<\/p>\n
Sentencia C-362 de 2023<\/p>\n
M.P. Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
SENTENCIA C-362 de 2023<\/p>\n
Referencia: Expediente D-14986<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020, \u201c[p]or el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993\u201d<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena\u00a0de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. Antecedentes<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Evaristo Ra\u00fal Guti\u00e9rrez Armenta present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020, \u201cPor el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993\u201d, porque, al regular que las asociaciones y organizaciones ind\u00edgenas est\u00e1n habilitadas para celebrar contratos y convenios directamente con el Estado, vulnera los art\u00edculos 113, 114, 121 y 150, inciso final, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El argumento central de la demanda se dirige a indicar que el Gobierno nacional excedi\u00f3 sus competencias constitucionales, porque las materias definitorias del r\u00e9gimen general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica constituyen un asunto reservado al Congreso de la Rep\u00fablica, por lo cual, se configura un desconocimiento de los principios de separaci\u00f3n del ejercicio del poder y reserva de ley.<\/p>\n
2. Mediante el Auto del 31 de octubre de 2022, la Magistrada sustanciadora concluy\u00f3 que la demanda no satisfac\u00eda los requisitos se\u00f1alados en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, raz\u00f3n por la cual se dispuso su inadmisi\u00f3n. Dentro del t\u00e9rmino conferido, el demandante present\u00f3 escrito de correcci\u00f3n; no obstante, mediante Auto del 24 de noviembre de 2022, la Magistrada sustanciadora rechaz\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad. Interpuesto el resurso de s\u00faplica, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto 015 de 2023, revoc\u00f3 la anterior providencia y orden\u00f3 la admisi\u00f3n de la demanda. Para la Sala Plena, el accionante s\u00ed satisfizo lo que se le pidi\u00f3 en la inadmisi\u00f3n y precis\u00f3 que no se pod\u00eda olvidar que \u201cla apreciaci\u00f3n del cumplimiento de los requerimientos de admisi\u00f3n de las demandas de inconstitucionalidad debe hacerse en aplicaci\u00f3n del principio pro actione, de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento esencial dentro del contexto de una democracia participativa, lo que significa que cualquier la duda, si existiere, habr\u00e1 de interpretarse en favor del ciudadano, es decir, admitiendo la demanda para que sea fallada de m\u00e9rito, como en efecto se dispondr\u00e1 enseguida.\u201d<\/p>\n
3. En cumplimiento a lo anterior, mediante Auto del 6 de marzo de 2023, la Magistrada ponente admiti\u00f3 la demanda y dispuso (i) comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, a la Naci\u00f3n – ministerios del Interior, de Comercio, Industria y Turismo, y de Vivienda, Ciudad y Territorio; al Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, a Colombia Compra Eficiente y al Director Nacional de Planeaci\u00f3n; (ii) correr traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n; (iii) fijar en lista la disposici\u00f3n acusada, con el objeto de recibir conceptos sobre la demanda, por parte de todos y todas las interesadas; y (iv) invitar al proceso, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, a la Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia -ONIC-, a la Organizaci\u00f3n Nacional de los Pueblos Ind\u00edgenas de la Amazon\u00eda Colombiana -OPIAC-, a la Confederaci\u00f3n Tayrona de Colombia (CTC), a las Autoridades Ind\u00edgenas de Colombia -AICO-, al Gobierno Mayor Autoridades Tradicionales Ind\u00edgenas de Colombia, al Consejo Regional Ind\u00edgena del Cauca -CRIC-, a la Organizaci\u00f3n Transparencia por Colombia, a la Fundaci\u00f3n Paz y Reconciliaci\u00f3n -PARES-, al Centro de Estudios jur\u00eddicos y sociales Dejusticia, al Instituto Latinoamericano de Derechos Legales Alternativos -ILSA, al Instituto de Ciencia Pol\u00edtica Hern\u00e1n Echavarr\u00eda Ol\u00f3zaga y a las universidades de los Andes, de Antioquia, del Cauca, de Nari\u00f1o, del Norte, Libre de Colombia, Nacional de Colombia y del Rosario.<\/p>\n
4. Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el Art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
II. Norma demandada<\/p>\n
5. A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n demandada:<\/p>\n
\u201cDECRETO 252 DE 2020<\/p>\n
(febrero 21)<\/p>\n
Por el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
ART\u00cdCULO 1. Adici\u00f3nese al Art\u00edculo 10 del Decreto 1088 de 1993, el siguiente par\u00e1grafo:<\/p>\n
\u2018ART\u00cdCULO 10. Naturaleza de los actos y contratos.<\/p>\n
\u2018PAR\u00c1GRAFO. Adem\u00e1s de las anteriores asociaciones, las organizaciones ind\u00edgenas, tambi\u00e9n podr\u00e1n celebrar contratos o convenios de manera directa con las entidades estatales de acuerdo con lo contemplado en el presente Art\u00edculo y en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, siempre y cuando est\u00e9n conformadas exclusivamente por cabildos ind\u00edgenas, resguardos ind\u00edgenas, asociaciones de cabildos, asociaci\u00f3n de autoridades u otra forma de autoridad ind\u00edgena propia.<\/p>\n
Para la ejecuci\u00f3n contractual, la entidad estatal deber\u00e1 exigir la constituci\u00f3n de una garant\u00eda \u00fanica que consistir\u00e1 en una p\u00f3liza de seguros que cubrir\u00e1 suficientemente los riesgos del contrato o convenio.<\/p>\n
La entidad estatal podr\u00e1 terminar unilateralmente el contrato o convenio en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo de la organizaci\u00f3n ind\u00edgena.<\/p>\n
En estos convenios se tendr\u00e1 como aporte de las organizaciones ind\u00edgenas el conocimiento ancestral.\u201d<\/p>\n
III. La demanda<\/p>\n
6. El promotor de la acci\u00f3n present\u00f3 demanda contra el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020, que adicion\u00f3 el art\u00edculo 10 del Decreto -ley- 1088 de 1993, porque, en su concepto, desconoce los art\u00edculos 113, 114, 121 y 150 (inciso final) de la Constituci\u00f3n y, en esa medida, quebranta los principios de separaci\u00f3n del ejercicio del poder y de reserva legal para expedir el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Destac\u00f3 que el Decreto ley- 252 de 2020 fue proferido en virtud de las facultades conferidas por el art\u00edculo 56 transitorio de la Carta; sin embargo, a continuaci\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 que, (i) tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional en la Sentencia C-253 de 2017, se quebranta el principio de separaci\u00f3n del ejercicio del poder cuando una autoridad invade la \u00f3rbita de competencias que normativamente se le asign\u00f3 a otra, como cuando no se toma en cuenta que, de manera prevalente, la Ley debe ser producto de los canales deliberativos y representativos que permiten la expresi\u00f3n de la voluntad ciudadana. Agreg\u00f3 que, (ii) conforme a las sentencias C-619 de 2012 y C-261 de 2016, la reserva de ley exige que las materias sometidas a ella deban concretarse a trav\u00e9s de actos normativos expedidos por el Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
7. En esta direcci\u00f3n, luego de mencionar la Sentencia C-439 de 2016, indic\u00f3 que (iii) los aspectos significativos del Estatuto de la contrataci\u00f3n p\u00fablica, como aquellos referidos a las cl\u00e1usulas excepcionales o a la clasificaci\u00f3n de los contratos estatales, as\u00ed como a la capacidad de contrataci\u00f3n, son asuntos reservados a la Ley:<\/p>\n
“Si bien en la norma demandada el Ejecutivo no hizo uso de la facultad otorgada por el numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que la norma se expidi\u00f3 con base en el art\u00edculo 56 transitorio ib\u00eddem, no es menos cierto que desconoci\u00f3 la separaci\u00f3n de poderes e invadi\u00f3 la \u00f3rbita del Congreso al establecer expresamente la modalidad de contrataci\u00f3n directa para las organizaciones ind\u00edgenas en todos los eventos, lo cual es propio del Legislador determinar en virtud de la reserva de Ley prevista por la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para los elementos del Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. \/\/ Se a\u00f1ade que, al no delimitar el objeto de la contrataci\u00f3n directa ni la cuant\u00eda con cualquier entidad estatal, se inmiscuye en un asunto transversal del Estatuto General de Contrataci\u00f3n la Administraci\u00f3n P\u00fablica, desconociendo el Gobierno que la regulaci\u00f3n de la contrataci\u00f3n estatal es potestad del legislador y que ni siquiera es una facultad ilimitada, sino que est\u00e1 sometida a los postulados de la Carta (\u2026).”<\/p>\n
8. Ahora bien, sostuvo que el art\u00edculo 56 transitorio no pod\u00eda ser analizado de manera descontextualizada o aislada llev\u00e1ndolo a desconocer los principios de separaci\u00f3n del ejercicio del poder y de reserva de ley, en tanto existe un criterio de interpretaci\u00f3n que debe imperar y es el que le otorga armon\u00eda y coherencia a la Carta; as\u00ed, se\u00f1al\u00f3 que \u201cuna lectura armonizada y sistem\u00e1tica de las disposiciones de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no permite inferir que a trav\u00e9s del art\u00edculo 56 transitorio de la Carta Pol\u00edtica pueda el Ejecutivo regular disposiciones que hacen parte del Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n Nacional, desconociendo la separaci\u00f3n de poderes y la reserva de ley otorgada al Congreso de la Rep\u00fablica directamente por la Constituci\u00f3n en determinados temas que requerir\u00e1n de un procedimiento deliberativo en el proceso de formaci\u00f3n de las leyes que se surte en el legislativo como garant\u00eda democr\u00e1tica (…).\u201d Para el accionante, solo el otorgamiento de facultades al Gobierno, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150.10 de la Constituci\u00f3n, le hubiera permitido regular estas tem\u00e1ticas, pero, dado que no se acudi\u00f3 a dicha figura sino al art\u00edculo transitorio, el art\u00edculo demandado es inconstitucional en tanto all\u00ed tampoco se hace referencia a las asociaciones y organizaciones sino a los territorios ind\u00edgenas.<\/p>\n
9. Agreg\u00f3 que, so pretexto de proteger los derechos de los pueblos \u00e9tnicos, no le estaba permitido al Ejecutivo invadir competencias que expresamente le corresponden a otras autoridades del Estado, como al Congreso de la Republica; por lo cual, teniendo en cuenta que las asociaciones de que trata el Decreto -ley- 1088 de 1993 son entidades de derecho p\u00fablico y, en esta medida, se comprenden en el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del Estatuto general de la contrataci\u00f3n p\u00fablica, el Gobierno debi\u00f3 culminar su proceso de consulta y radicar un proyecto de ley, una interpretaci\u00f3n contraria \u201cpodr\u00eda llevar a afirmar que el Ejecutivo, a trav\u00e9s de las facultades otorgadas por el art\u00edculo 56 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, puede desconocer la separaci\u00f3n de poderes, desarrollar funciones que la Norma Superior no le otorg\u00f3 y regular las otras materias en las que esta le concedi\u00f3 reserva de ley al Congreso de la Rep\u00fablica, tales como: definir la divisi\u00f3n general del territorio con arreglo a lo previsto en la Constituci\u00f3n (\u2026)\u201d.<\/p>\n
10. \u00a0Para el demandante, es evidente la inconstitucionalidad, si se tiene en cuenta que precisamente a trav\u00e9s de una reforma a las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, se introdujeron cl\u00e1usulas que confieren capacidad jur\u00eddica a los cabildos; no obstante, esta referencia a la Ley 2160 de 2021, tiene por objeto \u201cindicar que la contrataci\u00f3n con el Estado, incluso de las estructuras propias del gobierno de los grupos \u00e9tnicos, debe ser regulada por el Congreso, en virtud de la reserva de ley en la materia del Estatuto General de la Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.\u201d \u00a0Precisamente, en atenci\u00f3n a la referencia a esta disposici\u00f3n, el ciudadano Evaristo Ra\u00fal Guti\u00e9rrez Armenta precis\u00f3 que con la entrada en vigencia de la Ley 2160 de 2021 no se afect\u00f3 la permanencia en el ordenamiento jur\u00eddico del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020.<\/p>\n
10.1. \u00a0El art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020 regula la capacidad de contratar de asociaciones de cabildos y\/o autoridades ind\u00edgenas. El art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2160 de 2021, que modific\u00f3 el art\u00edculo 6 de la Ley 80 de 1993, le otorga capacidad de contrataci\u00f3n a los cabildos y asociaciones de autoridades ind\u00edgenas, de modo que los destinatarios no coinciden plenamente.<\/p>\n
