<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia C-259\/23<\/p>\n
BONOS PENSIONALES-Diferenciaci\u00f3n en la forma de liquidaci\u00f3n para afiliados activos y cesantes a 30 de junio de 1992 no vulnera el derecho a la igualdad<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas<\/p>\n
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Contenido<\/p>\n
JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su an\u00e1lisis y modalidades del test de igualdad seg\u00fan el grado de intensidad<\/p>\n
El juicio consta de dos pasos: en el primero se define la intensidad del juicio (d\u00e9bil, intermedio o estricto), a partir de la mayor o menor libertad de configuraci\u00f3n que reconoce el ordenamiento constitucional al legislador en la materia espec\u00edfica de que se trate o del tipo de trato en que consista la medida. En el segundo, seg\u00fan cada nivel de intensidad. En el segundo, seg\u00fan cada nivel de intensidad, se valoran todas o algunas de las siguientes cuatro exigencias de la medida legislativa objeto de control constitucional: (i) la relevancia constitucional de la medida legislativa presuntamente restrictiva de garant\u00edas constitucionales, a partir de la determinaci\u00f3n de la finalidad u objetivo leg\u00edtimo que persigue; (ii) su idoneidad, es decir, si entre la medida que contiene la disposici\u00f3n o norma que se demanda -la medida legislativa- y su finalidad es posible establecer una relaci\u00f3n de medio a fin; (iii) su necesidad, esto es, si la medida legislativa que presuntamente restringe los derechos o intereses constitucionales es indispensable para lograr la finalidad que persigue o si existen otras medidas igualmente id\u00f3neas para lograr la misma finalidad, de una manera menos restrictiva para los citados derechos o intereses y (iv) su proporcionalidad en sentido estricto, es decir, si los beneficios de lograr el objetivo leg\u00edtimo que persigue la medida legislativa superan los da\u00f1os o afectaciones que se derivan para los derechos o intereses constitucionales que limita.<\/p>\n
JUICIO DE IGUALDAD-Intensidad intermedia<\/p>\n
El juicio de intensidad intermedia ha sido aplicado por la Corte a aquellas materias en las que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n, pero cuyas medidas pueden entrar en tensi\u00f3n con otros intereses constitucionales relevantes.<\/p>\n
TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicaci\u00f3n<\/p>\n
BONOS PENSIONALES-Alcance<\/p>\n
(…) la figura de los bonos pensionales, en el marco normativo del Sistema General de Seguridad Social, permite \u201cla migraci\u00f3n de los afiliados por todas las instituciones que participan en dicho sistema, constituy\u00e9ndose en un instrumento financiero y contable con el que el legislador pretendi\u00f3 asegurar la conformaci\u00f3n de unidades de capital con proyecciones de rentabilidad suficientemente s\u00f3lida que permitieran asegurar la futura atenci\u00f3n de los afiliados al r\u00e9gimen contributivo de la seguridad social en pensiones\u201d<\/p>\n
PENSION DE VEJEZ-Liquidaci\u00f3n<\/p>\n
PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA PENSIONAL-Finalidad<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
SENTENCIA C-259 de 2023<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14.982<\/p>\n
Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del literal a) (parcial) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
Demandante: Juan Fernando Granados Toro<\/p>\n
Magistrado Sustanciador:<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., doce (12) de julio de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n y cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991, decide sobre la demanda presentada, con fundamento en el art\u00edculo 40.6 de la Constituci\u00f3n, por el ciudadano Juan Fernando Granados Toro contra el literal a) (parcial) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993, cuyo texto es el siguiente (se resalta el apartado que se acusa):<\/p>\n
I. I. \u00a0DISPOSICI\u00d3N DEMANDADA<\/p>\n
\u201cLEY\u00a0100 DE 1993<\/p>\n
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA\u00a0<\/p>\n
DECRETA<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Art\u00edculo 117. Valor de los Bonos Pensionales. Para determinar el valor de los bonos, se establecer\u00e1 una pensi\u00f3n de vejez de referencia para cada afiliado, que se calcular\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
a) Se calcula el salario que el afiliado tendr\u00eda a los sesenta (60) a\u00f1os si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992, o en su defecto, el \u00faltimo salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema seg\u00fan la variaci\u00f3n porcentual del \u00edndice de precios al consumidor del DANE, por la relaci\u00f3n que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) a\u00f1os si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha. Dichos salarios medios nacionales ser\u00e1n establecidos por el DANE.<\/p>\n
b) El resultado obtenido en el literal anterior, se multiplica por el porcentaje que resulte de sumar los siguientes porcentajes:<\/p>\n
Cuarenta y cinco por ciento, m\u00e1s un 3 % por cada a\u00f1o que exceda de los primeros 10 a\u00f1os de cotizaci\u00f3n, empleo o servicio p\u00fablico, m\u00e1s otro 3 % por cada a\u00f1o que faltare para alcanzar la edad de sesenta (60) a\u00f1os si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, contado desde el momento de su vinculaci\u00f3n al sistema.<\/p>\n
La pensi\u00f3n de referencia as\u00ed calculada, no podr\u00e1 exceder el 90 % del salario que tendr\u00eda el afiliado al momento de tener acceso a la pensi\u00f3n, ni de 15 salarios m\u00ednimos legales mensuales.<\/p>\n
Una vez determinada la pensi\u00f3n de referencia, los bonos pensionales se expedir\u00e1n por un valor equivalente al que el afiliado hubiera debido acumular en una cuenta de ahorro, durante el per\u00edodo que haya efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, o haya sido servidor p\u00fablico o haya estado empleado en una empresa que deba asumir el pago de pensiones, hasta el momento de ingreso al sistema de ahorro, para que a ese ritmo de acumulaci\u00f3n, hubiera completado el capital necesario para financiar una pensi\u00f3n de vejez y para sobrevivientes, a los 62 a\u00f1os si son hombres y 60 a\u00f1os si son mujeres por un monto igual a la pensi\u00f3n de referencia.<\/p>\n
En todo caso, el valor nominal del bono no podr\u00e1 ser inferior a las sumas aportadas obligatoriamente para la futura pensi\u00f3n con anterioridad a la fecha en la cual se afilie al r\u00e9gimen de Ahorro Individual con Solidaridad.<\/p>\n
El Gobierno establecer\u00e1 la metodolog\u00eda, procedimiento y plazos para la expedici\u00f3n de los bonos pensionales.<\/p>\n
PARAGRAFO 1. El porcentaje del 90 % a que se refiere el inciso quinto, ser\u00e1 del 75 % en el caso de las empresas que hayan asumido el reconocimiento de pensiones a favor de sus trabajadores.<\/p>\n
PARAGRAFO 2. Cuando el bono a emitir corresponda a un afiliado que no provenga inmediatamente del Instituto de Seguros Sociales, ni de caja o fondo de previsi\u00f3n del sector p\u00fablico, ni de empresa que tuviese a su cargo exclusivo el pago de pensiones de sus trabajadores, el c\u00e1lculo del salario que tendr\u00eda a los 62 a\u00f1os si son hombres y 60 a\u00f1os si son mujeres, parte de la \u00faltima base de cotizaci\u00f3n sobre la cual haya cotizado o del \u00faltimo salario que haya devengado en una de dichas entidades, actualizado a la fecha de ingreso al Sistema, seg\u00fan la variaci\u00f3n porcentual del \u00edndice de precios al consumidor del DANE.<\/p>\n
PARAGRAFO 3. Para las personas que ingresen por primera vez a la fuerza laboral con posterioridad al 30 de junio de 1992, el bono pensional se calcular\u00e1 como el valor de las cotizaciones efectuadas m\u00e1s los rendimientos obtenidos hasta la fecha de traslado\u201d.<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
1. 1. \u00a0El ciudadano sostiene que la expresi\u00f3n demandada desconoce el principio de igualdad previsto en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, porque genera una desigualdad en la forma de liquidaci\u00f3n del bono pensional entre los afiliados a las cajas de previsi\u00f3n social y al Instituto de Seguros Sociales (ISS) que se encontraban activos y quienes se encontraban cesantes a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Esto, por cuanto, \u201cel criterio de liquidaci\u00f3n del bono pensional var\u00eda de salario cotizado si la relaci\u00f3n laboral est\u00e1 activa a 30 de junio de 1992, o \u00faltimo salario devengado si la relaci\u00f3n laboral est\u00e1 inactiva a 30 de junio de 1992, desechando para este segundo escenario el \u00faltimo salario cotizado\u201d.<\/p>\n
2. Explica que existen dos grupos de afiliados a las cajas de previsi\u00f3n social que operaban antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993: las personas con afiliaci\u00f3n activa y las personas con afiliaci\u00f3n inactiva, quienes, debido al nuevo dise\u00f1o del Sistema General de Pensiones, deb\u00edan decidir si se trasladaban al R\u00e9gimen de Ahorro Individual con Solidaridad o al R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 13.b de la ley en cita. Respecto de estos grupos, \u201cla fecha de liquidaci\u00f3n del bono pensional est\u00e1 atada a la condici\u00f3n de estar con una relaci\u00f3n laboral vigente al 30 de junio de 1992\u201d. De esa manera, el criterio de liquidaci\u00f3n del bono es distinto para ambos: el salario cotizado, si la relaci\u00f3n laboral estaba activa, y el \u00faltimo salario devengado, si la relaci\u00f3n laboral estaba inactiva.<\/p>\n
3. En criterio del demandante, lo anterior implica que existe un trato desigual entre sujetos que deben ser tratados de la misma forma, \u201cpues a pesar de que ambos grupos pertenecen a la categor\u00eda de afiliados a cajas de previsi\u00f3n social existentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que optaron por trasladarse al sistema general de pensiones y que en virtud del principio de universalidad deb\u00edan obtener las mismas condiciones para la liquidaci\u00f3n de su derecho al bono pensional, [\u2026] mientras a los que se encontraban activos a 30 de junio de 1992, se les calcula el bono sobre el salario cotizado, a los que se encontraban activos [sic, cesantes] antes de dicha fecha, se les calcula el bono sobre el salario devengado\u201d.<\/p>\n
4. Ese trato diferente, agrega, carece de justificaci\u00f3n. A su juicio, los afiliados al Sistema General de Pensiones deben estar en igualdad de condiciones \u201ccon respecto a la forma como se causar\u00edan sus derechos [\u2026] y eso no se cumple en la forma como est\u00e1 redactada la norma, pues da una ventaja comparativa a los trabajadores activos antes del 30 de junio de 1992 (cesantes a dicha fecha) vs los trabajadores activos a 30 de junio de 1992\u201d. De manera que \u201csi la finalidad de la norma era determinar la forma de c\u00e1lculo del bono pensional, el medio para logarlo incurre en una inequidad entre los grupos de afiliados que describe la norma, al establecer diferencias injustificadas en la determinaci\u00f3n del salario que debe servir de referencia para el c\u00e1lculo del bono\u201d. Para superar esta situaci\u00f3n de trato injustificado, el demandante solicita como remedio que se declare la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n en el sentido de que, \u201cla base de cotizaci\u00f3n hace referencia es al salario devengado por el afiliado a 30 de junio de 1992\u201d, por cuanto, al \u201cgrupo de los activos se le podr\u00eda estar liquidando el bono pensional con valores inferiores a los que podr\u00edan acceder el grupo de los cesantes, lo cual no tendr\u00eda ninguna justificaci\u00f3n y s\u00ed impactar\u00eda el derecho fundamental a la pensi\u00f3n del grupo de las personas que conforman dicho grupo\u201d.<\/p>\n
