<\/p>\n
C-391 de 2023<\/p>\n
Expediente D-15.127<\/p>\n
M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
SENTENCIA C-391 DE 2023<\/p>\n
Expediente: D-15.127<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2023, \u201c[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
Demandante: Javier Fernando Gonz\u00e1lez Mac’mah\u00f3n<\/p>\n
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las previstas por los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
ANTECEDENTES<\/p>\n
Tr\u00e1mite de admisi\u00f3n<\/p>\n
2. 2. \u00a0El 26 de enero de 2023 la demanda fue repartida y mediante Auto del 14 de febrero de 2023 se resolvi\u00f3 admitir la demanda. En el mismo auto, se dispuso (i) fijar en lista el proceso por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnar o defender la norma; y (ii) comunicar por conducto de la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional el inicio del proceso a la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Presidente de la C\u00e1mara de Representantes, al Presidente del Senado y al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito p\u00fablico. De igual forma, se ofici\u00f3 (iii) a los secretarios generales del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes para que remitieran los antecedentes del tr\u00e1mite legislativo de la Ley 2277 de 2022. As\u00ed mismo, (iv) se invit\u00f3 a participar en este proceso a algunos expertos en la materia, para que rindieran concepto sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. Por \u00faltimo, (v) se orden\u00f3 dar traslado a la Se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de su competencia.<\/p>\n
Solicitud de acumulaci\u00f3n de expedientes<\/p>\n
3. La jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del ICETEX present\u00f3 el 28 de marzo de 2023 una solicitud de acumulaci\u00f3n de procesos. En particular, se\u00f1al\u00f3 que est\u00e1n en curso tres demandas de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022, por lo que solicit\u00f3 que de conformidad con el art\u00edculo 5\u00ba del Decreto 2067 de 1991, se acumule los procesos por la identidad entre la disposici\u00f3n acusada y los cargos de inconstitucionalidad.<\/p>\n
4. Mediante Auto 1269 del 21 de junio de 2023, la Sala Plena resolvi\u00f3 negar la solicitud de acumulaci\u00f3n.<\/p>\n
5. Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
B. Norma demandada<\/p>\n
6. A continuaci\u00f3n, se transcribe el texto de la disposici\u00f3n demandada:<\/p>\n
\u201cLey 2277 de 2022<\/p>\n
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
T\u00cdTULO VII<\/p>\n
OTRAS DISPOSICIONES<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
ART\u00cdCULO 95. Creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX. Crear la contribuci\u00f3n para los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior con cr\u00e9ditos reembolsables con el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior \u201cMariano Ospina P\u00e9rez\u201d \u2013ICETEX\u2013, que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional, y sus cr\u00e9ditos no est\u00e9n en periodo de amortizaci\u00f3n; con la cual se destinar\u00e1n recursos para financiar la diferencia entre la tasa de inter\u00e9s de contrataci\u00f3n y la variaci\u00f3n anual del \u00cdndice de Precios al Consumidor -IPC- de los cr\u00e9ditos otorgados, con el prop\u00f3sito de mejorar las condiciones de sus cr\u00e9ditos.<\/p>\n
Sujeto pasivo. Los sujetos pasivos ser\u00e1n las Instituciones de Educaci\u00f3n Superior -IES- que cuenten con estudiantes que financien sus estudios mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX, que no tengan subsidio de tasa y que se (sic) no est\u00e9n en periodo de amortizaci\u00f3n.<\/p>\n
Hecho generador. El hecho generador de la contribuci\u00f3n de que trata este art\u00edculo est\u00e1 constituido por el valor de la matr\u00edcula a desembolsar a las Instituciones de Educaci\u00f3n Superior en la adjudicaci\u00f3n y\/o renovaci\u00f3n de cr\u00e9dito educativo reembolsable a personas naturales que financien su educaci\u00f3n superior a trav\u00e9s del Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior \u201cMariano Ospina P\u00e9rez\u201d (ICETEX), en programas de educaci\u00f3n superior, que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional y que sus cr\u00e9ditos no est\u00e9n en periodo de amortizaci\u00f3n.<\/p>\n
Base gravable. La base gravable ser\u00e1 el valor de la matr\u00edcula a desembolsar a las Instituciones de Educaci\u00f3n Superior de acuerdo con lo establecido en el hecho generador de la contribuci\u00f3n.<\/p>\n
Tarifa. La tarifa ser\u00e1 la diferencia entre la tasa de inter\u00e9s contratada por el estudiante con el ICETEX y la variaci\u00f3n anual del \u00cdndice de Precios al Consumidor \u2013IPC\u2013 determinado cada inicio de a\u00f1o por el DANE, vigente al momento del giro.<\/p>\n
Beneficiarios. Son beneficiarios las personas naturales que financien sus estudios mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable para el acceso y permanencia en educaci\u00f3n superior con el ICETEX, que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional, y sus cr\u00e9ditos no est\u00e9n en periodo de amortizaci\u00f3n.<\/p>\n
Se entiende por amortizaci\u00f3n aquel periodo en el que no se generan nuevos desembolsos en virtud de la finalizaci\u00f3n del programa acad\u00e9mico, la solicitud de terminaci\u00f3n de los desembolsos o, por incurrir en alguna de las causales de terminaci\u00f3n establecidas en el Reglamento de Cr\u00e9dito de ICETEX.<\/p>\n
Causaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n. Se causar\u00e1 por concepto de cada giro de matr\u00edcula a las Instituciones de Educaci\u00f3n Superior -IES-, para los estudiantes que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno nacional, y sus cr\u00e9ditos no est\u00e9n en periodo de amortizaci\u00f3n.<\/p>\n
Fiscalizaci\u00f3n, determinaci\u00f3n y recaudo. El ICETEX realizar\u00e1 las acciones de fiscalizaci\u00f3n, determinaci\u00f3n y recaudo a los sujetos pasivos de esta contribuci\u00f3n, la cual se recaudar\u00e1 mediante el descuento al momento del giro y compensar\u00e1 el menor recaudo recibido.<\/p>\n
Para tal efecto, la Junta Directiva del ICETEX dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente Reforma Tributaria, reglamentar\u00e1 la aplicaci\u00f3n de los recursos de la contribuci\u00f3n.<\/p>\n
Par\u00e1grafo. La contribuci\u00f3n establecida en el presente art\u00edculo no podr\u00e1 ser trasladado a las matr\u00edculas universitarias. El Ministerio de Educaci\u00f3n regular\u00e1 la materia y realizar\u00e1 la inspecci\u00f3n y vigilancia de acuerdo con sus competencias.\u201d<\/p>\n
C. Cargos admitidos<\/p>\n
Primer cargo: vulneraci\u00f3n del principio de consecutividad y del principio de identidad flexible<\/p>\n
7. El demandante se\u00f1ala que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece la forma en la que se deben realizar los debates legislativos, toda vez que los art\u00edculos 157 y 160 de la misma prev\u00e9n la obligaci\u00f3n de las c\u00e9lulas legislativas de \u201ctramitar los proyectos en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las c\u00e1maras legislativas\u201d salvo las excepciones constitucionales o legales.<\/p>\n
8. As\u00ed, sostiene que el principio de consecutividad \u201cexige que el objeto de lo decidido a lo largo de los debates corresponda al mismo tema, as\u00ed el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario.\u201d Refiere que este principio debe analizarse a partir de los siguientes requisitos: \u201c(i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el tr\u00e1mite legislativo, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto a otra instancia legislativa para que all\u00ed se surta el debate y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, as\u00ed como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen.\u201d Adem\u00e1s, tambi\u00e9n afirma que la jurisprudencia constitucional ha establecido los requisitos para considerar un art\u00edculo como nuevo.<\/p>\n
9. A su turno, el actor se\u00f1ala que el principio de identidad flexible \u201cexige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del tr\u00e1mite legislativo, en cuanto a su materia o n\u00facleo tem\u00e1tico, raz\u00f3n por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como art\u00edculos nuevos deben tener un v\u00ednculo razonable con el tema general del proyecto en curso\u201d lo que implica que \u201c(i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que estos temas guarden estrecha relaci\u00f3n con el contenido del proyecto.\u201d Agreg\u00f3 que en materia tributaria, este principio exige \u201cel cumplimiento pleno del principio de legalidad al imponerse un nuevo tributo.\u201d<\/p>\n
11. Seg\u00fan el demandante, durante el tr\u00e1mite legislativo, el Congreso de la Rep\u00fablica vulner\u00f3 el principio de consecutividad al aprobar el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022, toda vez que dicha disposici\u00f3n (i) no agot\u00f3 los debates que por disposici\u00f3n constitucional corresponde, es decir, no fue debatido en los tres debates que surti\u00f3 el Proyecto de Ley No.118\/2022 (C\u00e1mara) y 131\/2022 (Senado) porque \u201cel art\u00edculo no fue presentado en el proyecto de ley por el Ministerio de Hacienda y tampoco exist\u00eda una norma dentro del mismo que fuera similar a la que fue incorporada\u201d; \u00a0(ii) no fue discutido en las sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes, dado que el art\u00edculo demandado \u201cfue creado por la Comisi\u00f3n Accidental de Conciliaci\u00f3n, y aparece en el Informe de Conciliaci\u00f3n al Proyecto de Ley No. 118\/2022 (C\u00e1mara y 131\/2022).\u201d Finalmente, refiri\u00f3 que la disposici\u00f3n (iii) no tiene conexi\u00f3n tem\u00e1tica o alg\u00fan tipo de relaci\u00f3n con los asuntos discutidos y votados en el tr\u00e1mite legislativo, pues el proyecto de ley presentado \u201cno conten\u00eda la contribuci\u00f3n, antes por el contrario, inclu\u00eda un beneficio tributario para aquellas personas naturales o jur\u00eddicas que realizaran donaciones al ICETEX.\u201d En particular, se\u00f1ala que el proyecto de ley presentado por el Gobierno y discutido en comisiones conjuntas inclu\u00eda un beneficio tributario consistente en un descuento del impuesto de renta del 30% de las donaciones hechas a programas creados por las instituciones de educaci\u00f3n superior consistentes en becas o cr\u00e9ditos condonables. Resalta que este beneficio tributario es totalmente diferente, incluso contrario, a la disposici\u00f3n acusada que, en lugar de generar beneficios en favor de las IES les impone una nueva carga tributaria.<\/p>\n
12. Por \u00faltimo, a\u00f1ade que el art\u00edculo demandado no cumple ninguna de las condiciones previstas en la jurisprudencia para tener por v\u00e1lida la introducci\u00f3n de una norma nueva en el informe de la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n como mecanismo de unificaci\u00f3n de textos dis\u00edmiles aprobados en una y otra C\u00e1mara legislativa.<\/p>\n
13. En adici\u00f3n, el accionante se\u00f1ala que en el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 95 demandado se viol\u00f3 el principio de identidad flexible. Para el efecto indica que este \u201cimplica identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible.\u201d A\u00f1ade que en este caso se viol\u00f3 el principio de identidad flexible por cuanto la norma acusada fue introducida en el informe de conciliaci\u00f3n sin que se hubiera debatido previamente de forma independiente. En su opini\u00f3n, \u201c \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0el art\u00edculo 95 contempla un contenido normativo (creaci\u00f3n de un tributo de tipo contribuci\u00f3n) que tiene autonom\u00eda normativa propia, pues requiere de un tr\u00e1mite especial y no son (sic) de la esencial de la instituci\u00f3n debatida en las etapas anteriores como era la del beneficio tributario, por lo que es una adici\u00f3n inconstitucional que desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible o relativa.\u201d<\/p>\n
14. En tal virtud, el demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del art\u00edculo demandado, toda vez que \u201cel gobierno nacional no incluy\u00f3 dentro del proyecto de reforma tributaria la contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios de educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX\u201d y la disposici\u00f3n \u201cni siquiera fue objeto de discusi\u00f3n por parte del Congreso.\u201d<\/p>\n
