<\/p>\n
Expediente D-15122 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
Sentencia C-363 de 2023<\/p>\n
Referencia: Expediente D-15122<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, \u00abpor medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones\u00bb<\/p>\n
Demandante: Javier Ortiz Mu\u00f1oz<\/p>\n
Magistrado sustanciador:<\/p>\n
Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0El 12 de enero de 2023, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Javier Ortiz Mu\u00f1oz demand\u00f3 el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, \u00abpor medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones\u00bb. En s\u00edntesis, el actor concentra la demanda en el desconocimiento de la Sentencia C-101 de 2022, mediante la cual la Corte ejerci\u00f3 control de constitucionalidad sobre el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, que le permit\u00eda a los departamentos y municipios imponer tasas y sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana.<\/p>\n
2. Mediante auto del 6 de febrero del 2023, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda. Por tanto, comunic\u00f3 el inicio del proceso al presidente de la Rep\u00fablica, al presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al ministro del Interior, al ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al ministro de Defensa Nacional y al ministro de Justicia, para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justificaban la constitucionalidad de la norma sometida a control. A su vez, se invit\u00f3 a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a la Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales \u2013Asocapitales\u2013 y a la Federaci\u00f3n Colombiana de Departamentos, para que, si lo estimaban conveniente, emitieran concepto. As\u00ed mismo, orden\u00f3 fijar en lista el expediente y requerir el concepto de la procuradora general de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
3. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Naci\u00f3n, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
. LA NORMA DEMANDADA<\/p>\n
4. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, objeto de la demanda.<\/p>\n
LEY 2272 DE 2022<\/p>\n
(noviembre 4)<\/p>\n
Por medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Cap\u00edtulo IV<\/p>\n
Otras disposiciones<\/p>\n
Art\u00edculo 12. Cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2\u00b0 del art\u00edculo 8\u00b0 y 3\u00b0 del par\u00e1grafo del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, est\u00e9n recaudando el tributo creado con fundamento en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico domiciliario, o de los municipios, los bienes ra\u00edces, sujetos al impuesto predial, podr\u00e1n continuar cobr\u00e1ndolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
5. 5. \u00a0El accionante afirma que las expresiones acusadas contrar\u00edan los art\u00edculos 13, 95-9, 116, 105-12, 241-4, 243-2, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para demostrarlo, formula cuatro cargos.<\/p>\n
6. En el cargo primero, el demandante plantea que se vulneran los art\u00edculos 116, 241-4 y 243-2 de la Constituci\u00f3n, puesto que la disposici\u00f3n acusada no fija el hecho generador de la tasa, sino que, por el contrario, desconoce la decisi\u00f3n de la Corte al validar el cobro realizado por algunos entes territoriales respecto de un tributo que fue declarado inconstitucional. Insiste en que, en vez de adoptar la norma requerida por la sentencia, el Congreso opt\u00f3 por validar una situaci\u00f3n contraria a la Carta Pol\u00edtica, en desacato de lo ordenado por la Corte y en contravenci\u00f3n del principio de cosa juzgada constitucional.<\/p>\n
7. La demanda, en el cargo segundo, afirma que se desconocen los art\u00edculos 150-12, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Ello, debido a que persiste la vulneraci\u00f3n del principio de legalidad tributaria al omitirse, por parte del Congreso, la definici\u00f3n normativa de los elementos esenciales de la tasa y a partir de una indebida delegaci\u00f3n de esa competencia a las entidades territoriales. Considera que \u00abel Congreso no fij\u00f3 directamente el hecho gravable de estos tributos si no se atuvo al ya definido por las entidades territoriales siempre que correspondiera a unas caracter\u00edsticas definidas por el legislador con posterioridad a la creaci\u00f3n de los tributos en el orden territorial. En otros t\u00e9rminos, el Legislador no defini\u00f3 ning\u00fan hecho gravable sino que declar\u00f3, cu\u00e1les, dentro de los definidos por las entidades territoriales, consideraba v\u00e1lidos\u00bb. Adicionalmente, se\u00f1ala que se infringe el principio de irretroactividad tributaria, puesto que la norma permite que ingresos fiscales cuya base legal fue declarada inconstitucional, puedan seguir siendo recaudados y sin que el legislador haya cumplido su deber de definir el hecho generador de la tarifa.<\/p>\n
8. El demandante considera, en el tercer cargo, que se desconocen los art\u00edculos 13, 95-9 y 363 superiores, debido a que la disposici\u00f3n acusada impone un trato discriminatorio e inequitativo frente a los usuarios de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y de aquellos que deben pagar el impuesto predial de bienes ra\u00edces. Ello, por cuanto aquellos que eran responsables de tasas creadas al amparo de la legislaci\u00f3n anterior seguir\u00e1n estando obligados a su pago, mientras que quienes no estaban sujetos a la tasa, en virtud de que la entidad territorial respectiva no hab\u00eda cobrado ese ingreso tributario o lo hac\u00edan por un hecho generador distinto, mantienen esa condici\u00f3n, sin que medie una raz\u00f3n constitucionalmente atendible para prodigar un trato diferenciado. As\u00ed mismo, expresa diversos argumentos para demostrar que la medida no es necesaria y, antes bien, se muestra arbitraria e injustificada.<\/p>\n
9. Adicionalmente, dentro de la censura contenida en el tercer cargo, estima aquel que ese trato inequitativo e injustificado tambi\u00e9n se ve reflejado en \u00ablos sujetos activos en tanto que la autorizaci\u00f3n para seguir cobrando un tributo declarado inexequible, solo se extiende a las entidades territoriales que hayan tenido la suerte de que, al definir la tasa o sobretasa de seguridad ciudadana de que trata el art\u00edculo 8 de la Ley 1421 de 2010, escogieron como hecho generador, en el caso de los departamentos, la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico domiciliario y, en el de los municipios, los bienes ra\u00edces, sujetos al impuesto predial, mientras que las dem\u00e1s entidades territoriales que no establecieron el tributo con fundamento en el referido art\u00edculo 8 o que, habi\u00e9ndolo establecido, no perfilaron los hechos generadores que, a posteriori, el legislador califica como id\u00f3neos, no tendr\u00e1n la posibilidad de disfrutar de esta renta\u00bb.<\/p>\n
10. Por \u00faltimo, como cuarto cargo, el actor afirma que la disposici\u00f3n censurada es contraria al art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, al imponer un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas. Recuerda que, conforme con la jurisprudencia constitucional, las tasas pretenden recuperar los costos en que el Estado incurre para la prestaci\u00f3n de determinados servicios. Por tanto, carece de sentido que el criterio para fijar la responsabilidad tributaria por una tasa vinculada a la seguridad ciudadana, sea la titularidad de los servicios p\u00fablicos domiciliarios.<\/p>\n
. INTERVENCIONES<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero<\/p>\n
11. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero considera que le asiste raz\u00f3n al demandante cuando advierte que el Congreso no corrigi\u00f3 los defectos que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad parcial del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. Por el contrario, se limit\u00f3 a validar algunos hechos generadores establecidos previamente por algunas entidades territoriales, \u00abdejando sin autorizaci\u00f3n a las dem\u00e1s entidades para establecer los tributos ah\u00ed permitidos\u00bb.<\/p>\n
12. En particular, se\u00f1ala que, del tenor literal de la norma acusada, se infiere que el tributo all\u00ed indicado se limita a los departamentos y municipios que hubieren establecido el tributo en sus jurisdicciones, cuyos hechos generadores fueren la suscripci\u00f3n de un servicio p\u00fablico domiciliario o los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial. As\u00ed, advierte lo siguiente:<\/p>\n
(i) El Congreso, en el marco de sus competencias, acat\u00f3 la Sentencia C-101 de 2022, al establecer como hecho generador de las tasas y sobretasas los definidos previamente por algunas entidades territoriales. Por consiguiente, la norma no vulnera los art\u00edculos 116, 241-4 y 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
(ii) Con la adopci\u00f3n de los hechos generadores previstos por algunas entidades territoriales en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, el Congreso define los hechos generadores que regir\u00e1n a futuro, raz\u00f3n por la cual, no es posible hablar de irretroactividad de la norma, pues tales hechos generadores aplicar\u00e1n inmediatamente entre en vigencia la ley. Adem\u00e1s, el hecho generador se basa en la efectiva prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico y el tributo tiene una naturaleza retributiva. En consecuencia, la disposici\u00f3n demandada no contrar\u00eda los art\u00edculos 150-2 y 363 de la Carta.<\/p>\n
(iii) Con todo, la norma es inequitativa frente a los sujetos activos. Debido a que el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 subordina la aplicaci\u00f3n del tributo establecido \u00fanica y exclusivamente a los departamentos y municipios que hubieren adoptado la tasa o sobretasa sobre la suscripci\u00f3n de contratos de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios o sobre bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial y no autoriza a las dem\u00e1s entidades territoriales. De este modo, el tributo crea un trato discriminatorio entre entidades territoriales.<\/p>\n
13. En suma, este interviniente solicita la inexequibilidad de la norma, pues vulnera el derecho a la igualdad de las entidades territoriales.<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios<\/p>\n
14. La entidad inicia su intervenci\u00f3n advirtiendo que la norma acusada es confusa, \u00aben la medida en que no parece f\u00e1cil entender si s\u00f3lo los entes territoriales que hab\u00eda establecido y ven\u00edan cobrando el tributo pueden seguirlo haciendo, o si aqu\u00e9llos que no lo han adoptado pueden expedir la respectiva ordenanza o acuerdo con sujeci\u00f3n al hecho generador que para cada caso se prev\u00e9\u00bb. Con todo, se\u00f1ala que la norma establece el hecho generador, que fue lo que ech\u00f3 de menos la Corte en la Sentencia C-101 de 2022. Por consiguiente, el legislador cumpli\u00f3 con lo ordenado por esta Corporaci\u00f3n. Adem\u00e1s, la disposici\u00f3n no desconoce el principio de irretroactividad, pues \u00abni la ley dice ni posibilita entender que su contenido suponga la convalidaci\u00f3n de cobro de tributos por Departamentos y Municipios en el pasado, sino que est\u00e1 aludiendo a una situaci\u00f3n futura, autorizando que en lo sucesivo se puedan cobrar esos tributos con base en los hechos generadores que la ley indica\u00bb. As\u00ed mismo, no ve raz\u00f3n alguna por la cual el legislador no tenga la facultad de establecer como hechos generadores la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico o los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial para crear una tasa o sobretasa destinada a financiar los fondos-cuenta territoriales de convivencia y seguridad ciudadana, dada la amplitud del concepto.<\/p>\n
15. No obstante, advierte que el test de proporcionalidad propuesto por el demandante para estudiar si se desconoce el principio de igualdad, no solo se debe aplicar con relaci\u00f3n a los contribuyentes sino tambi\u00e9n respecto a las entidades territoriales. Esto, con el fin de verificar si es conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica una interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual aquellos entes territoriales que no hayan creado las tasas o sobretasas, o las que lo hicieron tomando con base un hecho generador diferente a los que la ley prev\u00e9 diferenciadamente para departamentos o municipios, no podr\u00e1n en adelante crear esos tributos con apego a la norma objeto de demanda. En tanto la seguridad ciudadana es un asunto que afecta a todas las entidades territoriales, la entidad solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada en el sentido de que todas las entidades territoriales puedan establecer los tributos, en los t\u00e9rminos que autoriza la norma.<\/p>\n
Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales<\/p>\n
16. La entidad recuerda que es competencia exclusiva del legislador precisar el hecho generador de cualquier tributo territorial y autorizar a las corporaciones pol\u00edtico-administrativas para crear una obligaci\u00f3n tributaria. Para el caso concreto, la interviniente considera que el legislador, en efecto, defini\u00f3 el hecho generador. Para los departamentos, consiste en la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico y, respecto de los municipios, recae sobre los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial. Por tanto, concluye que la norma acusada cumple con el requisito de legalidad tributaria.<\/p>\n
18. Finalmente, se\u00f1ala que cuatro (4) departamentos, noventa y cuatro (94) municipios y dos (2) ciudades capitales hab\u00edan recibido ingresos con ocasi\u00f3n del tributo establecido en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022. Por tanto, se ver\u00edan seriamente afectados si la Corte declara la inexequibilidad de la norma.<\/p>\n
Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos<\/p>\n
19. La interviniente comienza su an\u00e1lisis indicando que la necesidad del tributo, inicialmente establecido en la Ley 1421 de 2010, recae en las distintas funciones que tienen las entidades territoriales. Respecto de los departamentos, se\u00f1ala que las asambleas departamentales deben dictar normas de polic\u00eda en todo aquello que no sea materia de disposici\u00f3n legal, por ello lo deben hacer en temas tales como arreglar las c\u00e1rceles y la conducci\u00f3n, custodia y seguridad de los reos, respetando las disposiciones que sobre el particular dicten el Congreso y el poder ejecutivo; cuidar de la buena marcha de los establecimientos p\u00fablicos que existan en el departamento y estatuir lo relativo a la polic\u00eda local.<\/p>\n
20. Tambi\u00e9n indica que los departamentos, en cabeza del gobernador, deben preservar la seguridad y la convivencia en el \u00e1rea de su jurisdicci\u00f3n y responder por las relaciones y mecanismos de coordinaci\u00f3n entre las distintas instancias encargadas del manejo del orden p\u00fablico.<\/p>\n
21. En ese mismo sentido, afirma que el ordenamiento jur\u00eddico le asigna competencias a los alcaldes municipales y distritales, con fundamento en las atribuciones asignadas en el art\u00edculo 315-2 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
22. As\u00ed las cosas, el interviniente sostiene que lo expuesto \u00abpermite reconocer la necesidad de la existencia del tributo de Seguridad y Convivencia Ciudadana a favor de los departamentos pues, con esos recursos se pueden hacer efectivos los principios de colaboraci\u00f3n, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial, debido a que permite a las entidades territoriales contar con una fuente de ingresos que ser\u00e1n invertidos en seguridad y convivencia ciudadana\u00bb.<\/p>\n
23. Seguidamente, explica que tres departamentos derivan ingresos provenientes de la tasa de seguridad y convivencia ciudadana, que fue inicialmente autorizada mediante el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. Seg\u00fan el interviniente, los tributos son \u00abdestinados a financiar planes y programas de orden p\u00fablico, seguridad y convivencia ciudadana, al igual que los gastos del sistema carcelario y penitenciario, los cuales actualmente tienen compromisos adquiridos mediante contratos, convenios y proyectos, vigencias futuras respaldadas con esta fuente de financiaci\u00f3n, e incluso operaciones de cr\u00e9dito cuya fuente de pago es la tasa o sobretasa de seguridad\u00bb.<\/p>\n
24. Por ello, el interviniente advierte que es imperioso que la Corte \u00abconsidere la dif\u00edcil situaci\u00f3n a la que se enfrentan los entes territoriales que est\u00e1n condicionados a las decisiones del legislativo, a expensas de su responsabilidad frente a la garant\u00eda de bienes jur\u00eddicos superiores, como lo es asegurar la convivencia pac\u00edfica [\u2026] la vida e integridad de las personas y la financiaci\u00f3n de programas para preservar el orden p\u00fablico en el territorio\u00bb.<\/p>\n
25. En virtud de lo expuesto, le solicita a esta Corporaci\u00f3n extender el plazo previsto en la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de que el Congreso \u00abpueda proferir una ley en la que defina el hecho generador de la tasa\/sobretasa pro seguridad y convivencia ciudadana autorizada mediante el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. Lo anterior, en consideraci\u00f3n a que la norma demandada [\u2026] no permite el cobro por parte de los entes territoriales que a la fecha de su entrada en vigencia no han adoptado la tasa, as\u00ed como tampoco a aquellos que a pesar de haberla creado, definieron un hecho generador distinto a los indicados en la ley 2272\u00bb. Tambi\u00e9n, pide aclarar los efectos frente a lo ordenado en la Sentencia C-101 de 2022, en particular, respecto a los entes territoriales que actualmente cobran el tributo.<\/p>\n
Gobernadora del departamento del Atl\u00e1ntico<\/p>\n
26. La gobernadora Elsa Noguera de la Espriella present\u00f3 un \u00abescrito de adici\u00f3n a la intervenci\u00f3n realizada por la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos\u00bb, en el que recuerda que las entidades territoriales gozan de competencias relacionadas con la seguridad y la convivencia ciudadana, conforme a los art\u00edculos 296, 300 y 303 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 4\u00aa de 1991; el art\u00edculo 127 de la Ley 4\u00aa de 1913 y el art\u00edculo 12 de la Ley 62 de 1993.<\/p>\n
27. As\u00ed mismo, se\u00f1ala que, seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte Constitucional, \u00abla funci\u00f3n de polic\u00eda como la actividad de polic\u00eda son monopolios del \u00f3rgano unipersonal y primera autoridad pol\u00edtica de las respectivas entidades territoriales, existiendo al efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la Rep\u00fablica, cuyo poder sobre gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, as\u00ed como de aquellos sobre \u00e9stos, tiene una clara consagraci\u00f3n constitucional\u00bb.<\/p>\n
28. Respecto de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, la gobernadora indica que est\u00e1n destinados a la dotaci\u00f3n, pie de fuerza, actividades de prevenci\u00f3n, protecci\u00f3n y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local. Tambi\u00e9n, se\u00f1ala que la relevancia de dicho rubro fue reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022, raz\u00f3n por la cual difiri\u00f3 los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 8\u00b0 (parcial) de la Ley 1421 de 2010, para permitirle al legislador corregir aquello que encontr\u00f3 equivocado en el control de constitucionalidad abstracto. Seg\u00fan la interviniente, \u00ablo anterior permite reconocer la necesidad de la existencia de una renta asociada al financiamiento de la seguridad y convivencia ciudadana a favor de los departamentos. Toda (sic) vez que con la misma se puede hacer efectivos los principios de colaboraci\u00f3n, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda territorial, lo cual permite a los departamentos y municipios asegurar ingresos que ser\u00e1n revertidos en materia de seguridad y convivencia ciudadana, aportes que ver\u00e1n reflejados en mejores \u00edndices de seguridad y convivencia en sus territorios. De no ser as\u00ed, la Naci\u00f3n se ver\u00eda con la carga de financiar ella sola estos dos importantes sectores\u00bb.<\/p>\n
29. Seguidamente, la interviniente da respuesta a los cargos expuestos por el demandante. En primer lugar, arguye que el legislador s\u00ed estableci\u00f3 los hechos generadores que la Corte ech\u00f3 de menos en la Sentencia C-101 de 2022, contrariamente a lo argumentado por el accionante. Incluso, dicha identificaci\u00f3n no respondi\u00f3 a un acto espor\u00e1dico, sino a un an\u00e1lisis de viabilidad que realiz\u00f3 el legislador a los hechos generadores que hab\u00edan adoptado los departamentos y los municipios. Al respecto, cita los hechos generadores establecidos por el Magdalena, Valle del Cauca y Atl\u00e1ntico, los cuales corresponden a la prestaci\u00f3n y consumo del servicio p\u00fablico de energ\u00eda el\u00e9ctrica.<\/p>\n