. CONCEPTOS E INTERVENCIONES CIUDADANAS<\/p>\n
5. Dentro del proceso se recibieron los conceptos e intervenciones que se sintetizan en el siguiente cuadro:<\/p>\n
Tipo de participaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto stricto sensu \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad condicionada<\/p>\n
Intervenciones ciudadanas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn e Ignacio Perdomo G\u00f3mez del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud conjunta de Rub\u00e9n Caputo De la Rosa, Henry Rueda<\/p>\n
M\u00e9ndez y Bienvenido Santrich Grau<\/p>\n
Carolina Camargo Ortega<\/p>\n
Conceptos e intervenciones de entidades p\u00fablicas, organizaciones y expertos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Observatorio del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Libre de Bogot\u00e1<\/p>\n
Observatorio de Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas Porvenir S.A. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00c1rea de Seguridad Social del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad del Norte<\/p>\n
Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda \u2013 Asofondos<\/p>\n
Cl\u00ednica Jur\u00eddica de la Escuela de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad Pontificia Bolivariana \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Centro Regional Andino de la Organizaci\u00f3n Iberoamericana de Seguridad Social \u2013 OISS (en un sentido diferente al de la demanda)<\/p>\n
Concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procuradora General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad simple del apartado normativo que se demanda<\/p>\n
6. En su intervenci\u00f3n, los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn e Ignacio Perdomo G\u00f3mez, del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1, al igual que en sus conceptos, el Ministerio del Trabajo, la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesant\u00edas Porvenir S.A., el Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia, la Cl\u00ednica Jur\u00eddica de la Escuela de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad Pontificia Bolivariana y la Procuradora General de la Naci\u00f3n solicitan que se declare la exequibilidad simple del apartado normativo que se demanda.<\/p>\n
7. Para la Cl\u00ednica Jur\u00eddica de la Escuela de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad Pontificia Bolivariana, si bien, se trata de dos grupos comparables, \u201cpuesto que se trata de sujetos que guardan la relaci\u00f3n de afiliados con el sistema de seguridad social y que tienen derecho a la liquidaci\u00f3n de un bono pensional\u201d, el demandante parte de una premisa err\u00f3nea, que lo lleva a solicitar la inexequibilidad del apartado que cuestiona. En este sentido, afirma:<\/p>\n
\u201cEn pocas palabras, dice el demandante que el valor del bono pensional del trabajador activo puede ser inferior al del trabajador inactivo al 30 de junio de 1992, porque en el primer caso se debe tener en cuenta el ingreso base de cotizaci\u00f3n y en el segundo, el valor del \u00faltimo salario devengado. La raz\u00f3n de esta diferencia, seg\u00fan los argumentos de la demanda, es que en el primer caso no se tienen en cuenta unos \u2018factores salariales\u2019 que s\u00ed se tienen en cuenta en el segundo caso. \u00bfEs cierta esta afirmaci\u00f3n? Un repaso de las normas vigentes que regulan la materia nos ofrece una respuesta distinta a la presentada en la demanda. || El ingreso base de cotizaci\u00f3n es el ingreso sobre el cual se hacen las cotizaciones al sistema de seguridad social en Colombia. Asalariados e independientes deben realizar los pagos que correspondan a la seguridad social, y esos pagos se realizan sobre la base de cotizaci\u00f3n que la ley ha determinado\u201d.<\/p>\n
8. En consecuencia, se\u00f1ala que, \u201cen la argumentaci\u00f3n presentada por el demandante no se alcanza a percibir el tratamiento desigual al que tanto alude. El ingreso base de cotizaci\u00f3n est\u00e1 conformado, tanto para el caso de los trabajadores activos al 30 de junio de 1992, como de los cesantes por los mismos factores, a saber: aquellos que constituyen efectivamente el salario, m\u00e1s all\u00e1 de su denominaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
10. De manera semejante, para los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn e Ignacio Perdomo G\u00f3mez, del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1, el \u201ctrato diferencial lo consideramos viable y justificado\u201d, a partir de la aplicaci\u00f3n de un \u201can\u00e1lisis de proporcionalidad en \u2018intensidad leve\u201d. Seg\u00fan indican, \u201c[e]stablecer un punto de comparaci\u00f3n y de equilibrio para que los trabajadores, activos e inactivos, que desearan trasladarse a los nuevos reg\u00edmenes llevando consigo el valor equivalente a las semanas cotizadas, o los tiempos de servicios prestados, era pertinente; por eso la necesidad de crear el sistema de bonos pensionales\u201d. En consecuencia, seg\u00fan precisan, \u201c[r]esulta pertinente entonces fijar una fecha de referencia y un criterio de comparaci\u00f3n como es la base sobre la cual se cotiz\u00f3 y para quienes no lo hicieron, entonces lo ser\u00e1 el \u2018\u00faltimo salario devengado\u2019 lo cual no constituye por s\u00ed mismo una violaci\u00f3n al principio de igualdad, que amerite el reproche de inconstitucionalidad\u201d, de all\u00ed que, \u201cno es dable reclamar que en virtud del derecho a la igualdad, el monto de la pensi\u00f3n final de dos personas en condiciones diferentes deba ser exactamente la misma\u201d.<\/p>\n
11. Seg\u00fan indica el Ministerio del Trabajo en su concepto, de un lado, el apartado que se demanda no da lugar a un trato diferente en la medida en que, tanto en el caso de los afiliados activos como en el de los cesantes al 30 de junio de 1992, \u201cla base de cotizaci\u00f3n [en el caso de los primeros] o en su defecto el salario devengado [en el caso de los segundos], se actualiza hasta la fecha de corte, es decir que realmente no hay una diferencia, ya que en ambos casos el bono se actualiza al valor presente, pero adem\u00e1s tiene un ajuste por el salario medio nacional que establece el DANE\u201d. Esta diferencia, entre otras, tiene como causa la forma de reconocimiento de las pensiones de jubilaci\u00f3n antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
12. De otro lado, a partir de la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, precisa que \u201cel salario base a tener en cuenta para la liquidaci\u00f3n de los bonos pensionales debe ser el m\u00e1ximo asegurable de las categor\u00edas del ISS o mejor a\u00fan, el salario base sobre el cual se efectuaron las respectivas cotizaciones\u201d, adem\u00e1s de que \u201cla Naci\u00f3n NO PUEDE SER la llamada a responder por la diferencia en el valor de los bonos pensionales liquidados \u2018eventualmente\u2019 con un salario superior al que fue tenido en cuenta para efectos de realizar los aportes a pensi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
13. Tambi\u00e9n expresa que, a partir de la informaci\u00f3n suministrada por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, en caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, \u201cla Naci\u00f3n deber\u00eda \u00a0efectuar pagos adicionales por valor de $ 2.1 billones, para pagar bonos pensionales sobre salarios sobre los cuales nunca se efectu\u00f3 cotizaci\u00f3n alguna al Instituto de Seguros Sociales\u201d, lo que dar\u00eda lugar \u201ca la creaci\u00f3n de \u2018subsidios\u2019 o \u2018auxilios\u2019 en favor de aquellas personas que devengaban salarios altos en abierto detrimento de los recursos p\u00fablicos, al ser la Naci\u00f3n la llamada a asumir el diferencial que se generar\u00eda\u201d, con un claro efecto \u201cinequitativo\u201d y violatorio del \u201cprincipio de sostenibilidad financiera consagrado en el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica Nacional\u201d.<\/p>\n
2. Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada del apartado normativo que se demanda<\/p>\n
14. En su intervenci\u00f3n conjunta, los ciudadanos Rub\u00e9n Caputo De la Rosa, Henry Rueda M\u00e9ndez y Bienvenido Santrich Grau, al igual que la ciudadana Carolina Camargo Ortega y, en sus conceptos, el Observatorio del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Libre de Bogot\u00e1 y el \u00c1rea de Seguridad Social del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad del Norte, solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada del apartado normativo que se demanda, en el sentido propuesto por el accionante. Tambi\u00e9n solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada de dichos apartados, pero en un sentido distinto, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda \u2013 Asofondos y el Centro Regional Andino de la Organizaci\u00f3n Iberoamericana de Seguridad Social \u2013 OISS.<\/p>\n
15. El primer grupo de solicitantes precisa que \u201c[e]l tratamiento desigual tiene impacto econ\u00f3mico, al reconocer un beneficio a los trabajadores cesantes y desconocerlo a los trabajadores activos al d\u00eda 30 de junio de 1992\u201d. Seg\u00fan precisan, \u201ces evidente que el c\u00e1lculo del bono pensional para los cesantes, se les va a establecer sobre un salario diferente, pues por lo general el concepto de salario devengado se refiere a todos los ingresos percibidos como trabajador, mientras que el salario base de cotizaci\u00f3n recoge exclusivamente el salario que sirvi\u00f3 de base para cotizar, el cual por regla general no incluye los factores salariales sobre los cuales no se haya cotizado y adicionalmente est\u00e1 sujeto a los l\u00edmites para cotizar, que para el caso del ISS resultan m\u00e1s gravosos para sus afiliados\u201d. En relaci\u00f3n con este \u00faltimo aspecto, se\u00f1alan que el salario de este \u00faltimo grupo de sujetos, \u201cno corresponder\u00eda al valor de su salario real e integralmente devengado a fecha base de liquidaci\u00f3n en el nuevo r\u00e9gimen, sino a los topes y l\u00edmites del salario m\u00e1ximo asegurable con base en los cuales cotiz\u00f3 en el r\u00e9gimen anterior\u201d, de all\u00ed que \u201cpara estos trabajadores su traslado al nuevo r\u00e9gimen constituir\u00eda un detrimento en su derecho pensional por un traslado desventajoso econ\u00f3micamente determinado por una circunstancia de tiempo\u201d.<\/p>\n
16. En su concepto, el Observatorio del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Libre de Bogot\u00e1 indica que del art\u00edculo 13 constitucional, en los t\u00e9rminos en que fue interpretado por el demandante, \u201cclaramente, es el afiliado, activo y\/o cesante quien debe tomar la decisi\u00f3n de decidir bajo qu\u00e9 factores salariales se les debe liquidar, lo anterior m\u00e1s aun siguiendo lo desarrollado por el principio de progresividad\u201d.<\/p>\n
17. Finalmente, si bien el \u00c1rea de Seguridad Social del Consultorio Jur\u00eddico de la Universidad del Norte acompa\u00f1\u00f3 la pretensi\u00f3n del demandante, de la siguiente argumentaci\u00f3n se seguir\u00eda que acompa\u00f1a la exequibilidad simple del apartado normativo que se cuestiona: \u201cen definitiva el legislador cuando dispuso en el literal a) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993 un salario diferenciador para la liquidaci\u00f3n del bono pensional en cuanto a los trabajadores activos y cesantes, no desconoci\u00f3 u ocasion\u00f3 una afectaci\u00f3n a ninguno de ellos, siempre que las entidades encargadas de realizar la correspondiente liquidaci\u00f3n del t\u00edtulo valor que es el bono, incluyan en el salario cotizado y el devengado, todas las acreencias que son constitutivas de salario. De este modo, cualquier inequidad que llegue a ocasionarse en la liquidaci\u00f3n del mismo, se deber\u00e1 a un reporte indebido que haya realizado el empleador al momento de reportar el salario a las administradoras de fondos de pensiones\u201d.<\/p>\n