Segundo cargo: violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por indebida identificaci\u00f3n del sujeto pasivo<\/p>\n
15. El accionante alega que la norma demandada vulnera el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Para ello, argumenta que el tributo creado por el art\u00edculo 95 demandado es una contribuci\u00f3n especial y la Constituci\u00f3n exige que el sujeto pasivo de dicha contribuci\u00f3n sea quien se beneficie de una actuaci\u00f3n estatal con la realizaci\u00f3n de una obra o la ampliaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico.<\/p>\n
16. Aduce que, seg\u00fan lo expresado en la Sentencia C-545 de 1994, las contribuciones especiales se caracterizan por ser un ingreso p\u00fablico ordinario, obligatorio y tasado proporcionalmente, que el Estado percibe de un grupo de personas para financiar obras p\u00fablicas o establecer servicios p\u00fablicos que proporcionan una ventaja particular a los contribuyentes.<\/p>\n
17. Con base en lo anterior, el demandante argumenta que la norma demandada es contraria al art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, habida cuenta que el sujeto pasivo de la obligaci\u00f3n tributaria -instituciones de educaci\u00f3n superior-, no coincide con los beneficiarios reales -personas naturales que financiaran sus estudios mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX, que no cuenten con subsidio de tasa otorgado por el Gobierno Nacional y cuyos cr\u00e9ditos no estuvieran en periodo de amortizaci\u00f3n-.<\/p>\n
18. En particular, el ciudadano accionante se\u00f1ala que \u201cno es la instituci\u00f3n educativa la beneficiaria [del recurso], pues ella incurre en una serie de gastos, costos, etc., para prestar un servicio, raz\u00f3n por la cual no se encuentra justificada la vinculaci\u00f3n como sujeto pasivo de las IES pues no reciben un beneficio del recurso.\u201d A\u00f1ade que el \u00fanico beneficiado con la contribuci\u00f3n es el ICETEX, puesto que recibe el capital e intereses y dem\u00e1s costos del cr\u00e9dito educativo que pagan los estudiantes; y, ahora recibir\u00e1 los recursos que genere el recaudo de la contribuci\u00f3n.<\/p>\n
19. Por \u00faltimo, afirma que la disposici\u00f3n no establece el monto individual del beneficio ni siquiera para los estudiantes; lo cual evidencia la falta de un estudio econ\u00f3mico de la situaci\u00f3n de los estudiantes y de las instituciones de educaci\u00f3n superior que sustente la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n. Concluye que esta falta de estudio econ\u00f3mico impide apreciar la justificaci\u00f3n por la cual se identifica como beneficiarios \u00fanicamente a las personas naturales que cumplen con ciertos requisitos. A juicio del demandante, lo anterior es discriminatorio en comparaci\u00f3n con los dem\u00e1s estudiantes que financian o financiaron sus estudios con el ICETEX.<\/p>\n
Tercer cargo: violaci\u00f3n al principio de legalidad por falta de determinaci\u00f3n del sistema y m\u00e9todo para fijar la tarifa del tributo.<\/p>\n
21. En ese sentido, refiere que de conformidad con el art\u00edculo 338 referido, la tarifa es uno de los elementos del tributo y debe ser establecida directamente por ley. Asimismo, manifiesta que en el caso de las contribuciones, la tarifa representa un pago proporcional a una inversi\u00f3n que beneficia a un grupo de personas. En el caso concreto, se\u00f1ala que el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 dispuso una tarifa variable para la contribuci\u00f3n determinada por dos variables: (i) la variaci\u00f3n de los \u00edndices de precios al consumidor determinado por el DANE y (ii) la tasa de inter\u00e9s contratada.<\/p>\n
22. Por ello, alega que la fijaci\u00f3n de la tarifa contrar\u00eda el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que las variables en menci\u00f3n no se relacionan con el beneficio que perciben las personas naturales que financien sus estudios mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable para el acceso y permanencia en educaci\u00f3n superior con el ICETEX.<\/p>\n
Pruebas recaudadas<\/p>\n
23. En respuesta al cuestionario formulado en el Auto Admisorio del 14 de febrero de 2023, la Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes y la Secretar\u00eda General del Senado de la Rep\u00fablica remitieron los antecedentes del proceso legislativo del Proyecto de Ley 118\/22 C\u00e1mara \u2013 131\/22 Senado, correspondiente a la Ley 2277 de 2022:<\/p>\n
Tabla 1 \u2013 Pruebas de antecedentes del proceso legislativo<\/p>\n
No. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta del Congreso \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contenido<\/p>\n
1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 917 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Publicaci\u00f3n Proyecto de ley y exposici\u00f3n de motivos.<\/p>\n
2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1200 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ponencia tercer debate (comisi\u00f3n senado)<\/p>\n
3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1199 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ponencia primer debate c\u00e1mara (positiva y negativa)<\/p>\n
Gaceta 1309 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informe de Ponencia<\/p>\n
5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1170 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n<\/p>\n
6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1426 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n<\/p>\n
7 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 166 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n<\/p>\n
8 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1283 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n<\/p>\n
9 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1359 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Publicaci\u00f3n texto aprobado en primer debate conjuntas<\/p>\n
10 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1364 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ponencia segundo debate<\/p>\n
11 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ponencia segundo debate negativa<\/p>\n
12 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1380 y 1387 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n<\/p>\n
13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1367 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Publicaci\u00f3n texto aprobado y notas aclaratorias<\/p>\n
14 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 175 de 2023 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n<\/p>\n
15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1385 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Publicaci\u00f3n de texto aprobado<\/p>\n
16 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1413 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Publicaci\u00f3n informe de conciliaci\u00f3n<\/p>\n
17 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 1739 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n del informe de conciliaci\u00f3n<\/p>\n
18 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Gaceta 107 de 2023 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
E. Intervenciones oficiales<\/p>\n
24. Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se recibieron las intervenciones oficiales del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y Derecho, del Ministerio de Educaci\u00f3n y en conjunto de la Presidencia de la Rep\u00fablica, de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y del ICETEX. Adem\u00e1s, se recibi\u00f3 la intervenci\u00f3n de varios congresistas.<\/p>\n
25. Las intervenciones oficiales propusieron razones comunes para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. A continuaci\u00f3n, se resumen los principales argumentos expuestos:<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n de los principios de consecutividad de identidad flexible<\/p>\n
26. El Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Educaci\u00f3n, la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, el Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, Mariano Ospina P\u00e9rez \u2013 ICETEX; y, diferentes Representantes a la C\u00e1mara y Senadores de la Rep\u00fablica se\u00f1alaron que el art\u00edculo 95 demandado no vulnera los principios de consecutividad y de identidad flexible.<\/p>\n
27. Las entidades consideran primero, que los principios de consecutividad e identidad flexible exigen que las modificaciones y adiciones que realicen los congresistas guarden una identidad conceptual y jur\u00eddica sobre la motivaci\u00f3n misma del proyecto de ley como de las discusiones y deliberaciones. Segundo, sostienen que el art\u00edculo demandado guarda relaci\u00f3n con los temas debatidos en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. Tercero, indicaron que la disposici\u00f3n tambi\u00e9n guarda una relaci\u00f3n con los prop\u00f3sitos presentados en el proyecto de ley; es decir, el art\u00edculo demandado tiene una relaci\u00f3n de conexidad con el gasto social en educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
28. Finalmente, las entidades refirieron que una vez revisados los antecedentes del proceso legislativo relacionado con el proyecto de ley, no se acreditaron las presuntas irregularidades indicadas por el actor. Afirmaron por el contrario que el art\u00edculo demandado no resultaba, en ninguna circunstancia, un tema que no hubiese sido objeto de discusi\u00f3n desde el primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Econ\u00f3micos de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n al principio de legalidad por falta de sistema y m\u00e9todo<\/p>\n
29. El Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Educaci\u00f3n, la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el ICETEX compartieron la perspectiva de que el art\u00edculo 95 se concibe como una contribuci\u00f3n parafiscal, que no viola los principios de legalidad y certeza tributaria. Estos argumentos se basan en la idea de que tal contribuci\u00f3n est\u00e1 destinada espec\u00edficamente al sector educativo, mejora las condiciones de los cr\u00e9ditos estudiantiles, promueve el acceso y la permanencia en la educaci\u00f3n superior. Tambi\u00e9n destacaron que, de acuerdo con precedentes jur\u00eddicos, las rentas parafiscales tienen una destinaci\u00f3n precisa y no hacen parte del presupuesto nacional. Adem\u00e1s, la contribuci\u00f3n se justifica ya que beneficia a estudiantes actuales y futuros, enfrentando problemas como la deserci\u00f3n escolar. La esencia de esta contribuci\u00f3n es neutralizar el efecto del incremento del costo de vida sobre los cr\u00e9ditos, proporcionar estabilidad en las tasas de inter\u00e9s, y promover la solidaridad y desarrollo en el sector educativo.<\/p>\n
30. Un grupo de Representantes y Senadores -Jaime Ra\u00fal Salamanca, Daniel Carvalho Mej\u00eda y otros- defendieron que el mencionado art\u00edculo respeta los preceptos constitucionales al definir de forma clara todos los elementos de una contribuci\u00f3n, como el hecho generador, la base gravable, entre otros. Agregaron que el ICETEX, bajo la supervisi\u00f3n de la Junta Directiva encabezada por el Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional, est\u00e1 habilitado para reglamentar la aplicaci\u00f3n de los recursos, en concordancia con la jurisprudencia constitucional que otorga un papel residual y subordinado de competencia reglamentaria a las entidades administrativas.<\/p>\n
F. Intervenciones ciudadanas<\/p>\n
31. Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se recibieron nueve (9) intervenciones de los ciudadanos Juan Camilo de Bedout, Harold Sua Monta\u00f1a, Martha Luz Barros Tovar (Directora del Consultorio Jur\u00eddico del Programa de Derecho de la facultad de Sociedad, Cultura y Creatividad del Polit\u00e9cnico Grancolombiano), Marlly Yaneth Rojas Ortiz (en calidad de Representante Legal de la Fundaci\u00f3n Tecnol\u00f3gica Aut\u00f3noma de Bogot\u00e1), Blanca Juliet Rinc\u00f3n Carre\u00f1o (en calidad de Rectora y Representante de la Fundaci\u00f3n Universitaria Luis G. P\u00e1ez), Sandra Bibiana Castillo Castillo (en calidad de Representante Legal y de Vicerrector Ejecutivo de la Corporaci\u00f3n Unificada Nacional de Educaci\u00f3n Superior), Louis Amadeus Arteaga Benavides y Sof\u00eda Valentina Hern\u00e1ndez Buitrago (en calidad de delegados del colectivo de usuarios \u201cJ\u00f3venes ICETEX\u201d), Oscar Dom\u00ednguez Gonz\u00e1lez (en calidad de Director Ejecutivo de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Universidades) y Olga Luc\u00eda Gonz\u00e1lez (en calidad de Directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia). Los ciudadanos formularon razones comunes para respaldar la inexequibilidad y la exequibilidad de la disposici\u00f3n acusada.<\/p>\n
