<\/p>\n
D-14996<\/p>\n
M.P. Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2199 DE 2022-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-015 de 2023<\/p>\n
La Corte Constitucional concluye que la materia de discusi\u00f3n sobre la que recae la demanda que se resuelve a trav\u00e9s de esta providencia ya fue objeto de pronunciamiento y, en consecuencia, dado que los reparos aqu\u00ed expuestos ya fueron analizados ampliamente en la Sentencia C-015 de 2023, lo procedente es estarse a lo resuelto en dicha providencia.<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL RELATIVA-Configuraci\u00f3n<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad<\/p>\n
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipolog\u00eda<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
SENTENCIA C-191 de 2023<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14996<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parciales) de la Ley 2199 de 2022, \u201c[p]or medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el r\u00e9gimen especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca\u201d.<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. Antecedentes<\/p>\n
1. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 7, 14, 16 y 22 (parciales) de la Ley 2199 de 2022. En sintesis, consider\u00f3 que (i) los art\u00edculos 14 (parcial) y 16 (parcial) vulneran el principio de autonom\u00eda territorial; (ii) el art\u00edculo 22 (parcial) quebranta el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n; y (iii) el art\u00edculo 7 (parcial) quebranta los principios constitucionales de democracia participativa y soberan\u00eda popular previstos en los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba, 40, 95 y 319 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
2. En providencia del 1\u00ba de noviembre de 2022, la Magistrada ponente concluy\u00f3 que la demanda no satisfac\u00eda los requisitos se\u00f1alados en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, espec\u00edficamente las exigencias de claridad, especificidad y suficiencia, raz\u00f3n por la cual se dispuso su inadmisi\u00f3n.<\/p>\n
3. Dentro del t\u00e9rmino conferido, el demandante present\u00f3 escrito de correcci\u00f3n. Por lo anterior, mediante Auto del 25 de noviembre de 2022, la Magistrada ponente admiti\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 14 y 16 (parciales) y 22 (parcial) de la Ley 2199 de 2022, y la rechaz\u00f3 respecto del cargo presentado contra el art\u00edculo 7 de la Ley 2199 de 2022.<\/p>\n
4. En dicha providencia, en atenci\u00f3n a la admisi\u00f3n parcial sobre los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parciales), dispuso (i) comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, a la Naci\u00f3n – ministerios del Interior, Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, y de Vivienda, Ciudad y Territorio; y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n; (ii) correr traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n; (iii) fijar en lista la disposici\u00f3n acusada, con el objeto de recibir conceptos sobre la demanda de la referencia por parte de todos y todas las interesadas; (iv) invitar al proceso, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios; a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos; al Departamento de Cundinamarca; a Bogot\u00e1 – Distrito Capital; a los municipios de C\u00e1queza, Chocont\u00e1, Facatativ\u00e1, Fusagasug\u00e1, Gachet\u00e1, Girardot, Guaduas, La Mesa, Medina, Pacho, San Juan de Rioseco, \u00a0Soacha, Ubat\u00e9, Villeta y Zipaquir\u00e1; al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo -CIDER- de la Universidad de los Andes, a la Escuela Superior de Administraci\u00f3n P\u00fablica y a las universidades de Cundinamarca, Externado de Colombia, de La Sabana, del Rosario, Javeriana, Libre \u00a0y Nacional de Colombia.<\/p>\n
<\/p>\n
5. Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
II. Normas demandadas<\/p>\n
6. A continuaci\u00f3n se transcriben las disposiciones demandadas, destacando los enunciados cuestionados:<\/p>\n
\u201cLEY 2199 DE 2022<\/p>\n
(febrero 8)<\/p>\n
“POR MEDIO DE LA CUAL SE DESARROLLA EL ART\u00cdCULO 325 DE LA CONSTITUCI\u00d3N POL\u00cdTICA Y SE EXPIDE EL R\u00c9GIMEN ESPECIAL DE LA REGI\u00d3N METROPOLITANA BOGOT\u00c1 – CUNDINAMARCA”<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
CAP\u00cdTULO IV<\/p>\n
PLAN DIRECTOR DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO REGIONAL<\/p>\n
ART\u00cdCULO 14.\u00a0Plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana.\u00a0El Plan Estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana es un instrumento de planeaci\u00f3n de mediano y largo plazo que permite definir el modelo territorial regional, criterios y objetivos e implementar un sistema de coordinaci\u00f3n, direccionamiento y programaci\u00f3n del desarrollo regional sostenible. Este plan contendr\u00e1 dos componentes principales: uno de planeaci\u00f3n socioecon\u00f3mica y otro de ordenamiento f\u00edsico – espacial.<\/p>\n
El Plan Estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana estar\u00e1 acompa\u00f1ado de un Plan Inversiones e incluir\u00e1 los programas de ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
La Secretar\u00eda T\u00e9cnica de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca prestar\u00e1 de forma gratuita asesor\u00eda y apoyo t\u00e9cnico, jur\u00eddico y financiero, a los municipios que lo soliciten, para la actualizaci\u00f3n y\/o armonizaci\u00f3n de los planes de desarrollo municipales o planes de ordenamiento territoriales.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1.\u00a0El plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana podr\u00e1 formular su componente de ordenamiento f\u00edsico – espacial por subregiones, teniendo en cuenta las entidades territoriales asociadas a la Regi\u00f3n Metropolitana y los criterios t\u00e9cnicos definidos por el observatorio metropolitano.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2.\u00a0El consejo regional expedir\u00e1 el acuerdo regional que defina la vigencia, adopci\u00f3n, par\u00e1metros y condiciones del plan Estrat\u00e9gico y Ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana, el cual podr\u00e1 ser revisado cada 6 a\u00f1os.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 16.\u00a0Componente de ordenamiento f\u00edsico – espacial del plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana.\u00a0En su componente de ordenamiento f\u00edsico – espacial, el Plan Estrat\u00e9gico de la Regi\u00f3n Metropolitana deber\u00e1 regular principalmente los siguientes aspectos:<\/p>\n
1. La Gesti\u00f3n Integral del Agua.<\/p>\n
2. El Sistema Metropolitano de V\u00edas y Transporte P\u00fablico Urbano.<\/p>\n
3. El Sistema de Equipamientos Metropolitanos y su dimensionamiento conforme a los planes o estrategias para la seguridad ciudadana.<\/p>\n
4. El modelo de ocupaci\u00f3n metropolitano sujeto a la estructura ecol\u00f3gica principal regional.<\/p>\n
5. Vivienda social y prioritaria en el \u00e1mbito metropolitano y los instrumentos para la gesti\u00f3n de suelo dirigida a este prop\u00f3sito.<\/p>\n
6. Los mecanismos que garanticen el reparto equitativo de cargas y beneficios, generados por el ordenamiento territorial y ambiental.<\/p>\n
7. Objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios que hacen parte de la Regi\u00f3n Metropolitana, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relaci\u00f3n con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.<\/p>\n
8. Las pol\u00edticas para la protecci\u00f3n de los suelos de valor agropecuario y forestal.<\/p>\n
9. El programa de ejecuci\u00f3n, armonizando sus vigencias a las establecidas en la ley para los planes de ordenamiento territorial de los municipios que conforman la Regi\u00f3n Metropolitana.<\/p>\n
10. Las dem\u00e1s directrices necesarias para el cumplimiento de los planes.<\/p>\n
CAP\u00cdTULO V<\/p>\n
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y SISTEMA DE TOMA DE DECISIONES<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 22.\u00a0Sistema de toma de decisiones dentro del consejo regional.\u00a0El Consejo Regional tomar\u00e1 sus decisiones de acuerdo con los siguientes criterios:<\/p>\n
1. En las decisiones del Consejo Regional se promover\u00e1 el consenso, tal como lo establece el Art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
2. Seg\u00fan lo contemplado en el Art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para las decisiones referentes al nombramiento y retiro del Director, y los aportes, gastos y las inversiones de la Regi\u00f3n Metropolitana se requerir\u00e1 la aceptaci\u00f3n de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.<\/p>\n
3. El cu\u00f3rum deliberatorio se constituye con una cuarta parte de los miembros del Consejo Regional y el cu\u00f3rum decisorio con las tres cuartas partes de los miembros del Consejo Regional. El delegado del Gobierno Nacional no se contabilizar\u00e1 para la determinaci\u00f3n del cu\u00f3rum.<\/p>\n
4. Las decisiones referentes a cada \u00e1rea tem\u00e1tica se tomar\u00e1n por los municipios que integren su respectivo \u00e1mbito geogr\u00e1fico.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 1.\u00a0De no existir consenso en la primera votaci\u00f3n, se proceder\u00e1 de la siguiente manera:<\/p>\n
1. Se utilizar\u00e1 la moci\u00f3n de insistencia hasta por tres veces.<\/p>\n
2. Se conformar\u00e1 una subcomisi\u00f3n que presentar\u00e1 un informe al Consejo Regional para la insistencia.<\/p>\n
3. Se tomar\u00e1 la decisi\u00f3n por mayor\u00eda absoluta, y en todo caso, la decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 2.\u00a0Cuando una decisi\u00f3n afecte directamente a uno o varios municipios o al Distrito Capital, el Consejo Regional establecer\u00e1, en el acuerdo que adopta la decisi\u00f3n, las medidas que compensen y mitiguen los impactos generados, las cuales ser\u00e1n concertadas con el respectivo municipio previo a la aprobaci\u00f3n de la decisi\u00f3n.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO 3.\u00a0El Consejo Regional definir\u00e1 en su estatuto el procedimiento para la aplicaci\u00f3n de lo establecido en el presente Art\u00edculo.\u201d<\/p>\n
7. El demandante cuestion\u00f3 los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parciales) de la Ley 2199 de 2022 y, en consecuencia, solicit\u00f3 su inexequibilidad. En concreto, consider\u00f3 que (i) los art\u00edculos 14 (parcial) y 16 (parcial) vulneran el principio de autonom\u00eda territorial porque, en clara oposici\u00f3n a lo dispuesto en los art\u00edculos 1\u00ba, 287, 311, 313 y 325 de la Constituci\u00f3n, establecen que el Plan Estrat\u00e9gico y de Ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana ostenta jerarqu\u00eda superior respecto de los actos de los concejos municipales y del Distrito Capital sobre ordenamiento territorial y reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, y (ii) el art\u00edculo 22 quebranta el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n en raz\u00f3n a que confiere un poder de veto generalizado a la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y a la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca, pese a que la configuraci\u00f3n prevista en el articulo 325 superior as\u00ed no lo establece.<\/p>\n
Primer cargo. \u201cVulneraci\u00f3n del principio de autonom\u00eda territorial; p\u00e9rdida de competencias de los concejos municipales y el concejo distrital en cuanto a lo correspondiente con uso de suelos.\u201d – Violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1\u00ba, 287, 311, 313 y 325 superiores<\/p>\n