10.2. El art\u00edculo demandado regula la contrataci\u00f3n directa con las asociaciones de cabildos y\/o autoridades tradicionales y organizaciones; mientras que la Ley 2160 de 2021, al modificar e introducir el literal l) al numeral 4\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1150 de 2007, regul\u00f3 la posibilidad de contratar directamente con el Estado solamente a cabildos y asociaciones de autoridades tradicionales.<\/p>\n
10.3. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020 habilita la contrataci\u00f3n directa para \u201ccualquier tipolog\u00eda contractual y con cualquier objeto\u201d. A diferencia de dicha amplitud, con la modificaci\u00f3n de la Ley 2160 de 2021 a la Ley 1150 de 2007 la contrataci\u00f3n directa solo se permite con el objeto de fortalecer el Gobierno Propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonom\u00eda y la garant\u00eda de los derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas.<\/p>\n
11. De otro lado, en el marco del documento de correcci\u00f3n, el demandante estim\u00f3 que (i) dado que el Gobierno no acudi\u00f3 al art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n para justificar la expedici\u00f3n del Decreto -ley- 252 de 2020, sino al art\u00edculo 56 transitorio, no formul\u00f3 un cargo contra el art\u00edculo 1\u00ba demandado con fundamento en tal disposici\u00f3n; (ii) sin embargo, en atenci\u00f3n a que, seg\u00fan su criterio, se le solicit\u00f3 en el auto inadmisorio, formul\u00f3 un cargo aut\u00f3nomo por desconocimiento el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 355. En esta direcci\u00f3n, indic\u00f3 que \u201c[e]l art\u00edculo 355 mencionado establece que el Gobierno podr\u00e1 en sus diferentes niveles celebrar contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro, no obstante, la disposici\u00f3n demandada le otorga capacidad a las asociaciones ind\u00edgenas, que son entidades de derecho p\u00fablico especial a la luz de lo dispuesto por el art\u00edculo 2 del Decreto 1088 de 1993, para contratar con todas las entidades p\u00fablicas de acuerdo con lo contemplado en el art\u00edculo demandado y en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, por consiguiente, se echa de menos una regulaci\u00f3n de contratos con entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro de reconocida idoneidad.\u201d<\/p>\n
12. Aunado a lo anterior, indic\u00f3 que, contrario a lo establecido en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 355 superior, el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020 no hace referencia a que la finalidad de la contrataci\u00f3n sea impulsar programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de desarrollo; con lo cual desconoce que la Corte Constitucional, en las sentencias C-372 de 1994 y C-671 de 1999, consider\u00f3 que esta finalidad era un imperativo, salvo que exista un fundamento constitucional expreso para celebrar el contrato, como ser\u00eda en los casos previstos en los art\u00edculos 69 y 70 de la Constituci\u00f3n. \u00a0La disposici\u00f3n demandada, entonces, \u201cdeja abierta la contrataci\u00f3n de estas organizaciones y asociaciones a cualquier tipo de contrato de forma directa y, adicionalmente, regido por el Estatuto General de la Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica\u201d y autorizar\u00eda los contratos conmutativos, lo que no es dable al amparo de este mandato constitucional.<\/p>\n
<\/p>\n
IV. S\u00edntesis de las intervenciones<\/p>\n
13. En el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibieron las siguientes intervenciones: (i) de entidades estatales, en concreto, de la Naci\u00f3n – ministerios del Interior y de Vivienda, del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y de Colombia Compra Eficiente; (ii) de instituciones no estatales y\/o academia, de la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas, de la Organizaci\u00f3n Nacional de los Pueblos Ind\u00edgenas de la Amazon\u00eda Colombiana -OPIAC y de la Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia -ONIC; y (iii) de ciudadan\u00eda, en particular, de Adri\u00e1n Zeballosf Cuathin.<\/p>\n
Intervenciones y conceptos de expertos con petici\u00f3n expresa de inhibici\u00f3n<\/p>\n
14. La Naci\u00f3n – Ministerio del Interior, a trav\u00e9s de la Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica, pidi\u00f3 declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada o, en subsidio, inhibirse de adoptar una decisi\u00f3n de fondo. Con tal objeto, (i) se refiri\u00f3 a los antecedentes del Decreto 252 de 2020; (ii) a la competencia prevista en el art\u00edculo 56 transitorio de la Constituci\u00f3n en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica; (iii) a la diferencia entre reserva legal y potestad reglamentaria; (iv) a la conceptualizaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n del ejercicio del poder; y (v) a la conformidad de la disposici\u00f3n acusada con la facultad reglamentaria de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Finalmente, destac\u00f3 que, dado que no existe argumento v\u00e1lido alguno para cuestionar la norma, lo procedente es la inhibici\u00f3n.<\/p>\n
15. En particular, sobre el contenido reglamentario de la norma demandada, indic\u00f3 que el Decreto 1088 de 1993 regula la creaci\u00f3n de asociaciones de cabildos y\/o autoridades tradicionales ind\u00edgenas, mientras que el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 252 de 2020 adicion\u00f3 un par\u00e1grafo al primero, \u201c[e]n virtud de lo anteriormente expuesto, es claro que el Gobierno Nacional no viol\u00f3 la reserva legal, ni mucho menos de la separaci\u00f3n de poderes, sino que, por el contrario, desarroll\u00f3 el marco normativo expuesto, sin contravenir normas superiores, como mal lo expone el actor. En otras palabras, y para dar respuesta al interrogante planteado no existe extralimitaci\u00f3n de la funci\u00f3n de potestad reglamentaria a cargo de la administraci\u00f3n p\u00fablica, al expedir el art\u00edculo 1o. del Decreto 252 de 2020.\u201d<\/p>\n
16. M\u00e1s adelante, indic\u00f3 que la demanda no satisfac\u00eda las exigencias argumentativas. (i) No es clara, en atenci\u00f3n a que la demanda se funda en la violaci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n del ejercicio del poder, acudiendo a lo dispuesto en los art\u00edculos 113 y 114, y cita varias decisiones de la Corte Constitucional, pero no concreta por qu\u00e9 considera que en este caso se genera tal vulneraci\u00f3n; (ii) no satisface certeza, dado que el demandante no se detiene a pronunciarse sobre la expedici\u00f3n de la norma y \u201cevidentemente, las interpretaciones subjetivas que realiza el actor, ni siquiera surgen de la norma demandada sino de lo que \u00e9l cree, sin sustento jur\u00eddico\u201d; (iii) no cumple el requisito de pertinencia, pues es claro que la norma fue expedida en el ejercicio de la funci\u00f3n reglamentaria que corresponde al Ejecutivo:<\/p>\n
\u201cPor estas razones, la particular visi\u00f3n del actor sobre lo que, en su sentir, regula la normatividad acusada, no vicia per se por inconstitucionalidad las reglas demandadas, raz\u00f3n por la cual se solicita a la Corte despachar de manera desfavorable las pretensiones de la acci\u00f3n, pues las vulneraciones de los preceptos constitucionales alegadas por el actor no dejan de ser absolutamente hipot\u00e9ticas.\u201d<\/p>\n
17. \u00a0En conclusi\u00f3n, para la Cartera, el Decreto parcialmente demandado materializa el ejercicio de las competencias previstas en el art\u00edculo 56 transitorio de la Constituci\u00f3n; y, en esta medida no se configura la vulneraci\u00f3n del principio de separaci\u00f3n del ejercicio del poder ni la reserva legal, \u201cpues al expedir el art\u00edculo 1o. del Decreto 252 de 2020, actu\u00f3 en ejercicio de su potestad reglamentaria atribuida por el Constituyente en el numeral 11 de su art\u00edculo 189 Superior, toda vez que, como lo explic\u00f3 el Consejo de Estado, por medio del reglamento administrativo (Decreto), es posible regular aspectos del Estatuto de Contrataci\u00f3n Estatal, sin que ello suponga una invasi\u00f3n al \u00e1mbito propio del legislador\u201d.<\/p>\n
18. El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, por intermedio del Director Jur\u00eddico, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del art\u00edculo cuestionado, sin embargo, sus argumentos se dirigen a solicitar la inhibici\u00f3n para emitir una decisi\u00f3n de fondo. \u00a0En este sentido, destac\u00f3 los criterios que esta Corporaci\u00f3n ha indicado para efectos de realizar este estudio, concluyendo que los cargos invocados no satisfacen los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia y, adem\u00e1s, no son razonables, pues \u201cla argumentaci\u00f3n esgrimida por el demandante… no deja de ser m\u00e1s que unas apreciaciones subjetivas tendientes a cuestionar la expedici\u00f3n de la norma demandada, sin dar razones contundentes respecto de la vulneraci\u00f3n de las normas de orden constitucional all\u00ed citadas aunado a la falta de competencia y la violaci\u00f3n al principio de reserva legal\u201d y \u201cno hay ning\u00fan contraste de cara a la normativa constitucional invocada, por tanto, se considera que la demanda formulada adolece (sic) de una clara argumentaci\u00f3n que le permita a la Corte razonar adecuadamente el juicio de constitucionalidad planteado.\u201d<\/p>\n
<\/p>\n
19. Para el Departamento, el Decreto -ley- 252 de 2020 tiene una finalidad constitucional clara y que se dirige a atender la posibilidad de contrataci\u00f3n por las comunidades ind\u00edgenas, con miras a garantizar su participaci\u00f3n y el fortalecimiento de su desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural; por lo cual, la actuaci\u00f3n del Estado ha sido leg\u00edtima.<\/p>\n
20. Colombia Compra Eficiente, a trav\u00e9s de su Secretario General, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional inhibirse de adoptar una decisi\u00f3n de fondo y, en subsidio, declarar su exequibilidad. Para el efecto indic\u00f3 que, pese a los escritos de correcci\u00f3n y s\u00faplica, el demandante no logr\u00f3 argumentar con los requisitos exigidos el cargo inicialmente formulado y, posteriormente, el cargo invocado con fundamento en el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n, \u201c[l]o anterior, habida cuenta de que sus principales cuestionamientos no se dirigen a profundizar en el contenido del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 252 de 2020, sino m\u00e1s bien a objetar o reprochar el uso excesivo de las facultades extraordinarias del Presidente de la Rep\u00fablica, lo cual, a su turno, supone la existencia de un presunto vicio competencial que, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, ha sido un tema ampliamente discutido y aclarado por la propia jurisprudencia constitucional al abordar el estudio de las competencias especiales o at\u00edpicas atribuidas a la Corte en materia de control de decretos expedidos con ocasi\u00f3n del ejercicio de facultades conferidas por disposiciones transitorias de la Constituci\u00f3n distintas a las previstas en los art\u00edculos 1\u00ba al 9\u00ba transitorios\u201d.<\/p>\n
21. En su criterio, en ning\u00fan escrito el demandante ofreci\u00f3 razones para indicar por qu\u00e9 el art\u00edculo 56 transitorio de la Constituci\u00f3n era insuficiente para que el Presidente de la Rep\u00fablica expidiera el decreto objeto de cuestionamiento.<\/p>\n
22. Ahora bien, de fondo, destac\u00f3 que con el art\u00edculo demandado no se desconocen los principios de separaci\u00f3n del ejercicio del poder ni la reserva legal contenidos en la Constituci\u00f3n, pues (i) la Constituci\u00f3n ampara el otorgamiento de facultades normativas transitorias al poder Ejecutivo, como lo ha reconocido este Tribunal en la Sentencia C-617 de 2015. Aunado a ello, (ii) el decreto en estudio se expidi\u00f3 conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 56 transitorio, mientras se expide la Ley de que trata el art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n momento en el que, al presentarse, afectar\u00eda la permanencia de las disposiciones proferidas por facultades transitorias; (iii) la competencia asignada al ejecutivo es amplia, de acuerdo a las materias all\u00ed indicadas, y condicionada; sum\u00e1ndose a esto (iv) un escenario de inacci\u00f3n por el Congreso de la Rep\u00fablica:<\/p>\n
\u201cDebe tenerse en cuenta que la contrataci\u00f3n p\u00fablica \u201cbusca el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecuci\u00f3n de dichos fines\u201d, resulta pertinente precisar que la regulaci\u00f3n dada en esta materia por el Gobierno Nacional mediante la norma que el actor censura, plantea una herramienta para que los territorios ind\u00edgenas y quienes los habitan, comunidad o grupo ind\u00edgena desarrollen sus actividades sociales, econ\u00f3micas y culturales, al tiempo que permite que la organizaci\u00f3n ind\u00edgena adquiera obligaciones, contribuye en la consecuci\u00f3n de los fines estatales mediante la herramienta de la contrataci\u00f3n p\u00fablica, raz\u00f3n por la que, adem\u00e1s, cumplen con una funci\u00f3n social, tal como lo indica la Ley 80 de 1993.\u201d<\/p>\n