32. A continuaci\u00f3n, se resumen los principales argumentos expuestos por los ciudadanos intervinientes.<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n del principio de consecutividad y del principio de identidad flexible<\/p>\n
33. Los ciudadanos Juan Camilo de Bedout, Harold Sua Monta\u00f1a y Martha Luz Barros Tovar- solicitaron a la Corte declarar inexequible el art\u00edculo 95 acusado. Alegaron que dicha disposici\u00f3n vulner\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible. Argumentaron que la disposici\u00f3n fue introducida de manera tard\u00eda en el proceso legislativo, careci\u00f3 de una debida deliberaci\u00f3n en las etapas iniciales y no mantuvo una relaci\u00f3n tem\u00e1tica adecuada con la reforma tributaria general.<\/p>\n
34. Adem\u00e1s, resaltaron que el art\u00edculo surgi\u00f3 sin la adecuada publicaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n; y que, en esencia, no fue debatido de forma correcta, ya que no guard\u00f3 conexidad con lo debatido y present\u00f3 una regulaci\u00f3n distinta a la inicialmente discutida. Estas consideraciones llevan a la conclusi\u00f3n de que el art\u00edculo contravino los principios constitucionales.<\/p>\n
35. En contraste, las ciudadanas Marlly Yaneth Rojas Ortiz,- Blanca Juliet Rinc\u00f3n Carre\u00f1o,- Sandra Bibiana Castillo Castillo- y Louis Amadeus Arteaga Benavides junto a Sof\u00eda Valentina Hern\u00e1ndez Buitrago- presentaron ante la Corte peticiones en favor de la exequibilidad del art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022. Argumentaron que el tr\u00e1mite legislativo no desconoci\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible, dado que se reflej\u00f3 la necesidad de obtener m\u00e1s recursos para el gasto social, particularmente en educaci\u00f3n. En este contexto, consideran que el art\u00edculo en cuesti\u00f3n no representa un tema aut\u00f3nomo ni separable de la reforma en general. Los representantes de “J\u00f3venes ICETEX” solicitaron que, en caso de una declaratoria de inexequibilidad por motivos formales, se definieran los efectos de la sentencia hasta que el Congreso proceda a su nueva legislaci\u00f3n.<\/p>\n
36. Por \u00faltimo, el ciudadano Oscar Dom\u00ednguez Gonz\u00e1lez, en calidad de director ejecutivo de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Universidades \u2013 ASCUN \u2013 manifest\u00f3 que la asociaci\u00f3n se mantiene imparcial frente a la disposici\u00f3n acusada.<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 por indebida identificaci\u00f3n del sujeto pasivo<\/p>\n
<\/p>\n
37. El ciudadano Juan Camilo de Bedout solicit\u00f3 a la Corte declarar inexequible el art\u00edculo 95 acusado por la violaci\u00f3n del principio de legalidad establecido en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En su opini\u00f3n, los sujetos pasivos de la contribuci\u00f3n especial, es decir, las instituciones de educaci\u00f3n superior, no reciben ning\u00fan beneficio ni recuperan costos por la prestaci\u00f3n de un servicio. En ese sentido sostuvo que la jurisprudencia constitucional ha establecido que las contribuciones especiales deben estar vinculadas a la recuperaci\u00f3n de costos en los que incurran los contribuyentes o a la participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcione un servicio u obra realizada por una entidad p\u00fablica.<\/p>\n
38. A juicio del interviniente, la contribuci\u00f3n creada por el art\u00edculo 95 no cumple con este criterio, ya que no existe una relaci\u00f3n directa entre el hecho generador del tributo y el sujeto pasivo como beneficiario de este. Esto podr\u00eda afectar la prestaci\u00f3n del servicio de educaci\u00f3n y contradecir los principios constitucionales mencionados.<\/p>\n
39. La ciudadana Olga Luc\u00eda Gonz\u00e1lez, en calidad de directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicit\u00f3 a la Corte declarar inexequible el art\u00edculo 95 acusado. Explic\u00f3 que la contribuci\u00f3n creada por el art\u00edculo 95 se cobra a las instituciones de educaci\u00f3n superior, pero beneficia a los estudiantes que financian sus estudios con cr\u00e9dito educativo reembolsable del ICETEX. De modo que esto crea una clara divergencia entre el sujeto pasivo y el beneficiario, y contraviene el principio de beneficio o equivalencia, seg\u00fan el cual las contribuciones deben justificarse en funci\u00f3n de la relaci\u00f3n bilateral entre el Estado y el contribuyente.<\/p>\n
40. La interviniente aclar\u00f3 que el tributo establecido en el art\u00edculo 95 no corresponde ni a un impuesto ni a una tasa, sino a una contribuci\u00f3n. Esta contribuci\u00f3n desconoce la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ya que no existe una correlaci\u00f3n entre el sujeto pasivo y el beneficiario para mantener la relaci\u00f3n conmutativa con el Estado. Adem\u00e1s, argument\u00f3 que la norma resulta arbitraria en la medida que les impide a las universidades hacer part\u00edcipes a los estudiantes del cobro del tributo sin garantizar su participaci\u00f3n en beneficios, lo cual podr\u00eda tener efectos perjudiciales sobre ellas.<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n del principio de legalidad por la falta de sistema y m\u00e9todo<\/p>\n
41. El ciudadano Juan Camilo de Bedout Grajales argument\u00f3 que el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 debe ser declarado inconstitucional debido a que viola el principio de legalidad establecido en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En concreto sostuvo que el art\u00edculo acusado no define con claridad la tarifa de la contribuci\u00f3n, ya que se establece como un factor incierto basado en la diferencia entre la tasa de inter\u00e9s del ICETEX y la variaci\u00f3n anual del IPC determinada por el DANE al momento del giro. Esto genera incertidumbre para los contribuyentes y delega indebidamente en el DANE la funci\u00f3n de fijar la tarifa del tributo, lo cual corresponde \u00fanicamente al Congreso.<\/p>\n
42. Adem\u00e1s, sostuvo que la disposici\u00f3n tambi\u00e9n infringe los principios de justicia y equidad, ya que no se establece de manera clara c\u00f3mo se distribuir\u00e1 el beneficio de la contribuci\u00f3n entre los estudiantes que financian sus estudios con el ICETEX y las instituciones de educaci\u00f3n superior. Asimismo, menciona que la disposici\u00f3n vulnera el principio de certeza tributaria, lo que puede dar lugar a abusos impositivos por parte del gobierno o fomentar la evasi\u00f3n debido a la falta de claridad en la definici\u00f3n de los elementos esenciales del tributo.<\/p>\n
43. El ciudadano Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a argument\u00f3 que el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 es inconstitucional porque no cumple con la obligaci\u00f3n de fijar directamente la tarifa, el hecho generador y la base gravable del tributo; y adem\u00e1s delega indebidamente esas funciones en factores externos y\/o en el administrador del tributo. A su juicio, la disposici\u00f3n vulnera el principio de legalidad establecido en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica seg\u00fan el cual el legislador debe fijar directamente esos elementos en tiempo de paz.<\/p>\n
44. Las ciudadanas Marlly Yaneth Rojas Ortiz-, Blanca Juliet Rinc\u00f3n Carre\u00f1o-, Sandra Bibiana Castillo Castillo- y Louis Amadeus Arteaga Benavides junto a Sof\u00eda Valentina Hern\u00e1ndez Buitrago- presentaron ante la Corte peticiones en favor de la exequibilidad del art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022. Todos ellos sostuvieron, en esencia, que el art\u00edculo respeta el principio de legalidad tributaria, define los elementos esenciales del tributo como el sujeto activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable, la tarifa y los beneficiarios. A\u00f1adieron que, conforme al art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, es v\u00e1lida la delegaci\u00f3n a la Junta Directiva del ICETEX para reglamentar aspectos t\u00e9cnicos de la contribuci\u00f3n, ya que esto no implica crear un nuevo impuesto, sino garantizar su operatividad. Adem\u00e1s, se\u00f1alaron que cierta indeterminaci\u00f3n sem\u00e1ntica en la ley no vulnera el principio de certeza tributaria, siempre que no resulte insuperable o irresoluble.<\/p>\n
G. Concepto de expertos invitados<\/p>\n
45. En el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se recibieron cuatro (4) conceptos de expertos, quienes formularon razones comunes para se\u00f1alar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas. A continuaci\u00f3n, se resumen los principales argumentos expuestos:<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n del principio de consecutividad y del principio de identidad flexible<\/p>\n
46. El ciudadano Alfonso Palacios, en calidad de experto invitado a intervenir en el proceso, indic\u00f3 a la Corte que el art\u00edculo demandado vulner\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible. Se refiri\u00f3 al tr\u00e1mite legislativo del art\u00edculo 95 de la Ley 227 de 2022 y concluy\u00f3 que \u201c[e]n los documentos allegados al proceso por las secretar\u00edas generales de la C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica no se encuentra proposici\u00f3n alguna que se refiriera a una contribuci\u00f3n como la prevista en el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022. Las proposiciones que mencionan a las IES o al ICETEX no parecen indicar que existiera la voluntad de crear un gravamen en beneficio de los estudiantes que financian sus estudios con esta entidad de cr\u00e9dito.\u201d<\/p>\n
47. \u00a0Indic\u00f3 que en el acta del debate y votaci\u00f3n en la plenaria del Senado del proyecto de ley 131 (Senado) consta \u201cla proposici\u00f3n presentada por el senador Juan Pablo Gallo Maya (p. 183) para agregar un art\u00edculo nuevo al proyecto cuyo contenido no es otro que la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX.\u201d Precis\u00f3 que los art\u00edculos nuevos fueron aprobados por el Senado sin que mediara intervenci\u00f3n alguna sobre la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n y sus elementos; y agreg\u00f3 que en el texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado consta el art\u00edculo 95 que contiene la contribuci\u00f3n.<\/p>\n
48. El experto indic\u00f3 que el informe de ponencia para el debate en la C\u00e1mara de Representantes da cuenta de que el contenido de la ponencia presentada es igual al incluido en la ponencia presentada en el Senado. Agreg\u00f3 que en el debate de la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes, \u201clos representantes Jaime Ra\u00fal Salamanca, Daniel Carvalho, Wilmer Castellanos, Luis Alb\u00e1n y otros, presentaron una proposici\u00f3n de art\u00edculo nuevo consistente en la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n para beneficiar los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX\u201d, el cual fue aprobado por la plenaria. Con base en lo anterior, concluy\u00f3, de un lado, que \u201cno existen divergencias entre los art\u00edculos propuestos y finalmente aprobados por las plenarias.\u201d Del otro, que lo \u201cm\u00e1s cercano a una discusi\u00f3n sobre alg\u00fan asunto relativo al ICETEX dentro del primer debate parlamentario, fue la presentada por el representante Armando Antonio Zabara\u00edn D\u2019 Arce sobre la inclusi\u00f3n como exentas del GMF, de las transacciones financieras que realizara el ICETEX para garantizar su funcionamiento y el cumplimiento de su objeto social. No obstante, de esta lac\u00f3nica proposici\u00f3n no se desprende elemento de juicio que permita tender un v\u00ednculo entre una exenci\u00f3n tributaria a favor del ICETEX y una contribuci\u00f3n en cabeza de las IES en beneficio de los estudiantes que tienen cr\u00e9ditos del ICETEX. M\u00e1s all\u00e1 de la entidad, no existe ning\u00fan otro vaso comunicante entre la exenci\u00f3n a un gravamen ya creado por la ley, y el nacimiento de uno totalmente nuevo.\u201d<\/p>\n