18. A diferencia de estos, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant\u00eda -Asofondos- solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del apartado normativo que se demanda, pero \u201cen el entendido que la liquidaci\u00f3n del bono pensional para los afiliados a 30 de junio de 1992 y para el grupo poblacional que se encuentre cesante, debe realizarse teniendo en cuenta lo realmente cotizado por el titular del derecho y no el \u00faltimo salario devengado\u201d. Para justificar la solicitud, de un lado, concuerda con el demandante en que el apartado normativo da lugar a \u201cun trato diferenciado a un grupo poblacional que se encuentra regulado bajo los mismos supuestos de hecho, pues la norma en referencia, para determinar el valor de los bonos pensionales y en efecto disponer el reconocimiento de una pensi\u00f3n de vejez a favor de los hombres de 62 a\u00f1os de edad o de las mujeres de 60 a\u00f1os de edad, establece que como medida de financiamiento de la prestaci\u00f3n econ\u00f3mica para los afiliados a 30 de junio de 1992, la base de cotizaci\u00f3n del aportante, mientras que para aquellos los cesantes, la liquidaci\u00f3n del bono pensional se realizar\u00e1 teniendo en cuenta el \u00faltimo salario devengado\u201d. Sin embargo, a diferencia de la postura del demandante, considera que de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las disposiciones de la Ley 100 de 1993 y, en especial, luego de la expedici\u00f3n del Acto Legislativo 1 de 2005, \u201cliquidar un bono pensional como lo pretende el demandante, teniendo en cuenta el \u00faltimo salario devengado por el titular del derecho, desconoce uno de los objetivos fundamentales del Acto Legislativo 01 de 2005\u201d, por cuanto el salario devengado \u201cen muchas ocasiones incluye conceptos prestacionales de car\u00e1cter laboral, sobre los cuales, no necesariamente se realizaron aportes al Sistema General de Pensiones, lo que inequ\u00edvocamente constituye a una transgresi\u00f3n al principio de sostenibilidad financiera y al Acto Legislativo 01 de 2005\u201d, adem\u00e1s del principio de solidaridad que orienta el funcionamiento del sistema, tal como se deriva de las sentencias C-258 de 2013, C-739 de 2002, C-760 de 2004 y la sentencia de unificaci\u00f3n de la Sala Plena del Consejo de Estado del 11 de junio de 2020 (radicaci\u00f3n 2012-00572-01, expediente 1882-14).<\/p>\n
19. El Centro Regional Andino de la Organizaci\u00f3n Iberoamericana de Seguridad Social -OISS- solicita la declaratoria de exequibilidad del ac\u00e1pite demandado, \u201ccondicionado a que en el caso de los afiliados al antiguo ISS se debe tener en cuenta el salario sobre el cual realizaron sus cotizaciones y en el caso de los empleados p\u00fablicos y los empleados de las empresas privadas que a esa fecha reconoc\u00edan sus propias pensiones, se interprete tal y como lo se\u00f1ala el numeral 2\u00ba del Art\u00edculo 13 del decreto 3995 de 2003 y de acuerdo con lo aclarado en el art\u00edculo 17 de la ley 549 de 1999\u201d. En primer lugar, indica que el cuestionamiento del demandante se aclar\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 549 de 1999, que en su art\u00edculo 17 dispuso la forma en que deb\u00eda calcularse el salario a la fecha base dispuesta en el art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993 (junio 30 de 1992), esto es, a partir de \u201clos salarios sobre los cuales se \u2018cotiz\u00f3\u201d. En segundo lugar, precisa que es err\u00f3neo afirmar que los bonos pensionales son una especie de \u201cahorro\u201d, de all\u00ed que la idea que propone el demandante de que existe una suerte de \u201cp\u00e9rdida\u201d de valor en las pensiones que deben disfrutar quienes se encontraban activos al 30 de junio de 1992 y que se trasladaron al RAIS sea equivocada. En tercer lugar, se\u00f1ala que, a partir de lo dispuesto en los art\u00edculos 117 de la Ley 100 de 1993 y 17 de la Ley 549 de 1999, el art\u00edculo 13 del Decreto 3798 de 2003, \u201cfij\u00f3 las reglas para las diferentes situaciones que se puedan presentar\u201d. En cuarto lugar, indica que \u201clas Altas Cortes, incluyendo a la H Corte Constitucional han generado jurisprudencia clara que aplica a los afiliados al ISS en Fecha Base, afirmando categ\u00f3ricamente que el salario base de los bonos en estos casos debe ser el salario sobre el cual se cotiz\u00f3 al ISS en su momento\u201d. Finalmente, en cuanto a los efectos de acceder a las pretensiones de la demanda, se\u00f1ala:<\/p>\n
\u201cEn caso de declararse la inconstitucionalidad de la norma, se generar\u00eda un caos administrativo con respecto a todos los bonos pensionales liquidados desde el 1\u00ba de abril de 1994 hasta la fecha, pues habr\u00eda que reliquidar todos los bonos pensionales tipo A modalidad 2, de las personas que se afiliaron al RAIS y que cotizaban al ISS a junio 30 de 1992, liquidando el bono con el salario devengado y no con el salario con el cual efectivamente su empleador cotiz\u00f3 al ISS. [\u2026] sino con el salario que le haya \u2018certificado\u2019 su antiguo empleador. Esa situaci\u00f3n se prestar\u00eda para todo tipo de \u2018corrupci\u00f3n y falsedad\u2019 pues no tendr\u00eda ning\u00fan impacto en las empresas privadas empleadoras de la \u00e9poca, sino en quien debe liquidar y pagar el bono pensional. || De otra parte el impacto fiscal ser\u00eda de implicaciones grav\u00edsimas para las finanzas p\u00fablicas del pa\u00eds. El Ministerio de Hacienda, en diversas oportunidades ha sostenido que al calcular los bonos pensionales con salarios sobre los cuales nunca se efectu\u00f3 cotizaci\u00f3n alguna al Instituto de Seguros Sociales el impacto ser\u00eda de proporciones gigantes para los dineros p\u00fablicos del pa\u00eds. El Ministerio de Hacienda ha estimado que solamente al recalcular los bonos pensionales tipo A modalidad 2 de las personas que a junio 30 de 1992 cotizaban al ISS en la categor\u00eda 51, el impacto ser\u00eda superior a 2,1 billones de pesos\u201d.<\/p>\n
20. Afirma que estos efectos no estar\u00edan circunscritos a la Naci\u00f3n, sino que repercutir\u00edan en todos los municipios y departamentos del pa\u00eds, en las universidades oficiales, en algunas empresas privadas que ten\u00edan a cargo sus propias pensiones, en Caxdac (\u201cla \u00fanica caja privada que administra el R\u00e9gimen de prima media\u201d) y en Colpensiones, ya que \u201cla Naci\u00f3n (Ministerio de Hacienda) no es la \u00fanica emisora de bonos pensionales, ni es la \u00fanica cuotapartista o responsable de cupones de bonos pensionales\u201d.<\/p>\n
3. Otros conceptos<\/p>\n
21. Sin apoyar ni controvertir las razones de la demanda, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y el Observatorio de Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, allegaron sus conceptos al proceso de constitucionalidad. El primero, a partir de la informaci\u00f3n suministrada por la Oficina de Bonos Pensionales y la Subdirecci\u00f3n de Pensiones de la Direcci\u00f3n General de la Regulaci\u00f3n Econ\u00f3mica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda Cr\u00e9dito P\u00fablico proporcion\u00f3 informaci\u00f3n general sobre la materia objeto de an\u00e1lisis, as\u00ed como su estimaci\u00f3n acerca del impacto fiscal de una eventual decisi\u00f3n favorable a las pretensiones del demandante.<\/p>\n
22. En cuanto a lo primero, indic\u00f3 que el art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993 \u201cestableci\u00f3 de manera clara la forma para determinar el valor de los bonos pensionales y, por ende, el salario que se debe tener en cuenta para estos efectos\u201d y que, si bien, fue objeto de modificaci\u00f3n por parte del art\u00edculo 5.a del Decreto Ley 1299 de 1994, esta disposici\u00f3n fue declarada inexequible por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-734 de 2005, por falta de competencia del presidente de la Rep\u00fablica para modificar la base salarial. Luego, indic\u00f3 que la interpretaci\u00f3n acerca del alcance de la expresi\u00f3n demandada ha sido pac\u00edfico y uniforme por parte de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que el salario base que se debe tener en cuenta para liquidar los bonos pensionales debe ser el salario base sobre el cual se efectuaron las respectivas cotizaciones. En este sentido, precis\u00f3 que \u201cla Naci\u00f3n no podr\u00eda financiar un bono pensional liquidado sobre un salario por el cual no se efectuaron aportes\u201d, m\u00e1xime, si se tiene en cuenta que, \u201cla naturaleza de la vinculaci\u00f3n de los trabajadores privados y de los servidores p\u00fablicos es totalmente diferente y, por ende, los derechos en materia pensional existentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 tambi\u00e9n difieren\u201d. En cuanto a lo segundo, indic\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201c[\u2026] si la demanda prospera la Naci\u00f3n deber\u00eda efectuar pagos adicionales por m\u00e1s de dos billones de pesos para sufragar bonos pensionales correspondientes a salarios sobre los cuales nunca se realiz\u00f3 cotizaci\u00f3n al ISS. || A juicio de las dependencias, acceder a las pretensiones de la demanda vulnerar\u00eda el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional consagrado en el art\u00edculo 48 Superior. Concretamente, adujeron que se generar\u00eda un gasto no contemplado en<\/p>\n
el Sistema General de Pensiones y un detrimento injustificado de los recursos p\u00fablicos de la Naci\u00f3n por pagar bonos pensionales correspondientes a un ingreso base sobre el cual no se efectuaron cotizaciones\u201d.<\/p>\n
23. Por su parte, el Observatorio de Mercado de Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia indic\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201cEn el supuesto que la corte [sic] falle a favor del demandante, habr\u00eda que tener en cuenta que cambiar el c\u00e1lculo del bono del \u2018salario base de cotizaci\u00f3n\u2019 al \u2018salario devengado\u2019 aumentar\u00eda la pensi\u00f3n hipot\u00e9tica con la cual se calcula el bono, para todos aquellos que no eran cesantes. De esta manera, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico tendr\u00eda que pagar bonos pensionales sobre aquellos salarios que no cotizaron en el ISS, lo que suma al menos $2.1 billones y sobre lo que ya se ha pronunciado el ministerio. Adicionalmente, se deber\u00eda tener en cuenta las instituciones y gobiernos territoriales que tambi\u00e9n hacen pago de bonos, y las cu\u00e1les [sic] tambi\u00e9n deber\u00edan de efectuar un pago adicional para compensar a aquellas personas que les favorece el cambio en el c\u00e1lculo de los bonos pensionales. Esta suma, solo en los municipios capitales, podr\u00eda ascender a $740 [mil] millones de pesos. Lo anterior permite concluir que el pago de las compensaciones ser\u00eda mayor a $2.1 billones en todo el territorio\u201d.<\/p>\n
. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
