<\/p>\n
Expediente D-15040<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
Corte Constitucional<\/p>\n
-Sala Plena-<\/p>\n
SENTENCIA C-262 DE 2023<\/p>\n
Referencia: Expediente D-15040<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2\u00b0 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, \u201c[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
Actor:<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en los art\u00edculos 40.6, 241.4 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Jorge Enrique Pava Quiceno present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad en contra de los art\u00edculos 2\u00b0 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, \u201c[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
2. El conocimiento y tr\u00e1mite de la demanda correspondi\u00f3 inicialmente al magistrado Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, quien la admiti\u00f3 mediante auto del 6 de diciembre de 2022. En dicho prove\u00eddo, tambi\u00e9n orden\u00f3: (i) comunicar el inicio de la actuaci\u00f3n al presidente de la Rep\u00fablica, al ministro del Interior, al ministro de Justicia y del Derecho, al ministro de Defensa Nacional, a los presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes y al Alto Comisionado para la Paz para que intervinieran en el proceso de considerarlo pertinente; (ii) fijar en lista el proceso; (iii) invitar a participar a diversas entidades, organizaciones e instituciones acad\u00e9micas; y (iv) correr traslado de la demanda a la procuradora general de la Naci\u00f3n a efecto de que rindiera su respectivo concepto.<\/p>\n
3. Con auto del 14 de diciembre de 2022, el entonces magistrado sustanciador decret\u00f3 como prueba la remisi\u00f3n de las Gacetas del Congreso en las que constara el tr\u00e1mite del proyecto que posteriormente fue sancionado como la Ley 2272 de 2022 y solicit\u00f3 al Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal (\u201cCSPC\u201d) que, con base en lo previsto en el art\u00edculo 167 de la Ley 65 de 1993, remitiera el concepto previo que hubiese emitido con ocasi\u00f3n del tr\u00e1mite del referido proyecto de ley.<\/p>\n
4. Posteriormente, en prove\u00eddo del 23 de enero de 2023, el entonces magistrado sustanciador solicit\u00f3 al Director de Pol\u00edtica Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia remitir el acta de la sesi\u00f3n del Comit\u00e9 T\u00e9cnico del CSPC del 4 de noviembre de 2022 (en la que se habr\u00eda abstenido de pronunciarse sobre el proyecto de ley en cuesti\u00f3n), e informar si la postura del Comit\u00e9 T\u00e9cnico sirvi\u00f3 de sustento para que el CSPC no emitiera concepto sobre el asunto en cuesti\u00f3n.<\/p>\n
5. El 30 de enero siguiente, una vez finalizado el recaudo probatorio -supra notas al pie 2, 3 y 4-, el entonces magistrado sustanciador dispuso continuar con el tr\u00e1mite del proceso de constitucionalidad, para lo cual orden\u00f3 dar cumplimiento a lo previsto en el auto admisorio en cuanto a la comunicaci\u00f3n del proceso, la fijaci\u00f3n en lista, la invitaci\u00f3n a participar y el traslado al Ministerio P\u00fablico -supra numeral 2-.<\/p>\n
6. Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, el magistrado sustanciador Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar someti\u00f3 a consideraci\u00f3n de la Sala Plena su respectivo proyecto de fallo. Como quiera que \u00e9ste no obtuvo la mayor\u00eda de los votos requerida para su aprobaci\u00f3n, el expediente fue rotado al magistrado Alejandro Linares Cantillo para la sustanciaci\u00f3n de la presente sentencia. No obstante, el cap\u00edtulo de antecedentes conserva los contenidos sustanciales de la ponencia inicial.<\/p>\n
7. A continuaci\u00f3n se transcriben los textos normativos acusados, con los apartes demandados subrayados:<\/p>\n
Ley 2272 de 2022<\/p>\n
(4 de noviembre)<\/p>\n
Por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00b0. Para los efectos de esta ley se entender\u00e1 por seguridad humana y por paz total lo siguiente:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
c. En el marco de la pol\u00edtica de paz, el Gobierno podr\u00e1 tener dos tipos de procesos:<\/p>\n
(i) Negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten di\u00e1logos de car\u00e1cter pol\u00edtico, en los que se pacten acuerdos de paz.<\/p>\n
Se entender\u00e1 por grupo armado organizado al margen de la ley, aquel que, bajo la direcci\u00f3n de un mando responsable, ejerza sobre una parte del territorio un control tal que le permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.<\/p>\n
(ii) Acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.<\/p>\n
Se entender\u00e1 por estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, aquellas organizaciones criminales conformadas por un n\u00famero plural de personas, organizadas en una estructura jer\u00e1rquica y\/o en red, que se dediquen a la ejecuci\u00f3n permanente o continua de conductas punibles, entre las que podr\u00e1n encontrarse las tipificadas en la Convenci\u00f3n de Palermo, que se enmarquen en patrones criminales que incluyan el sometimiento violento de la poblaci\u00f3n civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o m\u00e1s econom\u00edas il\u00edcitas.<\/p>\n
Se entender\u00e1 como parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto a los ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento.<\/p>\n
Se crear\u00e1 una instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que puedan verse beneficiadas por esta ley. Dicha instancia debe ser coordinada por el Ministerio de Defensa Nacional y contar\u00e1 con la participaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n Nacional de Inteligencia y el Alto Comisionado para la Paz.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Art\u00edculo 12. Cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del art\u00edculo 8\u00ba y 3\u00ba del par\u00e1grafo del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, est\u00e9n recaudando el tributo creado con fundamento en el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico domiciliario, o de los municipios, los bienes ra\u00edces, sujetos al impuesto predial, podr\u00e1n continuar cobr\u00e1ndolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Art\u00edculo 18. Paz con la naturaleza. La paz total como pol\u00edtica de Estado deber\u00e1 comprender la paz con la naturaleza. Los acuerdos de paz o t\u00e9rminos de sometimiento a la justicia podr\u00e1n contener, como medida de reparaci\u00f3n, la reconciliaci\u00f3n con la naturaleza.\u201d<\/p>\n
B. LA DEMANDA<\/p>\n
8. El accionante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas demandadas con fundamento en dos cargos de inconstitucionalidad, que sustenta en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
9. (i) Cargo contra los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible. El actor afirma que el texto final que aprob\u00f3 la C\u00e1mara de Representantes para reconocer a exmiembros de grupos armados como parte las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, crear una instancia de alto nivel para caracterizar y calificar estas estructuras (art\u00edculo 2 parcial), posibilitar el recaudo de un tributo para dar cumplimiento a la Sentencia C-101 de 2022 (art\u00edculo 12) y establecer la reconciliaci\u00f3n con la naturaleza como una forma de reparaci\u00f3n (art\u00edculo 18), no fue objeto de debate por las comisiones conjuntas ni por parte del Senado, lo cual constituye una transgresi\u00f3n al principio de consecutividad. Agrega que dichos preceptos tambi\u00e9n transgredieron el principio de identidad flexible, por cuanto \u201c[l]as tem\u00e1ticas de las normas demandadas no fueron discutidas y votadas en cuatro debates, sino que fueron introducidas de manera s\u00fabita e inconexa en el debate del pleno de la C\u00e1mara de Representantes y sin que hubieren sido abordadas en las comisiones conjuntas.\u201d<\/p>\n
10. Para el actor, en el tr\u00e1mite legislativo no existe ning\u00fan tipo de menci\u00f3n o antecedente que demuestre la existencia de debate sobre los temas que finalmente fueron incluidos por la C\u00e1mara de Representantes, a trav\u00e9s de las normas acusadas, como tampoco de votaciones al respecto o su inclusi\u00f3n en los informes de ponencia. En su criterio, estas modificaciones, que son normas completamente divergentes de lo debatido en las comisiones conjuntas y el Senado, fueron incluidas \u00fanicamente durante el debate surtido en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, con lo cual el proceder del Legislador resulta contrario a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
11. (ii) Cargo contra el art\u00edculo 2 (parcial) por violaci\u00f3n del \u201ceje transversal de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que supone el deber del estado de garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas de graves violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario\u201d. En sustento de esta censura, el promotor de la acci\u00f3n trae a colaci\u00f3n lo dispuesto en la Sentencia C-674 de 2017, mediante la cual la Corte analiz\u00f3 la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2017. En esa oportunidad \u2013sostuvo el actor\u2013, la Corte no solo se vali\u00f3 de lo definido en la Sentencia C-579 de 2013 para destacar la existencia del eje axial antes referido, sino que, adem\u00e1s, reconoci\u00f3 que aun cuando los derechos de las v\u00edctimas pueden ser objeto de limitaciones, tales restricciones solo pueden ser admisibles en tanto sean indispensables para la consecuci\u00f3n de una paz estable y duradera. Por esa v\u00eda, prosigue el demandante, la concesi\u00f3n de beneficios a miembros de grupos armados que participan en las negociaciones de paz solo es constitucionalmente admisible si se maximizan los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, a la reparaci\u00f3n y a la no repetici\u00f3n.<\/p>\n
12. El actor asegura que lo que garantiza la proporcionalidad y razonabilidad de tales beneficios es el \u201cr\u00e9gimen o sistema de condicionalidades\u201d, cuyo prop\u00f3sito es asegurar que el acceso al r\u00e9gimen especial de justicia est\u00e9 sujeto \u201cal cumplimiento de las obligaciones inherentes a los instrumentos de verdad, reparaci\u00f3n y no repetici\u00f3n.\u201d En otras palabras, se\u00f1ala que el orden constitucional solo se garantiza si \u201cel reconocimiento de beneficios penales a miembros de grupos armados [ilegales] se compensa con incrementos en la protecci\u00f3n de los derechos a la verdad, la reparaci\u00f3n y la no repetici\u00f3n\u201d.<\/p>\n
13. Dicho esto, el ciudadano Pava Quiceno plantea que los \u00faltimos incisos del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022 permiten que personas que hayan incumplido el r\u00e9gimen de condicionalidad impuesto por el Acto Legislativo 01 de 2017 sean nuevamente parte de una negociaci\u00f3n con el Estado, lo cual viola el deber de proteger los derechos de las v\u00edctimas. Seg\u00fan expone, permitir que estas personas sean parte de nuevas negociaciones y, con ello, de nuevos beneficios, es una afrenta contra el eje axial ya rese\u00f1ado y supone \u201cun sacrificio en t\u00e9rminos de justicia [que] no se ve compensado con un incremento en la satisfacci\u00f3n de otros derechos de las v\u00edctimas\u201d. De ese modo, para el accionante, en vista de que la medida resulta desproporcionada e irrazonable, \u00e9sta debe ser declarada inexequible.<\/p>\n
C. INTERVENCIONES<\/p>\n
14. Durante el t\u00e9rmino para intervenir, se recibieron diecis\u00e9is escritos presentados por ciudadanos, entidades oficiales, organizaciones no gubernamentales, agremiaciones e instituciones acad\u00e9micas. El resumen de sus planteamientos se puede consultar en el Anexo de la presente providencia. No obstante, a continuaci\u00f3n se presentan de manera general los puntos centrales de sus posturas:<\/p>\n
Tabla 1 \u2013 S\u00edntesis de las intervenciones y conceptos recibidos oportunamente<\/p>\n
Intervenci\u00f3n\/Concepto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Posici\u00f3n<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Primer cargo. Durante el tr\u00e1mite legislativo de las normas acusadas no se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible. Los contenidos de los art\u00edculos cuestionados corresponden a la tem\u00e1tica tratada a lo largo de los debates; luego, no eran asuntos novedosos ni ajenos al proyecto de ley. En consecuencia, solicita se declare su exequibilidad.<\/p>\n
* Segundo cargo. La demanda es inepta sustantivamente por falta de certeza y claridad, ya que no ataca una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente que se desprenda del art\u00edculo censurado. Con todo, este \u00faltimo no vulnera los derechos de las v\u00edctimas. Por lo tanto, solicita a la Corte inhibirse frente a este cargo o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad del precepto acusado.<\/p>\n
Ministerio del Interior \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. Contrario a lo se\u00f1alado por el actor, los asuntos regulados por los art\u00edculos demandados fueron tratados durante todo el tr\u00e1mite legislativo. Por lo tanto, solicita su exequibilidad.<\/p>\n
– Segundo cargo. La censura carece de claridad, especificidad y pertinencia porque parte de una lectura descontextualizada y subjetiva de lo regulado por la norma atacada. Solicita a la Corte inhibirse o, en su defecto, declarar la exequibilidad porque la norma acusada no desconoce los derechos de las v\u00edctimas, sino que abre caminos para materializarlos.<\/p>\n
Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. Si bien las normas demandadas fueron introducidas al articulado durante la plenaria de la C\u00e1mara, sus contenidos tem\u00e1ticos fueron tratados a lo largo del tr\u00e1mite legislativo. Por lo tanto, no se transgredieron los principios de consecutividad e identidad flexible. Solicita se declare la exequibilidad de los art\u00edculos censurados.<\/p>\n
– Segundo cargo. Solicita la inhibici\u00f3n porque el actor no estructur\u00f3 un verdadero cargo de inconstitucionalidad, al no haber precisado las razones por las que el art\u00edculo 2 (parcial) resulta contrario a la Carta, adem\u00e1s que el demandante interpreta err\u00f3neamente el contenido de la norma atacada. En subsidio, solicita la exequibilidad porque la diferenciaci\u00f3n entre los tipos de acercamientos seg\u00fan la naturaleza del grupo armado o estructura, y el hecho de que tanto las conversaciones de paz como el sometimiento a la justicia tienen como eje principal a las v\u00edctimas, permite afirmar que las garant\u00edas de estas \u00faltimas no se ven menoscabadas. La norma en todo caso debe ser le\u00edda en armon\u00eda con otras disposiciones de la Ley 2272 que s\u00ed se ocupan expresamente de los derechos de las v\u00edctimas.<\/p>\n
Ministerio de Defensa Nacional \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Segundo cargo. Solicita la exequibilidad porque la norma no perdona el incumplimiento de acuerdos previos con grupos armados organizados ilegales, ni permite a quienes retoman las armas realizar nuevos di\u00e1logos de paz, sino \u00fanicamente someterse a la justicia con pleno respeto por los derechos de las v\u00edctimas.<\/p>\n
Unidad Administrativa Especial para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral de las V\u00edctimas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. El art\u00edculo 2 (parcial) acusado respeta los principios de consecutividad e identidad flexible porque a lo largo del tr\u00e1mite legislativo existi\u00f3 una l\u00ednea tem\u00e1tica de discusi\u00f3n relacionada con la determinaci\u00f3n de los grupos armados organizados con los que se podr\u00eda entablar di\u00e1logos, as\u00ed como las condiciones y garant\u00edas para sus miembros y\/o representantes. Concretamente, la noci\u00f3n de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto y las caracter\u00edsticas de su sometimiento fueron asuntos tratados desde el primer debate conjunto. As\u00ed, no existi\u00f3 violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, por lo que solicita la exequibilidad.<\/p>\n
– Segundo cargo. La Corte debe inhibirse por ineptitud del cargo debido a su falta de pertinencia. La censura se basa en una conclusi\u00f3n subjetiva del actor sobre el alcance de los preceptos cuestionados y no se se\u00f1ala cu\u00e1l es el par\u00e1metro constitucional concreto que habr\u00eda sido quebrantado.<\/p>\n
Centro Nacional de Memoria Hist\u00f3rica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. No se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible porque el articulado original preve\u00eda la posibilidad del Gobierno para conversar y dialogar con estructuras al margen de la ley, la posibilidad de prorrogar el tributo para la financiaci\u00f3n de fondos-cuenta destinados a la seguridad y el enfoque ambiental de los procesos de paz. El texto finalmente aprobado no desborda tales materias, por lo que los art\u00edculos son exequibles frente al reproche planteado.<\/p>\n
– Segundo cargo. Solicita inhibici\u00f3n por ausencia de certeza de la censura, ya que se basa en premisas y conclusiones que no se desprenden del contenido objetivo del precepto acusado. Contrario a lo alegado por el actor, la norma solo permite negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con fines pol\u00edticos.<\/p>\n
Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. Las materias contenidas en los art\u00edculos acusados s\u00ed fueron tratadas tanto en primer debate conjunto como en plenarias de cada c\u00e1mara. El hecho de que el proyecto original haya sufrido cambios a lo largo del tr\u00e1mite no transgrede los principios que se invocan como vulnerados, pues respetan la identidad tem\u00e1tica de la iniciativa. Por consiguiente, considera que las normas acusadas son exequibles.<\/p>\n
– Segundo cargo. El art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 es exequible. No desconoce los derechos de las v\u00edctimas, toda vez que no crea un marco jur\u00eddico transicional que impida la investigaci\u00f3n, juzgamiento y sanci\u00f3n de graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario. El presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 facultado para buscar salidas negociadas al conflicto armado y no es razonable excluir a una estructura armada organizada de crimen de alto impacto de una verdadera pol\u00edtica de paz<\/p>\n
Universidad Pontificia Bolivariana \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. Las normas demandadas son exequibles porque no vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. Si bien fueron introducidos en la etapa final del tr\u00e1mite legislativo ante la plenaria de la C\u00e1mara, sus contenidos guardan identidad relativa con los aspectos tem\u00e1ticos discutidos y aprobados por las comisiones permanentes y la plenaria del Senado.<\/p>\n
– Segundo cargo. No se pronuncia<\/p>\n
Universidad Santo Tom\u00e1s \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– No se pronuncia sobre los cargos pero considera que las normas demandadas son inexequibles porque fueron expedidas sin previo concepto del CSPC.<\/p>\n
Centro Internacional para la Justicia Transicional<\/p>\n
(amicus curiae) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. No se pronuncia.<\/p>\n
– Segundo cargo. Los di\u00e1logos con disidentes de grupos armados desmovilizados mediante acuerdos con el Estado no desconocen los derechos de las v\u00edctimas porque la Ley 2272, en todo caso, establece que todo proceso con grupos armados debe respetar las garant\u00edas de \u00e9stas a la justicia, verdad, reparaci\u00f3n y no repetici\u00f3n. Adem\u00e1s, la norma acusada advierte claramente que los acercamientos con tales personas tienen por objeto lograr su sometimiento a la justicia. En consecuencia, recomienda declarar la exequibilidad del art\u00edculo 2 (parcial) demandado.<\/p>\n
Instituto de Ciencia Pol\u00edtica Hern\u00e1n Echavarr\u00eda Ol\u00f3zaga \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. No se pronuncia.<\/p>\n
– Segundo cargo. Realizar nuevas negociaciones con grupos armados que en el pasado se han desmovilizado mediante acuerdos con el Estado resultar\u00eda contrario a la Carta porque implicar\u00eda sacrificar los derechos de las v\u00edctimas. No obstante, la norma lo que permite es adelantar acercamientos y conversaciones con tales grupos con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento, lo cual no vulnera las garant\u00edas de las v\u00edctimas siempre que la Corte interprete la norma en el sentido de que \u00e9sta no admite la posibilidad de adelantar di\u00e1logos y negociaciones para pactar nuevos acuerdos de paz con los referidos grupos disidentes.<\/p>\n
Academia Colombiana de la Abogac\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. No se pronuncia.<\/p>\n
– Segundo cargo. Considera que el art\u00edculo 2 (parcial) demandado es exequible, pues desarrolla las facultades constitucionales del presidente de la Rep\u00fablica para lograr la convivencia pac\u00edfica a trav\u00e9s del di\u00e1logo y la soluci\u00f3n negociada al conflicto armado. Afirma que la obtenci\u00f3n de la paz no tiene ninguna limitaci\u00f3n.<\/p>\n
Colectivo de Abogadas y Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. No se pronuncia.<\/p>\n
– Segundo cargo. El art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 es inexequible porque desconoce los derechos de las v\u00edctimas, al no garantizar un adecuado tratamiento jur\u00eddico para los exmiembros de grupos armados al margen de la ley desmovilizados mediante acuerdos con el Estado. No es claro si esta \u00faltima expresi\u00f3n aplica a acuerdos previos o posteriores a la expedici\u00f3n de la Ley y tampoco precisa los supuestos f\u00e1ticos para su aplicaci\u00f3n. La norma tambi\u00e9n desconoce los derechos de las v\u00edctimas al catalogar a los disidentes desmovilizados como estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, lo cual desconoce su car\u00e1cter pol\u00edtico y el incumplimiento del Estado en materia de garant\u00edas para a estas personas. Por otra parte, el inciso cuarto del numeral ii) del literal c) del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022, que regula la instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las referidas estructuras, debe declararse exequible condicionalmente, en el sentido de que debe respetar la funci\u00f3n consultiva que tiene actualmente atribuida la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad, de acuerdo con lo se\u00f1alado en la Sentencia C-224 de 2017.<\/p>\n
Andr\u00e9s Cano Duque<\/p>\n
(coadyuvancia) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. Solicita la inexequibilidad de las normas acusadas porque en las ponencias para segundo debate se introdujeron nuevos temas y art\u00edculos y se revivieron otros que hab\u00edan sido previamente eliminados, lo que, a su juicio, vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
– Segundo cargo. No se pronuncia.<\/p>\n
– Otros asuntos. (i) Solicita la inexequibilidad de la totalidad de la Ley por haber sido expedida sin previo concepto del CSPC, conforme lo exige el art\u00edculo 167 de la Ley 65 de 1993 y el Decreto 2055 de 2014. Por otro lado, (ii) solicita tambi\u00e9n la inexequibilidad del par\u00e1grafo 1 (parcial) del art\u00edculo 5 de la Ley 2272, ya que atenta contra los derechos de las v\u00edctimas a recibir protecci\u00f3n dentro del proceso penal.<\/p>\n
– Primer cargo. Solicita la exequibilidad del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 porque no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible. El proyecto de ley originalmente presentado preve\u00eda la pr\u00f3rroga del tributo regulado por el art\u00edculo 8 de la Ley 1421 de 2010. Pese a la diferencia entre la redacci\u00f3n del texto inicial y el que finalmente se aprob\u00f3, la tem\u00e1tica se trat\u00f3 desde primer debate ante las comisiones primeras conjuntas, como tambi\u00e9n en las plenarias de cada c\u00e1mara.<\/p>\n
– Segundo cargo. No se pronuncia.<\/p>\n
Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Primer cargo. Solicita inhibici\u00f3n respecto de la censura contra el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 por ausencia de especificidad y la inexequibilidad de los art\u00edculos 2 (parcial) y 18 de la misma normatividad porque fueron introducidos de forma repentina durante el segundo debate ante la plenaria de la C\u00e1mara, en desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
– Segundo cargo. Solicita inhibici\u00f3n por ausencia de aptitud del reproche, por falta de especificidad.<\/p>\n
D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
15. La procuradora general de la Naci\u00f3n estima que las disposiciones de la Ley 2272 de 2022 son inconstitucionales. En primer t\u00e9rmino, a su juicio, lo son por violar el principio de consecutividad y permitir \u201ca los disidentes de procesos de paz negociar nuevamente con el Gobierno Nacional y obtener beneficios sin limitaciones\u201d. En sustento de su postura, presenta los siguientes argumentos.<\/p>\n
16. En primer lugar, destaca que el principio de consecutividad exige que las iniciativas legislativas sean consideradas en los cuatro debates que la Constituci\u00f3n ha dispuesto para la aprobaci\u00f3n ordinaria de los proyectos de ley. A lo que se suma el principio de identidad flexible, que autoriza a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias de cada corporaci\u00f3n a introducir modificaciones al proyecto siempre que versen sobre materias tratadas y abordadas en el primer debate. Sobre este espec\u00edfico aspecto precisa que, a modo de autocontrol, el Congreso de la Rep\u00fablica ha dispuesto que \u201cpara la adecuada discusi\u00f3n de determinados proyectos de ley es imperiosa la emisi\u00f3n de conceptos t\u00e9cnicos que orienten la funci\u00f3n legislativa\u201d. Lo anterior, tal como ocurre con lo previsto en el art\u00edculo 167 de la Ley 65 de 1993 sobre el concepto especializado por parte del CSPC para los casos en que se tramiten proyectos de ley con incidencia en la formulaci\u00f3n y dise\u00f1o de la pol\u00edtica criminal del Estado.<\/p>\n
17. En este punto, la procuradora general de la Naci\u00f3n destaca que \u201cla omisi\u00f3n de rendir dichos conceptos puede llegar a afectar la constitucionalidad de las disposiciones legales aprobadas, en tanto se adelanta la deliberaci\u00f3n de una iniciativa sin un elemento de juicio que, en virtud de la autonom\u00eda reglamentaria de las c\u00e1maras, se consider\u00f3 previamente necesario para adoptar una decisi\u00f3n informada, es decir, para realizar un debate v\u00e1lido\u201d. En otras palabras, a su juicio, la validez de una norma de rango legal puede verse comprometida cuando se demuestre que los congresistas no contaron con los conceptos t\u00e9cnicos requeridos para adoptar una decisi\u00f3n ilustrada, como es el caso del concepto del CSPC.<\/p>\n
18. Bajo las premisas anotadas, la funcionaria estima que los reproches enlistados contra la Ley 2272 de 2022 deben prosperar porque no se respet\u00f3 el principio de consecutividad. Seg\u00fan expone, ninguno de los preceptos acusados contenidos en los art\u00edculos 2\u00ba, 12 y 18 de la ley en menci\u00f3n respet\u00f3 el citado principio. Por un lado, ninguno de ellos se encuentra en el texto aprobado por las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de las c\u00e1maras que deliberaron de forma conjunta. Al paso que la creaci\u00f3n de la instancia de alto nivel y la calificaci\u00f3n de grupos armados ilegales conformados por personas que integraron organizaciones desmovilizadas al margen de la ley, fueron disposiciones introducidas en el pleno del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes, respectivamente. Por otro lado, las deliberaciones no fueron ilustradas con el concepto del CSPC, pues el dictamen de rigor no fue aportado en ninguna de las fases del proceso legislativo.<\/p>\n
19. Y si bien es verdad \u2013asegura la procuradora general\u2013 que los asuntos contenidos en las expresiones cuestionadas tienen relaci\u00f3n con las materias generales del proyecto, abordadas desde el primer debate, por lo que podr\u00edan respetar la consecutividad al amparo de la identidad flexible, lo cierto es que la ausencia de insumos t\u00e9cnicos como el concepto del CSPC impiden la satisfacci\u00f3n de tal presupuesto. En este caso, la procuradora general estima que por los tiempos en los que se adelantaron los debates, los congresistas no lograron \u201capoyarse en sus unidades de trabajo legislativo a fin de ilustrarse en debida forma\u201d, lo que se agrava con la ausencia del concepto t\u00e9cnico en la materia.<\/p>\n
20. En segundo t\u00e9rmino, en lo que respecta a los reproches sustanciales formulados contra los incisos del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022, la procuradora general trae a colaci\u00f3n el contenido del art\u00edculo 66 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se refiere al sentido y a los l\u00edmites de los procesos de justicia transicional. En punto a esta \u00faltima cuesti\u00f3n, manifiesta que los instrumentos de la justicia transicional no pueden ser predicables de estructuras delincuenciales que no sean parte del conflicto armado: \u201ccomo las denominadas bandas criminales o los grupos paramilitares\u201d. As\u00ed mismo, aduce que \u201cno pueden ser destinatarios de los instrumentos de justicia transicional los miembros de los grupos armados al margen de la ley desmovilizados que vuelven a delinquir\u201d.<\/p>\n
21. A partir de lo expuesto, destaca que los incisos del art\u00edculo 2\u00ba que son objeto de controversia constitucional deben ser declarados inexequibles por los siguientes motivos. Primero, contienen una regulaci\u00f3n indeterminada e imprecisa que puede ser contraria al art\u00edculo 66 transitorio de la Constituci\u00f3n, pues da pie para que grupos armados que no hacen parte del conflicto obtengan beneficios propios de la justicia transicional. Segundo, pese a que el articulado distingue entre negociaciones y acercamientos, las reglas aplicables a cada uno de estos procesos resultan ser pr\u00e1cticamente an\u00e1logas, como ocurre con la suspensi\u00f3n de las \u00f3rdenes de captura en beneficio de los integrantes de las estructuras armadas que pueden ser beneficiadas por el articulado sub examine.<\/p>\n
22. Por \u00faltimo, en tercer t\u00e9rmino, la procuradora pone de presente que quienes firmaron un acuerdo de paz con el Gobierno, lo traicionaron y volvieron a las armas (como, seg\u00fan ella, fue el caso de la llamada Segunda Marquetalia), no pueden volver a la JEP ni tramitar sus beneficios en el marco de un nuevo acuerdo de paz, sino s\u00f3lo aspirar a someterse a la justicia penal ordinaria y recibir los beneficios que la ley otorgue en materia de desmantelamiento de estas organizaciones y delaci\u00f3n. En ese orden, expone que los apartes cuestionados del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022 son inexequibles \u201cporque su indebida formulaci\u00f3n conlleva a escenarios hermen\u00e9uticos que est\u00e1n en contrav\u00eda de los mandatos superiores que regulan la aplicaci\u00f3n de los instrumentos de justicia transicional para alcanzar la paz\u201d.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
A. A. \u00a0COMPETENCIA<\/p>\n
23. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que se trata de una norma contenida en una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
B. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CUESTI\u00d3N PREVIA: EXAMEN DE APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA<\/p>\n
Requisitos para la aptitud sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
24. La acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se fundamenta en los art\u00edculos 40.6 y 241.4 de la Carta y legitiman a todo ciudadano colombiano para demandar la exequibilidad de las leyes a trav\u00e9s de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Se trata de un mecanismo regido por el principio pro actione, seg\u00fan el cual:<\/p>\n