30. De otra parte, sostiene aquella que la norma acusada no tiene efectos retroactivos, por el contrario, empez\u00f3 a regir desde su promulgaci\u00f3n y, antes de entrar en vigencia, el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010 lo estaba, gracias a que la Corte difiri\u00f3 los efectos de la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-101 de 2022.<\/p>\n
31. Frente al cargo por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de igualdad tributaria, la gobernadora se\u00f1ala que \u00abimponer un tributo no implica per se un ejercicio contrario a la constituci\u00f3n y la ley, menos a\u00fan si con el mismo se busca el alcance fines (sic) constitucionales leg\u00edtimos como lo son el orden p\u00fablico y la seguridad ciudadana\u00bb. Sobre la diferencia de trato entre los residentes de los distintos entes territoriales advierte lo siguiente:<\/p>\n
[E]s preciso iterar que al legislador se le ha investido de un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa, siendo por tanto congruente el poder determinar conforme a su mejor criterio, qu\u00e9 hechos generadores son los m\u00e1s pertinentes en el marco de la pol\u00edtica fiscal que se busca desarrollar. En esa l\u00ednea la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2021 ahond\u00f3 la libertad de configuraci\u00f3n legislativa de la goza el legislador tributario [\u2026] el Legislador goza de un amplio margen de configuraci\u00f3n en esta materia, lo que lo autoriza a fijar, con \u00abla m\u00e1s amplia discrecionalidad\u00bb, los fines de la pol\u00edtica tributaria y los medios que estime adecuados para alcanzarlos. Tambi\u00e9n se encuentra plenamente habilitado para crear, modificar o derogar tributos y establecer sus elementos, \u00absiendo sus \u00fanicos l\u00edmites las estipulaciones de la Carta Pol\u00edtica y las exigencias que se derivan del principio de razonabilidad\u00bb<\/p>\n
32. De este modo, para la interviniente, el hecho de que el legislador haya adoptado ciertos hechos generadores diferentes a los adoptados por algunas entidades territoriales no es inconstitucional, comoquiera que la definici\u00f3n de este elemento tributario es competencia exclusiva del legislador. De otra parte, considera que, la igualdad no se rompe per se porque unos sujetos resulten gravados y otros no, pues aquella realidad se genera en todos los tributos.<\/p>\n
33. Sobre este asunto, adem\u00e1s, la gobernadora argumenta que no era suficiente con identificar grupos comparables, sino demostrar que no hubo un ejercicio de planeaci\u00f3n tributaria que permitiese tener por incumplido los principios que deb\u00eda tener en cuenta el legislador en el ejercicio de la potestad de la configuraci\u00f3n legislativa que confiere la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
34. Finalmente, respecto del cargo por la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Carta, la gobernadora expresa que el legislador soport\u00f3 la adopci\u00f3n de los hechos generadores contenidos en el art\u00edculo acusado en la existencia de personas con capacidad econ\u00f3mica y, por tanto, capacidad contributiva. Adicionalmente, el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 ya no hace alusi\u00f3n al concepto de \u201ctasas\u201d o \u201csobretasas\u201d, sino al concepto de \u201ctributo\u201d en general. Con todo, para la interviniente, el tributo corresponde a un impuesto con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, pues la seguridad y la convivencia ciudadanas comportan un beneficio general a la sociedad y no repercuten directamente en alg\u00fan beneficio que adquiera el contribuyente individualmente considerado.<\/p>\n
35. Con base en lo anterior, la gobernadora solicita que \u00abse profiera sentencia integradora que permita la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 de 2022 y ampl\u00ede el alcance que al respecto le defini\u00f3 el legislador tributario, para permitir que todos los entes territoriales (Departamentos y municipios) empleen el hecho generador autorizado en el referido art\u00edculo 12\u00bb.<\/p>\n
Universidad Libre<\/p>\n
36. Esta universidad sostiene que la norma acusada es inconstitucional por varias razones. Primero, advierte que, si bien el legislador defini\u00f3 que en los departamentos el hecho generador del tributo establecido en la norma acusada ser\u00eda la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico domiciliario y, en los municipios, la tasa cobrada con el impuesto predial sobre bienes ra\u00edces, no se\u00f1ala dicho elemento de forma clara y espec\u00edfica. En cambio, su determinaci\u00f3n est\u00e1 dada por las ordenanzas y acuerdos en los que se adopte este tributo a futuro.<\/p>\n
37. Segundo, argumenta que el art\u00edculo vulnera los principios de legalidad y certeza tributaria. Al respecto, afirma que \u00abel legislador no fij\u00f3 el hecho generador, sino que aval\u00f3 los hechos generadores que ya se hab\u00edan adoptado por algunas entidades territoriales. Ello significa que con la nueva norma el Congreso sigue delegando la creaci\u00f3n del tributo a los entes territoriales, lo cual es un evidente desconocimiento de una orden de la Corte, y, tambi\u00e9n, la norma sigue regulando un escenario incierto del elemento tributario del hecho generador\u00bb.<\/p>\n
38. Tercero, el interviniente considera que la norma, as\u00ed mismo, vulnera el principio de igualdad porque brinda un trato desigual a quienes ya est\u00e1n siendo gravados con los hechos generadores determinados por las entidades territoriales, relacionados con un servicio p\u00fablico y bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial, en comparaci\u00f3n con los ciudadanos a los que les rige la vigencia de la Ley 2272 de 2022. Adem\u00e1s, este trato diferenciado no supera un test estricto de igualdad. Sobre este \u00faltimo asunto, se\u00f1ala que el fin del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 es corregir la determinaci\u00f3n del hecho generador no realizado en la Ley 1421 de 2010. Sin embargo, el contenido de la norma acusada no es id\u00f3neo, por cuanto no determin\u00f3 el hecho generador y aval\u00f3 de manera gen\u00e9rica los hechos generadores adoptados en las entidades territoriales. Adem\u00e1s, la medida no es necesaria, por cuanto no se encuentra dentro de los l\u00edmites constitucionales y, aunque exista un vac\u00edo normativo por la indeterminaci\u00f3n del tributo, la norma no lo suple, pues persiste una delegaci\u00f3n inconstitucional a las entidades territoriales frente a la prohibici\u00f3n de no poder crear tributos sin previa autorizaci\u00f3n legal.<\/p>\n
39. Finalmente, la norma no es proporcional, en el entendido de que, en ella, el legislador excede sus facultades legales y constitucionales y no autoriza el tributo, sino que avala los ya adoptados en cada entidad territorial. Por tanto, afirma que \u00abno es adecuado para lograr el fin constitucional, existe un medio menos oneroso y que puede no sacrificar principios y valores como lo es que el legislador expida una ley en donde autorice el tributo y determine el hecho generador\u00bb.<\/p>\n
Jaime Luis Berdugo P\u00e9rez<\/p>\n
41. El ciudadano Jaime Luis Berdugo interviene en el proceso, con el fin de establecer su posici\u00f3n frente a la norma demandada, expresando que, contrario a lo dicho por el demandante, el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 es claro en definir el hecho generador y, de esa manera, el legislador cumpli\u00f3 con la Sentencia C-101 de 2022, que difiri\u00f3 los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. Sobre el asunto, explic\u00f3 que el legislador quiso afectar lo menos posible las circunstancias tributarias actuales de los contribuyentes y proteger, as\u00ed mismo, las finanzas de los entes territoriales. Por esa raz\u00f3n, asumi\u00f3 los hechos generadores que se ven\u00edan utilizando por parte de los departamentos y municipios que hicieron efectivo el cobro del tributo contenido en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010.<\/p>\n
42. Aduce que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el legislador s\u00f3lo est\u00e1 obligado a se\u00f1alar los aspectos b\u00e1sicos de los grav\u00e1menes territoriales, m\u00e1s no todos sus elementos. Lo anterior, en la medida en que existe una competencia concurrente en cabeza de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. S\u00f3lo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria. De este modo, no es cierto, como lo afirm\u00f3 el demandante, que el legislador deb\u00eda definir todos los elementos del tributo contenido en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022. Por el contrario, al definir el hecho generador, dot\u00f3 a las asambleas departamentales y concejos municipales de la posibilidad de determinar los dem\u00e1s elementos.<\/p>\n
43. Sostiene que, durante el tr\u00e1mite de la norma en el Congreso, la discusi\u00f3n se centr\u00f3 en c\u00f3mo evitar la creaci\u00f3n de un nuevo impuesto y, simult\u00e1neamente, no afectar las finanzas territoriales de los municipios y departamentos que hab\u00edan adoptado los tributos para la seguridad y la convivencia ciudadana. Ante la finalidad que tuvo en cuenta el legislador, el interviniente considera que debe aplicarse un test de igualdad leve para verificar si el art\u00edculo acusado vulnera el principio de igualdad. Al respecto, se\u00f1ala que:<\/p>\n
(i) La finalidad de la medida diferenciadora consiste en no afectar las finanzas de los entes territoriales que cobraban los tributos para la seguridad y la convivencia ciudadana. La soluci\u00f3n fue definir los hechos generadores seg\u00fan se ven\u00edan cobrando para, as\u00ed, no agregar nuevas cargas fiscales a los sujetos pasivos. Seg\u00fan el interviniente, esta finalidad no est\u00e1 constitucionalmente prohibida; por el contrario, protege la autonom\u00eda de las entidades territoriales y asegura la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo.<\/p>\n
(ii) La medida es adecuada para alcanzar la finalidad identificada, toda vez que logra mantener el equilibrio fiscal de los entes territoriales que recaudaban el tributo, sin agregar nuevos impuestos o contribuciones a la generalidad del pa\u00eds en el marco de un escenario econ\u00f3mico complejo.<\/p>\n
44. Por \u00faltimo, se\u00f1ala que, aunque el legislador identifica el tributo acusado como una tasa, cuando en realidad es un impuesto, dicha situaci\u00f3n no acarrea la inconstitucionalidad del art\u00edculo, contrario a lo argumentado por el demandante.<\/p>\n
45. Conforme con lo expuesto, solicita que se declare la exequibilidad del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
. CONCEPTO DE LA PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
46. La procuradora general de la Naci\u00f3n present\u00f3 concepto en el que le solicit\u00f3 a la Corte que declare la exequibilidad del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
47. La vista fiscal comienza su intervenci\u00f3n recordando que el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n en materia tributaria. Sin embargo, esta libertad encuentra l\u00edmites, entre otros, respecto del principio de legalidad tributaria, que le exige al Congreso imponer con claridad los elementos del tributo; el principio de la irretroactividad de la ley tributaria, seg\u00fan el cual est\u00e1 prohibido modificar las consecuencias originadas en derecho ante hechos o situaciones fiscales consolidadas; y los principios de igualdad y equidad tributaria, que le proh\u00edben al Congreso establecer tratos diferenciales que no responden a una raz\u00f3n suficiente y, por ende, que sean arbitrarios o desproporcionados.<\/p>\n
48. Con base en lo anterior, la Procuradur\u00eda concluye que el art\u00edculo demandado no desconoce la Sentencia C-101 de 2022, en tanto aquella providencia le orden\u00f3 al Congreso expedir \u00abla norma que prevea el hecho generador de las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana\u00bb y, conforme a su libertad de configuraci\u00f3n normativa, el Congreso estableci\u00f3 los hechos generadores en la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico y en los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial, que son situaciones indicativas de la capacidad contributiva de una persona.<\/p>\n
49. Adem\u00e1s, aclara que, a partir de la naturaleza de las tasas, el legislador debe establecer una f\u00f3rmula que permita verificar que quien contribuya tenga la capacidad de aportar y, a su turno, se beneficie del servicio p\u00fablico que fundamenta el recaudo. Para la vista fiscal, ello se cumple en el tributo demandado, debido a que los suscriptores a un servicio p\u00fablico domiciliario o el propietario de un bien inmueble (i) razonablemente tienen capacidad de pago y (ii) presumiblemente residen en el \u00e1mbito territorial donde tienen su dominio o pactaron el contrato respectivo. Por esa raz\u00f3n, se beneficiar\u00e1n de la seguridad ciudadana que se fomenta con los dineros a recaudar.<\/p>\n
50. Finalmente, la procuradora recuerda que en materia de tributos territoriales el legislador no tiene la obligaci\u00f3n de ordenar todos los elementos del tributo, pues \u00fanicamente debe autorizarlo y fijar el hecho generador del mismo, dado que los dem\u00e1s componentes pueden ser determinados por las asambleas departamentales y concejos municipales en virtud de su autonom\u00eda fiscal.<\/p>\n
51. Por ende, observa que el legislador, en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, precis\u00f3 cu\u00e1l es el hecho generador que deber\u00e1n tener en cuenta los municipios y departamentos para el cobro del tributo y, en consecuencia, cumpli\u00f3 con la Sentencia C-101 de 2022.<\/p>\n
52. Ahora bien, la vista fiscal tampoco encuentra que el Congreso hubiese incumplido el principio de irretroactividad tributaria. Esto es as\u00ed, pues la Ley 2272 de 2022 empez\u00f3 a regir \u00aba partir de su promulgaci\u00f3n\u00bb, por lo cual, no se desconoce el referido mandato constitucional. De esta forma, la recaudaci\u00f3n encuentra fundamento en los efectos prospectivos que tuvo la Sentencia C-101 de 2022, la que, si bien declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, sus efectos fueron diferidos a dos legislaturas. Por consiguiente, las normas territoriales que se expidieron en virtud de la mencionada habilitaci\u00f3n continuaron vigentes hasta la expedici\u00f3n de la Ley 2272 de 2022 e, incluso, en caso de ser compatibles con los hechos generadores establecidos en la disposici\u00f3n acusada, sus efectos en la pr\u00e1ctica resultan permanentes.<\/p>\n
53. Para la procuradora, la norma tampoco desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria. Lo anterior, en la medida en que:<\/p>\n
(ii) Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, las entidades territoriales ejercen la autonom\u00eda fiscal al determinar si adoptan los tributos autorizados por el legislador y, por ello, en atenci\u00f3n a sus decisiones internas, pueden generar diferentes situaciones tributarias para los habitantes de cada una de sus jurisdicciones, sin que las consecuencias dis\u00edmiles puedan considerarse como una afectaci\u00f3n de los principios de equidad e igualdad tributaria.<\/p>\n
(iii) En el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, el Congreso autoriz\u00f3 a los departamentos y a los municipios para \u00abimponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana\u00bb. Posteriormente, en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, el mismo legislador precis\u00f3 el hecho generador del tributo.<\/p>\n
(iv) En virtud del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n y 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, algunas corporaciones p\u00fablicas de las distintas entidades territoriales adoptaron el tributo autorizado por el legislador en funci\u00f3n de sus necesidades presupuestales y otras no lo hicieron, generando la diferenciaci\u00f3n reprochada por el actor, lo cual no resulta censurable desde una perspectiva constitucional, dado que responde a las consecuencias l\u00f3gicas de la autonom\u00eda fiscal reconocidas en el ordenamiento jur\u00eddico. Entonces, la desigualdad de trato no se presenta por la norma en s\u00ed, sino por el ejercicio de las potestades tributarias que ejercen cada una de las entidades territoriales.<\/p>\n
54. As\u00ed las cosas, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n considera que el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 es constitucional.<\/p>\n
55. En resumen, los intervinientes y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicitaron lo siguiente:<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita la inexequibilidad, por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de igualdad.<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita la exequibilidad condicionada, en tanto la seguridad ciudadana es un asunto que ata\u00f1e a todas las entidades territoriales. Por tanto, todas las entidades territoriales, a su juicio, deben tener la facultad de establecer los tributos en los t\u00e9rminos que autoriza la norma.<\/p>\n
Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considera que el art\u00edculo es constitucional. Sin embargo, advierte que seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo objeto de la demanda, el cobro ser\u00e1 aplicable solamente por los entes territoriales que anteriormente estuvieran recaudando dicho tributo, por lo que las dem\u00e1s entidades territoriales carecer\u00edan de autorizaci\u00f3n legal para establecerlo.<\/p>\n
Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita a esta corporaci\u00f3n extender el plazo previsto en la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de que el Congreso \u00abpueda proferir una ley en la que defina el hecho generador de la tasa\/sobretasa pro seguridad y convivencia ciudadana autorizada mediante el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. Lo anterior, en consideraci\u00f3n a que la norma demandada [\u2026] no permite el cobro por parte de los entes territoriales que a la fecha de su entrada en vigencia no han adoptado la tasa, as\u00ed como tampoco a aquellos que, a pesar de haberla creado, definieron un hecho generador distinto a los indicados en la ley 2272\u00bb.<\/p>\n
Gobernadora del departamento del Atl\u00e1ntico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita proferir una sentencia integradora, que permita que todos los entes territoriales puedan adoptar el tributo contenido en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
Universidad Libre \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita la inexequibilidad de la norma, pues, a su juicio, vulnera los principios de igualdad, legalidad y certeza tributaria.<\/p>\n
Jaime Luis Berdugo P\u00e9rez \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita la exequibilidad de la norma.<\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita la exequibilidad de la norma, pues: (i) el legislador estableci\u00f3 los hechos generadores del tributo demandado, (ii) la Ley 2272 de 2022 empez\u00f3 a regir a partir de su promulgaci\u00f3n y (iii) en virtud del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n y 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, algunas corporaciones p\u00fablicas de las distintas entidades territoriales adoptaron el tributo autorizado por el legislador, en funci\u00f3n de sus necesidades presupuestales y otras no lo hicieron, generando la diferenciaci\u00f3n reprochada por el actor, lo cual no resulta censurable desde una perspectiva constitucional, dado que responde a las consecuencias l\u00f3gicas de la autonom\u00eda fiscal reconocidas en el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
56. \u00a0En virtud de lo dispuesto en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, esta corporaci\u00f3n es competente para conocer de la demanda formulada contra el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
57. El demandante considera que el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 contrar\u00eda los art\u00edculos 13, 95-9, 116, 150-12, 241-4, 243-2, 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Lo expuesto, ya que la disposici\u00f3n acusada (i) no fija el hecho generador del tributo, sino que valida una norma que hab\u00eda sido declarada inconstitucional en la Sentencia C-101 de 2022; (ii) vulnera el principio de legalidad tributaria, pues no define los elementos esenciales del tributo y delega dicha definici\u00f3n a las entidades territoriales y, adem\u00e1s, desconoce el principio de irretroactividad tributaria, en tanto permite que ingresos fiscales cuya base legal fue declarada inconstitucional, puedan seguir siendo recaudados sin que el legislador haya cumplido su deber de definir el hecho generador de la tarifa; (iii) impone un trato discriminatorio e inequitativo entre las personas que ven\u00edan pagando y las que a partir de ahora no pagar\u00e1n el tributo a la convivencia y seguridad ciudadana y entre los municipios y departamentos que pueden y los que no pueden cobrar el tributo; y (iv) define un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas.<\/p>\n
58. \u00a0De este modo, le corresponde a la Corte solucionar los siguientes problemas jur\u00eddicos:<\/p>\n
* \u00bfEl legislador incumple los art\u00edculos 241-4 y 243-2 de la Constituci\u00f3n, al proferir el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, sin establecer, presuntamente, el hecho generador que ech\u00f3 de menos la Corte Constitucional en la Sentencia C-101 de 2022?<\/p>\n