8. El accionante sostuvo que la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo y las reglas para controlar, preservar y defender el patrimonio ecol\u00f3gico de los municipios corresponde, de conformidad con lo establecido en los numerales 7 y 9 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n, a los concejos municipales y distritales. Agreg\u00f3 que, en atenci\u00f3n a las reglas constitucionales de creaci\u00f3n de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca previstas en el art\u00edculo 325 superior, solo el marco normativo sobre la planificaci\u00f3n del desarrollo y la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo tiene estatus superior respecto de la regulaci\u00f3n que corresponde a los municipios y al Distrito. Pese a la existencia clara de estos postulados, continu\u00f3, los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley parcialmente demandada indican que el ordenamiento territorial debe sujetarse al Plan Estrat\u00e9gico y de Ordenamiento de la Regi\u00f3n:<\/p>\n
\u201cEn consecuencia, lo que no es constitucional es que la ley (i) asigne competencias a la RMBC que no fueron habilitadas constitucionalmente, en particular, las competencias sobre ordenamiento territorial y reglamentaci\u00f3n de usos del suelo y (ii) que se pretenda aplicar a estas decisiones de la RMBC, decisiones sobre las que no ten\u00eda competencia, la superior jerarqu\u00eda que menciona el art\u00edculo 325 superior.\u201d<\/p>\n
9. En concepto del accionante, por virtud del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, aquello que deben ajustar los municipios y el Distrito respecto de la Regi\u00f3n Metropolitana son los planes de desarrollo, pero no los planes de ordenamiento territorial, pues estos \u00faltimos materializan la autonom\u00eda territorial, guiada por los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad. En este sentido, lo que disponen los art\u00edculos 14 y 16 como una obligaci\u00f3n o deber es contrario a la Constituci\u00f3n. En particular, respecto al art\u00edculo 1\u00ba superior, indic\u00f3 que la autonom\u00eda territorial se concreta, entre otros, en el principio de subsidiariedad, por lo cual, la reglamentaci\u00f3n del uso del suelo de cada ente territorial es atribuci\u00f3n del respectivo concejo; anular esta atribuci\u00f3n constituir\u00eda un vaciamiento inaceptable.<\/p>\n
10. Al corregir la demanda, adicionalmente, sostuvo que en la regulaci\u00f3n de los art\u00edculos 14 y 16 (parcialmente demandados) se concreta un poder de veto. Lo anterior porque, aunque la instancia de gobierno de la Regi\u00f3n Metropolitana est\u00e1 integrada por los alcaldes, la regulaci\u00f3n del ordenamiento territorial y uso del suelo es competencia de los concejos distritales, \u201c[e]n eso consiste el vaciamiento de competencias en materia de ordenamiento territorial, que constitucionalmente son del Concejo de Bogot\u00e1 y que pretende trasladarse en parte al Consejo Regional en donde se concreta con la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1, no con el concejo que es quien tiene la competencia y (v) [p]recisamente ese poder general de veto, tanto en cabeza de Bogot\u00e1 como en cabeza de la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca es inconstitucional, porque en la previsi\u00f3n constitucional no era un poder general sino excepcional.\u201d<\/p>\n
Segundo cargo. \u201cEl art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022 se encuentra en contrav\u00eda al principio de autonom\u00eda territorial establecido en el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia.\u201d<\/p>\n
11. En cuanto al segundo cargo, dirigido al art\u00edculo 22 (parcial) por desconocer el principio de autonom\u00eda territorial, indic\u00f3 que (i) el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n introdujo de manera excepcional la necesidad de contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y de la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca en dos tipos de asuntos: el nombramiento y retiro del director y los gastos e inversiones de la Regi\u00f3n; pese a lo anterior, (ii) el art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022 convierte la excepci\u00f3n en regla general, concediendo un poder de veto a quienes representan los dos entes territoriales mencionados:<\/p>\n
\u201cDe esta manera, el poder de veto radicado en la Alcald\u00eda de Bogot\u00e1 y en la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca, en el dise\u00f1o constitucional, se supon\u00eda que ere (sic) una excepci\u00f3n \u00fanicamente para estos dos asuntos. Sin embargo de contradictorio (sic) a lo establecido en este mandato constitucional el art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022, y espec\u00edficamente, el numeral 3\u00b0 de su par\u00e1grafo 1\u00b0, hace de esta excepci\u00f3n la regla general siempre que no haya consenso, es decir, se puede usar ese poder de veto para todas las materias, y no para las espec\u00edficas que permit\u00eda la Constituci\u00f3n, lo cual incluye materias que no eran de competencia de la Regi\u00f3n Metropolitana como la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, inconstitucionalidad que se acent\u00faa al otorgarle a la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca esa posibilidad, pues en el dise\u00f1o constitucional actual la Gobernaci\u00f3n no tiene esa competencia, ni siquiera en el art\u00edculo 325, que le da competencia (como integrante del Consejo Regional de la Regi\u00f3n Metropolitana) en materia de planificaci\u00f3n del desarrollo no del ordenamiento territorial.\u201d<\/p>\n
12. Como soporte a este cargo, el accionante precis\u00f3 que las gobernaciones no tienen competencias referidas tampoco al ordenamiento territorial, por lo cual, la posibilidad de veto que se est\u00e1 concediendo le permitir\u00eda al Departamento de Cundinamarca asumir atribuciones que corresponden a los municipios. Tal como lo establece el art\u00edculo 41 de la Ley 152 de 1994, los departamentos brindan orientaci\u00f3n y apoyo t\u00e9cnico para la elaboraci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial, \u201cmas no la toma de decisiones, como se lo pretende el art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022, en donde se le permite a la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca como integrante del Consejo Regional, y adicionalmente, se le permite ejercer el \u201crasgo\u201d de veto \u00a0un derecho al veto, sobre estas y otras [materias] que van m\u00e1s all\u00e1 del nombramiento y retiro del director y los gastos e inversiones de la Regi\u00f3n Metropolitana, es aqu\u00ed donde radica la inconstitucionalidad (…).\u201d<\/p>\n
IV. S\u00edntesis de las intervenciones<\/p>\n
13. En el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibieron las siguientes intervenciones: (i) de entidades estatales, en concreto del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, del Distrito Capital, de la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y de la Naci\u00f3n – Ministerio del Interior; y (ii) de instituciones no estatales, en cabeza de la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos y de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales.<\/p>\n
Intervenciones en favor de la exequibilidad<\/p>\n
14. El Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, a trav\u00e9s del Coordinador del Grupo de Asuntos Judiciales, solicit\u00f3 desestimar las pretensiones de la demanda y declarar la exequibilidad de las disposiciones cuestionadas. Sobre el primer cargo, indic\u00f3 que con los art\u00edculos 14 y 16 parcialmente demandados, no se reconocen competencias que no hayan sido contempladas por el Constituyente; as\u00ed, aunque el art\u00edculo 325 superior no establece un listado de las facultades de la Regi\u00f3n Metropolitana, \u201cs\u00ed dispone que la Regi\u00f3n se cre\u00f3 con el objeto de garantizar la ejecuci\u00f3n de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestaci\u00f3n oportuna y eficiente de los servicios a su cargo\u201d, enunciado que est\u00e1 en plena armon\u00eda con lo dispuesto los art\u00edculos 14 y 16, pues para dar una lectura adecuada a las disposiciones involucradas deben tenerse en cuenta (i) los asuntos objeto de competencia de la regi\u00f3n y (ii) el alcance y concepto de los hechos metropolitanos.<\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta que, el ordenamiento territorial es un instrumento de planificaci\u00f3n del desarrollo, y considerando que en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de acto legislativo modificatorio del art\u00edculo 325, expresamente se se\u00f1ala que una de las finalidades de la asociaci\u00f3n de las entidades territoriales habilitadas para la conformaci\u00f3n de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 Cundinamarca es, entre otras cosas, resolver asuntos comunes prioritarios en materia de ordenamiento territorial, es claro que la expresi\u00f3n \u201cplanes y programas de desarrollo sostenible\u201d utilizada en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al definir las finalidades de dicho esquema asociativo, incluye la funci\u00f3n de ordenamiento territorial, y en consecuencia los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 al regular asuntos relacionados con el ordenamiento territorial desarrollan en forma precisa el mandato contenido en el referido art\u00edculo 325 de la Carta.\u201d<\/p>\n
15. \u00a0Adem\u00e1s de lo anterior, precis\u00f3 que la Regi\u00f3n tiene a su cargo la prestaci\u00f3n de servicios a su cargo, lo que supone necesariamente el ejercicio de la funci\u00f3n de ordenamiento territorial, restringida \u201c\u00fanicamente… aquellos aspectos que afecten, impacten o beneficien a un n\u00famero plural de entidades territoriales asociadas a la Regi\u00f3n. Por lo dem\u00e1s, cada municipio es aut\u00f3nomo en la regulaci\u00f3n de su suelo y la ocupaci\u00f3n de su espacio (\u2026).\u201d<\/p>\n
16. De otro lado, respecto del art\u00edculo 22 cuestionado, el Departamento consider\u00f3 que no se contraviene la prohibici\u00f3n general de veto prevista en el art\u00edculo 325 superior, en raz\u00f3n a que \u201c[l]o que hace el par\u00e1grafo 1 del referido art\u00edculo 22 es definir una manera de resolver las situaciones en las que hay disenso, atendiendo a criterios demogr\u00e1ficos.\u201d<\/p>\n
17. Bogot\u00e1 – Distrito Capital, mediante la Directora de Gesti\u00f3n Judicial de la Secretar\u00eda Jur\u00eddica Distrital, advirti\u00f3 que los cargos propuestos son similares a los admitidos bajo el radicado D-14809, por lo cual procede la acumulaci\u00f3n. Dicho lo anterior, el Distrito solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de los enunciados cuestionados. \u00a0Frente al cargo contra los art\u00edculos 14 y 16 (parciales), indic\u00f3 que (i) el art\u00edculo 325 superior no proh\u00edbe a la Regi\u00f3n Metropolitana abordar asuntos relacionados con el ordenamiento territorial, por lo cual, el Legislador org\u00e1nico tiene potestad de definir el alcance de las competencias de la asociaci\u00f3n; y que, (ii) seg\u00fan lo afirmado por la Corte Constitucional, la reglamentaci\u00f3n del suelo es un asunto en el que los intereses departamentales y nacionales concurren, por lo cual, sin desconocer la atribuci\u00f3n concedida a los municipios, es un tema que debe ser trabajado de manera coordinada. \u00a0En cuanto al segundo cargo puntualiz\u00f3 que \u201cel legislador estableci\u00f3 mecanismos para que primara la autonom\u00eda municipal en aquellos asuntos del \u00e1mbito local y otros tantos antes de llegar como \u00faltimo recurso a la decisi\u00f3n atendiendo mayor\u00edas. Por ende, el Distrito Capital estima que la norma acusada permiti\u00f3 desarrollar el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esto es, la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1, Cundinamarca como entidad administrativa de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial.\u201d<\/p>\n