24. Mediante el concepto n.\u00b0 7174, de febrero 27 de 2023, la Procuradora General de la Naci\u00f3n solicita la declaratoria de exequibilidad simple del apartado normativo que se demanda. Si bien, considera que existe un tratamiento distinto entre los grupos de sujetos que se comparan, en lo que respecta a la \u201cdeterminaci\u00f3n del monto de los bonos pensionales\u201d, considera que este se encuentra justificado, \u201cen tanto las diferencias en la l\u00f3gica del funcionamiento y en el esquema de financiaci\u00f3n de los modelos de jubilaci\u00f3n existentes antes de la creaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (SGSSP) constituyen una raz\u00f3n suficiente para justificar el trato desigual contenido en la norma acusada\u201d. Seg\u00fan indica, no era posible \u201cadoptar un mismo mecanismo de articulaci\u00f3n: (i) entre el RAIS y el modelo [pensional] a cargo de las cajas de previsi\u00f3n, y (ii) entre aquel y el sistema de jubilaci\u00f3n de responsabilidad patronal. Ello, puesto que, como lo resaltan algunos de los intervinientes, es claro que dichos reg\u00edmenes pensionales ten\u00edan \u2018una fuente y un pagador distinto, sin contar con el hecho de que, dependiendo del r\u00e9gimen, financian prestaciones dis\u00edmiles\u2019.\u201d. Estas \u201ccircunstancias f\u00e1cticas y jur\u00eddicas justifican la diferenciaci\u00f3n cuestionada en la determinaci\u00f3n del valor de los bonos pensionales\u201d.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Competencia<\/p>\n
25. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n, por dirigirse contra una disposici\u00f3n contenida en la Ley 100 de 1993, ley ordinaria, \u201c[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
2. Medida legislativa objeto de escrutinio<\/p>\n
27. De conformidad con el inciso primero del art\u00edculo 115 de la Ley 100 de 1993, \u201c[l]os bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones\u201d. De conformidad con su inciso segundo, tienen \u201cderecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos\u201d: \u201ca) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, o a las cajas o fondos de previsi\u00f3n del sector p\u00fablico; || b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores p\u00fablicos; || c) Que est\u00e9n vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; || d) Que hubiesen estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones\u201d.<\/p>\n
28. En atenci\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 119 de la Ley 100 de 1993, los bonos pensionales deben ser expedidos \u201cpor la \u00faltima entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado antes de entrar al r\u00e9gimen de Ahorro Individual con Solidaridad, siempre y cuando el tiempo de cotizaci\u00f3n o de servicios, continuo o discontinuo, haya sido igual o mayor a cinco (5) a\u00f1os\u201d (inciso primero). En caso de que el tiempo de cotizaci\u00f3n o servicios en la \u00faltima entidad pagadora de pensiones hubiese sido \u201cinferior a cinco (5) a\u00f1os, el bono pensional ser\u00e1 expedido por la entidad pagadora de pensiones, en la cual el afiliado haya efectuado el mayor n\u00famero de aportes o haya cumplido el mayor tiempo de servicio\u201d (inciso segundo). Su expedici\u00f3n es competencia de la Naci\u00f3n \u201ccuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector p\u00fablico sustituido por el Fondo de Pensiones P\u00fablicas del Nivel Nacional\u201d (inciso primero del art\u00edculo 121, concordante con el inciso tercero del art\u00edculo 119).<\/p>\n
29. Por su parte, el art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993 prescribe la forma en que se establece el valor de estos bonos pensionales, a partir de la determinaci\u00f3n de una pensi\u00f3n de vejez de referencia, que se calcula multiplicando los dos componentes que regulan sus literales a) y b): el primer componente (literal a) corresponde al \u201csalario que el afiliado tendr\u00eda a los sesenta (60) a\u00f1os si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre\u201d y el segundo componente (literal b) corresponde a la sumatoria de ciertos porcentajes que relacionan la \u201ccotizaci\u00f3n, empleo o servicio p\u00fablico\u201d que realiz\u00f3 el afiliado y el tiempo restante para alcanzar las edades de referencia previamente citadas. De conformidad con el inciso quinto de esta disposici\u00f3n, la pensi\u00f3n de referencia as\u00ed calculada \u201cno puede exceder el 90 % del salario que tendr\u00eda el afiliado al momento de tener acceso a la pensi\u00f3n, ni de 15 salarios m\u00ednimos legales mensuales\u201d y, de conformidad con su par\u00e1grafo primero, este \u00faltimo porcentaje \u201cser\u00e1 del 75 % en el caso de las empresas que hayan asumido el reconocimiento de pensiones a favor de sus trabajadores\u201d.<\/p>\n
30. En el presente asunto, se demanda la expresi\u00f3n \u201cbase de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d, contenida en el literal a) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993, que sirve para determinar uno de los factores multiplicadores, del primer componente, que permite establecer la pensi\u00f3n de vejez de referencia. El citado componente corresponde al salario que el afiliado tendr\u00eda a los 60 a\u00f1os si es mujer\u00a0o 62 si es hombre, que resulta de multiplicar los siguientes dos factores: el primero, \u201cla base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992, o en su defecto, el \u00faltimo salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante\u201d que, en ambos casos, debe ser actualizado a la fecha de ingreso del afiliado al Sistema General de Pensiones, seg\u00fan la variaci\u00f3n porcentual del \u00edndice de precios al consumidor del Departamento Administrativo Nacional de Planeaci\u00f3n \u2013DANE\u2013. El segundo factor corresponde a \u201cla relaci\u00f3n que exista entre el salario medio nacional a los\u00a0sesenta (60) a\u00f1os si es mujer\u00a0o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha [30 de junio de 1992]\u201d. El segundo componente que permite establecer la pensi\u00f3n de vejez de referencia, a partir de la cual se fija el valor de los bonos pensionales, se contiene en el literal b) del art\u00edculo 117 en cita, a que se hizo referencia en el p\u00e1rrafo anterior.<\/p>\n
31. Entonces, para determinar el primer factor multiplicador que permite establecer el salario que el afiliado tendr\u00eda a los\u00a060 a\u00f1os si es mujer\u00a0o 62 si es hombre, la disposici\u00f3n diferencia dos supuestos: \u201cla base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d y \u201cel \u00faltimo salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante\u201d.<\/p>\n
32. A partir de esta descripci\u00f3n, y como se deriva de los conceptos del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y del Centro Regional Andino de la OISS, el cuestionamiento del accionante se refiere a los bonos pensionales tipo A, modalidad 2. De conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 2.2.16.1.1 del Decreto 1833 de 2016, \u201cpor medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones\u201d, los bonos pensionales pueden ser de dos tipos: A y B, y los primeros admiten dos modalidades: 1 y 2.\u00a0Los bonos pensionales Tipo A son \u201clos bonos regulados por el\u00a0Decreto ley 1299 de 1994\u00a0que se expiden a aquellas personas que se trasladen al r\u00e9gimen de ahorro individual con solidaridad\u201d; los bonos pensionales Tipo B son los \u201clos regulados por el\u00a0Decreto ley 1314 de 1994\u00a0que se expiden a servidores p\u00fablicos que se trasladen al ISS o a Colpensiones en o despu\u00e9s de la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones\u201d. Los bonos pensionales Tipo A, modalidad 1, \u201cse expiden a favor de los trabajadores cuya primera vinculaci\u00f3n laboral v\u00e1lida se inici\u00f3 despu\u00e9s del 30 de junio de 1992\u201d; los bonos pensionales Tipo A, modalidad 2, \u201cse expiden a favor de los trabajadores cuya primera vinculaci\u00f3n laboral v\u00e1lida se inici\u00f3 antes del 1\u00b0 de julio de 1992\u201d.<\/p>\n
33. En cuanto a la aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n objeto de censura, tanto por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo como por la ordinaria laboral, son ilustrativas las sentencias del 26 de julio de 2018 (Expediente 1087-11), proferida por el Consejo de Estado, Secci\u00f3n Segunda, Subsecci\u00f3n B, y del 20 de marzo de 2019 (Sentencia SL1042-2019, radicaci\u00f3n 69.224) de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral. En ambas es especialmente relevante la distinci\u00f3n entre los conceptos de \u201cingreso base de cotizaci\u00f3n\u201d y \u201csalario devengado\u201d para efectos del c\u00e1lculo de los bonos pensionales Tipo A, modalidad 2. En la primera, se precisa:<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u201c2.5.2 Liquidaci\u00f3n de los bonos pensionales tipo A modalidad 2.\u00a0El valor de los bonos pensionales representa los aportes (privados o p\u00fablicos) que los empleadores debieron realizar desde la fecha en que el trabajador inici\u00f3 su primera vinculaci\u00f3n laboral v\u00e1lida hasta la fecha en que se traslad\u00f3 al r\u00e9gimen de ahorro (fecha de corte).\u00a0<\/p>\n
[\u2026]\u00a0<\/p>\n
Esto ha ocasionado dificultades metodol\u00f3gicas al momento de liquidar el se\u00f1alado bono pensional (tipo A modalidad 2), por las diferencias entre el salario realmente devengado, el reportado por el empleador en las planillas ALA y el valor sobre el cual efectivamente cotiz\u00f3, frente a quienes se encontraban cesantes o vinculados a 30 de junio de 1992, pues el art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993 los diferenci\u00f3 [\u2026]\u00a0<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Es decir, que para los que estuvieran afiliados activos al 30 de junio de 1992 se ten\u00eda en cuenta la base de cotizaci\u00f3n (por categor\u00edas) y para quienes estuvieran cesantes, ser\u00eda el \u00faltimo salario devengado; as\u00ed fueron liquidados los bonos pensionales expedidos en esa \u00e9poca, lo que sin lugar a dudas vulner\u00f3 los art\u00edculos 13 y 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u00a0<\/p>\n
Entonces en uso de sus facultades reglamentarias, por las cuales se deb\u00eda establecer la metodolog\u00eda, procedimientos y plazos para la expedici\u00f3n de los citados bonos pensionales, con el fin de zanjar esas diferencias, el Gobierno expidi\u00f3 el Decreto ley 1299 de 1994, en cuyo art\u00edculo 5\u00ba, preceptu\u00f3 la forma de determinar el salario base de acuerdo con la situaci\u00f3n particular del afiliado, as\u00ed: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 5\u00ba.- Salario base de liquidaci\u00f3n para la pensi\u00f3n de vejez de referencia. Para los efectos de que trata el literal a) del art\u00edculo anterior, se entiende por salario base de liquidaci\u00f3n para calcular la pensi\u00f3n de vejez de referencia del afiliado:<\/p>\n
a. Trat\u00e1ndose de personas que estaban cotizando o que hubieren cotizado al ISS o a alguna caja o fondo de previsi\u00f3n del sector p\u00fablico o privado, el salario o el ingreso base de liquidaci\u00f3n ser\u00e1 el salario devengado con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992 reportado a la respectiva entidad en la misma fecha, o el \u00faltimo salario o ingreso reportado antes de dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando;<\/p>\n
(\u2026). \u00a0<\/p>\n
De la anterior norma se colige que se unific\u00f3 el criterio, en el sentido de que el salario o ingreso base de liquidaci\u00f3n ser\u00eda para los afiliados activos el devengado reportado al 30 de junio de 1992 o el \u00faltimo salario o ingreso reportado si la persona ya no cotizaba.\u00a0<\/p>\n