23. Indic\u00f3, adem\u00e1s, que luego de la expedici\u00f3n de este Decreto se profiri\u00f3 la Ley 2160 de 2021, que tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a la materia de la que se ocupa la norma demandada, y \u201cestableci\u00f3 que \u201cpodr\u00e1n celebrar contratos con las entidades estatales los Cabildos Ind\u00edgenas, las asociaciones de Autoridades Tradicionales Ind\u00edgenas, los consejos comunitarios de las comunidades negras regulados por la Ley 70 de 1993\u201d, raz\u00f3n por la que no se observa incompatibilidad jur\u00eddica entre lo dispuesto en el art\u00edculo objeto de la demanda, lo dispuesto en la Ley 2160 de 2021 y en la Constituci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
24. La Agencia destac\u00f3 que la regulaci\u00f3n cuestionada materializa la protecci\u00f3n y compromisos derivados del Convenio 169 de la OIT y de la Constituci\u00f3n, existiendo una omisi\u00f3n legislativa absoluta por el incumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 329 superior; y que, contrario a lo dicho por el demandante, el Decreto -ley- 252 de 2020 no se ocupa de regular las asociaciones en s\u00ed mismas, sino que tiene por objeto \u201cfortalecer las organizaciones ind\u00edgenas, posibilitar su participaci\u00f3n y permitir fortalecer su desarrollo econ\u00f3mico, social y cultural y ambiental, para lo cual se hizo necesario establecer la viabilidad de suscribir convenios o contratos con las entidades del Estado y las citadas organizaciones.\u201d \u00a0Finalmente, el concepto destaca c\u00f3mo a trav\u00e9s de varias disposiciones se ha venido tratando de solucionar las barreras de contrataci\u00f3n, pero reiter\u00f3 que, como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 2012, no se ha proferido la Ley contemplada en el art\u00edculo 329 superior, por lo cual, las competencias transitorias siguen vigentes.<\/p>\n
25. La Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas, a trav\u00e9s de su Secretario T\u00e9cnico y Delegado Ind\u00edgena, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar la inhibici\u00f3n para emitir una decisi\u00f3n de fondo en este asunto, porque el cargo presentado no cumple los requisitos de claridad, certeza y suficiencia; o, subsidiariamente, la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Para sustentar su postura, se refiri\u00f3 a los antecedentes del Decreto parcialmente cuestionado, indicando que la inversi\u00f3n social para los pueblos ind\u00edgenas es usualmente tercerizada por el Estado, esto es, realizada por operadores que tienen un mero inter\u00e9s econ\u00f3mico; este inter\u00e9s, que constitucionalmente en un escenario diferente tendr\u00eda soporte en el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n \u2013libertad econ\u00f3mica y de empresa\u2013, es cuestionable respecto de los pueblos \u00e9tnicos en la medida en que reduce el impacto en inversi\u00f3n que les corresponde; no se destina a las comunidades que, en realidad, deben ser protegidas; y desconoce la necesidad de que la inversi\u00f3n tenga un enfoque \u00e9tnico diferencial.<\/p>\n
26. Con el \u00e1nimo de atender dicha problem\u00e1tica, precis\u00f3, naci\u00f3 el Decreto 252 de 2020 \u201cen el marco de la mesa permanente de concertaci\u00f3n (\u2026) llevada a cabo en el mes de diciembre de 2019, se protocoliza la concertaci\u00f3n del decreto (\u2026) y con base en la ya reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional mediante la cual se establece un principio de progresividad y no regresividad de cara a los pueblos ind\u00edgenas\u201d, con la pretensi\u00f3n de prever un mecanismo que eliminara la intervenci\u00f3n de terceros para concretar la inversi\u00f3n social respecto de los pueblos. No obstante, concluy\u00f3, la adopci\u00f3n de esta medida requiere ajustes institucionales que a\u00fan no se han realizado, con lo cual se desconoce la prohibici\u00f3n de retroceso y el mandado de progresividad.<\/p>\n
27. El representante de la Mesa se\u00f1al\u00f3 que, como consecuencia de tal proceso de concertaci\u00f3n, llegaron al compromiso de modificar el Decreto ley 1088 de 1993 y las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2017. Precis\u00f3 que el Decreto 1088 de 1993 se expidi\u00f3 en unas condiciones hist\u00f3ricas y organizativas particulares, que fueron modific\u00e1ndose en atenci\u00f3n, precisamente, al vac\u00edo legislativo sobre la constituci\u00f3n de los territorios ind\u00edgenas, por lo cual con el Decreto 252 de 2020 se reconocieron \u201clas formas propias de representaci\u00f3n de los Pueblos y sus territorios, estableciendo mecanismo de coordinaci\u00f3n y colaboraci\u00f3n con el Estado\u201d. Por lo anterior, se robustece el gobierno propio de los pueblos y, con esto, se garantiza su autonom\u00eda, \u201cesta medida promueve el fortalecimiento del gobierno y la justicia propia de los Pueblos Ind\u00edgenas, as\u00ed como, su desarrollo pol\u00edtico administrativo, y a su coordinaci\u00f3n y colaboraci\u00f3n con las Entidades del Estado.\u201d<\/p>\n
28. Agreg\u00f3 que el Decreto parcialmente cuestionado tambi\u00e9n se fund\u00f3 en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n. En esa l\u00ednea, afirm\u00f3 que, aunque el Gobierno expidi\u00f3 el Decreto reglamentario 092 de 2017, esta configuraci\u00f3n se restringe a las entidades sin \u00e1nimo de lucro y con el objeto de impulsar programas y actividades de inter\u00e9s acordes con los planes de desarrollo y dicha contrataci\u00f3n no hace referencia a los territorios ind\u00edgenas, sus asociaciones y organizaciones que los representan:<\/p>\n
\u201c\u2026de la lectura de los considerandos del Decreto 252 de 2020, se motiva y fundamenta adem\u00e1s el art\u00edculo 355 constitucional, con miras a armonizar las formas organizativas de los Pueblos creadas en el marco del art\u00edculo 56 transitorio, la diversidad \u00e9tnica y cultural, la autonom\u00eda de los Pueblos y en el marco de las modalidades reconocidas en el Estatuto de Contrataci\u00f3n del Estado, permitir su asociaci\u00f3n para el cumplimiento de los compromisos que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le impone al Gobierno para el desarrollo de los pueblos ind\u00edgenas y sus Derechos, tambi\u00e9n como una medida afirmativa.\u201d<\/p>\n
29. Para el interviniente, la Corte Constitucional ha precisado (i) que ante un r\u00e9gimen transitorio constitucional y uno ordinario de la misma naturaleza, debe preferirse el primero; (ii) las caracter\u00edsticas de la competencia atribuida en el art\u00edculo 56 transitorio, destacando su naturaleza condicionada, por lo cual, un presunto vicio de competencia solo puede invocarse cuando el Legislador ordinario haya ejercido su funci\u00f3n. En este caso, destac\u00f3, \u201cse necesita un r\u00e9gimen jur\u00eddico que permita el funcionamiento de los territorios ind\u00edgenas como entidades territoriales\u201d, dado que ello no es as\u00ed, es claro que la demanda parte de una interpretaci\u00f3n limitada del ordenamiendo jur\u00eddico que no toma en cuenta el reconocimiento constitucional de los pueblos ind\u00edgenas. En el mismo sentido, sostiene que no puede afirmarse una lesi\u00f3n al principio de separaci\u00f3n del ejercicio del poder, en tanto se funda en \u201cuna interpretaci\u00f3n formalista que la misma constituci\u00f3n desvirt\u00faa al contemplar el 56 transitorio en raz\u00f3n a la urgencia y necesidad de brindar garant\u00edas a los Pueblos Ind\u00edgenas.\u201d<\/p>\n
30. Aunado a lo anterior, (iii) manifest\u00f3 que la Corte Constitucional ha precisado que la palabra estatuto, prevista en el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n para referirse a la competencia del Congreso para expedir el r\u00e9gimen general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica, no tiene una condici\u00f3n especial y, en consecuencia, involucra leyes de car\u00e1cter ordinario y que, adem\u00e1s, no se ha exigido que esta facultad se ejerza tan solo en una Ley; si esto es as\u00ed, concluye que es claro que el Decreto 252 de 2020 satisface tal exigencia porque, habi\u00e9ndose expedido en virtud de las facultades previstas en el art\u00edculo 56 transitorio, ostenta estatus legal:<\/p>\n
\u201cPor lo anterior, no es cierto, como lo asevera el demandante, \u201cque esta tem\u00e1tica tiene reserva de ley y, en consecuencia, no puede el Gobierno regular la tem\u00e1tica all\u00ed resaltada, so pena de vulnerar esa reserva, invadir la \u00f3rbita del Legislador y, por ende, desconocer el principio de separaci\u00f3n de poderes\u201d Todo lo citado por el demandante son sus interpretaciones sin asidero legal y contrarios a la jurisprudencia citada.\u201d<\/p>\n
31. Tampoco es cierto, como lo indic\u00f3 el demandante, que el art\u00edculo cuestionado cree una nueva forma de contrataci\u00f3n, en atenci\u00f3n a que la facultad de celebrar contratos o convenios de manera directa se sujeta a las reglas del Estatuto General de la Contrataci\u00f3n Administrativa; aunado al hecho de que el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 355 superior prev\u00e9 un mecanismo que garantiza la coordinaci\u00f3n, cooperaci\u00f3n y colaboraci\u00f3n en la realizaci\u00f3n de funciones administrativas. Para finalizar, el interviniente consider\u00f3 que el accionante no demostr\u00f3 c\u00f3mo el ejercicio del art\u00edculo 56 transitorio implica la violaci\u00f3n al principio de separaci\u00f3n del ejercicio del poder o la reserva de ley. En conclusi\u00f3n, la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas solicit\u00f3 resolver este caso con fundamento en una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y arm\u00f3nica con la Constituci\u00f3n y la jurisprudencia, garantizando la protecci\u00f3n a la diversidad \u00e9tnica y cultural de los pueblos ind\u00edgenas.<\/p>\n
Intervenciones y conceptos de expertos con petici\u00f3n exclusiva de exequibilidad o, simplemente, de no acoger las pretensiones de la demanda<\/p>\n
32. La Naci\u00f3n -Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a trav\u00e9s del Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Al respecto, indic\u00f3 que el reconocimiento de capacidad para contratar que promueve el art\u00edculo cuestionado es consecuencia del reconocimiento de los derechos debidamente previstos en la Constituci\u00f3n y desarrollados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Afirm\u00f3 que (i) el art\u00edculo 56 transitorio superior le da competencia al Ejecutivo para regular la materia de la que se ocupa el Decreto 252 de 2020, (ii) la Constituci\u00f3n no elimin\u00f3 la posibilidad de que la presidencia de la Rep\u00fablica tenga competencia regulatoria, \u201cel Decreto demandando, regula un aparte del Decreto 1088 de 1993 y \u00e9ste \u00faltimo se refiere a las formas en que se deben organizar las comunidades ind\u00edgenas y las competencias que tienen, y para el efecto pueden realizar actividades industriales y comerciales, realizar actividades de educaci\u00f3n, salud y vivienda y la norma demandada le adicion\u00f3 una m\u00e1s, esto es la capacidad de celebrar contratos o convenios con la administraci\u00f3n p\u00fablica, con la obligaci\u00f3n de tener una garant\u00eda \u00fanica.\u201d<\/p>\n
33. La Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia \u2013 ONIC, actuando a trav\u00e9s del representante legal Consejero Mayor, solicit\u00f3 no acceder a las pretensiones de la demanda porque el decreto parcialmente cuestionado tiene por objeto la gobernabilidad de los pueblos ind\u00edgenas y sus estructuras. Para la Organizaci\u00f3n, el Decreto 252 de 2020 da cuenta de \u201cun escenario con enfoque diferencial de organizaciones ind\u00edgenas que existen en la sociedad civil, pero por su naturaleza y car\u00e1cter especial obedecen a una experiencia que no puede ser materializada a la luz occidental, sino desde el saber y conocer de los Pueblos ind\u00edgenas\u201d, enfoque que, adem\u00e1s, materializa la gobernabilidad de los pueblos ind\u00edgenas y el mandato de participaci\u00f3n previsto en el art\u00edculo 2 del Convenio 169 de la OIT. Adujo que, contrario a lo que indica la demanda (fundada en estereotipos), con esta normativa no se pretende la evasi\u00f3n de los mecanismos de contrataci\u00f3n porque la competencia contractual que se reconoce no tiene por objeto la construcci\u00f3n de obras occidentales, sino la concreci\u00f3n de programas y acciones propias de los pueblos, \u201cde hecho lo que se busca con el Decreto 252 de 2020, es facultar a aquellas instancias organizativas que puedan contratar y\/o convenir de manera directa los planes y programas que son atinentes a Pueblos Ind\u00edgenas, ya que en occidente no existe milenariamente una estructura con dicha experiencia.\u201d<\/p>\n