18. La Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca, a trav\u00e9s del Gobernador, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Para ello, luego de referirse al marco general sobre la conformaci\u00f3n de la Regi\u00f3n Metropolitana, indic\u00f3 que los planes y programas de desarrollo sostenible incluyen la planeaci\u00f3n sobre el ordenamiento territorial y destac\u00f3 su relaci\u00f3n entre el Plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento, para concluir que la superior jerarqu\u00eda en algunos temas se justifica en la necesidad de \u201cgarantizar la efectividad y materializaci\u00f3n de los lineamientos que versen sobre la ocupaci\u00f3n del territorio, proferidos democr\u00e1ticamente en el seno del Consejo Regional para lo cual, conforme se explic\u00f3 en el ac\u00e1pite precedente, la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca tiene capacidad de disposici\u00f3n.\u201d Agreg\u00f3 que era importante evidenciar que el Plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento no tiene por objeto reglamentar directamente aspectos del ordenamiento territorial, ni de los usos del suelo, sino dar directrices y pautas; aunado al hecho de que, a trav\u00e9s de diferentes regulaciones, autoridades diferentes a los concejos prev\u00e9n lineamientos a tener en cuenta por estas corporaciones al momento de aprobar el Plan de ordenamiento territorial, sin que por ello se afirme que se desconoce la autonom\u00eda de los municipios.<\/p>\n
19. Respecto al segundo cargo, se\u00f1al\u00f3 que lo dispuesto en el numeral 3\u00b0, par\u00e1grafo 2\u00b0 (sic, debi\u00f3 decir 1\u00ba), del art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022 no solo es una materializaci\u00f3n del mandato constitucional de buscar el consenso (Art. 325, CP), sino una regla que permite un sano equilibrio institucional al interior de la Regi\u00f3n Metropolitana.<\/p>\n
20. La Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, a trav\u00e9s de su representante legal suplente, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas. A partir de la libertad de configuraci\u00f3n que corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica y del principio de autonom\u00eda territorial en el marco de un estado unitario, indic\u00f3 que los art\u00edculos 14 y 16 no desconocen los mandatos constitucionales invocados, en atenci\u00f3n a que \u201crespetan cada uno de los postulados se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica respecto de las competencias asignadas en el ordenamiento jur\u00eddico.\u201d Agreg\u00f3 que con el art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022 no se quebranta el articulo 1 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que el accionante omiti\u00f3 considerar que el art\u00edculo 325 superior promueve el consenso.<\/p>\n
21. La Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales, por intermedio de la Directora Ejecutiva, se pronunci\u00f3 en favor de la exequibilidad de las disposiciones cuestionadas. Para justificar su posici\u00f3n, indic\u00f3 que los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 no quebrantan la autonom\u00eda territorial, en tanto la competencia para reglamentar el uso del suelo sigue en cabeza de los concejos municipales, y las disposiciones \u201csuperan el test de vaciamiento desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional\u201d. En cuanto a lo primero, advirti\u00f3 que el art\u00edculo 14 parcialmente cuestionado permite que, a trav\u00e9s del Plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento, se defina un modelo territorial regional, as\u00ed como criterios y objetivos que promuevan una articulaci\u00f3n entre los diferentes niveles territoriales; mientras que el art\u00edculo 16 reconoce que la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo compete a los municipios y al Distrito capital. A su turno, respecto al test mencionado, indic\u00f3 que (i) los municipios no pierden el control y direccionamiento de la competencia atribuida por la Constituci\u00f3n en materia de reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo; (ii) el objeto institucional de los concejos no se afecta, pues ellos seguir\u00e1n expidiendo los planes de ordenamiento territorial; y (iii) la regulaci\u00f3n prevista en los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022 obedece a razones constitucionales, ligadas a los principio de autonom\u00eda y concurrencia.<\/p>\n
22. \u00a0Finalmente, indic\u00f3 que el art\u00edculo 22 de la ley demandada no extiende el derecho al veto, ni le otorga funciones a la Gobernaci\u00f3n que no le han asignado por disposici\u00f3n constitucional, simplemente prev\u00e9 un procedimiento excepcional en caso de que no exista consenso y en relaci\u00f3n con una materia en la que los departamentos tambi\u00e9n tienen intereses y, por tanto, posibilidad de concurrencia.<\/p>\n
Intervenci\u00f3n en favor de la inhibici\u00f3n y, en subsidio, exequibilidad<\/p>\n
23. La Naci\u00f3n – Ministerio del Interior, a trav\u00e9s de apoderado, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declararse inhibida para resolver la demanda y, en subsidio, declarar la exequibilidad de las disposiciones cuestionadas. Para fundamentar su posici\u00f3n, la Cartera transcribi\u00f3 las disposiciones constitucionales invocadas como par\u00e1metro de control por el demandante e indic\u00f3 que el art\u00edculo 325 superior estableci\u00f3 que una ley org\u00e1nica desarrollar\u00eda sus mandatos. En efecto, continu\u00f3, la Ley 2199 de 2022 se refiri\u00f3 a la planificaci\u00f3n territorial y previ\u00f3 el Plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento, \u201ccentrado en las necesidades de las entidades territoriales asociadas\u201d y compuesto por dos componentes, la planeaci\u00f3n socioecon\u00f3mica y el ordenamiento f\u00edsico – espacial, por lo cual, sobre este \u00faltimo aspecto, la sujeci\u00f3n que establecen los art\u00edculos 14 y 16 de las disposiciones territoriales a las de la Regi\u00f3n no tiene por objeto desconocer su autonom\u00eda sino articular los diferentes niveles territoriales<\/p>\n
24. Aunado a ello, destac\u00f3 que el art\u00edculo 22 tampoco desconoc\u00eda o lesionaba el principio de autonom\u00eda territorial y que constitu\u00eda el ejercicio del Congreso al regular, a trav\u00e9s de una ley org\u00e1nica, lo relacionado con la toma de decisiones dentro de la Regi\u00f3n. A continuaci\u00f3n, hizo referencia al tr\u00e1mite legislativo de la Ley 2199 de 2022 y precis\u00f3 que en este caso no se satisfac\u00edan los requisitos de aptitud de la demanda porque el demandante parte de su particular interpretaci\u00f3n sobre los art\u00edculos cuestionados; \u201cla particular visi\u00f3n del actor sobre lo que, en su sentir, regula la normatividad acusada, no vicia per se por inconstitucionalidad las reglas demandadas, raz\u00f3n por la cual se solicita a la Corte declararse inhibida para resolver de fondo esta demanda o, en subsidio, declarar exequible las normas demandadas, pues las vulneraciones de los preceptos constitucionales alegada por el actor no dejan de ser meramente hipot\u00e9tica.\u201d<\/p>\n
V. Concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
25. La Procuradora General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia que se profiera dentro del radicado D-14809. Indic\u00f3 que, en dicha oportunidad, solicit\u00f3 declarar (i) la exequibilidad de los art\u00edculos 14 y 16, y (ii) la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy en todo caso, la decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca\u201d, contenida en el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del la Ley 2199 de 2022.<\/p>\n
26. Sobre el primer cargo, destac\u00f3 que los art\u00edculos 14 y 16 no desconocen la atribuci\u00f3n constitucional de competencias en materia territorial, \u201cporque, conforme a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los art\u00edculos 288, 298, 313.7, 325 y 334 de la Constituci\u00f3n, es claro que el Congreso de la Rep\u00fablica se encuentra facultado para disponer que, en el marco institucional de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 \u2013 Cundinamarca, se aborden \u201chechos metropolitanos\u201d, como lo es el ordenamiento f\u00edsico -espacial.\u201d Destac\u00f3, adem\u00e1s, que la partitipaci\u00f3n en la Regi\u00f3n es voluntaria; los planes y programas de desarrollo que competen a la Regi\u00f3n incluyen temas de ordenaci\u00f3n territorial y que \u201cen su autonom\u00eda territorial, le corresponde a los municipios adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial, y dem\u00e1s instrumentos de planificaci\u00f3n. Entonces, no se trata de una sustracci\u00f3n de competencias, sino de un deber de coordinaci\u00f3n en virtud de los compromisos adquiridos al vincularse al referido esquema de asociaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
27. Frente al segundo cargo, adujo que la norma acusada desconoce que el Constituyente derivado busc\u00f3 asegurar que todos los municipios miembros de la Regi\u00f3n Metropolitana tuvieran la oportunidad de gestionar sus intereses en igualdad de condiciones, en especial, frente al Distrito Capital y el Departamento de Cundinamarca, evitando el veto por parte de estos \u00faltimos salvo en lo relacionado con asuntos expresamente determinados.<\/p>\n
VI.\u00a0Consideraciones de la Corte Constitucional<\/p>\n
1. Competencia de la Corte<\/p>\n
28. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues se demanda contra una disposici\u00f3n perteneciente a una Ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
2. Cuestiones previas: de la aptitud de la demanda y la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional<\/p>\n
2.1. Aptitud de la demanda<\/p>\n
29. La Naci\u00f3n -Ministerio del Interior valor\u00f3 en su intervenci\u00f3n que la demanda no era apta para provocar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporaci\u00f3n. Al respecto, inicia la Sala Plena por indicar que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es expresi\u00f3n del derecho de participaci\u00f3n en una democracia e instrumento de control sobre el poder de configuraci\u00f3n normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la Rep\u00fablica. El ejercicio de dicho mecanismo, sin embargo, no est\u00e1 desprovisto de exigencias que, si bien no pueden constituirse en barreras para el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, est\u00e1n orientadas a dar cuenta (i) de la presunci\u00f3n de correcci\u00f3n de las leyes y de la pretensi\u00f3n de estabilidad del ordenamiento jur\u00eddico; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por s\u00ed mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participaci\u00f3n y el debate ciudadano.<\/p>\n