Sin embargo, esta letra a) del art\u00edculo 5\u00ba del Decreto ley 1299 de 1994 se declar\u00f3 inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-734 de 2005, por vicios de forma en su expedici\u00f3n, al encontrarla inconstitucional por exceso del ejercicio de las facultades extraordinarias, en raz\u00f3n a que el Gobierno\u00a0\u00ab[\u2026] viol\u00f3 los art\u00edculos 113, 121 y 150 numeral 10\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, no solo por el hecho de haber regulado una materia para la cual no le fueron concedidas las facultades extraordinarias, sino adem\u00e1s, por haber modificado las reglas que en relaci\u00f3n con la definici\u00f3n del salario base de cotizaci\u00f3n de la pensi\u00f3n el legislador estableci\u00f3 en la propia ley habilitante, concretamente, en el art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993\u00bb; fallo que no tuvo efectos retroactivos.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Para cumplir lo anterior, el 6 de septiembre de 2007, el Gobierno expidi\u00f3 el Decreto 3366 de\u00a02007, con el cual reglament\u00f3 el art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993, en el que previ\u00f3: \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 1\u00b0. Salario base de liquidaci\u00f3n para la pensi\u00f3n de vejez de referencia de personas que estaban cotizando a alguna caja fondo o entidad a fecha base. De conformidad con los criterios se\u00f1alados por la Corte Constitucional en relaci\u00f3n con la Sentencia C-734\/05, en el caso de las personas que se trasladaron al R\u00e9gimen de Ahorro Individual con Solidaridad con anterioridad al 14 de julio de 2005, y que a fecha base se encontraban cotizando a alguna caja, fondo o entidad, los bonos pensionales Tipo \u2018A\u2019 modalidad 2 se liquidar\u00e1n y emitir\u00e1n tomando como salario base el salario devengado con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992, reportado a la respectiva entidad en la misma fecha, o el \u00faltimo salario o ingreso reportado antes de dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando.<\/p>\n
En el caso de las personas que se trasladaron al R\u00e9gimen de Ahorro Individual con Solidaridad con posterioridad al 14 de julio de 2005 se tomar\u00e1 el salario cotizado a la respectiva caja, fondo o entidad.<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00b0. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su<\/p>\n
publicaci\u00f3n y deroga las disposiciones que le sean contrarias\u201d.<\/p>\n
34. En la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, se abord\u00f3 la cuesti\u00f3n de \u201csi el juez de apelaciones err\u00f3 al determinar que el salario base a 30 de junio de 1992 para el c\u00e1lculo del bono pensional, deb\u00eda determinarse con los salarios base de cotizaci\u00f3n y no con lo realmente devengado\u201d (\u00e9nfasis del original). Al respecto, indic\u00f3:<\/p>\n
\u201c[\u2026] el sistema de seguridad social integral fij\u00f3 como norma directriz, que la pensi\u00f3n percibida por los afiliados fuese un reflejo directo y proporcional de las cotizaciones efectivamente realizadas. De esta forma, y en desarrollo del principio de solidaridad, se procura porque las pensiones sean financiadas con los aportes realizados por los afiliados durante su vida laboral, a la vez que se evita que subsidios p\u00fablicos, dirigidos a la poblaci\u00f3n vulnerable y m\u00e1s pobre de la sociedad terminen siendo sufragadas con esos recursos.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
En consonancia con lo anterior, esta Corte ha defendido en diferentes temas relativos a pensiones del sistema de seguridad social, que las prestaciones se calculan sobre los salarios base de cotizaci\u00f3n y no con lo devengado por el trabajador o servidor p\u00fablico. Por ejemplo, en la sentencia CSJ SL164-2018, la Sala consider\u00f3 que la referencia a devengado contenida en el art\u00edculo 36 de la Ley 100 de 1993, deb\u00eda \u2018interpretarse como cotizado, dado que el sistema de seguridad social y las pensiones que de \u00e9l derivan, dentro de las cuales se encuentran las del r\u00e9gimen de transici\u00f3n, se soportan en una relaci\u00f3n de correspondencia entre lo cotizado y el monto de la pensi\u00f3n; de ah\u00ed que para liquidar las pensiones es necesario computar los factores salariales sobre los cuales se hicieron aportes al sistema pensional\u2019.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Esta directriz del sistema, aunque ya ven\u00eda inmersa en la l\u00f3gica de la Ley 100 de 1993, fue reiterada en el inciso 6.\u00b0 del Acto Legislativo 01 de 2015, al se\u00f1alar que \u2018Para la liquidaci\u00f3n de las pensiones s\u00f3lo (sic) se tendr\u00e1n en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones\u2019.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
De acuerdo con lo expuesto, el Tribunal no cometi\u00f3 ning\u00fan error al concluir que el salario base de liquidaci\u00f3n del bono pensional a 30 de junio de 1992, deb\u00eda ser aquel sobre el cual se cotiz\u00f3 el sistema y no el que deveng\u00f3 el accionante\u201d (\u00e9nfasis del original).<\/p>\n
3. Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de decisi\u00f3n<\/p>\n
35. En atenci\u00f3n al \u00fanico cargo apto, a los conceptos y a las intervenciones ciudadanas recibidas durante el tr\u00e1mite, le corresponde a la Sala decidir la demanda en contra de la expresi\u00f3n \u201cbase de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d, contenida en el literal a) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993, por supuestamente desconocer el principio de igualdad ante ley (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n), al considerar que da lugar a un tratamiento desigual en la forma de liquidar los bonos pensionales entre las personas que se encontraban afiliadas a las cajas de previsi\u00f3n social y al Instituto de Seguros Sociales el d\u00eda 30 de junio de 1992 y aquellas personas que se encontraban cesantes en dicha fecha.<\/p>\n
37. A partir de la Sentencia C-093 de 2001, para valorar presuntos tratamientos legislativos incompatibles con el principio de igualdad, la jurisprudencia constitucional ha aplicado un juicio integrado de igualdad. Por su integralidad, versatilidad y suficiencia argumentativa, con las precisiones que exige cada caso, tambi\u00e9n se ha utilizado para resolver demandas en las que se alegan contradicciones normativas con otros principios, reglas o disposiciones constitucionales. En estos casos, el juicio de proporcionalidad, que hace parte del juicio integrado, sirve como el marco de razonamiento para determinar la justicia de las limitaciones de los derechos, en los casos en que estos presentan conflictos con otros intereses jur\u00eddicos. En atenci\u00f3n a lo anterior, para resolver el problema jur\u00eddico propuesto, la Sala har\u00e1 uso del juicio integrado de igualdad. Para tales efectos, se pronunciar\u00e1 sobre la estructura anal\u00edtica de este juicio; justificar\u00e1 por qu\u00e9 es aplicable un escrutinio de intensidad \u201cintermedia\u201d; describir\u00e1 la finalidad constitucional importante que persigue la medida legislativa objeto de control; precisar\u00e1 por qu\u00e9 esta es id\u00f3nea para alcanzar la citada finalidad y, finalmente, se\u00f1alar\u00e1 las razones por las cuales no se trata de una medida evidentemente desproporcionada, de all\u00ed que la distinci\u00f3n que plantea el apartado normativo que se demanda sea compatible con el principio de igualdad.<\/p>\n
4. Estructura anal\u00edtica del juicio integrado y planteamiento del caso<\/p>\n
38. La formulaci\u00f3n de un cargo de inconstitucionalidad por la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n) est\u00e1 sujeto al cumplimiento de exigencias argumentativas espec\u00edficas. En estos casos, no basta con que el demandante afirme que las disposiciones acusadas establecen un trato diferenciado o son discriminatorias. Es necesario que (i) determine cu\u00e1l es el criterio de comparaci\u00f3n (ii) defina \u201csi desde la perspectiva f\u00e1ctica y jur\u00eddica existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre dis\u00edmiles\u201d y (iii) establezca \u201csi el tratamiento distinto est\u00e1 constitucionalmente justificado\u201d.<\/p>\n
39. La identificaci\u00f3n del criterio de comparaci\u00f3n \u201ces el paso inicial para examinar si la clasificaci\u00f3n objeto de cuestionamiento fue racionalmente configurada por el legislador\u201d. Adem\u00e1s, \u201cpara determinar si dos grupos o categor\u00edas son comparables es necesario examinar su situaci\u00f3n a la luz de los fines de la norma\u201d. De esta forma, es posible establecer si, a partir de dicho criterio de comparaci\u00f3n, \u201cdeben ser tratadas de la misma forma dos situaciones similares, desde un punto de vista que sea relevante y de acuerdo con la finalidad perseguida por la norma analizada\u201d. En caso de que el cargo sea apto y, por tanto, sea posible evidenciar un presunto tratamiento injustificado, la jurisprudencia constitucional ha aplicado el juicio integrado de igualdad para valorar la constitucionalidad de la distinci\u00f3n.<\/p>\n
40. El juicio consta de dos pasos:<\/p>\n
41. En el primero se define la intensidad del juicio (d\u00e9bil, intermedio o estricto), a partir de la mayor o menor libertad de configuraci\u00f3n que reconoce el ordenamiento constitucional al legislador en la materia espec\u00edfica de que se trate o del tipo de trato en que consista la medida.<\/p>\n
42. En el segundo, seg\u00fan cada nivel de intensidad, se valoran todas o algunas de las siguientes cuatro exigencias de la medida legislativa objeto de control constitucional: (i) la relevancia constitucional de la medida legislativa presuntamente restrictiva de garant\u00edas constitucionales, a partir de la determinaci\u00f3n de la finalidad u objetivo leg\u00edtimo que persigue; (ii) su idoneidad, es decir, si entre la medida que contiene la disposici\u00f3n o norma que se demanda \u2013la medida legislativa\u2013 y su finalidad es posible establecer una relaci\u00f3n de medio a fin; (iii) su necesidad, esto es, si la medida legislativa que presuntamente restringe los derechos o intereses constitucionales es indispensable para lograr la finalidad que persigue o si existen otras medidas igualmente id\u00f3neas para lograr la misma finalidad, de una manera menos restrictiva para los citados derechos o intereses y (iv) su proporcionalidad en sentido estricto, es decir, si los beneficios de lograr el objetivo leg\u00edtimo que persigue la medida legislativa superan los da\u00f1os o afectaciones que se derivan para los derechos o intereses constitucionales que limita.<\/p>\n
43. Los tres niveles de intensidad que puede revestir el juicio integrado y sus caracter\u00edsticas definitorias son las siguientes:<\/p>\n
44. Por regla general, el est\u00e1ndar de control es el juicio de intensidad d\u00e9bil, aplicable a aquellas materias en las que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n. \u00a0La medida legislativa es compatible con la Carta si: (i) persigue una finalidad que no est\u00e1 prohibida por la Constituci\u00f3n y (ii) es id\u00f3nea en alg\u00fan grado \u2013esto es, potencialmente adecuada, en t\u00e9rminos de eficacia, eficiencia, temporalidad o probabilidad\u2013, para alcanzar la finalidad que persigue.<\/p>\n
45. El juicio de intensidad intermedia ha sido aplicado por la Corte a aquellas materias en las que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n, pero cuyas medidas pueden entrar en tensi\u00f3n con otros intereses constitucionales relevantes \u2013a este est\u00e1ndar se hace referencia m\u00e1s adelante de una manera detallada, pues es el que considera la Sala apropiado para resolver el problema jur\u00eddico que se deriva de la demanda de inconstitucionalidad\u2013. La medida legislativa es compatible con la Constituci\u00f3n si: (i) persigue una finalidad constitucional importante, es decir, \u201cun fin deseable, que hay buenas razones para perseguirlo y que, por tanto, deber\u00eda buscarse\u201d, (ii) es id\u00f3nea para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue, y (iii) no es evidentemente desproporcionada, esto es, si \u201cla norma demandada genera mayores ventajas frente a los eventuales perjuicios\u201d que representa para los intereses jur\u00eddicos con los que entra en tensi\u00f3n.<\/p>\n