35. Teniendo en cuenta lo anterior, (i) el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 252 de 2020 no desconoce el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n, porque el Ejecutivo no ha invadido competencia alguna correspondiente al Legislador; (ii) el actor se equivoca al indicar que el art\u00edculo demandado permite a las asociaciones y organizaciones contratar \u201ccualquier tipolog\u00eda contractual y con cualquier objeto\u201d, esta es una interpretaci\u00f3n que desconoce el contexto en el que se inscribe la disposici\u00f3n, en el que es claro que la contrataci\u00f3n tiene por objeto el \u201cfortalecimiento del Gobierno Propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonom\u00eda, y\/o la garant\u00eda de los Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas.\u201d Y, (iii) el Decreto 252 de 2020 no modifica la Ley 80 de 1993, dado que esta \u00faltima tiene mecanismos de contrataci\u00f3n para la sociedad mayoritaria. Para finalizar, la ONIC considera que \u201c[s]in fundamento alguno\u201d el demandante asegura que las organizaciones pueden contratar cualquier objeto, pero la realidad es que no es as\u00ed, como de ello dan cuenta los dos convenios que adjunta a la intervenci\u00f3n.<\/p>\n
36. La Organizaci\u00f3n Nacional de los Pueblos Ind\u00edgenas de la Amazon\u00eda Colombiana – OPIAC, a trav\u00e9s del Coordinador General, se opuso a las pretensiones de la demanda porque \u201cdebe evitarse el retroceso frente a los avances existentes con relaci\u00f3n a los derechos \u00e9tnicos y territoriales, que en el marco de las facultades del art\u00edculo transitorio 56 de los pueblos han logrado, bajo el entendido que la protecci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultural es un asunto de inter\u00e9s general.\u201d Para sustentar su posici\u00f3n, la Organizaci\u00f3n (i) se refiri\u00f3 al reconocimiento que la Constituci\u00f3n de 1991 efectu\u00f3 respecto a la existencia de una sociedad multicultural, con diversidad \u00e9tnica y cultural (Arts. 1, 7 y 70), por lo cual existe un deber en cabeza del Estado de adoptar medidas diferenciales en favor de los derechos de los pueblos y comunidades \u00e9tnicas, tales como las que pretenden concretar lo dispuesto en los art\u00edculos 329 y 56 transitorio.<\/p>\n
37. Aunado a lo anterior, (ii) se\u00f1al\u00f3 que el demandante omiti\u00f3 valorar sistem\u00e1ticamente el Decreto 1088 de 1993, limit\u00e1ndose a afirmar que las asociaciones son entidades de derecho p\u00fablico de car\u00e1cter especial, por lo cual no est\u00e1n excluidas de la competencia del Legislador para proferir el estatuto respectivo, \u201cgenerando la cita una fuerte duda sobre la certeza en la formulaci\u00f3n de la demanda y el cargo presentado, toda vez que, a lo largo de los argumentos el actor, tanto en la demanda como en el escrito de subsanaci\u00f3n se orientan mayoritariamente a tachar la capacidad contractual de las asociaciones (asumiendo por momentos a \u00e9stas como entidades estatales) y no a las organizaciones ind\u00edgenas, estas \u00faltimas centro del par\u00e1grafo adicionado a trav\u00e9s del art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 252 de 2020, es decir, del apartado normativo demandado y bajo an\u00e1lisis de constitucionalidad por el alto tribunal.\u201d En esta direcci\u00f3n, la Organizaci\u00f3n precis\u00f3 el contenido del Decreto 1088 de 1993 acudiendo a lo regulado en sus art\u00edculos 1, 2, 3 y 10 -en su redacci\u00f3n inicial-, e indic\u00f3 que, con el par\u00e1grafo del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 252 de 2020, se incorporaron las organizaciones pero bajo una lectura arm\u00f3nica y en conexi\u00f3n con lo dispuesto previamente por el Decreto 1088 de 1993:<\/p>\n
\u201cAhora bien, esto \u00faltimo no debe confundirse con la posibilidad que tienen las entidades estatales de celebraci\u00f3n de contratos con diferentes tipos de personas (Ley 80, art\u00edculo 6\u00b0), y con cabildos ind\u00edgenas y asociaciones de autoridades tradicionales, que brinda la Ley 2160 de 2021 en su art\u00edculo 1\u00b0 que modifica el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de la Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica), norma que tambi\u00e9n incluye la contrataci\u00f3n directa con \u00e9stas para casos espec\u00edficos. Insistimos, no debe asimilarse el asunto tratado en precedencia con las facultades brindadas por el Decreto 1088 de 1993 y la modificaci\u00f3n del 252 [de 2020] enderezado a que organizaciones ind\u00edgenas conformadas exclusivamente por cabildos ind\u00edgenas, resguardos ind\u00edgenas, asociaciones de cabildos, asociaci\u00f3n de autoridades u otra forma de autoridad ind\u00edgena propia, adelanten acciones que permitan el desarrollo integral de las comunidades de los territorios ind\u00edgenas\u201d.<\/p>\n
38. Por \u00faltimo, la OPIAC argument\u00f3 que el art\u00edculo 56 transitorio le confiere competencia al Ejecutivo para expedir disposiciones como la presente, hasta tanto no se expida la Ley de que trata el art\u00edculo 329 superior, y que, como lo indic\u00f3 la Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 2012, el Congreso no ha expedido la regulaci\u00f3n, omisi\u00f3n reiterada en la Sentencia C-047 de 2022. Si ello es as\u00ed, finaliz\u00f3, el art\u00edculo 56 transitorio tiene plena vigencia y, en consecuencia, no puede alegarse que el incumplimiento de un deber por m\u00e1s de 33 a\u00f1os genera ahora un exceso en el ejercicio de competencias constitucionales.<\/p>\n
39. La Universidad Libre \u2013 Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional, a trav\u00e9s de su Director y de una profesora de la Facultad de Derecho P\u00fablico de la Seccional de C\u00facuta, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Para el efecto precis\u00f3 que \u201cla finalidad de la norma es crear una regla especial frente a la posibilidad de asociaci\u00f3n o coordinaci\u00f3n entre organizaciones ind\u00edgenas conformadas exclusivamente por cabildos ind\u00edgenas, resguardos ind\u00edgenas, asociaciones de cabildos, asociaci\u00f3n de autoridades u otra forma de autoridad ind\u00edgena propia y una entidad estatal, correspondiendo a la modalidad de contrataci\u00f3n que se debe aplicar solo en los casos en que el aporte de las organizaciones ind\u00edgenas sea el conocimiento ancestral. De ello, se logra evidenciar que la unidad material en la integraci\u00f3n de dicha adici\u00f3n realizada por el Decreto Ley 252 de 2020 respeta el l\u00edmite material fijado en el art. 56 transitorio en tanto que se trata de un decreto que \u201cest\u00e1 directamente relacionado con el funcionamiento de los territorios y su coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales.\u201d En adici\u00f3n a eso, la competencia all\u00ed contemplada no se ha agotado en otra ley expedida por el Legislador que establezca el procedimiento para la creaci\u00f3n ni las condiciones de funcionamiento de las asociaciones de cabildos y\/o autoridades tradicionales ind\u00edgenas que hacen parte de la clasificaci\u00f3n de la definici\u00f3n de territorios ind\u00edgenas. Por lo cual, se evidencia la omisi\u00f3n legislativa absoluta en relaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas.<\/p>\n
40. Agreg\u00f3 que el art\u00edculo 56 transitorio otorga una competencia al Presidente de la Rep\u00fablica de car\u00e1cter transitorio, hasta que se expida la Ley respectiva por el Congreso de la Rep\u00fablica, de car\u00e1cter extraordinario. Aunque la expedici\u00f3n del Estatuto de Contrataci\u00f3n corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica, esta atribuci\u00f3n puede ejercerse con fundamento en la disposici\u00f3n transitoria mencionada.<\/p>\n
41. El ciudadano Adrian Zeballosf Cuathin consider\u00f3 que la disposici\u00f3n cuestionada, contrario a lo indicado por el demandante, desarrolla principios y derechos colectivos fundamentales para los pueblos y las comunidades ind\u00edgenas. Para arribar a dicha conclusi\u00f3n, se refiri\u00f3 a la potestad normativa del poder ejecutivo, destacando que la distribuci\u00f3n de competencias no constituye un impedimento para que autoridades encargadas de una funci\u00f3n particular puedan, v\u00e1lidamente, ejercer en menor medida otras. En este sentido, destac\u00f3 que la contrataci\u00f3n no es un asunto exclusivo del legislador ordinario ni debe concentrarse en una ley \u00fanica, \u201cno tiene sustento jur\u00eddico la afirmaci\u00f3n de que la regulaci\u00f3n de la contrataci\u00f3n p\u00fablica a trav\u00e9s de decretos quiebra el principio de divisi\u00f3n de poderes y con ello el principio democr\u00e1tico y de reserva legal. Como se demostr\u00f3, el ejecutivo puede, de forma complementaria y en un ejercicio colaborativo, expedir este tipo de normas.\u201d Agreg\u00f3 que el decreto cuestionado tiene fuerza de ley y que los decretos expedidos en virtud del art\u00edculo 56 transitorio desarrollan el principio de autonom\u00eda ind\u00edgena.<\/p>\n
V. Concepto del Ministerio P\u00fablico<\/p>\n
42. La Procuradora General de la Naci\u00f3n, Margarita Cabello Blanco, alleg\u00f3 concepto el d\u00eda 5 de mayo de 2023, solicitando declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. Para el efecto, destac\u00f3 que no se configuraba una violaci\u00f3n a la reserva de ley dado que \u201csi bien no hay duda de que la materia que regula es un asunto de rango legal (…) lo cierto es que el Gobierno nacional no est\u00e1 actuando en ejercicio de sus atribuciones reglamentarias, sino en virtud de una delegaci\u00f3n legislativa realizada por el Constituyente de 1991 que lo faculta para expedir normas con fuerza de ley\u201d, adicionalmente, destac\u00f3 que \u201cla delegaci\u00f3n legislativa es una t\u00e9cnica de ordenaci\u00f3n que se ajusta al principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre los poderes p\u00fablicos, la cual le permite al Gobierno Nacional ejercer la funci\u00f3n de expedir normas legales sin desconocer la separaci\u00f3n de poderes.\u201d<\/p>\n
43. Precis\u00f3 que el Ministerio P\u00fablico, \u201cle solicitar\u00e1 a la Corte Constitucional que se declare la exequibilidad de la norma acusada, porque no desconoce los art\u00edculos 113, 114, 121 y 150 de la Carta Pol\u00edtica debido a que al expedir dicha disposici\u00f3n el Gobierno nacional no desbord\u00f3 su competencia ordenadora, sino que utiliz\u00f3 una atribuci\u00f3n excepcional legislativa otorgada por el Constituyente de 1991.\u201d<\/p>\n
VI.\u00a0Consideraciones de la Corte Constitucional<\/p>\n
1. Competencia de la Corte<\/p>\n
44. La Corte Constitucional es competente para conocer de la norma demandada, por tratarse de un decreto que desarrolla una norma constitucional transitoria. De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, el conocimiento de este tipo de normas en el marco del control abstracto de constitucionalidad hace parte de las competencias at\u00edpicas del Tribunal constitucional pues, si bien no est\u00e1 definida en el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica, se trata de instrumentos dictados por el Presidente de la Rep\u00fablica con el fin de materializar principios constitucionales, sin que se haya dado previamente un desarrollo legislativo.<\/p>\n
45. As\u00ed, en el pronunciamiento hito acerca de las competencias at\u00edpicas de la Corte Constitucional, C-049 de 2012, la Corporaci\u00f3n se refiri\u00f3 de manera expl\u00edcita a los decretos expedidos por el Gobierno nacional en virtud de los art\u00edculos constitucionales transitorios distintos a los que van del 1\u00ba al 9\u00ba, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
46. En los anteriores t\u00e9rminos, teniendo en cuenta que de manera expl\u00edcita las facultades invocadas por el Ejecutivo para proferir el Decreto -ley- 252 de 2020 fueron las previstas en el art\u00edculo 56 transitorio y que, como lo ha precisado esta Corporaci\u00f3n, su ejercicio da lugar a considerar las normas proferidas con estatus legal, este Tribunal es competente para analizar la demanda presentada contra el art\u00edculo 1\u00ba del mismo. Atendiendo a este criterio, la Sentencia C-617 de 2015 conoci\u00f3 de fondo la demanda de inconstitucionalidad presentada por un ciudadano contra el Decreto -ley- 1953 de 2014, proferido por el Gobierno nacional con fundamento en el art\u00edculo 56 transitorio superior y con el objeto de crear un r\u00e9gimen especial para poner en funcionamiento los territorios ind\u00edgenas respecto de la administraci\u00f3n de los sistemas propios de los pueblos ind\u00edgenas; por lo cual, no cabe duda alguna respecto a la competencia de la Corte Constitucional en este asunto.<\/p>\n
2. Cuestiones previas<\/p>\n
47. Como se puede observar en la descripci\u00f3n de los distintos momentos procesales, y en las intervenciones y conceptos allegados al proceso, ha existido una discusi\u00f3n amplia acerca de la aptitud de la demanda para provocar una decisi\u00f3n de fondo o de m\u00e9rito. En particular, destaca la Sala Plena que varias autoridades solicitaron declarar la inhibici\u00f3n y que en otros memoriales, aunque no se menciona tal solicitud, se efect\u00faan reparos a la aptitud de la demanda, como ocurre con los escritos allegados por la OPIAC y la ONIC. En ese marco, la Sala considera apropiado (i) referirse al sentido de la disposici\u00f3n demandada, (ii) analizar su vigencia y (iii) continuar con el estudio de aptitud de la demanda. A partir de las conclusiones que alcance, decidir\u00e1 si es procedente el estudio de fondo.<\/p>\n