– \u00bfEl art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera los principios de legalidad e irretroactividad tributaria (arts. 150-12 y 338 CP), por cuanto el legislador asumi\u00f3 como hechos generadores del tributo los definidos por las entidades territoriales antes de la entrada en vigor de la ley demandada?<\/p>\n
– \u00bfEl art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera los art\u00edculos 13, 95-9 y 363 de la Constituci\u00f3n \u2013en concreto, los principios de igualdad y equidad tributaria\u2013, al excluir de los sujetos activos a los departamentos y municipios que no adoptaron el tributo contenido en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010 y, de los sujetos pasivos, a quienes no contribuyan, debido a la exclusi\u00f3n de aquellos entes territoriales?<\/p>\n
– \u00bfEl art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 vulnera el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al acoger un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas?<\/p>\n
59. Para contestar los problemas jur\u00eddicos propuestos, la Sala (i) indicar\u00e1 el alcance de la norma demandada; (ii) rese\u00f1ar\u00e1 las caracter\u00edsticas de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, como fuente de financiaci\u00f3n de los Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana; (iii) se referir\u00e1 a la seguridad y convivencia ciudadana; (iv) explicar\u00e1 en qu\u00e9 consiste la naturaleza jur\u00eddica del tributo y sus elementos estructurales; (v) reiterar\u00e1 la jurisprudencia relacionada con los principios de legalidad, irretroactividad y equidad del sistema tributario; (vi) recordar\u00e1 la metodolog\u00eda que ha adoptado la jurisprudencia constitucional para analizar un cargo por la presunta vulneraci\u00f3n de los principios de igualdad y equidad tributaria; (vii) expondr\u00e1 el margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia tributaria; (viii) describir\u00e1 en qu\u00e9 consiste la competencia concurrente entre el Congreso de la Rep\u00fablica y las asambleas y concejos para crear y establecer tributos y, finalmente, (ix) analizar\u00e1 y resolver\u00e1 los cargos presentados contra el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022.<\/p>\n
El alcance de la norma objeto de control<\/p>\n
60. El art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, se refiere a la autorizaci\u00f3n de un tributo para financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, que hab\u00eda sido objeto de regulaci\u00f3n por el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010 el cual dispon\u00eda: \u00ab[l]os departamentos y municipios podr\u00e1n imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana\u00bb.<\/p>\n
61. Cabe se\u00f1alar que, adem\u00e1s, el citado art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010 estableci\u00f3 que los fondos-cuenta territoriales se pueden financiar con: (i) recursos propios, (ii) donaciones de particulares y, en lo que interesa a esta decisi\u00f3n, (iii) a trav\u00e9s de tasas o sobretasas.<\/p>\n
62. Con fundamento en ello, como lo se\u00f1ala el demandante y algunos intervinientes, cuatro (4) departamentos-, 94 municipios y dos (2) ciudades capitales, a trav\u00e9s de sus ordenanzas y acuerdos, establecieron la tasa o sobretasa. Al cierre de la vigencia 2022, las entidades territoriales reportaron los siguientes ingresos por concepto de “tasas fondos de seguridad” y por “sobretasa fondo de seguridad”:<\/p>\n
Entidad Territorial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Monto Recaudado<\/p>\n
Cuatro (4) departamentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$ 165.082.000.000.oo<\/p>\n
94 municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$ \u00a0 35.110.000.000.oo<\/p>\n
Tunja \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$ \u00a0 \u00a0 \u00a01.255.880.937.oo<\/p>\n
Leticia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
$ \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a020.180.000.oo<\/p>\n
Informaci\u00f3n suministrada por ASOCAPITALES<\/p>\n
63. Los anteriores recursos fueron destinados, por los entes territoriales, a \u00abfinanciar planes y programas de orden p\u00fablico, seguridad y convivencia ciudadana, al igual que los gastos del sistema carcelario y penitenciario, los cuales actualmente tienen compromisos adquiridos mediante contratos, convenios y proyectos, vigencias futuras respaldadas con esta fuente de financiaci\u00f3n, e incluso operaciones de cr\u00e9dito cuya fuente de pago es la tasa o sobretasa de seguridad\u00bb.<\/p>\n
64. Sin embargo, en lo que se refiere a la regulaci\u00f3n del tributo, la Corte, a trav\u00e9s de la Sentencia C-101 de 2022, declar\u00f3 la inexequibilidad del inciso 2\u00ba y del inciso 3\u00ba del par\u00e1grafo del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010, por considerar que dicha norma no hab\u00eda fijado el hecho generador, en contrav\u00eda de los principios de legalidad y certeza tributaria. As\u00ed mismo, considerando la importancia del tributo de cara al logro de fines constitucionales, en especial incorporados en el art\u00edculo 2\u00ba de la Carta, le otorg\u00f3 un plazo razonable al legislador para que modificara la norma y fijara este elemento del tributo. Al respecto se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
[L]a Corte advierte la necesidad de modular el efecto de esta decisi\u00f3n con una sentencia diferida y no integradora. En efecto, la delimitaci\u00f3n de las obligaciones tributarias con que cuenta el Estado para sufragar la prestaci\u00f3n de los servicios a su cargo, es un asunto sometido al principio de legalidad y constituye una de las materias de mayor libertad de configuraci\u00f3n normativa del Legislador, de ah\u00ed que sea el Congreso, y no la Corte Constitucional, la competente para definir los elementos estructurales de los tributos. En cambio, la Corte Constitucional si puede diferir los efectos de esta decisi\u00f3n para armonizar los intereses constitucionales en tensi\u00f3n y para preservar el principio de supremac\u00eda constitucional. Por eso, mantendr\u00e1 la vigencia de la norma y permitir\u00e1 que se sigan recaudando los tributos con los que actualmente los territorios cuentan en sus presupuestos, hasta tanto el Legislador cumpla con su deber de fijar el hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia. Esta opci\u00f3n resulta menos lesiva a los principios y fines constitucionales que declarar la inexequibilidad inmediata de las disposiciones acusadas y suspender abruptamente importantes recursos con los que cuentan los departamentos, distritos y municipios del pa\u00eds<\/p>\n
65. Se dispuso entonces que la vigencia del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010 se mantendr\u00eda por dos legislaturas o hasta que el legislador fijara el hecho generador, lo cual se realiz\u00f3 con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 que, expresamente, se\u00f1al\u00f3 que con su adopci\u00f3n se daba cumplimiento a la Sentencia C-101 de 2022.<\/p>\n
66. Respecto al tr\u00e1mite legislativo previo a la que lleg\u00f3 a ser la citada ley, se resalta que este correspondi\u00f3 al Proyecto de Ley 181 de 2022 Senado y 160 de 2022 C\u00e1mara, el cual inicialmente conten\u00eda un art\u00edculo 12 referente al Fondo de Inversi\u00f3n para la Paz.<\/p>\n
67. En el informe de ponencia para el primer debate conjunto de las comisiones primeras del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes se elimin\u00f3 el art\u00edculo sobre el Fondo de Inversi\u00f3n para la Paz. En el transcurso del primer debate conjunto se presentaron dos proposiciones de art\u00edculo nuevo para modificar el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. Ten\u00edan una redacci\u00f3n similar y, aunque la primera fue dejada como constancia, la segunda fue aprobada y se le asign\u00f3 el n\u00famero 12 en el texto del articulado aprobado en primer debate. As\u00ed, desde el primer debate se incluy\u00f3 un art\u00edculo que modificaba el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. En el texto propuesto para segundo debate ese art\u00edculo establec\u00eda lo siguiente:<\/p>\n
Art\u00edculo 12. Modif\u00edquese el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:<\/p>\n
ART\u00cdCULO 8\u00ba. Aportes a los fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podr\u00e1n aportar recursos propios, imponer contribuciones fiscales o recibir donaciones de particulares, destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando as\u00ed se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.<\/p>\n
Los departamentos podr\u00e1n, a trav\u00e9s de las Asambleas Departamentales, adoptar el impuesto departamental de seguridad y convivencia ciudadana. El hecho generador es el beneficio por la mejora en las condiciones de seguridad y convivencia del territorio y se cobrar\u00e1 como conexo al servicio p\u00fablico domiciliario que defina la correspondiente Asamblea Departamental, as\u00ed como los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas que ser\u00e1n establecidas por estas corporaciones p\u00fablicas territoriales. Los recursos recaudados por este tributo ser\u00e1n invertidos a trav\u00e9s de los fondo-cuenta territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana.<\/p>\n
Los municipios y distritos podr\u00e1n establecer una sobretasa al impuesto predial. El hecho generador lo constituye el beneficio por la mejora en las condiciones de seguridad y convivencia del territorio y se cobrar\u00e1 en la facturaci\u00f3n del impuesto predial unificado. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas ser\u00e1n establecidos por los concejos municipales. Los recursos recaudados por este tributo ser\u00e1n invertidos a trav\u00e9s de los fondo\u2013 cuenta territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Los comit\u00e9s territoriales de orden p\u00fablico aprobar\u00e1n y efectuar\u00e1n el seguimiento a la destinaci\u00f3n de los recursos que se perciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas espec\u00edficos de seguridad y convivencia ciudadana, as\u00ed como las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes.<\/p>\n
Los alcaldes y gobernadores deber\u00e1n presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecuci\u00f3n presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad<\/p>\n
68. Posteriormente, este art\u00edculo fue sometido a debate en las plenarias del Senado y la C\u00e1mara de Representantes. En el que se desarroll\u00f3 en la C\u00e1mara de Representantes, varios congresistas expresaron su inconformidad y afirmaron que no deseaban gravar m\u00e1s a los contribuyentes. Otros manifestaron preocupaci\u00f3n, pues se afectar\u00edan las finanzas de algunas entidades territoriales si se eliminaba el tributo consagrado en el art\u00edculo 12 debatido, debido a que ya hab\u00edan empezado a cobrar el tributo en vigencia del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. Algunos representantes se\u00f1alaron que pod\u00eda haber problemas de discriminaci\u00f3n o trato desigual si no se autorizaba el tributo para todas las entidades territoriales. Adem\u00e1s, indicaron que las entidades territoriales que lo hab\u00edan adoptado se hab\u00edan visto beneficiadas con programas de vigilancia electr\u00f3nica, fortalecimiento de dotaci\u00f3n de equipos, implementos destinados a las autoridades de polic\u00eda, combustible para operar los servicios de seguridad, entre otros. Finalmente, el ministro del interior se\u00f1al\u00f3 que los recursos recaudados eran necesarios para mejorar las condiciones sociales de la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
69. Como resultado, en dicho debate se presentaron 5 proposiciones de eliminaci\u00f3n del art\u00edculo 12, que fueron todas rechazadas. Con todo, aprobaron sustituirlo por el art\u00edculo que se tornar\u00eda en el art\u00edculo 12 actual demandado. Lo anterior, con el fin de no afectar a ciertas entidades territoriales que ya contaban con aquellos recursos para desarrollar sus planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana.<\/p>\n
70. En esa medida, las entidades que no adoptaron el tributo autorizado en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2022, ya no podr\u00e1n implementarlo, a partir del trato diferenciado que dispens\u00f3 el legislador al actualizar la norma. Por un lado, el accionante afirma que la norma acusada impone un r\u00e9gimen que desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria, en tanto aquellos contribuyentes que eran responsables de pagar tributos creados al amparo de la legislaci\u00f3n anterior, seguir\u00e1n estando obligados a su pago, mientras que quienes no estaban sujetos a este pago mantienen esa situaci\u00f3n, sin que exista una raz\u00f3n suficiente para justificar la desigualdad de manejo. Por otro lado, el ciudadano tambi\u00e9n afirma que la diferenciaci\u00f3n hecha por el legislador crea un trato discriminatorio entre entidades territoriales, pues a las que ven\u00edan cobrando el tributo se les habilita mantener su condici\u00f3n de sujetos activos, en tanto las que no lo hab\u00edan establecido, carecen de autorizaci\u00f3n para adoptarlo.<\/p>\n
<\/p>\n
71. Los fondos-cuentas de seguridad y convivencia ciudadana tienen su sustento en el art\u00edculo 12 de la Ley 62 de 1993, que le impuso a los gobernadores y alcaldes la obligaci\u00f3n de dise\u00f1ar y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad. Se trata, en esencia, de instrumentos a trav\u00e9s de los cuales se implementa la pol\u00edtica nacional de seguridad y convivencia ciudadana en los municipios y departamentos del pa\u00eds.<\/p>\n
72. Los referidos planes contienen l\u00edneas de acci\u00f3n, programas y proyectos que tienen como finalidad solucionar las problem\u00e1ticas de violencia, delincuencia, crimen e inseguridad que afectan la ciudadan\u00eda. Adem\u00e1s, orientan las inversiones en materia de seguridad y convivencia ciudadana. En concreto, tienen como objetivos espec\u00edficos: (i) reducir la probabilidad de inicio o continuidad de carreras delictivas y dificultar la comisi\u00f3n del delito; (ii) mejorar la presencia, respuesta, capacidad de disuasi\u00f3n y de investigaci\u00f3n criminal de la Polic\u00eda; (iii) incrementar la judicializaci\u00f3n de responsables y su resocializaci\u00f3n, fortalecer la orientaci\u00f3n y atenci\u00f3n a v\u00edctimas del delito; (iv) lograr comportamientos sociales colectivos de apego a la ley y a las normas b\u00e1sicas de convivencia, respeto a la diversidad, soluci\u00f3n pac\u00edfica de conflictos y prevalencia del bien com\u00fan; (v) concientizar a la ciudadan\u00eda de su responsabilidad en la lucha contra el delito y promover un rol m\u00e1s activo; (vi) mejorar el sistema nacional de informaci\u00f3n sobre el delito para fortalecer los procesos de toma de decisi\u00f3n y de construcci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas y (vii) adecuar el r\u00e9gimen penal y actualizar normas de polic\u00eda para facilitar la labor de las autoridades.<\/p>\n
73. Igualmente, estos planes se estructuran alrededor de cinco ejes estrat\u00e9gicos y dos transversales que responden a los objetivos espec\u00edficos mencionados. Las acciones llevadas a cabo en cada uno de estos ejes buscan producir un efecto espec\u00edfico (romper el ciclo delictivo, habilitar el entorno social y fortalecer la institucionalidad) que contribuya al mejoramiento de la situaci\u00f3n de seguridad y convivencia. En otras palabras, estos planes est\u00e1n dirigidos a combatir la comisi\u00f3n de conductas delictivas dentro de los territorios y a que la poblaci\u00f3n comparta espacios en paz y con respeto a la diversidad.<\/p>\n
74. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 119 de la Ley 418 de 1997 estableci\u00f3 que, en todo municipio y departamento, deben funcionar los Fondos de Seguridad y Convivencia Ciudadana con car\u00e1cter de fondos-cuenta. Sus recursos se distribuyen seg\u00fan las necesidades regionales de seguridad y convivencia, de conformidad con los planes integrales de seguridad, en materia de dotaci\u00f3n, pie de fuerza, actividades de prevenci\u00f3n, protecci\u00f3n y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local. Las actividades de seguridad y orden p\u00fablico que se financien con estos fondos son cumplidas exclusivamente por la Fuerza P\u00fablica y por los organismos de seguridad del Estado, en tanto las que correspondan a necesidades de convivencia ciudadana y orden p\u00fablico son cumplidas por los gobernadores o alcaldes.<\/p>\n
75. \u00a0De igual forma, el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 1106 de 2006 dispuso que los recursos de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia provienen de tres fuentes:<\/p>\n
(i) Contribuci\u00f3n especial a contratos de obra p\u00fablica. Los subcontratistas que los ejecuten ser\u00e1n sujetos pasivos de esa contribuci\u00f3n. Los socios, copart\u00edcipes y asociados de los consorcios y uniones temporales responder\u00e1n solidariamente por el pago de la contribuci\u00f3n, a prorrata de sus aportes o de su participaci\u00f3n.<\/p>\n
(ii) Contribuci\u00f3n especial sobre el recaudo de las concesiones para la construcci\u00f3n, mantenimiento y operaciones de v\u00edas de comunicaci\u00f3n, terrestre o fluvial, puertos a\u00e9reos, mar\u00edtimos o fluviales.<\/p>\n
(iii) Convenios de cooperaci\u00f3n con organismos multilaterales, que tengan por objeto la construcci\u00f3n de obras o su mantenimiento.<\/p>\n
76. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010 previ\u00f3 tres fuentes de recursos adicionales para financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia: aportes voluntarios por parte de gremios y personas jur\u00eddicas, aportes voluntarios de los municipios y departamentos y los recursos provenientes de tasas o sobretasas.<\/p>\n
77. En s\u00edntesis, los fondos-cuenta de seguridad y convivencia son un esquema de financiaci\u00f3n de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana a cargo de las entidades territoriales, conforme las funciones constitucionales y legales que se asignan a las autoridades de estas, tal como lo detallaron varios de los intervinientes. Se trata de un agregado de recursos con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, a partir de distintas fuentes, una de ellas el tributo que es ahora objeto de an\u00e1lisis.<\/p>\n
78. Es importante resaltar, adem\u00e1s, tal como se ha expuesto, que la finalidad de los fondos-cuentas de seguridad y convivencia, m\u00e1s que asegurar las finanzas de los municipios y departamentos, es permitirles contar con recursos para hacer efectivo los fines de asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo, conforme con lo establecido en el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, deben garantizar. Por lo anterior se proceder\u00e1 a explicar el contenido y alcance de este derecho en los t\u00e9rminos establecidos por la jurisprudencia de esta Corte.<\/p>\n
La seguridad y convivencia ciudadana<\/p>\n
79. Aunque el concepto de seguridad ciudadana no aparece consagrado expresamente en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se refiere, por una parte, a la presencia de fuerza p\u00fablica en el territorio nacional (art. 217-2 CP), para asegurarle a sus habitantes derechos fundamentales como la vida, la honra, la integridad, los bienes y dem\u00e1s libertades (art. 2-2 CP) y, por otra, al fortalecimiento de las condiciones de seguridad en los territorios a trav\u00e9s de las distintas pol\u00edticas y a la consolidaci\u00f3n de la democracia (art. 40 CP) y la protecci\u00f3n de derechos humanos para contribuir y garantizar la convivencia pac\u00edfica (art. 22 CP) de los asociados.<\/p>\n
80. Conforme con lo anterior, la seguridad ciudadana est\u00e1 dirigida a la necesidad de llevar no s\u00f3lo fuerza p\u00fablica a los territorios, sino de acercar el Estado a la comunidad a trav\u00e9s de las distintas instituciones p\u00fablicas para fortalecer la democracia y asegurar la efectivizaci\u00f3n de los fines del Estado. En este contexto, el telos de la existencia de todas las autoridades de la Rep\u00fablica, entre ellas las de los departamentos y municipios, es, precisamente, asegurar estos derechos, tal como lo consagra el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
81. La jurisprudencia constitucional ha abordado este concepto como un componente del orden p\u00fablico que propende por la conservaci\u00f3n de las condiciones de seguridad ciudadana, tranquilidad y sanidad medioambiental, necesarias para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, en el marco de la dignidad humana. La Corte ha explicado que la noci\u00f3n de seguridad ciudadana debe, sin embargo, ser precisada en la actualidad, a la luz de la denominada seguridad humana. \u00abEste concepto subraya la importancia de garantizar, de modo articulado, la paz, la seguridad, el desarrollo y los derechos humanos, de un modo eficazmente orientado a la prevenci\u00f3n\u00bb. De ese modo:<\/p>\n