\u201ccuando se presente duda en relaci\u00f3n con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda y se produzca un fallo de m\u00e9rito\u2019. No obstante, la propia Corte ha reconocido que dicho principio \u2018no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acci\u00f3n que s\u00ed cumpla con las condiciones para revisarla\u2019.\u201d<\/p>\n
25. De manera que el citado principio ciertamente libera el ejercicio de esta acci\u00f3n de rigores formales y t\u00e9cnicos, pero no releva al demandante de cumplir con una m\u00ednima carga argumentativa que permita identificar adecuadamente el concepto de la violaci\u00f3n. De hecho, el Decreto Ley 2067 de 1991, que fija el r\u00e9gimen procedimental de los juicios y actuaciones ante la Corte Constitucional, establece en su art\u00edculo 2\u00b0 los requisitos que deben satisfacer las demandas de inconstitucionalidad, entre ellos, la presentaci\u00f3n de las razones por las cuales se afirma que las normas acusadas resultan contrarias a la Carta -numeral 3-, es decir, el concepto de la violaci\u00f3n.<\/p>\n
26. En Sentencia C-1052 de 2001, esta corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que dicho requisito s\u00f3lo se cumple en la medida en que el cargo de inconstitucionalidad est\u00e9 fundamentado en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. Recientemente, la Corte sintetiz\u00f3 el contenido de cada una de tales exigencias, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201c\u2026las acusaciones deben: (i) ser suficientemente comprensibles (claridad); (ii) recaer sobre el contenido real de la disposici\u00f3n acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza); (iii) demostrar c\u00f3mo la disposici\u00f3n vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, mediante argumentos determinados, concretos, precisos y particulares sobre la norma en juicio (especificidad); (iv) ofrecer razonamientos de \u00edndole constitucional\u00a0que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas\u00a0(pertinencia); y (v) suscitar una m\u00ednima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Pol\u00edtica (suficiencia). En todo caso tales exigencias no deben impedir que la acci\u00f3n p\u00fablica sea utilizada por cualquier ciudadano, siempre que cumpla una carga m\u00ednima, por virtud del principio de pro actione.\u201d<\/p>\n
27. La Corte profundizar\u00e1 en el contenido de algunas de las precitadas exigencias m\u00e1s adelante, al examinar la aptitud sustantiva de los cargos planteados en la demanda bajo examen -infra numerales 30 y 37-. Por lo pronto, cabe reiterar que su importancia radica en que \u201cla acci\u00f3n de inconstitucionalidad concreta un derecho pol\u00edtico de participaci\u00f3n de la ciudadan\u00eda, que tiene como finalidad el control a la funci\u00f3n del poder legislativo, y que por tanto solo conduce a una decisi\u00f3n de m\u00e9rito si se trata de una oposici\u00f3n comprensible, que produzca unos efectos constatables y que se adviertan contrarios a la Carta Pol\u00edtica, debidamente fundados, de lo contrario se mantendr\u00e1 la presunci\u00f3n de constitucionalidad de las normas jur\u00eddicas.\u201d<\/p>\n
28. Ahora bien, en principio, el cumplimiento de estas exigencias de aptitud de los cargos se verifica inicialmente durante la etapa de admisibilidad de la demanda, por parte del magistrado sustanciador a quien se le ha repartido el expediente para tal efecto. Sin embargo, esto en modo alguno obsta para que la Sala Plena, a la hora de resolver la cuesti\u00f3n y como resultado de sus deliberaciones, concluya que los cargos adolecen de falta de esa aptitud sustantiva requerida, evento en el cual se impone la adopci\u00f3n de un fallo inhibitorio. Recientemente, la corporaci\u00f3n ha sostenido que:<\/p>\n
\u201cal asumir el an\u00e1lisis colegiado de los cargos de la demanda, cuenta con la competencia para realizar un nuevo an\u00e1lisis de procedibilidad, m\u00e1xime cuando las intervenciones y el concepto de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n brindan mayores elementos de juicio para definir si los razonamientos de la demanda pueden conducir a pronunciarse de fondo. Esto, claro est\u00e1, no significa que la Corte est\u00e9 limitada por los cuestionamientos esbozados por los intervinientes o el Ministerio P\u00fablico.\u201d<\/p>\n
29. Con base en lo expuesto, y dado que varios de los intervinientes cuestionaron la aptitud sustantiva de los cargos dentro del asunto bajo examen -supra Secci\u00f3n I C, la Sala proceder\u00e1 a evaluar si \u00e9stos satisfacen o no las precitadas exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En caso afirmativo, proseguir\u00e1 con el examen de constitucionalidad; de lo contrario, se declarar\u00e1 inhibida para pronunciarse de fondo.<\/p>\n
Examen de aptitud sustantiva de la demanda en el caso concreto<\/p>\n
30. (i) Ausencia de aptitud sustantiva del cargo contra los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
31. Como bien lo afirma el demandante, los principios de consecutividad e identidad flexible permiten que, durante el proceso legislativo, las plenarias de las c\u00e1maras introduzcan modificaciones a los proyectos aprobados por las comisiones, en tanto guarden relaci\u00f3n con la materia debatida y aprobada en primer debate. Esto cobra relevancia para el an\u00e1lisis de aptitud del cargo, porque no toda variaci\u00f3n entre los textos aprobados en cada instancia de tr\u00e1mite legislativo configura una violaci\u00f3n al principio de consecutividad. Al respecto, la Corte tiene establecido lo siguiente:<\/p>\n
\u201c[N]o basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisi\u00f3n, puesto que ello puede responder a una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n producida en los t\u00e9rminos de las normas superiores citadas. Es necesario adem\u00e1s, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo all\u00ed decidido<\/p>\n
De esta manera, para estructurar un cargo por violaci\u00f3n del principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es permitido por la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del reglamento del Congreso.<\/p>\n
\u201cPara que la Corte pueda entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, as\u00ed sea de manera sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden\u00a0a asuntos nuevos, que no guarden relaci\u00f3n de conexidad con lo discutido en el primer debate.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u201cEn general, de aceptarse la pretensi\u00f3n del actor ser\u00eda necesario concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la comparaci\u00f3n que el demandante haga entre los textos aprobados en primer y en segundo debates, tendr\u00eda que adelantar un minucioso examen de la totalidad de los debates que sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias, para constatar si en los textos que registran diferencia, hay alguna relaci\u00f3n de conexidad con el contenido material de lo aprobado en la comisi\u00f3n, y en general si no est\u00e1 presente alguna de las condiciones que dan sustento constitucional a tal variaci\u00f3n.<\/p>\n
\u201cSin embargo, uno de los elementos centrales del sistema de control de constitucionalidad que rige en Colombia es, precisamente, el de que la Corte no puede proceder de oficio y que su competencia, cuando se demande una norma por virtud de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, se deriva de los cargos que sean adecuadamente formulados por el demandante.\u201d<\/p>\n
32. Bajo los par\u00e1metros expuestos, para la Sala es evidente que el reproche planteado por el demandante contra los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022 por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible carece de aptitud sustantiva, por las razones que a continuaci\u00f3n se precisan.<\/p>\n
33. Primero, el demandante reprocha que los incisos tercero y cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00b0 parcialmente demandado, que regulan, respectivamente, el reconocimiento de los exmiembros de grupos armados desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado como estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (\u201cEAOCAI\u201d) y la creaci\u00f3n de una instancia de alto nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de tales estructuras, fueron incorporados al articulado durante el debate ante la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. Sin embargo, no ofrece ning\u00fan argumento indicativo de que estos asuntos sobrepasen las tem\u00e1ticas tratadas durante los primeros debates.<\/p>\n
34. El actor \u00fanicamente se refiere a una constancia de un grupo de senadores en cuanto a que algunos apartes del art\u00edculo 2\u00b0 aprobado en comisiones conjuntas no fueron debatidos durante el primer debate, pero no es clara la relaci\u00f3n entre aqu\u00e9lla y las normas atacadas, ya que \u00e9stas, seg\u00fan narra el demandante, se incorporaron al articulado en un momento posterior al de la referida constancia. Adem\u00e1s, el propio accionante reconoce que durante los debates s\u00ed se discuti\u00f3 sobre las EAOCAI, por lo que resulta insuficiente afirmar que los asuntos regulados por los incisos tercero y cuarto acusados -que tienen relaci\u00f3n directa con las EAOCAI-, desbordan las tem\u00e1ticas tratadas durante el primer debate en las Comisiones Primeras Conjuntas y el segundo debate ante la plenaria del Senado.<\/p>\n
35. Segundo, en cuanto al art\u00edculo 12, el actor afirma que solo en el debate ante la plenaria de la C\u00e1mara se aprob\u00f3 el texto referido al cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 y a la pr\u00f3rroga de la facultad de cobrar un tributo, mientras que en los debates anteriores el articulado debatido y aprobado se propon\u00eda una modificaci\u00f3n del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, acerca de los aportes a los fondos-cuenta territoriales para la seguridad ciudadana. No obstante, para la aptitud del cargo era necesario que el demandante explicara por qu\u00e9, m\u00e1s all\u00e1 de las diferencias entre los textos normativos, no existe una relaci\u00f3n tem\u00e1tica entre aqu\u00e9l finalmente aprobado y los que fueron objeto de debate, m\u00e1s a\u00fan teniendo en cuenta que la aludida sentencia declar\u00f3 la inexequibilidad de algunos apartes del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2020 con efectos diferidos por el t\u00e9rmino de dos legislaturas, \u201ccon el fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuraci\u00f3n que le es propia, expida la norma que prevea el hecho generador de las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales para fomentar la seguridad ciudadana\u201d.<\/p>\n
36. Tercero, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 18, el actor se\u00f1ala que la reconciliaci\u00f3n con la naturaleza como forma de reparaci\u00f3n se introdujo en el debate ante la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, y reprocha que tal medida no se encontraba ni en el proyecto original ni en los articulados aprobados por las Comisiones Primeras Conjuntas ni por la plenaria del Senado. Sin embargo, esto resulta insuficiente para concluir que dicho asunto no fue tratado durante los debates anteriores al que se surti\u00f3 ante la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, ni mucho menos que no guarde relaci\u00f3n tem\u00e1tica con las materias que s\u00ed fueron tratadas. Se insiste, para la aptitud del cargo por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, \u201cno basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisi\u00f3n, puesto que ello puede responder a una modificaci\u00f3n o adici\u00f3n producida en los t\u00e9rminos de las normas superiores citadas. Es necesario adem\u00e1s, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relaci\u00f3n de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo all\u00ed decidido\u201d.<\/p>\n
37. Conforme con lo expuesto, ninguno de los anteriores reparos permite evidenciar una vulneraci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que el demandante no logra demostrar que las modificaciones introducidas por la plenaria de la C\u00e1mara a los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, resultan tem\u00e1ticamente ajenas a las materias tratadas en primer debate ante las Comisiones Primeras Conjuntas y en segundo debate ante la plenaria del Senado. Esta carencia evidentemente afecta la especificidad, pertinencia y suficiencia del cargo e inhibe a la Corte de pronunciarse de fondo.<\/p>\n
38. (ii) Ausencia de aptitud sustantiva del cargo contra el art\u00edculo 2 (parcial) por violaci\u00f3n del \u201ceje transversal de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que supone el deber del [E]stado de garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas de graves violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario.<\/p>\n
39. El demandante sostiene que los incisos tercero y cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 permiten que personas que incumplieron el r\u00e9gimen de condicionalidad impuesto por el Acto Legislativo 1 de 2017 sean nuevamente parte de una negociaci\u00f3n con el Estado. A su juicio, esto viola el deber constitucional a cargo de este \u00faltimo de proteger los derechos de las v\u00edctimas de graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, ya que supone un sacrificio de justicia que no se ve retribuido con una maximizaci\u00f3n de los derechos de aqu\u00e9llas. Afirma que el orden constitucional s\u00f3lo se garantiza si el reconocimiento de beneficios penales a miembros de grupos armados se compensa con incrementos en la protecci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas, como lo se\u00f1al\u00f3 esta Corte en la Sentencia C-674 de 2017. Por tanto, considera que al no cumplirse esta exigencia, la medida contenida en la norma parcialmente acusada se torna desproporcionada e irrazonable y, consecuentemente, inexequible.<\/p>\n
40. Aunque el planteamiento es claro, tal como lo advirtieron varios de los intervinientes, carece de certeza, pues parte de una incorrecta lectura de las expresiones demandadas de las que no se desprenden las proposiciones normativas que son objeto de censura.<\/p>\n
41. La Corte tiene previsto que el requisito de certeza exige que el cargo de inconstitucionalidad recaiga sobre \u201cuna norma real o existente, cuyo alcance puesto de presente, se desprenda l\u00f3gicamente de su tenor literal, as\u00ed como de los elementos del sistema normativo que determinan su alcance\u201d. Por consiguiente \u201clas interpretaciones subjetivas de la norma demandada, dadas por el accionante, que no surjan de la misma, no permiten el control de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
42. Es lo que ocurre en el asunto bajo examen, toda vez que el accionante les atribuye a los apartes demandados contenidos distintos a los que \u00e9stos realmente regulan. En efecto, las expresiones cuestionadas por el demandante se encuentran insertas en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 2272. \u00c9ste se ocupa de definir las nociones de seguridad humana y la pol\u00edtica de paz total -literales a) y b)-, y de establecer los dos tipos de procesos que le son permitidos al Gobierno adelantar en el marco de esta \u00faltima -literal c)-. Este \u00faltimo literal, a su turno, se desagrega en dos numerales que determinan, para cada proceso, qu\u00e9 grupos o estructuras pueden actuar como contraparte del Gobierno, y con qu\u00e9 objeto, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
Tabla 2 \u2013 Tipos de procesos regulados por el art\u00edculo 2\u00b0, lit. c) de la Ley 2272 de 2022<\/p>\n
Tipo de proceso \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contraparte del Gobierno \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Objeto del proceso<\/p>\n
Negociaciones \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Grupos armados al margen de la ley (GAOML)<\/p>\n
Se entienden como GAOML aquellos grupos que, bajo la direcci\u00f3n de un mando responsable, ejercen control sobre una parte del territorio que les permite realizar operaciones militares sostenidas y concertadas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Di\u00e1logos de car\u00e1cter pol\u00edtico en los que se pacten acuerdos de paz.<\/p>\n
Acercamientos y conversaciones \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Grupos armados organizados o EAOCAI.<\/p>\n
Se entienden como EAOCAI:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Las organizaciones criminales conformadas por un n\u00famero plural de personas organizadas en una estructura jer\u00e1rquica y\/o en red, que se dediquen a la ejecuci\u00f3n permanente o continua de conductas punibles que se enmarquen en patrones criminales como las previstas en la Convenci\u00f3n de Palermo, \u201cque incluyan el sometimiento violento de la poblaci\u00f3n civil de los territorios rurales y urbanos en los que operen, y cumplan funciones en una o m\u00e1s econom\u00edas il\u00edcitas\u201d.<\/p>\n
() Los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado colombiano, que contribuyan con su desmantelamiento. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sometimiento a la justicia y desmantelamiento<\/p>\n
43. Adicionalmente, el inciso cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 2272 crea una instancia de Alto Nivel coordinada por el Ministerio de Defensa Nacional y con la participaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n Nacional de Inteligencia y del Alto Comisionado para la Paz, que tiene por objeto el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las EAOCAI que puedan verse beneficiadas por dicha Ley.<\/p>\n
44. Como se puede advertir, el accionante malinterpreta el alcance de los incisos tercero y cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 2272 que cuestion\u00f3 en su demanda. El primero de ellos se limita a catalogar como EAOCAI a ex miembros de grupos desmovilizados mediante acuerdos con el Estado, pero no regula ning\u00fan tipo de tratamiento o beneficio que conduzca a interpretar que el precepto acusado permite aplicar a tales personas instrumentos de justicia transicional y otras prerrogativas desproporcionadas en detrimento de los derechos de las v\u00edctimas. En este sentido, el demandante concluye erradamente que la norma autoriza a que se adelanten nuevas negociaciones de paz, sin que tal contenido se derive objetivamente de su texto.<\/p>\n
45. Por su parte, el segundo precepto atacado -inciso cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 2272-, se limita a crear una instancia de alto nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las EAOCAI -supra numeral 42-. Esta norma no regula ning\u00fan beneficio o tratamiento para estas \u00faltimas, como para concluir que con la instauraci\u00f3n de dicha dependencia se incumple el deber del Estado de proteger los derechos de las v\u00edctimas de graves violaciones de a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario. En suma, las proposiciones jur\u00eddicas que el actor acusa de inconstitucionales en modo alguno surgen de los preceptos normativos que demanda.<\/p>\n
46. La falta de certeza del cargo afecta tambi\u00e9n su especificidad, pertinencia y suficiencia. Al estar la argumentaci\u00f3n basada en una interpretaci\u00f3n errada de las normas demandadas, no es posible concluir que el demandante evidenci\u00f3 las razones por las cu\u00e1les \u00e9stas son contrarias a la Carta, a partir de argumentos constitucionalmente relevantes, capaces de suscitar duda tan siquiera sumaria sobre su falta de conformidad con el texto superior.<\/p>\n
47. En conclusi\u00f3n, como quiera que los cargos de inconstitucionalidad planteados por el demandante contra los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022 incumplen las exigencias argumentativas para considerar su aptitud sustantiva, le corresponde a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto de tales censuras.<\/p>\n
Cargos adicionales propuestos por algunos intervinientes y la procuradora general de la Naci\u00f3n<\/p>\n
48. Por \u00faltimo, algunos de los intervinientes y la procuradora General de la Naci\u00f3n propusieron censuras distintas a las planteadas por el demandante: (i) \u00a0la Universidad Santo Tom\u00e1s sostuvo que las normas demandadas merecen ser declaradas inexequibles porque fueron expedidas sin previo concepto del CSPC; (ii) el interviniente y coadyuvante Andr\u00e9s Cano Duque solicit\u00f3 la inexequibilidad de toda la Ley 2272 por la ausencia del referido concepto y, espec\u00edficamente, pidi\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 5\u00b0 de la Ley por considerarlo violatorio de los derechos de las v\u00edctimas a recibir protecci\u00f3n dentro del proceso penal. A su turno, (iii) la procuradora general de la Naci\u00f3n adujo que la falta del concepto del CSPC hizo que durante el tr\u00e1mite legislativo se viera afectado el principio de consecutividad porque tal situaci\u00f3n impidi\u00f3 que los congresistas contaran con los insumos t\u00e9cnicos adecuados para desarrollar los debates de manera informada.<\/p>\n
49. Al respecto, la jurisprudencia en vigor de esta corporaci\u00f3n establece que, en un proceso iniciado a partir de la presentaci\u00f3n de una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, por regla general el examen de la Corte est\u00e1 limitado a los cargos formulados en la demanda y a los admitidos para el debate. El proceso de constitucionalidad es participativo y democr\u00e1tico pero al mismo tiempo de car\u00e1cter rogado, por lo que resulta fundamental que los argumentos contenidos en la demanda no solo sean el punto de partida sino el eje que articula toda la discusi\u00f3n, pues es en relaci\u00f3n con \u00e9stos que los intervinientes fijan su postura y presentan sus argumentos de impugnaci\u00f3n o defensa de las normas objeto de juzgamiento. Al respecto, en reciente pronunciamiento este tribunal se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u201cIncorporar un argumento planteado en las intervenciones que no guarde una relaci\u00f3n directa y material con las razones que sustentan la demanda, eliminar\u00eda la posibilidad efectiva de que los ciudadanos eventualmente interesados en contribuir a la discusi\u00f3n: (i) reconocieran o descartaran su inter\u00e9s en participar en el tr\u00e1mite constitucional y, posteriormente junto con el Ministerio P\u00fablico, (ii) defendieran su postura respecto de la disposici\u00f3n acusada en \u00e9l. La efectividad del debate p\u00fablico quedar\u00eda comprometida, al sorprender a los participantes con una proposici\u00f3n distinta a aquellas presentadas en la acci\u00f3n, tras de su admisi\u00f3n. Sus razonamientos conectan el sentido de las acusaciones, las intervenciones y el pronunciamiento de esta Corporaci\u00f3n. En ese sentido, garantiza la congruencia de la decisi\u00f3n.<\/p>\n
\u201cLa alteraci\u00f3n de las premisas que sustentan la demanda y las intervenciones en el curso del tr\u00e1mite, en principio, modificar\u00eda la acusaci\u00f3n y, en relaci\u00f3n con ella, ni la ciudadan\u00eda, ni los intervinientes tendr\u00edan la posibilidad material de pronunciarse. De esta manera, el tr\u00e1mite constitucional habr\u00eda sido tan solo formal, sin promover el debate p\u00fablico sobre la compatibilidad de la norma con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u201cAhora bien, la correspondencia entre la acusaci\u00f3n del demandante y la fundamentaci\u00f3n de las intervenciones se eval\u00faa en t\u00e9rminos de la coincidencia entre sus argumentos. Cuando los reparos y la intervenci\u00f3n se orientan en un mismo sentido, al estar asociadas a un mismo problema jur\u00eddico, la intervenci\u00f3n se articul\u00f3 en relaci\u00f3n con la demanda. Pero, en los eventos en los cuales, los argumentos de la intervenci\u00f3n estructuran un problema de an\u00e1lisis distinto, podr\u00eda concluirse que la acusaci\u00f3n es nueva y, al ser propuesta por un interviniente, no es posible tenerla en cuenta como un nuevo cargo.<\/p>\n
\u201cPor otra parte, nuevamente la Sala recuerda que el car\u00e1cter rogado del juicio de constitucionalidad por v\u00eda de acci\u00f3n implica que este solo puede producirse cuando un ciudadano lo reclama y, adem\u00e1s, sus reparos son tramitados a trav\u00e9s de todo el procedimiento previsto para ello en el Decreto 2067 de 1991. Una acusaci\u00f3n que no haya agotado este \u00faltimo, en principio, no tiene la vocaci\u00f3n de generar el pronunciamiento de esta Corporaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
50. Con base en lo anterior, para la Sala es claro que no le es dado pronunciarse sobre los mencionados planteamientos propuestos por los intervinientes y coadyuvante, toda vez que desbordan el objeto del litigio determinado por los reproches de constitucionalidad formulados por el demandante. \u00c9stos se contrajeron a que (i) los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 resultaban violatorios de los principios de consecutividad e identidad flexible en tanto fueron introducidos en el \u00faltimo debate del tr\u00e1mite ante la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes; y (ii) el art\u00edculo 2 (parcial) vulnera el deber constitucional del Estado de garantizar los derechos de las v\u00edctimas de graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario. En ning\u00fan momento el actor demand\u00f3 la totalidad de la ley, tampoco cuestion\u00f3 el art\u00edculo 5\u00b0, ni sustent\u00f3 sus censuras en la ausencia del concepto del CSPC.<\/p>\n
51. En relaci\u00f3n con esto \u00faltimo, es cierto que la Corte ha reconocido que, excepcionalmente, puede entrar a considerar argumentos adicionales sustentados en normas superiores distintas a las invocadas en la demanda de inconstitucionalidad, lo que podr\u00eda eventualmente conllevar a colegir que le era dado a la Corte analizar los reproches contra las normas acusadas por haber sido expedidas sin previo concepto del CSPC, teniendo en cuenta que algunos de los intervinientes sostuvieron que existen par\u00e1metros de constitucionalidad que as\u00ed lo exigen. No obstante, la Corte tambi\u00e9n ha precisado que esta posibilidad, que se fundamenta en los art\u00edculos 46 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y 22 del Decreto Ley 2067 de 1991, procede siempre y cuando se satisfagan los siguientes requisitos:<\/p>\n
\u201ci. Debe haber una demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo. No es entonces admisible ejercer un control cuando no exista acci\u00f3n p\u00fablica, o cuando esta no re\u00fana las condiciones de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad, pues esto ser\u00eda desconocer que en el fondo no hay demanda ciudadana, presupuesto imprescindible para activar la competencia de la Corte, en virtud del art\u00edculo 241 numeral 4 de la Constituci\u00f3n. El control sobre las leyes ordinarias y los decretos con fuerza de ley se activa en virtud de una demanda en forma, y por lo mismo esta facultad no implica para la Corte un poder de construir cargos de inconstitucionalidad, all\u00ed donde no existen.<\/p>\n
\u201cii. El control que ejerza la Corte, en virtud de esta potestad, debe versar sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integraci\u00f3n de la unidad normativa, de conformidad con los estrictos y precisos t\u00e9rminos del art\u00edculo 241. Esta facultad no la autoriza entonces para pronunciarse de oficio sobre normas no acusadas mediante acci\u00f3n p\u00fablica, y en casos en los cuales no se den los presupuestos de la integraci\u00f3n normativa.<\/p>\n
\u201ciii. Este poder tiene como l\u00edmite que el acto sujeto a control admita una revisi\u00f3n de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda.<\/p>\n
\u201civ. Cuando se trate de vicios sujetos a la caducidad de la acci\u00f3n p\u00fablica (CP arts 242 y 379), esta \u00faltima debe haber sido instaurada antes de que expire el t\u00e9rmino de caducidad, pues de lo contrario resulta inviable ejercer esta competencia de control.<\/p>\n
\u201cv. Debe ser clara la competencia de la Corte para ejercer este tipo de revisi\u00f3n de constitucionalidad sobre la norma acusada.\u201d<\/p>\n
52. En el caso bajo examen, no se cumple con la primera exigencia en cuanto a que debe existir una demanda de inconstitucionalidad apta para provocar un pronunciamiento de fondo, toda vez que, como qued\u00f3 visto, las censuras planteadas por el ciudadano Jorge Enrique Pava Quiceno incumplen los requisitos de aptitud sustantiva. Esto de entrada descarta la posibilidad de acudir a la mencionada facultad excepcional para considerar la posible trasgresi\u00f3n de par\u00e1metros de control no invocados en la demanda.<\/p>\n
C. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
53. El ciudadano Jorge Enrique Pava Quiceno present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2\u00b0 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, que sustent\u00f3 en dos cargos. En primer lugar, aleg\u00f3 que en la expedici\u00f3n de los art\u00edculos demandados se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, toda vez que aqu\u00e9llos no fueron discutidos en todos los debates del tr\u00e1mite legislativo, sino incorporados en forma s\u00fabita e inconexa durante la discusi\u00f3n ante la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. En segundo lugar, el accionante adujo que los apartes demandados del art\u00edculo 2\u00b0, al permitir que personas que incumplieron el r\u00e9gimen de condicionalidades previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017 vuelvan a negociar con el Estado y obtengan nuevos beneficios, desconoce el eje estructural de la Constituci\u00f3n que impone al Estado la obligaci\u00f3n de garantizar los derechos de las v\u00edctimas de graves violaciones de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.<\/p>\n
54. La Sala Plena de la Corte Constitucional record\u00f3 que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad es de car\u00e1cter rogado, y si bien se rige por el principio pro actione, esto no releva al demandante de la carga argumentativa que tiene de explicar el concepto de la presunta vulneraci\u00f3n en forma clara, cierta, espec\u00edfica, pertinente y suficiente. Al examinar la demanda del ciudadano Pava Quiceno bajo tales par\u00e1metros, la Sala Plena encontr\u00f3 que \u00e9sta no cumpl\u00eda con las exigencias de aptitud requeridas para emprender el correspondiente control abstracto de constitucionalidad.<\/p>\n
56. Por otra parte, la Corte consider\u00f3 que el segundo cargo carec\u00eda de certeza, porque le atribu\u00eda a la norma acusada contenidos que no se desprend\u00edan de su tenor literal. El art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 2272 faculta al Gobierno nacional para llevar a cabo acercamientos y conversaciones con GAO o EAOCAI -incluyendo a los ex miembros de grupos armados al margen de la ley desmovilizados mediante acuerdos con el Estado-, con el \u00fanico objetivo de \u201clograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento\u201d. Para la Sala, de la sola habilitaci\u00f3n al Gobierno para procurar acercamientos y conversaciones -que no negociaciones- con personas desmovilizadas, se insiste, con el prop\u00f3sito de someterlos a la justicia o desmantelarlos, no se sigue que la norma permita la posibilidad de renegociar acuerdos previamente pactados entre el Estado y grupos armados organizados, como tampoco se advierte que aqu\u00e9lla otorgue beneficios a quienes incumplieron tales pactos, en detrimento de los derechos de las v\u00edctimas. En este sentido, la Sala reiter\u00f3 su consolidada jurisprudencia en cuanto a que carecen de certeza los cargos que se sustentan, no en el contenido objetivo de la norma demandada, sino en los hipot\u00e9ticos efectos que, a juicio del accionante, puede llegar a traer su aplicaci\u00f3n.<\/p>\n