2.1. La disposici\u00f3n demandada y las reglas sobre contrataci\u00f3n con impacto en el asunto objeto de estudio<\/p>\n
48. El ciudadano Evaristo Ra\u00fal Guti\u00e9rrez Armenta cuestiona el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020, por el cual se adicion\u00f3 un par\u00e1grafo al art\u00edculo 10 del Decreto -ley- 1088 de 1993. Para efectos de comprender el alcance de dicha disposici\u00f3n y verificar su vigencia, la Sala estima procedente pronunciarse sobre su origen y ubicaci\u00f3n actual en el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
49. Para iniciar, es necesario indicar que el Constituyente de 1991 reconoci\u00f3 y vincul\u00f3 al Estado con el mandato de protecci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultural de la Naci\u00f3n (Art. 7); se oblig\u00f3 con el principio de igualdad y prohibi\u00f3 la discriminaci\u00f3n por razones de raza, lengua, religi\u00f3n, opini\u00f3n pol\u00edtica y filos\u00f3fica, entre otros criterios (Art. 13); ampar\u00f3 las tierras comunales de grupos \u00e9tnicos y las de resguardo, al predicar de ellas los atributos de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad (art. 63); reconoci\u00f3 la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en el pa\u00eds (Art. 70) y el ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional en cabeza de las autoridades propias de los pueblos ind\u00edgenas (Art. 246). Adem\u00e1s, la Constituci\u00f3n previ\u00f3, entre otros aspectos, el car\u00e1cter de entidad territorial de los territorios ind\u00edgenas (Art. 286); que la conformaci\u00f3n de las entidades territoriales ind\u00edgenas se har\u00eda conforme a la regulaci\u00f3n contenida en una Ley org\u00e1nica de Ordenamiento Territorial y que una ley se encargar\u00eda de definir las relaciones y coordinaci\u00f3n de estas entidades, con aquellas de las que formen parte (art. 329). Por \u00faltimo, el art\u00edculo 56 transitorio previ\u00f3 que, mientras se exped\u00eda la ley a que hac\u00eda referencia el art\u00edculo 329, \u201cel Gobierno podr\u00e1 dictar las normas fiscales necesarias y las dem\u00e1s relativas al funcionamiento de los territorios ind\u00edgenas y su coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales.\u201d<\/p>\n
50. Sobre el alcance de la habilitaci\u00f3n prevista en este \u00faltimo enunciado constitucional, \u00a0la Sentencia C-617 de 2015, en la que se analiz\u00f3 la validez del Decreto 1953 de 2014, una norma dictada con fundamento en la competencia transitoria establecida en el art\u00edculo transitorio 56 de la Constituci\u00f3n, la Sala Plena precis\u00f3 que la competencia atribuida al Gobierno nacional, en el sentido de dictar normas que permitan el ejercicio de la autonom\u00eda territorial de los pueblos ind\u00edgenas mientras se dicta la ley org\u00e1nica que desarrolle el concepto de entidad territorial ind\u00edgena, es de naturaleza amplia, cualificada, cuyo ejercicio puede concretarse en diferentes instrumentos normativos, que no puede interpretarse de forma extensiva y que tiene un efecto concreto en materia de control de constitucionalidad dado que se encuentra condicionada a la expedici\u00f3n de la Ley prevista en el art\u00edculo 329 superior, por lo cual, \u201c[l]a posibilidad de alegar un vicio competencial debido a la expedici\u00f3n de un Decreto en desarrollo de lo all\u00ed previsto, solo ser\u00e1 posible cuando ha sido expedida previamente la regulaci\u00f3n legislativa correspondiente\u201d.<\/p>\n
51. Acudiendo a la atribuci\u00f3n normativa del art\u00edculo 56 transitorio constitucional, el Gobierno Nacional profiri\u00f3 el Decreto -ley- 1088 de 1993, \u201cpor el cual se regula la creaci\u00f3n de las asociaciones de Cabildos y\/o Autoridades Tradicionales Ind\u00edgenas\u201d. A trav\u00e9s de este, (i) se otorg\u00f3 competencia a los cabildos y\/o autoridades tradicionales para conformar asociaciones (Art. 1); (ii) se precis\u00f3 que el objetivo de estas asociaciones es \u201cel desarrollo integral de las comunidades ind\u00edgenas\u201d, que se puede satisfacer a trav\u00e9s, por un lado, del desarrollo de \u201cactividades de car\u00e1cter industrial y comercial, bien sea de forma directa, o mediante convenios celebrados con personas naturales o jur\u00eddicas\u201d y, por otro lado, del fomento en sus comunidades de \u201cproyectos de salud, educaci\u00f3n y vivienda en coordinaci\u00f3n con las respectivas autoridades nacionales, regionales o locales y con sujeci\u00f3n a las normas legales pertinentes\u201d (Art. 2).<\/p>\n
52. Aunado a lo anterior, el Decreto -ley- 1088 de 1993 previ\u00f3 (iii) que el patrimonio y los recursos financieros de las asociaciones solo podr\u00edan destinarse al cumplimiento de los objetivos de aquellas (Art. 7), y que (iv) \u201c[l]os actos y contratos de naturaleza industrial o comercial de las asociaciones de que trata el presente Decreto, se regir\u00e1n por el derecho privado. En los dem\u00e1s casos se sujetar\u00e1n a las normas sobre asociaciones de entidades p\u00fablicas conforme al Decreto 130 de 1976 y normas concordantes\u201d (Art. 10). \u00a0En esta direcci\u00f3n, tal como lo indic\u00f3 la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas en su intervenci\u00f3n, con este Decreto se reconocieron \u201clas aspiraciones de los Pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo econ\u00f3mico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas, religiones, dentro del marco de los Estados en que viven.\u201d<\/p>\n
53. \u00a0Ahora bien, esta \u00faltima disposici\u00f3n -conformada por el enunciado citado- fue adicionada por el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020, que tiene por objeto:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Facultar a las organizaciones ind\u00edgenas -adem\u00e1s de las asociaciones de cabildos y\/o autoridades que ya estaban incluidas en esta regulaci\u00f3n-;<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0A celebrar contratos o convenios de manera directa con las entidades estatales, de acuerdo con lo previsto en este art\u00edculo y el Estatuto General de la Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica.<\/p>\n
54. Por organizaci\u00f3n ind\u00edgena, el Decreto estim\u00f3 aquella integrada exclusivamente por: (i) cabildos ind\u00edgenas, (ii) resguardos ind\u00edgenas, (iii) asociaciones de cabildos, (iv) asociaci\u00f3n de autoridades u otra forma de autoridad ind\u00edgena propia.<\/p>\n
55. Adem\u00e1s dispuso que, para la ejecuci\u00f3n contractual, se requerir\u00e1 la constituci\u00f3n de una garant\u00eda \u00fanica, consistente en una p\u00f3liza de seguros que cubrir\u00eda suficientemente los riesgos del contrato o convenio. Finalmente indic\u00f3, por un lado, que la entidad estatal podr\u00e1 dar por terminado unilateralmente el contrato o convenio en caso de incumplimiento por las organizaciones y, por otro lado, que \u201c[e]n estos convenios se tendr\u00e1 como aporte de las organizaciones ind\u00edgenas el conocimiento ancestral\u201d.<\/p>\n
56. En atenci\u00f3n a la motivaci\u00f3n expresa del Decreto 252 -ley- de 2020, esta adici\u00f3n al Decreto -ley- 1088 de 1993: (i) se funda en las competencias conferidas al Gobierno por el Constituyente en el art\u00edculo 56 transitorio de la Constituci\u00f3n; (ii) tiene en cuenta que las comunidades ind\u00edgenas son sujetos de especial protecci\u00f3n y que el Estado debe tomar medidas afirmativas para garantizar su protecci\u00f3n constitucional; (iii) reivindica la trascendencia del conocimiento ancestral, integrado por saberes y vivencias fundadas en las experiencias, praxis milenarias e interacciones hombre-naturaleza y divinidad de los pueblos; (iv) concreta el mandato, derivado del Convenio 169 de la OIT, de protecci\u00f3n de los derechos de los pueblos \u00e9tnicos, a partir de la participaci\u00f3n de \u00e9stos y en acciones coordinadas y sistem\u00e1ticas con el Estado; (v) menciona la posibilidad de que, conforme al inciso 2\u00ba del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n y de manera excepcional, el Estado pueda entregar aportes a entidades privadas sin \u00e1nimo de lucro y de reconocida idoneidad; y (vi) precisa que esta adici\u00f3n tiene por finalidad reconocer:<\/p>\n
\u201cQue una de las formas de organizarse de las comunidades ind\u00edgenas, es a trav\u00e9s de las organizaciones legalmente constituidas, entendidas estas como los organismos que agrupan y representan a los pueblos ind\u00edgenas colombianos\u201d.<\/p>\n
58. Ahora bien, de conformidad con la informaci\u00f3n aportada al expediente, en particular, por la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con los Pueblos y Organizaciones Ind\u00edgenas y la Organizaci\u00f3n Nacional Ind\u00edgena de Colombia -ONIC, la expedici\u00f3n del Decreto -ley- 252 de 2020 est\u00e1 antecedida de un proceso de concertaci\u00f3n con los pueblos que, al finalizar, permiti\u00f3 la protocolizaci\u00f3n de un acta que da cuenta de (i) las dificultades en la contrataci\u00f3n de las organizaciones ind\u00edgenas, en particular, a partir de la expedici\u00f3n del Decreto 092 de 2017, y de las razones por las cuales se desisti\u00f3 de la idea de modificar tal regulaci\u00f3n, en concreto, porque varias de sus disposiciones fueron suspendidas por el Consejo de Estado; (ii) el compromiso del Gobierno de modificar el Decreto -ley- 1088 de 1993 y de presentar actos normativos modificatorios de las leyes 80 de 1993 \u00a0y 1150 de 2007. Finalmente, (iii) se evidencia el deber de la presentaci\u00f3n del proyecto de ley por la Ministra del Interior, con mensaje de urgencia para efectos de las modificaciones de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.<\/p>\n
59. En efecto, teniendo en cuenta los compromisos previamente referidos, en la Gaceta No. 1526 de 2020 se public\u00f3 el proyecto de ley No. 485 de 2022, C\u00e1mara, presentado por la Ministra del Interior de entonces, dirigido a las modificaciones legislativas mencionadas previamente. La exposici\u00f3n de motivos, da cuenta del prop\u00f3sito de incluir a los cabildos ind\u00edgenas -entidad p\u00fablica especial, con la funci\u00f3n de representar legalmente a la comunidad Art. 2.14.7.1.2. del Decreto 1071 de 2015- dentro de las personas jur\u00eddicas con capacidad de contratar previstas en el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 80 de 1993, precisando que:<\/p>\n
\u201cDe lo anterior se evidencia la necesidad que motiva la presente iniciativa legislativa, pues en la actualidad no existe en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano una norma que otorgue plena capacidad jur\u00eddica a los cabildos para celebrar negocios jur\u00eddicos de forma directa con las entidades del Estado en favor de las comunidades ind\u00edgenas, como si ocurre con las asociaciones de cabildos o autoridades tradicionales.\u201d<\/p>\n
60. En esta propuesta legislativa, adem\u00e1s, se propuso modificar el art\u00edculo 2, numeral 4 de la Ley 1150 de 2007, incluyendo un literal k), en el sentido de contemplar dentro de los supuestos de la contrataci\u00f3n directa a \u201c[l]os contratos que las entidades estatales suscriben con los cabildos ind\u00edgenas, cuyo objeto est\u00e9 relacionado con el fortalecimeinto del Gobierno Propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonom\u00eda, y\/o la garant\u00eda de los Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas.\u201d Tras los debates legislativos, las disposiciones que se aprobaron, en lo pertinente para este caso, fueron las siguientes.<\/p>\n
61. Modificaci\u00f3n al art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 80 de 1993, a trav\u00e9s del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2160 de 2021, en la que se reconoci\u00f3 la capacidad contractual a (i) los cabildos ind\u00edgenas y (ii) las asociaciones de autoridades tradicionales. Y modificaci\u00f3n al art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 80 de 1993, con la cual se definieron, entre otras, \u201ccabildo ind\u00edgena\u201d y \u201casociaciones de autoridades tradicionales ind\u00edgenas\u201d, as\u00ed:<\/p>\n
\u201c1. Cabildo Ind\u00edgena:\u00a0Es una entidad p\u00fablica especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad ind\u00edgena, elegidos y reconocidos por esta, con una organizaci\u00f3n sociopol\u00edtica tradicional, cuya funci\u00f3n es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
8. Asociaciones de autoridades tradicionales ind\u00edgenas. Entidad de derecho p\u00fablico, encargada de fomentar y coordinar con las autoridades locales, regionales y nacionales, la ejecuci\u00f3n de proyectos en salud, educaci\u00f3n y vivienda. Esta \u00a0entidad estar\u00e1 conformada por diez (10) organizaciones regionales ind\u00edgenas.\u201d<\/p>\n