La seguridad humana promueve la adopci\u00f3n de medidas centradas en las personas, multisectoriales, apropiadas a cada contexto y orientadas a la prevenci\u00f3n. Su finalidad general es reducir la posibilidad de que se produzcan conflictos, ayudar a superar los obst\u00e1culos que entorpecen el desarrollo y promueven los derechos humanos de todas y todos.\u00a0As\u00ed mismo, debe tenerse en cuenta que la Ley 1801 de 2016 introdujo una nueva concepci\u00f3n sobre la actividad de polic\u00eda, de tal manera que aquello que le confiere sentido y, al propio tiempo, demarca sus l\u00edmites, ya no es tanto el concepto tradicional de orden p\u00fablico, sino una noci\u00f3n m\u00e1s anclada en los derechos, de convivencia ciudadana<\/p>\n
82. En la Sentencia C-134 de 2021, se concluy\u00f3 que lo anterior implica una manera distinta de comprender la relaci\u00f3n entre los ciudadanos, de tal forma que se busquen mecanismos alternativos dirigidos a mantener y restablecer el tejido social. Esto supone a su vez que se identifiquen maneras de tratar los desacuerdos y conflictos sociales y, as\u00ed, prevenir su escalamiento a escenarios judiciales o de violencia, que comprometan la seguridad humana.<\/p>\n
83. Como lo ha se\u00f1alado la Corte, la consagraci\u00f3n del deber constitucional de protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n y mejoramiento del espacio p\u00fablico es reflejo de la importancia que le dio el Constituyente a la preservaci\u00f3n de los entornos urbanos y abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados. Esto contribuye tanto al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, como al fortalecimiento de un entorno que permita la interacci\u00f3n pac\u00edfica entre las personas, en condiciones de seguridad. Ello se traduce en un abordaje alternativo para prevenir los conflictos sociales que pueden afectar la convivencia pac\u00edfica, pues los ciudadanos pueden desenvolverse en un entorno que favorece el adecuado ejercicio de sus derechos.<\/p>\n
La equivalencia entre la protecci\u00f3n del espacio p\u00fablico y la garant\u00eda de contar con un entorno para la interacci\u00f3n, explica el car\u00e1cter interdependiente de ese derecho colectivo con otros distintos derechos constitucionales, entre ellos la libertad de reuni\u00f3n y asociaci\u00f3n, la recreaci\u00f3n, el aprovechamiento del tiempo libre y el goce de un ambiente sano. As\u00ed, se ha considerado que la integridad del espacio p\u00fablico concurre en la construcci\u00f3n de relaciones sociales a partir de las cuales cada individuo se reconoce como miembro de una comunidad y se relaciona con otros para la satisfacci\u00f3n de sus intereses y necesidades<\/p>\n
84. Para el aseguramiento de la convivencia ciudadana, algunos entes territoriales han destinado recursos de sus fondos-cuentas \u00abpara la construcci\u00f3n, adecuaci\u00f3n y\/o mantenimiento de espacios seguros para la gente tales como: parques, plazas, malecones, escenarios deportivos, culturales y otras tipolog\u00edas de espacio p\u00fablico\u00bb, tambi\u00e9n han sido utilizados estos recursos para sufragar las medidas tendientes a superar el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, dotar a las autoridades de polic\u00eda, desarrollar el montaje y operaci\u00f3n de redes de inteligencia, contar con los recursos suficientes para entregar recompensas a personas que colaboren con la justicia, entre otras destinaciones.<\/p>\n
85. \u00a0En la Constituci\u00f3n no existe una definici\u00f3n precisa de tributo. Ante la amplitud de la Carta al referirse a este concepto, la Corte lo ha decantado. En concreto, ha determinado que tiene \u00abun alcance gen\u00e9rico y hace referencia a todo lo relacionado con los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n -tributarios y no tributarios-. Incluye pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido natural y obvio de la norma\u00bb. Por consiguiente, para la Corte, el concepto de tributo contenido en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica hace referencia al g\u00e9nero mientras, de manera general, los impuestos, tasas y contribuciones son las clases de aquel concepto, las cuales presentan las siguientes caracter\u00edsticas esenciales:<\/p>\n
Tributo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Caracter\u00edsticas esenciales<\/p>\n
Impuesto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* Se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo determinado.<\/p>\n
* No guardan relaci\u00f3n con alg\u00fan beneficio que perciba el contribuyente.<\/p>\n
* El Estado dispone del tributo de conformidad con criterios y prioridades distintos a los del contribuyente.<\/p>\n
* Tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente. Sin embargo, no tiene relaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n de la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios.<\/p>\n
* Los dineros recaudados se destinan a las arcas generales del Estado. Sin embargo, el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n enumera las siguientes excepciones: (i) las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios, (ii) las destinadas para inversi\u00f3n social y (iii) las que, con base en leyes anteriores, la Naci\u00f3n asigna a entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas.<\/p>\n
Tasa o sobretasa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Se hace exigible cuando el contribuyente decide utilizar un servicio.<\/p>\n
– El pago se destina a la recuperaci\u00f3n total o parcial de los costos que genera la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico.<\/p>\n
– Los valores que se establecen como obligaci\u00f3n tributaria excluyen la utilidad que se deriva del uso del bien o servicio.<\/p>\n
– Por lo general, el pago es proporcional. Con todo, en ciertos casos se admiten criterios distributivos, como en el caso de las tarifas diferenciales.<\/p>\n
– En el caso de la sobretasa, por definici\u00f3n, es aquella que recae sobre alguno de los tributos previamente establecidos.<\/p>\n
Contribuci\u00f3n especial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Tiene su origen en la producci\u00f3n de beneficios particulares en bienes o actividades econ\u00f3micas del contribuyente, ocasionada por la ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico.<\/p>\n
– Manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades econ\u00f3micas del contribuyente.<\/p>\n
– Se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como, por ejemplo, seguridad.<\/p>\n
86. \u00a0Sin embargo, no todos los tributos se enmarcan en las clasificaciones anteriormente descritas. La Corte tambi\u00e9n ha encontrado contribuciones sui generis que no corresponden con exactitud a las tipolog\u00edas anteriormente enunciadas. Por ejemplo, al describir la cuota de compensaci\u00f3n militar, esta corporaci\u00f3n advirti\u00f3:<\/p>\n
[J]unto al sentido gen\u00e9rico y al m\u00e1s estricto referente a la parafiscalidad, existe un tercer significado del t\u00e9rmino contribuci\u00f3n que designa algunas modalidades sui generis de tributos dif\u00edcilmente clasificables en las categor\u00edas tradicionales y que involucran la idea de un beneficio obtenido por el particular que, para compensar ese beneficio, es obligado a efectuar un pago<\/p>\n
Precisamente, a esta \u00faltima clase es posible adscribir la cuota de compensaci\u00f3n militar que, de una parte, es obligatoria, pues el Estado la puede exigir al sujeto colocado en una espec\u00edfica situaci\u00f3n normativamente se\u00f1alada y, de otro lado, compensa la obtenci\u00f3n de un beneficio, ya que la no prestaci\u00f3n del servicio bajo banderas se traduce en una ventaja para el eximido, en cuanto tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente al desarrollo de labores productivas o a continuar con el siguiente estadio de su proceso educativo<\/p>\n
87. En consecuencia, pueden existir otras tipolog\u00edas, las cuales ser\u00e1n v\u00e1lidas siempre y cuando respeten el principio de legalidad tributaria. Por ello, todo tributo, con independencia de su denominaci\u00f3n, debe contener los siguientes elementos estructurales:<\/p>\n
(i) Sujeto activo: que puede ser: (a) la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un tributo, (b) el acreedor concreto de la suma pecuniaria en que se concreta el tributo o (c) el beneficiario que puede disponer de los recursos.<\/p>\n
(ii) Sujeto pasivo: la Corte ha distinguido los sujetos pasivos de iure y los de facto. Los primeros son a quienes formalmente les corresponde pagar el impuesto, mientras que los segundos son quienes deben soportar las consecuencias econ\u00f3micas del tributo. En los tributos directos, como el impuesto a la renta, estos coinciden. En los impuestos indirectos, en cambio, el sujeto pasivo de iure no soporta econ\u00f3micamente la contribuci\u00f3n, pues traslada su costo al consumidor final.<\/p>\n
(iii) Hecho generador: corresponde al suceso que origina la obligaci\u00f3n tributaria y que indica la capacidad contributiva.<\/p>\n
(iv) Tarifa: es el porcentaje que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente.<\/p>\n
(v) Base gravable: es la medici\u00f3n o magnitud del hecho gravado a la cual se le aplica la correspondiente tarifa para, de esta manera, liquidar el monto de la obligaci\u00f3n tributaria. En otros t\u00e9rminos, es \u00abla cuantificaci\u00f3n del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifa\u00bb o los ingresos que un contribuyente obtiene por el desarrollo de una actividad econ\u00f3mica.<\/p>\n
88. Adem\u00e1s, en caso de tratarse de una tasa o contribuci\u00f3n, deber\u00e1 tenerse en cuenta el inciso segundo del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, que establece \u00ab[l]a ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos\u00bb<\/p>\n
89. En s\u00edntesis, con independencia de si se trata de un impuesto, tasa, contribuci\u00f3n o se clasifique en otra denominaci\u00f3n, todo tributo debe precisar sus elementos esenciales, a partir de la definici\u00f3n que haga el legislador en el caso de aquellos de orden nacional o en concurrencia de las asambleas y los concejos, en el caso de los subnacionales, como se explicar\u00e1 adelante.<\/p>\n
Los principios de legalidad, irretroactividad, igualdad y equidad del sistema tributario. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
90. \u00a0El art\u00edculo 150-12 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece como funci\u00f3n del Congreso la imposici\u00f3n de \u00abcontribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u00bb. A su vez, el art\u00edculo 338 superior exige que \u00ab[l]a ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u00bb.<\/p>\n
91. \u00a0En consecuencia, el principio de legalidad tributaria se funda en el aforismo nullum tributum sine lege, que exige un acto del legislador para la creaci\u00f3n de grav\u00e1menes, el cual se deriva a su vez de la m\u00e1xima seg\u00fan la cual no hay tributo sin representaci\u00f3n, en virtud del car\u00e1cter democr\u00e1tico del sistema constitucional colombiano.<\/p>\n
92. Ahora bien, el art\u00edculo 338 ya mencionado precisa las reglas que gobiernan el principio de reserva de ley en lo tributario as\u00ed: (i) salvo en los casos en que concurran estados de excepci\u00f3n, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Con todo, debe tenerse en cuenta tambi\u00e9n que, conforme a los art\u00edculos 300-4 y 313-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las entidades territoriales ejercen su potestad tributaria dentro del marco fijado por la Constituci\u00f3n y la ley; (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos deber\u00e1n fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables y las tarifas de los impuestos; (iii) en el caso de las tasas y contribuciones, las corporaciones p\u00fablicas mencionadas pueden permitir a las autoridades gubernamentales fijar la tarifa de las mismas, siempre que las primeras hayan definido el m\u00e9todo y el sistema para su c\u00e1lculo; y (iv) las normas que determinen contribuciones fiscales sobre la base de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience despu\u00e9s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.<\/p>\n
93. Con base en las anteriores normas, la jurisprudencia constitucional ha definido el contenido y el alcance del principio de legalidad tributaria, que tiene como objetivos materializar la seguridad jur\u00eddica y la representaci\u00f3n popular, evitar los abusos impositivos del legislador y propender por un dise\u00f1o coherente en la pol\u00edtica fiscal del Estado. Esto, pues exige establecer los elementos esenciales del tributo de manera previa y bajo una discusi\u00f3n democr\u00e1tica. De esta manera, todo tributo requiere de una ley previa que defina los elementos m\u00ednimos de la obligaci\u00f3n tributaria. As\u00ed, la Corte ha se\u00f1alado que el principio de legalidad del tributo, m\u00e1s espec\u00edficamente de reserva de ley tributaria, tiene las siguientes caracter\u00edsticas:<\/p>\n
(i) Es expresi\u00f3n del principio de representaci\u00f3n popular y del principio democr\u00e1tico, en tanto exige una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica suficiente y plural, en la que est\u00e9n representadas las diferentes instancias interesadas en la definici\u00f3n de las obligaciones fiscales.<\/p>\n
(ii) Materializa el principio de predeterminaci\u00f3n del tributo, seg\u00fan el cual las corporaciones p\u00fablicas de elecci\u00f3n popular, en el marco de sus competencias, tienen la obligaci\u00f3n de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligaci\u00f3n fiscal. Lo expuesto, sin perjuicio de la habilitaci\u00f3n constitucional para que las autoridades fijen tarifas de las tasas y contribuciones especiales, as\u00ed como los supuestos en los que resulta v\u00e1lido que el Gobierno determine algunos aspectos espec\u00edficos del tributo correspondiente, lo cual se estudiar\u00e1 m\u00e1s adelante con mayor profundidad.<\/p>\n
(iii) Brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones fiscales, con lo cual \u00abse otorga una debida protecci\u00f3n a la garant\u00eda fundamental del debido proceso\u00bb. Lo anterior, en la medida en que la definici\u00f3n de las obligaciones fiscales permite a los ciudadanos conocer el contenido de sus deberes econ\u00f3micos con el Estado y que se apliquen reglas precisas sobre la materia.<\/p>\n
(iv) Responde a la necesidad de promover una pol\u00edtica fiscal coherente e inspirada en el principio de unidad econ\u00f3mica, especialmente cuando existen competencias concurrentes en las que confluyen la voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos municipales.<\/p>\n
(v) El principio de reserva de ley se predica de todos los tipos de tributos, bien sean impuestos, tasas, contribuciones especiales o tributos sui generis. No obstante, de la naturaleza del tributo depende el rigor con el que la ley debe se\u00f1alar sus componentes. As\u00ed, frente a tributos de car\u00e1cter nacional, el Congreso est\u00e1 obligado a definir todos los elementos en forma \u00abclara e inequ\u00edvoca\u00bb, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base impositiva y la tarifa.<\/p>\n
(vi) Por el contrario, trat\u00e1ndose de grav\u00e1menes territoriales, especialmente cuando la ley solamente autoriza su creaci\u00f3n, esta debe se\u00f1alar los aspectos b\u00e1sicos, existiendo una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales seg\u00fan el caso. Particularmente, el Congreso debe definir los \u00abelementos b\u00e1sicos\u00bb, delineando as\u00ed el tributo, de manera gen\u00e9rica y sin pretensi\u00f3n de exhaustividad sobre sus elementos estructurales. De este modo, se reafirma la necesaria representaci\u00f3n popular en la imposici\u00f3n de los tributos, la fijaci\u00f3n clara de sus elementos y la posibilidad de que las entidades territoriales, en ejercicio de su autonom\u00eda, regulen aspectos tributarios, dentro del marco establecido por la ley.<\/p>\n
(vii) La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar el sistema y m\u00e9todo para definir las tarifas de un tributo, en los casos en que se delega la determinaci\u00f3n de la tarifa a autoridades administrativas.<\/p>\n
94. \u00a0Por su parte, el principio de irretroactividad tributaria se encuentra establecido en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n, que de manera perentoria establece que \u00ab[l]as leyes tributarias no se aplicar\u00e1n con retroactividad\u00bb. As\u00ed mismo, seg\u00fan el art\u00edculo 338 superior, las contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un per\u00edodo determinado no pueden aplicarse \u00absino a partir del per\u00edodo que comience despu\u00e9s de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo\u00bb. As\u00ed las cosas, se proscribe de forma categ\u00f3rica cualquier efecto hacia el pasado de normas tributarias que afecten de manera negativa al contribuyente.<\/p>\n
95. \u00a0Este principio se respalda en el concepto de seguridad jur\u00eddica, de manera que la medida impositiva sea promulgada y tenga efectos de forma previa a los hechos que regula. De esta forma, su alcance podr\u00e1 ser conocido por los contribuyentes y los realizadores de los hechos generadores del tributo. Con todo, la Corte ha entendido que en aquellos eventos en los cuales se dispongan modificaciones que resultan ben\u00e9ficas para los contribuyentes, tal norma s\u00ed puede aplicarse en el mismo periodo, por razones de justicia y equidad, siempre que est\u00e9 atada a situaciones jur\u00eddicas consolidadas.<\/p>\n
96. En cuanto al principio de igualdad, el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n establece que \u00ablas personas nacen libres e iguales ante la ley, recibir\u00e1n la misma protecci\u00f3n y trato de las autoridades y gozar\u00e1n de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminaci\u00f3n por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religi\u00f3n, opini\u00f3n pol\u00edtica o filos\u00f3fica\u00bb. As\u00ed, en t\u00e9rminos generales, este postulado constitucional ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho.<\/p>\n
97. Con todo, en un Estado Social de Derecho, esta garant\u00eda adquiere ciertos mandatos que la Corte ha diferenciado de la siguiente manera: \u00ab(i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el car\u00e1cter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la Rep\u00fablica y su aplicaci\u00f3n uniforme a todas las personas; (ii) la prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinci\u00f3n basada en motivos definidos como prohibidos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibici\u00f3n de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopci\u00f3n de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias f\u00e1cticas desiguales\u00bb.<\/p>\n
98. En ese orden de ideas, el derecho a la igualdad es de car\u00e1cter relacional, pues se analiza frente a dos situaciones o personas que pueden ser comparadas a partir de un criterio determinado y jur\u00eddicamente relevante. Por otro lado, no constituye un mecanismo \u201caritm\u00e9tico\u201d de cargas y beneficios, en la medida en que no todos los sectores de la sociedad cuentan con los mismos privilegios o privaciones.<\/p>\n
99. Con base en lo anterior, la Corte ha concluido que \u00abno todo trato diferente es reprochable desde el punto de vista constitucional, pues un trato diferente basado en razones constitucionalmente leg\u00edtimas es tambi\u00e9n leg\u00edtimo, y un trato diferente que no se apoye en esas razones debe considerarse discriminatorio y, por lo tanto, prohibido\u00bb. As\u00ed las cosas, ha consolidado una metodolog\u00eda para evaluar si se ha vulnerado o no el principio de igualdad, a la cual nos referiremos posteriormente.<\/p>\n
100. Una de las expresiones concretas del derecho a la igualdad se da en el principio de equidad tributaria, contemplado en los art\u00edculos 95-9 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que corresponde a un criterio con base en el cual se pondera la distribuci\u00f3n de los tributos y los beneficios tributarios entre los contribuyentes, de forma proporcional a su capacidad econ\u00f3mica. En otras palabras, este principio busca que no haya contribuciones o beneficios excesivos para los sujetos obligados. Tal planteamiento, a su vez, ha sido recogido en el denominado principio de generalidad, \u00abcuyo enunciado implica que el universo de los sujetos pasivos del tributo debe comprender a todas las personas que tengan capacidad contributiva (criterio subjetivo) y desarrollen la actividad o conjunto de actividades gravadas (criterio objetivo)\u00bb.<\/p>\n
101. La equidad tributaria tiene dos variables: (i) la equidad horizontal, seg\u00fan la cual el sistema tributario debe tratar de forma id\u00e9ntica a las personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad econ\u00f3mica, de tal manera que queden situadas en el mismo nivel luego de pagar sus contribuciones y (ii) la equidad vertical, que ordena distribuir el gravamen tributario de forma que quienes tienen mayor capacidad econ\u00f3mica soporten una mayor cuota del impuesto. En consecuencia, el principio en su componente horizontal es relacional y consulta la capacidad econ\u00f3mica de los contribuyentes individualmente considerados; por su parte, el componente vertical est\u00e1 relacionado con el principio de progresividad tributaria y se predica del sistema tributario en su conjunto.<\/p>\n