30. En esta direcci\u00f3n, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con una serie de requisitos, uno de los cuales consiste en exponer las razones o motivos por los cuales una norma desconoce el ordenamiento superior; \u00a0exigencia que se traduce en la presentaci\u00f3n de por lo menos un cargo con sujeci\u00f3n a los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La valoraci\u00f3n de tal cumplimiento corresponde, prima facie, al magistrado sustanciador, a cargo de quien se encuentra la etapa de admisi\u00f3n de la demanda de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 2067 de 1991; no obstante lo anterior, esta Corporaci\u00f3n ha precisado que la Sala Plena, en quien recae la competencia de emitir un fallo, tiene la posibilidad, una vez transcurrida la etapa participativa, de valorar si la demanda es apta o no.<\/p>\n
31. Ahora bien, cuando la solicitud de inhibici\u00f3n proviene de quien interviene dentro del proceso de constitucionalidad, como ocurre en este caso, la Sala Plena ha precisado que es necesario que exhiba una carga argumentativa que cuestione la valoraci\u00f3n inicial efectuada por el magistrado sustanciador. Pese a esta exigencia, la Sala Plena evidencia que la petici\u00f3n de inhibici\u00f3n efectuada por el Ministerio del Interior es general y se funda, de hecho, en razones de fondo para indicar que la lectura del demandante a las disposiciones cuestionadas no es acertada.<\/p>\n
32. Por este motivo, la Sala desestima dicha solicitud y reitera que en este caso el demandante present\u00f3 una demanda que, fundada en dos cargos, es comprensible -claridad-; parte de una interpretaci\u00f3n plausible de los enunciados demandados -certeza-; da cuenta de las razones de orden constitucional -pertinencia- por las cuales, presuntamente, las disposiciones parcialmente cuestionadas desconocen las competencias de los municipios en materia de ordenamiento territorial y, en \u00faltimas, su autonom\u00eda, y, adem\u00e1s, vulneran las reglas previstas en el art\u00edculo 325 superior respecto a las competencias de la Regi\u00f3n Metropolitana y sus mecanismos de adopci\u00f3n de decisi\u00f3n -especificidad-. Por \u00faltimo, el demandante logr\u00f3 generar una m\u00ednima duda de inconstitucional, con lo cual, cumple el requisito de suficiencia.<\/p>\n
33. Sin perjuicio de lo anterior, es preciso delimitar el objeto de discusi\u00f3n respecto del art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022. En efecto, el cargo segundo del accionante se dirige contra dos enunciados: \u201cpara las decisiones referentes al nombramiento y retiro del Director, y los aportes, gastos y las inversiones de la Regi\u00f3n Metropolitana se requerir\u00e1 la aceptaci\u00f3n de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca\u201d (numeral 2\u00ba) y \u201c[s]e tomar\u00e1 la decisi\u00f3n por mayor\u00eda absoluta, y en todo caso, la decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.\u201d (numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1 -parcial-). No obstante, el primero de los apartados referidos no solo obedece a una reiteraci\u00f3n de lo dispuesto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, sino que contra esa regla el accionante no formula ning\u00fan reparo; de hecho, se apoya en ella para indicar que el constituyente previ\u00f3 como excepci\u00f3n la necesidad de que para dos tipos de decisiones se cuente con el voto favorable del Distrito Capital y del departamento de Cundinamarca, por lo cual, la exigencia de aceptaci\u00f3n de dichas autoridades no era constitucional en escenarios diferentes.<\/p>\n
34. Por lo anterior, al no existir un reparo de inconstitucionalidad contra el primer apartado (numeral 2\u00ba del art\u00edculo 22), la Sala solo tendr\u00e1 en cuenta como enunciado demandado el perteneciente al numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22. En esta direcci\u00f3n, al no existir siquiera un cargo de inconstitucionalidad contra el primer apartado del numeral 2\u00ba mencionado, el cual, se insiste, reproduce un texto superior, no se considera necesario realizar un estudio sobre la satisfacci\u00f3n de los requisitos argumentativos para superar un examen de aptitud. Con todo, si se analiza el \u00fanico cargo formulado contra el art\u00edculo 22 (parcial), habr\u00eda que concluirse que, en relaci\u00f3n con el numeral 2\u00ba del mismo, no se cumplir\u00eda el requisito de especificidad, en tanto al reproducir un contenido constitucional no se presenta en la demanda ejercicio alguno de contrastaci\u00f3n que d\u00e9 cuenta de una presunta violaci\u00f3n de este enunciado legal a un mandato superior.<\/p>\n
<\/p>\n
2.2. Par\u00e1metros de an\u00e1lisis para la cosa juzgada constitucional. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
35. En la Sentencia C-233 de 2021 se reiteraron las categor\u00edas que la jurisprudencia constitucional ha decantado sobre la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional, a partir del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que dispone: \u201cLos fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d; aunado a lo anterior, concordante con lo establecido en el \u00a0art\u00edculo 46 del Decreto 2067 de 1991, se\u00f1ala que: \u201cNinguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
36. La Sala precis\u00f3 que la cosa juzgada constitucional se fundamenta en, y propicia la eficacia de, diversos valores constitucionales: (i) protege la seguridad jur\u00eddica, al dar estabilidad y certidumbre a las reglas sobre las que las autoridades y los ciudadanos adelantan sus actuaciones; (ii) salvaguarda el principio de buena fe, asegurando consistencia en las decisiones de la Corte; (iii) garantiza la autonom\u00eda judicial, pues evita que un asunto decidido judicialmente pueda ser examinado por otra autoridad; y (iv) maximiza la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
37. De modo que las sentencias que declaran inexequible una norma son definitivas, pues estas conllevan su exclusi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico. Por su parte, aquellas que concluyen con la declaratoria de conformidad de la ley con la Constituci\u00f3n (de exequibilidad simple o de exequibilidad condicionada) abren una serie de posibilidades diversas, debido al alcance del control realizado por la Corte, as\u00ed como a los efectos que esta atribuye a sus providencias. En ese contexto, ha surgido una clasificaci\u00f3n relevante acerca de la naturaleza de la cosa juzgada en los distintos pronunciamientos de la Corte.<\/p>\n
38. Destac\u00f3 que para comprender adecuadamente la construcci\u00f3n jurisprudencial entorno a la cosa juzgada constitucional es importante tener en cuenta tres aspectos.\u00a0El objeto\u00a0analizado por la Corporaci\u00f3n (la disposici\u00f3n o norma demandada);\u00a0el problema jur\u00eddico\u00a0efectivamente construido a partir de los cargos propuestos por el demandante; y la relaci\u00f3n entre la\u00a0motivaci\u00f3n\u00a0y la\u00a0decisi\u00f3n\u00a0de la sentencia. Las relaciones que surgen entre estos aspectos han dado lugar a un conjunto de fen\u00f3menos que expresan diversos alcances de la cosa juzgada: lo que la Corte ha denominado\u00a0una tipolog\u00eda de la cosa juzgada, y que puede resumirse en el siguiente cuadro:<\/p>\n
Aspecto relevante para<\/p>\n
tener en cuenta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tipolog\u00eda de la cosa juzgada<\/p>\n
El objeto: la norma o la disposici\u00f3n demandada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Formal o material<\/p>\n
El problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Relativa (expl\u00edcita o impl\u00edcita) o absoluta<\/p>\n
39. \u00a0Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha indicado que, en ocasiones, es posible advertir en principio la existencia de una decisi\u00f3n previa sobre una norma en particular, pero que, una vez analizado el asunto, es claro que \u201cen la parte motiva se hace referencia a otra, o no se incorpora argumentaci\u00f3n alguna\u201d, situaci\u00f3n que, en realidad, no materializa un evento de cosa juzgada, pues es apenas aparente. Por lo anterior, es viable que este Tribunal se pronuncie sobre la materia, dado que no la ha juzgado con anterioridad. Para este an\u00e1lisis, como se precis\u00f3 en la Sentencia C-233 de 2021, es necesario examinar la relaci\u00f3n entre la motivaci\u00f3n y la decisi\u00f3n adoptada.<\/p>\n
40. Con base en las tipolog\u00edas desarrolladas sobre cosa juzgada constitucional y el evento mencionado en el fundamento anterior sobre cosa juzgada aparente, procede la Sala a examinar si frente a los art\u00edculos 14, 16 y 22 de la Ley 2199 de 2022 oper\u00f3 la figura de la cosa juzgada constitucional; para ello se abordar\u00e1, en un primer momento, el alcance del pronunciamiento efectuado en la Sentencia C-015 de 2023 y, a continuaci\u00f3n, se justificar\u00e1 por qu\u00e9 en este caso se presenta cosa juzgada formal y relativa.<\/p>\n
2.2.1. Sentencia C-015 de 2023<\/p>\n
41. Mediante la Sentencia C-015 de 2023, la Corte Constitucional resolvi\u00f3 una demanda ciudadana de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parcial ) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022. A continuaci\u00f3n, la Sala Plena se referir\u00e1 a los cargos, problemas jur\u00eddicos y decisi\u00f3n adoptada en dicha providencia.<\/p>\n
Respecto de los art\u00edculos 14 y 16 de la Ley 2199 de 2022<\/p>\n
42. Cargos. Los art\u00edculos 14 y 16 -integralmente- lesionan los art\u00edculos 313, numeral 7\u00ba, y 325 de la Constituci\u00f3n. En concepto de la accionante, pese a que el art\u00edculo 325 superior no otorg\u00f3 competencia a la Regi\u00f3n Metropolitana para regular el ordenamiento territorial y, por lo tanto, reglamentar los usos del suelo, las disposiciones cuestionadas s\u00ed lo hacen, desconociendo que esta atribuci\u00f3n es concedida por la Constituci\u00f3n a los municipios. Al ordenarse, en una ley org\u00e1nica, que los municipios que decidan integrar la Regi\u00f3n deban adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial al Plan Estrat\u00e9gico y de Ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana, se vac\u00edan las competencias de los concejos municipales de los entes territoriales involucrados. De conformidad con la s\u00edntesis efectuada en la providencia mencionada, para la demandante, adem\u00e1s:<\/p>\n
\u201c… la norma acusada asigna competencias a la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca que no fueron fijadas por la Constituci\u00f3n.\u00a0La accionante se\u00f1ala que a pesar de que el art\u00edculo 325 incluy\u00f3 a la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca en el sistema decisorio de la RMBC, el precepto superior no previ\u00f3 que las decisiones de la RMBC trataran sobre asuntos relativos al ordenamiento territorial. En esta medida, al asignarle competencias a la RMBC sobre la ordenaci\u00f3n del territorio y al estar la gobernaci\u00f3n involucrada en la toma de decisiones de la figura asociativa, se le atribuyen competencias a la entidad departamento que no fueron asignadas en el art\u00edculo 325 de la Carta Pol\u00edtica. Dicha atribuci\u00f3n, en concepto de la accionante, vulnera la competencia exclusiva de los municipios en materia de ordenamiento territorial y la reglamentaci\u00f3n de los usos de suelo de conformidad con el art\u00edculo 313 (numeral 7\u00ba) de la Constituci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
43. Problemas jur\u00eddicos. La Sala Plena consider\u00f3 que el debate se circunscrib\u00eda a resolver dos problemas jur\u00eddicos:<\/p>\n
\u00bfLos art\u00edculos 14 (inciso 3\u00ba) y 16 (numeral 7\u00ba) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 desconocieron el alcance y los objetivos de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca fijado en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n al haber facultado a la RMBC regular asuntos en materia de ordenamiento territorial, espec\u00edficamente la facultad de expedir el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana, que incluye un componente de ordenamiento f\u00edsico \u2013 espacial, y los lineamientos en materia de ocupaci\u00f3n del territorio?<\/p>\n