57. Por lo dem\u00e1s, la Corte tambi\u00e9n llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la ausencia de argumentos espec\u00edficos, pertinentes y suficientes en la demanda que evidenciaran por qu\u00e9 raz\u00f3n la creaci\u00f3n de la instancia de alto nivel para la caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto resulta violatoria de los derechos de las v\u00edctimas de graves violaciones de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.<\/p>\n
58. Finalmente, y como quiera que el Ministerio P\u00fablico y algunos intervinientes propusieron acusaciones adicionales y distintas a las planteadas por el accionante, la Corte record\u00f3 que no le es dado pronunciarse respecto de censuras que desbordan el objeto del proceso de constitucionalidad, el cual se delimita a partir de los cargos formulados por el demandante y no por quienes intervienen en el tr\u00e1mite.<\/p>\n
59. En suma, ante la ineptitud sustantiva de los cargos de inconstitucionalidad, la Sala Plena se declar\u00f3 inhibida de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Pava Quiceno.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
\u00daNICO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Jorge Enrique Pava Quiceno en contra de los art\u00edculos 2\u00b0 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, \u201c[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones\u201d, por ineptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase,<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
ANEXO<\/p>\n
Resumen de las intervenciones y conceptos presentados oportunamente<\/p>\n
1. 1. \u00a0Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
Solicita que se declare la exequibilidad de los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, por cuanto a su juicio no desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible. Adem\u00e1s, porque en virtud del principio democr\u00e1tico el Legislador cuenta con una amplia libertad de configuraci\u00f3n \u201cen la escogencia de los mecanismos tendientes a la soluci\u00f3n del conflicto armado\u201d. Destaca, en primer lugar, que los incisos tercero y cuarto del precepto demandado corresponden plenamente con la tem\u00e1tica del proyecto de ley que a la postre fue sancionado como la Ley 2272 de 2022, en la medida en que desarrollan la definici\u00f3n de las estructuras armadas organizadas a las cuales se aplicar\u00e1 la pol\u00edtica de paz de Estado. Adem\u00e1s, rese\u00f1a que desde la presentaci\u00f3n del proyecto de ley se dej\u00f3 en claro que su objetivo era \u201cimplementar una pol\u00edtica de paz que cobije a los actores del conflicto armado que en nuestro pa\u00eds, perturban la convivencia y la eficacia de la justicia\u201d. Sobre este particular, indica que este tema fue objeto de amplia discusi\u00f3n en el debate que se surti\u00f3 en las comisiones primeras conjuntas del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, en las cuales se presentaron ciento dos (102) proposiciones, de las cuales destaca dos. Una mediante la cual se precis\u00f3 que la paz total deb\u00eda incluir procesos dirigidos al sometimiento y desmantelamiento de estructuras de crimen organizado de alto impacto y, la otra, mediante la cual se modific\u00f3 la definici\u00f3n de este tipo de estructuras, en las cuales se incluye por definici\u00f3n a los exmiembros desmovilizados de los grupos o estructuras organizadas al margen de la ley.<\/p>\n
En l\u00ednea con lo anterior, pone de presente que en los textos sometidos a consideraci\u00f3n de segundo debate en la Plenaria del Senado y de la C\u00e1mara se mantuvo gran parte del texto aprobado en el primer debate, pero se modific\u00f3 la expresi\u00f3n \u201cestructuras de crimen organizado de alto impacto\u201d por \u201cestructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto\u201d. Sin embargo, se\u00f1ala que en el texto aprobado por la plenaria de la C\u00e1mara, que posteriormente fue acogido en el informe de conciliaci\u00f3n, se incluy\u00f3 la definici\u00f3n de seguridad humana y paz total, al tiempo que se precis\u00f3 que tambi\u00e9n har\u00edan parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto los ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano. As\u00ed las cosas, concluye que durante todo el tr\u00e1mite legislativo el contenido normativo acusado por el actor fue ampliamente debatido y modificado por el Legislador, incluso para incluir la creaci\u00f3n de la instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las mencionadas estructuras armadas, por lo que no existe vulneraci\u00f3n alguna a los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
En segundo lugar, manifiesta que la adopci\u00f3n del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 obedeci\u00f3 a la necesidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022, que declar\u00f3 la inexequibilidad diferida del inciso segundo del art\u00edculo 8 y del inciso tercero del par\u00e1grafo del art\u00edculo 8 de la Ley 1421 de 2010, pues con dicho art\u00edculo se busc\u00f3 establecer el hecho generador de la contribuci\u00f3n que en esta \u00faltima norma se facultaba. En su criterio, este art\u00edculo guarda identidad tem\u00e1tica con el proyecto de ley y el tr\u00e1mite surtido ante las comisiones primeras conjuntas de una y otra C\u00e1mara, puesto que ten\u00eda dentro de sus objetivos primigenios prorrogar las disposiciones de la Ley 418 de 1997, que a su vez hab\u00eda sido prorrogada por la citada Ley 1421 de 2010 y, concretamente, sobre la regulaci\u00f3n y vigencia del tributo destinado al fortalecimiento de los fondos-cuenta de seguridad y convivencia ciudadana. Adem\u00e1s, porque pese a haberse consignado con una redacci\u00f3n diferente, durante las diferentes etapas del tr\u00e1mite legislativo, el debate congresarial siempre gir\u00f3 en torno a la conveniencia de mantener la posibilidad de que los entes territoriales adoptaran este tributo y a las diferentes f\u00f3rmulas de definici\u00f3n del hecho generador del mismo.<\/p>\n
Por \u00faltimo, argumenta que pese a haber sido incluido en el debate realizado en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, el actual art\u00edculo 18 de la Ley 2272 de 2022 no supone un asunto novedoso al tr\u00e1mite legislativo ni ajeno a la finalidad de la ley de paz total. Por el contrario, sostiene que el concepto de la seguridad humana planteado en la exposici\u00f3n de motivos de la norma se relaciona de manera directa con la necesidad de proteger tambi\u00e9n a la naturaleza, lo cual fue reiterado a trav\u00e9s de la ponencia para el primer debate en comisiones conjuntas y en el pliego de modificaciones a la ponencia para el segundo debate ante el Senado de la Rep\u00fablica. Como conclusi\u00f3n, destaca que no debe concebirse como algo extra\u00f1o que la paz total proponga la reconciliaci\u00f3n con la naturaleza, pues se trata justamente de una medida para materializar la paz y por ello se relaciona tambi\u00e9n con el contenido general de la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
Con respecto al segundo cargo, solicita la inhibici\u00f3n por considerar que no cumple los requisitos de certeza y claridad. Considera que el reparo presentado no se fundamenta en una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, pues la norma no prev\u00e9 en modo alguno la posibilidad de que \u201cquienes hayan roto el r\u00e9gimen de condicionalidades tengan nuevas oportunidades de negociaci\u00f3n\u201d. Respecto a estas personas la \u00fanica posibilidad prevista es el sometimiento individual a la justicia. Adem\u00e1s, porque las disposiciones demandadas no conceden beneficios ni prerrogativas similares a las previstas en el r\u00e9gimen de condicionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, pues se trata de un mecanismo jur\u00eddico para explorar la posibilidad de un eventual acuerdo respecto del sometimiento de estas personas a la justicia ordinaria.<\/p>\n
Con base en lo anterior, argumenta que el demandante plante\u00f3 una lectura que no se sigue del contenido literal de las normas acusadas, con lo cual incumpli\u00f3 el requisito de certeza y, a su vez, impide generar una duda m\u00ednima respecto de la constitucionalidad de la norma, lo cual supone el incumplimiento del requisito de suficiencia. Finalmente, insiste en que el actor omiti\u00f3 explicar las razones por las cuales la creaci\u00f3n de una instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto contrar\u00eda la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
En subsidio, solicita que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022, por cuanto, a su juicio, su contenido material \u201cno afecta los derechos e intereses de las v\u00edctimas ni se opone a los mismos\u201d. Se\u00f1ala, en primer lugar, que esta Ley \u201cse erige sobre el concepto de \u2018privilegiar la negociaci\u00f3n\u2019, para lo cual parte de la noci\u00f3n jur\u00eddica de la paz, tanto en el \u00e1mbito internacional como nacional, y analiza la relaci\u00f3n que tiene la paz y la convivencia pac\u00edfica, enfatizando en la obligaci\u00f3n de emplear instrumentos como los di\u00e1logos, negociaciones y acercamientos para darle una salida pac\u00edfica a la confrontaci\u00f3n. En consecuencia, estos instrumentos, v\u00e1lidamente son aplicables a todos los actores del conflicto armado, en raz\u00f3n al inter\u00e9s constitucionalmente superior que se persigue, que, no es otro que terminar con la confrontaci\u00f3n armada; lo cual, exclusivamente se alcanza en el marco de una paz total; por tanto, solo una salida negociada del conflicto permitir\u00e1, de manera efectiva, alcanzar y consolidar \u2018la paz\u2019, en los t\u00e9rminos que impone la Carta Pol\u00edtica; esto es, la paz como fin esencial, valor, derecho y deber del estado social de derecho, de obligatorio cumplimiento\u201d.<\/p>\n
En segundo lugar, se\u00f1ala que la Ley 418 de 1997 se refiri\u00f3 indistintamente a grupos organizados al margen de la ley (GAO) pero que esa categor\u00eda conceptual se reformul\u00f3 posteriormente con la Ley 782 de 2002 ya que as\u00ed concebido, abarcaba o permit\u00eda la inclusi\u00f3n de todos los alzados en armas, de modo que era necesario orientarlo hacia el \u2014estatus pol\u00edtico\u2014 que estas organizaciones ten\u00edan, y desde entonces se le denomin\u00f3 grupos armados organizados al margen de la ley -GAOML-. Indica que en virtud de las m\u00faltiples manifestaciones de la problem\u00e1tica de la violencia en Colombia, surgi\u00f3 otra categorizaci\u00f3n que se contempl\u00f3 en el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos Calder\u00f3n. \u201cDesde entonces, aqu\u00ed se empez\u00f3 a categorizar y considerar el tratamiento del problema suscitado con las bandas criminales -BACRIM- que, sin tener un estatus pol\u00edtico, sino \u00e1nimo lucrativo, pueden equipararse con la delincuencia com\u00fan organizada\u201d y agrega que \u201ca finales del 2018, con la expedici\u00f3n de la Ley 1908 del 9 de julio, \u201c[p]or medio de la cual se fortalecen la investigaci\u00f3n y judicializaci\u00f3n de organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeci\u00f3n a la justicia y se dictan otras disposiciones\u201d, se distinguieron dos grupos al margen de la ley: 1) Los grupos armados organizados, GAO; y 2) Los grupos delictivos organizados, GDO, que no tienen estatus pol\u00edtico, y se estableci\u00f3 el Consejo de Seguridad Nacional a cargo de clasificarlos y categorizarlos\u201d.<\/p>\n
En tercer lugar, afirma que \u201cen la pr\u00e1ctica, ante la realidad presente, los GAOML son el ELN y las disidencias de las FARC, y es el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica quien, al manifestar su voluntad, – que, en la pr\u00e1ctica, se puede concretar en una Resoluci\u00f3n-, designa a los representantes y los reconoce como actores pol\u00edticos, y a partir de ello, estos actores pueden entrar en el proceso de mesa de negociaci\u00f3n, di\u00e1logo y suscripci\u00f3n de acuerdos. En el caso del ELN, la manifestaci\u00f3n de voluntad del se\u00f1or Presidente se concret\u00f3 en Resoluci\u00f3n del 15 de agosto de 2023. Hist\u00f3ricamente solo hab\u00eda un proceso de negociaci\u00f3n pol\u00edtica con los GAOML, pero ello no hace que se desconozca que hay otras clases de grupos que impactan en la violencia del pa\u00eds, que son los GAO (bandas criminales de criminalidad de alto Impacto) y los GDO (que son peque\u00f1os criminales o de menor impacto)\u201d. Agrega que \u201cen la actualidad, en el pa\u00eds, seg\u00fan el CICR, a la luz de los Convenios de Ginebra de 1949, del art\u00edculo 1 de su Protocolo Adicional II de 1977 y de la jurisprudencia internacional, existen en Colombia cinco conflictos armados no internacionales (CANI): \u2018enfrentamientos armados prolongados que ocurren entre fuerzas armadas gubernamentales y las fuerzas de uno o m\u00e1s grupos armados, o entre estos grupos, que surgen en el territorio de un Estado.\u2019 Para ello, dicho \u2018enfrentamiento armado debe alcanzar un nivel m\u00ednimo de intensidad y las partes que participan en el conflicto deben poseer una organizaci\u00f3n m\u00ednima.\u2019 Los conflictos mencionados son: i) Estado vs. Ej\u00e9rcito de Liberaci\u00f3n Nacional (ELN); ii) Estado vs. Autodefensas; iii) Estado vs. Antiguas FARC no acogidas al Acuerdo de Paz; iv) ELN vs Autodefensas; v) Antiguas FARC no acogidas al Acuerdo de Paz vs. Segunda Marquetalia\u201d.<\/p>\n
A partir de all\u00ed, se\u00f1ala que \u201cno hay lugar a equ[\u00ed]voco\u201d, pues \u201ccon la Ley 2272 de 2022 se establecen dos tipos de procesos: a) El que ya exist\u00eda relativo a la negociaci\u00f3n, el di\u00e1logo y el acuerdo de paz, con los GAOML, es decir, expl\u00edcitamente para los que tienen estatus pol\u00edtico, y b) El que se cre\u00f3 y que se refiere al proceso de acercamiento y conversaciones, para lograr el sometimiento a la justicia (para lograr el desmantelamiento), con las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, EAOCAI\u201d.<\/p>\n
Considera necesario \u201cprecisar que, al igual que el resto del articulado de la Ley 2272, el objetivo principal de las disposiciones del art\u00edculo 2\u00b0 es la consecuci\u00f3n y materializaci\u00f3n del derecho, deber y fin de la paz y de la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, y, en la b\u00fasqueda de esa finalidad, el legislador no desconoci\u00f3 el mandato constitucional de brindar prioridad a las v\u00edctimas y sus derechos.\/\/ Tanto as\u00ed que acogi\u00f3, en el literal a) del art\u00edculo 2\u00b0, un enfoque de seguridad humana que proteja a todas las personas, especialmente a las v\u00edctimas de la violencia; mientras que el literal b) del mismo precepto dispone que los instrumentos de la paz total buscar\u00e1n las garant\u00edas de no repetici\u00f3n, seguridad e impunidad y la verdad, justicia y reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas, y el art\u00edculo 8\u00b0 prev\u00e9 que los derechos de las v\u00edctimas ser\u00e1n garantizados en las distintas etapas de los procesos de paz. \/\/ Como se puede observar, la voluntad del legislador fue clara al diferenciar a los miembros del ELN para una negociaci\u00f3n de paz del resto, incluidos los firmantes del Acuerdo de Paz a nombre de las extintas FARC-EP como parte de estructuras criminales de alto impacto. En otras palabras, se puede consolidar la paz con la guerrilla del ELN en t\u00e9rminos pol\u00edticos, econ\u00f3micos, pol\u00edticos, sociales, etc.; y con las estructuras criminales de alto impacto: el sometimiento al Estado Social de Derecho, y a la ley, mediante beneficios por colaborar con el desmantelamiento de esas estructuras\u201d.<\/p>\n
A su juicio, en el escenario transicional y de consecuci\u00f3n de la paz, autorizado por la Constituci\u00f3n de 1991, \u201ces necesario subrayar que las medidas acusadas, contrario a favorecer a los victimarios que tanto mal le han ocasionado al pa\u00eds, el eje de la pol\u00edtica de paz total se centra en la construcci\u00f3n de la paz y de la sociedad del futuro sobre la base del respeto y preponderancia que las v\u00edctimas merecen\u201d y se\u00f1ala que \u201cClaramente existe un deber estatal de salvaguardar los derechos a la verdad, la justicia y la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas; sin embargo, esa garant\u00eda debe enmarcarse en el contexto de la justicia transicional\u201d.<\/p>\n
En tal sentido, destaca que \u201cel cese real y total de la violencia y el cumplimiento de la garant\u00eda de no repetici\u00f3n de los hechos il\u00edcitos requiere la desarticulaci\u00f3n de cada uno de los grupos armados y delictivos. De un lado, con los que han generado conflictos y violencia por razones y causas pol\u00edticas y, de otro, con las estructuras criminales con capacidad de alto impacto, para efectos de su sometimiento a la justicia\u201d. Adem\u00e1s, se\u00f1ala que \u201clos incisos cuestionados no anularon, ni derogaron la facultad y el deber estatal de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de las violaciones contra los DDHH y el DIH; asegurar el debido proceso y el conocimiento y divulgaci\u00f3n de los hechos, y la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas. Estas obligaciones persisten, ya que est\u00e1n consagradas en el ordenamiento jur\u00eddico nacional e internacional. De manera que, si no se cumple con los par\u00e1metros de la justicia transicional, se aplicar\u00e1n las consecuencias de ese modelo de justicia\u201d.<\/p>\n
De igual manera, se\u00f1ala que el adelantamiento de conversaciones tendientes a lograr el sometimiento de estas estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto no impide que las v\u00edctimas de aquellos comparezcan a los procesos penales para obtener la satisfacci\u00f3n de sus derechos. Por lo dem\u00e1s, insiste en que, en caso de concretar alg\u00fan tipo de acuerdo en cuanto a los t\u00e9rminos de sometimiento de estas estructuras, corresponder\u00e1 a la Rama Judicial determinar si \u00e9ste respeta los derechos de las v\u00edctimas y, en dado caso, adoptar los correctivos a que haya lugar.<\/p>\n
Sobre la protecci\u00f3n a los derechos de las v\u00edctimas, resalta que estas en ning\u00fan momento se ven desfavorecidas por la ley en cuesti\u00f3n. \u201cObs\u00e9rvese que estas personas mantendr\u00edan inc\u00f3lumes sus derechos a: i) saber la verdad de los hechos; ii) a la justicia y; iii) a la reparaci\u00f3n del da\u00f1o\u201d. Desde el \u00e1mbito procesal, \u201ctampoco se observa el menor cercenamiento a sus derechos en tanto, dentro de estos procesos, las v\u00edctimas se encuentran facultadas para comparecer y hacer valer sus derechos tanto sustanciales como procesales\u201d.<\/p>\n
Concluye que \u201cal procurar la negociaci\u00f3n de un acuerdo de paz por un lado o sobre los t\u00e9rminos de sometimiento de grupos criminales de alto impacto por el otro, el Estado de manera alguna est\u00e1 abriendo la puerta a indultos o amnist\u00edas. De manera alguna es v\u00e1lido afirmar que el Estado ha renunciado al ius imperium ni mucho menos al ius puniendi frente a los delitos e irregularidades cometidas por los grupos se\u00f1alados\u201d. Por ello finaliza afirmando que \u201cLa normativa, contenida en la Ley 2272 de 2022, ha sido expedida dentro del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa con el que cuenta el legislador y dentro del marco de la paz tanto en su modalidad de derecho como deber, valor y principio. A pesar de las razones de forma y fondo expuestas en la presente intervenci\u00f3n, resulta pertinente que el entendimiento de la problem\u00e1tica sea interpretado, tanto por la jurisdicci\u00f3n constitucional, como por la sociedad en general sobre la base del criterio pro et secundum pacem y no en contra de la paz: Contra pacem\u201d.<\/p>\n
2. Ministerio del Interior<\/p>\n
Solicita que se declare la exequibilidad de los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, por cuanto a su juicio no desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible. Plantea, en primer lugar que, contrario a lo se\u00f1alado por el demandante, desde el art\u00edculo 8 del proyecto de ley radicado para el tr\u00e1mite legislativo se debati\u00f3 sobre los conceptos de \u201cestructuras o grupos armados organizados al margen de la ley\u201d, sin establecer distinci\u00f3n alguna sobre su integraci\u00f3n por miembros o ex miembros de este tipo de grupos. Por lo dem\u00e1s, destaca que los incisos del art\u00edculo 2 que fueron demandados tienen plena conexidad tem\u00e1tica con el objeto de la Ley 2272, pues desarrollan la pol\u00edtica estatal de paz que se plante\u00f3 desde los antecedentes del proyecto de ley, se modific\u00f3 en la ponencia para primer debate en comisiones conjuntas y se debati\u00f3 ampliamente por las plenarias de las dos c\u00e1maras del congreso; concretamente, sobre la forma de alcanzar la paz con todos los grupos armados, lo cual implica la exequibilidad de la norma pese a la variaci\u00f3n en su redacci\u00f3n.<\/p>\n
En segundo lugar, expone que el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 se refiere a la posibilidad de que los municipios y departamentos puedan imponer el cobro de tasas y sobre tasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 8 de la Ley 1421 de 2010. Sobre este aspecto, plantea que en el proyecto de ley inicialmente radicado se esboz\u00f3 la necesidad de prorrogar la vigencia de dicho art\u00edculo, el cual hab\u00eda sido objeto de control constitucional por parte de la Corte a trav\u00e9s de la Sentencia C-101 de 2022. Por ello, tras surtirse el correspondiente debate de las comisiones primeras conjuntas de Senado y C\u00e1mara, se aprob\u00f3 la pr\u00f3rroga de su vigencia. No obstante, en el informe para ponencia de segundo debate, el Senador Fabio Am\u00edn present\u00f3 una proposici\u00f3n que modificaba el texto aprobado en las comisiones primeras conjuntas, en el sentido de incluir un art\u00edculo nuevo que regulaba los aportes a los fondos-cuenta territoriales. Por lo tanto, concluye que el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 tampoco transgrede los principios de consecutividad e identidad flexible dado que la prolongaci\u00f3n de la facultad de cobrar este impuesto no surgi\u00f3 de manera s\u00fabita durante el debate surtido en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, como lo pretende mostrar el actor, sino que se trat\u00f3 de un tema planteado previamente como objeto de discusi\u00f3n desde la radicaci\u00f3n del proyecto de ley, durante los debates en las comisiones primeras conjuntas del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes, as\u00ed como en sus correspondientes sesiones plenarias.<\/p>\n
Por \u00faltimo, afirma que desde la radicaci\u00f3n del proyecto de ley se plante\u00f3 el debate al Congreso de la Rep\u00fablica sobre la necesidad de lograr la reconciliaci\u00f3n con la naturaleza y su protecci\u00f3n como una de las dimensiones de la paz total. As\u00ed, por ejemplo, se propuso que el servicio social para la paz pudiera realizarse a trav\u00e9s de actividades de protecci\u00f3n de la naturaleza y la biodiversidad, al tiempo que en el informe para ponencia para segundo debate se incluy\u00f3 una proposici\u00f3n del Representante a la C\u00e1mara Duvalier S\u00e1nchez, quien plante\u00f3 ampliar la modalidad de prestaci\u00f3n del servicio social para la paz a actividades de protecci\u00f3n a fuentes h\u00eddricas, ecosistemas estrat\u00e9gicos, etc. De este modo, concluye que la necesidad de lograr la reconciliaci\u00f3n con la naturaleza, incluida en el art\u00edculo 18 de la Ley 2272 de 2022, fue un tema puesto en conocimiento de las dos c\u00e1maras desde la radicaci\u00f3n del proyecto de ley y ampliamente debatido hasta su aprobaci\u00f3n como una forma de tener en cuenta el respeto por la biodiversidad, el ambiente y la protecci\u00f3n de la naturaleza.<\/p>\n
De otra parte, con respecto al segundo cargo de inconstitucionalidad, solicita que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo, por cuanto no cumple con los requisitos previstos en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, concretamente por ausencia de claridad, especificidad y pertinencia. En primer lugar, porque el actor realiza una lectura descontextualizada y subjetiva de lo regulado por las normas demandadas para proponer el cargo. Adem\u00e1s, porque omiti\u00f3 se\u00f1alar cu\u00e1l es la norma o normas constitucionales que considera quebrantadas.<\/p>\n
Con todo, advierte que, en el evento de considerarse apto el precitado cargo, solicita se declare la exequibilidad del art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022, en la medida en que, dijo, \u201cconstituye un instrumento para allanar el camino que conduzca a acuerdos que respeten los derechos de las v\u00edctimas y en especial, los compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario\u201d. Se\u00f1ala que los incisos demandados no se refieren a que los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, sean aquellos que incumplieron el r\u00e9gimen de condicionalidades previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, pues se refiere a exmiembros de grupos armados en general.<\/p>\n
Por otra parte, plantea que la Ley 2272 de 2022, incorpora expresamente en el literal c) de su art\u00edculo 8 una garant\u00eda espec\u00edfica sobre los derechos de las v\u00edctimas, su reparaci\u00f3n y participaci\u00f3n durante los procesos de paz. De este modo, sostiene que el planteamiento del actor es desacertado en tanto el reproche sobre un supuesto desconocimiento de estos derechos se funda en su particular y descontextualizada lectura del alcance de la norma, pues, por el contrario, corresponde realizar una interpretaci\u00f3n \u201csistem\u00e1tica, arm\u00f3nica e integral de la ley\u201d.<\/p>\n
3. Ministerio de Justicia y del Derecho<\/p>\n
Solicita declarar exequibles los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022. En su criterio, la redacci\u00f3n de dichas normas no constituye la inclusi\u00f3n de asuntos nuevos en el tr\u00e1mite del proyecto de ley, dado que, en primer lugar, el tratamiento de ex miembros de grupos armados desmovilizados como estructuras criminales y la concepci\u00f3n de una instancia encargada de caracterizar estas estructuras (art\u00edculo 2 parcial) est\u00e1n espec\u00edficamente encaminadas a materializar la pol\u00edtica de paz, por lo que tienen estrecha relaci\u00f3n con los ejes tem\u00e1ticos discutidos en el Congreso desde la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley. De este modo, afirma que desde la realizaci\u00f3n del primer debate se discuti\u00f3 sobre el alcance de los conceptos de negociaci\u00f3n con grupos armados y la realizaci\u00f3n de acercamientos con organizaciones criminales de alto impacto con el objetivo de que se sometan a la justicia.<\/p>\n
En segundo lugar, porque desde el primer debate al proyecto de ley tambi\u00e9n se discuti\u00f3 la posibilidad de que, para garantizar la seguridad y convivencia ciudadana, los departamentos y municipios pudieran establecer un impuesto (art\u00edculo 12). Esta norma, destaca el interviniente, se relaciona con la Ley 418 de 1997, que en su art\u00edculo 119 permit\u00eda la creaci\u00f3n de fondos cuenta de seguridad, la cual fue modificada posteriormente por la Ley 1421 de 2010. Adem\u00e1s, porque la pr\u00f3rroga indefinida de esta \u00faltima disposici\u00f3n, precisamente, fue objeto de control constitucional a trav\u00e9s de la Sentencia C- 101 de 2022.<\/p>\n
Sostiene que la posibilidad de que los acuerdos de paz o t\u00e9rminos de sometimiento a la justicia que se alcancen puedan establecer la reconciliaci\u00f3n con la naturaleza como una medida de reparaci\u00f3n (art\u00edculo 18) tiene relaci\u00f3n directa con los ejes tem\u00e1ticos de la ley y no modifica de manera esencial el proyecto original.<\/p>\n
Frente al segundo cargo, solicita que la Sala Plena se inhiba de estudiar el cargo presentado por el actor en contra del art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022, por la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, justicia y reparaci\u00f3n. En su criterio, el actor no estructur\u00f3 un verdadero cargo de inconstitucionalidad, pues no indic\u00f3 con claridad cu\u00e1les son las razones por las que la norma contrar\u00eda la Constituci\u00f3n, lo cual incide en el incumplimiento de los requisitos de certeza y suficiencia. Sobre el particular, sostiene que el actor interpreta err\u00f3neamente los dos incisos acusados, al asignarles un contenido que no es el establecido -ni literal ni objetivamente en su redacci\u00f3n. \u201cPor un lado, asegura que \u2018subsanan\u2019 o \u2018convalidan\u2019 \u2018que sujetos que rompieron el r\u00e9gimen de condicionalidades [\u2026] ahora puedan nuevamente presentarse a negociaciones que pueden derivar en nuevos beneficios\u201d. Empero, se\u00f1ala que \u201ctales disposiciones no conceden expresamente beneficio alguno ni menos a\u00fan las prerrogativas contempladas en el Acto Legislativo 01 del 2017. En cambio, el inciso pen\u00faltimo precisa que los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado, tambi\u00e9n se considerar\u00e1n parte de una estructura armada organizada de crimen de alto impacto. Por otra parte, tampoco se evidencia c\u00f3mo la creaci\u00f3n de una instancia de alto nivel encargada de estudiar, caracterizar y calificar las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, y la cual incluye la participaci\u00f3n del Alto Comisionado para la Paz (\u00faltimo inciso), puede significar autom\u00e1ticamente el otorgamiento de privilegios, o, llegar a lesionar los derechos de las v\u00edctimas\u201d. Ese Ministerio se\u00f1ala que \u201cDe hecho, se advierte que lo que permite el art\u00edculo 2\u00b0 de la ley frente a dichas estructuras armadas organizadas es realizar \u2018Acercamientos y conversaciones [\u2026], con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento\u2019\u201d pero que \u201cel actor hizo una lectura incorrecta de los incisos finales del art\u00edculo 2\u00b0, que no se deriva de su texto, lo cual incumple el requisito de certeza exigido, y esto, a su vez, impide generar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de las normas, lo que afecta el requisito de suficiencia. Por ende, se denota la ineptitud sustancial del cargo, y as\u00ed, no es apto para ser estudiado de fondo\u201d.<\/p>\n
Subsidiariamente, en caso de considerarse apto el segundo cargo, solicita declarar la exequibilidad de los incisos pen\u00faltimo y \u00faltimo del art\u00edculo 2\u00b0, para lo cual se\u00f1ala que \u201cal igual que el resto del articulado de la Ley 2272, el objetivo principal de estas disposiciones del art\u00edculo 2\u00b0 es la consecuci\u00f3n y materializaci\u00f3n del derecho y fin de la paz y de la conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico, y, en la b\u00fasqueda de esa finalidad, el legislador no desconoci\u00f3 el mandato constitucional de brindar prioridad a las v\u00edctimas y sus derechos. Tanto as\u00ed que acogi\u00f3, en el literal a) del art\u00edculo 2\u00b0, un enfoque de seguridad humana que proteja a todas las personas, especialmente a las v\u00edctimas de la violencia; mientras que el literal b) del mismo precepto dispone que los instrumentos de la paz total buscar\u00e1n las garant\u00edas de no repetici\u00f3n, seguridad e impunidad y la verdad, justicia y reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas, y el art\u00edculo 8\u00b0 prev\u00e9 que los derechos de las v\u00edctimas ser\u00e1n garantizados en las distintas etapas de los procesos de paz\u201d.<\/p>\n
A juicio del Ministerio de Justicia y del Derecho, seg\u00fan los antecedentes de la ley, \u201cla voluntad de los legisladores fue clara en diferenciar a los miembros del ELN para una negociaci\u00f3n de paz y al resto, incluidos los firmantes del Acuerdo de Paz a nombre de las extintas Farc-EP como parte de estructuras criminales de alto impacto. En otras palabras, paz con la guerrilla del ELN en t\u00e9rminos pol\u00edticos: econ\u00f3micos, pol\u00edticos, sociales, etc. Y con las estructuras criminales de alto impacto el sometimiento al Estado de Derecho y a la ley y el desmantelamiento de esas estructuras\u201d, aspecto, que a juicio de ese Ministerio, no fue entendido por el demandante.<\/p>\n
