empresa son las siguientes \u201cMicroempresa. Aquella cuyos ingresos por actividades ordinarias anuales sean inferiores o iguales a cuarenta y cuatro mil setecientos sesenta y nueve Unidades de Valor Tributario (44.769 UVT). || Peque\u00f1a Empresa. Aquella cuyos ingresos por actividades ordinarias anuales sean superiores a cuarenta y cuatro mil setecientos sesenta y nueve Unidades de Valor Tributario (44.769 UVT) e inferiores o iguales a cuatrocientos treinta y un mil ciento noventa y seis Unidades de Valor Tributario (431.196 UVT). || Mediana Empresa.\u00a0Aquella cuyos ingresos por actividades ordinarias anuales sean superiores a cuatrocientos treinta y un mil ciento noventa y seis Unidades de Valor Tributario (431.196 UVT) e inferiores o iguales a dos millones ciento sesenta mil seiscientos noventa y dos Unidades de Valor Tributario (2’160 .692 UVT).\u201d \u00a0<\/p>\n
8 La interviniente, de nuevo, es la ANDI.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
9 La intervenci\u00f3n de la ANDI.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
10 Sentencia C-467 de 1993. En esa oportunidad, la Corte se\u00f1al\u00f3 expresamente que \u201c[e]n el evento que hoy se somete a estudio se presenta una situaci\u00f3n diferente, pues de las normas que se demandan algunas fueron derogadas y otras modificadas con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva Carta (7 de julio de 1991), adem\u00e1s de que desde hace a\u00f1os no producen efecto alguno.\u201d La Corporaci\u00f3n resolvi\u00f3 \u201cInhibirse para emitir pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto\u201d con respecto a determinados preceptos. \u00a0<\/p>\n
11 Sentencia C-194 de 1995. Como las normas demandadas, que fueron derogadas o modificadas durante el proceso, se refer\u00edan a inhabilidades e incompatibilidades, la Corte se\u00f1al\u00f3 que se pronunciar\u00eda sobre ellas pues podr\u00edan aplicarse en procesos judiciales por hechos anteriores a la norma derogatoria: \u201c[la Corporaci\u00f3n] fallar\u00e1 sobre todos los preceptos acusados, en sus textos originales, aplicando reiterada jurisprudencia, en cuya virtud el juicio de constitucionalidad puede tener lugar sobre disposiciones derogadas o modificadas cuando \u00e9stas todav\u00eda est\u00e1n produciendo efectos.\u201d\u00a0 \u00a0<\/p>\n
12 El art\u00edculo 3 de la Ley 153 de 1887 prev\u00e9: \u201cEst\u00edmase insubsistente una disposici\u00f3n legal por declaraci\u00f3n expresa del legislador, o por incompatibilidad con sus disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule \u00edntegramente la materia a que la anterior disposici\u00f3n se refer\u00eda\u201d. Las hip\u00f3tesis referidas en la norma son respectiva las derogaciones expresa, t\u00e1cita y org\u00e1nica. \u00a0<\/p>\n
13 Sentencia C-651 de 2015. En esa ocasi\u00f3n, se decid\u00eda si el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de facultades extraordinarias, pod\u00eda definir la vigencia del decreto ley con arreglo a la ocurrencia de una condici\u00f3n. En ese contexto, la Corte examin\u00f3 algunas de las formas en las que puede determinarse el fin de la vigencia de una ley y se\u00f1al\u00f3 que las normas dejan de estar en vigor \u201co bien por el vencimiento de un plazo fijado en ellas o en una norma superior [como por ejemplo la ley de presupuesto], o bien por derogaci\u00f3n (expresa, t\u00e1cita u org\u00e1nica)\u201d. La Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 all\u00ed que \u201cel principio y el fin de un periodo de vigencia pueden determinarse mediante el establecimiento de condiciones\u201d. \u00a0<\/p>\n
14 Sentencia C-408 de 2019: al inhibirse de decidir una demanda contra una norma de 1937 que ordenaba realizar determinadas obras p\u00fablicas en una ciudad, la Corte se\u00f1al\u00f3 que ya no estaba en vigor por \u201cagotamiento de su objeto\u201d, pues las obras se hab\u00edan efectivamente ejecutado en el pasado.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