62. Y, modificaci\u00f3n del art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 1150 de 2007, en la que se incluy\u00f3 como causal de contrataci\u00f3n directa la siguiente: \u201cL. Los contratos o convenios que las entidades estatales suscriban con los cabildos Ind\u00edgenas y las Asociaciones de Autoridades Tradicionales Ind\u00edgenas, cuyo objeto est\u00e9 relacionado con el fortalecimiento del Gobierno Propio, la identidad cultural, el ejercicio de la autonom\u00eda, y\/o la garant\u00eda de los Derechos de los Pueblos Ind\u00edgenas.\u201d Negrilla fuera de texto.<\/p>\n
63. Posterior a esta modificaci\u00f3n -y a la presentaci\u00f3n de la demanda de la que se ocupa ahora la Sala-, a trav\u00e9s de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia Ponencia mundial de la vida), se efectuaron algunas variaciones adicionales.<\/p>\n
2.2. Vigencia de la norma demandada<\/p>\n
64. Antes de hacer referencia a las consideraciones fundamentales que guiar\u00e1n este estudio y de realizar el an\u00e1lisis concreto, la Sala Plena aclara que el estudio de vigencia tiene en cuenta (i) que el accionante aport\u00f3 elementos en favor de la vigencia del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020 ante la duda surgida desde el auto inadmisorio de la demanda y que, en efecto, (ii) no solo a trav\u00e9s de la Ley 2160 de 2021 sino de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, se han venido efectuando variaciones al estatuto general de la contrataci\u00f3n con impacto en autoridades y formas asociativas de las comunidades \u00e9tnicamente diferenciadas y, en particular teniendo en cuenta la demanda que se examina, de las comunidades ind\u00edgenas. Ahora bien, (iii) es preciso indicar que el estudio que, a continuaci\u00f3n se plantea, es aqu\u00e9l requerido para determinar si prima facie es posible entrar al estudio de la demanda presentada contra el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020.<\/p>\n
66. Consideraciones generales. Una disposici\u00f3n entra en vigencia desde su respectiva promulgaci\u00f3n y, por regla general, desde ese momento comienza a producir efectos jur\u00eddicos. A su vez, un texto normativo pierde vigencia, ya sea porque finalice el plazo que el precepto mismo prev\u00e9 o porque se produce el fen\u00f3meno de su derogaci\u00f3n. La derogaci\u00f3n consiste en la p\u00e9rdida de vigencia, parcial o total, de una norma como consecuencia de la entrada en vigor de otra disposici\u00f3n denominada \u201cderogatoria\u201d y debido a la imposibilidad l\u00f3gica de la aplicaci\u00f3n de ambas. Una norma vigente es, por ello, una norma perteneciente al sistema jur\u00eddico que no ha sido derogada.<\/p>\n
67. Conforme a la jurisprudencia constitucional y a los art\u00edculos 3 de la Ley 153 de 1887 y 70 y 71 del C\u00f3digo Civil, la derogatoria de una norma puede ser expresa o t\u00e1cita. Es expresa si una disposici\u00f3n expl\u00edcitamente y de manera formal y espec\u00edfica establece que deroga o subroga (reemplaza) otra u otras normas anteriores. A su vez, es t\u00e1cita en aquellos supuestos en los cuales la norma expedida resulta de\u00f3nticamente incompatible con una anterior.<\/p>\n
68. El efecto derogatorio tambi\u00e9n puede ser org\u00e1nico, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 3 de la Ley 153 de 1887. En este supuesto, el Legislador regula de manera integral la materia a la cual se refieren una o varias disposiciones anteriores, de manera que, con independencia de que exista o no contradicci\u00f3n entre estas y el nuevo r\u00e9gimen, su contenido queda enteramente subsumido en las reglas que este instaura. Las normas derogatorias comprenden el espacio jur\u00eddicamente regulado por el Legislador con anterioridad, de tal manera que, incluso si no hubiera una previsi\u00f3n similar a las subrogadas, el sistema jur\u00eddico brinda una nueva respuesta frente a los supuestos reglados por los preceptos precedentes.<\/p>\n
69. No se ha presentado un fen\u00f3meno derogatorio respecto del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020. En concepto de la Sala Plena, teniendo en cuenta los antecedentes rese\u00f1ados, el objetivo fundamental de la modificaci\u00f3n planteada por el enunciado demandado al Decreto -ley- 1088 de 1993 recay\u00f3 en el reconocimiento para las organizaciones ind\u00edgenas de celebrar contratos y convenios de manera directa con las entidades estatales. La novedad, en consecuencia, no estuvo en las asociaciones, pues \u00e9stas contaban con dicha posibilidad desde la expedici\u00f3n del Decreto -ley- 1088 en 1993.<\/p>\n
70. A partir de lo dicho, un primer elemento a destacar es que el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 80 de 1993, que regula la capacidad para contratar y que fue modificado por el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2160 de 2021, no prev\u00e9 la capacidad de contrataci\u00f3n de las organizaciones ind\u00edgenas, sino de los cabildos ind\u00edgenas y de las asociaciones de las autoridades ind\u00edgenas. Consistentemente con esta l\u00ednea, el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 80 de 1993 que contiene la definici\u00f3n de las entidades a contratar, luego de la modificaci\u00f3n realizada por el art\u00edculo 354 de la Ley 2294 de 2023, no incluye la definici\u00f3n de organizaci\u00f3n ind\u00edgena. Las definiciones que contiene son las de (i) cabildo ind\u00edgena, como una entidad p\u00fablica especial; (ii) asociaciones de cabildos ind\u00edgenas y\/o autoridades tradicionales ind\u00edgenas, como una entidad de derecho p\u00fablico; y (iii) consejo ind\u00edgena, como una forma de gobierno ind\u00edgena; esto es, nuevamente, no se refiere a las organizaciones indigenas.<\/p>\n
71. Por su parte, respecto a la causal de contrataci\u00f3n directa regulada en el art\u00edculo 2\u00ba, numeral 4\u00ba, de la Ley 1150 de 2007, la \u00faltima modificaci\u00f3n realizada por el art\u00edculo 353 de la Ley 2294 de 2023, se refiere a la que puede celebrarse por, entre otros, organizaciones ind\u00edgenas con capacidad para contratar; capacidad que, se insiste, no se encuentra regulada en la Ley 80 de 1993 ni en la Ley 1150 de 2007.<\/p>\n
72. En consecuencia, en atenci\u00f3n a que (i) ninguna de las leyes proferidas con posterioridad al Decreto -ley- 252 de 2020 ha derogado el art\u00edculo mencionado, (ii) no se ha presentado un fen\u00f3meno derogatorio org\u00e1nico, en tanto no se ha expedido la Ley prevista en el art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n ni las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y de la Ley 1150 de 2007 no regulan la capacidad de contrataci\u00f3n de las organizaciones ind\u00edgenas, no es posible afirmar que el art\u00edculo cuestionado haya perdido vigencia. Pero, adem\u00e1s de lo anterior, este art\u00edculo tiene mandatos particulares respecto de los cuales tampoco se evidencia una derogaci\u00f3n, como lo es el referido a que, en los convenios a los que hace referencia esa misma disposici\u00f3n, \u201cse tendr\u00e1 como aporte de las organizaciones ind\u00edgenas el conocimiento ancestral\u201d.<\/p>\n
73. As\u00ed entonces, en torno a la norma demandada debe se\u00f1alarse que las leyes 2160 de 2021 y 2294 de 2023 modificaron las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, en lo relacionado con la capacidad para contratar de los pueblos ind\u00edgenas con el Estado y las modalidades de selecci\u00f3n, y que, si bien se refiere a ciertas facultades de contrataci\u00f3n en cabeza de autoridades ind\u00edgenas, no abarca todo el campo regulatorio del Decreto 252 de 2020, objeto de estudio. En la medida en que no se puede concluir que la norma se encuentre derogada de manera expresa, t\u00e1cita y\/o integral, la Sala continuar\u00eda con el estudio de aptitud de la demanda.<\/p>\n
2.3. Requisitos de aptitud de la demanda en la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
74. La Corte Constitucional ha enfatizado que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad es expresi\u00f3n del derecho de participaci\u00f3n en una democracia, y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuraci\u00f3n normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la Rep\u00fablica. El ejercicio de dicho mecanismo, sin embargo, no est\u00e1 desprovisto de exigencias que, si bien no pueden constituirse en barreras para el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, est\u00e1n orientadas a dar cuenta (i) de la presunci\u00f3n de correcci\u00f3n de las leyes, con mayor precisi\u00f3n e intensidad de aquellas proferidas por el Congreso de la Rep\u00fablica, que deriva del car\u00e1cter epistemol\u00f3gico del proceso democr\u00e1tico, y de la pretensi\u00f3n de estabilidad del ordenamiento jur\u00eddico en beneficio de la seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por s\u00ed mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el que el escrito de la demanda permita orientar la participaci\u00f3n y el debate ciudadano.<\/p>\n
75. Por lo anterior, aunque en aplicaci\u00f3n del principio pro actione es preferible, en beneficio de un ordenamiento jur\u00eddico coherente y consistente, dictar una decisi\u00f3n de fondo a una inhibitoria, no le es dable a la Corte Constitucional corregir de oficio, ni subsanar aspectos oscuros, d\u00e9biles o no inteligibles dejados por el accionante, \u201cpues, se corre el riesgo de transformar una acci\u00f3n eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso.” As\u00ed entonces, las exigencias que rigen en esta materia no resultan contrarias al car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal m\u00ednima que tiene como finalidad permitir que la Corte Constitucional cumpla de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Carta Pol\u00edtica en esta materia, armonizando diversos principios institucionales y sustantivos.<\/p>\n
76. Bajo tal premisa, y partiendo del contenido del art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha precisado que, para que exista demanda en forma, el promotor del respectivo escrito de acusaci\u00f3n debe (i) se\u00f1alar las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) indicar las disposiciones superiores que estima infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constituci\u00f3n, lo que se traduce, a su vez, en la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad. El promotor de la acci\u00f3n, por supuesto, tambi\u00e9n debe explicar la raz\u00f3n por la cual estima que la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto (Arts. 241, CP y 2 del Decreto 2067 de 1991).<\/p>\n
77. En relaci\u00f3n con el tercero de los anteriores requisitos, la exigencia se traduce en que la acusaci\u00f3n presentada se apoye en razones (i) claras, esto es, cuando la acusaci\u00f3n formulada es comprensible y de f\u00e1cil entendimiento; (ii) ciertas, cuando la acusaci\u00f3n recae directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda; (iii) espec\u00edficas, en cuanto se defina o se muestre en forma di\u00e1fana la manera como la norma vulnera la Constituci\u00f3n; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que la acusaci\u00f3n contenga todos los elementos f\u00e1cticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.<\/p>\n
78. Cuando se satisfacen los requisitos atr\u00e1s se\u00f1alados, la Corte se encuentra en condiciones de adelantar el proceso judicial con el objetivo de establecer si lo acusado \u201cse somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido\u201d; de lo contrario, al juez constitucional le ser\u00e1 imposible \u201centrar en el examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen o no a la Constituci\u00f3n\u201d y, en tales circunstancias, no habr\u00e1 lugar a darle curso al proceso o habi\u00e9ndolo adelantado, culminar\u00e1 con una sentencia inhibitoria, sin que en este caso pueda oponerse una primera decisi\u00f3n de admisi\u00f3n dado que es en la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n, integrada por todos sus magistrados, en quien recae la competencia de proferir un fallo, determinando, previa deliberaci\u00f3n, si la demanda es apta o no.<\/p>\n
<\/p>\n
79. Recientemente la Sentencia C-269 de 2022 reiter\u00f3 que \u201clas decisiones adoptadas en los autos admisorios de las demandas de inconstitucionalidad ya sea por parte del magistrado sustanciador o en cumplimiento de un auto de s\u00faplica, no constituyen decisiones intangibles para la Sala Plena al momento de pronunciarse sobre el fondo del asunto. En ese sentido, el Pleno bien puede considerar que, aun cuando la demanda haya sido admitida, la decisi\u00f3n final puede resultar en un fallo inhibitorio total o parcial, existir cosa juzgada o incluso declarar la carencia actual de objeto, entre otros eventos que en principio fueron superados en la etapa admisoria. En suma, unos son los requisitos de admisibilidad de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, y otros, los requisitos para que se profiera una decisi\u00f3n de m\u00e9rito por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional\u201d. En esta direcci\u00f3n es importante destacar que el proceso de constitucionalidad inicia con un escrito ciudadano, pero, a partir de all\u00ed, se nutre a trav\u00e9s de las intervenciones de autoridades, expertos y ciudadan\u00eda, que, indudablemente, brindan elementos para una mejor comprensi\u00f3n de los debates jur\u00eddicos tra\u00eddos ante la Corte Constitucional; elementos que, en el marco de un procedimiento participativo, determinan las decisiones, incluso inhibitorias, que v\u00e1lidamente puede adoptar la Sala Plena en ejercicio de sus atribuciones constitucionales.<\/p>\n