49. En segundo lugar, manifest\u00f3 que (i) la \u201ccontribuci\u00f3n que finalmente fue incluida como art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 no hac\u00eda parte del proyecto radicado; durante el debate en comisiones permanentes no se tiene rastro de una proposici\u00f3n sobre ese tema; y, el texto finalmente aprobado por las comisiones permanentes no incluy\u00f3 un art\u00edculo en este sentido, o siquiera un art\u00edculo con un tema que guarde identidad de alguna naturaleza con el ahora demandado\u201d; (ii) la disposici\u00f3n fue incluida como un art\u00edculo nuevo en los debates de plenaria del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes; y, por \u00faltimo, (iii) no existe prueba que d\u00e9 cuenta que \u201cdicho art\u00edculo nuevo tuviera conexi\u00f3n, siquiera mediata o incidental, con alguno de los temas debatidos en sede de las comisiones permanentes.\u201d En consecuencia, a su juicio, el art\u00edculo demandado vulner\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
50. El experto Mauricio Plazas Vega se\u00f1al\u00f3 que \u201ca la luz de la exposici\u00f3n f\u00e1ctica esgrimida por el actor, y sin perjuicio de la constataci\u00f3n que, al respecto, ha de realizar la Honorable Corte para corroborar si verdaderamente no hubo debate alguno, parece absolutamente claro que se quebrant\u00f3, sin atenuantes, el principio democr\u00e1tico y, por tanto, la disposici\u00f3n debe ser declarada inexequible, aun abstracci\u00f3n hecha de la tem\u00e1tica sustancial que se aborda en el punto siguiente.\u201d<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por indebida identificaci\u00f3n del sujeto pasivo<\/p>\n
51. Juan Rafael Bravo se\u00f1al\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada vulnera el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque denomina contribuci\u00f3n a lo que en realidad es una novaci\u00f3n de contrato entre el estudiante (antiguo deudor) y la instituci\u00f3n de educaci\u00f3n superior (nuevo deudor). Esta denominaci\u00f3n incorrecta desconoce la definici\u00f3n constitucional de una contribuci\u00f3n, ya que en este caso los estudiantes no son los contribuyentes, sino las instituciones. Adem\u00e1s, refiri\u00f3 que el hecho generador de la obligaci\u00f3n tributaria se define como el valor de la matr\u00edcula a desembolsar a las instituciones, lo cual es incoherente porque este valor es la contraprestaci\u00f3n del servicio que presta la universidad al estudiante, no el hecho que genera la obligaci\u00f3n tributaria. Finalmente, agreg\u00f3 que la norma acusada viola el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dado que no establece que le corresponda al Congreso, a trav\u00e9s de una ley, ordenar la novaci\u00f3n de contratos celebrados.<\/p>\n
52. El experto Mauricio Plazas Vega indic\u00f3 que el art\u00edculo demandado es inconstitucional y debe ser declarado inexequible. Plante\u00f3 que el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica exige que las contribuciones especiales se cuantifiquen y tengan lugar en funci\u00f3n del costo del servicio u obra que el Estado realice, con un beneficio para el contribuyente. Pese a ello, el tributo analizado no cumple con este requisito, ya que se asemeja m\u00e1s a un impuesto sin una contraprestaci\u00f3n o beneficio debidamente mesurado para las instituciones de educaci\u00f3n superior que lo pagan. Sostuvo que en lugar de ser una contribuci\u00f3n especial, la norma asigna a las instituciones de educaci\u00f3n superior la carga financiera que corresponde al Estado a trav\u00e9s del ICETEX para financiar la educaci\u00f3n superior. No se puede considerar al sujeto pasivo como beneficiario del servicio prestado por el ICETEX, ya que su funci\u00f3n es asumir el costo financiero que compete al Estado en el ejercicio de su deber de garantizar el derecho a la educaci\u00f3n. Por \u00faltimo, argument\u00f3 que el art\u00edculo crea una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, lo cual no est\u00e1 permitido por el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
53. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- le solicit\u00f3 a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma enjuiciada. Argument\u00f3 que el art\u00edculo acusado es una contribuci\u00f3n especial, ya que cumple con ser obligatoria para las instituciones de educaci\u00f3n superior, beneficiar a un grupo espec\u00edfico de la sociedad (la comunidad educativa, compuesta por estudiantes e instituciones educativas) y revertir en el mismo sector (comunidad educativa) los recursos obtenidos.<\/p>\n
Sobre el cargo por violaci\u00f3n al principio de legalidad por la falta de sistema y m\u00e9todo<\/p>\n
54. El ICDT le solicit\u00f3 a la Corte declarar la constitucionalidad del art\u00edculo 95 demandado. Refiri\u00f3 que la disposici\u00f3n respeta el principio de reserva de ley, ya que la tarifa de la contribuci\u00f3n est\u00e1 fijada en la ley, y se basa en elementos determinables y objetivos como la tasa de inter\u00e9s contratada con el estudiante y la variaci\u00f3n anual del IPC. Asimismo, aleg\u00f3 que la delegaci\u00f3n a la Junta Directiva del ICETEX para reglamentar la aplicaci\u00f3n de los recursos no afectaba la determinaci\u00f3n de la tarifa establecida por la ley.<\/p>\n
H. Concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
55. El 31 de mayo de 2023, la se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 concepto en cumplimiento de lo previsto en el art\u00edculo 275-8 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022.<\/p>\n
56. Luego de sintetizar los cargos de la demanda, la Procuradora General de la Naci\u00f3n expuso que el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica determina los tipos de tributos, establece el principio de beneficio o equivalencia y fija un mandato seg\u00fan el cual no hay tributo sin representaci\u00f3n. Se\u00f1al\u00f3 que seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, se vulnera el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica cuando la ordenaci\u00f3n de tasas o contribuciones no establece \u201cla recuperaci\u00f3n de los costos de los servicios que les presten o la participaci\u00f3n en los beneficios que les proporcionen las autoridades a los sujetos pasivos\u201d y se incurre en la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En ese sentido, consider\u00f3 que el legislador debe asegurarse al establecer una contribuci\u00f3n especial, que exista una convergencia entre el sujeto pasivo del tributo y el beneficiario de este.<\/p>\n
57. Con base en lo anterior, la Procuradora conceptu\u00f3 que el legislador omiti\u00f3 las reglas del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para la creaci\u00f3n de contribuciones, pues existe una divergencia entre el sujeto pasivo y el beneficiario de la contribuci\u00f3n. En particular, porque no se advierte un beneficio directo toda vez que los sujetos pasivos son las IES y los beneficiarios de la contribuci\u00f3n son los estudiantes que financian sus estudios mediante cr\u00e9dito educativo con el ICETEX.<\/p>\n
58. Tampoco se advierte un beneficio indirecto porque los recursos recaudados se destinar\u00e1n a mejorar las condiciones de los cr\u00e9ditos estudiantiles, lo que no representa un beneficio para las IES. De esa manera, las instituciones no podr\u00e1n transferir los costos a los usuarios del cr\u00e9dito, lo que \u201cpuede derivar en eventuales escenarios de discriminaci\u00f3n indirecta para las personas que financian sus estudios con cr\u00e9ditos del ICETEX\u201d porque \u201cser\u00e1 m\u00e1s oneroso para las Instituciones de Educaci\u00f3n Superior prestar sus servicios a dichos estudiantes en comparaci\u00f3n con los alumnos que no acuden a mecanismos de financiaci\u00f3n estatales.\u201d<\/p>\n
59. As\u00ed, consider\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada establece un impuesto nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica producto de las \u201cfalencias de los beneficios que deben reconocerse al sujeto pasivo del tributo\u201d y, por lo mismo, estim\u00f3 que el Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 la caracterizaci\u00f3n constitucional de las contribuciones porque no grav\u00f3 al beneficiario real del servicio.<\/p>\n
61. Finalmente, la se\u00f1ora Procuradora expuso que se vulner\u00f3 el principio de consecutividad porque, de un lado, la disposici\u00f3n demandada fue incorporada en los debates en las sesiones plenarias v\u00eda proposici\u00f3n; y, del otro, no se concibi\u00f3 como una regulaci\u00f3n integral sobre el cr\u00e9dito educativo, pues no fue ampliamente deliberada y discutida. As\u00ed, para la Procuradora General de la Naci\u00f3n, el art\u00edculo acusado desconoce los mandatos constitucionales sobre la elaboraci\u00f3n de contribuciones.<\/p>\n
I. Resumen de las intervenciones y los conceptos de expertos<\/p>\n
62. A continuaci\u00f3n, se presentan dos cuadros, el primero, con el resumen de la opini\u00f3n de los expertos y el segundo, con el resumen de las intervenciones y concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
Tabla N\u00ba 2: Resumen de los conceptos emitidos por los expertos invitados<\/p>\n
No. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Experto \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto<\/p>\n
1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Juan Rafael Bravo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mauricio Plazas Vega<\/p>\n
3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alfonso Palacios<\/p>\n
4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Tabla N\u00ba 3: Resumen de las intervenciones y el concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
No \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Juan Camilo de Bedout \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Harol Sua Monta\u00f1a<\/p>\n
3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Martha Luz Barros Tovar<\/p>\n
4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Justicia y del Derecho \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio del Interior<\/p>\n
7 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ministerio de Educaci\u00f3n<\/p>\n
8 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
9 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado<\/p>\n
10 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Instituto Colombiano de Cr\u00e9dito Educativo y Estudios T\u00e9cnicos en el Exterior, Mariano Ospina P\u00e9rez – ICETEX<\/p>\n
11 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jaime Ra\u00fal Salamanca, Daniel Carvalho Mej\u00eda, Jorge Hern\u00e1n Bastidas Rosero, Mar\u00eda del Mar Pizarro Garc\u00eda, Andr\u00e9s Cancimance L\u00f3pez, Duvalier S\u00e1nchez Arango, Alejandro Garc\u00eda R\u00edos, Jairo Reinaldo Cala, Laura Estefer Fortch S\u00e1nchez, Jezmi Lizeth Barraza, Efra\u00edn Cepeda Sarabia, Armando Zabara\u00edn, Wilmer Castellanos Hern\u00e1ndez, Jos\u00e9 Alberto Tejada, Hernando Gonz\u00e1lez, Juan Pablo Gallo, Pedro Jos\u00e9 Su\u00e1rez Vacca, Gabriel Becerra Ya\u00f1ez, Katherine Miranda y Andr\u00e9s David Calle Aguas<\/p>\n
12 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Marlly Yaneth Rojas Ortiz<\/p>\n
13 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Blanca Juliet Rinc\u00f3n Carre\u00f1o<\/p>\n
14 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sandra Bibiana Castillo Castillo<\/p>\n
15 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sof\u00eda Valentina Hern\u00e1ndez Buitrago<\/p>\n
16 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Louis Amadeus Arteaga Benavides<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
En virtud de lo previsto en art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y pronunciarse de forma definitiva sobre la constitucionalidad de la norma demandada, ya que se trata de una disposici\u00f3n contenida en una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
B. Precisi\u00f3n metodol\u00f3gica<\/p>\n
63. Se advierte que los argumentos del demandante se refieren a vicios de forma en el tr\u00e1mite legislativo, as\u00ed como tambi\u00e9n a reparos sustantivos de la disposici\u00f3n. Por cuestiones metodol\u00f3gicas, la Sala se referir\u00e1 primero, al cargo relativo al vicio en la formaci\u00f3n del art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 y posteriormente abordar\u00e1 en conjunto los cargos sobre los defectos sustantivos del art\u00edculo demandado.<\/p>\n