102. En suma, los ciudadanos tienen la obligaci\u00f3n de contribuir al financiamiento del Estado, con el fin de que este cuente con los recursos econ\u00f3micos necesarios para mejorar las condiciones de vida de la sociedad. Para la realizaci\u00f3n de esta obligaci\u00f3n, el orden constitucional ha incorporado algunos principios que rigen el sistema tributario, entre los cuales se encuentran los de legalidad, irretroactividad, igualdad y equidad tributaria. El primer mandato exige un acto del legislador para la creaci\u00f3n de tributos, conforme al principio de nullum tributum sine lege. Por su parte, seg\u00fan el principio de irretroactividad tributaria, las leyes tributarias no se aplican a hechos pasados a su promulgaci\u00f3n, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los contribuyentes y los realizadores de los hechos generadores de la obligaci\u00f3n impositiva. Finalmente, el principio de equidad tributaria es una expresi\u00f3n concreta del principio de igualdad, que hace referencia a una distribuci\u00f3n proporcional de las cargas y los beneficios tributarios entre los contribuyentes, conforme a su capacidad econ\u00f3mica y que excluye tratos discriminatorios o diferenciados sin razonabilidad.<\/p>\n
Metodolog\u00eda para examinar los principios de igualdad y de equidad tributaria<\/p>\n
103. El juicio integrado de igualdad es la metodolog\u00eda que la jurisprudencia constitucional ha dise\u00f1ado y aplicado para examinar la constitucionalidad de las medidas que, prima facie, afectan el contenido del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, como el principio de equidad tributaria en su dimensi\u00f3n horizontal. En ese sentido, la Corte ha se\u00f1alado que el principio de equidad tributaria \u00abtoma fundamento en el juicio de igualdad, con el prop\u00f3sito de determinar si una medida impositiva, la consagraci\u00f3n de una exenci\u00f3n o la determinaci\u00f3n de una herramienta de recaudo, cumplen o no con la obligaci\u00f3n de dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes o a destinatarios que est\u00e1n en circunstancias id\u00e9nticas o asimilables\u00bb.<\/p>\n
104. Respecto de la metodolog\u00eda del juicio integrado de igualdad, la Corte unific\u00f3 su jurisprudencia mediante la Sentencia C-345 de 2019. Seg\u00fan este pronunciamiento, la aplicaci\u00f3n del juicio est\u00e1 precedido de la identificaci\u00f3n de las personas, hechos, elementos o situaciones comparables y el presunto trato desigual. Luego, la Corte debe determinar si dicho tratamiento se encuentra constitucionalmente justificado. Para ello, realiza un juicio de intensidad leve, intermedio o estricto.<\/p>\n
105. En el escrutinio d\u00e9bil o suave, el examen se limita a evaluar si la medida que trae un trato diferente es potencialmente adecuada para alcanzar una finalidad que no est\u00e9 prohibida constitucionalmente. Seg\u00fan lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, este escrutinio se utiliza en casos relacionados con (i) materias econ\u00f3micas y tributarias, (ii) pol\u00edtica internacional, (iii) cuando est\u00e1 de por medio una competencia espec\u00edfica definida por la Constituci\u00f3n en cabeza de un \u00f3rgano constitucional, (iv) cuando se examina una norma preconstitucional derogada que a\u00fan produce efectos y (v) cuando no se aprecia, en principio, una amenaza para el derecho en cuesti\u00f3n.<\/p>\n
106. Por su parte, el escrutinio intermedio exige que el fin sea constitucionalmente importante, que el medio para alcanzarlo sea efectivamente conducente y que la medida no sea evidentemente desproporcionada. Esta intensidad se aplica cuando puede verse afectado un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectaci\u00f3n de la libre competencia y en los casos en los que la medida est\u00e1 basada en criterios sospechosos, pero con el fin de favorecer grupos hist\u00f3ricamente discriminados.<\/p>\n
107. Finalmente, el escrutinio estricto o fuerte examina si el fin perseguido por la norma es imperioso, si el medio escogido es efectivamente conducente y, en especial, necesario, y si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o principios constitucionales; es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto.<\/p>\n
109. Conforme con lo anteriormente descrito, por regla general, la Corte ha aplicado el juicio de intensidad leve en asuntos relacionados con materias econ\u00f3micas y tributarias. Esto, dado el amplio margen de configuraci\u00f3n del que goza el legislador en estos asuntos. Con todo, tambi\u00e9n ha aclarado que, cuando la medida, por ejemplo, discrimina por razones de raza, opini\u00f3n pol\u00edtica o est\u00e1 basada en otros criterios sospechosos, es procedente analizarla bajo un juicio de intensidad intermedio o estricto.<\/p>\n
110. En suma, la Constituci\u00f3n no proh\u00edbe de manera categ\u00f3rica las diferencias de trato. Puede que algunas medidas creen asimetr\u00edas y su constitucionalidad depender\u00e1 de si cumplen con los requisitos que ha decantado esta Corporaci\u00f3n por medio del juicio integrado de igualdad, el cual puede tomar la forma de escrutinio de igualdad d\u00e9bil, intermedio o estricto, de acuerdo con el nivel de libertad de configuraci\u00f3n que tenga el legislador. Esto \u00faltimo depender\u00e1 de la naturaleza y la materia de la norma objeto de control de constitucionalidad. En particular, las medidas econ\u00f3micas y tributarias son generalmente examinadas bajo un escrutinio d\u00e9bil o suave, a menos que existan indicios de arbitrariedad que justifiquen la aplicaci\u00f3n de un juicio m\u00e1s estricto.<\/p>\n
Amplio margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia tributaria<\/p>\n
111. Como ya se ha expuesto, el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n se\u00f1ala que le corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de estas \u00ab[e]stablecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u00bb. As\u00ed mismo, el art\u00edculo 338 superior indica que, en tiempos de paz, solo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. De igual modo, las leyes, ordenanzas y acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. En consecuencia, el \u00f3rgano legislativo tiene la potestad para imponer contribuciones e impuestos, fijar los elementos configurativos de las obligaciones tributarias y crear los controles y sanciones en caso de incumplimiento. Ello en concurrencia con las competencias que se reconocen constitucionalmente a las autoridades de las entidades territoriales, en ejercicio de su autonom\u00eda.<\/p>\n
112. En reiteradas oportunidades, esta corporaci\u00f3n se ha pronunciado sobre la amplia configuraci\u00f3n que le asiste al legislador en materia tributaria, como una expresi\u00f3n de la voluntad pol\u00edtica de la colectividad. Por ejemplo, la Sentencia C-322 de 2022 record\u00f3 que la atribuci\u00f3n de legislar en materia tributaria es suficientemente amplia para que el Congreso de la Rep\u00fablica fije los elementos b\u00e1sicos de cada tributo, conforme a su propia evaluaci\u00f3n y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la econom\u00eda y de la actividad estatal. De este modo, mientras las normas no se opongan a los mandatos constitucionales, el legislador es aut\u00f3nomo para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, as\u00ed como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo. La definici\u00f3n de los elementos estructurales de los impuestos nacionales est\u00e1 a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica. La ley mediante la cual se crea un impuesto de car\u00e1cter nacional debe establecer todos los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria de manera clara e inequ\u00edvoca.<\/p>\n
113. En contraste, se reitera, para los tributos territoriales, cuando la ley autoriza su creaci\u00f3n, existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales en relaci\u00f3n con la definici\u00f3n de los elementos del tributo respectivo.<\/p>\n
114. En conclusi\u00f3n, el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n para imponer tributos, fijar los elementos configurativos de dichas obligaciones y establecer los controles y sanciones en caso de incumplimiento. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia concurrente de las asambleas departamentales y concejos municipales en la definici\u00f3n de los elementos del tributo. Con todo, algunos de los l\u00edmites que tiene el legislador para imponer obligaciones impositivas se concretan en la aplicaci\u00f3n de los principios de legalidad, irretroactividad e igualdad y equidad tributaria.<\/p>\n
La competencia concurrente entre el Congreso de la Rep\u00fablica y las asambleas y los concejos para crear tributos y definir sus elementos<\/p>\n
115. De conformidad con el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, Colombia es un Estado organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada y con autonom\u00eda de sus entidades territoriales. Lo anterior implica que las entidades descentralizadas territorialmente gozan de autonom\u00eda para gestionar sus propios intereses.<\/p>\n
116. Espec\u00edficamente, el art\u00edculo 287 de la Carta establece que las entidades gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses y, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, gozan de los derechos de gobernarse por autoridades propias, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, entre otros.<\/p>\n
117. Asimismo, el, art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que \u00abel Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales podr\u00e1n imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u00bb.<\/p>\n
118. En el mismo sentido, el art\u00edculo 300-4 superior establece que corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, \u00ab[d]ecretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales\u00bb. Tambi\u00e9n, el art\u00edculo 313-4 dispone que corresponde a los concejos \u00ab[v]otar de conformidad con la Constituci\u00f3n y la ley los tributos y los gastos locales\u00bb.<\/p>\n
119. Con todo, tal como se record\u00f3 en la Sentencia C-101 de 2022, el legislador puede limitar, condicionar o restringir las prerrogativas que se derivan de la autonom\u00eda territorial, cuando est\u00e9 autorizado por otra disposici\u00f3n constitucional, siempre que tal limitaci\u00f3n no afecte el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda a tal punto que, s\u00f3lo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gesti\u00f3n de sus propios intereses. Adem\u00e1s, la limitaci\u00f3n debe resultar necesaria, \u00fatil y proporcionada al fin constitucional que se busca alcanzar. En ese sentido, el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, pero el sistema y el m\u00e9todo para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.<\/p>\n
120. As\u00ed pues, aunque Colombia est\u00e1 instituida como Rep\u00fablica unitaria, es preciso buscar un equilibrio entre la unidad nacional y la autonom\u00eda territorial, el cual se logra mediante un sistema de limitaciones rec\u00edprocas. De una parte, debe existir \u00abuniformidad legislativa en lo que tenga que ver con el inter\u00e9s general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica, que exige unidad en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y en las decisiones de pol\u00edtica que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as\u00ed como una administraci\u00f3n de justicia com\u00fan\u00bb. De otra, la unidad nacional encuentra un l\u00edmite en el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda territorial, seg\u00fan el cual las entidades territoriales tienen el derecho de gobernarse a s\u00ed mismas y, por ende, \u00a0de planear, programar, dirigir, organizar, ejecutar, coordinar y controlar sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado.<\/p>\n
121. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, en materia tributaria, el legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. Sobre el ejercicio de esta competencia, ha fijado las siguientes reglas.<\/p>\n
(i) La autonom\u00eda impositiva de los entes territoriales est\u00e1 subordinada a la Constituci\u00f3n y a la ley.<\/p>\n
(ii) A pesar de que la facultad de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales para imponer contribuciones no es originaria (est\u00e1 subordinada a la Constituci\u00f3n y a la ley), las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda, tanto para decidir sobre el establecimiento o la supresi\u00f3n de impuestos de car\u00e1cter local autorizados en forma gen\u00e9rica por la ley, como para administrar libremente todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos.<\/p>\n
(iii) La definici\u00f3n de los elementos estructurales de los impuestos nacionales est\u00e1 a cargo del Congreso de la Rep\u00fablica. La ley mediante la cual se crea un impuesto de car\u00e1cter nacional debe establecer todos los elementos de la obligaci\u00f3n tributaria de manera clara e inequ\u00edvoca. En contraste, para los impuestos territoriales, cuando la ley autoriza su creaci\u00f3n, existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de los concejos municipales en relaci\u00f3n con la definici\u00f3n de los elementos del tributo respectivo.<\/p>\n
(iv) El Congreso de la Rep\u00fablica, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales deben determinar los elementos estructurales del tributo, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, o estos deben ser determinables a partir de la ley, ordenanza o acuerdo, seg\u00fan sea el caso. De esta manera se satisface el principio de legalidad y, en particular, la certeza del tributo.<\/p>\n
(v) Trat\u00e1ndose de tributos territoriales, las leyes que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos s\u00f3lo deben ocuparse de sus elementos b\u00e1sicos, los cuales ser\u00e1n apreciados en cada caso concreto. Esto quiere decir que el Congreso no puede fijar todos sus elementos estructurales porque estar\u00eda invadiendo la autonom\u00eda de las entidades territoriales.<\/p>\n
(vi) Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales definir\u00e1n los dem\u00e1s componentes del tributo, dentro de los par\u00e1metros generales que fije la correspondiente ley de autorizaci\u00f3n.<\/p>\n
122. En las Sentencias C-035 de 2009 y C-459 de 2013, la Corte defini\u00f3 los aspectos b\u00e1sicos que deben ser determinados por el legislador en las leyes que autorizan la creaci\u00f3n de tributos territoriales. Particularmente, indic\u00f3 que los par\u00e1metros m\u00ednimos que deben ser se\u00f1alados por el legislador son dos: (i) la autorizaci\u00f3n del tributo y (ii) la delimitaci\u00f3n del hecho gravado con el mismo, esto es, del hecho generador. As\u00ed las cosas, la autorizaci\u00f3n para imponer un tributo est\u00e1 a cargo del legislador, conforme al principio de legalidad tributaria. A este corresponde adem\u00e1s definir el hecho generador, como se reiter\u00f3 en la Sentencia C-101 de 2022. Por su parte, las entidades territoriales tienen la facultad de establecer los dem\u00e1s elementos del tributo, ejerciendo la autonom\u00eda territorial respecto de la pertinencia y condiciones para el dise\u00f1o del tributo autorizado legalmente.<\/p>\n
123. En s\u00edntesis, en materia de tributos territoriales les corresponde definir: (i) al Congreso, su autorizaci\u00f3n y el hecho generador, y (ii) a las asambleas y concejos, sus dem\u00e1s elementos estructurales. As\u00ed mismo, conforme al art\u00edculo 287 superior, las entidades territoriales tienen el derecho a gobernarse a s\u00ed mismas y administrar sus recursos. En ese sentido, el legislador puede limitar, condicionar o restringir las prerrogativas que se derivan de estos derechos, cuando est\u00e9 autorizado por otra disposici\u00f3n constitucional, siempre que tal limitaci\u00f3n no afecte el n\u00facleo esencial de tal autonom\u00eda territorial. Adem\u00e1s, la limitaci\u00f3n debe resultar necesaria, \u00fatil y proporcionada al fin constitucional que se busca alcanzar.<\/p>\n
Cargo primero. El legislador no viol\u00f3 el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por cuanto no desconoci\u00f3 lo determinado por la Corte en la Sentencia C-101 de 2022<\/p>\n
124. El demandante considera que el legislador desconoci\u00f3 el art\u00edculo 243-2 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En la Sentencia C-101 de 2022 la Corte determin\u00f3 que el Congreso no hab\u00eda fijado el hecho generador del tributo autorizado en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, frente a lo cual el accionante afirma que, con el art\u00edculo acusado, el legislador no corrigi\u00f3 dicho yerro. Por el contrario, se\u00f1ala que opt\u00f3 por validar una situaci\u00f3n contraria a la Carta, al asumir como hechos generadores los ya establecidos por los entes territoriales.<\/p>\n
125. Para comprender el alcance del cargo, es necesario rese\u00f1ar la Sentencia C-101 de 2022, con el fin de verificar si, en efecto, el legislador desconoci\u00f3 la cosa juzgada por incumplir lo ordenado en ella, como lo alega el demandante.<\/p>\n
La Sentencia C-101 de 2022<\/p>\n
126. En la Sentencia C-101 de 2022, la Corte examin\u00f3 la constitucionalidad de las expresiones \u00ab[l]os departamentos y municipios podr\u00e1n imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana\u00bb y \u00ab[e]l inciso segundo del presente art\u00edculo no estar\u00e1 sometido a la vigencia de la pr\u00f3rroga establecida mediante la presente ley, sino que conservara\u0301 un car\u00e1cter permanente\u00bb, contenidas en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. En aquella oportunidad, la Corte record\u00f3 que la imposici\u00f3n de tributos debe cumplir con los principios de legalidad y certeza tributaria, que exigen una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica suficiente y plural, y la obligaci\u00f3n de definir mediante normas previas y ciertas los elementos de la obligaci\u00f3n fiscal, de la manera m\u00e1s precisa posible.<\/p>\n
127. As\u00ed mismo, advirti\u00f3 que el legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos municipales. Sobre el ejercicio de esta competencia, de manera espec\u00edfica, se\u00f1al\u00f3 que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda, tanto para decidir sobre el establecimiento o la supresi\u00f3n de impuestos de car\u00e1cter local autorizados en forma gen\u00e9rica por la ley, como para administrar libremente todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos. Adem\u00e1s, el Congreso de la Rep\u00fablica, las asambleas departamentales y los concejos municipales deben determinar los elementos estructurales del tributo, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, o estos deben ser determinables a partir de la ley, ordenanza o acuerdo, seg\u00fan sea el caso. Finalmente, al expedir leyes que autorizan la creaci\u00f3n de tributos territoriales, corresponde al Congreso definir sus elementos b\u00e1sicos, espec\u00edficamente, el hecho generador. En virtud de lo anterior, la Sala concluy\u00f3 que el hecho generador debe ser definido por el legislador y no puede ser delegado a las corporaciones territoriales.<\/p>\n
128. Bajo este marco conceptual, se determin\u00f3 que la norma omit\u00eda identificar el tributo que pretend\u00edan crear, pues se limitaba a hacer alusi\u00f3n a algunas de las categor\u00edas de los tributos existentes, con la referencia a la finalidad en materia de seguridad, pero sin establecer los elementos b\u00e1sicos del tributo territorial, en espec\u00edfico, el hecho generador.<\/p>\n
129. Por ello, la Sala encontr\u00f3 que las normas acusadas vulneraban los principios de legalidad y certeza tributaria, pues hac\u00edan referencia a una tipolog\u00eda tributaria gen\u00e9rica, sin fijar el hecho generador de la imposici\u00f3n, la cual resultaba indeterminada y somet\u00eda a los contribuyentes a una inseguridad jur\u00eddica. En efecto, la Sala expres\u00f3 que \u00abel hecho de autorizar a las entidades territoriales para imponer tasas y sobretasas sin que se conozca cu\u00e1les situaciones o conductas ser\u00e1n objeto del imperio tributario del Estado, supone un grado de indefinici\u00f3n respecto de la obligaci\u00f3n tributaria que resulta insuperable y que excede la autonom\u00eda de los entes territoriales\u00bb.<\/p>\n
130. Por lo anterior, declar\u00f3 la inexequibilidad de aquellas disposiciones y difiri\u00f3 sus efectos por el t\u00e9rmino de dos legislaturas. Lo anterior, con el fin de darle un lapso de tiempo al Congreso para proferir una nueva norma identificando el hecho generador, si as\u00ed lo deseaba, como expresamente se se\u00f1al\u00f3 en el segundo resolutivo, en el cual se lee: \u00abcon el fin de que el Congreso, dentro de la libertad de configuraci\u00f3n que le es propia, expida la norma que prevea el hecho generador de las tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana\u00bb.<\/p>\n
El legislador no reprodujo la norma que la Corte determin\u00f3 inconstitucional en la Sentencia C-101 de 2022<\/p>\n