80. A continuaci\u00f3n, se verificar\u00e1 el cumplimiento de los requisitos mencionados.<\/p>\n
2.4. Aplicaci\u00f3n de los requisitos al caso objeto de estudio<\/p>\n
81. La demanda objeto de estudio no satisface los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia; por lo tanto, la Sala dictar\u00e1 un fallo inhibitorio. Para este an\u00e1lisis se tendr\u00e1 en cuenta que (i) el accionante solamente present\u00f3 un cargo contra el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020, esto es, el que se funda en la presunta violaci\u00f3n de los principios de separaci\u00f3n del ejercicio del poder y de reserva de ley, y que (ii) aunque en la correcci\u00f3n de la demanda formul\u00f3 uno dirigido a evidenciar el supuesto desconocimiento de lo dispuesto en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n, la raz\u00f3n para su invocaci\u00f3n parti\u00f3 de aquello que comprendi\u00f3 que se le exig\u00eda en el auto inadmisorio de la demanda -aunque no estaba de acuerdo-. Con todo, y pese a que el auto que orden\u00f3 la admisi\u00f3n de la demanda -en sede de s\u00faplica- no se expuso expl\u00edcitamente su comprensi\u00f3n sobre este argumento, se proceder\u00e1n a explicar las razones por las cuales la invocaci\u00f3n del art\u00edculo 355 superior tampoco dar\u00eda lugar a emprender un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
82. El requisito de certeza, seg\u00fan se explic\u00f3, se refiere a la relaci\u00f3n entre un texto escrito y el mandato que este contiene o, en t\u00e9rminos m\u00e1s precisos, entre la disposici\u00f3n jur\u00eddica y la norma. El tr\u00e1nsito de la una a la otra exige un ejercicio de interpretaci\u00f3n y, en virtud de las caracter\u00edsticas del lenguaje, los prop\u00f3sitos del Legislador y la distribuci\u00f3n de competencias entre las autoridades p\u00fablicas en el Estado constitucional de derecho, este ejercicio no suele conducir a respuestas un\u00edvocas sino a un marco razonable de comprensi\u00f3n.<\/p>\n
83. Por estas razones, la condici\u00f3n de certeza no exige de los accionantes precisi\u00f3n absoluta, sino un acercamiento razonable o plausible a la disposici\u00f3n jur\u00eddica y la norma que contiene, al tiempo que rechaza aproximaciones por completo subjetivas o caprichosas, sin bases en el texto normativo objeto de estudio, y que reflejen ausencia de inter\u00e9s por el sentido que el legislador pretendi\u00f3 incorporar a las disposiciones puestas bajo consideraci\u00f3n del tribunal constitucional.<\/p>\n
84. Toda interpretaci\u00f3n comienza por el conocimiento del texto, pero no necesariamente se agota all\u00ed. La voluntad del Congreso de la Rep\u00fablica o del \u00f3rgano de producci\u00f3n correspondiente, las finalidades de la regulaci\u00f3n, la relaci\u00f3n entre la norma analizada y otras del mismo cuerpo normativo, la aspiraci\u00f3n de interpretarla de la manera m\u00e1s acorde a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u2013y, de ser el caso, que con mayor fuerza propicie la eficacia de los derechos fundamentales, dan cuerpo y depuran la interpretaci\u00f3n. Adem\u00e1s, como no existe texto sin contexto, no resulta adecuado considerar las disposiciones como entidades aisladas que no pueden articularse con otros enunciados jur\u00eddicos, sino perseguir su lectura sistem\u00e1tica.<\/p>\n
85. En el caso objeto de estudio, el accionante pretende demostrar el desconocimiento del principio de separaci\u00f3n funcional de los \u00f3rganos que integran el poder p\u00fablico, una intromisi\u00f3n del Ejecutivo en las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica, en especial, en una materia amparada por reserva de ley, o denunciar un exceso en el ejercicio de una habilitaci\u00f3n normativa, todos aspectos que tienen que ver con la competencia del \u00f3rgano que dict\u00f3 la norma cuestionada.<\/p>\n
86. En este sentido, el Decreto 252 de 2020 fue dictado en desarrollo del art\u00edculo 56 Transitorio con el prop\u00f3sito de modificar una norma anterior que fue dictada con base en las mismas facultades. El accionante \u2013aunque es consciente de esta caracter\u00edstica de la norma demandada\u2013 sigue un curso de argumentaci\u00f3n en el que lo trata como un estatuto dictado por facultades distintas. Pero el Decreto 252 de 2020, que contiene la norma demandada tiene una naturaleza que debe comprenderse adecuadamente para analizar si el Gobierno nacional excedi\u00f3 las facultades que invoc\u00f3 para dictarlo. Este decreto fue dictado en ejercicio de una facultad constitucional especial, pues\u00a0se trata de un desarrollo del art\u00edculo 56 Transitorio, disposici\u00f3n que refleja la aspiraci\u00f3n de materializar cambios trascendentales en el r\u00e9gimen constitucional, a partir de la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991.<\/p>\n
87. Adem\u00e1s, como se explic\u00f3 en el ac\u00e1pite sobre el alcance de la norma demandada, seg\u00fan la Sentencia C-617 de 2015, la competencia atribuida al Gobierno nacional en el art\u00edculo 56 Transitorio, en el sentido de dictar normas que permitan el ejercicio de la autonom\u00eda territorial de los pueblos ind\u00edgenas mientras se dicta la ley org\u00e1nica que desarrolle el concepto de entidad territorial ind\u00edgena, es una competencia amplia, cualificada, condicionada, que no se encuentra limitada temporalmente, cuyo ejercicio puede concretarse en diferentes instrumentos normativos, que no puede interpretarse de forma extensiva y que tiene un efecto concreto en materia de control de constitucionalidad.<\/p>\n
88. Tales cambios constitucionales en la materia incluyen (i) la autonom\u00eda territorial, (ii) el reconocimiento y protecci\u00f3n de la diversidad \u00e9tnica y cultural, (iii) el principio de igual consideraci\u00f3n por la dignidad de todas las culturas (o igualdad entre culturas) y (iv) el reconocimiento de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas y, por extensi\u00f3n, de otros pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
89. La doctrina del bloque de constitucional, que maximiza la comprensi\u00f3n de los derechos fundamentales con las luces del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, prev\u00e9 como pilares de estos derechos, el respeto por la diferencia, el reconocimiento de la autonom\u00eda y \u00a0la propiedad colectiva de las tierras y territorios de los pueblos \u00e9tnicos. En armon\u00eda con este paradigma, el art\u00edculo 63 reconoci\u00f3 el car\u00e1cter inembargable, imprescriptible e inalienable de las tierras y territorios de los pueblos ind\u00edgenas; y los art\u00edculos 246 y 286 superiores, la autonom\u00eda jurisdiccional, pol\u00edtica y econ\u00f3mica de estos sujetos colectivos.<\/p>\n
90. El constituyente pens\u00f3 tambi\u00e9n que el ejercicio de esta autonom\u00eda en el r\u00e9gimen territorial actual, deb\u00eda conducir a la creaci\u00f3n de entidades territoriales ind\u00edgenas. Al prever, por una parte, de las dificultades del cambio, incluidas las que tienen que ver con los intereses coyunturales de las mayor\u00edas pol\u00edticas y su criterio de oportunidad y conveniencia; y ser consciente, por otra, de la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n y el mandato de eficacia de los derechos fundamentales, dict\u00f3 el varias veces mencionado art\u00edculo 56 Transitorio. Una norma que ordena al Congreso crear por ley org\u00e1nica las entidades territoriales ind\u00edgenas y faculta al presidente para dictar normas que permitan el ejercicio de la autonom\u00eda, en caso de ausencia de regulaci\u00f3n legislativa.<\/p>\n
91. De lo expuesto surge una reflexi\u00f3n central sobre la ausencia de certeza de la demanda, condici\u00f3n necesaria para iniciar un estudio de fondo. Son distintos los l\u00edmites de la potestad reglamentaria y la habilitaci\u00f3n legislativa excepcional -sometida a limitaciones sustantivos y temporales- a los que se derivan de los art\u00edculos transitorios de la Carta Pol\u00edtica y, en particular, del art\u00edculo 56 referido. Y, sin embargo, el accionante considera que el art\u00edculo demandado es una norma a la que le son aplicables los l\u00edmites de los primeros dos campos normativos y no los espec\u00edficos del desarrollo transitorio de la Constituci\u00f3n para asegurar la eficacia de los derechos.<\/p>\n
92. En esos t\u00e9rminos, el Decreto 252 de 2020 no es un decreto reglamentario ni tampoco un decreto con fuerza de ley expedido por virtud del art\u00edculo 150.10 superior. Los art\u00edculos transitorios que habilitan al Gobierno a dictar ciertas normas dan lugar a reglamentos constitucionales. Y esto es importante al momento de analizar la aptitud de la demanda de la referencia, pues el actor, sin tomar en consideraci\u00f3n que la interpretaci\u00f3n razonable de este decreto exig\u00eda la lectura de su t\u00edtulo y, por lo tanto, su calificaci\u00f3n de reglamento constitucional, lo interpreta como una norma que desconoce las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica y la reserva de ley, pese a que cuenta con una fuente constitucional clara que lo dota de legitimidad, en un contexto en el que la Ley referida en el art\u00edculo 329 superior no se ha expedido.<\/p>\n
93. Adem\u00e1s de lo anterior, tal como de ello da cuenta la ONIC, la lectura que hace el accionante de la disposici\u00f3n prevista en el art\u00edculo demandado es equivocada desde dos aristas. La primera, el accionante menciona que se permite a las asociaciones y organizaciones contratar \u201ccualquier tipolog\u00eda contractual y con cualquier objeto\u201d y esta es una interpretaci\u00f3n que desconoce el contexto en el que se inscribe la disposici\u00f3n, en el que es claro que la contrataci\u00f3n tiene por objeto el desarrollo integral de las comunidades ind\u00edgenas. El accionante realiza una interpretaci\u00f3n aislada del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020 y no lo inscribe, sistem\u00e1ticamente, en la normativa en la que se incorpora. En particular, el art\u00edculo 3\u00ba del Decreto -ley- 1088 de 1993 establece que las acciones permitidas bajo su amparo tienen por objeto \u201cel desarrollo integral de las comunidades ind\u00edgenas\u201d, para lo cual, podr\u00e1n desarrollar acciones tales como \u201c[f]omentar en sus comunidades proyectos de salud, educaci\u00f3n y vivienda en coordinaci\u00f3n con las respectivas autoridades nacionales, regionales o locales y con sujeci\u00f3n a las normas legales pertinentes.\u201d En este sentido, la lectura del alcance contractual que da el demandante a la disposici\u00f3n demandada desconoce la necesidad de conceder su sentido en el marco de la norma de la que hace parte.<\/p>\n
94. Aunado a lo anterior, como lo indic\u00f3 la OPIAC, el demandante se limit\u00f3 a indicar que las asociaciones son entidades de derecho p\u00fablico de car\u00e1cter especial, pero no se pronunci\u00f3 ni siquiera sobre la naturaleza de las organizaciones ind\u00edgenas a que se refiere la norma. Por lo anterior, se refuerza la raz\u00f3n de rechazo y que recae sobre el requisito de certeza.<\/p>\n
Pertinencia<\/p>\n
95. La conclusi\u00f3n alcanzada en torno a la ausencia de certeza impacta tambi\u00e9n la pertinencia del cargo, pues el actor propuso, como par\u00e1metro de control, los art\u00edculos 113 (separaci\u00f3n funcional de los \u00f3rganos que integran el poder p\u00fablico), 114 y 150 (funciones del Congreso y, en especial, reserva para dictar el Estatuto General de Contrataci\u00f3n para la Administraci\u00f3n P\u00fablica) y 121 (principio de legalidad y cl\u00e1usula de competencia) de la Constituci\u00f3n. Estas normas son muy importante para el sistema republicano, pues definen la facultad general de dictar leyes del Congreso de la Rep\u00fablica, as\u00ed como la posibilidad de habilitaci\u00f3n excepcional desde el Congreso para que el Presidente lo haga en materias y tiempos precisos; y porque prev\u00e9n la facultad general de este \u00faltimo para desarrollar o reglamentar las leyes, con miras a su ejecuci\u00f3n.<\/p>\n
96. Sin embargo, a pesar de su importancia, no son las normas que regulan la facultad invocada por el Presidente de la Rep\u00fablica, que es la de reglamentar de manera excepcional y transitoria la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dando lugar a decretos sui generis, con fuerza de ley. El accionante no tuvo en consideraci\u00f3n, adem\u00e1s, que el propio art\u00edculo 56 Transitorio fue invocado para dictar el decreto 1088 de 1993, cuyo art\u00edculo 10 fue modificado por la norma ahora demandada. Y, en especial, que ya la Corte Constitucional ha considerado v\u00e1lido que, con base en esa misma disposici\u00f3n transitoria, se haya dictado el Decreto 1953 de 2014, para propiciar la autonom\u00eda en los territorios ancestrales y resguardos ind\u00edgenas.<\/p>\n