\u00bfLos art\u00edculos 14 (inciso 3\u00ba) y 16 (numeral 7\u00ba) de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 vulneraron el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n\u00a0respecto de las competencias atribuidas a los concejos en materia de ordenamiento territorial, incluyendo la facultad de reglamentar los usos del suelo,\u00a0al haber establecido (a) que el plan estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la regi\u00f3n metropolitana, que incluye un componente de ordenamiento f\u00edsico-espacial, y los dem\u00e1s lineamientos en materia de ocupaci\u00f3n del territorio expedidos por el Consejo Regional de la figura asociativa guardan superioridad jer\u00e1rquica en la jurisdicci\u00f3n de la RMBC; y (b) el deber en cabeza de los municipios asociados de adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial de conformidad con el plan y lineamientos en referencia?<\/p>\n
44. Al respecto, debe precisarse que, aunque la demanda se dirigi\u00f3 contra la integridad de los art\u00edculos 14 y 16, al efectuarse el an\u00e1lisis de aptitud de la demanda la Corte consider\u00f3 que, materialmente, la acusaci\u00f3n solo reca\u00eda frente a los contenidos normativos previstos en el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14 y en el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16.<\/p>\n
45. An\u00e1lisis y decisi\u00f3n. La Sala Plena se refiri\u00f3 el alcance y finalidad de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca de un lado, y reiter\u00f3 la jurisprudencia constitucional sobre el concepto de organizaci\u00f3n del territorio nacional, el ordenamiento territorial la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, del otro. En cuando a lo primero, a partir de lo dispuesto en el art\u00edculo 325 superior, la Sala Plena indic\u00f3 que la Regi\u00f3n Metropolitana constituye un esquema de asociatividad regional de r\u00e9gimen especial; a la que subyace la necesidad de (i) mejorar los procesos de planificaci\u00f3n territorial, optimizando la gesti\u00f3n de suelos, (ii) enriquecer la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas sobre ordenamiento territorial y (iii) superar los problemas causados en la Regi\u00f3n por la falta de integraci\u00f3n. Aunado a ello, entre otros aspectos, precis\u00f3 que este esquema de asociatividad, diferenciable de otros existentes en la Constituci\u00f3n, refleja la necesidad de armonizar los principios de organizaci\u00f3n unitaria del Estado y autonom\u00eda de sus entes territoriales, al amparo de lo subsidiariedad, concurrencia y coordinaci\u00f3n, propendiendo por una integraci\u00f3n que beneficie la adecuada planeaci\u00f3n y desarrollo sostenible a nivel regional.<\/p>\n
46. A su turno, al referirse al segundo asunto -esto es, el ordenamiento territorial y la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo-, la Sala Plena reafirm\u00f3 que (i) la idea de ordenamiento territorial involucra dos aristas, de un lado, aquella referida a la divisi\u00f3n pol\u00edtico – administrativa, cuya regulaci\u00f3n corresponde al Legislador a trav\u00e9s de la Ley org\u00e1nica respectiva y, de otro lado, la que se liga a la ordenaci\u00f3n f\u00edsica del territorio, que exige la acci\u00f3n urban\u00edstica de las entidades territoriales y comprende el ordenamiento del territorio y la ordenaci\u00f3n del suelo; tras lo cual, precis\u00f3 que la demanda invocaba la presunta violaci\u00f3n de competencias sobre esta segunda arista, en la cual se enfoc\u00f3. A partir de lo anterior, (ii) indic\u00f3 que a nivel territorial existen dos instrumentos de planeaci\u00f3n: (ii.1) el plan de desarrollo y (ii.2) el plan de ordenamiento territorial -con componentes f\u00edsicos, urbanos y rurales-, y que, dentro de este \u00faltimo, se regulan los usos del suelo.<\/p>\n
47. Dicho lo anterior, la Sentencia precis\u00f3 que (iii) la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, componente de la acci\u00f3n urban\u00edstica de los entes territoriales, corresponde a los concejos municipales -y de distritos-, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 313 numeral 7 de la Constituci\u00f3n, en aplicaci\u00f3n del principio de subsidiariedad; pero se\u00f1al\u00f3 que esta competencia, de especial protecci\u00f3n constitucional, no es absoluta, dado que se encuentra sometida a la Constituci\u00f3n y a la Ley, y que sobre la materia respecto de la que recae concurren intereses de otros niveles territoriales que deben ser armonizados -en beneficio del inter\u00e9s general-:<\/p>\n
\u201c62.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0As\u00ed, esta corporaci\u00f3n ha sostenido[67]\u00a0que lo que el Constituyente les otorg\u00f3 a los municipios fue la facultad reglamentaria en materia de uso de suelos dentro de su territorio. As\u00ed, lo que hizo fue habilitarlos para que, con base en la Constituci\u00f3n y las leyes, \u00e9stos emitan preceptos dirigidos a la ejecuci\u00f3n de aquella y estas. Si el Constituyente hubiese querido radicar en cabeza de los municipios y distritos y sus corporaciones p\u00fablicas la facultad de regulaci\u00f3n integral de los usos del suelo, no se hubiera limitado a otorgarles la facultad reglamentaria, sino que les hubiere reconocido una potestad normativa m\u00e1s completa que superara lo puramente reglamentario, por fuera de los l\u00edmites claramente se\u00f1alados en el art\u00edculo 287 y en el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n.[68]\u201d<\/p>\n
48. Con fundamento en el an\u00e1lisis efectuado sobre las dos materias centrales de discusi\u00f3n, la Corte Constitucional en la providencia que se viene rese\u00f1ando, afirm\u00f3 que los art\u00edculos 14 y 16 (parcialmente cuestionados) no quebrantaban los art\u00edculos 313, numeral 7, y 325 de la Constituci\u00f3n, por las razones que, a continuaci\u00f3n, se sintetizan.<\/p>\n
49. Respecto a la adecuaci\u00f3n de los art\u00edculos parcialmente cuestionados al art\u00edculo 325 superior: (i) es claro que los enunciados demandados hacen referencia al ordenamiento territorial, como instrumento de planeaci\u00f3n del desarrollo de la Regi\u00f3n y, en esta \u00faltima condici\u00f3n, est\u00e1 relacionado con la planificaci\u00f3n del desarrollo; por lo cual, no es cierto -como interpreta la demandante- que esta \u00faltima expresi\u00f3n solo denote los planes de desarrollo territoriales. (ii) La regulaci\u00f3n del ordenamiento territorial no se circunscribe a la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo y, como instrumento de planificaci\u00f3n, trasciende a otros niveles territoriales, \u201cla ordenaci\u00f3n del territorio incluye una competencia concurrente en cabeza de los niveles central, regional, departamental y local a efectos de promover procesos de desarrollo articulados sobre asuntos supramunicipales que generen impacto a nivel regional. En estos t\u00e9rminos, (iii) el art\u00edculo 325 superior, literalmente, previ\u00f3 como competencia de la Regi\u00f3n \u201cgarantizar la ejecuci\u00f3n de planes y programas de desarrollo sostenible\u201d y dentro del desarrollo sostenible -porque el Constituyente no distingui\u00f3- debe incluirse la ordenaci\u00f3n del territorio. Aunado a lo anterior, el art\u00edculo constitucional condiciona la asociaci\u00f3n a la Regi\u00f3n Metropolitana a la existencia de din\u00e1micas territoriales compartidas, por lo cual, por efecto \u00fatil de las normas, es claro que para el Constituyente era clara la competencia de la Regi\u00f3n en materia de ordenamiento territorial,<\/p>\n
\u201c71.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Conclusi\u00f3n. En definitiva, la Corte considera que no le asiste raz\u00f3n a la accionante al sostener que el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n excluye el desarrollo en materia de ordenamiento territorial de los objetivos y \u00e1mbito de competencias de la RMBC. Tanto el tenor literal de la disposici\u00f3n constitucional como la finalidad del constituyente derivado evidencian que un punto central que se busca atender con la nueva figura de la RMBC es la ordenaci\u00f3n del territorio para garantizar a nivel regional un desarrollo sostenible. Por lo tanto, que el PEORM incluya un componente de ordenamiento f\u00edsico-espacial y que la RMBC expida lineamientos sobre el ordenamiento territorial, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 14 de la norma acusada, no desconoce los par\u00e1metros fijados por la propia Constituci\u00f3n sobre los objetivos y el \u00e1mbito de competencia de la RMBC.\u201d<\/p>\n
50. En relaci\u00f3n a la adecuaci\u00f3n de los art\u00edculos parcialmente cuestionados al art\u00edculo 313.7 superior: (i) estas disposiciones prev\u00e9n superioridad jer\u00e1rquica de los lineamientos de ordenamiento territorial estipulados por la Regi\u00f3n respecto de los municipios y distrito, no obstante, reitera que el ordenamiento territorial no se limita a la expedici\u00f3n del plan respectivo y, adem\u00e1s, excede la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, involucrando asuntos que trascienden al escenario local. (ii) La competencia prevista en el art\u00edculo 313, numeral 7, superior tampoco es absoluta, sino que se limita a lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y en la Ley,<\/p>\n
\u201c81.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0De las disposiciones del art\u00edculo 14 (inciso 3\u00ba) y del numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16 de la norma demandada se desprende que se limitan a establecer regulaci\u00f3n, determinantes, directivas y lineamientos en materia de ordenamiento territorial vinculantes y que, por lo tanto, deben ser acatados por las entidades territoriales que se asocien voluntariamente\u00a0a la RMBC. En los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional[76], dichas disposiciones no solo resultan admisibles sino robustecen el hecho de que, en materia de usos del suelo, por mandato constitucional[77], existen competencias concurrentes que no implican tensi\u00f3n, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del inter\u00e9s general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
51. \u00a0En este contexto, la Sala Plena enfatiza en que la competencia de reglamentar los usos del suelo se mantiene intacta si se tiene en cuenta que, de un lado, son los mismos entes territoriales -con intervenci\u00f3n de las corporaciones pol\u00edtico administrativas- los que deciden asociarse; en todas sus decisiones hay diferentes instancias de representaci\u00f3n local que participan y que corresponde a los municipios la armonizaci\u00f3n de los planes de ordenamiento territorial a las directrices y objetivos de la Regi\u00f3n Metropolitana,<\/p>\n
86.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Conclusi\u00f3n. Las disposiciones atacadas no implican un vaciamiento de las competencias asignadas a los municipios y sus corporaciones p\u00fablicas. Lo anterior, en la medida que (i) en virtud de las disposiciones acusadas, el\u00a0Consejo Regional de\u00a0la RMBC simplemente establece un marco normativo dentro del cual deben ejercer la facultad reglamentaria las entidades territoriales asociadas; (ii) son \u00e9stas las que deciden asociarse voluntariamente a la RMBC; y (iii) las entidades territoriales participan en todas las etapas de formulaci\u00f3n y adopci\u00f3n de las decisiones del\u00a0Consejo Regional de\u00a0la RMBC, por lo que no se subordina ni se somete jer\u00e1rquicamente a los municipios en materia de competencias de la RMCB; tampoco constituyen instrumentos de tutela administrativa, al tratarse, en realidad, de mecanismos de coordinaci\u00f3n administrativa que reconocen autonom\u00eda a los municipios para la adopci\u00f3n de lineamientos y para llegar a acuerdos con otras entidades territoriales para la implementaci\u00f3n de las estrategias regionales para el ordenamiento territorial, entre otras materias.<\/p>\n