Se\u00f1ala que aunque el demandante evoca la Sentencia C-674 del 2017, que declar\u00f3 exequible el Acto Legislativo 01 del 2017 para se\u00f1alar que un eje definitorio de la Constituci\u00f3n es el deber del Estado de garantizar los derechos a la verdad, justicia y reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas y afirma que estas garant\u00edas son violadas, anota que \u201cen el escenario transicional y de consecuci\u00f3n de la paz, autorizado por la Constituci\u00f3n de 1991, las medidas acusadas contribuyen a la construcci\u00f3n de aquella\u201d, seg\u00fan lo dicho por la Corte en la Sentencia C-771 del 2011 y como \u201cclaramente existe un deber estatal de salvaguardar los derechos a la verdad, justicia y reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas, sin embargo, esa garant\u00eda debe enmarcarse en el contexto de la justicia transicional\u201d seg\u00fan la precisi\u00f3n hecha por la Corte en la Sentencia C-579 del 2013.<\/p>\n
De conformidad con lo anterior, destaca que \u201cel cese real y total de la violencia y el cumplimiento de la garant\u00eda de no repetici\u00f3n de los hechos il\u00edcitos requiere la desarticulaci\u00f3n de cada uno de los grupos armados y delictivos. De un lado, con los que han generado conflicto y violencia por razones y causas pol\u00edticas y, de otro, con las estructuras criminales con capacidad de alto impacto, para efectos de su sometimiento a la justicia\u201d. Adem\u00e1s, por a\u00f1adidura, \u201clos incisos cuestionados no anularon ni derogaron la facultad y el deber estatal de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de las violaciones contra los DDHH y el DIH; asegurar el debido proceso y el conocimiento y divulgaci\u00f3n de los hechos, y la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas. Estas obligaciones persisten, ya que est\u00e1n consagradas en el ordenamiento jur\u00eddico nacional e internacional\u201d. Por lo tanto, \u201cresulta esencial se\u00f1alar que el marco creado por la Ley 2272 de 2022, es precisamente eso: un esquema. A la fecha no existe un acuerdo, sino que se crean los mecanismos para llegar a uno. En t\u00e9rminos de la teor\u00eda general de los contratos, el marco regulatorio fija las pautas para la etapa pre contractual y de eventual contrato o acuerdo de paz o negociaciones de sometimiento a la justicia. Esos acuerdos de paz y las negociaciones de sometimiento a la justicia, ser\u00e1n controladas a detalle por el poder judicial. Acuerdos o negociaciones de sometimiento que, valga decir, tiene como eje principal a las v\u00edctimas y no a los victimarios como ha sido la tendencia mundial que ha caracterizado a Colombia en los \u00faltimos a\u00f1os\u201d. \u201cPor tal raz\u00f3n, asegura, es pertinente realizar una lectura sistem\u00e1tica, arm\u00f3nica e integral de las normas acusadas del art\u00edculo 2\u00b0, debido a que las garant\u00edas de respeto y preservaci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas debe observarse en su conjunto, e incluso en diversa regulaci\u00f3n previa, por ejemplo, la Ley 1448 del 2011; los decretos leyes 4633, 4634 y 4635 del 2011, y, el Decreto \u00danico Reglamentario 1084 del 2015, especialmente porque las primeras no se encargan de abordar espec\u00edficamente todas las condiciones de la negociaci\u00f3n de la paz o del sometimiento a la justicia, ese no es su prop\u00f3sito\u201d.<\/p>\n
A juicio del Ministerio de Justicia, i) \u201cen las disposiciones atacadas no se incluye toda la regulaci\u00f3n de los componentes de protecci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas, al no ser su objeto, de modo que el par\u00e1metro de control pretendido por el demandante no tiene cabida frente a tales preceptos\u201d; ii) \u201cEl sometimiento y colaboraci\u00f3n con la justicia de los responsables de los cr\u00edmenes, la desmovilizaci\u00f3n, la entrega de armas, los mecanismos judiciales y extrajudiciales que conduzcan al esclarecimiento de la verdad, la reparaci\u00f3n integral y m\u00e1s temas relacionados est\u00e1n contemplados en otras normas de la Ley 2272 de 2022 y del ordenamiento jur\u00eddico colombiano, incluyendo los c\u00f3digos Penal y de Procedimiento Penal\u201d; y, iii) \u201caclara que la ley contempla dos tipos de negociaci\u00f3n. De un lado, con grupos armados organizados al margen de la ley, y de otro, entablar acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, es decir, no se trata de procesos de paz finalizados, ni de protocolos y acuerdos ya suscritos. Sino meramente exploratorios o pre contractuales o de acuerdo o de sometimiento a la justicia. Precisamente, como ha sido la bandera del presente gobierno, la perspectiva \u2014humana\u2014 durante esas reuniones ser\u00e1 el eje central y sobre la base de esta premisa se negociar\u00e1n los t\u00e9rminos que tendr\u00e1n como aspecto nuclear la no repetici\u00f3n, la consecuci\u00f3n y estabilizaci\u00f3n de la paz de y los derechos de las v\u00edctimas\u201d.<\/p>\n
4. Ministerio de Defensa Nacional<\/p>\n
Solicita que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022, por cuanto, dijo, que no le asiste raz\u00f3n al demandante cuando asegura que la Ley 2272 perdona el incumplimiento de los Acuerdos por haber retomado la vida delictiva y que la mencionada norma le abre el paso que hab\u00eda cerrado la Corte Constitucional y el Acto legislativo 1 de 2017. Ese Ministerio se\u00f1ala que \u201cla ley 2272 de 2022 no le va a permitir a los exmiembros de organizaciones armadas que suscribieron acuerdos con el [E]stado, realizar nuevos di\u00e1logos pol\u00edticos para acuerdos de paz, puesto que lo \u00fanico que lo faculta es para adelantar acciones que permitan lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento\u201d y agreg\u00f3 que a pesar de que la posibilidad de adelantar negociaciones con grupos armados para que se pacten acuerdos de paz se encuentra en la misma Ley 2272 de 2022, que contempla acercamientos y conversaciones con estructuras armadas organizadas de cr\u00edmenes de alto impacto, ambas figuras tienen tratamientos y consecuencias jur\u00eddicas diferentes. \u201cEn ning\u00fan momento, la ley pretende desconocer el derecho que tienen las v\u00edctimas a la verdad, reparaci\u00f3n y no repetici\u00f3n. Por el contrario el art\u00edculo 2 establece que la paz total tendr\u00e1 como finalidad prevalente el logro de la paz estable y duradera \/\/ Es claro que una paz estable y duradera solo se logra con el respeto y cumplimiento de medidas de verdad, reparaci\u00f3n y no repetici\u00f3n. As\u00ed lo determina expresamente a rengl\u00f3n seguido cuando asegura que la paz total ser\u00e1 con garant\u00edas de no repetici\u00f3n y de seguridad para todos los colombianos. \/\/ En ese sentido, no es cierto que la ley desconozca los derechos de las v\u00edctimas, puesto que como se expres\u00f3, la ley tiene como fundamento y fin, proteger esos derechos, especialmente la no repetici\u00f3n\u201d.<\/p>\n
Precisa que la Ley 2272 de 2022 modific\u00f3, adicion\u00f3 y prorrog\u00f3 la Ley 418 de 1997, es decir que se deben estudiar los art\u00edculos que no fueron modificados con esta norma, as\u00ed como la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con el tema, al tiempo que se\u00f1al\u00f3 que respecto de la persecuci\u00f3n penal, \u201ctambi\u00e9n se debe manifestar que el Estado no renunci\u00f3 a ello en todos los casos, sino que se conserva para una clase de delitos considerados los m\u00e1s graves frente a vulneraci\u00f3n de los derechos humanos y el DIH\u201d y que \u201cpor otra parte tambi\u00e9n podr\u00eda concentrar la funci\u00f3n persecutoria de los delitos en los m\u00e1ximos responsables de los cr\u00edmenes m\u00e1s graves y representativos, por lo cual tampoco se desconoce el derecho a las v\u00edctimas como lo afirma el actor\u201d.<\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala que \u201ctodo proceso de paz o sometimiento a la justicia que se pueda adelantar debe ser respetuoso de los derechos de las v\u00edctimas y su aporte es condici\u00f3n para el \u00e9xito de cualquier intento de paz que se adelante. Como se mencion\u00f3, la Ley 2272 es respetuosa de los derechos de las v\u00edctimas, e incluir a los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado colombiano, que contribuyan a su desmantelamiento, en nada afecta los derechos de las v\u00edctimas, y por el contrario fortalecen la posibilidad que los miembros de las organizaciones que se acojan al proceso de paz o al sometimiento a la justicia, aportes en cada uno de los procesos, a la verdad, reparaci\u00f3n y no repetici\u00f3n\u201d.<\/p>\n
5. Unidad Administrativa Especial para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral a las V\u00edctimas<\/p>\n
Destaca que el art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 respeta los principios de consecutividad e identidad flexible. En su criterio, el estudio de las Gacetas del Congreso que dan cuenta del proceso legislativo permite \u201cidentificar una l\u00ednea tem\u00e1tica de discusi\u00f3n relacionada con (i) la determinaci\u00f3n de las personas pertenecientes a los grupos armados y del Gobierno Nacional y la sociedad civil autorizadas para adelantar los diferentes tipos de di\u00e1logos; y, (ii) la inclusi\u00f3n de las condiciones y garant\u00edas que potencialmente podr\u00edan recibir en el marco de dicho proceso a los miembros de grupos armados\u201d.<\/p>\n
De otra parte, se\u00f1ala que las variaciones entre el texto del proyecto de ley, los textos adoptados como consecuencia de cada debate y el informe de conciliaci\u00f3n demuestran que la discusi\u00f3n sobre la definici\u00f3n de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, as\u00ed como las caracter\u00edsticas de su sometimiento a la justicia se dio desde el primer debate realizado por las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes en sesiones conjuntas. Considera as\u00ed que el demandante interpreta de manera equivocada el alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues la variaci\u00f3n en la redacci\u00f3n de las normas no puede considerarse como una transgresi\u00f3n de estos principios en los casos en los cuales existe conexidad tem\u00e1tica entre el texto finalmente aprobado y lo discutido en todo el proceso de formaci\u00f3n de la ley.<\/p>\n
En cuanto al segundo cargo, estima que la demanda presentada por el actor no re\u00fane los requisitos de aptitud para suscitar un pronunciamiento de fondo. Se\u00f1ala que el cargo carece de pertinencia en tanto a su juicio se funda en una conclusi\u00f3n subjetiva del demandante sobre el alcance de los incisos acusados, pues \u201cno se centra en un aspecto que sea expresamente regulado por la norma, sino en una posible consecuencia que el demandante deriva del texto\u201d. Para la entidad, no es acertado concluir a partir de los incisos demandados, como lo hace el actor, que estos permitan a las personas que hayan incumplido el r\u00e9gimen de condicionalidad impuesto por el Acto Legislativo 01 de 2017 hacer parte de nuevas negociaciones con el Estado. Adicionalmente, pone de presente que el cargo no es pertinente debido a que el actor no se\u00f1ala cu\u00e1l es el par\u00e1metro constitucional en el cual se funda su reproche, dado que fundamenta su reparo \u00fanicamente en el precedente constitucional sobre los derechos de las v\u00edctimas, pero omite identificar las normas constitucionales que estima vulneradas.<\/p>\n
6. Centro Nacional de Memoria Hist\u00f3rica<\/p>\n
Se\u00f1ala que los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022 respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible. Para arribar a esta conclusi\u00f3n, plantea que los art\u00edculos 4 y 18 del articulado original preve\u00edan, en su orden, que las personas autorizadas por el Gobierno pudiesen realizar conversaciones y di\u00e1logos con estructuras al margen de la ley, as\u00ed como la pr\u00f3rroga del art\u00edculo 8 de la Ley 1421 de 2010, que preve\u00eda la posibilidad de imponer tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales en materia de seguridad. Asimismo, que estos art\u00edculos habr\u00edan sido modificados parcialmente por el informe para ponencia del primer debate, al incluir la definici\u00f3n de grupos armados organizados o estructuras de crimen organizado de alto impacto y renumerar el art\u00edculo que dispon\u00eda la pr\u00f3rroga del art\u00edculo 8 de la Ley 1421 de 2010. Adem\u00e1s, que se habr\u00eda incorporado un art\u00edculo nuevo encaminado a garantizar el enfoque ambiental en los procesos de paz y en cada una de sus etapas, as\u00ed como su transversalidad.<\/p>\n
De otra parte, destaca que durante el primer debate en las Comisiones Primeras conjuntas se incorporaron proposiciones que ampliaron la descripci\u00f3n de los procesos relacionados con la pol\u00edtica de paz total e incluyeron un nuevo art\u00edculo sobre los aportes a los fondos-cuenta territoriales. Posteriormente, durante el segundo debate surtido en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica se incorpor\u00f3 el inciso final al art\u00edculo 2 del proyecto de ley, mediante el cual se previ\u00f3 crear la instancia de alto nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de Alto Impacto. Y, finalmente, durante el segundo debate adelantado en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se precis\u00f3 que los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado, tambi\u00e9n har\u00edan parte de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, al tiempo que se incorpor\u00f3 una nueva redacci\u00f3n respecto del cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 y la posibilidad de que los acuerdos de paz o t\u00e9rminos de sometimiento a la justicia puedan contener la reconciliaci\u00f3n con la naturaleza como medida de reparaci\u00f3n.<\/p>\n
A su juicio, la reconstrucci\u00f3n del proceso legislativo permite concluir que las normas acusadas respetan los principios de consecutividad e identidad flexible en la medida en que se enfocaron en desarrollar la definici\u00f3n y caracter\u00edsticas de este tipo de estructuras (art\u00edculo 2), definieron el hecho generador de un impuesto relacionado con los fondos-cuenta de seguridad (art\u00edculo 12) y la transversalidad del enfoque ambiental en los acuerdos y negociaciones que pueda llevar a cabo el Gobierno Nacional (art\u00edculo 18).<\/p>\n
Con respecto al segundo cargo, considera que la Corte debe inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo, porque a su juicio la demanda presentada en contra del art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 carece de aptitud sustantiva, por incumplir el requisito de certeza. Esto, en tanto el actor plantea sus reparos sobre premisas y conclusiones que no se desprenden del contenido objetivo del precepto acusado, pues contrario a lo sostenido por aqu\u00e9l, la norma distingue con claridad entre las autorizaciones para adelantar negociaciones, en contraposici\u00f3n con las de realizar acercamientos y conversaciones, limitando las primeras a los grupos armados organizados al margen de la ley con fines pol\u00edticos. Todo lo anterior, insiste, corresponde a apreciaciones subjetivas del actor sobre el contenido de la norma, a partir de las cuales \u00e9ste contin\u00faa derivando nuevos supuestos de inconstitucionalidad.<\/p>\n
7. Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos<\/p>\n
Se\u00f1ala que, contrario a lo planteado por el actor, los art\u00edculos demandados s\u00ed fueron debatidos en primer debate surtido en las Comisiones Primeras de las C\u00e1maras en sesiones conjuntas, en segundo debate en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica y en segundo debate en la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, con independencia de que el texto de los art\u00edculos hubiese sufrido cambios, lo cual implica su constitucionalidad porque existi\u00f3 identidad tem\u00e1tica durante todo el proceso legislativo y por lo tanto se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
A este respecto, afirma que el contenido tem\u00e1tico del art\u00edculo 2 (parcial) fue el tema central del debate congresarial, dado que desde \u201cla exposici\u00f3n de motivos y los posteriores informes de ponencia, dan cuenta de la preocupaci\u00f3n patente sobre la posibilidad de abrir de nuevo las puertas de las negociaciones de paz, entre otros, con las disidencias de las FARC-EP\u201d. De otra parte, explica que la discusi\u00f3n sobre los aportes a los fondos- cuenta territoriales y la posibilidad de financiar las pol\u00edticas de seguridad y convivencia ciudadana a trav\u00e9s de contribuciones fiscales (art\u00edculo 12), fue incluida como un art\u00edculo nuevo en el texto aprobado por las Comisiones Primeras del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes. Finalmente, expone que el concepto de reconciliaci\u00f3n con la naturaleza hizo parte del debate legislativo desde la presentaci\u00f3n del proyecto de ley y se mantuvo a lo largo de su tr\u00e1mite tanto en las Comisiones Primeras de una y otra C\u00e1mara como en las Plenarias, dado que la protecci\u00f3n del ambiente es uno de los ejes centrales del concepto de seguridad humana que desarrolla la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
Frente al segundo cargo, aduce que el art\u00edculo 2 (parcial) demandado no desconoce los derechos a la verdad, justicia y reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas de graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, puesto que la b\u00fasqueda de salidas negociadas al conflicto armado hace parte de las facultades con que cuenta el Presidente de la Rep\u00fablica. Estima que no es razonable, como lo pretende el actor, excluir a una estructura armada organizada de crimen de alto impacto de una verdadera pol\u00edtica de paz, pues esto har\u00eda inviable superar de manera definitiva el conflicto armado interno. En adici\u00f3n, explica que el aparte demandado no supone una limitaci\u00f3n a los derechos de las v\u00edctimas en tanto no crea un marco jur\u00eddico transicional que impida la investigaci\u00f3n, juzgamiento y sanci\u00f3n de los responsables de este tipo de conductas.<\/p>\n
8. Universidad Pontificia Bolivariana<\/p>\n
Considera que los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022 se ajustan a la Constituci\u00f3n, en el entendido de que no trasgreden los principios de consecutividad e identidad flexible. De acuerdo con esta instituci\u00f3n, si bien estos art\u00edculos \u201cfueron introducidos en una etapa tard\u00eda del proyecto de ley, tambi\u00e9n [\u2026] guardan relativa identidad con aspectos tem\u00e1ticos que fueron discutidos y aprobados por las comisiones permanentes y la plenaria del Senado en consonancia con el prop\u00f3sito general de la ley y el concepto de \u2018paz total\u2019\u201d. Esto implica, a su juicio, que las normas acusadas conservan \u201cconexidad material, teleol\u00f3gica, sistem\u00e1tica y causal\u201d con el objeto de la Ley 2272 de 2022, que desarrolla la pol\u00edtica de paz total como una pol\u00edtica de Estado, pues al margen de su redacci\u00f3n espec\u00edfica lo importante es que la tem\u00e1tica de cada una de ellas fue discutida \u201cen los cuatro debates\u201d.<\/p>\n
9. Universidad Santo Tom\u00e1s<\/p>\n
Se\u00f1ala que los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022 son inconstitucionales. De acuerdo con esta instituci\u00f3n, como quiera que la Ley 2272 de 2022 contempla diversas disposiciones que inciden en la pol\u00edtica criminal y el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal, el proyecto que a la postre se convertir\u00eda en ley debi\u00f3 someterse al conocimiento previo del \u201cComit\u00e9 T\u00e9cnico Cient\u00edfico del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal\u201d, para que ulteriormente el Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal rindiera el concepto de rigor ordenado por la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-762 de 2015.<\/p>\n
En l\u00ednea con lo anterior, pone de presente que, dentro del tr\u00e1mite de la presente acci\u00f3n constitucional, el Director de Pol\u00edtica Criminal y Penitenciaria inform\u00f3 a la Corte que dicho requisito no fue agotado por el legislador, pues aun cuando el proyecto fue sometido a consideraci\u00f3n del Comit\u00e9 T\u00e9cnico del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal, \u00e9ste se abstuvo de remitirlo al Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal para que rindiera el aludido concepto. El incumplimiento de esta obligaci\u00f3n, que los intervinientes derivan del contenido del Decreto 2055 de 2014 y de lo ordenado expresamente por la Corte Constitucional en la Sentencia T-762 de 2015, hace que, en su criterio, la norma deba ser declarada inexequible por presentar un vicio en su proceso de formaci\u00f3n.<\/p>\n
10. Centro Internacional para la Justicia Transicional (amicus curiae)<\/p>\n
Plantea que la realizaci\u00f3n de procesos de di\u00e1logo con disidentes de los grupos armados desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado \u201cno desconoce el n\u00facleo esencial de los derechos de las v\u00edctimas de graves violaciones de derechos humanos y del derecho internacional humanitario\u201d, puesto que la Ley 2272 de 2022 de manera global afirma que \u201ctodo tipo de di\u00e1logo y acuerdo con grupos armados regulado por la ley debe respetar\u201d el n\u00facleo de los derechos a la justicia, la verdad, la reparaci\u00f3n y la no repetici\u00f3n.<\/p>\n
Para soportar esa conclusi\u00f3n, argumenta que el marco normativo del Sistema Integral de Verdad Justicia, Reparaci\u00f3n y No Repetici\u00f3n no es aplicable a los procesos de di\u00e1logo a los que se refiere la Ley 2272 de 2022, puesto que las conductas cometidas por los grupos all\u00ed se\u00f1alados no hacen parte de la competencia personal y temporal de la Jurisdicci\u00f3n Especial para la Paz. Adicionalmente, destaca que la demanda presenta afirmaciones infundadas respecto de la norma acusada, pues, contrario a lo se\u00f1alado por el actor, la norma solo habilita la posibilidad de entablar di\u00e1logos con estos grupos, pero \u201cno fija el contenido o el procedimiento mediante el cual se implementar\u00e1n, ni el marco jur\u00eddico que se aplicar\u00e1 a lo acordado en los mismos\u201d. Sobre este aspecto, precisa que la norma acusada diferencia claramente entre las negociaciones con grupos armados al margen de la ley, con los que se adelantar\u00edan di\u00e1logos de car\u00e1cter pol\u00edtico y los acercamientos o conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas de crimen de alto impacto, con el prop\u00f3sito de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento.<\/p>\n
De otra parte, subraya que el Estado colombiano se encuentra habilitado para iniciar procesos de di\u00e1logo con organizaciones conformadas por ex miembros de grupos armados desmovilizados a trav\u00e9s de acuerdos con el Estado, debido a que en el marco del art\u00edculo 3 de com\u00fan de los Convenios de Ginebra estos grupos \u201cpueden ser clasificados como actores parte del conflicto armado interno\u201d, siempre que cumplan con los elementos para hacer parte de un conflicto armado no internacional. Por \u00faltimo, refiere que el art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022 debe declararse exequible porque, adem\u00e1s de los argumentos expuestos, materializa las recomendaciones sobre la construcci\u00f3n de paz a trav\u00e9s del di\u00e1logo, efectuadas por el Informe Final de la Comisi\u00f3n para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetici\u00f3n.<\/p>\n
11. Instituto de Ciencia Pol\u00edtica Hern\u00e1n Echavarr\u00eda Ol\u00f3zaga<\/p>\n
Plantea que \u201cel desarrollo de nuevas negociaciones con grupos armados que ya hayan hecho parte del acuerdo final en el pasado, es abiertamente inconstitucional\u201d. Esto, en la medida en que implicar\u00eda sacrificar los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, justicia, reparaci\u00f3n y no repetici\u00f3n porque dichos actores incumplieron los compromisos previamente pactados al respecto. Sin embargo, considera que la norma acusada plantea la posibilidad de que el Gobierno lleve a cabo acercamientos y conversaciones con este tipo de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento, lo cual no vulnerar\u00eda los aludidos derechos siempre que se interprete por la Corte que la norma no admite la posibilidad de adelantar di\u00e1logos y negociaciones para pactar nuevos acuerdos de paz con aqu\u00e9llas.<\/p>\n
Afirma que corresponde a la Corte se\u00f1alar las reglas de interpretaci\u00f3n para las disposiciones demandadas con el prop\u00f3sito de precisar que \u201cretomar negociaciones de car\u00e1cter pol\u00edtico con las disidencias de las FARC-EP bajo el reconocimiento de grupo armado al margen de la ley, constituir\u00eda una violaci\u00f3n flagrante a los acuerdos de la Habana\u201d. Al mismo tiempo, propone que la Corte defina que el proceso de sometimiento de estructuras de crimen organizado de alto impacto admite la posibilidad de que se otorguen \u201cbeneficios jur\u00eddicos para quienes hagan posible la aplicaci\u00f3n de la ley, el resarcimiento del da\u00f1o y la restauraci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas, as\u00ed como el desmantelamiento de los negocios y estructuras criminales\u201d.<\/p>\n
12. Academia Colombiana de la Abogac\u00eda<\/p>\n
Plantea que el contenido normativo del art\u00edculo 2 (parcial) de la Ley 2272 de 2022 responde al desarrollo de las facultades constitucionales otorgadas al Presidente de la Rep\u00fablica para \u201clograr la convivencia pac\u00edfica como fin esencial del Estado\u201d, a trav\u00e9s del di\u00e1logo y la soluci\u00f3n negociada del conflicto armado. De este modo, se\u00f1ala que en virtud del art\u00edculo 93 de la Constituci\u00f3n y de la prevalencia de los tratados de derecho internacional p\u00fablico al interior del ordenamiento jur\u00eddico colombiano, \u201cla obtenci\u00f3n de la paz no tiene ninguna limitaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
13. Colectivo de Abogadas y Abogados \u201cJos\u00e9 Alvear Restrepo\u201d<\/p>\n
Sobre esta base, argumenta que los preceptos acusados desconocen los derechos de las v\u00edctimas a la justicia y a la no repetici\u00f3n, porque no garantizan un adecuado tratamiento jur\u00eddico a los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado. A juicio de los intervinientes, el inciso tercero del numeral ii) del literal c) del art\u00edculo 2 no es claro en indicar si al referirse la norma a \u201cacuerdos pactados con el Estado\u201d se alude a negociaciones previas o posteriores a la promulgaci\u00f3n de la Ley. En tal sentido, dicha disposici\u00f3n ser\u00eda contradictoria. Por otra parte, de asumirse que se refiere a quienes hayan suscrito acuerdos previos a la vigencia de la Ley 2272 de 2022, la norma tampoco resultar\u00eda clara frente a los supuestos de su aplicaci\u00f3n, pues podr\u00eda referirse tanto a aquellas personas desmovilizadas que reincidieron como a aquellas que se reincorporaron a la vida civil o actualmente permanecen en reclusi\u00f3n.<\/p>\n
Adicionalmente, subraya que la vulneraci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas a la justicia y a la no repetici\u00f3n tiene lugar porque la norma, al incluir a estas personas como parte de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, deja de lado que los exmiembros de estos grupos desmovilizados tienen un car\u00e1cter pol\u00edtico y desconoce \u201cel grave incumplimiento del Estado en materia de garant\u00edas de seguridad personal y jur\u00eddica a los firmantes desmovilizados [\u2026] que facilit\u00f3 su reincidencia y debe ser atendido a trav\u00e9s de reformas institucionales\u201d. De este modo, afirman que el inciso tercero del numeral ii) del literal c) del art\u00edculo 2 debe ser declarado inexequible en tanto la interpretaci\u00f3n que garantiza de mejor manera posible los derechos de las v\u00edctimas es reconocer a los exmiembros grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, como grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten di\u00e1logos de car\u00e1cter pol\u00edtico, en los que se pacten nuevos acuerdos de paz.<\/p>\n
De otra parte, indica que podr\u00eda declararse la exequibilidad condicionada del inciso cuarto del numeral ii) del literal c) del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022, mediante el cual se dispuso la creaci\u00f3n de una instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. Esto, en la medida en que, seg\u00fan afirman, la creaci\u00f3n de esta instancia \u201cdesconoce las garant\u00edas de seguridad -que integran el derecho a la justicia y no repetici\u00f3n de las v\u00edctimas- dado que asume competencias asignadas a la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad\u201d, la cual es parte del componente de seguridad para los firmantes del Acuerdo de Paz, en torno al desmantelamiento de organizaciones criminales. A su juicio, la norma deber\u00eda ser declarada condicionalmente exequible en el entendido de que debe respetar la funci\u00f3n consultiva que tiene actualmente atribuida la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad, de acuerdo con lo se\u00f1alado en la Sentencia C-224 de 2017. De modo que \u201cla caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n que realice la Instancia de Alto Nivel a efectos del sometimiento a la justicia de EAOCAI, debe ser consultada a la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad, para garantizar el cumplimiento de las garant\u00edas de seguridad de los firmantes de paz\u201d.<\/p>\n
14. Andr\u00e9s Cano Duque<\/p>\n
Solicita que se declaren inexequibles las normas demandadas, dado que, en su criterio, durante el proceso de formaci\u00f3n \u201cse incorporaron nuevos temas y art\u00edculos en las ponencias para segundo debate. Inclusive, [en el informe de conciliaci\u00f3n] se revivieron art\u00edculos que hab\u00edan sido eliminados y negados en plenaria [del Senado]con lo que se vulner\u00f3 el principio de consecutividad e identidad flexible en el tr\u00e1mite\u201d. Adicionalmente, sostiene que la totalidad de la Ley 2272 de 2022 debe ser declarada inexequible por no haber sido objeto de concepto previo por parte del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal, como lo exigen el art\u00edculo 167 de la Ley 65 de 1993 y el Decreto 2055 de 2014. Este concepto, destaca, no fue emitido por la instancia correspondiente debido a que fue solicitado de forma extempor\u00e1nea.<\/p>\n
De otra parte, tambi\u00e9n solicita se declare inexequible el par\u00e1grafo 1 (parcial) del art\u00edculo 5 de la Ley 2272 de 2022, dado que, en su criterio, \u00e9ste \u201cexcluye el derecho de las v\u00edctimas de recibir la debida protecci\u00f3n dentro del proceso penal. Lo anterior debido a que la norma prev\u00e9 dar libertad a las personas privadas de esta, por los delitos cometidos y que act\u00faen como voceros\u201d. A este respecto, se\u00f1ala que, ante la ausencia de una privaci\u00f3n efectiva de la libertad para las personas condenadas, se quebrantar\u00eda el derecho de las v\u00edctimas de estos delitos a recibir justicia y se incentivar\u00eda a los destinatarios de la norma para seguir delinquiendo.<\/p>\n
15. Samir Johan Pacheco Charris<\/p>\n