15 Sentencia C-797 de 2014. Expresamente, la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cla Corte encuentra que no es viable el control constitucional [\u2026] La raz\u00f3n de ello es que seg\u00fan el mismo precepto, la norma deb\u00eda regir durante 15 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la ley, es decir, hasta el 16 de septiembre de 2012, plazo que se encontraba vencido tanto al momento de proponerse la demanda de inconstitucionalidad, como en el que debe producirse la decisi\u00f3n judicial.|| Por lo dem\u00e1s, esta norma no solo dej\u00f3 de regir desde el 16 de septiembre de 2012, sino que adem\u00e1s, tampoco existe ning\u00fan elemento de juicio que permita inferir \u00e9sta que proyecte sus efectos al d\u00eda de hoy\u201d. Adem\u00e1s de esa raz\u00f3n, como luego se expondr\u00e1, tambi\u00e9n invoc\u00f3 otra. Esta sentencia se ha reiterado en otras, como por ejemplo en las sentencias C-291 de 2015 y C-050 de 2020. \u00a0<\/p>\n
16 Algo similar ocurri\u00f3 en las sentencias C-491 de 1997 y C-408 de 2019. En la primera de estas, la demanda se formul\u00f3 contra una norma dictada en 1956, por medio de la cual se hac\u00eda una cesi\u00f3n de un predio a un hospital y se daba una autorizaci\u00f3n al Gobierno para otorgar la respectiva escritura p\u00fablica. La Corte se declar\u00f3 inhibida para fallar de m\u00e9rito, tras advertir que \u201cel objeto [de la norma] ya se cumpli\u00f3\u201d y una decisi\u00f3n aparentemente de fondo no ten\u00eda efecto alguno. En la sentencia C-408 de 2019, antes referida, la Corte se inhibi\u00f3, tras advertir que en la ley hab\u00eda operado un \u201cagotamiento de su objeto\u201d. \u00a0<\/p>\n
17 Auto 074 de 2013. El proyecto de acto legislativo fue objetado por el Gobierno Nacional, y el Congreso de la Rep\u00fablica, en el tr\u00e1mite de las objeciones, lo archiv\u00f3. La Corte dijo: \u201cla Sala Plena est\u00e1 convencida de que el proyecto de acto legislativo demandado no tiene vocaci\u00f3n de producir efectos\u201d. \u00a0<\/p>\n
18 Sentencia C-818 de 2011. La demanda reca\u00eda sobre el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se promulg\u00f3 el 18 de enero de 2011 pero entr\u00f3 en vigor el 2 de julio de 2012 (art 308). La acci\u00f3n p\u00fablica y la sentencia se presentaron despu\u00e9s de la promulgaci\u00f3n de la ley y antes de estar vigente y de producir efectos jur\u00eddicos, pero como ten\u00eda previsto un plazo de vigencia, esto le otorgaba la vocaci\u00f3n necesaria para producir efectos jur\u00eddicos. La Corporaci\u00f3n tom\u00f3 una decisi\u00f3n de m\u00e9rito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19 Sentencia C-396 de 2019. Luego, esta conceptualizaci\u00f3n se ha aplicado, entre otras, en las sentencias C-190 de 2022 (fundamento 34).\u00a0 \u00a0<\/p>\n
20 Sentencia C-803 de 2003. En esa ocasi\u00f3n, adem\u00e1s, la Corte Constitucional invoc\u00f3 expresamente jurisprudencia precedente que justificaba los fallos de m\u00e9rito en hip\u00f3tesis as\u00ed, cuando \u201cpueda observarse,\u00a0prima facie, que [las normas acusadas] son violatorias de la Carta, seg\u00fan lo que en asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional\u201d. En su decisi\u00f3n, la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 inexequible una expresi\u00f3n de la norma acusada, aunque ya no estaba vigente y hab\u00edan cesado sus efectos.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
21 Sentencia C-190 de 2022: \u201ces innegable que la disposici\u00f3n demandada del referido art\u00edculo 139\u00a0se encontraba\u00a0surtiendo\u00a0efectos jur\u00eddicos\u00a0al momento de interposici\u00f3n de la demanda, toda vez que, pese a la anotada p\u00e9rdida de vigencia de la disposici\u00f3n acusada, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n se encontraba desarrollando dicho mandato al 30 de agosto de 2021\u201d. \u00a0<\/p>\n