Respecto del art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022<\/p>\n
52. Cargo. El art\u00edculo demandado quebranta lo dispuesto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, pues desconoce la prohibici\u00f3n general del poder de veto. En esta direcci\u00f3n, indic\u00f3 que la disposici\u00f3n superior establece claramente que solo respecto de dos materias -el nombramiento y retiro del director del Consejo Regional y las decisiones sobre gastos e inversiones- es necesario contar con la aceptaci\u00f3n de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y de la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca, mientras que el art\u00edculo 22 cuestionado invierte la regla, al indicar que tal aceptaci\u00f3n se exige sobre cualquier materia respecto de la que no haya consenso. Seg\u00fan la s\u00edntesis que hizo la Corte Constitucional en la providencia en comento, la accionante agreg\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c… la problem\u00e1tica se agrava en la medida en que se le otorgan facultades a la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca sobre la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo por v\u00eda de la extensi\u00f3n del derecho de veto dadas las competencias y funciones de la RMBC establecidas en los art\u00edculos 14 y 16 de la norma acusada. En este sentido, trae a colaci\u00f3n el art\u00edculo 41 de la Ley 152 de 1994 a efectos de se\u00f1alar que los departamentos no tienen competencia para tomar decisiones en materia de ordenamiento territorial.\u201d<\/p>\n
53. Problema jur\u00eddico. La Sala Plena, a partir del cargo presentado, formul\u00f3 el problema jur\u00eddico por resolver en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u00bfEl numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 vulner\u00f3 la prohibici\u00f3n del derecho al veto prevista en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, al crear un mecanismo para la toma de decisiones del Consejo Regional de la RMBC en los casos en que no exista consenso que exige el voto favorable de\u00a0la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y la alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 D.C.?<\/p>\n
54. Tal como ocurri\u00f3 con los art\u00edculos 14 y 16, al analizar la aptitud de la demanda la Corporaci\u00f3n precis\u00f3 que, siguiendo la raz\u00f3n del reparo, se delimitar\u00eda el enunciado objeto de cuestionamiento del art\u00edculo 22 al numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1.<\/p>\n
55. An\u00e1lisis y decisi\u00f3n. A partir de lo dispuesto en el art\u00edculo 325 superior, como el mandato de que para la entrada en funcionamiento se requiere la afirmaci\u00f3n del Distrito y del Departamento, y de las razones que motivaron la creaci\u00f3n de este esquema de asociatividad territorial, la Sala Plena argumenta que (i) es evidente la centralidad del Distrito Capital y del Departamento en la Regi\u00f3n Metropolitana, (ii) este papel constituye un mecanismo para generar consensos entre los diferentes entes territoriales que decidan asociarse, equilibrando las asimetr\u00edas de poder entre Bogot\u00e1, DC y los municipios del Departamento, \u201c[p]or lo anterior, es claro para este tribunal que lejos de constituirse como un poder de veto y como una excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n del derecho al veto, la votaci\u00f3n mancomunada entre las entidades territoriales centrales de la RMBC constituye un mecanismo que facilita el consenso.\u201d Al respecto, concluy\u00f3 la Sala Plena que no se evidenciaba un desconocimiento de las reglas constitucionales sobre la adopci\u00f3n de las decisiones:<\/p>\n
\u201c98. Conclusi\u00f3n.\u00a0El procedimiento de toma de decisiones previsto en el\u00a0numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022\u00a0simplemente opt\u00f3 por utilizar el mismo mecanismo de consenso que la Constituci\u00f3n fij\u00f3 en raz\u00f3n a la centralidad de las entidades territoriales en referencia para la existencia, funcionamiento y equilibrio de la RMBC y la consecuente importancia de que dichas entidades territoriales llegasen a consensos sobre asuntos sensibles para la regi\u00f3n. Lo anterior, dado que el aval de Bogot\u00e1 D.C. y Cundinamarca es una expresi\u00f3n del objeto mismo de la RMBC.\u00a0Por lo tanto, contrario a lo planteado por la accionante, el procedimiento de toma de decisiones en casos en que no exista consenso en la primera votaci\u00f3n fijado por el Legislador no desconoce la prohibici\u00f3n del derecho al veto del numeral 5\u00ba del par\u00e1grafo transitorio 2\u00ba del art\u00edculo 325.\u201d<\/p>\n
2.2.1. En el presente caso se verifica la existencia de cosa juzgada constitucional: formal y relativa<\/p>\n
56. La Sentencia C-015 de 2023 est\u00e1 amparada por el efecto de la cosa juzgada relativa. De conformidad con lo expuesto, es claro que la decisi\u00f3n previa de exequibilidad adoptada por la Sala Plena est\u00e1 cobijada por el efecto relativo de la cosa juzgada constitucional, en raz\u00f3n a que la decisi\u00f3n se fund\u00f3 en la confrontaci\u00f3n de algunos enunciados de los art\u00edculos 14, 16 y 22 de la Ley 2199 de 2022 frente a algunas disposiciones constitucionales; esto es, la Corte no ha realizado un examen integral de los art\u00edculos cuestionados respecto de todo el ordenamiento superior. Por este motivo, y dada la decisi\u00f3n adoptada, es preciso comparar si los enunciados y cargos invocados en la demanda objeto de decisi\u00f3n se subsumen en aquellos que ocuparon la atenci\u00f3n de la Corte en la decisi\u00f3n previa.<\/p>\n
57. Los enunciados demandados en esta oportunidad -objeto- son id\u00e9nticos a los que ocuparon la atenci\u00f3n de la Sala Plena en la decisi\u00f3n previa. No existe duda de que, tanto en la anterior como en esta ocasi\u00f3n, los enunciados demandados -a partir de la delimitaci\u00f3n efectuada en la Sentencia C-015 de 2023, p\u00e1rrafo 42 supra- son (i) el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14 y (ii) el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16 de la Ley 2199 de 2022. Por su parte, respecto al art\u00edculo 22 la Sala Plena observa que en la anterior ocasi\u00f3n la demanda recay\u00f3 -integralmente- sobre el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo mencionado, y en esta oportunidad sobre parte de dicho enunciado, esto es, en la providencia previa ya hubo una decisi\u00f3n sobre el enunciado que ahora se cuestiona, por lo cual, se satisface tambi\u00e9n en este caso la identidad de objeto.<\/p>\n
58. Existe identidad material de los cargos y, por tanto, de los problemas jur\u00eddicos. Respecto a los art\u00edculos 14 y 16 (parcialmente demandados) el ciudadano Sarmiento Hidalgo adujo que la competencia concedida en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n a la Regi\u00f3n Metropolitana de ejecutar \u201cplanes y programas de desarrollo sostenible\u201d y prestar oportuna y eficientemente los servicios a su cargo, no implicaba afectar la competencia de los municipios y del Distrito Capital sobre el ordenamiento territorial y, dentro de este, la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo (Art. 313.7 superior). Aunado a ello, indic\u00f3 -haciendo referencia al poder de veto- que se estaba permitiendo por esta v\u00eda intervenir al Departamento de Cundinamarca en decisiones que le correspond\u00edan a los entes territoriales municipales y distrital.<\/p>\n
59. La construcci\u00f3n de este reparo, retomando lo rese\u00f1ado previamente sobre la demanda decidida a trav\u00e9s de la Sentencia C-015 de 2023, es id\u00e9ntica, dado que en la oportunidad anterior la accionante tambi\u00e9n se centr\u00f3 en la presunta violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de los municipios y del Distrito Capital porque con los art\u00edculos 14 y 16, presuntamente, se estaba permitiendo a la Regi\u00f3n Metropolitana decidir sobre el ordenamiento territorial y, en particular, la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo. Incluso, la demandante indic\u00f3 que a trav\u00e9s de esta v\u00eda se estaban concediendo al Departamento atribuciones que no le correspond\u00edan.<\/p>\n
60. Sobre este \u00faltimo aspecto es de precisar que, en la correcci\u00f3n de la demanda, el accionante dentro de este proceso, indic\u00f3 que esa competencia que se concede al Departamento en materia de ordenamiento territorial, sobre los municipios de Cundinamarca, se concreta en un poder de veto. No obstante, esta referencia al poder de veto debe comprenderse en la l\u00ednea m\u00e1s general del cargo sobre autonom\u00eda territorial, pues, en estricto sentido, los art\u00edculos 14 y 16 no regulan la toma de decisiones, como s\u00ed lo hace el art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022.<\/p>\n
61. En criterio de la Corte, en consecuencia, materialmente el reparo formulado contra los art\u00edculos 14 y 16 (parciales) por el accionante es id\u00e9ntico al que fue presentado y resuelto en la Sentencia C-015 de 2023.<\/p>\n
62. A igual conclusi\u00f3n se llega si se analiza el cargo presentado en la anterior y en esta ocasi\u00f3n contra el art\u00edculo 22 (parcial) de la Ley 2199 de 2022. Tal como ocurri\u00f3 en la providencia C-015 de 2023, el accionante promotor de la demanda que ahora analiza la Sala Plena indic\u00f3 que la regla prevista en dicho enunciado org\u00e1nico contradice la prevista en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan la cual el voto favorable del Distrito Capital y del departamento de Cundinamarca solo se requiere para dos materias -el nombramiento y retiro del Director, y los gastos y las inversiones de la Regi\u00f3n-, mientras que con el art\u00edculo legal se ampli\u00f3 a todo tipo de asuntos, cuando la decisi\u00f3n se adopta simplemente por mayor\u00eda.<\/p>\n
63. El reparo propuesto por el accionante en esta demanda, en consecuencia, atiende al mismo problema jur\u00eddico que formul\u00f3 la Corte en la Sentencia C-015 de 2023 respecto de esta disposici\u00f3n: \u00bf[e]l numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 vulner\u00f3 la prohibici\u00f3n del derecho al veto prevista en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, al crear un mecanismo para la toma de decisiones del Consejo Regional de la RMBC en los casos en que no exista consenso que exige el voto favorable de\u00a0la gobernaci\u00f3n de Cundinamarca y la alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 D.C.? Por lo anterior, en el marco m\u00e1s general de la autonom\u00eda territorial y las implicaciones de esta toma de decisiones para los entes que decidan vincularse, el asunto fue abordado ampliamente en la decisi\u00f3n previa de esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