Solicita que se declare exequible el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, por considerar que dicha norma no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible. En primer lugar, se\u00f1ala que desde la presentaci\u00f3n del proyecto de ley se preve\u00eda la pr\u00f3rroga por cuatro a\u00f1os del art\u00edculo 8 de la Ley 1421 de 2010, que regulaba la posibilidad de imponer tasas o sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales para fortalecer la seguridad ciudadana. Agrega que una primera redacci\u00f3n de la norma que buscaba definir el hecho generador del tributo fue introducida a trav\u00e9s de una proposici\u00f3n del Senador Fabio Am\u00edn Saleme y aprobada en primer debate por las Comisiones Constitucionales Permanentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes. Sin embargo, el art\u00edculo fue eliminado del proyecto por la plenaria del Senado y su redacci\u00f3n se reformul\u00f3 posteriormente mediante una proposici\u00f3n presentada a la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes por la Representante Olga Luc\u00eda Vel\u00e1squez Nieto y otros congresistas. En consecuencia, dicho texto, que luego fue conciliado en sesiones plenarias de las dos c\u00e1maras, se convirti\u00f3 en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022. De acuerdo con el interviniente, pese a la diferencia entre las redacciones, lo cierto es que el texto que finalmente se aprob\u00f3 surgi\u00f3 de una discusi\u00f3n que se suscit\u00f3 desde el primer debate en comisiones primeras conjuntas del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes. Este debate, puntualiza, gir\u00f3 en torno a \u201cla definici\u00f3n del hecho generador en los tributos territoriales para seguridad y convivencia ciudadana\u201d. No obstante, para lograr llegar a un acuerdo pol\u00edtico, en la norma que finalmente fue aprobada \u201cs\u00f3lo se dej\u00f3 habilitado el recaudo de estos tributos a los entes territoriales que ya lo ven\u00edan cobrando\u201d.<\/p>\n
16. Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a<\/p>\n
Solicita que la Corte se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos contra los art\u00edculos 2 (parcial) y 12 de la Ley 2272 de 2022, por falta de especificidad. Por otra parte, pide la inexequibilidad de \u201clos incisos tercero y cuarto del numeral ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u201d y el art\u00edculo 18 de la Ley 2272 de 2022 por ser violatorios de los principios de consecutividad e identidad flexible, al haber sido introducidos de forma repentina durante el segundo debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y aprobados posteriormente en el informe de conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-262\/23<\/p>\n
Expediente: D-15.040<\/p>\n
Normas acusadas: Art\u00edculos 2\u00b0 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, \u201c[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo<\/p>\n
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, procedo a exponer las razones que me llevaron a apartarme de la posici\u00f3n mayoritaria mediante la cual la Corte se inhibi\u00f3 de adoptar una decisi\u00f3n de m\u00e9rito. Como es de p\u00fablico conocimiento, tuve la responsabilidad inicial de sustanciar este proceso y, por ende, de presentar respetuosamente ante la Sala Plena un proyecto de decisi\u00f3n en el cual consider\u00e9 y, en ello me reafirmo, que la demanda s\u00ed ten\u00eda aptitud sustancial y, por lo tanto, proced\u00eda que la Corporaci\u00f3n analizara de fondo los cargos formulados, dado que las normas demandadas tienen serios y fehacientes problemas de constitucionalidad.<\/p>\n
Para dar cuenta de los motivos en los que se funda mi disenso, dividir\u00e9 este escrito en tres partes. En la primera me referir\u00e9 de manera puntual a las razones en las cuales se funda la Sentencia y proceder\u00e9, con el debido respeto, a oponer los argumentos que me hacen sostener lo contrario. En la segunda, me referir\u00e9 a varios aspectos relevantes de este caso, a los cuales la Sentencia trata de paso, sin profundizar en sus importantes implicaciones, o deja sin tratar. En la tercera, dejar\u00e9 plasmada una serie de consideraciones relativas al an\u00e1lisis sobre la inconstitucionalidad de las normas demandadas que obligaban a una decisi\u00f3n de m\u00e9rito para declararlas inexequibles y por lo tanto retirarlas del ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
En cuanto a la primera parte, debo comenzar por decir que, a juicio de la mayor\u00eda, como se plasm\u00f3 en la Sentencia inhibitoria C-262-23 no era posible dictar una decisi\u00f3n de m\u00e9rito, porque la demanda no ten\u00eda aptitud sustancial.<\/p>\n
Como se advierte en los antecedentes de la sentencia, el se\u00f1or Jorge Enrique Pava Quiceno plante\u00f3 dos acusaciones contra las normas demandadas: una de tipo formal y otra de \u00edndole sustantivo. La primera de ellas se dirigi\u00f3 en contra de las normas previstas en los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022. A juicio del actor, al configurar los citados preceptos, el Congreso desatendi\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible. La segunda acusaci\u00f3n, por su parte, se enfil\u00f3 en contra de las normas previstas en los incisos tercero y cuarto del numeral (ii) del literal c del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 2272 de 2022. Seg\u00fan el actor, los enunciados normativos cuestionados transgreden uno de los ejes de la Constituci\u00f3n (proteger y garantizar los derechos de las v\u00edctimas) y el Acto Legislativo 01 de 2017, en particular el r\u00e9gimen de condicionalidad que all\u00ed se establece. En criterio del se\u00f1or Pava Quiceno, avalar la posibilidad de que el Gobierno converse con quienes incumplieron el Acuerdo Final de Paz supone una afrenta a los contenidos constitucionales antes referidos y a los derechos de las v\u00edctimas.<\/p>\n
En primer lugar, en lo que tiene que ver con la acusaci\u00f3n procedimental, estimo que la Sala Plena fue extremadamente estricta con el demandante. No hay que perder de vista que en este \u00e1mbito el escrutinio de los requisitos argumentativos es primordialmente formal. Quien alega vicios en el tr\u00e1mite de expedici\u00f3n de una norma debe indicar cu\u00e1l era el procedimiento constitucional que se debi\u00f3 seguir y por qu\u00e9 este fue desconocido por el Congreso de la Rep\u00fablica al configurar los preceptos que se cuestionan. En consecuencia, desde un principio advert\u00ed que en esta oportunidad los elementos referidos se cumpl\u00edan a cabalidad, pues el actor: (i) transcribi\u00f3 los art\u00edculos en cuya formaci\u00f3n se habr\u00edan violado los principios de consecutividad e identidad flexible; (ii) realiz\u00f3 un esfuerzo por conceptualizar cada uno de estos principios y aludi\u00f3 al efecto procedimental que estos suscitan en el proceso de formaci\u00f3n de la ley, y (iii) argument\u00f3 por qu\u00e9, a su parecer, tales contenidos normativos fueron introducidos de manera \u201cs\u00fabita e inconexa\u201d a lo largo del tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
Obs\u00e9rvese que a este \u00faltimo respecto el demandante sugiri\u00f3: (a) que el art\u00edculo 2 de la ley demandada tuvo sustanciales modificaciones en el \u00faltimo debate (plenaria de la C\u00e1mara de Representantes), al punto de que se modific\u00f3 el sentido de la categor\u00eda \u201cestructura armada organizada de crimen de alto impacto\u201d, en beneficio de exmiembros de grupos armados que en el pasado negociaron un acuerdo de paz con el gobierno y reincidieron en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos, sin que hubiesen mediado debates previos sobre el particular; (b) que la f\u00f3rmula prevista en el art\u00edculo 12 surgi\u00f3 tambi\u00e9n de forma novedosa en la plenaria de la C\u00e1mara, sin que se hubiese discutido en los debates precedentes; al paso que, (c) el art\u00edculo 18, relativo a la \u201creconciliaci\u00f3n con la naturaleza\u201d, tambi\u00e9n fue propuesto en la plenaria aludida sin ning\u00fan tipo de debate previo.<\/p>\n
La propia Sentencia C-262-23, reconoce que se trata de textos diferentes, como lo sostiene el actor, pero, a rengl\u00f3n seguido, le exige a este \u00faltimo demostrar o bien que ellos no tienen ninguna relaci\u00f3n de conexidad con lo debatido antes, o bien que son contradictorios con lo debatido y aprobado en las sesiones anteriores. Con fundamento en este aserto, sostiene que nada de lo dicho por la demanda permite establecer una evidente vulneraci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible. Seg\u00fan lo sostuvo la mayor\u00eda, no es suficiente que la demanda se\u00f1ale, con fundamento en los medios de prueba id\u00f3neos, que se han introducido contenidos novedosos en el texto del proyecto de ley, sino que, adem\u00e1s, se debe demostrar que ello ocurri\u00f3 sin ninguna relaci\u00f3n con los antecedentes o de manera contradictoria con ellos.<\/p>\n
A mi juicio, una apreciaci\u00f3n as\u00ed de estricta de la aptitud de la demanda, que exige al actor no s\u00f3lo se\u00f1alar la irregularidad ocurrida en el proceso de formaci\u00f3n de la norma demandada, sino tambi\u00e9n demostrar que la vulneraci\u00f3n de las normas superiores es evidente, es inaceptable. Al proceder as\u00ed, se confunden los requisitos de aptitud sustancial de la demanda, que es el presupuesto necesario para que la Corte se pronuncie de fondo, con los requisitos materiales para la prosperidad de la demanda, que es lo que puede o no resultar, luego del an\u00e1lisis sustancial que haga la Sala y teniendo en cuenta las intervenciones oficiales, las intervenciones ciudadanas, las opiniones o conceptos de los expertos y el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. El que una demanda sea apta no implica entonces que deba siempre prosperar, porque de lo contrario jam\u00e1s se producir\u00eda una decisi\u00f3n de exequibilidad. Sin embargo, la Sala parece exigir al actor no s\u00f3lo presentar una demanda apta, sino que debe demostrar ab initio que de dicha aptitud depende de su posibilidad de prosperar, por ser la incompatibilidad entre las normas demandadas y las normas superiores evidente. Ello no siempre es as\u00ed, pues el control de constitucionalidad no se ejerce s\u00f3lo frente a normas manifiestamente inconstitucionales, sino frente a normas inconstitucionales e inclusive respecto de aquellas apenas existe una duda de inconstitucionalidad.<\/p>\n
De seguirse la argumentaci\u00f3n de la Sentencia objeto de examen, se podr\u00eda llegar a conclusiones que son dif\u00edciles de sostener. En efecto, o bien se llegar\u00eda a la conclusi\u00f3n de que s\u00f3lo se admiten y se estudian de fondo demandas que est\u00e9n llamadas a prosperar, con lo cual se elimina de tajo la discusi\u00f3n sobre otras demandas cuyos cargos, pese a plantear verdaderos problemas constitucionales, no lleguen a prosperar. O bien se llegar\u00eda a la conclusi\u00f3n de que una sentencia de inhibici\u00f3n, que en el fondo implica decidir no decidir, acaba siendo una sentencia en la cual se determina y define la prosperidad de los cargos.<\/p>\n
Adem\u00e1s, debo destacar que el actor s\u00ed sostiene y demuestra que los textos introducidos son diferentes a lo que se hab\u00eda debatido y aprobado en sesiones anteriores, y que sostiene con argumentos plausibles que estos asuntos novedosos no tienen relaci\u00f3n de conexidad con aquello. Esto es lo que puede exig\u00edrsele a la demanda a la hora de analizar su aptitud sustancial. El exigir, adem\u00e1s, que demuestre de manera irrefutable su aserto y, lo que es a\u00fan m\u00e1s complejo, que lo haga a partir de una demostraci\u00f3n evidente, constituye una carga desproporcionada para el ciudadano que presenta la demanda con el objeto o finalidad de solicitar que opere un mecanismo de control judicial sobre el ejercicio del poder p\u00fablico. Debe destacarse que ninguno de los intervinientes en este proceso cuestion\u00f3 la aptitud del cargo en comento y que fue la mayor\u00eda, de oficio, la que lleg\u00f3 a tal conclusi\u00f3n a partir de aplicar un est\u00e1ndar en extremo riguroso.<\/p>\n
Vale la pena preguntar si en los casos futuros la Sala ser\u00e1 igualmente exigente frente a los cargos relacionados con los principios de consecutividad e identidad flexible, al punto de exigir una demostraci\u00f3n evidente de la vulneraci\u00f3n de tales principios. A mi juicio, no se puede llevar del m\u00ednimo argumentativo de suficiencia a tal extremo, pues de ser as\u00ed se afectar\u00eda de manera sustancial el ejercicio del derecho pol\u00edtico fundamental que se concreta en interponer acciones p\u00fablicas en defensa de la Constituci\u00f3n (art. 40.6).<\/p>\n
Como consecuencia de lo anterior, el actor se\u00f1al\u00f3 clara y di\u00e1fanamente que los contenidos normativos demandados \u2013particularmente la posibilidad de que el gobierno converse con exmiembros de grupos armados ilegales que, habiendo suscrito acuerdos de paz, reincidieron en el delito\u2013 transgreden el r\u00e9gimen de condicionalidad. En sus propios t\u00e9rminos, otorgar beneficios de justicia transicional a estos individuos, supone \u201cun sacrificio en t\u00e9rminos de justicia [que] no se ve compensado con un incremento en la satisfacci\u00f3n de otros derechos de las v\u00edctimas.\u201d Ahora, aun cuando el demandante no hizo referencia expl\u00edcita a alg\u00fan art\u00edculo en concreto del citado Acto Legislativo 01 de 2017, s\u00ed aludi\u00f3 con precisi\u00f3n a uno de sus contenidos normativos, contenido que, dicho sea de paso, fue ampliamente abordado por esta Corporaci\u00f3n en la Sentencia C-674 de 2017, tambi\u00e9n citada y analizada por el demandante.<\/p>\n
A juicio de la mayor\u00eda, esta acusaci\u00f3n carece de certeza, pues no se atiene al contenido normativo objetivo de la norma demandada. La Sentencia C-262-23, parece asumir que las diferencias entre los dos grupos a los que la norma se refiere son di\u00e1fanas y que para los EAOCAI no se prev\u00e9 ning\u00fan beneficio o tratamiento. Lo que la mayor\u00eda ve como una diferencia di\u00e1fana, sin embargo, no parece ser tan claro en la propia ley de la que hace parte la norma demandada ni para varios de los intervinientes.<\/p>\n
<\/p>\n
En efecto, la propia ley, en su art\u00edculo 5, prev\u00e9 unas reglas comunes para el trato de ambos grupos, en las cuales hay varios beneficios. Basta con leer su contenido con detenimiento para constatarlo. Y en su art\u00edculo 2, consciente de la dificultad que tiene diferenciar un grupo de otro crea una \u201cinstancia de Alto Nivel\u201d, cuya tarea es estudiar, caracterizar y calificar a las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que se puedan beneficiar por esta ley.<\/p>\n
De otra parte, en cuanto a los intervinientes, algunos de ellos especialmente calificados parecen no compartir la apreciaci\u00f3n de la mayor\u00eda. A modo de ejemplo, vale la pena destacar que el Ministerio de Defensa considera que \u201clos incisos finales del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022 no se pueden interpretar de manera aislada, sino que deben estar en armon\u00eda con los p\u00e1rrafos precedentes, en especial con el literal b) de la paz total que la entiende como una pol\u00edtica del Estado, en lo concerniente a los acuerdos de paz firmados y a los que se llegaren a pactar, as\u00ed como a los procesos de paz en curso y los procesos dirigidos al sometimiento y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.\u201d De otra parte, en documento conjunto suscrito y presentado por los Ministros de Justicia y del Derecho, de Defensa y el Secretario Jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica, que obra en el expediente, esos funcionarios consideraron necesario dar alcance a sus interpretaciones, en el sentido de que \u201cde una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022, resultaba claro que el legislador, en el marco de las competencias constitucionales y legales atribuidas al Presidente de la Rep\u00fablica para adelantar di\u00e1logos y negociaciones de paz, lo habilit\u00f3 para adelantar procesos de paz, acercamientos, di\u00e1logos, conversaciones y eventuales acuerdos y sometimientos con grupos armados organizados, seg\u00fan lo defina, a partir de las circunstancias particulares y espec\u00edficas de los grupos armados que hagan manifiesto su inter\u00e9s de negociar, para lo cual cuenta con el apoyo de la instancia de Alto Nivel para el estudio, caracterizaci\u00f3n y calificaci\u00f3n de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.\u201d<\/p>\n
A mi juicio, entonces, es dif\u00edcil sostener que la lectura que hace de las normas demandadas el actor carezca de certeza, cuando la misma lectura hecha por autoridades calificadas, como las antedichas, insiste en la necesidad de hacer una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y, en la pr\u00e1ctica, se lleg\u00f3 a considerar necesario dar alcance a la interpretaci\u00f3n que se hab\u00eda hecho inicialmente. En estas condiciones, que muestran la existencia de varias lecturas razonables de los enunciados del art\u00edculo 2, no era dable descalificar, de manera categ\u00f3rica y definitiva, como se hizo en la Sentencia, la interpretaci\u00f3n del actor.<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 del asunto preciso de la acusaci\u00f3n, que se relaciona con la posibilidad de adelantar conversaciones con exmiembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que luego de desmovilizarse mediante acuerdos pactados con el gobierno, reincidieron en la comisi\u00f3n de delitos, en otros grupos, con el nombre de disidencias u otros, lo cierto es que las normas demandadas, como lo reconocen varias autoridades del Gobierno, no pueden leerse de manera aislada. Lejos de tener un sentido un\u00edvoco, como lo ve la mayor\u00eda, para llegar a establecer su sentido y alcance es necesario considerar tambi\u00e9n otros art\u00edculos de la ley.<\/p>\n
Para tal prop\u00f3sito, es necesario partir de la base de que las normas demandadas s\u00ed permiten adelantar conversaciones con personas que transgredieron el r\u00e9gimen constitucional de condicionalidad y, por tanto, gozar de los beneficios previstos en el marco de estas como, por ejemplo, la suspensi\u00f3n de las \u00f3rdenes de captura o los permisos para salir de prisi\u00f3n. De hecho, as\u00ed ha ocurrido con posterioridad a la promulgaci\u00f3n de la ley. De suerte que s\u00ed hay beneficios para las Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de Alto Impacto – EAOCAI. De la circunstancia de desconocerse cu\u00e1les podr\u00edan ser los beneficios adicionales, valga decir, los que se ofrecer\u00e1n para su sometimiento a la justicia, no puede concluirse que no vaya a haberlos. Si ello no fuera as\u00ed, no ser\u00eda necesario el aparato dise\u00f1ado por la ley, pues los delincuentes siempre pueden acercarse a las autoridades judiciales con el prop\u00f3sito de someterse a la justicia, cuyas condiciones est\u00e1n ya definidas en la Constituci\u00f3n y la ley. En estas condiciones, me es imposible compartir lo que parece asumir la mayor\u00eda, en el sentido de que no se prev\u00e9 ning\u00fan beneficio para las Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de Alto Impacto – EAOCAI.<\/p>\n
Para fijar el sentido y alcance de las normas demandadas es necesario, y as\u00ed lo propuse en el proyecto que present\u00e9 a la Sala, conformar la integraci\u00f3n de la unidad normativa de todo el literal c) del art\u00edculo 2 de la Ley 2272 de 2022. Sin comprender el alcance de lo que se denomina \u201cacercamientos\u201d y \u201cnegociaciones\u201d, no hay manera de establecer cu\u00e1les ser\u00edan los eventuales beneficios (jur\u00eddicos, sociales, pol\u00edticos, econ\u00f3micos o de otro tipo), que pueden otorgarse, seg\u00fan la norma en el marco de los acuerdos con dichos grupos.<\/p>\n
En efecto, la norma prevista en el referido literal plantea la distinci\u00f3n entre los dos tipos de procesos que puede adelantar el gobierno con los grupos armados al margen de la ley, con la precisi\u00f3n de que la naturaleza y prop\u00f3sito de los procesos concernidos son indispensables para analizar la constitucionalidad de los preceptos demandados por conducto de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Como lo advirti\u00f3 en su concepto la se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n, en esta oportunidad el vicio de inconstitucionalidad se remontaba a la diferenciaci\u00f3n de procesos establecida en el aludido literal. Seg\u00fan dicho concepto, pese a que la norma propone una distinci\u00f3n conceptual, ella conlleva una afectaci\u00f3n de los principios constitucionales.<\/p>\n
En cuanto a la segunda parte, m\u00e1s all\u00e1 de la breve aproximaci\u00f3n al asunto que se hace en la Sentencia, debo destacar que tanto la demanda como las intervenciones presentadas en el proceso suscitaban como m\u00ednimo cuatro problemas jur\u00eddicos que la Corte debi\u00f3 haber analizado y resuelto. Estos problemas son:<\/p>\n
(a) \u00bfEl Congreso vulner\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n, al aprobar los art\u00edculos 2 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022?<\/p>\n
(b) \u00bfLa distinci\u00f3n enunciada en el literal c) de la Ley 2272 de 2022, relativa a los procesos de \u201cnegociaci\u00f3n\u201d y a los procesos de \u201cacercamiento y conversaci\u00f3n\u201d es o no compatible con el est\u00e1ndar constitucional de aplicaci\u00f3n de los instrumentos de justicia transicional vigentes?<\/p>\n
(c) \u00bfLo dispuesto en los incisos tercero y cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 2272 de 2022 desconoce o no lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2017, al permitir que el Gobierno Nacional pueda acercarse a conversar con personas que habr\u00edan transgredido el r\u00e9gimen de condicionalidad all\u00ed previsto, y al habilitar una instancia de Alto Nivel que permita caracterizar a las organizaciones armadas ilegales conformadas por tales individuos como beneficiarias de las prerrogativas contempladas en la Ley 2272 de 2022?<\/p>\n
(d) \u00bfLa ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal sobre el proyecto de ley que a la postre culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 2272 de 2022, exigido por el art\u00edculo 167 de la Ley 65 de 1993, en desarrollo del marco constitucional para la formulaci\u00f3n de la pol\u00edtica criminal del Estado, constituye un vicio en el proceso de formaci\u00f3n de la norma con la capacidad de afectar su constitucionalidad?<\/p>\n
(a) Sobre la discusi\u00f3n formal, relativa a la transgresi\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible<\/p>\n
En lo atinente a los art\u00edculos 2 y 12, hay razones para considerar que su configuraci\u00f3n normativa no fue subrepticia ni inconexa. En lo que refiere al art\u00edculo 2, advert\u00ed que a lo largo del tr\u00e1mite legislativo se discuti\u00f3 tanto la naturaleza de los procesos que podr\u00eda adelantar el gobierno con las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto como el tipo de organizaciones ilegales que pod\u00edan concurrir a estos procesos. Por ejemplo, en el debate conjunto de las Comisiones Primeras Constitucionales de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica se discuti\u00f3 el impacto de estos procesos de cara a la negociaci\u00f3n con el ELN y la suerte de quienes deshonraron el acuerdo de paz entre el Gobierno nacional y las FARC-EP.<\/p>\n
Por su parte, tambi\u00e9n se discuti\u00f3 la metodolog\u00eda para definir las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto que pod\u00edan ser beneficiarias de lo previsto en la ley. En este punto, en los debates en plenaria se hicieron propuestas encaminadas a que fuera un ente especializado del Ministerio de Defensa quien acompa\u00f1ara al gobierno a la hora de establecer qu\u00e9 organizaciones pod\u00edan ser beneficiadas por el estatuto normativo, al tiempo que se precis\u00f3 la definici\u00f3n de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto.<\/p>\n
En igual sentido, en el debate conjunto de las Comisiones Primeras de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica tambi\u00e9n se discuti\u00f3 el contenido del art\u00edculo 12 y la posibilidad de facultar a los entes territoriales para imponer cobros fiscales con el objetivo de ser invertidos a trav\u00e9s de los fondos cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana. Por su parte, en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes se aprob\u00f3 una proposici\u00f3n sustitutiva que limit\u00f3 la citada facultad, pero que conserv\u00f3 el prop\u00f3sito central de la medida, esto es, que los entes territoriales recauden recursos con impacto en la pol\u00edtica de seguridad.<\/p>\n
Advertido lo anterior, considero que las disposiciones contenidas en los art\u00edculos 2 (parcial) y 12 de la Ley 2272 de 2022 s\u00ed fueron objeto de discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n por parte de las Comisiones Primeras Constitucionales y por las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado en el curso del proceso legislativo, por lo que en este frente no hubo ninguna transgresi\u00f3n al principio de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
(b) Sobre la distinci\u00f3n entre procesos de \u201cnegociaci\u00f3n\u201d y procesos de \u201cacercamiento y conversaci\u00f3n\u201d<\/p>\n
A lo largo del debate en la Sala Plena puse de manifiesto que de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se desprenden mandatos normativos que deben seguirse por los actores de conflictos armados para consolidar procesos de paz versus la conducta de los delincuentes comunes para incorporarse a procesos de sometimiento a la justicia. Esta distinci\u00f3n debe tener efectos pr\u00e1cticos a la hora de definir los procesos que pueden adelantarse con las organizaciones ilegales en aras de lograr la paz, como las prerrogativas que podr\u00edan concederse para dicho prop\u00f3sito, as\u00ed como definir los procesos que pueden adelantarse con las estructuras criminales para lograr su sometimiento a la justicia. Debido a los m\u00f3viles que sustentan su conducta, los actores de los conflictos armados y los delincuentes comunes no pueden ser tratados de manera an\u00e1loga. A los primeros, a diferencia de los \u00faltimos, se les ha reconocido una \u201cdignidad moral\u201d que justifica que el gobierno pueda adelantar con ellos una negociaci\u00f3n pol\u00edtica. De ah\u00ed que los instrumentos normativos que se han adoptado en la materia, incluso aquellos con un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n personal m\u00e1s amplio, diferencien los beneficios que pueden otorgarse en uno y otro frente.<\/p>\n
Con sustento en lo expuesto, a mi juicio, el tratamiento entre procesos de \u201cnegociaci\u00f3n\u201d y de \u201cacercamiento o conversaci\u00f3n\u201d, previsto en el literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022, no tiene un efecto pr\u00e1ctico de cara al trato diferenciado que se le debe dispensar a los actores de conflictos armados por oposici\u00f3n a quienes no tienen dicha naturaleza por tratarse de delincuentes comunes.<\/p>\n
En efecto, a pesar de que formalmente el literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 introduce una diferencia, a la postre equipara uno y otro procesos. En ambos casos: (1) se establece que tanto los t\u00e9rminos del sometimiento a la justicia como los acuerdos logrados en el marco de las negociaciones de paz est\u00e1n sujetos al juicio del Gobierno Nacional (art. 5); (2) se avala la designaci\u00f3n de miembros-representantes y voceros, al paso que se permite la suspensi\u00f3n de las \u00f3rdenes de captura proferidas en contra de estos \u00faltimos (par. 1 y 2 del art. 5); (3) existe un trato an\u00e1logo a la hora de acordar zonas de ubicaci\u00f3n temporal en el territorio (par. 3 del art. 5), definir los mecanismos de acreditaci\u00f3n de los integrantes de las organizaciones armadas ilegales (par. 5 del art. 5) y de consagrar la posibilidad que tienen los miembros de dichos grupos a acceder a los \u201cincentivos y\/o beneficios pol\u00edticos, legales y socioecon\u00f3micos\u201d (p\u00e1r. 9 del art. 5). Eso s\u00ed, con la salvedad de que, en este \u00faltimo evento, los miembros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto deben aportar como m\u00ednimo \u201cinformaci\u00f3n suficiente para el desmantelamiento de las econom\u00edas ilegales.\u201d (ibid.)<\/p>\n
As\u00ed las cosas, es claro que los instrumentos previstos para adelantar uno y otro proceso no est\u00e1n diferenciados, lo que mina los efectos pr\u00e1cticos de la distinci\u00f3n y, en \u00faltimas, vuelve an\u00e1logos uno y otro proceso, en contrav\u00eda de los mandatos constitucionales. Por tal raz\u00f3n, mi postura fue y es la de que deb\u00eda existir un pronunciamiento de m\u00e9rito en virtud del cual los dos primeros incisos del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 debieron ser declarados inexequibles.<\/p>\n
(c) Sobre la posibilidad de que el Gobierno Nacional pueda acercarse a conversar con personas que habr\u00edan transgredido el r\u00e9gimen de condicionalidad previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017<\/p>\n
En lo concerniente a los cuestionamientos dirigidos contra los incisos tercero y cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022, fui igualmente partidario de un pronunciamiento de m\u00e9rito para declarar su inexequibilidad. Respecto del contenido material del inciso tercero, no tengo ninguna duda de que este desatiende los derechos de las v\u00edctimas, el r\u00e9gimen de condicionalidad y los componentes del SIVJRNR. La anterior conclusi\u00f3n se fundamenta en varias premisas. La primera de ellas es que los instrumentos que se adoptan en la Ley 2272 de 2022 son de naturaleza transicional, por cuanto pretenden el fin de un ciclo de violencia a cambio de la concesi\u00f3n de prerrogativas y beneficios a los integrantes de las estructuras armadas organizadas (tanto de naturaleza pol\u00edtica como criminal com\u00fan).<\/p>\n
Sobre la base anterior, encuentro que el inciso tercero antes citado permite que los beneficios de justicia transicional previamente aludidos sean otorgados a quienes deshonraron sistemas de justicia transicional del pasado. Ahora bien, esto supone dos tipos de problemas. El primero de ellos tiene que ver con el hecho de que la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica define que no es posible aplicar instrumentos de justicia transicional a quienes, habi\u00e9ndose desmovilizado, sigan delinquiendo (Par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012). El segundo problema, es que la benevolencia con estos individuos desatiende el r\u00e9gimen de condicionalidad derivado del Sistema de Verdad, Justicia, Reparaci\u00f3n y no Repetici\u00f3n – SIVJRNR, ya que en este \u00e1mbito tanto la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica como la jurisprudencia constitucional han destacado que quien incumple los compromisos adquiridos con el sistema y retorna a la lucha armada debe perder todos los beneficios recibidos en el marco de su proceso de reincorporaci\u00f3n, al punto que su tratamiento penal debe ser el propio del sistema ordinario, sin que sea procedente otorgar beneficios especiales de cualquier naturaleza.<\/p>\n
Aunado a lo anterior, advierto que la concesi\u00f3n de prerrogativas a este tipo de individuos constituye una afrenta a las v\u00edctimas, pues quienes deshonraron los procesos de paz del pasado: (a) no contribuyeron a esclarecer los hechos victimizantes y limitaron la labor de los \u00f3rganos que fueron encargados de dicha tarea (v.gr. la Comisi\u00f3n de la Verdad, que cumpli\u00f3 con su mandato a mediados del a\u00f1o 2022); (b) no hicieron esfuerzos por aportar a los mecanismos judiciales propios de la transici\u00f3n ni aportaron a la reparaci\u00f3n integral; y, (c) en contrav\u00eda del r\u00e9gimen de condicionalidad, retomaron el uso de las armas en contra del Estado y de la poblaci\u00f3n civil y reincidieron en la comisi\u00f3n de cr\u00edmenes del pasado, lo que supuso una ruptura de las condiciones de reciprocidad que hacen posible que el sistema transicional sea efectivamente concebido como un sistema que respeta el valor de la justicia.<\/p>\n