46. Por excepci\u00f3n, el est\u00e1ndar de control constitucional es el juicio de intensidad estricta, que tiene por objeto \u201chip\u00f3tesis en las que la misma Constituci\u00f3n se\u00f1ala mandatos espec\u00edficos de igualdad\u201d, \u201ccuando la medida (i) contiene una clasificaci\u00f3n sospechosa como las enumeradas no taxativamente en el inciso primero del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n; (ii) afecta a personas en condiciones de debilidad manifiesta o grupos discriminados o marginados; (iii) en principio, impacta gravemente un derecho fundamental; o (iv) crea un privilegio\u201d. La medida legislativa es compatible con la Constituci\u00f3n si: (i) persigue una finalidad constitucional imperiosa; (ii) es id\u00f3nea para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue; (iii) es necesaria, \u201cesto es, si no puede ser reemplazad[a] por otr[a]s menos lesiv[a]s para los derechos de los sujetos pasivos de la norma\u201d; por tanto, debe ser la m\u00e1s benigna con los derechos intervenidos entre todas aquellas otras medidas que revistan igual idoneidad, y (iv) es ponderada o proporcional en sentido estricto, \u201csi los beneficios de adoptar la medida exceden [\u2026] las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales\u201d.<\/p>\n
47. Como se advirti\u00f3 en el auto admisorio, lo evidenciaron los intervinientes y los expertos que allegaron sus conceptos, as\u00ed como la Procuradora General de la Naci\u00f3n, se trata de una demanda apta, que plantea un genuino debate en relaci\u00f3n con la presunta vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad. En efecto, en los t\u00e9rminos de la metodolog\u00eda antes descrita, en cuanto al criterio de comparaci\u00f3n, que corresponde al \u201cpaso inicial para examinar si la clasificaci\u00f3n objeto de cuestionamiento fue racionalmente configurada por el legislador\u201d, el demandante sostiene que la expresi\u00f3n \u201cbase de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d, contenida en el literal a) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993, vulnera el derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n) porque genera un trato desigual en la forma de liquidaci\u00f3n del bono pensional respecto de los afiliados a cajas de previsi\u00f3n social o al ISS que se encontraban activos o cesantes a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Esto, por cuanto, \u201cel criterio de liquidaci\u00f3n del bono pensional var\u00eda de salario cotizado si la relaci\u00f3n laboral est\u00e1 activa a 30 de junio de 1992, o \u00faltimo salario devengado si la relaci\u00f3n laboral est\u00e1 inactiva a 30 de junio de 1992, desechando para este segundo escenario el \u00faltimo salario cotizado\u201d.<\/p>\n
48. A partir de este criterio, el demandante se\u00f1ala que existe un trato desigual entre sujetos que deben ser tratados de la misma forma, \u201cpues a pesar de que ambos grupos pertenecen a la categor\u00eda de afiliados a cajas de previsi\u00f3n social existentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que optaron por trasladarse al sistema general de pensiones [\u2026] en virtud del principio de universalidad deb\u00edan obtener las mismas condiciones para la liquidaci\u00f3n de su derecho al bono pensional\u201d.<\/p>\n
49. Finalmente, el demandante indica que se trata de un tratamiento desigual injustificado, por cuanto, al \u201cgrupo de los activos se le podr\u00eda estar liquidando el bono pensional con valores inferiores a los que podr\u00edan acceder el grupo de los cesantes, lo cual no tendr\u00eda ninguna justificaci\u00f3n y s\u00ed impactar\u00eda el derecho fundamental a la pensi\u00f3n del grupo de las personas que conforman dicho grupo\u201d. Para superar el tratamiento injustificado, solicita como remedio que se declare la exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n demandada en el sentido de que, \u201cla base de cotizaci\u00f3n hace referencia es al salario devengado por el afiliado a 30 de junio de 1992\u201d.<\/p>\n
50. As\u00ed las cosas, le corresponde a la Sala decidir si la distinci\u00f3n que se deriva de la expresi\u00f3n \u201cbase de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d, contenida en el literal a) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993, relevante para establecer uno de los factores que permite determinar el valor de los bonos pensionales para, de un lado, las personas que se encontraban afiliadas a las cajas de previsi\u00f3n social y al Instituto de Seguros Sociales al 30 de junio de 1992, y, de otro, aquellas que se encontraban cesantes para dicho momento, est\u00e1 constitucionalmente justificada o no.<\/p>\n
5. El est\u00e1ndar de control aplicable en el presente caso debe ser intermedio<\/p>\n
51. Para resolver el problema jur\u00eddico del caso, la Sala aplicar\u00e1 un juicio integrado de igualdad de intensidad intermedia. Si bien el legislador cuenta con una amplia libertad de configuraci\u00f3n para regular las materias propias del servicio p\u00fablico de la seguridad social (en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 150.23, 48, inciso segundo, y 365, inciso segundo, de la Constituci\u00f3n), la medida legislativa entra en tensi\u00f3n con intereses constitucionales relevantes, en particular, con la garant\u00eda del derecho a la pensi\u00f3n de vejez, y con los principios constitucionales que el constituyente, en el art\u00edculo 48, dispuso que deb\u00edan integrar la regulaci\u00f3n de aquel servicio p\u00fablico: universalidad y sostenibilidad financiera del sistema pensional.<\/p>\n
52. Este est\u00e1ndar de escrutinio \u2013intermedio\u2013 ha sido aplicado por la jurisprudencia constitucional a aquellos asuntos en los que existen tanto razones para aplicar un est\u00e1ndar leve (como ocurre en aquellas materias respecto de las cuales el legislador cuenta con amplia libertad de configuraci\u00f3n), como para aplicar un est\u00e1ndar m\u00e1s cualificado, por ejemplo, cuando la medida legislativa \u201cgenera serias dudas respecto de la afectaci\u00f3n del goce de un derecho fundamental\u201d o afecta el goce de derechos constitucionales no fundamentales, como ocurre en el presente asunto.<\/p>\n
53. A partir de este est\u00e1ndar abstracto, la jurisprudencia reiterada de la Sala ha hecho uso de este nivel de escrutinio en los siguientes asuntos:<\/p>\n
54. Se ha utilizado para valorar la compatibilidad con la Constituci\u00f3n de medidas que pueden tener un impacto diferencial preferente a favor de ciertas personas o grupos especialmente vulnerables. Por ejemplo, cuando el legislador utiliza alguno de los criterios o categor\u00edas \u201csospechosas\u201d de que trata el inciso primero del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n con un fin promocional, preferente, afirmativo o de discriminaci\u00f3n positiva, \u201cpara que la igualdad sea real y efectiva\u201d (inciso segundo del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n) o para proteger \u201cespecialmente a aquellas personas que por su condici\u00f3n econ\u00f3mica, f\u00edsica o mental, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta\u201d (inciso tercero del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n).<\/p>\n
55. Igualmente, se ha hecho uso de aquel \u201cpara valorar medidas legislativas relacionadas con el dise\u00f1o legal de los procesos judiciales, en aquellos eventos en los que aquellas entran en fuerte tensi\u00f3n con ciertos derechos constitucionales fundamentales\u201d.<\/p>\n
56. Tambi\u00e9n se ha utilizado para valorar medidas legislativas que pueden \u201cafectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o [\u2026] cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectaci\u00f3n grave de la libre competencia\u201d; \u201ccuando existe un\u00a0\u2018indicio de inequidad o arbitrariedad\u201d al establecer exenciones tributarias o \u201cun indicio de desigualdad\u201d en el reparto de las cargas p\u00fablicas.<\/p>\n
57. Adem\u00e1s, de manera reciente, la jurisprudencia constitucional ha hecho uso de este est\u00e1ndar para valorar la compatibilidad de ciertas medidas legislativas en el \u00e1mbito de los servicios p\u00fablicos, dada la sujeci\u00f3n a fines y principios a que se ata la funci\u00f3n legislativa y a la especial consideraci\u00f3n constitucional de estos como medio fundamental para lograr la realizaci\u00f3n del modelo de Estado social (art\u00edculos 365 y 366 de la Carta).<\/p>\n
58. Este \u00faltimo supuesto tiene una estrecha relaci\u00f3n con el presente asunto, de all\u00ed que sea adecuado seguir el precedente constitucional. En efecto, se cuestiona el contenido de una disposici\u00f3n relativa a la regulaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de la seguridad social, uno de los \u00e1mbitos de la econom\u00eda a los cuales el constituyente le adscribi\u00f3 la consecuci\u00f3n de fines constitucionales espec\u00edficos, detallados de manera puntual en el art\u00edculo 48 de la Carta.<\/p>\n
59. En relaci\u00f3n con esta materia, aunque el legislador tiene una amplia libertad de configuraci\u00f3n, en caso de que la medida desarrolle alguno de estos fines expl\u00edcitos y detallados por el constituyente, la revisi\u00f3n constitucional debe ser m\u00e1s minuciosa de lo que supondr\u00eda un est\u00e1ndar \u201cleve\u201d, pero tampoco tan intenso como ocurrir\u00eda con la aplicaci\u00f3n de un est\u00e1ndar \u201cestricto\u201d pues, en este \u00faltimo caso, restringir\u00eda ab initio la competencia legislativa para regular modelos alternativos, dentro del amplio espectro que, para la realizaci\u00f3n de estos fines, le permite la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
61. Por lo dicho, es insuficiente que la Corte restrinja el control de constitucionalidad a un est\u00e1ndar de mera razonabilidad, o est\u00e1ndar leve, como lo propusieron en su intervenci\u00f3n, los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn e Ignacio Perdomo G\u00f3mez, del Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogot\u00e1, dado que la medida legislativa que se acusa entra en tensi\u00f3n con otros intereses constitucionales relevantes. As\u00ed las cosas, es procedente aplicar un juicio intermedio, en el cual la medida legislativa ser\u00e1 compatible con la Constituci\u00f3n si satisface las siguientes tres exigencias: (i) persigue una finalidad constitucional importante; (ii) es id\u00f3nea, esto es, adecuada para contribuir a alcanzar la finalidad que persigue, y (iii) no es evidentemente desproporcionada, esto es, debe poder evidenciarse que la medida genera mayores ventajas que los perjuicios a que puede dar lugar su aplicaci\u00f3n. Del estudio de estas tres exigencias se ocupa la Sala a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
6. La medida legislativa persigue una finalidad constitucional importante<\/p>\n
62. La distinci\u00f3n que contiene la medida legislativa que se cuestiona pretende realizar una finalidad constitucional importante: definir las condiciones para el acceso a la pensi\u00f3n de vejez de toda la poblaci\u00f3n, tanto afiliada como cesante al 30 de junio de 1992, a partir de un esquema \u00fanico pensional estatuido en la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