C. Cuestiones previas<\/p>\n
La acci\u00f3n de inconstitucionalidad por vicios de tr\u00e1mite fue presentada en el t\u00e9rmino constitucional<\/p>\n
64. En el caso objeto de examen, el demandante present\u00f3 un cargo por vicios de tr\u00e1mite en la formaci\u00f3n del art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022. Por esa raz\u00f3n, debe establecerse, en primer lugar, respecto de este cargo por vicios de forma, si la demanda se promovi\u00f3 en el t\u00e9rmino indicado en el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
65. De acuerdo con lo dispuesto por el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un (1) a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. La Ley 2277 de 2022 fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 52.247 del 13 de diciembre de 2022. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 16 de enero de 2023, es decir, cuando todav\u00eda no hab\u00eda vencido el t\u00e9rmino mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsi\u00f3n del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
D. Primer cargo: presentaci\u00f3n del caso, problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
66. El art\u00edculo 95 establece una contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios de educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9ditos educativos reembolsables concedidos por el ICETEX. El accionante y algunos intervinientes consideran que en el proceso de aprobaci\u00f3n de esta disposici\u00f3n se violaron los principios de consecutividad e identidad flexible, porque el art\u00edculo no fue debatido por las Comisiones Conjuntas de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica. Adem\u00e1s, sostienen que no guarda conexidad tem\u00e1tica con los temas discutidos en el primer debate del tr\u00e1mite legislativo de la Ley 2277 de 2022.<\/p>\n
67. Por otro lado, las intervenciones que defienden la exequibilidad de la norma afirman, de un lado, que la disposici\u00f3n se incluy\u00f3 con el prop\u00f3sito de obtener recursos destinados al gasto social, en particular para financiar el derecho a la educaci\u00f3n, lo cual hace parte de las finalidades perseguidas en la Ley 2277 de 2022. Del otro, sostienen que durante el primer debate del tr\u00e1mite legislativo se discutieron asuntos relacionados con la financiaci\u00f3n del ICETEX, de modo que la disposici\u00f3n acusada guarda conexidad tem\u00e1tica con los temas discutidos en comisiones conjuntas.<\/p>\n
\u00bfEl Congreso de la Rep\u00fablica vulner\u00f3 los art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que prev\u00e9n los principios de consecutividad e identidad flexible, al aprobar el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022?<\/p>\n
69. Para resolver el problema propuesto, la Sala (i) reiterar\u00e1 la jurisprudencia sobre los principios de consecutividad e identidad flexible y su aplicaci\u00f3n en materia tributaria y (ii) solucionar\u00e1 el caso concreto.<\/p>\n
Los principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
70. Los art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establecen los requisitos generales de forma para la existencia de una ley; y, a su turno, determinan las reglas del proceso legislativo ordinario que se desarrollan en la ley org\u00e1nica del Congreso, as\u00ed:<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 157. Ning\u00fan\u00a0proyecto ser\u00e1 ley sin los requisitos siguientes:<\/p>\n
\u201c1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva.\u00a0<\/p>\n
\u201c2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada c\u00e1mara. El reglamento del Congreso determinar\u00e1 los casos en los cuales el primer debate se surtir\u00e1 en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas c\u00e1maras.<\/p>\n
\u201c3. Haber sido aprobado en cada c\u00e1mara en segundo debate.<\/p>\n
\u201c4. Haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 160.\u00a0Entre el primero y el segundo debate deber\u00e1 mediar un lapso no inferior a ocho d\u00edas, y entre la aprobaci\u00f3n del proyecto en una de las c\u00e1maras y la iniciaci\u00f3n del debate en la otra, deber\u00e1n transcurrir por lo menos quince d\u00edas.<\/p>\n
\u201cDurante el segundo debate cada C\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.<\/p>\n
\u201cEn el informe a la C\u00e1mara plena para segundo debate, el ponente deber\u00e1 consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisi\u00f3n y las razones que determinaron su rechazo.<\/p>\n
\u201cTodo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deber\u00e1 tener informe de ponencia en la respectiva comisi\u00f3n encargada de tramitarlo, y deber\u00e1 d\u00e1rsele el curso correspondiente.<\/p>\n
\u201cNing\u00fan proyecto de ley ser\u00e1 sometido a votaci\u00f3n en sesi\u00f3n diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto ser\u00e1 sometido a votaci\u00f3n lo dar\u00e1 la Presidencia de cada C\u00e1mara o Comisi\u00f3n en sesi\u00f3n distinta a aquella en la cual se realizar\u00e1 la votaci\u00f3n.<\/p>\n
71. De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 157, en cada etapa del proceso legislativo, las comisiones constitucionales permanentes respectivas y las plenarias de cada c\u00e1mara legislativa deben estudiar y debatir todos los temas puestos a su consideraci\u00f3n, de manera que \u201clos asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisi\u00f3n y\/o plenaria que estudi\u00f3 el proyecto con anterioridad.\u201d \u00a0La jurisprudencia constitucional ha indicado que del art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se deriva el principio de consecutividad, seg\u00fan el cual \u201cning\u00fan\u00a0proyecto ser\u00e1 ley sin\u00a0(i)\u00a0haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisi\u00f3n respectiva,\u00a0(ii)\u00a0haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisi\u00f3n permanente de cada C\u00e1mara, sin perjuicio de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse en sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de ambas c\u00e1maras, conforme se prevea en el Reglamento del Congreso,\u00a0(iii)\u00a0haber sido aprobado en cada C\u00e1mara en segundo debate, y\u00a0(iv)\u00a0haber obtenido la sanci\u00f3n del Gobierno.\u201d<\/p>\n
72. Sin perjuicio de lo anterior, la Constituci\u00f3n admite que no toda disposici\u00f3n contenida en una ley debe haber sido aprobada desde el inicio del proceso legislativo y con id\u00e9ntico contenido hasta su culminaci\u00f3n. El principio de identidad flexible se infiere del inciso segundo del art\u00edculo 160 constitucional seg\u00fan el cual \u201c(\u2026) [d]urante el segundo debate cada c\u00e1mara podr\u00e1 introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.\u201d De modo que, aunque es posible introducir modificaciones a un proyecto de ley durante el segundo debate en cualquiera de las c\u00e1maras legislativas, es imperativo que las disposiciones aprobadas tengan una conexi\u00f3n o identidad flexible con aquellas que fueron votadas en el primer debate. Dicho de otro modo, el principio de identidad flexible se refiere a \u201cla potestad [que tiene el Congreso] de introducir en segundo debate modificaciones, adiciones o supresiones a los textos aprobados en el primer debate, ya sea que este se haya surtido a trav\u00e9s de sesi\u00f3n conjunta de las comisiones o en la comisi\u00f3n constitucional permanente de la c\u00e1mara correspondiente\u201d,\u00a0siempre que dichas alteraciones versen sobre\u00a0la misma\u00a0materia,\u00a0tema\u00a0o\u00a0asunto\u00a0que debatido en comisiones. Este principio requiere que \u201cla iniciativa se conserve sustancialmente a lo largo del tr\u00e1mite legislativo, por lo que las exigencias de este principio se predican de los proyectos de ley o su articulado considerado en conjunto y no de los distintos art\u00edculos analizados de manera aislada.\u201d<\/p>\n
73. La Sala Plena de la Corte Constitucional ha se\u00f1alado de forma pac\u00edfica las subreglas que delimitan el alcance y el contenido de los principios de consecutividad y de identidad flexible as\u00ed:<\/p>\n
74. Subregla 1. Las Comisiones y las Plenarias del Congreso deben estudiar y debatir todos los temas que hayan sido propuestos durante el proceso legislativo. El cumplimiento de dicha obligaci\u00f3n materializa la regla de que trata el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica sobre los debates que deben surtirse en cada c\u00e1mara. As\u00ed, ninguna c\u00e9lula legislativa puede omitir \u201cel ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobaci\u00f3n de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que all\u00ed se surta el debate sobre ese determinado asunto, por lo que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideraci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
75. Subregla 2. El principio de consecutividad se debe armonizar con el principio de identidad flexible. Por lo cual, las modificaciones que se incorporen en debates posteriores deben guardar una relaci\u00f3n tem\u00e1tica con los temas discutidos de forma previa en el curso del proceso legislativo. De esta forma, la Corte ha resaltado que \u201c(i) un art\u00edculo nuevo y el contenido que desarrolle o precise aspectos de la materia central tratada en el proyecto, no siempre corresponden a un tema novedoso, pero lo importante es que versen sobre asuntos debatidos con anterioridad; (ii) la novedad se debe apreciar a la luz del proyecto de ley en su conjunto y no de un art\u00edculo espec\u00edfico; y, (iii) no constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema.\u201d<\/p>\n
76. Subregla 3. Se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible cuando el objeto de una disposici\u00f3n nueva es, en esencia, aut\u00f3nomo e independiente. En esa medida, se debe verificar que dicho objeto no tenga una proximidad tem\u00e1tica clara y espec\u00edfica, estrecha, necesaria y evidente, al punto que podr\u00eda resultar en un proyecto nuevo. La jurisprudencia constitucional ha establecido unas pautas para analizar los supuestos en los cuales se introduce un tema nuevo en un proyecto de ley. En ese sentido, ha se\u00f1alado que \u201c(i) un art\u00edculo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el art\u00edculo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adici\u00f3n este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un art\u00edculo espec\u00edfico;\u00a0(iv) no constituye asunto nuevo un art\u00edculo propuesto por la Comisi\u00f3n de Conciliaci\u00f3n que crea una f\u00f3rmula original para superar una discrepancia entre las C\u00e1maras en torno a un tema.\u201d<\/p>\n
77. Adem\u00e1s, la Corte Constitucional ha precisado que el principio de unidad de materia se diferencia del principio de identidad flexible, pues aunque ambos principios garantizan el principio democr\u00e1tico y el r\u00e9gimen jur\u00eddico del proceso de formaci\u00f3n de las leyes en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el principio de unidad de materia \u201cimpide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido general de la iniciativa, incluso si se ha insistido en ellos a trav\u00e9s de los diversos debates.\u201d De esta manera, la Corte ha reconocido que:<\/p>\n
78. Subregla 4. Los principios de identidad flexible y unidad de materia son diferentes. El principio de identidad flexible verifica que las modificaciones a un proyecto de ley adicionadas en el tr\u00e1mite legislativo guarden conexidad con los temas y asuntos discutidos y aprobados previamente. Por el contrario, el principio de unidad de materia busca la conexidad entre las disposiciones que integran la ley.\u00a0As\u00ed,\u00a0los principios de consecutividad e identidad flexible conllevan una remisi\u00f3n al an\u00e1lisis del tr\u00e1mite legislativo, mientras que el de unidad de materia remite a un an\u00e1lisis material acerca de la cohesi\u00f3n que debe existir entre las normas que integran el cuerpo normativo.<\/p>\n