22 Sentencia C-728 de 2015. En ese caso, una prescripci\u00f3n fue demandada \u201ccuando sus efectos jur\u00eddicos hab\u00edan cesado\u201d, porque se dict\u00f3 en el a\u00f1o 2010 y confer\u00eda un plazo de dos a\u00f1os, contado a partir de determinada operaci\u00f3n societaria, para que una oficina de control interno continuara con los procesos disciplinarios. Dado que ya hab\u00eda fenecido ese plazo, entonces cesaron los efectos de la norma. Por ende, al inhibirse, la Corporaci\u00f3n se fundament\u00f3 en que, adem\u00e1s, \u201cno se evidencia una vulneraci\u00f3n grave del ordenamiento superior que haga necesario un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos\u201d. \u00a0<\/p>\n
23 Sobre las nociones de exequibilidad e inexequibilidad, como predicados de las normas obligatorias y ejecutables o no ejecutables, respectivamente, puede verse por ejemplo la doctrina de la sentencia C-341 de 1998, as\u00ed como la aclaraci\u00f3n de voto del magistrado Manuel Gaona Cruz a la sentencia del 19 de enero de 1984, de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, cuando ejerc\u00eda la guarda de la Constituci\u00f3n anterior, en la cual expone la historia y el sentido de estos t\u00e9rminos, as\u00ed como sus implicaciones. \u00a0\u00a0 \u00a0<\/p>\n
24 Sentencia C-665 de 2005. En esa ocasi\u00f3n, la Corte revis\u00f3 la constitucionalidad de un decreto ley que constitu\u00eda \u2013seg\u00fan esta Corporaci\u00f3n\u2014\u201cuna ley estatutaria en sentido material\u201d, puesto que hab\u00eda sido dictada con la invocaci\u00f3n de facultades extraordinarias conferidas en un acto legislativo para regular una materia electoral. No obstante, la Corte hall\u00f3 que en realidad no exist\u00eda la norma habilitante invocada por el decreto, por lo cual la declar\u00f3 inexequible y le otorg\u00f3 a su decisi\u00f3n efectos retroactivos. \u00a0<\/p>\n
25 Ejemplos de esto hay varios. En la sentencias C-149 de 1993, una de las primeras de este tipo, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de unos preceptos con efectos retroactivos, por cuanto regulaban un impuesto tambi\u00e9n con retroactividad. En la sentencia C-333 de 2010, varias veces mencionada en la presente providencia, la Corporaci\u00f3n detect\u00f3 graves vicios en una disposici\u00f3n, y la declar\u00f3 inexequible retroactivamente. En ese caso resalt\u00f3 \u201cla notoriedad de los vicios detectados\u201d, al punto que consider\u00f3 posible hablar de un \u201cabuso del derecho por parte de quien(es) en las c\u00e1maras legislativas hubieren promovido la subrepticia incorporaci\u00f3n de estas normas, con presumible representaci\u00f3n sobre la inconstitucionalidad\u201d. \u00a0<\/p>\n
26 https:\/\/www.paef.ugpp.gov.co\/ver20\/anexos\/Manual_Opertivo_PAEF_mayo_dic_2021.pdf P\u00e1gina consultada, por \u00faltima vez, el 13 de abril de 2023.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
27 Los espacios en gris pertenecen a la tabla original. https:\/\/www.paef.ugpp.gov.co\/ver20\/anexos\/Manual_Opertivo_PAEF_mayo_dic_2021.pdf\u00a0 \u00a0<\/p>\n
28 https:\/\/www.minhacienda.gov.co\/webcenter\/ShowProperty?nodeId=\/ConexionContent\/WCC_CLUSTER-191370 Visitado por \u00faltima vez el 13 de abril de 2023. \u00a0<\/p>\n
29 Sentencia C-797 de 2014, antes referida. En ese caso, entre las razones de la inhibici\u00f3n, la Corte invoc\u00f3 la siguiente: \u201c\u00a0esta norma no solo dej\u00f3 de regir desde el 16 de septiembre de 2012, sino que adem\u00e1s, tampoco existe ning\u00fan elemento de juicio que permita inferir \u00e9sta que proyecte sus efectos al d\u00eda de hoy, por las siguientes razones: (i) La accionante, sujeto procesal que activ\u00f3 el control constitucional, y a quien correspond\u00eda asumir esta carga, no suministr\u00f3 ning\u00fan insumo en este sentido [\u2026]\u201d.\u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
{p} \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
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