63. Como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, la figura de los bonos pensionales, en el marco normativo del Sistema General de Seguridad Social, permite \u201cla migraci\u00f3n de los afiliados por todas las instituciones que participan en dicho sistema, constituy\u00e9ndose en un instrumento financiero y contable con el que el legislador pretendi\u00f3 asegurar la conformaci\u00f3n de unidades de capital con proyecciones de rentabilidad suficientemente s\u00f3lida que permitieran asegurar la futura atenci\u00f3n de los afiliados al r\u00e9gimen contributivo de la seguridad social en pensiones\u201d. En relaci\u00f3n con los bonos pensionales tipo A, modalidad 2, objeto de censura, seg\u00fan lo indic\u00f3 el Ministerio del Trabajo en su concepto, \u201cfueron creados por la Ley 100 de 1993, con el objetivo de trasladar a los fondos privados de pensiones los aportes destinados a contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones\u201d.<\/p>\n
64. La definici\u00f3n de las condiciones para el acceso a la pensi\u00f3n de vejez es una finalidad constitucional leg\u00edtima e importante si se tiene en cuenta que se trata de un medio tendiente a satisfacer una necesidad b\u00e1sica de la persona, que se relaciona con la cobertura del riesgo de incapacidad econ\u00f3mica en la vejez, en la que las condiciones para asumir por los propios medios la satisfacci\u00f3n de la generalidad de necesidades es m\u00e1s limitada. Esta es especialmente relevante si se tiene en cuenta que la institucionalizaci\u00f3n de la figura pretendi\u00f3 garantizar que \u201cel c\u00f3mputo de todos los tiempos laborados con anterioridad a la selecci\u00f3n de cualquiera de los dos reg\u00edmenes pensionales creados por la Ley 100 de 1993\u201d fuese viable, como lo precis\u00f3 el Ministerio del Trabajo en su concepto.<\/p>\n
65. La satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas, como objetivo estatal, pretende dotar a las personas de unas condiciones m\u00ednimas para que puedan desarrollar sus planes de vida y gozar de un bienestar material adecuado. Lo anterior, en tanto su satisfacci\u00f3n evita un da\u00f1o, compensa las menores oportunidades laborales que se tienen en la vejez (debido a la falta de capacidad-autonom\u00eda del individuo). Al constituir uno de los fundamentos filos\u00f3ficos principales del modelo Social de Estado \u2013el concepto de necesidades b\u00e1sicas\u2013, tambi\u00e9n le son adscribibles los fines gen\u00e9ricos de la intervenci\u00f3n estatal: alcanzar el \u201cbienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n\u201d (art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n).<\/p>\n
66. En este amplio marco axiol\u00f3gico que supone el modelo de Estado Social de Derecho, los fines adscritos a la seguridad social, en especial, de universalidad, son especialmente relevantes, dado que su realizaci\u00f3n constituye uno de los fines espec\u00edficos de la actuaci\u00f3n estatal en la materia, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 48 de la Carta. De conformidad con esta disposici\u00f3n, \u201c[l]a Seguridad Social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la Ley\u201d. El principio de universalidad, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 2.b de la Ley 100 de 1993, \u201c[e]s la garant\u00eda de la protecci\u00f3n para todas las personas, sin ninguna discriminaci\u00f3n, en todas las etapas de la vida\u201d.<\/p>\n
67. As\u00ed, la medida legislativa objeto de censura busca que las personas puedan acceder a la pensi\u00f3n de vejez, de tal forma que, en la modalidad de un bono pensional, puedan serles reconocidos los tiempos laborados con anterioridad a la entrada en vigor del Sistema General de Seguridad Social estatuido por la Ley 100 de 1993. Dado que se trata de una finalidad constitucional importante y com\u00fan para los dos grupos de sujetos que compara el demandante, esta primera exigencia del juicio integrado de igualdad de intensidad intermedia se satisface.<\/p>\n
7. La medida legislativa es id\u00f3nea para alcanzar la finalidad constitucional que persigue<\/p>\n
68. La medida legislativa que se demanda es id\u00f3nea para alcanzar la finalidad constitucional importante que persigue ya que, de un lado, precisar \u201cla base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d o \u201cel \u00faltimo salario devengado antes de dicha fecha si para la misma [el trabajador] se encontrase cesante\u201d, es una condici\u00f3n necesaria para determinar el primer componente que sirve para establecer una pensi\u00f3n de vejez de referencia, a partir del cual se establece el valor de los bonos pensionales, los cuales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.<\/p>\n
69. Si esto es as\u00ed, tanto \u201cla base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d como \u201cel \u00faltimo salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante\u201d, luego del proceso de sustituci\u00f3n que exige la disposici\u00f3n demandada, contribuyen a materializar el acceso a la pensi\u00f3n de vejez de las personas que, con posterioridad al 30 de junio de 1992, se afiliaron al Sistema General de Pensiones estatuido por la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
70. De otro lado, la causa de la distinci\u00f3n entre \u201cla base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d y \u201cen su defecto, el \u00faltimo salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante\u201d no es caprichosa o arbitraria, ya que en el contexto en que se expidi\u00f3 la Ley 100 de 1993 el uso del concepto \u201c\u00faltimo salario devengado\u201d a 30 de junio de 1992 tuvo como causa, de una parte, la imposibilidad de determinar las \u201ccotizaciones\u201d anteriores de un buen n\u00famero de afiliados al nuevo Sistema de Seguridad Social en Pensiones y, de otra parte, que un buen n\u00famero de trabajadores y empleadores \u201ccotizaban\u201d para financiar las pensiones de vejez o jubilaci\u00f3n que deb\u00edan reconocerse.<\/p>\n
71. Como lo indicaron varios de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad, \u201cdebido a sus condiciones laborales especiales y las diversas reglas de los reg\u00edmenes pensionales, no exist\u00edan cotizaciones en las mismas calidades y condiciones que los trabajadores afiliados al sistema\u201d. Dado que las condiciones para el reconocimiento de pensiones no eran semejantes, era necesario fijar un concepto que recogiera esa diversidad para quienes no hubiesen efectuado \u201ccotizaciones\u201d al sistema existente, de all\u00ed que no resulte irrazonable acudir para tales efectos al concepto de \u201csalario devengado\u201d.<\/p>\n
8. La medida legislativa es proporcional en sentido estricto, al no ser evidentemente desproporcionada<\/p>\n
73. La medida que contempla la norma que se demanda no es evidentemente desproporcionada, por las siguientes tres razones:<\/p>\n
74. En primer lugar, acudir como regla general para la liquidaci\u00f3n de las pensiones de vejez a los factores sobre los cuales cada persona efectu\u00f3 cotizaciones corresponde no solo a un mandato constitucional a partir del Acto Legislativo 1 de 2005, sino que, adem\u00e1s, se trata de una premisa de regulaci\u00f3n en las disposiciones de la Ley 100 de 1993 como, entre otras, lo refiri\u00f3 la Corte Constitucional en la Sentencia C-734 de 2005.<\/p>\n
75. De una parte, el uso del concepto \u201cbase de cotizaci\u00f3n\u201d es de relevancia constitucional, si se tiene en cuenta que el inciso doce del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, de conformidad con la modificaci\u00f3n de que fue objeto por el Acto Legislativo 1 de 2005 dispone que, \u201cPara la liquidaci\u00f3n de las pensiones s\u00f3lo se tendr\u00e1n en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones\u201d.<\/p>\n
76. De otra parte, de hecho, la asimilaci\u00f3n del concepto \u201cbase de cotizaci\u00f3n\u201d al concepto de \u201csalario devengado\u201d se declar\u00f3 inexequible en la Sentencia C-734 de 2005 por desconocer los art\u00edculos 113, 121 y 150.10 de la Constituci\u00f3n, \u201cno solo por el hecho de haber regulado una materia para la cual no le fueron concedidas las facultades extraordinarias [al presidente de la Rep\u00fablica], sino adem\u00e1s, por haber modificado las reglas que en relaci\u00f3n con la definici\u00f3n del salario base de cotizaci\u00f3n de la pensi\u00f3n el legislador estableci\u00f3 en la propia ley habilitante, concretamente, en el art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993\u201d.<\/p>\n
77. En cuanto al primer argumento, precis\u00f3 la Corte en la sentencia en cita que, \u201cel Gobierno se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que la delegaci\u00f3n legislativa anotada se concedi\u00f3 para expedir normas relacionadas con la emisi\u00f3n, redenci\u00f3n, transacci\u00f3n y traslado de los bonos pensionales y no para regular aspectos relacionados con el reconocimiento y liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n de vejez, como lo es precisamente el tema de la definici\u00f3n del salario base de liquidaci\u00f3n de tal prestaci\u00f3n, al que precisamente refiere el precepto impugnado\u201d.<\/p>\n
78. En cuanto al segundo argumento, indic\u00f3 que el presidente de la Rep\u00fablica regul\u00f3 de una manera distinta a la de la ley habilitante (en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 21 y 117 de la Ley 100 de 1993) el salario base de liquidaci\u00f3n para la pensi\u00f3n de vejez de referencia; al respecto, se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u201csi la ley habilitante determin\u00f3 claramente cu\u00e1l era el salario base de cotizaci\u00f3n [\u201cde manera general en el art\u00edculo 21 y en concreto en el art\u00edculo 117\u201d de la Ley 100 de 1993] para el reconocimiento de la pensi\u00f3n de vejez de ese grupo de personas, no resultaba constitucionalmente v\u00e1lido que el Gobierno, so pretexto de regular aspectos relacionados con la emisi\u00f3n de los bonos pensionales, entrara a redefinir el mismo punto tem\u00e1tico\u201d, esto es as\u00ed, ya que, \u201cmientras el art\u00edculo 17 de la ley, en concordancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 21 de ese mismo ordenamiento, establece que el salario de liquidaci\u00f3n de la pensi\u00f3n se calcula sobre \u2018la base de cotizaci\u00f3n del afilado a 30 de junio de 1992, para calcular la pensi\u00f3n de vejez\u2019, el decreto en menci\u00f3n dispone que el salario para dicha prestaci\u00f3n \u2018ser\u00e1 el salario devengado con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992\u2019. \u00a0La diferencia radica en que la ley calcula el salario para liquidar la pensi\u00f3n de vejez a partir de la base de cotizaci\u00f3n del afiliado, y la norma acusada lo hace a partir del salario devengado, constituy\u00e9ndose una y otra, en f\u00f3rmulas no coincidentes, particularmente, si se considera que antes y despu\u00e9s de la expedici\u00f3n Ley 100 de 1993, los aportes para pensi\u00f3n han estado sometidos a topes m\u00e1ximos de cotizaci\u00f3n, con lo cual el salario devengado no siempre corresponde al salario cotizado\u201d (\u00e9nfasis del texto original).<\/p>\n
79. Para justificar la anterior inferencia, en la providencia en cita, la Corte Constitucional precis\u00f3 que \u201cla definici\u00f3n del salario base de cotizaci\u00f3n para la pensi\u00f3n de vejez de quienes ven\u00edan cotizando al SS [sic, ISS] o a una caja o fondo del sector p\u00fablico o privado con anterioridad al 30 de junio de 1992, fue regulado directa e integralmente por el propio Congreso de la Rep\u00fablica\u201d en varias de sus disposiciones, as\u00ed:<\/p>\n