79. As\u00ed las cosas, los principios de consecutividad e identidad flexible se circunscriben al papel de los \u00f3rganos pol\u00edticos, y a la naturaleza representativa y deliberativa en el marco de una democracia constitucional. Estos principios establecen el est\u00e1ndar procedimental que debe seguirse en el proceso de creaci\u00f3n normativa y \u201cconcurren junto con otras reglas en la formaci\u00f3n de la voluntad de las c\u00e1maras legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislaci\u00f3n acorde con el principio de representatividad y el respeto a las minor\u00edas.\u201d<\/p>\n
81. En consecuencia, la Sala Plena ha reconocido que \u201cpese a que los temas alrededor de los cuales han girado las iniciativas en primer debate han sido debidamente discutidos y votados, respecto de la norma novedosa se produce una elusi\u00f3n material del debate, porque sobre la materia que ella implica las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias no han cumplido el deber de manifestar su voluntad pol\u00edtica en el sentido de aprobarla o negarla.\u201d<\/p>\n
Los principios de consecutividad e identidad flexible en materia tributaria<\/p>\n
82. La jurisprudencia constitucional se ha referido al alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible en materia tributaria y la relevancia del principio democr\u00e1tico en el tr\u00e1mite legislativo. Por ejemplo, en la Sentencia C-1113 de 2003, la Corte resolvi\u00f3 una demanda en contra del art\u00edculo 112 de la Ley 788 de 2002, mediante la cual se dispon\u00eda la creaci\u00f3n de la cuenta \u00fanica notarial para el recaudo todos los ingresos que obtenga la notar\u00eda con destino al notario, a los fondos o cuentas parafiscales del notariado, a la DIAN, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a los dem\u00e1s organismos p\u00fablicos que deban recibir ingresos provenientes de los recaudos efectuados por los Notarios. Seg\u00fan la demanda, la norma no figur\u00f3 en el proyecto de ley original, ni en la publicaci\u00f3n previa al debate en ninguna de las comisiones constitucionales permanentes. En esa oportunidad, la Sala determin\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada no hab\u00eda sido debatida por las comisiones constitucionales permanentes ni por la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica \u00a0y, solo se discuti\u00f3 en el segundo debate ante la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. Tambi\u00e9n encontr\u00f3 que la disposici\u00f3n hab\u00eda sido aprobada en el informe de conciliaci\u00f3n por las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
83. La Sala constat\u00f3 que la Ley 788 de 2002 en la que se insertaba la norma acusada, correspond\u00eda a una reforma tributaria. Dado que el art\u00edculo analizado preve\u00eda una obligaci\u00f3n a cargo de los notarios relativa al dep\u00f3sito de los ingresos que recibieran por cualquier concepto en calidad de responsables del recaudo de los impuesto y aportes, la Sala constat\u00f3 que la disposici\u00f3n se relacionaba con la tem\u00e1tica general de la ley. No obstante, comprob\u00f3 que regulaba un tema espec\u00edfico, aut\u00f3nomo, y separable de los otros temas de la ley. En consecuencia, consider\u00f3 que el precepto acusado debi\u00f3 ser objeto de debate tanto en las comisiones constitucionales permanentes como en cada una de las plenarias de ambas c\u00e1maras. Empero, la falta de debate vulner\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
84. En la Sentencia C-726 de 2015, la Sala Plena estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los art\u00edculos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014\u201cpor medio de la cual se introdujeron modificaciones al estatuto tributario destinadas a crear mecanismos de lucha contra la evasi\u00f3n fiscal.\u201d Los art\u00edculos demandados establec\u00edan la contribuci\u00f3n parafiscal al combustible y defin\u00edan sus elementos estructurales. Seg\u00fan el demandante, estos no formaron parte del texto radicado por el Gobierno ni fueron incluidos en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; y, solo fueron incluidos como art\u00edculos nuevos en el segundo debate.<\/p>\n
85. En esa oportunidad, la Sala indic\u00f3 que los preceptos acusados hab\u00edan sido incorporados en el debate surtido en la Plenaria del Senado y no fueron discutidos en el primer debate de las comisiones conjuntas constitucionales permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica ni aprobados por \u00e9stas. Agreg\u00f3 que la Ley 1739 de 2014 modific\u00f3 las rentas existentes y cre\u00f3 nuevos tributos para controlar la evasi\u00f3n fiscal, y, para la generaci\u00f3n de\u00a0ingresos suficientes para el sostenimiento de gastos p\u00fablicos. En contraste, el objeto de la disposici\u00f3n acusada era financiar el Fondo de Estabilizaci\u00f3n de Precios de los Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios. Aunque algunos intervinientes en ese proceso sostuvieron que el tema de los combustibles hab\u00eda sido objeto de debate en comisiones, cuando se discuti\u00f3 la modificaci\u00f3n de los elementos estructurales del impuesto nacional a la gasolina, la Sala Plena estim\u00f3 que ese impuesto era un tributo aut\u00f3nomo y diferente a la contribuci\u00f3n demandada. As\u00ed, se\u00f1al\u00f3 que \u201clas modificaciones al impuesto nacional a la gasolina de ninguna manera justificaban la creaci\u00f3n de un tributo nuevo y completamente diferente como es la contribuci\u00f3n parafiscal impugnada.\u201d<\/p>\n
86. En esa ocasi\u00f3n, la Sala tambi\u00e9n consider\u00f3 que, si bien la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley indicaba la necesidad de lograr nuevas fuentes de financiaci\u00f3n del gasto p\u00fablico en raz\u00f3n de la disminuci\u00f3n en las rentas derivadas del petr\u00f3leo, ese argumento no era suficiente para entender que la contribuci\u00f3n demandada hab\u00eda sido objeto de debate en las comisiones constitucionales permanentes, pues en tal instancia no se hab\u00eda hecho referencia a la necesidad de su creaci\u00f3n. De modo que la Sala Plena estim\u00f3 que, pese a la eventual proximidad con los temas del proyecto en el \u00e1mbito fiscal se\u00f1alada por algunos intervinientes, la creaci\u00f3n de una nueva contribuci\u00f3n en realidad era un asunto sustancialmente distinto a lo debatido en comisiones constitucionales permanentes.<\/p>\n
87. En el mismo sentido, la Sentencia C-084 de 2019 estudi\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el art\u00edculo 364 de la Ley 1819 de 2016, mediante el cual se creaba la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico. En aquella oportunidad, se aleg\u00f3 que la norma fue introducida como un art\u00edculo nuevo en los informes de ponencia para las sesiones plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, sin que se hubiera contemplado en el proyecto de ley o en las ponencias o proposiciones debatidas en primer debate en las comisiones constitucionales permanentes. Adem\u00e1s, la demanda consider\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada no guardaba relaci\u00f3n con los asuntos discutidos y votados en las sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes. La Sala Plena determin\u00f3, de un lado, que la disposici\u00f3n demandada en efecto, desconoci\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible dado que \u201c[e]l art\u00edculo discutido no fue objeto de deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n en primer debate y, si bien guarda relaci\u00f3n con los temas discutidos y votados en esa instancia legislativa, es una materia de regulaci\u00f3n aut\u00f3noma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara.\u201d<\/p>\n
88. Del otro, concluy\u00f3 que \u201cla carga fiscal demandada no guarda un v\u00ednculo sustantivo con las materias debatidas y votadas en las comisiones conjuntas de Senado y C\u00e1mara.\u201d Toda vez que \u201cel Proyecto original presentado por el Gobierno Nacional se ocupaba del IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al carbono, del r\u00e9gimen tributario especial de las entidades sin \u00e1nimo de lucro, del gravamen a los movimientos financieros, de la contribuci\u00f3n parafiscal al combustible, de los incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad socioecon\u00f3micas en las ZOMAC, del procedimiento tributario, de la administraci\u00f3n tributaria, la omisi\u00f3n de activos o inclusi\u00f3n de pasivos inexistentes, de los tributos territoriales, de las exenciones del tesoro nacional y de la creaci\u00f3n de una Comisi\u00f3n Accidental de Compilaci\u00f3n, as\u00ed como de la Organizaci\u00f3n del R\u00e9gimen Tributario.\u201d<\/p>\n
89. En ese sentido \u201cninguno de los temas anteriores se encuentra sustantivamente vinculado con la contribuci\u00f3n especial para laudos arbitrales de contenido econ\u00f3mico, introducido en segundo debate. No se observa que esta \u00faltima norma constituya el desarrollo de uno de dichos temas o que se encuentre de alguna otra forma ligada al modo en que tales asuntos pueden ser regulados. Si se analiza con detenimiento, uno de los objetivos de la reforma tributaria de 2016 no consisti\u00f3 en los grav\u00e1menes a los usuarios de mecanismos alternativos de soluci\u00f3n de conflictos en general y mucho menos, de la justicia arbitral en particular, o en reestablecer algo cercano o en alguna medida semejante al arancel judicial.\u201d Luego \u201csi bien la legislaci\u00f3n de la que hace parte la norma demandada se concibi\u00f3 y expidi\u00f3 como una reforma tributaria, esto en s\u00ed mismo no hace que la contribuci\u00f3n especial controvertida, dado su car\u00e1cter de carga fiscal, mantenga una relaci\u00f3n de identidad con los ejes tem\u00e1ticos de dicha normatividad.\u201d<\/p>\n
90. Con fundamento en lo anterior, la Sentencia C-084 de 2019 determin\u00f3 que la \u201cidentidad relativa busca que los cambios introducidos por las plenarias de las c\u00e1maras guarden una relaci\u00f3n sustantiva con los n\u00facleos tem\u00e1ticos o asuntos debatidos y aprobados en primer debate. Implica un v\u00ednculo sustantivo entre los asuntos discutidos y votados en primer debate y los cambios incorporados por las plenarias de las c\u00e1maras legislativas.\u201d<\/p>\n
91. As\u00ed las cosas, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que aun cuando exista alg\u00fan tipo de relaci\u00f3n entre una norma introducida en segundo debate y los asuntos discutidos en primer debate, si la modificaci\u00f3n comporta un tema nuevo, debe debatirse y votarse su contenido. De manera que si la disposici\u00f3n novedosa no surte el correspondiente debate, se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible. Dicho criterio ha sido de especial relevancia en asuntos de naturaleza tributaria en atenci\u00f3n al principio democr\u00e1tico porque seg\u00fan este principio \u201cla creaci\u00f3n de las contribuciones p\u00fablicas y sus elementos estructurales solo puede estar en cabeza de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n popular.\u201d Esto encuentra fundamento \u201cen una de las primeras garant\u00edas pol\u00edticas, que luego adquiere normativa en la Carta Magna de 1215, seg\u00fan la cual, no pueden existir tributos sin representaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
92. De esta manera, en el proceso legislativo se garantiza la representaci\u00f3n a partir de unas reglas de procedimiento y estas reglas constituyen las condiciones esenciales en la formaci\u00f3n de la voluntad libre de cada una de las c\u00e1maras y \u201cuna garant\u00eda del debate y de procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos.\u201d Con base en lo anterior, \u201cel \u00e1mbito tributario, en el cual se maximizan las exigencias del principio democr\u00e1tico, los principios de consecutividad e identidad flexible permitan la introducci\u00f3n, en segundo de debate, adiciones y supresiones a los proyectos de Ley, solo si tales modificaciones no comportan una materia de regulaci\u00f3n separable, aut\u00f3noma o independiente.\u201d (\u00e9nfasis a\u00f1adido)<\/p>\n
El derecho fundamental a la educaci\u00f3n. Dimensi\u00f3n de accesibilidad del derecho a la educaci\u00f3n superior<\/p>\n