97. Como los l\u00edmites de competencia asociados al numeral 10 del art\u00edculo 150, y al numeral 11 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n son espec\u00edficos, y el accionante no explic\u00f3 por qu\u00e9 raz\u00f3n deben aplicarse al ejercicio de una funci\u00f3n derivada del art\u00edculo 56 Transitorio, entonces puede concluirse que la demanda no logr\u00f3 establecer el par\u00e1metro de control pertinente para el caso, la norma y la censura que pretende poner en conocimiento del Tribunal constitucional. En especial, al no reconocer las particularidades de la habilitaci\u00f3n constitucional derivada del art\u00edculo 56 transitorio y al suponer que \u00e9sta entraba en disputa con la atribuida al Congreso de la Rep\u00fablica, lleg\u00f3 a meros ejercicios de conveniencia que tienden es a sugerir lo que un ordenamiento constitucional deber\u00eda promover, esto es, pr\u00e1cticas deliberativas que, en su concepto, son exclusivas del Legislador ordinario y que impedir\u00edan la expedici\u00f3n del Decreto -ley- 252 de 2020.<\/p>\n
Especificidad<\/p>\n
98. La ausencia de certeza y pertinencia conduce a un problema argumentativo adicional. Desde la perspectiva que asume el accionante, el art\u00edculo desconoce la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues viola la reserva de ley (art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n) y el principio de separaci\u00f3n funcional de los \u00f3rganos que integran el poder p\u00fablico (Art\u00edculo 113, ib\u00eddem). Sin embargo, el accionante es consciente de que este decreto se dict\u00f3 en ejercicio de facultades establecidas en el art\u00edculo 56 Transitorio, \u00a0hecho que le parece insuficiente para dictar normas sobre contrataci\u00f3n estatal directa entre autoridades de los pueblos ind\u00edgenas y autoridades estatales.<\/p>\n
99. El actor no explica esa insuficiencia; no toma en consideraci\u00f3n el fundamento normativo invocado por el Presidente de la Rep\u00fablica al dictar el Decreto 252 de 2020; y tampoco presenta razones para sostener que esa motivaci\u00f3n, ese t\u00edtulo, constituye en realidad un error o una violaci\u00f3n de la Carta Pol\u00edtica. Por esa v\u00eda, su cuestionamiento se torna no solo vago y gen\u00e9rico, sino \u00a0inexistente: para proceder a un pronunciamiento de fondo ser\u00eda imprescindible que el accionante explicara por qu\u00e9 se desconoci\u00f3 el margen del art\u00edculo 56 Transitorio o por qu\u00e9 este no pod\u00eda ser invocado como en efecto lo hizo el presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
100. \u00a0Como el sentido, alcance y l\u00edmites del ejercicio de reglamentar la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica mediante la habilitaci\u00f3n excepcional de los art\u00edculos transitorios difieren del sentido, alcance y l\u00edmite de reglamentar la ley o ejercer la potestad reglamentaria por habilitaci\u00f3n del Congreso, es inevitable que no sea claro el mecanismo de violaci\u00f3n de la Carta propuesto por el actor.<\/p>\n
101. As\u00ed, la acusaci\u00f3n no es espec\u00edfica porque el demandante no plantea ning\u00fan argumento que explique (i) por qu\u00e9 raz\u00f3n el art\u00edculo demandado excede las facultades previstas en el art\u00edculo 56 transitorio de la Constituci\u00f3n y, en especial, por qu\u00e9 no es posible considerar que la habilitaci\u00f3n seg\u00fan la cual \u201cel Gobierno podr\u00e1 dictar las normas (\u2026) relativas al funcionamiento de los territorios ind\u00edgenas y su coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales\u201d no comprende la regulaci\u00f3n de aspectos contractuales. Tampoco justifica (ii) por qu\u00e9 el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 150 superior impedir\u00eda al Gobierno nacional regular aspectos de la contrataci\u00f3n p\u00fablica a trav\u00e9s de normas que tienen un estatus como el previsto en el Decreto -ley- 252 de 2020; y (iii) de qu\u00e9 manera la facultad de proferir reglamentos constitucionales en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica desconoce la separaci\u00f3n funcional de los \u00f3rganos que integran el poder p\u00fablico, pese a que la jurisprudencia ha reconocido que se trata de una herramienta de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre ramas del poder p\u00fablico.<\/p>\n
102. En l\u00ednea con lo expuesto, (iv) el actor no brind\u00f3 razones precisas para estimar vulnerados cada uno de los textos constitucionales que plantea como par\u00e1metro de control y, por el contrario, presenta una argumentaci\u00f3n general y abstracta. (v) No present\u00f3 argumentos que expliquen c\u00f3mo la reserva de ley se puede afectar con la expedici\u00f3n de un decreto que deriva de una habilitaci\u00f3n constitucional; y (iv) no dio razones que acrediten \u00a0por qu\u00e9 el objetivo de desarrollo integral de las comunidades ind\u00edgenas mediante el fomento de proyectos relacionados, entre otras cosas, con la vivienda en coordinaci\u00f3n con las respectivas autoridades nacionales, regionales o locales, no corresponde con la competencia que fue concedida al Gobierno nacional en el art\u00edculo transitorio 56 de la Constituci\u00f3n para dictar normas relativas al funcionamiento de los territorios ind\u00edgenas y su coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades territoriales.<\/p>\n
103. \u00a0 Ahora bien, la Sala advierte que en este caso no se trata de que el accionante desconozca, por ejemplo, que la Corte Constitucional ha considerado que el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n puede expedirse a trav\u00e9s de una ley ordinaria y que, por lo tanto, incluso podr\u00eda ser un asunto a ser regulado por el Ejecutivo en virtud de facultades extraordinarias; ni que desconozca el alcance del art\u00edculo 56 transitorio previsto en la Constituci\u00f3n, conforme a lo dispuesto en la Sentencia C-617 de 2015, seg\u00fan la cual esta competencia no estaba sometida a un t\u00e9rmino sino a una condici\u00f3n y, adem\u00e1s, deb\u00eda entenderse en un sentido amplio, m\u00e1xime cuando, luego de m\u00e1s de tres d\u00e9cadas, no se ha proferido la Ley de que trata el art\u00edculo 329 de la Constituci\u00f3n. No obstante, contrariando dichas posturas claras y reiteradas, sin justificaci\u00f3n, el accionante considera que el art\u00edculo 56 transitorio no era suficiente para expedir el Decreto -ley- 252 de 2020, en particular su art\u00edculo 1\u00ba, lo que evidencia la formulaci\u00f3n de argumentos vagos que tampoco generan una m\u00ednima duda de inconstitucionalidad.<\/p>\n
Cuesti\u00f3n final<\/p>\n
105. \u00a0Ahora bien, a partir de la interpretaci\u00f3n del auto inadmisorio de la demanda, el accionante present\u00f3 una consideraci\u00f3n adicional, relacionada con el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n, que, en su segundo inciso prev\u00e9 normas que habilitan la contrataci\u00f3n con entidades de derecho privado, como las asociaciones. En su escrito de correcci\u00f3n, el actor plante\u00f3 que el art\u00edculo 355 no resultar\u00eda aplicable al escenario objeto de estudio, pues la norma constitucional habla de entidades privadas, mientras que las autoridades ind\u00edgenas son de derecho p\u00fablico.<\/p>\n
106. \u00a0Este argumento no es acertado, pues al observar tanto el texto del Decreto -ley- 252 de 2020, como su motivaci\u00f3n, resulta claro que parte de la discusi\u00f3n que llev\u00f3 a su promulgaci\u00f3n era la extensi\u00f3n de la facultad de contrataci\u00f3n en cabeza de los cabildos y otras figuras de autoridades, estas podr\u00edan extenderse a organizaciones que re\u00fanen pueblos o de segundo grado, as\u00ed como a organizaciones que se ocupan de la defensa de los derechos de los pueblos ind\u00edgenas. En otros t\u00e9rminos, el accionante supone que el art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n no tiene nada que ver con el Decreto -ley- 252 de 2020, objeto de estudio, pasando por alto que se invoca de manera expl\u00edcita en la exposici\u00f3n de motivos del citado decreto, sin perjuicio de que este \u00faltimo se haya dictado en ejercicio de las facultades conferidas por el art\u00edculo 56 transitorio constitucional.<\/p>\n
107. \u00a0El actor asume, adem\u00e1s, que el art\u00edculo demandado (1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020) no dice que la finalidad de la contrataci\u00f3n a la que habilita se encuentre en el impulso de programas y actividades de inter\u00e9s p\u00fablico, acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo, y considera que abre la contrataci\u00f3n a las organizaciones destinatarias para que adelanten cualquier tipo de contrataci\u00f3n. Esta interpretaci\u00f3n no resulta acertada, puesto que el Decreto -ley- 1088 de 1993, que es la norma modificada por el art\u00edculo demandado, tiene por objeto el desarrollo integral de las comunidades ind\u00edgenas, lo que constituye, en efecto y prima facie, un asunto de inter\u00e9s p\u00fablico.<\/p>\n
108. Este argumento que pretendi\u00f3 construir entonces carece tamb\u00eden de certeza, pues parte de una visi\u00f3n incompleta del art\u00edculo demandado y de especificidad porque no contribuye a explicar las razones y la manera en que la norma objeto de estudio desconoce la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El accionante, como se mencion\u00f3 respecto del cargo antes analizado, indic\u00f3 que el art\u00edculo 1\u00ba demandado se refiere a asociaciones ind\u00edgenas y que estas son de naturaleza p\u00fablica, por lo cual no se aplica el art\u00edculo 355, inciso 2\u00ba, de la Constituci\u00f3n; sin embargo, no se pronuncia sobre la naturaleza de las organizaciones ind\u00edgenas que, se insiste, son el centro de la modificaci\u00f3n al art\u00edculo 10\u00ba del Decreto -ley- 1088 de 1993. Por todo lo expuesto, no tiene la capacidad para generar una duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Es decir, que carece de suficiencia para provocar un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
3. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
109. \u00a0La Corte examin\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Evaristo Ra\u00fal Guti\u00e9rrez Armenta contra el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020, \u201cPor el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993\u201d. Tras analizarse que (i) la disposici\u00f3n cuestionada, pese a las modificaciones normativas introducidas por las leyes 2160 de 2021 y 2294 de 2023 a las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 (fundamentos jur\u00eddicos Nos. 69 a 73, supra); la Sala Plena concluy\u00f3 que (ii) el cargo presentado por el accionante fundado en la presunta lesi\u00f3n de los principios de separaci\u00f3n funcional del ejercicio del poder y de reserva de ley, no satisfac\u00eda los criterios de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia (fundamentos jur\u00eddicos Nos. 82 a 104, supra), en raz\u00f3n, principalmente, a que desconoci\u00f3 el alcance de la competencia que fue atribuida al Gobierno nacional en el art\u00edculo 56 transitorio y no logr\u00f3 demostrar por qu\u00e9, su ejercicio, ir\u00eda en contrav\u00eda de la separaci\u00f3n funcional del ejercicio del poder ni la reserva de ley. Finalmente, teniendo en cuenta que el accionante invoc\u00f3 un argumento dirigido a cuestionar la sujeci\u00f3n de la disposici\u00f3n al art\u00edculo 355 superior, la Sala Plena concluy\u00f3 que esta invocaci\u00f3n (iii) tampoco satisfac\u00eda los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia (fundamentos jur\u00eddicos Nos. 105 a 108), en tanto el accionante ni siquiera reconoci\u00f3 que esa disposici\u00f3n s\u00ed fue mencionada por el Gobierno nacional en la parte motiva del Decreto -ley- 252 de 2020.<\/p>\n
110. Por las razones expuestas, la Sala concluye que la demanda no contiene un cargo de inconstituiconalidad y, por lo tanto, se inhibir\u00e1 de fallar.<\/p>\n
En merito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
\u00daNICO. Declararse inhibida para decidir la constitucionalidad del art\u00edculo 1\u00ba del Decreto 252 de 2020.<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
Sentencia C-362 de 2023<\/p>\n
M.P. Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Sentencia C-362 de 2023 M.P. Diana Fajardo Rivera REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-362 de 2023 Referencia: Expediente D-14986 Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1\u00ba del Decreto -ley- 252 de 2020, \u201c[p]or el cual se adiciona el Decreto 1088 de 1993\u201d Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera Bogot\u00e1 D.C., trece (13) de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28734","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28734","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28734"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28734\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28734"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28734"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28734"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}