\u201c(i) de manera general, en el art\u00edculo 21, al definir \u00e9ste cual es el salario o ingreso base de liquidaci\u00f3n para todas las pensiones previstas en dicha ley (entre las que se incluye por supuesto la pensi\u00f3n de vejez), y se\u00f1alar que corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los \u00faltimos diez (10) anteriores al reconocimiento de la pensi\u00f3n, o en todo el tiempo si \u00e9ste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia. Y, concretamente, (ii) trat\u00e1ndose de la definici\u00f3n del salario base de cotizaci\u00f3n para la pensi\u00f3n de vejez de quienes ven\u00edan cotizando al SS [sic, ISS] o a una caja o fondo del sector p\u00fablico o privado con anterioridad al 30 de junio de 1992, es el art\u00edculo 117 el que regula la materia, pues al referirse al valor de los bonos pensionales, se\u00f1ala que para reconocer la pensi\u00f3n de vejez se calcula el salario que el afiliado tendr\u00eda a los sesenta (60) a\u00f1os si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992, o en su defecto, el \u00faltimo salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema seg\u00fan la variaci\u00f3n porcentual del \u00edndice de precios al consumidor del DANE, por la relaci\u00f3n que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) a\u00f1os si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha\u201d (\u00e9nfasis del texto original).<\/p>\n
80. Igualmente, el uso del concepto \u201cbase de cotizaci\u00f3n\u201d tambi\u00e9n es consecuente con la jurisprudencia reiterada y unificada de la Corte respecto de reconocimientos pensionales con fraude a la ley, y que tienen como causa la inadecuada aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen de transici\u00f3n previsto en el art\u00edculo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al \u00cdndice Base de Liquidaci\u00f3n \u2013IBL\u2013, de all\u00ed que el elemento fundamental para determinar el monto pensional sean las cotizaciones efectivamente realizadas.<\/p>\n
82. En segundo lugar, el hecho de que la aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n, en algunos casos, pueda dar lugar al reconocimiento de un bono pensional mayor no da lugar a considerar como inconstitucional la diferencia de trato, dado que pretende corregir el mayor riesgo que tienen estas personas para alcanzar una pensi\u00f3n al no haber efectuado \u201ccotizaciones\u201d antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, en comparaci\u00f3n con las personas que s\u00ed realizaban cotizaciones para dicha fecha.<\/p>\n
83. Finalmente, en tercer lugar, la interpretaci\u00f3n propuesta por el demandante generar\u00eda efectos desproporcionados respecto del principio constitucional de sostenibilidad financiera del sistema pensional, de que trata el inciso s\u00e9ptimo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, en dos sentidos.<\/p>\n
84. De un lado, dado que se trata de recursos no previstos y sobre los cuales no se efectuaron cotizaciones, se podr\u00eda generar una carga adicional desproporcionada para la Naci\u00f3n y a cargo de las entidades territoriales, las universidades oficiales y algunas empresas privadas que ten\u00edan a cargo sus propias pensiones. Seg\u00fan precisaron quienes intervinieron en el proceso de constitucionalidad supondr\u00eda una carga adicional para la Naci\u00f3n consistente en asumir el pago de m\u00e1s de dos billones de pesos, as\u00ed como de una suma no determinada, a cargo de las entidades territoriales, las universidades oficiales, algunas empresas privadas que ten\u00edan a cargo sus propias pensiones y Caxdac.<\/p>\n
85. De otro lado, afectar\u00eda de manera desproporcionada el citado principio, en la pretensi\u00f3n de equidad que persigue, ya que no beneficiar\u00eda a la generalidad de la poblaci\u00f3n, sino que, como lo precis\u00f3 el Ministerio del Trabajo en su concepto, dar\u00eda lugar \u201ca la creaci\u00f3n de \u2018subsidios\u2019 o \u2018auxilios\u2019 en favor de aquellas personas que devengaban salarios altos en abierto detrimento de los recursos p\u00fablicos\u201d, con un claro efecto \u201cinequitativo\u201d.<\/p>\n
86. A partir de las razones que anteceden, dado que la disposici\u00f3n demandada no es incompatible con el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, lo que procede es declarar exequible la expresi\u00f3n \u201cbase de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d, contenida en el literal a) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
9. S\u00edntesis<\/p>\n
87. La Corte Constitucional declara la exequibilidad simple de la expresi\u00f3n \u201cbase de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d, contenida en el literal a) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993, que el demandante acus\u00f3 de desconocer el principio de igualdad (art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n), por considerar que genera un trato desigual en la forma de liquidar los bonos pensionales entre las personas que el 30 de junio de 1992 se encontraban afiliadas a las cajas de previsi\u00f3n social y al Instituto de Seguros Sociales, por una parte, y aquellas personas que se encontraban cesantes en dicha fecha, por la otra, por cuanto para los cesantes la liquidaci\u00f3n ser\u00eda superior que la de los afiliados, ya que la de aquellos se calcula sobre el \u201csalario devengado\u201d mientras que la de los primeros se calcula sobre el \u201csalario cotizado\u201d. Por tal raz\u00f3n, solicit\u00f3 que se declare la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n, en el sentido de que la base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992 debe corresponder al \u201csalario devengado\u201d y no al \u201csalario cotizado\u201d.<\/p>\n
88. Para la resoluci\u00f3n del caso acudi\u00f3 a la metodolog\u00eda del juicio integrado de constitucionalidad de intensidad intermedia. Justific\u00f3 la aplicaci\u00f3n de este nivel de escrutinio en que, si bien el legislador cuenta con una amplia libertad de configuraci\u00f3n para regular las materias propias del servicio p\u00fablico de la seguridad social (en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 150.23, 48, inciso segundo, y 365, inciso segundo, de la Constituci\u00f3n), la medida legislativa entra en tensi\u00f3n con intereses constitucionales relevantes, en particular, con la garant\u00eda del derecho a la pensi\u00f3n de vejez y con los principios constitucionales que el constituyente, en el art\u00edculo 48, dispuso que deb\u00edan integrar la regulaci\u00f3n de aquel servicio p\u00fablico: universalidad y sostenibilidad financiera del sistema pensional.<\/p>\n
89. A partir de este est\u00e1ndar, la Corte precis\u00f3 que la norma y, por tanto, la distinci\u00f3n que contiene, pretende realizar una finalidad constitucional importante: definir las condiciones para el acceso a la pensi\u00f3n de vejez de toda la poblaci\u00f3n, tanto afiliada como cesante al 30 de junio de 1992, a partir de un esquema \u00fanico pensional estatuido en la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
90. Luego, indic\u00f3 que se trata de una medida id\u00f3nea para alcanzar la citada finalidad, ya que, de un lado, precisar \u201cla base de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d o \u201cel \u00faltimo salario devengado antes de dicha fecha si para la misma [el trabajador] se encontrase cesante\u201d, es una condici\u00f3n necesaria para determinar el primer componente que sirve para establecer una pensi\u00f3n de vejez de referencia, a partir del cual se establece el valor de los bonos pensionales, los cuales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformaci\u00f3n del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. De otro lado, no se trata de una distinci\u00f3n caprichosa o arbitraria, ya que en el contexto en que se expidi\u00f3 la Ley 100 de 1993, el uso del concepto \u201c\u00faltimo salario devengado\u201d a 30 de junio de 1992 tuvo como causa, de un lado, la imposibilidad de determinar las \u201ccotizaciones\u201d anteriores de un buen n\u00famero de afiliados al nuevo Sistema de Seguridad Social en Pensiones y, de otro, que un buen n\u00famero de trabajadores y empleadores \u201ccotizaban\u201d para financiar las pensiones de vejez o jubilaci\u00f3n que deb\u00edan reconocerse.<\/p>\n
91. Finalmente, se\u00f1al\u00f3 las razones para justificar por qu\u00e9 no se trata de una medida evidentemente desproporcionada. De un lado, precis\u00f3 que acudir como regla general para la liquidaci\u00f3n de las pensiones de vejez a los factores sobre los cuales cada persona hubiese efectuado cotizaciones corresponde no solo a un mandato constitucional a partir del Acto Legislativo 1 de 2005, sino que, adem\u00e1s, se trat\u00f3 de una premisa de regulaci\u00f3n en las disposiciones de la Ley 100 de 1993 como, entre otras, lo refiri\u00f3 la Corte en la Sentencia C-734 de 2005. Indic\u00f3 que el hecho de que la aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n, en algunos casos, pudiera dar lugar al reconocimiento de un bono pensional mayor, no da lugar a considerar como inconstitucional la diferencia de trato, dado que pretende corregir el mayor riesgo que tienen estas personas para alcanzar una pensi\u00f3n al no haber efectuado \u201ccotizaciones\u201d antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en comparaci\u00f3n con las personas que s\u00ed realizaban cotizaciones para dicha fecha. Finalmente, precis\u00f3 que la interpretaci\u00f3n propuesta por el demandante generar\u00eda efectos desproporcionados respecto del principio constitucional de sostenibilidad financiera del sistema pensional, de que trata el inciso s\u00e9ptimo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, en dos sentidos: de un lado, se trata de recursos no previstos y sobre los cuales no se efectuaron cotizaciones, lo cual podr\u00eda generar una carga adicional para la Naci\u00f3n y a cargo de las entidades territoriales, las universidades oficiales y algunas empresas privadas que ten\u00edan a cargo sus propias pensiones. De otro lado, afectar\u00eda de manera desproporcionada el citado principio, en la pretensi\u00f3n de equidad que persigue, ya que no beneficiar\u00eda a la generalidad de la poblaci\u00f3n, sino que, como lo precis\u00f3 el Ministerio del Trabajo en su concepto, dar\u00eda lugar \u201ca la creaci\u00f3n de \u2018subsidios\u2019 o \u2018auxilios\u2019 en favor de aquellas personas que devengaban salarios altos en abierto detrimento de los recursos p\u00fablicos\u201d, con un claro efecto \u201cinequitativo\u201d.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cbase de cotizaci\u00f3n del afiliado a 30 de junio de 1992\u201d, contenida en el literal a) del art\u00edculo 117 de la Ley 100 de 1993, por las razones expuestas en la parte motiva.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese y c\u00famplase,<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Ausente con permiso<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-259\/23 BONOS PENSIONALES-Diferenciaci\u00f3n en la forma de liquidaci\u00f3n para afiliados activos y cesantes a 30 de junio de 1992 no vulnera el derecho a la igualdad CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Contenido JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su an\u00e1lisis y modalidades del test de igualdad seg\u00fan el […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28712","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28712","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28712"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28712\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28712"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28712"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28712"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}