93. Los art\u00edculos 67 y 68 de la Constituci\u00f3n establecen la educaci\u00f3n como derecho fundamental y como servicio p\u00fablico con funci\u00f3n social, vinculado a la dignidad humana y al desarrollo personal y colectivo de los ciudadanos. En virtud de la Observaci\u00f3n General No. 13 del Comit\u00e9 del Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales (Comit\u00e9 PIDESC), la Corte Constitucional ha indicado que el contenido esencial del derecho a la educaci\u00f3n tiene cuatro componentes estructurales e interrelacionados que se concretan, a su vez, en distintas obligaciones. En primer lugar, la asequibilidad o disponibilidad que se refiere a garantizar la oferta educativa mediante instituciones p\u00fablicas y privadas, asegurando condiciones como infraestructura adecuada, materiales completos y recursos tecnol\u00f3gicos. El segundo componente, la accesibilidad o acceso, que se concentra en eliminar la discriminaci\u00f3n y permitir a todas las personas ingresar al sistema educativo en igualdad de condiciones. Adem\u00e1s, la adaptabilidad y permanencia que exige que el sistema educativo se ajuste a las necesidades individuales de los estudiantes, considerando su entorno social y cultural para prevenir la deserci\u00f3n escolar. Por \u00faltimo, la aceptabilidad y calidad que demandan que la educaci\u00f3n sea culturalmente relevante y de alta calidad, alineada con los objetivos educativos y est\u00e1ndares definidos por el Estado. La Observaci\u00f3n General 13 tambi\u00e9n subraya la importancia de la educaci\u00f3n primaria, secundaria y superior, para el desarrollo de la igualdad.<\/p>\n
94. El art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 que el Estado debe facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educaci\u00f3n superior. Para la Corte es claro que, dado que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica habilita la prestaci\u00f3n del servicio educativo por parte del sector privado, el deber previsto en el art\u00edculo 69 consistente en facilitar los mecanismos financieros para posibilitar el acceso a este servicio se inscribe dentro de la dimensi\u00f3n de accesibilidad al derecho a la educaci\u00f3n. Esto, por cuanto los mecanismos financieros permiten la asunci\u00f3n de los costos de la educaci\u00f3n superior prevista por el sector privado y por esa v\u00eda garantizan el goce del derecho.<\/p>\n
95. Ahora bien, el art\u00edculo 150.19 literal d de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica prev\u00e9 que mediante la ley le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica dictar normas generales y se\u00f1alar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular las actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico.<\/p>\n
96. La lectura conjunta de las dos normas constitucionales referidas, el art\u00edculo 69 y el art\u00edculo 150.19 literal d, permite afirmar que la facilitaci\u00f3n de mecanismos financieros para garantizar la dimensi\u00f3n de accesibilidad de la educaci\u00f3n se satisface mediante la regulaci\u00f3n especial del cr\u00e9dito educativo por la ley, incluso con prevalencia sobre la provisi\u00f3n directa de este mecanismo financiero. Aunque la Constituci\u00f3n no obliga al Estado a proveer directamente los mecanismos financieros que permitan el acceso a la educaci\u00f3n superior, es claro que una medida de este tipo se encuentra dentro de la discrecionalidad del legislador y contribuye a la garant\u00eda de accesibilidad del derecho a la educaci\u00f3n. Sin embargo, ello no excluye el cumplimiento del mandato constitucional consistente en proferir las reglas generales con sujeci\u00f3n a las cuales el ejecutivo regule el cr\u00e9dito educativo, de manera diferente a las dem\u00e1s modalidades de cr\u00e9dito como el cr\u00e9dito de consumo, el cr\u00e9dito industrial, \u00a0el cr\u00e9dito hipotecario, el cr\u00e9dito agropecuario, etc., de forma que garantice la accesibilidad, permanencia y adecuada terminaci\u00f3n de los ciclos de estudios por parte de los estudiantes en la educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
97. Dado que este mecanismo de financiaci\u00f3n tiene un prop\u00f3sito espec\u00edfico: hacer posible el acceso de todas las personas a la educaci\u00f3n superior, su regulaci\u00f3n debe contener normas expresas y alinear incentivos para que el mercado financiero, especialmente en el que interviene el ICETEX, (i) considere, por lo menos, la condici\u00f3n de iliquidez temporal en la que se encuentra un estudiante mientras cursa y culmina sus estudios, y (ii) reconozca que en el cr\u00e9dito educativo la capacidad de pago del deudor aumenta conforme logra vincularse al mercado de trabajo y consolidar una posici\u00f3n en este en cuanto culmina los estudios financiados. Estas son condiciones necesarias para asegurar la suficiencia de estos mecanismos diferentes de otras modalidades de cr\u00e9dito, y por lo mismo cumplir el mandato previsto en el art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
98. Para la Corte es claro que la ausencia de regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito educativo reduce las posibilidades de que el sistema financiero participe de este mercado y oferte l\u00edneas de cr\u00e9dito en condiciones de competencia, de modo que los estudiantes accedan al mejor producto crediticio que el mercado pueda ofrecer, por oposici\u00f3n a estar obligados a acceder a un \u00fanico mecanismo de financiaci\u00f3n de sus estudios superiores (el cr\u00e9dito p\u00fablico). Aunque la provisi\u00f3n directa de cr\u00e9ditos financiados con recursos p\u00fablicos es una medida loable, resulta insuficiente cuando se ha incumplido el deber de regular de forma diferenciada el cr\u00e9dito educativo que puede ser otorgado por las entidades financieras, incluida el ICETEX, con los recursos que capten del p\u00fablico. As\u00ed, el Congreso de la Rep\u00fablica debe dar cumplimiento al mandato previsto en el art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y tramitar una ley que regule de forma especial el cr\u00e9dito educativo de forma que este posibilite el acceso de todas las personas a la educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
99. La ausencia de regulaci\u00f3n del cr\u00e9dito educativo, y la consecuente imposibilidad de que este sea provisto por otras entidades financieras diferentes al ICETEX hace insuficiente la provisi\u00f3n directa del servicio como garant\u00eda de accesibilidad desde un enfoque de derechos. La Ley 1002 de 2005 y el Acuerdo 013 de 2007 establecen que el ICETEX tiene como objetivo promover la educaci\u00f3n superior, mediante el otorgamiento cr\u00e9ditos educativos y subsidios para la entrada y permanencia en la educaci\u00f3n superior, priorizando a individuos de bajos recursos y con m\u00e9rito acad\u00e9mico.<\/p>\n
100. El cr\u00e9dito educativo del ICETEX tiene entonces condiciones de focalizaci\u00f3n pues se dirige a los estudiantes de bajos recursos y con m\u00e9rito educativo. Si bien, la focalizaci\u00f3n ha sido reconocida como una estrategia v\u00e1lida de maximizaci\u00f3n de la inversi\u00f3n de recursos p\u00fablicos, lo cierto es que la ausencia de otros cr\u00e9ditos educativos en el mercado financiero reduce la posibilidad de que los estudiantes que no sean calificados como de bajos recursos o con m\u00e9ritos acad\u00e9micos accedan a un cr\u00e9dito que facilite su acceso y permanencia en el sistema de educaci\u00f3n superior.<\/p>\n
101. En la Sentencia C-308 de 2022, la Sala Plena decidi\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad que se present\u00f3 en contra de la expresi\u00f3n \u201cque contemplen la capitalizaci\u00f3n de intereses\u201d, contenida en el art\u00edculo 121 del Decreto Ley 633 de 1993 \u2013Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero\u2013. La Sala concluy\u00f3 que la posibilidad de que las entidades financieras utilicen el sistema de capitalizaci\u00f3n de intereses en materia de cr\u00e9ditos educativos de largo plazo no desconoc\u00eda lo dispuesto en los art\u00edculos 67 y 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sin embargo, la Corte constat\u00f3, conforme a los datos y la estad\u00edstica de cr\u00e9dito educativo aportadas al proceso, la existencia de una problem\u00e1tica en esta materia que requer\u00eda la intervenci\u00f3n estatal a efectos de dar pleno cumplimiento al art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, la Sala Plena exhort\u00f3 al Gobierno Nacional para que, en el marco de sus competencias, regule el cr\u00e9dito educativo para el acceso a la educaci\u00f3n superior, sin perjuicio de que adicionalmente promueva la legislaci\u00f3n que considere indispensable para el cumplimiento del citado mandato constitucional.<\/p>\n
E. An\u00e1lisis del caso concreto<\/p>\n
La introducci\u00f3n del art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 desconoci\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible<\/p>\n
103. La aprobaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito reembolsable con el ICETEX, contenida en el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 desconoci\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible. Lo anterior, por cuanto: primero, el art\u00edculo demandado no fue debatido ni votado por las comisiones constitucionales permanentes de asuntos econ\u00f3micos, sino que fue propuesto y aprobado en los debates de las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica; y, segundo, la creaci\u00f3n de un tributo para beneficiar a estudiantes deudores del ICETEX es una materia de regulaci\u00f3n aut\u00f3noma y separable, que no se relaciona con lo debatido en las comisiones constitucionales permanentes.<\/p>\n
Primero. El art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 fue propuesto y aprobado en los debates surtidos ante las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
104. A continuaci\u00f3n, se resumen los antecedentes de la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo demandado:<\/p>\n
105. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico radic\u00f3 en la C\u00e1mara de Representantes el Proyecto de Ley No. 118 (C\u00e1mara) y 131 (Senado) \u201cPor medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.\u201d La exposici\u00f3n de motivos fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 917 de 2022 del 12 de agosto de 2022. Seg\u00fan este documento, el objeto del proyecto de ley consist\u00eda en \u201cavanzar fundamentalmente en dos dimensiones. Primero, en disminuir las exenciones inequitativas de las que gozan las personas naturales de m\u00e1s altos ingresos y algunas empresas, as\u00ed como cerrar caminos para la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n tributaria. Segundo, en lograr la consecuci\u00f3n suficiente de recursos para financiar el fortalecimiento del sistema de protecci\u00f3n social.\u201d Para ello, el Ministerio contempl\u00f3 \u201cajustes al sistema tributario, que permiten avanzar en materia de progresividad, equidad, justicia, simplicidad y eficiencia.\u201d En dicha exposici\u00f3n, se resalt\u00f3 que las medidas dispuestas en este proyecto \u201cse alinean con la priorizaci\u00f3n que se har\u00e1 de algunos sectores estrat\u00e9gicos de acuerdo con el plan de Gobierno del Presidente Petro, como por ejemplo la educaci\u00f3n, la salud, la protecci\u00f3n del medio ambiente, la transici\u00f3n energ\u00e9tica, el desarrollo productivo, y la econom\u00eda popular.\u201d<\/p>\n
106. Este proyecto inicial conten\u00eda 67 art\u00edculos y estaba dividido en siete (7) t\u00edtulos. No se advierte en el articulado original la inclusi\u00f3n de alguna propuesta de norma para crear un tributo tendiente a financiar la operaci\u00f3n del ICETEX o aliviar las obligaciones de los estudiantes beneficiarios de cr\u00e9ditos condonables. Tampoco se incluy\u00f3 en el proyecto presentado un art\u00edculo para crear la contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX. El informe de ponencia para primer debate en las Comisiones Terceras conjuntas de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1199 del 4 de octubre de 2022 (C\u00e1mara de Representantes) y en la Gaceta del Congreso No. 1200 del 5 de octubre de 2022 (Senado). En dichos informes, se recopilaron las observaciones y las posiciones que fueron formuladas por diferentes congresistas en las reuniones previas al debate. En el informe de ponencia para primer debate, \u00fanicamente se realizaron cinco referencias al ICETEX o a las Instituciones de Educaci\u00f3n Superior (IES), sin que ninguna de ellas estuviese relacionada con la contribuci\u00f3n dispuesta en el art\u00edculo 95, as\u00ed:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Los y las representantes Daniel Carvalho Mej\u00eda, Jennifer Dalley Pedraza Sandoval, Luvi Katherine Miranda Pe\u00f1a, Carlos Alberto Carre\u00f1o Mar\u00edn, Carolina Giraldo Botero, Jonathan Ferney Pulido Hern\u00e1ndez, Ariel Femando \u00c1vila Mart\u00ednez, Catherine Juvinao Clavijo y otros presentaron una proposici\u00f3n para modificar el art\u00edculo 879 del Estatuto Tributario con el prop\u00f3sito de extender \u201cla exenci\u00f3n del GMF a los retiros efectuados de cuentas de ahorros corrientes o correspondientes o desembolsos realizados por el ICETEX y transacciones que realice el ICETEX para garantizar el funcionamiento y cumplimiento de su objeto social.\u201d<\/p>\n