131. La Sala observa que en el presente caso el legislador no desconoci\u00f3 la Sentencia C-101 de 2022. En efecto, al proferir aquel fallo, la Corte evidenci\u00f3 que el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010 no hab\u00eda establecido las situaciones que permit\u00edan a las entidades territoriales imponer tasas o sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad. Mediante el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, el Congreso corrigi\u00f3 dicho yerro. En particular, determin\u00f3 que, respecto de los departamentos, el hecho generador ser\u00eda la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico domiciliario y, en relaci\u00f3n con los municipios, los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial, tal como se evidencia al comparar los textos normativos correspondientes:<\/p>\n
Art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, declarado parcialmente inexequible en la Sentencia C-101 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022<\/p>\n
\u00abAportes voluntarios a los Fondos-cuenta territoriales. Los departamentos y municipios podr\u00e1n aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando as\u00ed se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio.<\/p>\n
Los departamentos y municipios podr\u00e1n imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana [\u2026]\u00bb<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00abCumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional. En cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022 proferida por la Corte Constitucional sobre los incisos 2 del art\u00edculo 8\u00b0 y 3\u00b0 del par\u00e1grafo del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, se determina que los entes territoriales que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, est\u00e9n recaudando el tributo creado con fundamento en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, y cuyo hecho generador sea en el caso de los departamentos la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico domiciliario, o de los municipios, los bienes ra\u00edces, sujetos al impuesto predial, podr\u00e1n continuar cobr\u00e1ndolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos\u00bb<\/p>\n
133. En este caso, y a partir del resolutivo segundo de la aludida sentencia, durante el tr\u00e1mite legislativo se incorpor\u00f3 una modificaci\u00f3n al inciso 2\u00ba del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010, en cuanto a definir como hechos generadores del tributo autorizado la suscripci\u00f3n de un servicio p\u00fablico domiciliario, para los departamentos, y los bienes inmuebles sujetos al impuesto predial, para los municipios. Es inequ\u00edvoca la voluntad legislativa que se expresa en el t\u00edtulo asignado al art\u00edculo en cuesti\u00f3n, como clara la decisi\u00f3n adoptada, que no puede confundirse con una delegaci\u00f3n regulatoria para que los entes territoriales definan ese elemento esencial del tributo, pues lo que hizo el Congreso fue ejercer su atribuci\u00f3n y definir el hecho generador que aplicar\u00eda en adelante para el tributo, con lo cual se sane\u00f3 la inconstitucionalidad advertida por la Corte. Por dem\u00e1s, consideraciones sobre la t\u00e9cnica legislativa empleada en el asunto, no determinan la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n, frente a la decisi\u00f3n adoptada, en la que se incluy\u00f3 tambi\u00e9n una modificaci\u00f3n al referido art\u00edculo 8\u00ba, en cuanto precisar los sujetos activos del tributo, restringi\u00e9ndolos a aquellos que a la fecha de vigencia de la Ley 2272 de 2022 estuvieren cobrando el gravamen. Sobre esta materia se volver\u00e1, al analizar el tercer cargo de la demanda.<\/p>\n
134. Como puede observarse, el legislador no desconoci\u00f3 la cosa juzgada material ni quebrant\u00f3 la prohibici\u00f3n contenida en el inciso 2\u00ba del art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Por el contrario, estableci\u00f3 los hechos generadores que la Corte ech\u00f3 de menos en la Sentencia C-101 de 2022 y cuya ausencia gener\u00f3 la inexequibilidad parcial del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010. En ese sentido, no reprodujo un art\u00edculo cuyo contenido fue declarado inconstitucional previamente, ni deleg\u00f3 en las autoridades territoriales la definici\u00f3n de tales elementos del tributo, concret\u00e1ndose a superar el vicio que defini\u00f3 este tribunal.<\/p>\n
Cargo segundo. El art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 no contrar\u00eda los principios de legalidad e irretroactividad tributaria<\/p>\n
135. El demandante sostiene que el legislador omiti\u00f3, en la norma demandada, determinar el hecho gravable, delegando su definici\u00f3n a las entidades territoriales.<\/p>\n
136. Contrario al planteamiento de la demanda, observa la Sala que, conforme se analiz\u00f3 en el cargo anterior, el Congreso de la Rep\u00fablica s\u00ed fij\u00f3 el hecho generador en los siguientes t\u00e9rminos: (i) en la suscripci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, para el caso de los departamentos, y (ii) en los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial, para el caso de los municipios. De tal manera el legislador determin\u00f3, de forma clara, este elemento del tributo.<\/p>\n
137. Se consider\u00f3 que las personas que suscriben un servicio p\u00fablico o est\u00e1n obligados a pagar el impuesto predial de un inmueble, se amparan con los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana, acredit\u00e1ndose por estas circunstancias capacidad contributiva y participaci\u00f3n en el beneficio de inter\u00e9s com\u00fan perseguido con el tributo. En otras palabras, la definici\u00f3n de esta obligaci\u00f3n tributaria implica que quienes acreditan las situaciones f\u00e1cticas antes mencionadas, como beneficiarios de los planes de seguridad y convivencia ciudadana, se hacen responsables del tributo que adopte la correspondiente entidad territorial y con el cual contribuyan a la dotaci\u00f3n, operaci\u00f3n de redes de inteligencia, presencia de agentes de polic\u00eda y dem\u00e1s aspectos que componen las estrategias necesarias para mantener la integridad f\u00edsica de las personas, la paz, la convivencia y un orden justo dentro de la circunscripci\u00f3n correspondiente.<\/p>\n
138. En vista de lo anterior, el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 no desconoce el principio de legalidad tributaria, pues fija el hecho generador del tributo como lo dispuso esta Corte, habilitando la determinaci\u00f3n de los dem\u00e1s elementos de la obligaci\u00f3n a los departamentos y municipios, con respeto a su autonom\u00eda.<\/p>\n
139. Ahora bien, en cuanto al principio de irretroactividad tributaria, el demandante argumenta que el legislador no defini\u00f3 directamente los hechos generadores del tributo acusado. Por el contrario, valid\u00f3 los ya definidos por los entes territoriales, antes de que la Corte hubiese declarado inexequible el art\u00edculo 8\u00b0 (parcial) de la Ley 1421 de 2010. Seg\u00fan el accionante, esta situaci\u00f3n contrar\u00eda aquel principio, el cual proh\u00edbe la aplicaci\u00f3n de los efectos de las normas tributarias a hechos surgidos o acontecidos antes de su entrada en vigor.<\/p>\n
140. Contrario a lo afirmado por el demandante, la Sala considera que la regulaci\u00f3n atacada no vulnera el postulado mencionado. En la Sentencia C-101 de 2022, la Corte encontr\u00f3 que el art\u00edculo 8\u00b0 (parcial) de la Ley 1421 de 2010 hab\u00eda desconocido el esquema de competencia concurrente entre el Congreso y las asambleas departamentales y los concejos municipales, previsto en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual las competencias fiscales de los entes territoriales est\u00e1n circunscritas a la regulaci\u00f3n constitucional y legal. Adem\u00e1s, hab\u00eda contrariado los principios de legalidad y certeza en materia tributaria porque no delimitaba el hecho generador, lo cual implicaba una falta de claridad insuperable que originaba la inconstitucionalidad de la norma. Con todo, difiri\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad por el t\u00e9rmino de dos legislaturas.<\/p>\n
141. En dicho t\u00e9rmino, el Congreso expidi\u00f3 una norma que previ\u00f3 el hecho generador de las \u00abtasas y sobretasas especiales\u00bb destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana, respetando el esquema de competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos municipales. As\u00ed las cosas, el legislador no vulner\u00f3 el principio de irretroactividad tributaria. En efecto, dentro del t\u00e9rmino concedido por esta corporaci\u00f3n, estableci\u00f3 que los departamentos y los municipios que hab\u00edan estado recaudando el tributo creado con fundamento en el art\u00edculo declarado inexequible, pod\u00edan hacerlo teniendo como hechos generadores la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico y el impuesto predial de los bienes ra\u00edces, respectivamente. Esta norma rigi\u00f3 a partir de la promulgaci\u00f3n de la Ley 2272 de 2022, es decir, desde el 4 de noviembre de aquel a\u00f1o. Es claro que el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 no fue aplicado ni produjo efectos antes del periodo en que empez\u00f3 a regir la normativa en que est\u00e1 contenido y, por ende, cumpli\u00f3 con el principio de irretroactividad tributaria. Otra cosa es que por virtud del diferimiento de efectos sobre la decisi\u00f3n de inexequibilidad definido por la Sentencia C-101 de 2022, el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 8 de la Ley 1421 de 2010 hubiese seguido vigente hasta la promulgaci\u00f3n de la norma posterior que lo modific\u00f3.<\/p>\n
142. En suma, el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 cumple con los principios de legalidad e irretroactividad tributaria. En esta ocasi\u00f3n, el legislador autoriz\u00f3 tributos territoriales definiendo los hechos generadores y los sujetos activos, mientras que permiti\u00f3 que las entidades territoriales determinaran los dem\u00e1s elementos del tributo, conforme a las competencias que concurren en la imposici\u00f3n de exacciones territoriales, tal como se demuestra a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
Elemento estructural \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Identificaci\u00f3n en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022<\/p>\n
Sujetos activos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los entes territoriales que, a la entrada de vigencia de la Ley 2272 de 2022, recaudaban el tributo creado con fundamento en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010.<\/p>\n
Sujetos pasivos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma no los establece. Potencialmente quienes suscriben un servicio p\u00fablico, en el caso de los departamentos, o los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial, en el caso de los municipios. Lo anterior, seg\u00fan lo determinen los sujetos activos.<\/p>\n
Hecho generador \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Suscripci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, o<\/p>\n
– Bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial.<\/p>\n
Base gravable \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este elemento es determinado por los sujetos activos en los acuerdos u ordenanzas.<\/p>\n
Tarifa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este elemento es determinado por los sujetos activos en los acuerdos u ordenanzas.<\/p>\n
Cargo Tercero. El art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria<\/p>\n
143. Precisi\u00f3n del alcance de la censura. El actor se\u00f1ala que la norma acusada desconoce el principio de igualdad y equidad tributaria. No obstante, el desarrollo argumentativo de la demanda estuvo centrado en demostrar el trato discriminatorio de la norma y no fund\u00f3 su reproche en razones relacionadas con la noci\u00f3n cl\u00e1sica de equidad. En concreto, indic\u00f3 que la censura desconoce el principio de igualdad porque incluye un trato discriminatorio entre quienes ven\u00edan siendo gravados con las tasas y sobretasas y aquellos que ahora no resultan sujetos pasivos, por encontrarse en una entidad territorial diferente de aquellas que hab\u00edan hecho uso de la autorizaci\u00f3n impositiva o por haber sido gravados por hechos gravables diferentes a los ahora autorizados. De igual forma, establece un trato desigual injustificado entre entidades territoriales, al permitir hacer uso de la autorizaci\u00f3n para adoptar el tributo solamente a aquellas que lo estaban cobrando.<\/p>\n
144. La procuradora general de la Naci\u00f3n sostuvo que la norma demandada no es contraria a la Constituci\u00f3n. Particularmente, argument\u00f3 que algunas corporaciones p\u00fablicas de las distintas entidades territoriales adoptaron el tributo autorizado por el legislador en funci\u00f3n de sus necesidades presupuestales y otras no lo hicieron, generando la situaci\u00f3n dis\u00edmil, lo cual no resulta censurable desde una perspectiva constitucional. Para dicha entidad, aquello responde a las consecuencias l\u00f3gicas de la autonom\u00eda fiscal reconocida en el ordenamiento jur\u00eddico. Entonces, la desigualdad de trato no se presenta por la norma en s\u00ed, sino por el ejercicio de las potestades tributarias que ejercen cada una de las entidades territoriales, lo cual no constituye un tratamiento arbitrario.<\/p>\n
145. Procedibilidad del juicio de igualdad en el presente asunto. La Sala procede a verificar la procedencia del juicio de igualdad en el presento asunto. Para tal efecto, verificar\u00e1 los grupos a comparar, las razones de la comparaci\u00f3n y el trato diferenciado y si aquel est\u00e1 justificado o no.<\/p>\n
146. La identificaci\u00f3n de los grupos comparables. La Sala advierte que la norma solo establece los sujetos activos y no los sujetos pasivos del tributo. En tal sentido, prima facie, los grupos comparables son: (i) los departamentos y municipios que pueden establecer el tributo porque lo cobraban de acuerdo con el hecho generador fijado en la norma; y (ii) aquellos departamentos y municipios que no pueden establecer el tributo porque los cobraban, pero no con base en el hecho generador fijado en la norma o no fijaron la obligaci\u00f3n tributaria. Bajo esa premisa, los sujetos pasivos no pueden ser tenidos como grupos comparables porque: (i) la norma no los fija; y (ii) su identificaci\u00f3n deber\u00e1 ser concretada por las mencionadas entidades territoriales. Sin embargo, la Corte no desconoce que la identificaci\u00f3n de las entidades territoriales como sujetos comparables implica que, como consecuencia de dicho ejercicio, sea posible conocer, en abstracto, los posibles obligados potenciales del tributo, por lo cual dicho aspecto ser\u00e1 considerado en el an\u00e1lisis de igualdad que adelantar\u00e1 este tribunal.<\/p>\n
147. Las razones de la comparaci\u00f3n. La Sala considera que estos grupos son comparables por las siguientes razones: (i) los departamentos y los municipios, tanto los habilitados para establecer el tributo como aquellos que no, comparten su naturaleza de entidades territoriales y respecto de ellos aplica la garant\u00eda de la autonom\u00eda territorial; y (ii) en ambos grupos confluyen obligaciones constitucionales derivadas del deber de garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana.<\/p>\n
148. El trato diferente entre los grupos comparables. La norma acusada establece un trato diferenciado entre los departamentos y los municipios que pueden o no establecer el tributo, seg\u00fan lo estuvieren cobrando, al momento de entrar en vigencia la Ley 2272 de 2022, con fundamento en el hecho generador establecido en la disposici\u00f3n. En otras palabras, el trato diferente se sustenta en venir cobrando o no el tributo establecido en el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010 y de acuerdo con los hechos generadores establecidos por el precepto censurado.<\/p>\n
149. La distinci\u00f3n carece prima facie de una raz\u00f3n suficiente. En efecto, durante la sesi\u00f3n que se llev\u00f3 a cabo en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, se discuti\u00f3 si era conveniente limitar los sujetos activos del tributo destinado a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana. Lo anterior, con el fin de evitar imponerle m\u00e1s obligaciones tributarias a los ciudadanos que, en el momento, no estaban sujetos a ellas. Luego, durante el tr\u00e1mite legislativo, los congresistas expresaron que se requer\u00eda un trato diferenciado para proteger las finanzas de las entidades territoriales que ve\u00edan cobrando el tributo. En tal sentido, los argumentos que sustentan el trato distinto se aprecian, en principio, contradictorios y desconectados de la finalidad constitucional del tributo, relacionada con la seguridad y la convivencia ciudadana.<\/p>\n
150. Procedencia del an\u00e1lisis de igualdad y utilizaci\u00f3n del juicio integrado de intensidad leve. De acuerdo con el an\u00e1lisis que antecede, procede estudiar la censura a partir de un juicio de igualdad. En tal sentido, la Sala utilizar\u00e1 el juicio integrado de igualdad consolidado en la Sentencia C-345 de 2019, en su intensidad leve. Lo anterior, debido a que la medida objeto de control de constitucionalidad est\u00e1 relacionada con un asunto tributario sobre el cual el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n y no se trata de materias que impliquen indicios de arbitrariedad o sobre categor\u00edas sospechosas de discriminaci\u00f3n.<\/p>\n
151. Para desarrollar el test d\u00e9bil de igualdad, la Sala proceder\u00e1 a: (i) establecer la finalidad de la medida y verificar que no est\u00e9 prohibida y (ii) determinar que la medida sea potencialmente adecuada para alcanzar dicho fin.<\/p>\n
152. La finalidad de la medida no est\u00e1 prohibida constitucionalmente. Tal y como se advirti\u00f3 previamente, durante el tr\u00e1mite legislativo fueron expresadas las razones que llevaron al establecimiento de la medida tributaria estudiada. Aquellas giraban en torno a no imponer m\u00e1s impuestos a las personas en las entidades territoriales y, luego, a la garant\u00eda de las finanzas p\u00fablicas de los departamentos y municipios que ven\u00edan cobrando el tributo en las especiales condiciones de la disposici\u00f3n reprochada. La Corte advierte que dichas razones son contradictorias, puesto que no imponer m\u00e1s impuestos no es coherente con mantener el cobro de los mismos mediante la habilitaci\u00f3n a ciertas entidades territoriales para proteger sus recursos p\u00fablicos. As\u00ed las cosas, dichas razones no permiten comprender el prop\u00f3sito original y sistem\u00e1tico de la norma acusada con base en el tributo regulado por el legislador.<\/p>\n
153. Bajo ese entendido, la Sala considera necesario recurrir a la finalidad original del tributo y a su concepci\u00f3n sist\u00e9mica e integrada, lo que exige comprenderlo con la modificaci\u00f3n incluida por la norma acusada y con el deseo expresado durante el tr\u00e1mite legislativo de cumplir \u00abcon el exhorto de la Corte\u00bb, darle \u00abcerteza jur\u00eddica\u00bb a las regiones y \u00abcorregir un error que ven\u00eda desde el a\u00f1o 2010\u00bb.<\/p>\n
154. As\u00ed las cosas, la finalidad de la norma corresponde a tener los recursos suficientes para el cumplimiento del deber constitucional de velar por la seguridad y la convivencia ciudadana. En efecto, el objetivo de la disposici\u00f3n acusada es que las entidades territoriales habilitadas puedan arbitrar los dineros recaudados con el tributo para desarrollar los planes y estrategias integrales de seguridad y convivencia ciudadana a nivel territorial. Bajo tal perspectiva, estos planes son importantes para proteger la integridad de los residentes de los departamentos y municipios, as\u00ed como para combatir los actos de violencia y de inseguridad que afectan a las personas. En definitiva, adem\u00e1s de tratarse de una finalidad no prohibida, se trata de una de car\u00e1cter imperioso para materializar algunos de los fines esenciales del Estado, en particular, los descritos en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n, en cuanto promover la prosperidad general, asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo.<\/p>\n
155. La Sala advierte que dicho deber de seguridad y convivencia ciudadana, por disposici\u00f3n constitucional, se impone a todas las autoridades, sin distinci\u00f3n. En consecuencia, los destinatarios de dicha protecci\u00f3n son todas las personas en Colombia, sin perjuicio de considerar las diferencias y condiciones territoriales propias de las regiones en que se ubiquen, as\u00ed como la asignaci\u00f3n de responsabilidades diferenciadas pero complementarias en esta materia, que se definen para las autoridades nacionales, departamentales y municipales.<\/p>\n
156. En tal sentido, crear un tributo para corregir el yerro que encontr\u00f3 la Corte y para \u00a0financiar la seguridad y convivencia ciudadana no est\u00e1 prohibido por la Constituci\u00f3n, porque con los recursos obtenidos se podr\u00e1n hacer inversiones y cubrir gastos destinados al fortalecimiento de las condiciones de seguridad en los territorios, a trav\u00e9s de las distintas pol\u00edticas y a la consolidaci\u00f3n de la democracia y la protecci\u00f3n de los derechos humanos, para contribuir a garantizar la convivencia pac\u00edfica de los asociados, los cuales son fines esenciales del Estado. Entre aquellas actividades, la Sentencia C-101 de 2022 reconoci\u00f3 que dichos recursos tambi\u00e9n se destinan \u00abentre otros, a sufragar las medidas tendientes a superar el Estado de Cosas Inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria\u00bb.<\/p>\n