De forma an\u00e1loga, considero que la benevolencia a quienes incumplieron con el r\u00e9gimen de condicionalidad, incluso si dichos tratamientos especiales se dan en el marco de la justicia ordinaria, puede comportar afectaciones a los equilibrios propios de la justicia transicional. A este espec\u00edfico respecto debe relievarse que el Acto Legislativo 01 de 2017 contempla penas privativas de la libertad (con un grado importante de severidad) para aquellos que, estando sometidos a la JEP, no est\u00e9n a la altura de los compromisos de verdad y responsabilidad exigidos por el sistema. As\u00ed las cosas, a juzgar por el estado actual de la Ley 2272 de 2022, el Estado podr\u00eda llegar a ser m\u00e1s severo con aquellos que sigan vinculados al Sistema de Verdad, Justicia, Reparaci\u00f3n y no Repetici\u00f3n – SIVJRNR y que sean merecedores de penas alternativas u ordinarias, en atenci\u00f3n a que estas \u00faltimas, recu\u00e9rdese, se impondr\u00e1n a quienes no reconozcan verdad y responsabilidad, en cuyo caso la privaci\u00f3n efectiva de libertad no ser\u00e1 inferior a 15 ni superior a 20 a\u00f1os.<\/p>\n
Finalmente, en mi criterio, si bien la creaci\u00f3n de la instancia de Alto Nivel no comporta en s\u00ed misma problemas de inconstitucionalidad, la declaratoria de inconstitucionalidad de los tres primeros incisos del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022, que inicialmente propuse, hac\u00eda que dicho \u00f3rgano perdiera los par\u00e1metros normativos para definir qu\u00e9 estructuras armadas organizadas pod\u00edan ser merecedoras de los beneficios contemplados en la Ley 2272 de 2022. Entre otras cosas, la distinci\u00f3n entre delincuentes pol\u00edticos y comunes, para los efectos de los procesos de negociaci\u00f3n pol\u00edtica, ya no podr\u00eda ser definida por la citada instancia, pues ella se deriva de los criterios que a este respecto ha definido la Constituci\u00f3n y la ley. De ah\u00ed que el inciso cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 debiera ser declarado inexequible.<\/p>\n
(d) Sobre la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal en el tr\u00e1mite del proyecto de ley que a la postre fue sancionado como la Ley 2272 de 2022<\/p>\n
Por \u00faltimo, fui y soy partidario de que la Corte aceptara analizar una de las problem\u00e1ticas constitucionales propuestas por la Se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n en su concepto de rigor. Entre otras cosas, la citada funcionaria expres\u00f3 que la ausencia del concepto t\u00e9cnico del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal afect\u00f3 el curso y el rigor t\u00e9cnico que debe caracterizar el debate legislativo, en especial cuando las materias a discutir impactan la pol\u00edtica criminal del Estado, por lo que la totalidad del articulado deb\u00eda ser expulsado del ordenamiento jur\u00eddico. En mi concepto, la Sala debi\u00f3 valorar estos argumentos y acceder a dicha solicitud por las siguientes razones.<\/p>\n
En primer lugar, es claro que el Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal es un \u00f3rgano asesor del gobierno que por estricto deber legal est\u00e1 llamado a presentar concepto previo, no vinculante, sobre todos y cada uno de los proyectos de ley y de acto legislativo que, en materia penal, cursen en el Congreso de la Rep\u00fablica (art\u00edculo 167 de la Ley 65 de 1993 \u2013C\u00f3digo Penitenciario y Carcelario).<\/p>\n
En segundo lugar, la configuraci\u00f3n del enunciado normativo aludido (art\u00edculo 167 ibid..) estuvo precedida de la preocupaci\u00f3n y la necesidad de racionalizar la pol\u00edtica criminal del Estado. Pese a que en esta materia el Legislador cuenta con una libertad de configuraci\u00f3n normativa relevante, el mandato legal en cuesti\u00f3n pretende que las facultades legislativas se ejerzan con mayor rigor t\u00e9cnico, de suerte que sea posible institucionalizar la pol\u00edtica criminal.<\/p>\n
En tercer lugar, en el ordenamiento jur\u00eddico existen m\u00faltiples obligaciones procedimentales que deben ser satisfechas en el desarrollo del tr\u00e1mite legislativo. Entre estos deberes podr\u00eda mencionarse la consulta previa o el an\u00e1lisis de impacto fiscal de la iniciativa legislativa en ciernes. Estas exigencias dan cuenta de que el propio legislador ha tenido inter\u00e9s en racionalizar sus facultades de creaci\u00f3n normativa y en ajustarlas a par\u00e1metros t\u00e9cnicos que contribuyan al bien com\u00fan; prop\u00f3sitos que no escapan a la naturaleza del concepto del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal. En este \u00e1mbito, al declarar el estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria (Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015), la Corte ha hecho hincapi\u00e9 en que el concepto experto del citado Consejo Superior imprime mayor seriedad al tr\u00e1mite legislativo, al paso que contribuye a que el dise\u00f1o de la pol\u00edtica p\u00fablica en materia criminal sea coherente, estable y consistente. As\u00ed tambi\u00e9n lo ha reiterado la Sala de Seguimiento del cumplimiento de las \u00f3rdenes proferidas por la Corte para superar el estado de cosas inconstitucional que ahora tengo el honor de presidir.<\/p>\n
Dicho lo anterior, surge el interrogante consistente en \u00bfqu\u00e9 ocurre si el Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal no rinde el concepto t\u00e9cnico sobre un proyecto de ley que tiene incidencia en la pol\u00edtica criminal del Estado? Para responder a esta pregunta, resulta necesario revisar los diferentes deberes procedimentales en el tr\u00e1mite legislativo, como, verbigracia, la existencia del an\u00e1lisis del impacto fiscal o la consulta previa, y cu\u00e1les son las consecuencias de su omisi\u00f3n.<\/p>\n
Por ejemplo, en el caso del an\u00e1lisis de impacto fiscal, desde el a\u00f1o 2020 y manera reciente, la Corte, en la Sentencia C-175 de 2023, ha se\u00f1alado que el desconocimiento del precitado deber constituye un vicio de inconstitucionalidad de car\u00e1cter insubsanable cuando est\u00e1 ligado la iniciativa gubernamental en proyectos de ley aprobatoria de tratados internacionales (Sentencia C-170 de 2021). De manera puntual, adujo que uno de los aspectos por los cuales se considera insubsanable dicho vicio tiene que ver con la falta de ilustraci\u00f3n suficiente sobre las implicaciones fiscales del proyecto sometido a discusi\u00f3n. Lo anterior, para mayor claridad y precisi\u00f3n, se explic\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201c[\u2026] el car\u00e1cter insubsanable guarda correspondencia con la incidencia que tiene la falta de an\u00e1lisis de impacto fiscal respecto del principio de publicidad en el tr\u00e1mite ante el Congreso de la Rep\u00fablica. De esta manera, la aprobaci\u00f3n del tratado bajo estudio no cont\u00f3 con la ilustraci\u00f3n suficiente acerca de sus implicaciones fiscales, frustrando precisamente ese objetivo que se persigue con la exigencia de dicho estudio,\u00a0en ambas c\u00e1maras y durante todo su tr\u00e1nsito. De la misma manera, esto compromete la adecuada deliberaci\u00f3n y comprensi\u00f3n de los alcances y efectos en materia tributaria y fiscal en las distintas etapas que conforman el proceso de adopci\u00f3n de la ley aprobatoria. En suma, la Sala concluye que la falta de an\u00e1lisis de impacto fiscal en el tr\u00e1mite de la ley aprobatoria del tratado, sobre algunas cl\u00e1usulas del tratado, configura un vicio insubsanable.\u201d<\/p>\n
En los eventos de consulta previa, la Corte tambi\u00e9n ha declarado la inexequibilidad de medidas legislativas por incumplimiento del citado procedimiento. A manera de referencia, la Corte, en la Sentencia C-1051 de 2012, distingui\u00f3 las consecuencias jur\u00eddicas de la omisi\u00f3n del requisito aludido, as\u00ed:<\/p>\n
\u201c[\u2026] respecto de medidas legislativas que afecten directamente a las comunidades \u00e9tnicas, incluyendo dentro de \u00e9stas las leyes aprobatorias de tratados internacionales, la ausencia de la consulta previa, cuando tal mecanismo es obligatorio, comporta una violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y, conforme con ello, da lugar a\u00a0(i)\u00a0la declaratoria de inexequibilidad de la medida, o en su defecto, a\u00a0(ii)\u00a0la adopci\u00f3n de una declaratoria de exequibilidad condicionada, ya sea para excluir a los grupos \u00e9tnicos de la aplicaci\u00f3n de la ley, o para\u00a0 decretar la existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa,\u00a0derivada de la falta de previsi\u00f3n de medidas espec\u00edficamente orientadas a los grupos \u00e9tnicos, caso en el cual, se deber\u00e1n adoptar en el fallo las medidas necesarias para subsanar la referida omisi\u00f3n.\u201d (negrillas adicionales).<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 de la raz\u00f3n meramente formal de que lo relativo al impacto fiscal est\u00e9 previsto en una ley org\u00e1nica, la Sala, a juicio de este Despacho, debe atender a la raz\u00f3n sustancial de que otros elementos de juicio, como el concepto del Consejo de Pol\u00edtica Criminal son elementos necesarios para ilustrar de manera suficiente sobre las implicaciones en materia de pol\u00edtica criminal y penitenciaria del proyecto. Cabe preguntar si la misma flexibilidad que ahora propone el proyecto se mantendr\u00eda frente a una ley que aumenta penas, que crea nuevos tipos penales, o que modifica medidas penitenciarias. Estas materias tienen una importante carga t\u00e9cnica, respecto de la cual el Congreso de la Rep\u00fablica requiere ser ilustrado debidamente, para tomar una decisi\u00f3n que vislumbre con claridad las implicaciones de lo que est\u00e1 en juego.<\/p>\n
En l\u00ednea con lo anterior, y con base en el an\u00e1lisis del procedimiento de formaci\u00f3n de la ley, considero lo siguiente:<\/p>\n
(i) En este caso, el Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal se abstuvo de emitir un pronunciamiento sobre la iniciativa legislativa que ulteriormente ser\u00eda sancionada como la Ley 2272 de 2022. Esta circunstancia supuso una transgresi\u00f3n a lo previsto en el art\u00edculo 167 de la Ley 65 de 1993.<\/p>\n
(ii) En medio del debate legislativo (debates tanto en las comisiones conjuntas como en las plenarias de una y otra C\u00e1maras) hubo voces de congresistas de la oposici\u00f3n que solicitaron expresamente al gobierno que convocara al Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal. En otras palabras, tanto el incumplimiento del mandato legal como sus nocivos efectos en la rigurosidad del tr\u00e1mite legislativo fueron advertidos durante el proceso de formaci\u00f3n de la ley.<\/p>\n
(iii) No cabe duda de que el articulado impacta la pol\u00edtica criminal del Estado, pues abre paso a procesos de negociaci\u00f3n pol\u00edtica y conversaci\u00f3n con estructuras armadas ilegales y avala la concesi\u00f3n de beneficios con impacto penal, lo que tambi\u00e9n tiene un impacto en la pol\u00edtica penitenciaria y carcelaria.<\/p>\n
(iv) La omisi\u00f3n del concepto del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal impidi\u00f3 materializar contenidos sustantivos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, entre estos, que la pol\u00edtica criminal del Estado sea estable, coherente y consistente, y que su configuraci\u00f3n se siga de par\u00e1metros de racionalidad t\u00e9cnica dados, entre otras cosas, por la mediaci\u00f3n de un concepto experto.<\/p>\n
Ciertamente, el hecho de que no se rinda un concepto, cuando a ello hay lugar, no es una conducta irrelevante, sino que constituye una omisi\u00f3n en el ejercicio de sus funciones, lo que comporta, como es obvio, las consiguientes responsabilidades. En efecto, resulta evidente que el concepto que hubiese podido rendir el Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal, adem\u00e1s de ser la materializaci\u00f3n efectiva del principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre entidades, habr\u00eda resultado especialmente relevante para fortalecer la pol\u00edtica criminal y penitenciaria en Colombia y, sobre todo para enriquecer la actividad del Legislador con criterios de mayor rigurosidad t\u00e9cnica.<\/p>\n
Ahora bien, debe se\u00f1alarse que, si bien el concepto no es vinculante para el Congreso de la Rep\u00fablica, lo cierto es que s\u00ed es obligatoria su presentaci\u00f3n a cargo del mencionado Consejo Superior. Esto, a fin de que -se insiste- los congresistas cuenten con dicho insumo t\u00e9cnico y, de ese modo, puedan ejercer una deliberaci\u00f3n m\u00e1s rigurosa e informada.<\/p>\n
No se puede pasar por alto que la pol\u00edtica criminal es un asunto que le corresponde definir a la ley, con la coadyuvancia del Gobierno y de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n. De suerte que, si bien el concepto no es vinculante para el Congreso, lo cierto es que su presentaci\u00f3n s\u00ed es obligatoria, pues se trata de un insumo necesario para que los congresistas puedan ejercer una deliberaci\u00f3n rigurosa e informada. El argumento de que la denominada \u201cpaz total\u201d no tiene incidencia en la pol\u00edtica criminal y penitenciaria, pasa por alto la circunstancia de que, desde la fase de conversaciones, la ley prev\u00e9 una serie de excepciones en el trato ordinario a los criminales y a los reos, y que, en lo que eventualmente se acuerde, se afectar\u00e1n tanto los delitos como las penas. En efecto, en cuanto a lo primero hay posibilidades de suspender \u00f3rdenes de captura e incluso ordenar excarcelaciones. En cuanto a lo segundo, lo que llegue a acordarse afectar\u00e1 los delitos, en algunos casos con medidas como la amnist\u00eda, o las penas, con medidas como el indulto o las sanciones alternativas.<\/p>\n
As\u00ed, entonces, el concepto del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal no es un documento m\u00e1s, de aquellos que pueden o no presentarse al Congreso de la Rep\u00fablica, para desarrollar mediante la ley la pol\u00edtica criminal del Estado. Una visi\u00f3n as\u00ed del asunto marginar\u00eda a otros \u00f3rganos, diferentes al propio Congreso y, en este caso al Gobierno, que es quien present\u00f3 el proyecto, de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que las normas constitucionales indicadas prev\u00e9n cuando se trata de la pol\u00edtica criminal del Estado. Por esta v\u00eda se pueda acabar llegando a hablar y a aprobar, como se hizo, de procesos de sometimiento a la justicia de delincuentes comunes que son las Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de Alto Impacto – EAOCAI, sin tener en cuenta lo que en esta materia pueda decir, en la instancia del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal, la justicia y, en particular, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n. De suerte que se llega a un proceso de sometimiento a la justicia dise\u00f1ado de espaldas a la justicia, sin tenerla en cuenta y sin considerarla como lo que en efecto es, valga decir, como un corresponsable de la pol\u00edtica criminal del Estado.<\/p>\n
Al no haberse dado el espacio id\u00f3neo para la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, al no rendirse el concepto, como era obligatorio, tambi\u00e9n se afecta la tarea del Congreso de la Rep\u00fablica, al que se priva de conocer y valorar dicho documento, elaborado por un \u00f3rgano especializado en la materia y en el que convergen diversas autoridades. Al no tener este importante insumo, la deliberaci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica se afecta, pues, de una parte, tiene un grave d\u00e9ficit de informaci\u00f3n, pues desconoce elementos de juicio relevantes para su tarea y, de otra, se acaba por menoscabar el rigor en la deliberaci\u00f3n, pues se adopta un marco legal que contiene la pol\u00edtica criminal del Estado, que en este caso se denomina pol\u00edtica de paz total, sin considerar siquiera los aspectos que los expertos podr\u00edan haber planteado, valga decir, sin debatir los puntos que, ante la no presentaci\u00f3n del concepto, quedaron sin proponer y, por ende, sin analizar.<\/p>\n
En la Ley 2272 de 2022 existen reglas sobre sometimiento a la justicia de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto las cuales son una expresi\u00f3n de la pol\u00edtica criminal del Estado, en relaci\u00f3n con tales estructuras. Justamente por ello, por ser una expresi\u00f3n de la pol\u00edtica criminal del Estado, la presentaci\u00f3n del aludido concepto en este caso no s\u00f3lo era necesaria, sino que al no haberse presentado se acab\u00f3 por desconocer lo previsto en las antedichas normas constitucionales. T\u00e9ngase en cuenta que al comenzar el segundo periodo de sesiones de la legislatura 2022-2023 fue presentado al Congreso de la Rep\u00fablica por los Ministros del Interior y de Justicia el Proyecto de ley 288 de 2023, con el cual se buscaba establecer mecanismos de sujeci\u00f3n a la justicia ordinaria y desmantelamiento de estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. En el tr\u00e1mite de dicho proyecto de ley, como ha debido ocurrir en el tr\u00e1mite de la Ley 2272 de 2022, s\u00ed se tramit\u00f3 y se present\u00f3 el concepto del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal, pues all\u00ed como aqu\u00ed se est\u00e1 ante una expresi\u00f3n de la pol\u00edtica criminal del Estado.<\/p>\n
En vista de las anteriores circunstancias, no puedo compartir el argumento conforme al cual el proyecto que a la postre se convertir\u00e1 en la Ley 2272 de 2022 no tiene ninguna incidencia en la pol\u00edtica criminal del Estado, pues, de una parte, con fundamento en \u00e9l es posible adelantar negociaciones que acabar\u00e1n en acuerdos dentro de los cuales se puede afectar la consideraci\u00f3n de los delitos y de las penas y, adem\u00e1s, de otra parte, con base en lo all\u00ed previsto, se puede proceder a excarcelar a personas, con el prop\u00f3sito de que adelanten las conversaciones que lleven a un acuerdo o a un sometimiento a la justicia.<\/p>\n
A mi juicio, no es posible banalizar una circunstancia grave: el incumplimiento de un deber por parte del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal, que se constata conforme a los medios de prueba, y que incide, de manera sustancial, en el ejercicio de las competencias constitucionales relativas a la pol\u00edtica criminal. Como se acaba de advertir, en la pol\u00edtica criminal convergen, por mandato de la Constituci\u00f3n, las competencias de las autoridades judiciales, las del Gobierno y las del Congreso de la Rep\u00fablica. La Ley 2272 de 2022 reduce a la insignificancia las competencias de las autoridades judiciales, entre ellas, las de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, de modo que el eventual sometimiento a la justicia, para hablar de las Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de Alto Impacto – EAOCAI, se hace sin las autoridades judiciales, a partir del acuerdo que se haga entre ellas y el gobierno, sin que haya siquiera para ello un marco legal preciso.<\/p>\n
En esa perspectiva, resulta razonable admitir que la falta de emisi\u00f3n del concepto t\u00e9cnico a cargo del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal llevaba, de manera insoslayable, a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2272 de 2022, dado que se trata de un cuerpo normativo con un alto de grado de impacto en la pol\u00edtica criminal del Estado colombiano que requer\u00eda el pronunciamiento previo por parte de dicho organismo colegiado.<\/p>\n
En atenci\u00f3n a lo expuesto, conclu\u00ed que la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Pol\u00edtica Criminal en este caso supon\u00eda la existencia de un vicio de car\u00e1cter insubsanable que obligaba a la Sala Plena a declarar la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
Con base en lo expuesto en precedencia, y a modo de cierre, debo dejar sentada mi postura sobre el hecho de que en esta oportunidad la Corte desech\u00f3 una importante oportunidad para pronunciarse sobre el impacto de la Ley 2272 de 2022 y de la pol\u00edtica de la \u201cPaz Total\u201d en los derechos de las v\u00edctimas. Por otro lado, desde una perspectiva procedimental, advierto con profunda preocupaci\u00f3n que la Corte escrut\u00f3 la aptitud sustantiva de la demanda como si se tratara de un \u201crecurso extraordinario de casaci\u00f3n constitucional\u201d y no del ejercicio de un derecho pol\u00edtico consagrado en el art\u00edculo 40.6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
En ese orden, dado que no hab\u00eda motivos serios para una inhibici\u00f3n, la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda de no decidir sobre la constitucionalidad de las normas demandadas por ineptitud sustancial de las acusaciones genera el significativo riesgo de que estas normas se apliquen en la pr\u00e1ctica y que de ello se sigan consecuencias irreversibles, frente a las cuales esta Corporaci\u00f3n, en posteriores sentencias poco y nada pueda hacer. Abrir la puerta de par en par a estos riesgos, con una argumentaci\u00f3n en extremo rigurosa y severa sobre la aptitud de la demanda, que, adem\u00e1s, como lo he expuesto, es controvertible, pospone de manera inevitable y acaso indiferente a la incidencia que este tipo de normas tienen para la Constituci\u00f3n, un debate que no s\u00f3lo es de inter\u00e9s nacional, sino que es particularmente relevante para el pa\u00eds y para sus habitantes.<\/p>\n
En cuanto a la tercera parte, considero especialmente relevante dejar plasmada una serie de razones por las cuales las normas acusadas en la demanda de la referencia son contrarias a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica lo que obligaba a hacer un pronunciamiento de m\u00e9rito para declararlas inexequibles.<\/p>\n
i) Sobre la inconstitucionalidad de la distinci\u00f3n prevista en el literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022<\/p>\n
El literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 destaca que el Gobierno Nacional, al imperio de la ley en cita, puede promover dos tipos de procesos en pos de alcanzar los prop\u00f3sitos de la pol\u00edtica de paz del Estado: En primer lugar, procesos de \u201cnegociaci\u00f3n\u201d y en segundo lugar, procesos de \u201cacercamiento y conversaci\u00f3n.\u201d Seg\u00fan destaca la propia ley, la pol\u00edtica de paz total que all\u00ed se funda pretende alcanzar la reconciliaci\u00f3n, el respeto por la biodiversidad \u00e9tnica, social y cultural de la naci\u00f3n y la promoci\u00f3n de costumbres propias de una sociedad sensible que logre la convivencia pac\u00edfica y el buen vivir \u00a0y para esos efectos, por lo tanto, se hace expl\u00edcita la necesidad de adelantar los dos tipos de procesos anotados.<\/p>\n
Uno y otro procesos, en principio, encuentran fundamento en el tipo de actores del conflicto armado a los que va dirigido. As\u00ed, mientras las \u201cnegociaciones\u201d son procesos que podr\u00e1n adelantarse con grupos armados organizados al margen de la ley de naturaleza pol\u00edtica, los \u201cacercamientos y las conversaciones\u201d son procesos que podr\u00edan adelantarse con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto. Por disanalog\u00eda, podr\u00eda decirse que esta \u00faltima tipolog\u00eda de proceso, a diferencia de la primera, no tiene naturaleza pol\u00edtica y su prop\u00f3sito principal es el desmantelamiento y sometimiento a la justicia de dichos grupos criminales. Asimismo, hay que precisar que, seg\u00fan la propia ley, los exmiembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Gobierno pero que reincidieron en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos, tambi\u00e9n tendr\u00e1n el tratamiento de estructura armada organizada de crimen de alto impacto.<\/p>\n
En efecto, a partir de la Constituci\u00f3n de 1991, del Acto Legislativo No. 1 de 2012 que estableci\u00f3 los instrumentos jur\u00eddicos de justicia transicional en el marco del art\u00edculo\u00a022\u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y se dictaron otras disposiciones, del Acto Legislativo No. 1 de 2016 que estableci\u00f3 los instrumentos jur\u00eddicos para facilitar y asegurar la implementaci\u00f3n y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminaci\u00f3n del conflicto y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera y del Acto Legislativo 1 de 2017 que cre\u00f3 un t\u00edtulo de disposiciones transitorias de la Constituci\u00f3n para la terminaci\u00f3n del conflicto armado y la construcci\u00f3n de una paz estable y duradera y se dictaron otras disposiciones y del Acto Legislativo 2 de 2019, por medio del cual se adicion\u00f3 un inciso y un par\u00e1grafo al numeral 17 del art\u00edculo 150\u00a0de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se desprenden especiales mandatos normativos que deben aplicarse en la consecuci\u00f3n de la paz. All\u00ed se consigna el marco constitucional para la paz.<\/p>\n
Uno de esos mandatos refiere a la distinci\u00f3n entre grupos armados al margen de la ley que hayan sido o sean parte en el conflicto armado interno y las organizaciones criminales o delincuentes comunes, diferencia que, lejos de ser sem\u00e1ntica, tiene espec\u00edficos efectos pr\u00e1cticos de cara a los tipos de instrumentos jur\u00eddicos y procesos que pueden adelantarse con quienes han transgredido en grado sumo el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
Con los grupos armados al margen de la ley que hayan sido o sean parte en el conflicto armado interno al tenor de la Constituci\u00f3n, es posible pactar prerrogativas penales como la amnist\u00eda y el indulto, con las restricciones que a este respecto est\u00e1n previstas en el art\u00edculo 150.17 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como definir medidas de reincorporaci\u00f3n con efectos en la participaci\u00f3n pol\u00edtica y en el ejercicio de cargos y funciones p\u00fablicas. Estos \u00faltimos mandatos, dicho sea de paso, han tenido concreci\u00f3n normativa en las Leyes 104 de 1993, 241 de 1995 y 418 de 1997 con sus correspondientes adiciones o modificaciones y en todo el andamiaje normativo e institucional creado con ocasi\u00f3n de la firma del Acuerdo Final de Paz entre el Gobierno Nacional y la otrora guerrilla de las FARC-EP.<\/p>\n
Por contraste, la Constituci\u00f3n fue menos precisa a la hora de definir los contornos de los acercamientos y conversaciones con estructuras criminales organizadas de alto impacto y que obviamente no encuadran en la categor\u00eda de grupos armados al margen de la ley que hayan sido o sean parte en el conflicto armado interno. Al margen de las razones hist\u00f3ricas que explican esta circunstancia, aunque de la Carta Pol\u00edtica no se deriva una prohibici\u00f3n expresa para adelantar tales conversaciones, de ella s\u00ed pueden extraerse distinciones imperativas, como que los delincuentes comunes sea que se organicen en bandas o en estructuras criminales de alto impacto no pueden ser tratados, en aras de la paz, como grupos armados al margen de la ley que hayan sido o sean parte en el conflicto armado interno. Esto \u00faltimo se ha visto reflejado en los instrumentos de justicia transicional que se profirieron a finales del siglo XX y a inicios del XXI. Pese a que \u2013a fin de lograr el desmonte de la mayor cantidad de organizaciones armadas ilegales\u2013 buena parte de esos instrumentos normativos para alcanzar la convivencia pac\u00edfica ten\u00edan un \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n medianamente amplio, en ellos es apreciable el estatus diferenciado que el ordenamiento constitucional y la jurisprudencia de esta Corte prodiga al integrante de grupos armados al margen de la ley que haya sido o sea parte en el conflicto armado interno versus el delincuente com\u00fan, banda o estructura criminal de alto impacto.<\/p>\n
As\u00ed, por ejemplo, la Ley 975 de 2005, por la cual se fijaron disposiciones encaminadas a la \u201creincorporaci\u00f3n de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecuci\u00f3n de la paz nacional\u201d, distingue en su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n entre quienes pod\u00edan ser merecedores de los beneficios judiciales all\u00ed previstos, beneficios encaminados a la desmovilizaci\u00f3n, a la reconciliaci\u00f3n y al sometimiento a la justicia; y, quienes, por su calidad de delincuentes pol\u00edticos, pod\u00edan ser favorecidos con medidas de amnist\u00eda, indulto y dem\u00e1s beneficios contemplados en la Ley 418 de 1997 (con sus posteriores pr\u00f3rrogas y modificaciones). As\u00ed las cosas, aunque los instrumentos normativos aludidos concurrieron en el inter\u00e9s general de alcanzar la paz, su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n y la naturaleza de los beneficios contemplados respondieron a la naturaleza del actor del conflicto a quien ser\u00edan dirigidos. Lo anterior, valga decir, en respeto a los mandatos constitucionales.<\/p>\n
Dicho lo anterior, si bien el literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 propone una distinci\u00f3n entre procesos de \u201cnegociaci\u00f3n\u201d y de \u201cacercamiento o conversaci\u00f3n\u201d, a la luz de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la ley, esta distinci\u00f3n no tiene una incidencia normativa de cara al trato diferenciado que se le debe dispensar a aquellos actores armados que encuadran en el concepto dogm\u00e1tico de \u201cdelincuentes pol\u00edticos\u201d \u2013y con quienes pueden adelantarse negociaciones pol\u00edticas\u2013, y aquellos actores que, sin tener la naturaleza aludida, no podr\u00edan ser merecedores de beneficios propios de la negociaci\u00f3n pol\u00edtica.<\/p>\n
N\u00f3tese que, al margen de la distinci\u00f3n en comento, en lo sucesivo la ley equipara uno y otro proceso y le otorga al Gobierno Nacional facultades que, en estricto sentido, no se diferencian. En ambos casos se establece que tanto los t\u00e9rminos del sometimiento a la justicia como los acuerdos logrados en el marco de las negociaciones de paz est\u00e1n sujetos al juicio del Gobierno Nacional (art. 5). En uno y otro caso se avala la designaci\u00f3n de miembros-representantes y voceros, al paso que se permite la suspensi\u00f3n de las \u00f3rdenes de captura proferidas en contra de estos \u00faltimos (par. 1 y 2 del art. 5). Adicionalmente, existe un trato an\u00e1logo a la hora de acordar zonas de ubicaci\u00f3n temporal en el territorio (par. 3 del art. 5); definir los mecanismos de acreditaci\u00f3n de los integrantes de las organizaciones armadas ilegales (par. 5 del art. 5), y de consagrar la posibilidad que tienen los miembros de dichos grupos a acceder a los \u201cincentivos y\/o beneficios pol\u00edticos, legales y socioecon\u00f3micos\u201d (p\u00e1r. 9 del art. 5), con la salvedad de que \u201cen el caso de los miembros de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto se exigir\u00e1 como m\u00ednimo informaci\u00f3n suficiente para el desmantelamiento de las econom\u00edas ilegales\u201d (ibid..).<\/p>\n
As\u00ed pues, pese a que las distinciones son relevantes de cara al tipo de actor involucrado en el proceso y a los prop\u00f3sitos que cada uno de estos persigue: en el caso de las estructuras armadas organizadas se pretende su desmantelamiento y sometimiento a la justicia, mientras que en el caso de las organizaciones insurgentes se busca la negociaci\u00f3n pol\u00edtica; los instrumentos para alcanzar tales finalidades no est\u00e1n claramente diferenciados, al punto que, al tenor de la ley, estos pueden equipararse.<\/p>\n
Naturalmente, la igualaci\u00f3n aludida es contraria a la Constituci\u00f3n, pues no es admisible a la luz del ordenamiento constitucional que en uno y otro caso el Ejecutivo est\u00e9 habilitado para pactar beneficios materialmente an\u00e1logos, pues ello operar\u00eda en contra de la distinci\u00f3n entre delincuentes pol\u00edticos y delincuentes comunes prevista en la Carta Pol\u00edtica y desarrollada en instrumentos normativos posteriores (v.gr. Leyes 418 de 1997 y 975 de 2005).<\/p>\n