64. Aunque los par\u00e1metros constitucionales no son plenamente coincidentes en uno y otro caso, los mandatos constitucionales que de ellos derivan y con relevancia en este caso s\u00ed; y, por lo tanto, tal como lo afirm\u00f3 la Procuradora General de la Naci\u00f3n, la Sentencia C-015 de 2023 ya se pronunci\u00f3 sobre los reparos formulados por el ciudadano. Respecto al primer cargo, es evidente que (i) en la demanda resuelta en la Sentencia C-015 de 2023 las disposiciones principalmente mencionadas por la accionante fueron los art\u00edculos 313.7 y 325 de la Constituci\u00f3n, mientras que (ii) en la demanda objeto de este an\u00e1lisis se refirieron, adem\u00e1s de aquellos, los art\u00edculos 1\u00ba, 287 y 311 superiores. Por la inclusi\u00f3n de estas \u00faltimas disposiciones en el caso que ahora se estudia, es necesario ahondar en la justificaci\u00f3n de la conclusi\u00f3n advertida.<\/p>\n
65. Para iniciar, es oportuno destacar los enunciados de los art\u00edculos constitucionales 1\u00ba, 287 y 311 que el demandante indic\u00f3 en la justificaci\u00f3n del cargo invocado contra los art\u00edculos 14 y 16 (parciales). Seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba el Estado garantiza la \u201cautonom\u00eda de sus entidades territoriales\u201d y, adem\u00e1s, es \u201cdemocr\u00e1tica y participativa\u201d; el art\u00edculo 287 indica que \u201c[L]as entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses\u201d y, en virtud de aquella, tienen el derecho de \u201c[e]jercer las competencias que les correspondan\u201d; y, el art\u00edculo 311 dispone que \u201c[a]l municipio como entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios p\u00fablicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio\u201d. \u00a0A partir del reconocimiento de la autonom\u00eda de los entes territoriales -que soporta en estas disposiciones- y, en particular, de la garant\u00eda del ejercicio de las competencias conferidas a los entes territoriales, el ciudadano Sarmiento Hidalgo acudi\u00f3 a lo previsto en el art\u00edculo 313.7 superior para reprochar que, presuntamente, las disposiciones cuestionadas de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica propiciar\u00edan una superioridad normativa de actos adoptados por la Regi\u00f3n Metropolitana respecto de la regulaci\u00f3n sobre el ordenamiento territorial y, en concreto, la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, desconociendo as\u00ed que esto \u00faltimo es una atribuci\u00f3n reservada a los municipios.<\/p>\n
66. En concepto de la Sala, por lo tanto, el soporte de la demanda en los art\u00edculos 1\u00ba, 287 y 311 superior no agrega nuevos reparos a la formulaci\u00f3n material de un \u00fanico cargo que ya se precis\u00f3, sino que contribuye argumentativamente a indicar por qu\u00e9 la presunta intromisi\u00f3n de la Regi\u00f3n Metropolitana en el ordenamiento territorial ser\u00eda contraria a la Constituci\u00f3n. O, dicho en otros t\u00e9rminos, el alcance de la competencia prevista en el art\u00edculo 313.7 superior est\u00e1 antecedida por la comprensi\u00f3n del contexto en el cual se inscribe, que es el de la autonom\u00eda de los entes territoriales.<\/p>\n
67. Por esta raz\u00f3n, aunque la Sentencia C-015 de 2023 no se pronunci\u00f3 sobre el alcance de los enunciados destacados de los art\u00edculos 1\u00ba, 287 y 311 de la Constituci\u00f3n, dado que tampoco fueron invocados en aquella ocasi\u00f3n, s\u00ed constituy\u00f3 un presupuesto de su an\u00e1lisis la autonom\u00eda territorial, no general, pero s\u00ed en materia de ordenamiento territorial y reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo, que es el mismo enfoque de la demanda que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Sala Plena. N\u00f3tese c\u00f3mo, en la Sentencia C-015 de 2023, la Sala se ocup\u00f3 de conceptualizar el alcance de ordenamiento territorial y reglamentaci\u00f3n del uso del suelo en el marco del ejercicio de competencias concurrentes con otros niveles nacional y departamental.<\/p>\n
68. En este sentido indic\u00f3, por ejemplo, que \u201c[e]n virtud del principio de unidad estatal (art\u00edculo 1\u00b0, C.P.), las competencias atribuidas a las entidades territoriales se encuentran subordinadas a los l\u00edmites establecidos en la Constituci\u00f3n y en las leyes de la Rep\u00fablica. Es por esta raz\u00f3n que el numeral 7 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n no atribuye una funci\u00f3n soberana a los concejos para regular los usos del suelo\u201d. M\u00e1s adelante, destac\u00f3 que \u201c[r]ecientemente esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que las competencias en materia urban\u00edstica y de ordenamiento territorial son objeto de distribuci\u00f3n constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulaci\u00f3n normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un estado descentralizado y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales. Lo anterior significa que, en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensi\u00f3n, sino funciones que exigen ser armonizadas en aras del inter\u00e9s general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
69. Al tenor de esta l\u00ednea argumentativa, al resolver el problema jur\u00eddico formulado respecto de los art\u00edculos 14 y 16 (parciales) por desconocimiento del art\u00edculo 313.7 de la Constituci\u00f3n, la Sentencia C-015 de 2023 concluy\u00f3 que \u201c[l]as disposiciones atacadas no implican un vaciamiento de las competencias asignadas a los municipios y sus corporaciones p\u00fablicas\u201d, conclusi\u00f3n a la que subyace la comprensi\u00f3n sobre la posici\u00f3n de los municipios en nuestra configuraci\u00f3n territorial, como de esto da cuenta el siguiente apartado:<\/p>\n
61.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Ahora bien, no debe perderse de vista que en el sistema constitucional vigente los municipios son la entidad fundamental de la divisi\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado. En atenci\u00f3n a lo anterior, la Corte ha sostenido que a pesar de que resulta constitucional que (i) en el ordenamiento territorial concurran diversas competencias; y (ii) distintas autoridades expidan normas jur\u00eddicas de superior jerarqu\u00eda que constituyen determinantes y directivas que deben regir la funci\u00f3n de los concejos municipales o distritales, la labor de reglamentar los usos del suelo es propia de la autonom\u00eda territorial y no puede ser suplantada por otras autoridades (…).<\/p>\n
70. As\u00ed, no ser\u00eda v\u00e1lido comprender que en este nuevo asunto se formula una demanda por la violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda territorial -general y soportado en los art\u00edculos 1\u00ba, 287 y 311 superiores- y, por otra parte, una violaci\u00f3n al art\u00edculo 313.7 superior, sino, como lo presenta el demandante, un cargo que reprocha la presunta intromisi\u00f3n de la Regi\u00f3n Metropolitana en la competencia de regulaci\u00f3n del ordenamiento territorial y reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo atribuida a los municipios. Asunto que, se insiste, ya fue objeto de decisi\u00f3n en la oportunidad anterior por esta Sala Plena. Para este Tribunal los enunciados superiores citados fortalecen la construcci\u00f3n de un principio fundamental: la autonom\u00eda territorial, de la cual, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 313.7 superior, deriva la competencia para los municipios de reglamentar los usos del suelo.<\/p>\n
71. Desde esta perspectiva, el centro del debate -pese a la inclusi\u00f3n de nuevas disposiciones constitucionales- sigui\u00f3 siendo, en el anterior y en este caso, el mismo, esto es, la autonom\u00eda territorial de los municipios, sus competencias en materia de ordenamiento territorial y el alcance de las atribuciones de la Regi\u00f3n Metropolitana -art\u00edculos 313.7 y 325 de la Constituci\u00f3n-, por lo cual, la Corte concluye que respecto de los art\u00edculos 14 y 16 (parcialmente) demandados, tambi\u00e9n se satisface este supuesto. Las nuevas disposiciones constitucionales invocadas no afectan, en nada, el sentido de la acusaci\u00f3n que ya hab\u00eda examinado la Corte.<\/p>\n
72. Del mismo modo, se cumple con la identidad del par\u00e1metro de control respecto del art\u00edculo 22 (parcialmente) demandado, en raz\u00f3n a que la menci\u00f3n del art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n -en esta ocasi\u00f3n- contribuye al alegato principal y ya tratado en la Sentencia C-015 de 2023, esto es, si la regla de decisi\u00f3n cuando aquella se adopta por mayor\u00eda -seg\u00fan el art\u00edculo legal-, es compatible con lo dispuesto en el art\u00edculo 325 superior, en el marco de la autonom\u00eda territorial. Aunado a ello, es de advertir que, aunque el escrito de demanda inicial no fue tan claro en invocar expresamente el art\u00edculo 325 superior como par\u00e1metro de constitucionalidad, esta duda fue despejada en el escrito de correcci\u00f3n, en el que s\u00ed se mencion\u00f3 expresamente (p\u00e1rrafo 11, supra). Aunado a lo anterior, es de advertir que de manera particular es este \u00faltimo art\u00edculo constitucional el sustento principal de la demanda para afirmar que, a diferencia de lo establecido en dicho mandato, el Legislador org\u00e1nico estar\u00eda convirtiendo una excepci\u00f3n, en regla general.<\/p>\n
Criterio relevante \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sentencia C-015 de 2023 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda D-14996<\/p>\n
Objeto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14, inciso 3o: “El Plan Estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana, y los lineamientos para la ocupaci\u00f3n del territorio constituyen norma de superior jerarqu\u00eda en la jurisdicci\u00f3n regional, en lo que se refiere al desarrollo de los hechos metropolitanos. En este sentido, y sin perjuicio de su autonom\u00eda territorial, los municipios deber\u00e1n adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial, y dem\u00e1s instrumentos ce planificaci\u00f3n; tambi\u00e9n, se deber\u00e1n tener en cuenta en los planes de desarrollo.” \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 14, inciso 3o: “El Plan Estrat\u00e9gico y de ordenamiento de la Regi\u00f3n Metropolitana, y los lineamientos para la ocupaci\u00f3n del territorio constituyen norma de superior jerarqu\u00eda en la jurisdicci\u00f3n regional, en lo que se refiere al desarrollo de los hechos metropolitanos. En este sentido, y sin perjuicio de su autonom\u00eda territorial, los municipios deber\u00e1n adecuar y ajustar sus planes de ordenamiento territorial, y dem\u00e1s instrumentos ce planificaci\u00f3n; tambi\u00e9n, se deber\u00e1n tener en cuenta en los planes de desarrollo.”<\/p>\n
Art\u00edculo 16, numeral 7o: “Objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios que hacen parte de la Regi\u00f3n Metropolitana, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relaci\u00f3n con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la presente ley. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16, numeral 7o: “Objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios que hacen parte de la Regi\u00f3n Metropolitana, al adoptar sus planes de ordenamiento territorial en relaci\u00f3n con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.<\/p>\n
Art\u00edculo 22, par\u00e1grafo 1o, numeral 3o: “3. Se tomar\u00e1 la decisi\u00f3n por mayor\u00eda absoluta, y en todo caso, la decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.” \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 22, par\u00e1grafo 1o, numeral 3o: “3. Se tomar\u00e1 la decisi\u00f3n por mayor\u00eda absoluta, y en todo caso, la decisi\u00f3n deber\u00e1 contar con el voto favorable de la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.”<\/p>\n