157. La medida adoptada en cuanto a definici\u00f3n de los sujetos activos no es potencialmente adecuada para alcanzar el fin perseguido. Como se expuso previamente, la finalidad de la norma es proveer recursos para el cumplimiento de un deber constitucional ineludible para todas las autoridades y, particularmente, para los departamentos y municipios que, como entidades territoriales, tienen funciones y competencias en cuanto asegurar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana.<\/p>\n
158. En tal perspectiva, todos los alcaldes y gobernadores tienen deberes imperiosos con la seguridad y convivencia pac\u00edfica de la poblaci\u00f3n en los territorios bajo su jurisdicci\u00f3n. En ese sentido, el art\u00edculo 315-2 de la Constituci\u00f3n consagra que son atribuciones del alcalde conservar el orden p\u00fablico en el municipio y ser la primera autoridad de polic\u00eda en ellos. A su turno, de acuerdo con el art\u00edculo 303 constitucional, el gobernador ser\u00e1 agente del presidente de la Rep\u00fablica para el mantenimiento del orden p\u00fablico. Una aproximaci\u00f3n originalista del tributo evidencia que aquel fue concebido, inicialmente, para todos los departamentos y municipios. Dicho aspecto guardaba plena concordancia con el objetivo de la norma de recaudo de tributos para la seguridad y la convivencia ciudadana.<\/p>\n
159. La medida de distinci\u00f3n entre sujetos activos no es potencialmente adecuada para lograr la finalidad propuesta, porque constituye una barrera para los departamentos y municipios que no cumplen con los requisitos de la norma para acceder a recursos necesarios para cumplir con una obligaci\u00f3n constitucional ineludible. De esta manera, el hecho de que las entidades territoriales no hubieren adoptado el tributo establecido en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, no significa que hubieren renunciado a la habilitaci\u00f3n concedida por el legislador, sino que, en ejercicio de su autonom\u00eda, son sus autoridades las que valoran la oportunidad y alcances de los tributos territoriales que requieran. Cercenar para ellas la posibilidad de estructurar y aplicar el tributo, desconoce que puedan necesitar de aquellos recursos para dotar a las autoridades de polic\u00eda, desarrollar el montaje y operaci\u00f3n de redes de inteligencia, contar con los recursos suficientes para entregar recompensas a personas que colaboren con la justicia, la atenci\u00f3n del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria, entre otros importantes aspectos que ayudan a materializar los fines esenciales del Estado, establecidos en el art\u00edculo 2\u00b0 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
160. Dicha barrera puede observarse en el siguiente ejemplo, aportado por uno de los intervinientes. El municipio de Tunja ven\u00eda aplicando el tributo y ten\u00eda como hecho generador el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros y del sector financiero. As\u00ed, el ente territorial fij\u00f3 la imposici\u00f3n bajo un hecho generador distinto al establecido por el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, tal como lo advirti\u00f3 ASOCAPITALES, por lo que no podr\u00e1 seguir percibiendo los recursos derivados de la obligaci\u00f3n impositiva.<\/p>\n
161. De esta manera, los sujetos activos del tributo est\u00e1n restringidos a los departamentos y municipios que previamente hab\u00edan establecido aquel y cumplen con el hecho generador de la norma, sin que se hubiese considerado el deber general de garantizar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana de los territorios y de sus comunidades. Tambi\u00e9n, las necesidades de fortalecer las distintas pol\u00edticas y la consolidaci\u00f3n de la democracia y la protecci\u00f3n de derechos humanos, para contribuir y garantizar la convivencia pac\u00edfica de sus asociados, limitaci\u00f3n que desconoce el fin para el que fue instituido el tributo.<\/p>\n
162. La no habilitaci\u00f3n a todos los departamentos y municipios para establecer el tributo, hace que la medida no sea adecuada para cumplir con el fin para el que fue creada, pues habr\u00e1 entes territoriales, algunos quiz\u00e1s m\u00e1s necesitados que los autorizados en temas de fortalecimiento de la democracia y de derechos humanos, que no podr\u00e1n contar con recursos end\u00f3genos para poder financiar gastos de inversi\u00f3n de seguridad y convivencia ciudadana, lo que se traduce en un trato discriminatorio, carente de razonabilidad, pues se basa no en consideraciones objetivas, seg\u00fan las condiciones regionales, sino en el ejercicio de una atribuci\u00f3n que corresponde a la autonom\u00eda de las entidades territoriales, esto es, establecer o no un tributo subnacional habilitado por el legislador.<\/p>\n
163. En efecto, la Corte advierte que el trato diferencial se basa, exclusivamente, en que los entes territoriales hubieren hecho uso de su autonom\u00eda y aplicado el tributo, lo que por dem\u00e1s es expresi\u00f3n propia de sus competencias constitucionales. En estos eventos, a las autoridades territoriales es a quienes les compete valorar la procedencia y las condiciones para implementar los tributos autorizados por ley.<\/p>\n
164. El no estar autorizados algunos municipios y departamentos para establecer el tributo, en raz\u00f3n de lo dispuesto por el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, tendr\u00e1 como consecuencia que no estar\u00e1n obligados a pagarlo aquellos sujetos que incurran en el hecho generador definido en la norma, lo que extiende los efectos del trato injustificado, restringiendo la posibilidad de contribuci\u00f3n de quienes est\u00e1n en la misma situaci\u00f3n econ\u00f3mica que otros, pero ubicados en un ente territorial diferente de aquellos en el que sus asambleas o concejos hicieron uso de la facultad impositiva, quedando permanentemente exonerados de la obligaci\u00f3n de contribuir a la financiaci\u00f3n de los fondos-cuenta de seguridad territorial.<\/p>\n
166. En suma, no se acreditan razones constitucionales que expliquen por qu\u00e9 era necesario excluir de la autorizaci\u00f3n del tributo a unos departamentos y municipios que a\u00fan no hab\u00edan hecho uso de \u00e9l o que lo ven\u00edan haciendo con otros hechos generadores diferentes a los fijados en el art\u00edculo demandado. Lo anterior, a pesar de tener la misma obligaci\u00f3n de mantener la seguridad y convivencia ciudadana, lo que, en consecuencia, restringe la autonom\u00eda de aquellos y les priva de la posibilidad de obtener recursos para la seguridad y convivencia ciudadana. Tal escenario se agrava porque s\u00ed se posibilit\u00f3 a otras entidades territoriales a su establecimiento, en un asunto general, que, en este caso, debe cumplirse sin depender de condiciones subjetivas que, por esencia, han de aplicarse en funci\u00f3n de maximizar la autonom\u00eda territorial y no de restringirla.<\/p>\n
167. Por ende, para la Corte, no autorizar el establecimiento del tributo a todos los entes territoriales configura un trato discriminatorio que vulnera el principio de igualdad de las entidades territoriales en materia de acceso a recursos end\u00f3genos para atender, en el marco de su autonom\u00eda, el deber ineludible en materia de seguridad y convivencia ciudadana.<\/p>\n
Cargo cuarto. El hecho generador creado por el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 no es incompatible con la naturaleza de las tasas<\/p>\n
168. El actor sustent\u00f3 esta censura en que el hecho generador creado por la norma es incompatible con la naturaleza de las tasas, en concreto, porque con estas se pretende recuperar los costos en los que incurre el Estado por la prestaci\u00f3n de determinados servicios. Tal situaci\u00f3n, en su sentir, desconoce el art\u00edculo 338 superior.<\/p>\n
169. Al respecto, la Sala considera que la censura no est\u00e1 llamada a prosperar porque la norma no desconoce el art\u00edculo 338 de la Carta. En este caso, el legislador, en el marco del amplio margen de configuraci\u00f3n en materia impositiva, defini\u00f3 razonablemente el hecho generador del tributo analizado por la Corte. A continuaci\u00f3n, se presentan los argumentos que sustentan la postura de esta Corporaci\u00f3n sobre el particular.<\/p>\n
170. La naturaleza jur\u00eddica de las tasas. Previamente, la Sala estableci\u00f3 los rasgos identificadores de las tasas seg\u00fan la jurisprudencia constitucional. En dicho ejercicio, precis\u00f3 que esa modalidad de tributaci\u00f3n tiene una naturaleza retributiva, pues aquella opera cuando el obligado utiliza el servicio p\u00fablico y debe pagar por aquel. Por tal raz\u00f3n, permite la compensaci\u00f3n del gasto en el que incurre el Estado para la prestaci\u00f3n del mencionado servicio.<\/p>\n
171. \u00a0El examen de constitucionalidad de los tributos debe recaer sobre su contenido material y no sobre su denominaci\u00f3n. Recientemente, la Sentencia C-315 de 2022 reiter\u00f3 las siguientes subreglas jurisprudenciales:<\/p>\n
(i) En relaci\u00f3n con los tributos, el examen de constitucionalidad debe recaer sobre su contenido material y no sobre su denominaci\u00f3n.<\/p>\n
(ii) La falta de correspondencia entre la denominaci\u00f3n del tributo y su contenido material no genera, por s\u00ed sola, un vicio de constitucionalidad.<\/p>\n
(iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0La falta de concordancia entre la denominaci\u00f3n del tributo y sus elementos solo podr\u00eda llevar a la inexequibilidad de la norma si existiera una falta de claridad insuperable en relaci\u00f3n con los elementos del tributo.<\/p>\n
172. Conforme con lo expuesto, esa providencia concluy\u00f3 que \u00aben ning\u00fan caso la indebida denominaci\u00f3n del tributo por parte del legislador o la falta de correspondencia entre la denominaci\u00f3n y los elementos definidos en la ley fundamenta[n] la inconstitucionalidad de las disposiciones\u00bb.<\/p>\n
173. El hecho gravable como elemento esencial de los tributos territoriales. En este punto, la Sala insiste en que el hecho generador es el principal elemento identificador de un gravamen. Como lo ha advertido esta corporaci\u00f3n, aquel es el componente que define el perfil espec\u00edfico de un tributo, porque refiere la situaci\u00f3n o conjunto de circunstancias f\u00e1cticas indicadoras de una capacidad contributiva y que la ley establece de manera abstracta como situaci\u00f3n susceptible de generar la obligaci\u00f3n tributaria. Si dicho presupuesto f\u00e1ctico se realiza, nace al mundo jur\u00eddico la obligaci\u00f3n impositiva como expresi\u00f3n del v\u00ednculo que surge con el Estado. En materia de tributos territoriales, este tribunal ha se\u00f1alado que el hecho al que se le asigna la producci\u00f3n de la obligaci\u00f3n tributaria (hecho generador) tiene que ser definido por el legislador y no puede delegarse a las entidades territoriales.<\/p>\n
174. Al aplicar los anteriores presupuestos al presente asunto, la Corte concluye lo siguiente:<\/p>\n
(i) La aludida falta de correspondencia entre la denominaci\u00f3n del tributo como tasa y uno de sus elementos esencial, el hecho generador, no es un argumento que genere, per se, un vicio de inconstitucionalidad de la norma censurada. Bajo ese entendido, la Sala advierte que la disposici\u00f3n acusada, vista de manera integral, pudiera no corresponder nominalmente a la categor\u00eda de las tasas y aproximarse a otras modalidades impositivas. Sin embargo, la definici\u00f3n nominal de la obligaci\u00f3n tributaria no le corresponde a este tribunal en esta oportunidad, puesto que el cargo presentado por el actor \u00fanicamente cuestiona la imposibilidad de que el hecho generador establecido por el legislador no se corresponde conceptualmente a la categor\u00eda de tasa. Con todo, tal circunstancia no tiene la entidad suficiente para constituir una transgresi\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Carta, tal y como lo ha advertido la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n.<\/p>\n
(ii) El legislador fij\u00f3 el hecho generador del tributo estudiado. En efecto, con independencia de la denominaci\u00f3n del tributo, el Congreso de la Rep\u00fablica defini\u00f3 razonablemente como hecho generador una situaci\u00f3n f\u00e1ctica determinada relativa a la suscripci\u00f3n de un servicio p\u00fablico domiciliario, en el caso de los departamentos, y en los municipios, los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial. Aquella determinaci\u00f3n considera, prima facie, la posibilidad de establecer la capacidad contributiva de los potenciales obligados al tributo. Lo anterior, a partir de un referente objetivo materializado en las circunstancias f\u00e1cticas de suscribir un servicio p\u00fablico domiciliario o la referencia a los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial.<\/p>\n
(iii) El hecho generador fijado en la norma no contiene falencias de claridad insalvables. En efecto, la supuesta falta de correspondencia entre el hecho generador y la denominaci\u00f3n del tributo realizada por el legislador, en la que se funda la censura, no genera la ausencia de claridad insalvable de la obligaci\u00f3n tributaria analizada por la Corte. En efecto, las circunstancias f\u00e1cticas del hecho generador son plenamente identificables y aquellas corresponden a la suscripci\u00f3n de servicios p\u00fablicos domiciliarios o a los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial, respectivamente. Lo anterior, se insiste, tambi\u00e9n permite determinar objetivamente la capacidad contributiva de los potenciales obligados al tributo.<\/p>\n
(iv) La fijaci\u00f3n del hecho generador fue expresi\u00f3n del amplio margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia de tributos territoriales. Lo indicado, porque no existe un listado constitucional de hechos gravables, por lo que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para definir su contenido y alcance, m\u00e1s a\u00fan, si se trata de tributos territoriales, tal y como lo advirti\u00f3 la Sentencia C-101 de 2022. Adicionalmente, el ejercicio de dicha facultad consult\u00f3 los postulados de razonabilidad, certeza tributaria y no trasgredi\u00f3 la prohibici\u00f3n de regulaci\u00f3n excesiva en materia de tributos territoriales. En efecto, como se advirti\u00f3 con antelaci\u00f3n, la norma contiene la definici\u00f3n clara de los hechos o circunstancias que dan origen al tributo y las referencias objetivas que dan cuenta de acreditarse capacidad contributiva de los potenciales obligados al mismo. Lo anterior, con pleno respeto de las competencias impositivas de las entidades territoriales habilitadas para tal fin, las cuales deber\u00e1n determinar si aplican o no el tributo y completar los dem\u00e1s elementos de la obligaci\u00f3n fiscal, en el marco de su autonom\u00eda y de las competencias constitucionales y legales<\/p>\n
175. El tributo contenido en el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 no corresponde a la naturaleza de las tasas, pero s\u00ed a la de las contribuciones especiales. En efecto, el inciso segundo del art\u00edculo 338 superior \u00fanicamente permite que las tasas y contribuciones especiales puedan destinarse a la recuperaci\u00f3n de los costos en los que incurran las entidades que prestan un servicio p\u00fablico inherente al Estado o la participaci\u00f3n en los beneficios que se les proporcionen. A juicio de la Sala, esta obligaci\u00f3n se cumple.<\/p>\n
176. Al fijar el hecho generador en la suscripci\u00f3n de un servicio p\u00fablico o los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial, el legislador se asegur\u00f3 de que el contribuyente habitara en el respectivo ente territorial o, al menos, fuera propietario de un bien inmueble ubicado dentro de \u00e9l. De esta forma, se beneficiar\u00eda de las medidas adoptadas por la entidad territorial correspondiente, destinadas a afianzar la seguridad y la convivencia ciudadana locales.<\/p>\n
177. As\u00ed las cosas, el legislador exigi\u00f3 la participaci\u00f3n de las personas que, al residir o tener un inmueble en un determinado municipio o departamento, se benefician de los planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana. En otras palabras, la recaudaci\u00f3n de esta obligaci\u00f3n tributaria tiene como fin que quienes sean los receptores de los planes de seguridad y convivencia ciudadana contribuyan en la dotaci\u00f3n, operaci\u00f3n de redes de inteligencia, agentes de polic\u00eda, entre otros aspectos que componen las estrategias necesarias para mantener la integridad f\u00edsica de las personas, la paz y un orden justo dentro de la entidad territorial.<\/p>\n
178. Conforme con lo expuesto, la Sala concluye que la censura del actor, basada en la falta de correspondencia entre el hecho generador con la de una tasa, no acredita vicio de inconstitucionalidad respecto a la contribuci\u00f3n especial analizada. Esta corresponde al ejercicio razonable del amplio margen de configuraci\u00f3n del legislador en materia de obligaciones impositivas, no contiene deficiencias de claridad insalvables que afecten los principios de certeza tributaria y prohibici\u00f3n de regulaci\u00f3n exhaustiva y, finalmente, la denominaci\u00f3n del tributo como tasa no es un argumento que genere, per se, un vicio de inconstitucionalidad de la norma censurada.<\/p>\n
Remedio constitucional<\/p>\n
179. Luego del estudio de los cargos presentados en la demanda, la Sala encuentra que la norma acusada desconoce el principio de igualdad, porque establece un trato discriminatorio para departamentos y municipios que estando en las mismas condiciones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas no pueden establecer el tributo y acceder a recursos para el financiamiento de la seguridad y la convivencia ciudadana.<\/p>\n
180. Ante tal circunstancia, corresponder\u00eda la declaratoria de inexequibilidad de la norma y su consecuente expulsi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico. Sin embargo, en este caso se impone la necesidad de remediar la discriminaci\u00f3n normativa a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n de exequibilidad condicionada que garantice el principio de preservaci\u00f3n del derecho, permita superar la desigualdad provocada por la norma y su ajuste constitucional, de tal manera que tambi\u00e9n salvaguarde los postulados superiores y los intereses leg\u00edtimos que est\u00e1n en juego. Lo anterior, en tanto es necesario darle certeza a las entidades territoriales que adoptaron el tributo acusado bajo el amparo del art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, como a las que no. Asimismo, resulta importante salvaguardar las estrategias que han adoptado los departamentos y municipios para contrarrestar los actos delictivos y asegurar la convivencia pac\u00edfica. Finalmente, debe insistirse en el hecho de que los factores que amenazan un orden justo y una convivencia en paz son din\u00e1micos. En esa medida, los recursos que deben destinarse al cumplimiento de los deberes instituidos en el art\u00edculo 2\u00b0 superior no ser\u00e1n siempre los mismos. En otras palabras, si bien no todas las entidades territoriales adoptaron el tributo contenido en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010 mientras estuvo vigente, puede que, en un futuro, requieran de recursos adicionales para mantener la seguridad y la convivencia pac\u00edfica dentro de sus territorios. Por tanto, se hace imperioso posibilitar que todos los departamentos y municipios puedan acceder a las fuentes de financiaci\u00f3n necesarias para que puedan desarrollar sus planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana.<\/p>\n
181. En tal sentido, la disposici\u00f3n estudiada ser\u00e1 declarada exequible en el entendido de que el tributo all\u00ed consignado aplica a todos los departamentos y municipios. A continuaci\u00f3n, la Corte presentar\u00e1 las razones que fundamentan esta postura.<\/p>\n
182. La importancia del tributo para todas los departamentos y municipios del pa\u00eds. Aquel garantiza el acceso a recursos end\u00f3genos que les permiten a estas entidades territoriales financiar el cumplimiento de deberes constitucionales ineludibles, relacionados con la seguridad y la convivencia ciudadana. Estas obligaciones tienen una relaci\u00f3n inescindible con el valor de la seguridad en el ejercicio y garant\u00eda de los derechos de las personas en todo el territorio nacional. Tambi\u00e9n, les permite afrontar, entre otros, la superaci\u00f3n del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria.<\/p>\n
183. La Sentencia C-101 de 2022 mantuvo el tributo en el ordenamiento jur\u00eddico y permiti\u00f3 su modificaci\u00f3n. En efecto, la decisi\u00f3n que adopt\u00f3 este tribunal en esa oportunidad busc\u00f3 garantizar el acceso de todos los departamentos y municipios del pa\u00eds a los recursos tributarios autorizados por el art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 1421 de 2010, mientras el legislador correg\u00eda la inconstitucionalidad derivada de la ausencia de definici\u00f3n legal del hecho generador. Lo anterior, para no hacer m\u00e1s gravosa la situaci\u00f3n de las mencionadas entidades territoriales. En tal sentido, aquella decisi\u00f3n expres\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