Ahora bien, es importante plantear que no deben desconocerse las complejidades del conflicto armado en Colombia ni mucho menos la posibilidad de que, en aras de alcanzar la convivencia pac\u00edfica, se dispongan mecanismos de justicia transicional enfocados a la cesaci\u00f3n de las hostilidades con los actores de dicho conflicto. Tampoco debe desconocerse que los procesos de justicia transicional suponen la concesi\u00f3n de tratos benevolentes a cambio de satisfacer valores constitucionalmente relevantes: la paz, los derechos de las v\u00edctimas y la reconciliaci\u00f3n. No obstante, se debe insistir en que tales prop\u00f3sitos no pueden desdibujar las diferencias constitucionales entre pactar la paz con delincuentes pol\u00edticos y someter a la justicia a delincuentes que no tienen dicha calidad.<\/p>\n
En ese orden, se debe reconocer que si bien el literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 propone una distinci\u00f3n entre \u201cnegociaciones\u201d y \u201cacercamientos y conversaciones\u201d de ello no se derivan consecuencias normativas claras desde la \u00f3ptica de los beneficios que pueden proveerse en uno y otro caso. Por su parte, a juzgar por los actores con los que el Gobierno Nacional pretende conversar, debo advertir que la ausencia de consecuencias normativas claras puede poner en riesgo el deslinde que, en aras de alcanzar la paz y de configurar los instrumentos normativos para su consecuci\u00f3n, plantea la Constituci\u00f3n entre grupos armados al margen de la ley que hayan sido o sean parte en el conflicto armado interno y los delincuentes comunes sea que se organicen en bandas o en estructuras criminales de alto impacto respecto de los cuales solo cabe aplicar el sometimiento a la justicia conforme a la pol\u00edtica criminal que la ley trace para tal efecto.<\/p>\n
Por consiguiente, los dos primeros incisos del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022, a mi juicio, son inconstitucionales.<\/p>\n
ii) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sobre la inconstitucionalidad del inciso tercero del numeral (ii) del literal c del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022<\/p>\n
En mi criterio, el inciso tercero del literal c del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 es contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En efecto, debo advertir que al facultar al Gobierno Nacional para que inicie conversaciones y acercamientos con los exmiembros de grupos armados al margen de la ley desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano, el precepto normativo, en su configuraci\u00f3n actual y sobre la base de su interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica: (i) desatiende los derechos de las v\u00edctimas y los componentes del SIVJRNR; (ii) desatiende los equilibrios propios del r\u00e9gimen de condicionalidad, y (iii) puede comportar una afectaci\u00f3n a la buena fe de quienes han cumplido con lo pactado y se han sometido a sus consecuencias.<\/p>\n
Es importante reiterar que el inciso demandado habilita al Gobierno Nacional a conversar con exintegrantes de grupos armados ilegales desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado Colombiano. Esta potestad se encamina al cumplimiento de uno de los prop\u00f3sitos de la Ley 2272 de 2022, esto es, lograr que los integrantes de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto se sometan a la justicia y desmonten sus estructuras criminales. A este respecto, habr\u00eda que realizar dos anotaciones preliminares.<\/p>\n
La primera de ellas es que el \u00e1mbito subjetivo de esta disposici\u00f3n no se limita a los exintegrantes de las FARC-EP que dejaron las armas e iniciaron su proceso de reincorporaci\u00f3n a la vida civil en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo Final de Paz del 2016. En rigor, a partir de una interpretaci\u00f3n literal de la disposici\u00f3n, esta habilitaci\u00f3n se predicar\u00eda de todo aquel que en el pasado se desmoviliz\u00f3 en cumplimiento de un acuerdo con el Estado, pero reincidi\u00f3 en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos de alto impacto.<\/p>\n
Por su parte, la segunda anotaci\u00f3n relevante consiste en lo siguiente. Pese a que uno de los objetivos de los acercamientos es el sometimiento a la justicia de quienes conforman las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, el articulado no especifica los t\u00e9rminos del sometimiento. Incluso, para los exclusivos efectos de la aplicaci\u00f3n del inciso demandado, es claro que el art\u00edculo 5 de la Ley 2272 de 2022 dispone, entre otras cosas, que los representantes autorizados por el Gobierno Nacional podr\u00e1n realizar los actos encaminados a entablar conversaciones y acercamientos con las estructuras armadas ya se\u00f1aladas, con la precisi\u00f3n de que: \u201clos t\u00e9rminos de sometimiento a la justicia a los que se lleguen con estas estructuras ser\u00e1n los que a juicio del Gobierno nacional sean necesarios para pacificar los territorios y lograr su sometimiento a la justicia.\u201d<\/p>\n
Por otra parte, el articulado distingue entre dos tipos de procesos, a saber, (i) negociaciones y (ii) acercamientos y conversaciones. No obstante, como lo advirti\u00f3 la Procuradora General de la Naci\u00f3n en su concepto de rigor, buena parte de las prerrogativas y de los mecanismos para el \u00e9xito de tales procesos son an\u00e1logos, lo que podr\u00eda llegar a desdibujar su distinci\u00f3n. Por ejemplo, en uno y otro caso las organizaciones ilegales podr\u00e1n designar a \u201cmiembros representantes\u201d o \u201cvoceros\u201d para que participen en las negociaciones o en los acercamientos. De igual manera, a fin de llevar a buen t\u00e9rmino tales procesos, la ley establece que las autoridades judiciales podr\u00e1n suspender la ejecuci\u00f3n de las \u00f3rdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de tales sujetos.<\/p>\n
El articulado destaca, adem\u00e1s, que el Gobierno puede fijar con las organizaciones beneficiarias de la Ley 2272 de 2022 \u201czonas de ubicaci\u00f3n temporal\u201d, y que en uno y otro proceso la condici\u00f3n de \u201cmiembro del grupo armado organizado\u201d podr\u00e1 acreditarse \u201cmediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad.\u201d Por \u00faltimo, vale la pena tener en cuenta que aun cuando el articulado no se\u00f1ala con precisi\u00f3n los t\u00e9rminos del sometimiento, no excluye tampoco la posibilidad de que en el marco de los acercamientos y las conversaciones ya referidas se otorguen, en aras del sometimiento a la justicia y el desmantelamiento de las organizaciones, incentivos y\/o beneficios pol\u00edticos, legales y socioecon\u00f3micos (par\u00e1grafo 9 del art\u00edculo 5 ibid..). Con la salvedad de que, en el caso de las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, dentro de las que se incluir\u00edan a los exmiembros de organizaciones armadas que en el pasado se desmovilizaron mediante acuerdos con el Estado y volvieron a reincidir en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos, se exigir\u00e1 como m\u00ednimo informaci\u00f3n suficiente para el desmantelamiento de las econom\u00edas ilegales. Lo que significa que, en este \u00e1mbito, a fin de alcanzar la paz, se podr\u00e1n realizar concesiones de variada \u00edndole; sin que el articulado profundice sobre su naturaleza, alcance y l\u00edmite.<\/p>\n
El precepto acusado desatiende los derechos de las v\u00edctimas, el r\u00e9gimen de condicionalidad y los componentes del SIVJRNR<\/p>\n
Como se estableci\u00f3 supra, no pretendo desconocer que en aras de la paz el Gobierno Nacional ha hecho ingentes esfuerzos por poner fin a la confrontaci\u00f3n b\u00e9lica por medios pac\u00edficos. En todo caso, estos pactos suscritos entre el Gobierno y las organizaciones ilegales actoras del conflicto armado han tenido que ajustarse a los par\u00e1metros dados por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, naturalmente, al bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
Desde esa \u00f3ptica, de anta\u00f1o la Corte Constitucional ha sostenido que los procesos de justicia transicional, entendidos como los mecanismos e instituciones que tienen por objeto poner fin a las graves y sistem\u00e1ticas violaciones a los derechos humanos por la v\u00eda de la cesaci\u00f3n de las hostilidades y la desmantelaci\u00f3n de los grupos alzados en armas, son leg\u00edtimos. No obstante, la Corte tambi\u00e9n ha destacado que los instrumentos de la justicia transicional s\u00f3lo pueden flexibilizar algunos deberes del Estado si al mismo tiempo se obtienen ganancias efectivas y palpables en la consecuci\u00f3n de la paz. En este punto, la Corporaci\u00f3n ha sido afirmativa al se\u00f1alar que las medidas que se adopten en el marco de estos procesos deben garantizar los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, a la justicia, a la reparaci\u00f3n y a la no repetici\u00f3n.<\/p>\n
As\u00ed pues, quien ha gozado de las prerrogativas propias de los sistemas de justicia transicional debe, en sentido correlativo, contribuir a la satisfacci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas y comprometerse a no volver a incurrir en conductas que susciten nuevos hechos victimizantes. Si tal f\u00f3rmula de equilibrio se resquebraja no s\u00f3lo se defraudan las expectativas de estas \u00faltimas, sino que se frustra el sentido mismo de la justicia transicional. As\u00ed las cosas, quien por ejemplo ha recibido un tratamiento penal m\u00e1s benevolente a condici\u00f3n de dejar las armas y reintegrarse a la vida civil, tambi\u00e9n se le ha exigido cooperar en la materializaci\u00f3n de la justicia en el caso concreto, contribuir al esclarecimiento de los hechos victimizantes y aportar a la reparaci\u00f3n integral de quienes se han visto afectados como consecuencia de tales hechos. Esta exigencia, al tenor de lo dispuesto en los actos legislativos 01 de 2012 y 01 de 2017, es de rango constitucional.<\/p>\n
Dicho esto, debo partir de la base de que quien se someti\u00f3 a un proceso de justicia transicional, se comprometi\u00f3 a dejar las armas y a no volver a empu\u00f1arlas contra el Estado o contra la poblaci\u00f3n civil; pero, si posteriormente reingres\u00f3 a las filas de las organizaciones armadas al margen de la ley y reincidi\u00f3 en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos que afectan gravemente a la poblaci\u00f3n colombiana, incumpli\u00f3 dos de los mandatos centrales que la Constituci\u00f3n impone en estos casos: satisfacer los derechos de las v\u00edctimas y honrar, por la v\u00eda de la no repetici\u00f3n, los compromisos contra\u00eddos con el Estado colombiano.<\/p>\n
Por un lado, los derechos de las v\u00edctimas son transgredidos porque quien decide apartarse del proceso de reintegraci\u00f3n o reincorporaci\u00f3n a la vida civil no est\u00e1 en las condiciones personales ni materiales de contribuir a los componentes m\u00ednimos de estos derechos. El que reincidi\u00f3 en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos se sustrajo del sistema de justicia y de los mecanismos judiciales y extrajudiciales de esclarecimiento de la verdad, lo que afecta negativamente el derecho a la reparaci\u00f3n integral. Por otro lado, el incumplimiento de lo acordado es una afrenta a las condiciones que el Estado ha impuesto para flexibilizar algunos de sus deberes en materia penal y punitiva y para ofrecer prerrogativas sociales, pol\u00edticas y econ\u00f3micas.<\/p>\n
Ahora bien, estas transgresiones resultan ser mucho m\u00e1s graves si se les analiza desde las complejidades propias de los procesos de justicia transicional. No hay duda de que estos procesos se adelantan en contextos marcados por problem\u00e1ticas sociales y pol\u00edticas profundas, y por una historia de conflicto armado que ha hecho que las violaciones a los derechos humanos se conviertan, lamentablemente, en hechos reiterados de nuestra vida cotidiana. Tambi\u00e9n es cierto que estos procesos suponen incertidumbres sobre el cumplimiento de lo acordado; a la vez que se desenvuelven en el marco de un esfuerzo institucional profundo por reconquistar la legitimidad que se ha visto minada en raz\u00f3n a la existencia del conflicto armado.<\/p>\n
De ese modo, como lo ha sostenido la doctrina especializada, el impacto m\u00e1s importante que debe suscitar un proceso transicional es el de tipo relacional. Este tipo de procesos requieren de un v\u00ednculo equilibrado entre las v\u00edctimas, los responsables de las violaciones a los derechos humanos y las autoridades estatales, particularmente aquellas llamadas a implementar los instrumentos de la justicia transicional. De ese modo, si el sistema no logra suscitar una \u00f3ptima satisfacci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas y un \u00f3ptimo cumplimiento de los compromisos adquiridos en el marco de lo pactado, ser\u00e1 muy dif\u00edcil alcanzar los objetivos asociados al fin del conflicto y a la garant\u00eda de la no repetici\u00f3n de los hechos de violencia y criminalidad asociados a dicho conflicto armado.<\/p>\n
En este punto, se ha dicho que cualquier proceso que trate con cr\u00edmenes del pasado corre el riesgo de no ser percibido como un instrumento de justicia. A fin de contrarrestar esta tendencia, los procesos de justicia transicional deben procurar cumplir con espec\u00edficas condiciones de inicio y ejecuci\u00f3n. Naturalmente, el punto de inicio est\u00e1 asociado a la necesidad de transformar condiciones de conflicto, velar por el cese de las hostilidades y transformar las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n, particularmente la de aquellas personas que sufren las adversidades de la guerra y la exclusi\u00f3n. Por su parte, las condiciones de ejecuci\u00f3n de los procesos de justicia transicional est\u00e1n asociadas al tratamiento adecuado que se debe otorgar a las v\u00edctimas y a quienes comparecen ante los mecanismos judiciales y extrajudiciales dispuestos por el sistema. Por esa v\u00eda, un proceso de justicia transicional puede ser percibido socialmente como injusto si no contribuye a la transformaci\u00f3n de las condiciones de vida de quienes se ven afectados por las confrontaciones armadas (condiciones de inicio), o si fracasa en tratar a las v\u00edctimas conforme a sus expectativas y a los perpetradores con base en los compromisos adquiridos (condiciones de ejecuci\u00f3n).<\/p>\n
Sobre el derecho a la verdad<\/p>\n
Desde luego, una de las expectativas centrales de los procesos de justicia transicional es la contribuci\u00f3n al esclarecimiento de los hechos victimizantes. Visto desde su dimensi\u00f3n subjetiva, el derecho a la verdad es esencialmente el derecho que le asiste a un individuo que ha sufrido afectaciones a sus derechos en el marco del conflicto armado, \u201ca saber la identidad de los autores y de los bienes morales y jur\u00eddicos menoscabados\u201d, as\u00ed como \u201ccu\u00e1ndo, d\u00f3nde, c\u00f3mo y por qu\u00e9 sucedieron las atrocidades.\u201d Por su parte, desde su dimensi\u00f3n colectiva, la verdad puede ser caracterizada como el derecho que tiene la sociedad de conocer y recordar las causas y circunstancias que rodearon la perpetraci\u00f3n de las graves violaciones a los derechos humanos.<\/p>\n
Esta expectativa es fundamental si se le contrasta con aquellas que son propias del sistema penal ordinario. No cabe duda de que en este \u00faltimo \u00e1mbito la verdad juega un papel relevante. Dado que toda sentencia presupone un juicio sobre los hechos, el juez rector del proceso cumple por antonomasia una funci\u00f3n epist\u00e9mica asociada a la determinaci\u00f3n de la verdad de esos hechos. En todo caso, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la verdad judicial posee importantes l\u00edmites, pues su prop\u00f3sito principal es la sanci\u00f3n (o absoluci\u00f3n) de los responsables. En otras palabras, la narrativa de una providencia judicial est\u00e1 construida sobre la base de la responsabilidad penal del procesado, lo que no permite dar cuenta de contextos m\u00e1s amplios ni de circunstancias m\u00e1s complejas.<\/p>\n
Sobre este particular aspecto, se ha dicho que a menudo el proceso judicial ordinario es incapaz de garantizar el derecho a la verdad cuando las conductas a enjuiciar subyacen a contextos de graves y sistem\u00e1ticas violaciones a los derechos humanos. El derecho penal tiene un objetivo diferente y algunas veces contradictorio con el de la reconstrucci\u00f3n hist\u00f3rica, que es propio del derecho a la verdad. Aunque los jueces est\u00e9n llamados a valorar los elementos de prueba que incriminan a los procesados, de eso no se sigue que deban realizar interpretaciones hist\u00f3ricas sobre los hechos; pese a que en ambos casos se cumplen funciones epistemol\u00f3gicas, estas no necesariamente est\u00e1n llamadas a coincidir.<\/p>\n
Es as\u00ed como la verdad extrajudicial cobra sentido y relevancia, pues permite que \u201cinstituciones oficiales, temporales, no judiciales, que trabajan bajo metodolog\u00edas y fines distintos a los de los procesos penales\u201d, puedan indagar en la historia de las v\u00edctimas y de la violencia. Estas instituciones, representadas principalmente por las comisiones de la verdad, tienen por prop\u00f3sito, entre otras cosas, investigar los hechos y sus responsables y explicar las dimensiones pol\u00edticas y econ\u00f3micas de las atrocidades. Ello, no solo desde aproximaciones jur\u00eddicas, sino principalmente bajo recursos metodol\u00f3gicos de otras disciplinas, a fin de promover en la mayor medida de lo posible el reconocimiento de las v\u00edctimas y dar cuenta de la responsabilidad de los agentes y de sectores de la sociedad, a fin de propiciar procesos de memoria colectiva tendientes a evitar que los cr\u00edmenes se repitan.<\/p>\n
De esa manera, quien incumple los compromisos adquiridos con el sistema de justicia transicional frustra en un grado muy alto el derecho a la verdad y ocasiona un da\u00f1o profundo a los derechos de las v\u00edctimas, pues no contribuye a esclarecer los hechos victimizantes y limita la labor de los \u00f3rganos que han sido encargados de llevar a cabo dicha tarea, como es el caso de las comisiones de la verdad. Sobre esa perspectiva, hay que tener en cuenta que aun cuando este tipo de sujetos se someta a la justicia ordinaria, su afrenta al derecho a la verdad, por las razones expuestas, es en buena medida irreparable.<\/p>\n
Sobre el derecho a la justicia y a la reparaci\u00f3n.<\/p>\n
Las prerrogativas otorgadas por el Estado a quienes se desmovilizan en el marco de los instrumentos de justicia transicional tienen como contrapartida la garant\u00eda del derecho a la justicia y a la reparaci\u00f3n. Quienes dejan sus armas y reciben tratamientos penales m\u00e1s benevolentes deben contribuir a que las m\u00e1s graves violaciones a los derechos humanos sean investigadas, procesadas y sancionadas. Todos los actores de la justicia transicional est\u00e1n llamados a contribuir para que los mecanismos judiciales propios de la transici\u00f3n no conduzcan a la impunidad y que, por su conducto, las v\u00edctimas participen en los procesos judiciales que para este efecto se hayan dise\u00f1ado. A esto se suma el contenido reparador tanto de los procesos de esclarecimiento de verdad como de los procesos judiciales transicionales.<\/p>\n
De igual manera la Corte ha sostenido que la reparaci\u00f3n, ora en su dimensi\u00f3n individual, ora en su dimensi\u00f3n colectiva, debe ser integral. Por un lado, debe comprender la \u201crestituci\u00f3n, la indemnizaci\u00f3n y la readaptaci\u00f3n o rehabilitaci\u00f3n\u201d; por otro lado, involucra medidas de car\u00e1cter simb\u00f3lico, como es el caso del reconocimiento p\u00fablico de cr\u00edmenes cometidos, as\u00ed como el reproche de tal actuaci\u00f3n. A lo que se suman los instrumentos de reparaci\u00f3n econ\u00f3mica incluidos en los sistemas de justicia transicional, que presuponen la entrega de bienes y recursos por parte las personas o grupos armados organizados ilegales que se han sometido a la justicia transicional por cuenta de acuerdos suscritos con el Estado colombiano.<\/p>\n
Naturalmente, quienes reinciden en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos, vuelven a las armas y abandonan el proceso de reintegraci\u00f3n o reincorporaci\u00f3n, frustran estas expectativas. Ni aportan al juzgamiento efectivo de las violaciones a los derechos humanos ni contribuyen a la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas de estos hechos.<\/p>\n
Sobre las garant\u00edas de no repetici\u00f3n y el r\u00e9gimen de condicionalidad<\/p>\n
Por \u00faltimo, es importante tener presente que los instrumentos y mecanismos de la justicia transicional est\u00e1n encaminados a desvertebrar macroestructuras de criminalidad y organizaciones armadas al margen de la ley, y asegurar que, por esa v\u00eda, las violaciones masivas a los derechos humanos no se repitan. De ese modo, la efectividad de los instrumentos de justicia transicional depende de que los que se someten a ellos dejen las armas, se comprometan a no volverlas a usar contra del Estado ni la poblaci\u00f3n civil y no reincidan en los cr\u00edmenes del pasado. A prop\u00f3sito de la implementaci\u00f3n del SIVJRNR, debo se\u00f1alar que, si bien el sometimiento a este sistema deb\u00eda estar basado en el principio de buena fe, la condici\u00f3n de permanencia a \u00e9l supone el respeto a la premisa b\u00e1sica del derecho a la no repetici\u00f3n: cesar las hostilidades y poner fin al conflicto armado.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, como se dijo previamente, en vista de que la concesi\u00f3n de prerrogativas no puede ser incondicionada, el incumplimiento de los compromisos adquiridos por virtud del sistema de justicia transicional tiene como consecuencia la ruptura de las condiciones de reciprocidad que hacen posible que el sistema transicional sea efectivamente concebido como un sistema que respeta el valor de la justicia. De ah\u00ed que aun en este escenario excepcional la funci\u00f3n negativa especial del derecho penal deba mantenerse como garant\u00eda de no repetici\u00f3n de las conductas.<\/p>\n
Desde luego, esto \u00faltimo explica por qu\u00e9 los sistemas de justicia transicional contemplan sanciones efectivas y ejemplarizantes para quienes incumplen algunos de los compromisos adquiridos por virtud del sometimiento al sistema o, en el caso extremo, reincidan en la comisi\u00f3n de las conductas que pretenden ser superadas y erradicadas. En el primer escenario, bien es sabido que, por ejemplo, en el caso del SIVJRNR, los comparecientes que incumplan sus compromisos en materia de reconocimiento de responsabilidad podr\u00e1n ser merecedores de penas privativas de la libertad de hasta 20 a\u00f1os. En el segundo escenario, los sistemas contemplan la p\u00e9rdida total de las prerrogativas asociadas a la reintegraci\u00f3n y a la reincorporaci\u00f3n y la sujeci\u00f3n estricta a las normas del derecho penal ordinario.<\/p>\n
En este \u00faltimo frente, el ordenamiento constitucional incluye cl\u00e1usulas de aplicaci\u00f3n estricta que no pueden ser desatendidas en esta ocasi\u00f3n. Por ejemplo, el art\u00edculo 66 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica es di\u00e1fano al sostener que \u201c[e]n ning\u00fan caso se podr\u00e1n aplicar instrumentos de justicia transicional (\u2026) a cualquier miembro de un grupo armado que una vez desmovilizado siga delinquiendo.\u201d Al paso que el Acto Legislativo 01 de 2017 dispone en el inciso 7 del art\u00edculo 5 que \u201c[q]uien aporte de manera dolosa informaci\u00f3n falsa, o incumpla cualquiera de las condiciones del Sistema, perder\u00e1 el tratamiento especial de justicia.\u201d A lo que se suma lo dispuesto por la Corte en la ya citada Sentencia C-080 de 2018, en cuanto a que \u201cel abandono del proceso de paz (deserci\u00f3n) que se traduce en volver a participar en la violencia armada, o en hechos de delincuencia armada organizada que afecten la seguridad p\u00fablica, es causal de exclusi\u00f3n de la Jurisdicci\u00f3n Especial para la Paz.\u201d<\/p>\n
Ciertamente, la regla anotada ha guiado las decisiones que, en esta materia ha adoptado la JEP a la hora de pronunciarse sobre el incumplimiento grave al r\u00e9gimen de condicionalidad. A modo ilustrativo, vale la pena traer a colaci\u00f3n lo expuesto por dicho Tribunal en el Auto 216 del 4 de octubre de 2019, mediante el cual declar\u00f3 \u201cla p\u00e9rdida de la totalidad de beneficios y garant\u00edas otorgados a Iv\u00e1n Luciano M\u00e1rquez Mar\u00edn Arango\u201d, y dispuso \u201cla reversi\u00f3n y remisi\u00f3n inmediata a la justicia ordinaria de la competencia y jurisdicci\u00f3n\u201d para conocer de todas las conductas por \u00e9l cometidas. En tal oportunidad, la JEP verific\u00f3 el cumplimiento de cada una de las obligaciones previstas por el r\u00e9gimen de condicionalidad, a saber, (i) haber aportado a la verdad plena y a la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas; (ii) haber cumplido con la dejaci\u00f3n de armas y con el compromiso de no repetici\u00f3n ni reincidencia, y (iii) haber cumplido con la obligaci\u00f3n de contribuir al \u00e9xito de la reincorporaci\u00f3n.<\/p>\n
Al efecto, la citada jurisdicci\u00f3n especial concluy\u00f3 que el se\u00f1or Iv\u00e1n M\u00e1rquez: (a) no hizo ning\u00fan aporte sustantivo a la verdad en ninguno de los espacios ni organismos integrantes del SIVJRNR, al tiempo que incumpli\u00f3 de manera injustificada las citaciones para aporte de la verdad hechas por la JEP; (b) puso de manifiesto su intenci\u00f3n \u201cde retomar las armas, volver a la guerra y reincidir en actividades delictivas como el concierto para delinquir, la extorsi\u00f3n y la rebeli\u00f3n\u201d, lo que supone un abierto incumplimiento \u201ca la obligaci\u00f3n de dejar las armas, de no volverse a levantar en armas contra el Estado y de comprometerse a no reincidir\u201d, y, finalmente, (c) transgredi\u00f3 su compromiso con la reincorporaci\u00f3n, pues no solamente abandon\u00f3 las iniciativas productivas de las que muchos excombatientes dependen, sino que adicionalmente hizo un llamado gen\u00e9rico a volver a las armas.<\/p>\n
En l\u00ednea con lo expuesto, la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de Determinaci\u00f3n de los Hechos y Conductas de la JEP catalog\u00f3 al se\u00f1or M\u00e1rquez como desertor manifiesto del proceso de paz y sentenci\u00f3 que la \u00fanica sanci\u00f3n aceptable en estos casos era la m\u00e1xima posible, es decir, expulsar al compareciente de la Jurisdicci\u00f3n Especial para la Paz y declarar la p\u00e9rdida de todos los beneficios, judiciales y administrativos que hubiese recibido, como consecuencia de la grave afrenta a los derechos de las v\u00edctimas y contra el SIVJRNR.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, las personas que se desmovilizan mediante acuerdos suscritos con el Estado (y reciben prerrogativas por ese hecho) pero a posteriori vuelven a las armas y cometen nuevamente il\u00edcitos, no pueden aspirar nuevamente a recibir beneficios en el marco de la justicia transicional; sumado a que su sometimiento a la justicia solo puede correr por cuenta del cumplimiento efectivo de las disposiciones del sistema penal ordinario. En este punto, no debe existir duda alguna de que el incumplimiento de la garant\u00eda de la no repetici\u00f3n es quiz\u00e1s la afrenta m\u00e1s grave al sistema de justicia transicional, por lo que su responsable no puede aspirar a recibir tratos benevolentes por parte del Estado, so pena de resquebrajar las bases del sistema y los mecanismos de su efectivo cumplimiento.<\/p>\n
Conclusi\u00f3n<\/p>\n
En l\u00ednea con lo expuesto vale concluir que el inciso tercero del numeral (ii) del literal c del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 desconoce los derechos de las v\u00edctimas, los componentes del SIVJRNR y el r\u00e9gimen de condicionalidad propio de la justicia transicional. A esta conclusi\u00f3n se llega por tres razones en particular. En primer lugar, es preciso insistir en que las medidas e instrumentos adoptados por la Ley 2272 de 2022, particularmente aquellas que han sido configuradas para llevar a buen t\u00e9rmino las conversaciones y acercamientos con los grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, a juzgar por su naturaleza, son aut\u00e9nticos y genuinos instrumentos de justicia transicional, pues pretenden la conclusi\u00f3n de un ciclo de violencia sobre la base de la concesi\u00f3n de una serie de prerrogativas y beneficios a los integrantes de estas organizaciones. Ahora, aun cuando la ley no especifica los t\u00e9rminos de tales beneficios, s\u00ed faculta al Ejecutivo para que converse con tales grupos sobre la certeza de que, ulteriormente, podr\u00e1n ser otorgados prerrogativas de diversa \u00edndole a cambio de su sometimiento a la justicia. Lo que da cuenta de que se abre la posibilidad de que este sometimiento corra por cuenta de normas que no son las del derecho penal ordinario.<\/p>\n
En segundo lugar, es preciso destacar que tales prerrogativas, al tenor del inciso demandado, podr\u00edan ser otorgadas a aquellas personas que deshonraron sistemas de justicia transicional del pasado. Es decir, dentro del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n subjetivo de estas medidas se encuentran aquellos individuos que pese a desmovilizarse y comprometerse a cumplir con los compromisos \u00ednsitos a los procesos de justicia transicional, a la postre, volvieron a las armas, reincidieron en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos e incumplieron su compromiso de poner fin al conflicto armado.<\/p>\n
No obstante, en tercer lugar, la benevolencia hacia quienes incumplieron las reglas de la justicia transicional contrar\u00eda espec\u00edficos contenidos constitucionales. Por una parte, la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica define que no es posible aplicar instrumentos de justicia transicional a quienes, habi\u00e9ndose desmovilizado, sigan delinquiendo. A lo que se suma lo dispuesto en materia del SIVJRNR. En este \u00e1mbito, tanto la Carta Pol\u00edtica como la jurisprudencia constitucional han sido afirmativas y contundentes en destacar que quien incumple los compromisos adquiridos con el sistema y retorna a la lucha armada debe perder todos los beneficios recibidos en el marco de su proceso de reincorporaci\u00f3n. Al punto que su tratamiento penal debe ser el propio del sistema ordinario, sin que sea procedente otorgar beneficios especiales de cualquier naturaleza.<\/p>\n
Por otra parte, incluir a este grupo de individuos dentro de las prerrogativas rese\u00f1adas constituye tambi\u00e9n una afrenta a las v\u00edctimas. N\u00f3tese que, de ser as\u00ed, el Estado estar\u00eda aplicando nuevamente instrumentos de justicia transicional y, por ende, beneficios de car\u00e1cter penal, a aquellos que: (a) no contribuyeron a esclarecer los hechos victimizantes y limitaron la labor de los \u00f3rganos que fueron encargados de dicha tarea (con el agravante de que, por ejemplo, la Comisi\u00f3n de la Verdad ya cumpli\u00f3 con su mandato y entreg\u00f3 el Informe Final a ella encargado a mediados del a\u00f1o 2022); (b) tampoco hicieron esfuerzos por aportar a los mecanismos judiciales propios de la transici\u00f3n, lo que impidi\u00f3 que las v\u00edctimas pudiesen participar y satisfacer sus expectativas en el marco de dichos procesos, ni mucho menos aportaron a la reparaci\u00f3n integral, tanto de estirpe individual como colectiva; y, (c) en contrav\u00eda del r\u00e9gimen de condicionalidad, volvieron a usar las armas en contra del Estado y de la poblaci\u00f3n civil y reincidieron en la comisi\u00f3n de cr\u00edmenes del pasado, lo que supuso una ruptura de las condiciones de reciprocidad que hacen posible que el sistema transicional sea efectivamente concebido como un sistema que respeta el valor de la justicia.<\/p>\n
El precepto acusado puede comportar una afectaci\u00f3n a la buena fe de quienes han cumplido con lo pactado y se han sometido a sus consecuencias<\/p>\n