Cargo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primer y tercer cargo: los art\u00edculos 14 y 16 (parcialmente demandados) exceden las competencias atribuidas constitucionalmente a la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca y lesionan las atribuciones que la Constituci\u00f3n le concede a los municipios, en particular, a los concejos sobre la regulaci\u00f3n del ordenamiento territorial y, en ese escenario, la reglamentaci\u00f3n de usos del suelo.<\/p>\n
*Esta regulaci\u00f3n permite, que la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca asuma competencias en el orden territorial local, que tampoco le compete. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primer cargo: los art\u00edculos 14 y 16 (parcialmente demandados) son inconstitucionales porque (i) asignan “competencias a la RMBC que no fueron habilitadas constitucionalmente, en particular, las competencias sobre ordenamiento territorial y reglamentaci\u00f3n de usos del suelo y (ii) que se pretenda aplicar a estas decisiones de la RMBC, decisiones sobre las que no ten\u00eda competencia, la superior jerarqu\u00eda que menciona el art\u00edculo 325 superior.\u201d<\/p>\n
Segundo cargo: el art\u00edculo 22 de la Ley 2199 de 2022 desconoce el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n, porque concede un poder de veto generalizado en favor el Distrito Capital y del Departamento de Cundinamarca.<\/p>\n
* La problem\u00e1tica se agrava cuando se entregan a la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca atribuciones en relaci\u00f3n con la reglamentaci\u00f3n de los usos del suelo (autonom\u00eda). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: el art\u00edculo 22 (parcialmente cuestionado) es inconstitucional porque, pese a la regulaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 325 superior, concede un poder general de veto que favorece al Distrito Capital y a la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca.<\/p>\n
*La posibilidad del veto favorece al Departamento de Cundinamarca, que no tiene competencias en relaci\u00f3n con el ordenamiento territorial de los municipios.<\/p>\n
Par\u00e1metro de control \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primer y tercer cargo: Los art\u00edculos 14 y 16 (parcialmente demandados) desconocen los art\u00edculos 313.7 y 325 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primer cargo: art\u00edculos 1\u00ba, 287, 311, 313 y 325. Aunque no existe identidad formal sobre todos los art\u00edculos constitucionales, el alcance del cargo es id\u00e9ntico al que se abord\u00f3 en la Sentencia C-015 de 2023.<\/p>\n
Segundo cargo: el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo cargo: art\u00edculos 1\u00ba \u00a0y 325. Aunque no existe identidad formal sobre todos los art\u00edculos constitucionales, porque en este caso se incluy\u00f3 el art\u00edculo 1\u00ba, el alcance del cargo es id\u00e9ntico al que se abord\u00f3 en la Sentencia C-015 de 2023<\/p>\n
3. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
74. La Corte examin\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Eduard Giovanny Sarmiento Hidalgo contra los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parciales) de la Ley 2199 de 2022. Tras estudiarse la aptitud de los dos cargos presentados y delimitar el objeto de an\u00e1lisis que reca\u00eda sobre el art\u00edculo 22, la Sala Plena concluy\u00f3 que en este caso se configuraba la figura de la cosa juzgada constitucional formal y relativa respecto de la Sentencia C-015 de 2023, por lo cual, correspond\u00eda estarse a lo resuelto en dicha providencia.<\/p>\n
VII. Decisi\u00f3n<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-015 de 2023, que declar\u00f3 \u201cEXEQUIBLES\u00a0el inciso 3\u00ba del art\u00edculo 14, el numeral 7\u00ba del art\u00edculo 16 y el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley org\u00e1nica 2199 de 2022 \u201cPor medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el r\u00e9gimen especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca\u201d, por los cargos analizados en esta providencia.\u201d<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA M\u00c9NDEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IBA\u0301N\u0303EZ NAJAR<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-191\/23<\/p>\n
Expediente: D-14.996<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 14, 16 y 22 (parciales) de la Ley 2199 de 2022, \u201c[p]or medio de la cual se desarrolla el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se expide el r\u00e9gimen especial de la Regi\u00f3n Metropolitana Bogot\u00e1 – Cundinamarca\u201d.<\/p>\n
Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto que profeso por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, aunque comparto que en este caso la Corte deb\u00eda estarse a lo resuelto en la Sentencia C-015 de 2023, me corresponde insistir en las razones por las cuales salv\u00e9 parcialmente mi voto respecto de esa decisi\u00f3n.<\/p>\n
Tal como lo expres\u00e9 en el salvamento de voto parcial a la Sentencia C-015 de 2023, en mi opini\u00f3n el numeral 3\u00b0 del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022 es inexequible por cuanto: i) el numeral 3\u00ba del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022 desconoce la prohibici\u00f3n de veto prevista expresamente en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; y, ii) no es cierto que el aval de Bogot\u00e1 y Cundinamarca como condici\u00f3n para la toma de decisiones al interior de la RMBC sea expresi\u00f3n del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Primero, el numeral 5 del par\u00e1grafo transitorio 2 del art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 las siguientes 5 reglas para la toma de decisiones al interior del Consejo Regional:<\/p>\n
i. i. \u00a0El sistema de toma de decisiones que adopte el legislador para la RMBC debe promover el consenso. Esto es, debe comprender mecanismos en los que se prefiera alinear las decisiones de todos los miembros de esta figura asociativa sobre otras formas de toma de decisiones.<\/p>\n
. Se proh\u00edbe que haya un municipio n\u00facleo. Es decir, todos los municipios que componen la RMBC tienen la misma jerarqu\u00eda y relevancia.<\/p>\n
. El art\u00edculo 325 constituye un l\u00edmite al legislador en virtud del cual ninguna regla que este expida puede habilitar a una entidad que haga parte de la RMBC para que su sola voluntad obstaculice la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n que comparte la mayor\u00eda, pues proh\u00edbe claramente el derecho al veto. En el salvamento de voto a la sentencia referida cit\u00e9 la definici\u00f3n que sobre veto tiene la RAE, que lo define como \u201cel derecho que tiene una persona o corporaci\u00f3n para vedar o impedir algo\u201d.<\/p>\n
. Ninguna decisi\u00f3n puede ser tomada por una sola de las entidades. Es decir, que ninguna de las entidades asociadas tiene el poder de adoptar una decisi\u00f3n a la que se oponga la mayor\u00eda.<\/p>\n
. Para dos casos puntuales (elecci\u00f3n y remoci\u00f3n del director, gastos e inversiones de la regi\u00f3n metropolitana) es necesario que Bogot\u00e1 y Cundinamarca est\u00e9n de acuerdo. Es decir, esta es la \u00fanica excepci\u00f3n que consagr\u00f3 el constituyente para que el voto de dos de las entidades asociadas tenga m\u00e1s peso que el de las dem\u00e1s.<\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica proh\u00edbe la figura de municipio n\u00facleo como estructura organizacional y por tanto, proh\u00edbe el derecho al veto. Esto se traduce en que no es necesario el voto de Bogot\u00e1 y Cundinamarca para avalar las decisiones de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de la RMBC. Los \u00fanicos eventos en los que es necesaria la anuencia de estas dos entidades son: i) el nombramiento y retiro del director y; ii) la aprobaci\u00f3n de los gastos e inversiones de la regi\u00f3n.<\/p>\n
El numeral 3\u00b0 del par\u00e1grafo 1\u00b0 del art\u00edculo 22 de la Ley Org\u00e1nica 2199 de 2022 ampl\u00eda las excepciones que expresamente defini\u00f3 el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por lo tanto, reitero que el enunciado normativo, tal como ha sido incorporado en la ley, es inexequible.<\/p>\n
Para ejemplificar lo anterior, en el caso hipot\u00e9tico de que la Regi\u00f3n estuviera compuesta por 7 miembros, cada uno de ellos con voto (por ejemplo, 5 municipios, el Distrito Capital de Bogot\u00e1 y el Departamento de Cundinamarca), por efecto de la norma acusada, la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca podr\u00eda bloquear una decisi\u00f3n en la que estuvieran de acuerdo la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y los 5 municipios asociados restantes. De forma que, aunque 6 de los 7 miembros del Consejo regional acordaran adoptar la decisi\u00f3n, el hecho de que la norma acusada exija que Bogot\u00e1 y Cundinamarca est\u00e9n de acuerdo, bloquea la toma de la decisi\u00f3n que desea la mayor\u00eda. As\u00ed mismo, si Cundinamarca y el resto de los municipios estuvieran de acuerdo en una decisi\u00f3n, Bogot\u00e1 tendr\u00eda el poder de vetar su adopci\u00f3n por efecto de lo previsto en el numeral 3 acusado.<\/p>\n
Segundo, el objetivo del constituyente derivado al aprobar el art\u00edculo 325 era que se lograra el consenso entre las entidades territoriales que conforman la RMBC. El facultar a la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y a la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca para vetar las decisiones del Consejo Regional, cuando no haya acuerdo previo, habilita a la Alcald\u00eda Mayor de Bogot\u00e1 y a la Gobernaci\u00f3n de Cundinamarca para impedir la adopci\u00f3n de las decisiones que tome la mayor\u00eda absoluta de los miembros del Consejo Regional, lo cual frustra el objetivo del constituyente.<\/p>\n
As\u00ed, es equivocado afirmar que la norma obedece a lo dispuesto en el art\u00edculo 325 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, toda vez que la Constituci\u00f3n \u00fanicamente establece que el sistema de toma de decisiones debe promover el consenso, lo que no supone necesariamente el aval de Bogot\u00e1 y Cundinamarca, salvo en los casos que as\u00ed lo dispuso. Adem\u00e1s, tampoco es cierto que el contenido normativo demandado hubiese incorporado los criterios del Constituyente, pues la Constituci\u00f3n previ\u00f3 una excepci\u00f3n a la regla general, y la norma demandada la excede.<\/p>\n
En los anteriores t\u00e9rminos, de manera respetuosa, dejo planteado mi aclaraci\u00f3n respecto de la decisi\u00f3n mayoritaria.<\/p>\n
Fecha ut supra,<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
D-14996<\/p>\n
M.P. Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
D-14996 M.P. Diana Fajardo Rivera DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2199 DE 2022-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-015 de 2023 La Corte Constitucional concluye que la materia de discusi\u00f3n sobre la que recae la demanda que se resuelve a trav\u00e9s de esta providencia ya fue objeto de pronunciamiento y, en consecuencia, dado […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28698","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28698","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28698"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28698\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28698"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28698"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28698"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}