Primero, porque se trata de recursos con una destinaci\u00f3n espec\u00edfica: la seguridad y convivencia ciudadana. En ese orden de ideas, retirar la norma del ordenamiento conllevar\u00eda una afectaci\u00f3n intensa a fines y principios esenciales del Estado, porque desfinanciar\u00eda los fondos de las entidades territoriales, que est\u00e1n espec\u00edficamente destinados a garantizar la seguridad y convivencia ciudadana en sus territorios. Sobre este punto es importante recordar que, tal y como lo se\u00f1al\u00f3 ASOCAPITALES en su intervenci\u00f3n, de acuerdo con los art\u00edculos 133 de la Ley 1955 de 2019 y 112 de la Ley 2063 de 2020, los recursos de los fondos-cuenta territoriales son destinados, entre otros, a sufragar las medidas tendientes a superar el Estado de Cosas Inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria. En este sentido, una decisi\u00f3n con efectos inmediatos tendr\u00eda un impacto intenso en la seguridad ciudadana en general y en el sistema carcelario en particular. Por lo tanto, este escenario tambi\u00e9n afectar\u00eda los derechos de las personas privadas de la libertad.<\/p>\n
Segundo, porque las tasas y sobretasas previstas en las normas acusadas representan recursos con los que cuentan las autoridades locales para dise\u00f1ar y ejecutar sus programas de gobierno y que dif\u00edcilmente pueden reemplazarse por otros rubros ya apropiados [\u2026] los departamentos, distritos y municipios del pa\u00eds deben hacer un plan integral de seguridad y convivencia ciudadana que se articula con el plan integral de seguridad y convivencia ciudadana a nivel nacional. El plan a nivel territorial se proyecta a lo largo de los cuatro a\u00f1os de gobierno de los mandatarios locales. En esa medida, la ejecuci\u00f3n de los planes de seguridad y convivencia ciudadana se financia con los recursos de los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia, que tienen como fuente, entre otros, estas tasas y sobretasas. La declaratoria de inexequibilidad inmediata de la norma acabar\u00eda una fuente de financiaci\u00f3n con la que ya cuentan los gobiernos locales para hacer efectivos sus programas de gobierno y que en este momento se ejecutan<\/p>\n
184. En este caso, la Corte se encuentra ante un escenario de cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022. Como se advirti\u00f3 en el apartado respectivo, en el presente asunto oper\u00f3 el cumplimiento de una sentencia proferida por este tribunal. Bajo tal premisa, una decisi\u00f3n de inexequibilidad impactar\u00eda en el esfuerzo institucional emprendido por el Congreso de la Rep\u00fablica para ajustar constitucionalmente la norma declarada inexequible por la Corte.<\/p>\n
185. El remedio constitucional no define elementos esenciales de los tributos territoriales. En concreto, la Sentencia C-101 de 2022 se enfrent\u00f3 a la ausencia total de regulaci\u00f3n en materia de hecho generador de un tributo territorial. De ah\u00ed que no era posible una decisi\u00f3n condicionada que permitiera superar la inconstitucionalidad, pues aquella habr\u00eda implicado un ejercicio de ajuste normativo completo que exced\u00eda las competencias de la Corte Constitucional y que estaba reservado al legislador. La Sala encuentra que este caso es diferente al resuelto entonces, puesto que no enfrenta un escenario de ausencia plena de regulaci\u00f3n del hecho generador o de cualquier otro elemento esencial del tributo territorial. En tal presupuesto, avoca una circunstancia de discriminaci\u00f3n injustificada respecto de los departamentos y municipios que pueden establecer el tributo. De ah\u00ed que el remedio constitucional no sea necesariamente la inexequibilidad de la norma, sino su condicionamiento, para permitir el cobro del gravamen, en condici\u00f3n de igualdad, a todos los departamentos y municipios del pa\u00eds. Tal superaci\u00f3n de la discriminaci\u00f3n normativa no supone un ejercicio regulatorio completo y exhaustivo, sino que permite avanzar de una disposici\u00f3n infrainclusiva hacia un precepto que garantice el acceso al tributo y a los recursos derivados del mismo a todos los municipios y departamentos.<\/p>\n
186. La ampliaci\u00f3n de la habilitaci\u00f3n para establecer el tributo a todos los entes territoriales debe interpretarse en el marco de la autonom\u00eda territorial. Bajo ese entendido, la concreci\u00f3n del sujeto activo no opera de inmediato, sino que depender\u00e1 del ejercicio de la autonom\u00eda territorial de los departamentos y municipios que decidan acogerlo a trav\u00e9s de las ordenanzas o los acuerdos que se expidan para tal fin. Una circunstancia similar opera en relaci\u00f3n con los obligados del tributo. En efecto, la Corte no desconoce que esta decisi\u00f3n puede afectar consecuentemente a los obligados del gravamen, en el sentido de que un nuevo grupo de obligados surja y deba asumir la carga impositiva con la cual se sufraguen los gastos del Estado en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 95-9 de la Carta. Tal situaci\u00f3n no operar\u00eda de manera autom\u00e1tica por disposici\u00f3n de la norma, sino que la potencialidad de los mismos se concretar\u00eda a partir del ejercicio de la autonom\u00eda territorial del departamento o municipio que decida acoger el tributo y fijar los sujetos pasivos destinatarios del mismo.<\/p>\n
187. En tal sentido, en relaci\u00f3n con los obligados, se cumple con el principio de generalidad del tributo, que seg\u00fan la Sentencia C-504 de 2020, busca que aquel se establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo supuestos iguales.<\/p>\n
188. La intervenci\u00f3n de la Corte en este caso es excepcional y est\u00e1 justificada ante la imperiosa necesidad de superar una discriminaci\u00f3n normativa que adem\u00e1s afecta el principio de autonom\u00eda territorial. Todo lo anterior, en el marco del cumplimiento de un deber ineludible de los departamentos y municipios impuesto por el Constituyente y que tiene que ver con garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana.<\/p>\n
190. La Corte no encontr\u00f3 ninguna raz\u00f3n de naturaleza constitucional para que existiera esta diferencia de trato; por tanto, declar\u00f3 la exequibilidad condicionada de la disposici\u00f3n, en el entendido de que el beneficio tributario se extendiera a las sociedades fiduciarias cuando ejecutaran operaciones similares, es decir, de asesor\u00eda financiera, administraci\u00f3n de valores y procesos de titularizaci\u00f3n de activos.<\/p>\n
191. De igual forma, en la Sentencia C-748 de 2009, la Corte estudi\u00f3 si el inciso tercero del art\u00edculo 206-7 del Estatuto Tributario, al otorgar una exenci\u00f3n del impuesto de renta del 50% del salario de los magistrados de los tribunales, con exclusi\u00f3n de los magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura y de los magistrados auxiliares de las altas cortes, trasgred\u00eda los principios constitucionales de igualdad y de equidad tributaria.<\/p>\n
192. Esta corporaci\u00f3n record\u00f3 que los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, as\u00ed como los magistrados de los consejos seccionales de la judicatura ten\u00edan las mismas calidades, r\u00e9gimen salarial y prestacional y las mismas prerrogativas, responsabilidades e inhabilidades de los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial. Por tanto, deb\u00edan ser beneficiarios de la exenci\u00f3n tributaria prevista en la disposici\u00f3n demandada. As\u00ed las cosas, la diferencia de trato impuesta por la norma desconoc\u00eda el principio de equidad tributaria en su dimensi\u00f3n horizontal y, en consecuencia, la Corte la declar\u00f3 exequible \u00aben el entendido que la exenci\u00f3n all\u00ed prevista se extiende tambi\u00e9n a los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura y a los magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura\u00bb.<\/p>\n
193. Posteriormente, en la Sentencia C-586 de 2014, esta corporaci\u00f3n analiz\u00f3 la existencia de una omisi\u00f3n relativa en la que incurri\u00f3 el legislador al regular las exenciones al pago de la cuota de compensaci\u00f3n militar en el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 1184 de 2008, pues no incluy\u00f3 dentro de los sujetos exentos a los j\u00f3venes en situaci\u00f3n de adoptabilidad que alcanzan su mayor\u00eda de edad, bajo el cuidado y protecci\u00f3n del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.<\/p>\n
194. En esa oportunidad se concluy\u00f3 que la omisi\u00f3n contrariaba la Constituci\u00f3n, por cuanto desatend\u00eda mandatos espec\u00edficos dirigidos al legislador derivados de los principios de igualdad (art. 13 CP), equidad y progresividad tributaria (art. 363 CP) y los que ordenaban dispensar especial protecci\u00f3n a los menores de edad, en particular a aquellos que se encontraban en situaci\u00f3n m\u00e1s vulnerable, como era el caso de los j\u00f3venes que carec\u00edan de una familia (arts. 44 y 45 CP). As\u00ed mismo, el silencio del legislador generaba una afectaci\u00f3n de los derechos de estos j\u00f3venes al trabajo (art. 25 CP), a elegir profesi\u00f3n u oficio (art. 26 CP), a acceder al desempe\u00f1o de funciones y cargos p\u00fablicos (art. 40-7 CP) y a la educaci\u00f3n (art. 67 CP), de cuya efectividad depend\u00eda que lograran un tr\u00e1nsito exitoso hacia la vida adulta y tuvieran las posibilidades de desarrollar su proyecto de vida.<\/p>\n
195. Se sostuvo que, al igual que lo hab\u00eda hecho en anteriores oportunidades en que se hab\u00eda constatado omisiones legislativas en el tratamiento de beneficios tributarios, la Corte Constitucional era competente para subsanar la omisi\u00f3n del legislador a trav\u00e9s de una sentencia integradora, por lo que procedi\u00f3 a declarar exequible el art\u00edculo 6\u00ba de la Ley 1184 de 2008, en el entendido que los j\u00f3venes que se encontraban bajo el cuidado del ICBF y que fueran eximidos de prestar el servicio militar, tambi\u00e9n quedar\u00e1n exentos del pago de la cuota de compensaci\u00f3n militar y de los costos de expedici\u00f3n de la libreta militar.<\/p>\n
196. En esta misma l\u00ednea, la Sentencia C-492 de 2015, para garantizar el principio de supremac\u00eda constitucional, en armon\u00eda con el de conservaci\u00f3n del derecho, declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 10 de la Ley 1607 de 2012, con la condici\u00f3n de que el c\u00e1lculo de la renta gravable alternativa para empleados, obtenida en virtud de los sistemas IMAN e IMAS-PE, permitiera la sustracci\u00f3n de las rentas de trabajo exentas, en los t\u00e9rminos previstos por el art\u00edculo 206-10, primera frase, del Estatuto Tributario.<\/p>\n
197. La decisi\u00f3n se fund\u00f3 en que la regulaci\u00f3n, seg\u00fan su contenido, estaba llamada a interferir en el m\u00ednimo vital de los contribuyentes con niveles medios de renta y amenazaba entonces su goce efectivo. La Corte sostuvo que no ten\u00eda competencia para introducir diferencias en el universo de beneficiarios de la exenci\u00f3n y deb\u00eda extenderla hacia todos los empleados obligados a aplicar el IMAN, con impactos porcentuales equivalentes (25% y en los t\u00e9rminos del Estatuto). Esta decisi\u00f3n se justificaba a la luz del principio de progresividad tributaria, en tanto no afectaba el car\u00e1cter progresivo del sistema de renta (art. 363 CP). De otro lado, como el contenido de ese mismo numeral remit\u00eda a una regulaci\u00f3n conformada por la posibilidad de descontar costos, deducciones y otras rentas exentas, que era extra\u00f1a a la configuraci\u00f3n del IMAN, en el condicionamiento se consign\u00f3 tambi\u00e9n la previsi\u00f3n de que la exenci\u00f3n porcentual del art\u00edculo 206-10 del Estatuto Tributario, se aplicaba una vez se sustrajeran del valor total de los pagos laborales recibidos por el trabajador, los conceptos permitidos por el art\u00edculo 332 de la misma normatividad, relativos al sistema IMAN.<\/p>\n
198. \u00a0Finalmente, en la Sentencia C-235 de 2019, la Corte se ocup\u00f3 de determinar si se vulneraba el principio de irretroactividad de la ley tributaria, contenido en los art\u00edculos 338 y 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y los principios de buena fe y confianza leg\u00edtima, contenidos en el art\u00edculo 83 superior, con ocasi\u00f3n de la modificaci\u00f3n normativa incorporada al art\u00edculo 207-2 del Estatuto Tributario, mediante el par\u00e1grafo 1\u00ba (parcial) del art\u00edculo 100 de la Ley 1819 de 2016.<\/p>\n
199. Se sostuvo en esa oportunidad que debido a que los efectos de la Ley 788 de 2002 se extend\u00edan por un lapso determinado, a partir de la entrada en operaci\u00f3n del establecimiento hotelero, los contribuyentes que hubieren reunido los requisitos para acceder a dicha prerrogativa, entre el 1\u00ba de enero de 2003 y el 29 de diciembre de 2016, fecha de promulgaci\u00f3n y de entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016, ostentaban una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada, consistente en la renta exenta por el tiempo fijado en la primera normativa, por ende deb\u00eda concluirse que, en relaci\u00f3n con esos sujetos, no era posible variar las condiciones del beneficio tributario en tanto eran acreedores del mismo, en virtud de los principios de buena fe e irretroactividad.<\/p>\n
200. No ocurr\u00eda lo mismo, frente a quienes cumplieron los requisitos entre el 30 de diciembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2017, comoquiera que la expedici\u00f3n de la Ley 1819 de 2016 no desconoci\u00f3 el principio de la confianza leg\u00edtima, por cuanto al no haber acreditado los requisitos con anterioridad a la expedici\u00f3n de la norma acusada, el legislador ten\u00eda la posibilidad de modificar las condiciones de cobro del tributo sin afectarlos, pues aunque se encontraban dentro del periodo cubierto por la Ley 788 de 2002, aquellos no hab\u00edan concretado su situaci\u00f3n, m\u00e1xime teniendo en cuenta que la condici\u00f3n de los contribuyentes no reun\u00eda los presupuestos jurisprudenciales para determinar conculcado el mentado principio.<\/p>\n
201. De acuerdo con las motivaciones dadas, se decidi\u00f3 declarar exequible el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 100 de la Ley 1819 de 2016, en el entendido que los contribuyentes que hubieren acreditado las condiciones para acceder a la exenci\u00f3n de renta prevista en el art\u00edculo 18 de la Ley 788 de 2002, que adicion\u00f3 el art\u00edculo 207-2 del Estatuto Tributario, podr\u00edan disfrutar de dicho beneficio durante la totalidad del t\u00e9rmino otorgado en esa norma.<\/p>\n
202. Por consiguiente, en la medida en que una interpretaci\u00f3n inclusiva en materia de sujetos activos es la que se corresponde con la Carta Pol\u00edtica, la Sala declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada del art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que la autorizaci\u00f3n del tributo all\u00ed contenida aplica a todos los departamentos y municipios. En otras palabras, los municipios y departamentos que resuelvan adoptar el tributo, o incluso aquellos que ya lo ven\u00edan cobrando, deber\u00e1n hacerlo conforme al hecho generador que fue fijado por el legislador, esto es, (i) la suscripci\u00f3n de un servicio p\u00fablico o (ii) la titularidad de bienes ra\u00edces.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
203. La Sala estudi\u00f3 la demanda presentada contra el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, que permit\u00eda que los entes territoriales que a la fecha de entrada de su vigencia, estuvieran recaudando el tributo creado con fundamento en el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010 y cuyo hecho generador fuera, en el caso de los departamentos, la suscripci\u00f3n a un servicio p\u00fablico domiciliario, o de los municipios, los bienes ra\u00edces sujetos al impuesto predial, pod\u00edan continuar cobr\u00e1ndolo con base en las condiciones definidas en sus ordenanzas o acuerdos.<\/p>\n
204. El demandante consider\u00f3 que la norma hab\u00eda omitido fijar claramente los elementos estructurales del tributo. En cambio, hab\u00eda validado la aplicaci\u00f3n de una norma declarada inexequible en la Sentencia C-101 de 2022. Para el accionante, este desconocimiento contrariaba los art\u00edculos 150-12, 241-4 y 243 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como los postulados de legalidad, certeza e irretroactividad. Adem\u00e1s, argument\u00f3 que el art\u00edculo tambi\u00e9n vulneraba el principio de igualdad y equidad tributaria, por cuanto aquellos que eran responsables de contribuciones creadas al amparo de la legislaci\u00f3n anterior seguir\u00edan estando obligados a su pago, mientras que quienes no estaban sujetos al tributo en virtud de que la entidad territorial respectiva no hab\u00eda cobrado ese ingreso tributario, mantendr\u00edan esa situaci\u00f3n. Por \u00faltimo, el actor afirm\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada desconoc\u00eda el art\u00edculo 338 superior, al imponer un hecho generador incompatible con la naturaleza de las tasas.<\/p>\n
205. La Corte concluy\u00f3 que el art\u00edculo demandado no violaba la cosa juzgada establecida por la Sentencia C-101 de 2022, en tanto la norma acusada, al modificar el art\u00edculo 8\u00b0 de la Ley 1421 de 2010, introdujo los hechos generadores que la Corte ech\u00f3 de menos en dicha decisi\u00f3n.<\/p>\n
206. Segundo, advirti\u00f3 que el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 no violaba el principio de legalidad tributaria. Record\u00f3 que el Congreso s\u00ed defini\u00f3 los elementos del tributo autorizado, en especial, los hechos generadores. Esto respetaba la autonom\u00eda de los departamentos y municipios. En efecto, permit\u00eda la competencia concurrente entre el Congreso, por un lado, y las asambleas departamentales y los concejos municipales, por el otro. Adem\u00e1s, la obligaci\u00f3n tributaria cumpl\u00eda con lo establecido en el art\u00edculo 338 superior.<\/p>\n
207. Encontr\u00f3, adem\u00e1s, que el art\u00edculo acusado no vulneraba el principio de irretroactividad tributaria, debido a que la Sentencia C-101 de 2022 difiri\u00f3 los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 8\u00b0 (parcial) de la Ley 1421 de 2010. Durante el lapso de tiempo concedido, el legislador profiri\u00f3 el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, el cual defini\u00f3 los hechos generadores que extra\u00f1\u00f3 la Corte Constitucional en su momento. Por tanto, dicha situaci\u00f3n no era equivalente a la aplicaci\u00f3n de efectos de normas respecto de hechos surgidos antes de su entrada en vigor.<\/p>\n
208. En tercer lugar, la Corte encontr\u00f3 que el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 s\u00ed vulneraba el principio de igualdad, pues, aunque su finalidad no estaba prohibida constitucionalmente, no resultaba un medio id\u00f3neo para lograrla. En concreto, la norma permit\u00eda financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad y convivencia ciudadana, pero \u00fanicamente respecto de ciertos departamentos y municipios. Adem\u00e1s, \u00fanicamente algunos departamentos y municipios, seg\u00fan la norma acusada, tendr\u00edan acceso a los recursos derivados del tributo para financiar los fondos-cuenta territoriales, lo cual repercut\u00eda en la autonom\u00eda de los entes territoriales y en el deber de todos los alcaldes y gobernadores de adoptar las estrategias necesarias para proteger la vida, integridad personal y la tranquilidad de los ciudadanos.<\/p>\n
209. Finalmente, se determin\u00f3 que los hechos generadores definidos por el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022 no eran incompatibles con el tributo creado por el legislador y no desconoc\u00eda el art\u00edculo 338 superior.<\/p>\n
210. Por ende, la Sala declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, en el entendido de que la autorizaci\u00f3n del tributo all\u00ed contenida aplica a todos los departamentos y municipios.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
\u00daNICO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos revisados, el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, \u00abpor medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la pol\u00edtica de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones\u00bb, en el entendido de que la autorizaci\u00f3n del tributo all\u00ed contenida aplica a todos los departamentos y municipios.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
Expediente D-15122 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Expediente D-15122 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-363 de 2023 Referencia: Expediente D-15122 Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 12 de la Ley 2272 de 2022, \u00abpor medio de la cual se modifica adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28735","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28735","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28735"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28735\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28735"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28735"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28735"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}