Como se ha dicho anteriormente, uno de los objetivos del sistema de justicia transicional es recuperar la confianza en las instituciones del Estado. Para esos efectos, es indispensable que la comunidad pol\u00edtica honre sus compromisos para con las v\u00edctimas y para con aquellos que, de buena fe, han dado cabal cumplimiento a lo pactado. Sobre este \u00faltimo respecto, como se dijo en l\u00edneas precedentes, los individuos que se someten al proceso de reincorporaci\u00f3n est\u00e1n legal y constitucionalmente habilitados para reclamar un tratamiento del Estado acorde con el cumplimiento de los compromisos suscritos entre las partes. Mientras en t\u00e9rminos legales se han concedido prerrogativas jur\u00eddicas y socioecon\u00f3micas a estos individuos a cambio de su renuncia a la confrontaci\u00f3n armada, en t\u00e9rminos constitucionales quien ha dejado las armas y se ha reincorporado a la vida civil merece un tratamiento especial y diferenciado respecto de quienes, por contraste, no han cumplido los acuerdos suscritos entre las partes y han reincidido en la comisi\u00f3n de hechos violentos.<\/p>\n
Lo anterior cobra particular relevancia en lo que refiere al cumplimiento del Acuerdo Final del 2016. Ciertamente, uno de los prop\u00f3sitos de las instituciones del Estado, en especial a partir de la entrada en vigor del Acto Legislativo 02 de 2017, ha sido el de incentivar el cumplimiento de lo pactado y honrar la conducta de quienes, aun en medio de las dificultades de la implementaci\u00f3n del acuerdo, han persistido en su voluntad de poner fin al conflicto armado. De hecho, en este \u00e1mbito y a prop\u00f3sito de la reincorporaci\u00f3n de los excombatientes de las FARC-EP a la vida civil, la Comisi\u00f3n de la Verdad se pronunci\u00f3 en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cA pesar de los traspi\u00e9s, firmar la paz con las FARC-EP dista mucho de ser un fracaso. Se logr\u00f3 la desmovilizaci\u00f3n de 13.609 excombatientes, de los cuales el 94,9% est\u00e1n activos y cumpliendo con su proceso de reincorporaci\u00f3n; las FARC-EP entregaron 8.894 armas en un tiempo r\u00e9cord de seis meses; en 2017 se tuvo la tasa m\u00e1s baja de homicidios en m\u00e1s de 30 a\u00f1os, 24,8 por cada 100.000 habitantes; entre 2012 y 2019 se redujeron los secuestros en un 70%; entre 2013 y 2017, disminuyeron los ataques contra la infraestructura en un 81,2%; entre enero de 2011 y agosto de 2021, hubo un descenso en los asesinatos contra la fuerza p\u00fablica en un 74,6%.\u201d<\/p>\n
No cabe duda de que el cumplimiento de lo acordado ha estado lastrado de m\u00faltiples dificultades. Una de ellas, como lo estableci\u00f3 la Corte en la Sentencia SU-020 de 2022, tiene que ver con la garant\u00eda de la integridad de las y los excombatientes de las FARC-EP en proceso de reincorporaci\u00f3n. En la providencia en menci\u00f3n se puso de manifiesto que en el a\u00f1o 2017 fueron asesinados 32 hombres en reincorporaci\u00f3n y 26 familiares. En el a\u00f1o 2018 fueron asesinados 61 hombres en reincorporaci\u00f3n y 12 familiares. En el 2019 fueron asesinadas 2 mujeres y 69 hombres en reincorporaci\u00f3n y 18 familiares. En el 2020 la cifra fue de 4 mujeres y 62 hombres en reincorporaci\u00f3n y 12 familiares asesinados. Al paso que en el 2021 la cifra fue de 1 mujer y 10 hombres en reincorporaci\u00f3n asesinados.<\/p>\n
De igual modo, en esa misma providencia, la Corte reconoci\u00f3 que buena parte de la poblaci\u00f3n signataria del Acuerdo Final se encuentra en lugares geogr\u00e1ficos en los que la presencia del Estado es fragmentaria o aun inexistente, por lo que a la ausencia de oportunidades se suele sumar el predominio de las actividades il\u00edcitas \u2013como es el caso de los cultivos de uso il\u00edcito\u2013. De ese modo, la Corte reliev\u00f3 la importancia de que se ofrecieran oportunidades a las personas en tr\u00e1nsito hacia la vida civil a fin de que pudiesen desplegar sus proyectos de vida, as\u00ed como que las autoridades hiciesen presencia en tales territorios con el objeto de materializar los fines del Estado.<\/p>\n
Con base en el contexto rese\u00f1ado, estimo oportuno se\u00f1alar lo siguiente. Por un lado, no se pueden pasar por alto las dificultades que ha tenido el proceso de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final. En este \u00e1mbito, seg\u00fan qued\u00f3 establecido en la Sentencia SU-020 de 2022, los firmantes han tenido que sortear con estoicismo circunstancias que han afectado ostensiblemente su seguridad e integridad, como ha sido el caso de los asesinatos, el desplazamiento, los hostigamientos y la estigmatizaci\u00f3n. En todo caso, como lo puso de presente la Comisi\u00f3n de la Verdad, aun en medio de tales dificultades (incluso ante el incumplimiento de algunas de las obligaciones previstas en el punto 3.4. del Acuerdo Final) la gran mayor\u00eda de firmantes han mantenido su convicci\u00f3n de acatar los compromisos derivados del acuerdo. De esa suerte, hay que precisar que la decisi\u00f3n de reincidir en la comisi\u00f3n de il\u00edcitos por cuenta de la existencia de dificultades, o incluso de incumplimientos, no ha sido la regla general del grueso de la poblaci\u00f3n en proceso de reincorporaci\u00f3n.<\/p>\n
Por otra parte, vale la pena anotar que las dificultades en el proceso de implementaci\u00f3n del acuerdo han sido el centro de preocupaci\u00f3n de m\u00faltiples autoridades estatales, particularmente de car\u00e1cter judicial. As\u00ed las cosas, en este frente no cabe duda de que cualquier conducta encaminada a entorpecer ilegalmente la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final debe ser investigada y, si es del caso, sancionada por las autoridades competentes. No obstante, as\u00ed como una de las premisas centrales del Acuerdo Final fue la de no abrir paso a la \u201ctransacci\u00f3n de impunidades\u201d, mal har\u00eda este conjunto de circunstancias en abrir paso a una suerte de \u201ctransacci\u00f3n de incumplimientos.\u201d Especialmente porque ha sido la mayor\u00eda de los exintegrantes de las FARC-EP quienes han honrado la firma del Acuerdo Final en el sentido de mantener firme su convicci\u00f3n de no volver a las armas y poner fin al conflicto, lo que supone una obligaci\u00f3n por parte del Estado, y de sus instituciones, de cumplir a cabalidad lo acordado y ofrecerles debida, oportuna y eficaz protecci\u00f3n basada en un concepto de seguridad humana preventiva e integral, tal como ya ha tenido oportunidad de recordarlo esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
As\u00ed las cosas, aunque la Corte no estuvo llamada en esta oportunidad a calificar el car\u00e1cter o la naturaleza de las conductas desplegadas por quienes habi\u00e9ndose sumado al proceso de reincorporaci\u00f3n, a la postre, volvieron a las armas y reanudaron la confrontaci\u00f3n con el Estado, s\u00ed debi\u00f3 afirmar de manera categ\u00f3rica que el incumplimiento de las garant\u00edas de no repetici\u00f3n es una grave transgresi\u00f3n a los compromisos adquiridos por virtud del Acuerdo Final y al r\u00e9gimen de condicionalidad, por lo que no es admisible que el Estado otorgue nuevamente tratos benevolentes a quienes as\u00ed procedieron. Un proceder de tal estirpe, valga decir, supondr\u00eda una afrenta para quienes, incluso en medio de las adversidades, s\u00ed han honrado los compromisos adquiridos con el Estado y se han sometido a sus consecuencias.<\/p>\n
A este \u00faltimo respecto, es vital destacar que uno de los puntos que m\u00e1s genera controversia es el que tiene que ver con el tratamiento penal. No hay que perder de vista que en este campo la Constituci\u00f3n y las leyes en vigor han dispuesto un sistema de sanciones cuya severidad est\u00e1 indisolublemente asociada al grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos como consecuencia de la suscripci\u00f3n del Acuerdo Final. De esa manera, tanto el Acto Legislativo 01 de 2017 como la Ley Estatutaria 1957 de 2019 contemplan que las sanciones que imponga la JEP deben tener como finalidad principal satisfacer los derechos de las v\u00edctimas y consolidar la paz. Al tenor de la citada Ley Estatutaria 1957 de 2019, son tres los tipos de sanciones que en el marco de este r\u00e9gimen pueden ser aplicadas a quienes se sometan al mismo: las sanciones propias, las alternativas y las ordinarias.<\/p>\n
Como se indic\u00f3 supra, las sanciones propias son aquellas que se imponen en el evento en que el compareciente reconoce responsabilidad y verdad exhaustiva, detallada y plena. Estas, seg\u00fan lo dispone la Ley Estatutaria 1957 de 2019, tienen un m\u00ednimo de duraci\u00f3n de cinco a\u00f1os y un m\u00e1ximo de ocho a\u00f1os y en ning\u00fan caso podr\u00e1n comportar \u201cc\u00e1rcel o prisi\u00f3n ni adopci\u00f3n de medidas de aseguramiento equivalentes.\u201d<\/p>\n
Ahora bien, como lo dispone la ley en cita, el sistema contempla otros dos tipos de sanciones que s\u00ed pueden comportar la imposici\u00f3n de penas privativas de la libertad. Por un lado, se encuentran las sanciones alternativas, que \u201cse impondr\u00e1n a quienes reconozcan verdad y responsabilidad ante la Secci\u00f3n de Enjuiciamiento, antes de que se profiera Sentencia, [y] tendr\u00e1n una funci\u00f3n esencialmente retributiva de pena privativa de la libertad de cinco (5), a ocho (8) a\u00f1os.\u201d Por otro lado, el sistema consagra las sanciones ordinarias, que se impondr\u00e1n a quienes no reconozcan verdad y responsabilidad y en cuyo caso \u201cla privaci\u00f3n efectiva de libertad no ser\u00e1 inferior a quince (15) a\u00f1os ni superior a veinte (20), en el caso de conductas muy graves.\u201d<\/p>\n
N\u00f3tese entonces que el propio sistema contempla un conjunto de sanciones que, aun siendo m\u00e1s benevolentes que las previstas en el sistema penal ordinario, comportan unos grados importantes de severidad en proporci\u00f3n al nivel de cumplimiento de las expectativas de las v\u00edctimas, particularmente el reconocimiento de la responsabilidad y de la verdad exhaustiva. De igual modo, no puede eludirse que los tres tipos de sanciones hacen parte del dise\u00f1o institucional del sistema de justicia transicional y s\u00f3lo pueden ser aplicables a quienes se han sometido a \u00e9l. En otras palabras, incluso en el caso de las sanciones alternativas y de las ordinarias, aunque el compareciente no est\u00e9 del todo a la altura de las expectativas de las v\u00edctimas, podr\u00e1 seguir gozando de las prerrogativas de la justicia transicional y del trato benevolente que de ello se deriva.<\/p>\n
Naturalmente, esto est\u00e1 llamado a contrastar con la suerte de quienes s\u00ed han transgredido el r\u00e9gimen de condicionalidad y han frustrado del todo las expectativas de las v\u00edctimas. Seg\u00fan lo prev\u00e9n las normas del sistema, el incumplimiento del r\u00e9gimen de condicionalidad trae como consecuencia \u201cla p\u00e9rdida de tratamientos especiales, beneficios, renuncias, derechos y garant\u00edas.\u201d Lo que debe suponer, en t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, un tratamiento penal m\u00e1s severo que el aplicable a quienes siguen sometidos a la justicia transicional, pues es esto lo que garantiza los derechos de las v\u00edctimas y salvaguarda los equilibrios propios del sistema.<\/p>\n
De lo que precede se deduce que cualquier configuraci\u00f3n normativa que subvierta la l\u00f3gica rese\u00f1ada contrar\u00eda la Constituci\u00f3n. En este \u00faltimo caso, porque no es constitucionalmente admisible que quien transgreda el r\u00e9gimen de condicionalidad (y, con ello, los derechos de las v\u00edctimas) aspire a gozar de tratamientos penales m\u00e1s benevolentes que los consagrados por el propio sistema de justicia transicional, incluso en el marco de la jurisdicci\u00f3n ordinaria en su especialidad penal. En este punto, habr\u00eda que ser precisos en destacar que el tratamiento penal especial que se deriva del Acto Legislativo 01 de 2017 contempla penas privativas de la libertad para aquellos que, sin reconocer verdad ni responsabilidad plena, sigan sometidos a la JEP y, por esa v\u00eda, gocen de las prerrogativas \u00ednsitas al mencionado tratamiento especial.<\/p>\n
Desde luego, a partir de su interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, no se advierte que el inciso tercero del numeral (ii) del literal c del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 tenga en cuenta esta circunstancia ni contemple alguna medida que la respete. Por contraste, a partir de la previsi\u00f3n normativa objeto de examen, el articulado permite la concesi\u00f3n y el pacto de beneficios de variada \u00edndole con personas que incumplieron el r\u00e9gimen de condicionalidad, sin que se adviertan limitaciones en la materia. Incluso, aunque el objeto de la norma sea el de lograr el sometimiento a la justicia de las estructuras armadas ilegales conformadas por estos individuos, lo cierto es que no hay certeza de que el tratamiento penal eventualmente adjudicado a estas personas, incluso en el marco del sistema penal ordinario, ser\u00e1 m\u00e1s severo que el contemplado en al Acto Legislativo 01 de 2017 y en la Ley Estatutaria 1957 de 2019. Aspecto que resulta contrario a los contenidos normativos de rango superior que ya se han rese\u00f1ado a lo largo de esta providencia.<\/p>\n
Por la raz\u00f3n expuesta, debo se\u00f1alar que el precepto acusado comporta una afectaci\u00f3n a la buena fe de quienes han cumplido con lo pactado y se han sometido a sus consecuencias, pues las facultades que otorga al Ejecutivo para entablar acercamientos con quienes deshonraron el cumplimiento de lo acordado, al no tener l\u00edmites normativos, ni pautas de tratamiento penal, pueden redundar en el pacto de prerrogativas y beneficios de \u00edndole penal que sean m\u00e1s benevolentes que las sanciones contempladas en el sistema de justicia transicional para quienes s\u00ed han cumplido con el r\u00e9gimen de condicionalidad.<\/p>\n
En suma, con fundamento en lo dicho, considero que el inciso tercero del numeral (ii) del literal c del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 es contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
iii) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Sobre la inexequibilidad del inciso cuarto del numeral (ii) del literal c del art\u00edculo 2\u00b0 de la Ley 2272 de 2022<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el precepto normativo pretende que la facultad atribuida al Ejecutivo est\u00e9 atada al que, en materia de organizaciones armadas ilegales, pueda realizar el Ministerio de Defensa Nacional y los organismos de inteligencia del Estado. El objeto del inciso, en otras palabras, es el de obligar a que las conversaciones entabladas con las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto est\u00e9 mediado por un concepto o calificaci\u00f3n de la instancia mencionada, y el de garantizar que su coordinaci\u00f3n est\u00e1 en cabeza del Ministerio de Defensa y que entre sus integrantes se encuentren el Alto Comisionado para la Paz y la Direcci\u00f3n Nacional de Inteligencia, lo que en principio busca imprimir rigor y seriedad t\u00e9cnica a las calificaciones y caracterizaciones de su competencia.<\/p>\n
A este respecto, debo realizar los siguientes planteamientos. En primer lugar, desde la \u00f3ptica competencial, el Legislador est\u00e1 habilitado para \u201ccrear y reformar los \u00f3rganos asesores y consultores del gobierno\u201d, lo cual se deriva de la redacci\u00f3n del art\u00edculo 150.7 de la Carta Pol\u00edtica, que pone en cabeza del Congreso la facultad de \u201c[d]eterminar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o fusionar (\u2026) otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica.\u201d En segundo lugar, las funciones de la instancia de Alto Nivel est\u00e1n atadas a las potestades con las que cuenta el Ejecutivo y, en particular, el presidente de la Rep\u00fablica, para restablecer el orden p\u00fablico en las zonas del pa\u00eds donde este se haya turbado por el actuar de grupos armados al margen de la ley. Desde los frentes rese\u00f1ados, no se observan problemas de inconstitucionalidad.<\/p>\n
En tercer lugar, habr\u00eda que destacar que a lo largo de este proceso el CAJAR puso de presente que la instancia de Alto Nivel creada por virtud del inciso objeto de examen \u201cdesconoc[e] las garant\u00edas de seguridad integrantes del derecho a la justicia y no reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas, dado que asume competencias asignadas a la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad, parte integrante del componente de seguridad para firmantes de paz en torno al desmantelamiento de organizaciones criminales.\u201d<\/p>\n
A este respecto, se tiene que mediante el Decreto Ley 154 de 2017 se cre\u00f3 la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad con el objeto de que tuviese a su cargo el dise\u00f1o y seguimiento de la pol\u00edtica p\u00fablica y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones responsables de homicidios, masacres y, en general, conductas delictivas contra \u201cdefensores\/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos pol\u00edticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementaci\u00f3n de los Acuerdos y la construcci\u00f3n de la paz.\u201d En igual sentido, el decreto ley en comento determin\u00f3 que dicha Comisi\u00f3n tendr\u00eda entre sus funciones, entre otras cosas, evaluar la respuesta institucional y el impacto de los resultados en la desarticulaci\u00f3n de las organizaciones a las que se aludi\u00f3 previamente, as\u00ed como dise\u00f1ar pol\u00edticas para el sometimiento a la justicia de tales agrupaciones delincuenciales.<\/p>\n
Por lo que refiere a la creaci\u00f3n de esta Comisi\u00f3n, en su an\u00e1lisis de constitucionalidad de rigor, la Corte dej\u00f3 en claro que las funciones asignadas a tal \u00f3rgano respond\u00edan especialmente a la necesidad de ajustar la pol\u00edtica criminal del Estado a la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final. En efecto, se dijo que el \u00e9xito del \u201cposconflicto\u201d depend\u00eda de la creaci\u00f3n de instancias gubernamentales que aportaran de manera coordinada en la elaboraci\u00f3n de una pol\u00edtica de \u201cpersecuci\u00f3n penal inteligente\u201d que permitiera racionalizar el empleo de los recursos investigativos y optimizar los resultados en materia de desmantelamiento de organizaciones delictivas.<\/p>\n
De ese modo, la Corte aclar\u00f3 que el objeto de esta comisi\u00f3n era el de contribuir en la creaci\u00f3n y seguimiento a una pol\u00edtica espec\u00edfica y sectorizada, es decir, aquella destinada al \u201cdesmantelamiento de organizaciones criminales responsables de homicidios y amenazas contra defensores de derechos humanos, l\u00edderes de movimientos pol\u00edticos y sociales, as\u00ed como personas que participen en la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final.\u201d Por esa v\u00eda, se puso de manifiesto que tal Comisi\u00f3n no pod\u00eda suplantar las competencias que, en materia de dise\u00f1o de la pol\u00edtica criminal, est\u00e1n en cabeza del Congreso, y que sus funciones no ten\u00edan en realidad pretensiones estricto sensu normativas, sino que por el contrario se contra\u00edan a contribuir en la adopci\u00f3n de estrategias investigativas eficaces.<\/p>\n
En ese orden, no considero que la creaci\u00f3n de la instancia de Alto Nivel, en t\u00e9rminos abstractos, suponga afectaci\u00f3n alguna a las garant\u00edas de seguridad de la poblaci\u00f3n que pretendi\u00f3 ser beneficiada con la creaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad. Como qued\u00f3 en evidencia, a diferencia de lo que ocurre con la citada Comisi\u00f3n, la instancia de Alto Nivel no tiene entre sus prop\u00f3sitos la definici\u00f3n de estrategias investigativas, ni tampoco se trata de un \u00f3rgano que contribuya en la definici\u00f3n de la pol\u00edtica criminal. En rigor, su funci\u00f3n se contrae a rendir un concepto t\u00e9cnico sobre la aplicaci\u00f3n de los beneficios contemplados en la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
No obstante lo anterior, estimo que a partir de la inconstitucionalidad de los tres primeros incisos del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022, las funciones de la instancia de Alto Nivel, tal como est\u00e1n previstas en la ley, tambi\u00e9n podr\u00edan redundar en escenarios de inconstitucionalidad. Esto \u00faltimo por dos razones en espec\u00edfico. Por un lado, porque no existir\u00eda un par\u00e1metro normativo claro al momento de definir qu\u00e9 estructuras armadas organizadas podr\u00edan ser merecedoras de los beneficios contemplados en la Ley 2272 de 2022. Y, por otro lado, porque la distinci\u00f3n entre delincuentes pol\u00edticos y comunes, para los efectos de los procesos de negociaci\u00f3n pol\u00edtica, no podr\u00eda ser definida por la citada instancia, pues ella se deriva en estricto rigor de los criterios que a este respecto ha definido la Constituci\u00f3n y la ley. Por ello, el inciso cuarto del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 es contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Por \u00faltimo, debo destacar que, si bien se ha planteado la hip\u00f3tesis de que el di\u00e1logo del Gobierno con grupos armados ilegales y organizaciones criminales puede contribuir a reducir la violencia letal y que, sobre esta base, se pretende hacer una valoraci\u00f3n positiva de la ley sub examine y de su aplicaci\u00f3n, esto no pasa de ser un supuesto te\u00f3rico, que no aparece respaldado al momento de dictarse la sentencia de la que me aparto por suficiente evidencia emp\u00edrica.<\/p>\n
De lo que s\u00ed hay pruebas, es de que tales grupos y estructuras criminales, m\u00e1s de 1.700 que actualmente operan en Colombia, han ido ampliando sus zonas de influencia en buena parte del territorio nacional, recrudecido en su accionar delictivo y retomando actividades criminales como el homicidio, el secuestro y la extorsi\u00f3n con lo cual poco a poco est\u00e1n sometiendo a la sociedad colombiana frente a la mirada impasible de las fuerzas de seguridad que no act\u00faan so pretexto de avanzar en conversaciones, di\u00e1logos y acuerdos con tales estructuras criminales. El hecho es que al amparo de la llamada paz total cada vez m\u00e1s se incrementa y recrudece la violencia, se asesina a excombatientes y a l\u00edderes sociales y pol\u00edticos, ha retornado el desplazamiento forzado y el confinamiento, han reaparecido las bandas de sicarios y en las ciudades y en los campos se asesina a hombres y mujeres, sean ni\u00f1os o adultos, con desprecio tal de la vida y de los derechos fundamentales de los colombianos que, de nuevo padecen entre la zozobra y la incertidumbre. Se ha abandonado el proceso de paz que se hab\u00eda retomado desde 2012, que avanz\u00f3 con el Acuerdo firmado con las Farc-Ep en 2016 en Bogot\u00e1 y ahora el derramamiento de sangre es cada vez m\u00e1s letal, cruento y sanguinario. En estas materias, a mi juicio, las meras hip\u00f3tesis de trabajo, si no est\u00e1n respaldadas por los hechos, no pasan de ser manifestaciones optimistas, probablemente inspiradas en apreciaciones generales, hechas m\u00e1s a partir de lo que se desea que de lo que efectivamente ocurre o con cierto enga\u00f1o que por lo mismo dista de la realidad.<\/p>\n
Como lo se\u00f1ala el investigador Ariel \u00c1vila, en la actualidad Senador de la Rep\u00fablica, en su obra \u201cEl mapa criminal en Colombia\u201d, en el territorio nacional existen m\u00faltiples estructuras criminales, que operan del siguiente modo:<\/p>\n
\u201cEl presente libro trata sobre el an\u00e1lisis de la estabilizaci\u00f3n en Colombia. Cu\u00e1l es el resultado del posconflicto, qu\u00e9 tanto se avanz\u00f3, qu\u00e9 cosas cambiaron y cu\u00e1l es la ruta de la violencia que ha tomado Colombia. Antes de entrar a cada cap\u00edtulo, valdr\u00eda la pena mencionar las principales seis conclusiones del texto:<\/p>\n
\u201c1. Se podr\u00eda decir que Colombia incub\u00f3 una nueva ola de violencia. Esta vez, todo indica que no ser\u00e1 una violencia pol\u00edtica tradicional: ser\u00e1 una violencia criminal con tintes pol\u00edticos. En la actualidad hay cerca de 250 municipios con presencia de estructuras criminales y grupos armados ilegales; de esos, 140 tienen una situaci\u00f3n compleja; en 2018 eran cerca de 60 los municipios con complicaciones. El n\u00famero de municipios afectados de forma fuerte podr\u00eda crecer hasta cerca de 200 si el deterioro de la seguridad sigue al ritmo de 2020 y 2021.<\/p>\n
\u201cEn total, se cuentan cinco tipos de estructuras armadas ilegales:<\/p>\n
\u201cA. Las disidencias de las FARC-EP: Estas podr\u00edan dividirse, a su vez, en tres tipos de organizaciones. Uno son las de los alias Gentil Duarte e Iv\u00e1n Mordisco, que agrupan a cerca de 16 grupos de disidencias, de los 28 que existen en el pa\u00eds. Luego est\u00e1n las disidencias de La Segunda Marquetalia, o las de alias Iv\u00e1n M\u00e1rquez, que agrupan a cinco de esos 28 grupos. Por \u00faltimo, est\u00e1n las disidencias dispersas, las cuales son aquellas que no tienen coordinaci\u00f3n y funcionan como grupos de mercenarios vendiendo seguridad en varias regiones del pa\u00eds. Actualmente, las disidencias operan en m\u00e1s de 150 municipios del pa\u00eds, mientras que para 2018 operaban en 56 municipios.<\/p>\n
\u201cB. El grupo guerrillero del ELN: En 2018 operaba en 99 municipios. En la actualidad lo hace en 167; su expansi\u00f3n m\u00e1s importante se ha dado sobre la frontera con Venezuela, particularmente en Norte de Santander y Arauca. En el primero de estos departamentos, luego de una guerra de m\u00e1s de dos a\u00f1os, controla gran parte de los pasos fronterizos. Igualmente, se ha expandido en el Pac\u00edfico colombiano: all\u00ed opera en casi todos los municipios. En varias zonas mantiene una guerra contra las disidencias y grupos ligados a la desmovilizaci\u00f3n paramilitar.<\/p>\n
\u201cC. Grupos posdesmovilizaci\u00f3n paramilitar, o disidencias del paramilitarismo: Si bien entre ellos se cuenta, principalmente, a El Clan del Golfo, lo cierto es que hay otra serie de grupos menos famosos, pero m\u00e1s violentos. Los Caparrapos, ligados a alias Cuco Vanoy, libran una guerra a muerte con El Clan del Golfo, desde hace dos a\u00f1os, en el bajo Cauca antioque\u00f1o. Los Caparros o Caparrapos, se comportan como un grupo paramilitar local. Adicionalmente, se encuentran las Autodefensas Conquistadoras de la Sierra, ligadas a la estructura del ex jefe paramilitar Hern\u00e1n Giraldo. Adem\u00e1s, est\u00e1n Los Puntilleros, en los Llanos Orientales. Vale la pena aclarar que El Clan del Golfo es el \u00fanico grupo de alcance nacional: los dem\u00e1s son de alcance regional. Por \u00faltimo, est\u00e1n Los Rastrojos, que libran una guerra a muerte con el ELN en el \u00e1rea metropolitana de C\u00facuta.<\/p>\n
\u201cD. Grupos regionales que no necesariamente se ligan a la desmovilizaci\u00f3n paramilitar. El Ej\u00e9rcito Popular de Liberaci\u00f3n (EPL) o en la actualidad Los Pelusos, que opera en Norte de Santander. Aunque algunos llaman a Los Rastrojos grupo paramilitar, lo cierto es que su origen est\u00e1 en una confrontaci\u00f3n interna con el Cartel del Norte del Valle.<\/p>\n
\u201cE. Estructuras mixtas locales que est\u00e1n apareciendo en medio del vac\u00edo de poder: La Banda de La Local, de Buenaventura; la Mafia Sinaloa, en el bajo Putumayo, y la banda de Los Mercenarios, en La Guajira, entre otras, son las que m\u00e1s violencia generan en algunas zonas del pa\u00eds.<\/p>\n
\u201cVale la pena mencionar que el Estado colombiano tiene otra clasificaci\u00f3n de estructuras tipo A, B o C. Para facilitar la comprensi\u00f3n, hemos realizado la anterior diferenciaci\u00f3n. En todo caso son homologables.<\/p>\n
\u201cEstos grupos, con diferentes niveles de violencia, est\u00e1n llevando a Colombia a la configuraci\u00f3n de esta nueva ola, caracterizada por tres cosas. Por un lado, un proceso de degradaci\u00f3n pol\u00edtica o descomposici\u00f3n. Es decir, si bien algunos de ellos mantienen un discurso pol\u00edtico, a medida que pasa el tiempo se observa una descomposici\u00f3n. En segundo lugar, la forma como funcionan estas estructuras ya no es de forma piramidal o jer\u00e1rquica. Colombia, a excepci\u00f3n del ELN y algunas disidencias, ha entrado en la l\u00f3gica de organizaciones criminales de tercera y cuarta generaci\u00f3n. Este, tal vez, ha sido el cambio m\u00e1s importante que ha tra\u00eddo el posconflicto. Por \u00faltimo, se ha producido, (\u2026), una transformaci\u00f3n o el regreso de viejos repertorios de violencia.\u201d<\/p>\n
A partir de los datos antedichos, que han empeorado despu\u00e9s de que la referida investigaci\u00f3n fuese publicada, considero que es mi deber se\u00f1alar que buena parte de dichas organizaciones, en particular las llamadas disidencias de alias Gentil Duarte e Iv\u00e1n Mordisco y de alias Iv\u00e1n M\u00e1rquez, son reductos de las antiguas FARC que no s\u00f3lo tuvieron la oportunidad de hacer parte del anterior proceso de paz, sino que en algunos casos firmaron dicho acuerdo, se beneficiaron de \u00e9l y luego lo incumplieron. Por ello, reitero mi preocupaci\u00f3n frente a que la Corte convalide, al decidir no decidir (sentencia inhibitoria), por supuestas deficiencias de la demanda que en realidad no se dan, sobre la posibilidad de entablar conversaciones, negociaciones y\/o acercamientos con sujetos desmovilizados, dado que el incumplimiento de las garant\u00edas de no repetici\u00f3n es una grave transgresi\u00f3n de los compromisos adquiridos por virtud del Acuerdo Final y al r\u00e9gimen de condicionalidad, por lo tanto, no es constitucionalmente admisible que el Estado confiera nuevamente tratos benevolentes a quienes as\u00ed procedieron.<\/p>\n
Y, de otra parte, debo destacar que las otras estructuras criminales, cuya expansi\u00f3n en el territorio ha sido tan notoria como el incremento de su accionar delictivo, representan una seria preocupaci\u00f3n para la sociedad colombiana. En esta medida, el decidir no decidir frente a las reglas que regulan la negociaci\u00f3n con algunas de ellas (ELN) o los acercamientos con el prop\u00f3sito de someter a la justicia con las dem\u00e1s, tiene la capacidad de generar riesgos muy graves, pues hace posible que en la pr\u00e1ctica se avance con tareas que, pese a fundarse en normas que pueden ser incompatibles con la Carta, lleguen a ser, por la fuerza de los hechos, irreversibles en un futuro.<\/p>\n
La b\u00fasqueda de la paz es un tema muy serio, como tambi\u00e9n lo es el sometimiento a la justicia de los criminales, como para dejarlo en vilo, a partir de una serie de reglas cuya compatibilidad con la Constituci\u00f3n es cuestionable, pero cuyo an\u00e1lisis de constitucionalidad se posterga, hasta que se estudie una nueva demanda.<\/p>\n
En suma, con fundamento en lo expuesto ha debido proferirse una sentencia de m\u00e9rito y frente a los cuatro incisos del numeral (ii) del literal c) del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 2272 de 2022 que son ostensiblemente inconstitucionales, ha debido declararse su inexequibilidad. Por lo tanto, no proced\u00eda una decisi\u00f3n inhibitoria de la cual me aparto con todo respeto en esta oportunidad.<\/p>\n
Dejo as\u00ed expuestos los motivos de mi salvamento de voto.<\/p>\n
Fecha ut supra.<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Expediente D-15040<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Expediente D-15040 REP\u00daBLICA DE COLOMBIA Corte Constitucional -Sala Plena- SENTENCIA C-262 DE 2023 Referencia: Expediente D-15040 Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2\u00b0 (parcial), 12 y 18 de la Ley 2272 de 2022, \u201c[p]or medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28714","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28714","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28714"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28714\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28714"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28714"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28714"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}