(a) La representante Saray Elena Robayo Bechara propuso un art\u00edculo sobre la deducci\u00f3n de intereses sobre pr\u00e9stamos educativos del ICETEX y para adquisici\u00f3n y arrendamiento de vivienda. En ese sentido, propuso modificar el art\u00edculo 119 del Estatuto Tributario para incluir un tercer inciso \u201cen el que para los a\u00f1os 2023 a 2025, alternativamente el contribuyente podr\u00e1 tomar la deducci\u00f3n arrendamiento de vivienda, siempre que se informe a la DIAN el n\u00famero de c\u00e9dula de (sic) arrendador y el valor del contrato, lo cual aplica s\u00f3lo para un integrante del hogar.\u201d<\/p>\n
(a) El representante \u00c1lvaro Leonel Rueda present\u00f3 una proposici\u00f3n para la creaci\u00f3n de una excepci\u00f3n general de estampillas, tasas e impuestos municipales o departamentales a los contratos y \u201cactividades que desarrollen las empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de econom\u00eda mixta, instituciones de educaci\u00f3n superior p\u00fablicas y Empresas Sociales del Estado.\u201d Esta proposici\u00f3n se present\u00f3 en el grupo de temas como \u201c[o]tro\u201d y se categoriz\u00f3 como un subtema de \u201c[e]xenci\u00f3n estampillas e impuestos municipales.\u201d<\/p>\n
(a) El representante Jorge Hern\u00e1n Bastidas Rosero propuso modificar el art\u00edculo 96 del Estatuto Tributario en el sentido de adicionar un par\u00e1grafo al numeral 3 para \u201cestablecer que la limitaci\u00f3n establecida (contrato realidad) no aplicar\u00e1 cuando el objeto del contrato de trabajo sea el desarrollo de labores docentes en programas de educaci\u00f3n formal impartidos en instituciones de educaci\u00f3n superior por el Ministerio de Educaci\u00f3n.\u201d Esta proposici\u00f3n se agrup\u00f3 como un tema \u201c[s]imple\u201d y se categoriz\u00f3 como parte del subtema \u201c[s]ujetos que no pueden optar por el impuesto unificado en el r\u00e9gimen simple.\u201d<\/p>\n
(a) El representante \u00d3scar Hern\u00e1n S\u00e1nchez Le\u00f3n present\u00f3 una proposici\u00f3n para adicionar un inciso al art\u00edculo 1\u00b0 del Proyecto de Ley as\u00ed \u201c[e]l gasto p\u00fablico social que trata la presente ley tendr\u00e1 un enfoque y\/o prioridad en la educaci\u00f3n p\u00fablica superior y en el bienestar de las personas mayores.”<\/p>\n
107. El Senador Efra\u00edn Jos\u00e9 Cepeda Sarabia, el Representante Armando Antonio Zabara\u00edn D\u2019Arce, y la Representante Luvi Katherine Miranda Pe\u00f1a presentaron una proposici\u00f3n para derogar el \u201cart\u00edculo 256 del Estatuto Tributario que consagra un descuento para inversiones realizadas en investigaci\u00f3n, desarrollo tecnol\u00f3gico o innovaci\u00f3n. Al mismo tiempo, se mantiene vigente sin limitaci\u00f3n el beneficio de la deducci\u00f3n por donaciones e inversiones a estas mismas actividades.\u201d<\/p>\n
108. En el Acta No 001 de 2022, correspondiente a la sesi\u00f3n ordinaria del 23 de agosto de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1309 del 24 de octubre de 2022, se dej\u00f3 constancia de la discusi\u00f3n, aprobaci\u00f3n y votaci\u00f3n del Proyecto de Ley en las Comisiones Terceras conjuntas de asuntos econ\u00f3micos. En dicha sesi\u00f3n, el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico manifest\u00f3 que \u201c[e]l prop\u00f3sito de esta Reforma, aqu\u00ed van a ir presentando las l\u00e1minas; entonces adelante, por una parte digamos de acuerdo con los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia, aqu\u00ed presentamos una Reforma para fortalecer la tributaci\u00f3n e incrementar por lo tanto los ingresos del Estado, digamos luchar contra la evasi\u00f3n y promover la salud p\u00fablica y el medio ambiente. Y la Reforma permite digamos enfrentar el doble desaf\u00edo que tenemos hoy en el gobierno.\u201d El Ministro agreg\u00f3: \u201c[e]l segundo objetivo, pues es tener suficientes recursos para el gasto social, es uno de los objetivos b\u00e1sicos de esta Reforma.\u201d<\/p>\n
109. En el texto aprobado en primer debate por las Comisiones Terceras conjuntas de asuntos econ\u00f3micos no se encuentra ninguna referencia a una contribuci\u00f3n a cargo de las IES que cuenten con estudiantes que financian sus estudios con cr\u00e9ditos al ICETEX. La proposici\u00f3n sobre la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 879 del Estatuto Tributario relacionado con la exenci\u00f3n del GMF a las transacciones financieras que realiza el ICETEX para el funcionamiento y cumplimiento de su objeto social es lo m\u00e1s cercano que hubo a una discusi\u00f3n sobre los cr\u00e9ditos educativos. As\u00ed, ni el informe de ponencia para primer debate en las Comisiones Econ\u00f3micas Conjuntas Terceras de la C\u00e1mara y Senado de la Rep\u00fablica, ni las actas del debate que se surti\u00f3 en esa instancia legislativa permiten identificar alg\u00fan elemento que le permita a esta Corte advertir que en el primer debate del proyecto de ley se discutiera alguna norma relativa a la creaci\u00f3n de un tributo de cualquier naturaleza, ni mucho menos una contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes con cr\u00e9dito del ICETEX.<\/p>\n
110. En suma, la Sala Plena advierte que, primero, en el informe de ponencia presentado para primer debate ante las Comisiones Terceras conjuntas de asuntos econ\u00f3micos no se encuentra alguna proposici\u00f3n que se refiriera a una contribuci\u00f3n como la prevista en el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022. Segundo, la \u00fanica proposici\u00f3n debatida en las Comisiones Terceras conjuntas que guarda alguna relaci\u00f3n con el ICETEX se ocupaba de la extensi\u00f3n del beneficio tributario de exenci\u00f3n del GMF de los recursos girados por el ICETEX, pero en manera alguna implicaba la creaci\u00f3n de una nueva obligaci\u00f3n tributaria para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios con cr\u00e9ditos concedidos por el ICETEX. Tercero, el debate y discusi\u00f3n que se surti\u00f3 ante las Comisiones Terceras conjuntas de asuntos econ\u00f3micos incluy\u00f3 alusiones a la necesidad de financiar el gasto p\u00fablico social, que comprende las inversiones en educaci\u00f3n.<\/p>\n
111. El informe de ponencia para segundo debate ante la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica se public\u00f3 en la Gaceta del Congreso No. 1359 del 1 de noviembre de 2022. En la ponencia se hizo un recuento de las principales discusiones del debate ante las Comisiones Terceras conjuntas de asuntos econ\u00f3micos, as\u00ed como de las reuniones que se llevaron a cabo entre los ponentes y coordinadores, y el equipo t\u00e9cnico del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de la DIAN. En particular, se indic\u00f3 que en la reuni\u00f3n del 20 de octubre de 2022 se analizaron m\u00e1s de 250 proposiciones relacionadas con temas como \u201csobretasa a las industrias extractivas, zonas francas, delitos, impuesto al patrimonio, impuestos ambientales, impuestos saludables y beneficios de las Zonas Econ\u00f3micas y Sociales Especiales \u2013 ZESE.\u201d<\/p>\n
112. La ponencia present\u00f3 un pliego de modificaciones al articulado aprobado por las Comisiones Terceras de asuntos econ\u00f3micos. En la relaci\u00f3n de las proposiciones de nuevos art\u00edculos no se advierte alguna referencia a tasas o grav\u00e1menes en cabeza de las IES o en favor del ICETEX. Por el contrario, se propuso modificar el art\u00edculo 256 del Estatuto Tributario y eliminar el descuento tributario del 25% por inversiones realizadas en investigaci\u00f3n, desarrollo tecnol\u00f3gico e innovaci\u00f3n. En la Gaceta del Congreso No. 1364 del 1 de noviembre de 2022 se public\u00f3 el informe de ponencia negativa para segundo debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica presentado por el senador Miguel Uribe Turbay. En dicho informe tampoco se propone alguna modificaci\u00f3n o discusi\u00f3n sobre una contribuci\u00f3n de las IES en favor de los estudiantes que financien sus estudios con cr\u00e9ditos del ICETEX.<\/p>\n
113. En el Acta No. 22 de la sesi\u00f3n ordinaria del 2 de noviembre de 2022 se dej\u00f3 constancia de la discusi\u00f3n, aprobaci\u00f3n y votaci\u00f3n del Proyecto de Ley No. 118 (C\u00e1mara) y 131 (Senado) en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica. En dicha sesi\u00f3n se present\u00f3 una proposici\u00f3n por parte del senador Juan Pablo Gallo Maya para adicionar el proyecto de ley con un art\u00edculo nuevo. La proposici\u00f3n versaba sobre la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX, y corresponde al que, a la postre, ser\u00eda el art\u00edculo 95 de la ley.<\/p>\n
114. El Presidente del Senado de la Rep\u00fablica abri\u00f3 la votaci\u00f3n de los art\u00edculos nuevos avalados y concertados as\u00ed \u201ccosto de mano de obra en el cultivo de papa, toros, los Esmeralda Hern\u00e1ndez; IVA a c\u00e1rceles, Gustavo Moreno; Abastos, Int Asprilla; anonimizaci\u00f3n de datos en materia de declaraci\u00f3n de renta, Ang\u00e9lica Lozano; ICETEX, Juan Pablo Gallo; al Plan Antievasi\u00f3n, David Luna y el de Imelda Daza. Abra el registro, se\u00f1or secretario, para votar este bloque, se\u00f1or secretario, gracias por la paciencia. La coordinadora ponente invita a votar s\u00ed a los art\u00edculos nuevos presentados por los partidos de Gobierno. Gracias a todos los partidos por mejorar esta reforma, incluyendo, el art\u00edculo nuevo del Partido Cambio Radical.\u201d La votaci\u00f3n tuvo como resultado 69 votos a favor y 10 votos en contra, para un total de 79 votos.<\/p>\n
115. Finalmente, en la Gaceta del Congreso No. 1387 del 9 de noviembre de 2022 obra el texto definitivo aprobado por la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica en sesi\u00f3n del 2 de noviembre de 2022, que incluye el art\u00edculo demandado.<\/p>\n
116. Por otra parte, en la Gaceta del Congreso No. 1358 del 31 de octubre de 2022 se public\u00f3 el informe de ponencia para segundo debate ante la Plenaria en la C\u00e1mara de Representantes del Proyecto de Ley No. 118 C\u00e1mara y 131 Senado, presentado por la representante Luvi Katherine Miranda Pe\u00f1a. El informe de ponencia es igual al presentado a la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, y tampoco contiene elemento alguno relacionado o conexo con el art\u00edculo 95 demandado. En otras palabras, el informe de ponencia no incluy\u00f3 ninguna proposici\u00f3n relacionada con la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX.<\/p>\n
117. En el Acta No. 028 de la sesi\u00f3n ordinaria del 3 de noviembre de 2022 se dej\u00f3 constancia de la discusi\u00f3n, aprobaci\u00f3n y votaci\u00f3n del Proyecto de Ley No. 118 (C\u00e1mara) y 131 (Senado) en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. En el debate, los representantes Jaime Ra\u00fal Salamanca, Daniel Carvalho, Wilmer Castellanos, Luis Alb\u00e1n y otros, presentaron una proposici\u00f3n de art\u00edculo nuevo para la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n para beneficiar los estudiantes que financian sus estudios en educaci\u00f3n superior mediante cr\u00e9dito educativo reembolsable con el ICETEX. Este art\u00edculo corresponde a la disposici\u00f3n acusada y fue aprobado por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes.<\/p>\n
118. El texto definitivo del Proyecto de Ley No. 118 (C\u00e1mara) y 131 (Senado) aprobado por la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes consta en la Gaceta del Congreso No. 1385 del 8 de noviembre de 2022.<\/p>\n
119. El informe de conciliaci\u00f3n al proyecto de ley 118 (C\u00e1mara) y 131 (Senado) de 2022 fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 1412 y 1413 del 11 de noviembre de 2022. Dado que el art\u00edculo 95 sub examine fue aprobado exactamente igual en las plenarias del Senado y la C\u00e1mara de Representantes, el informe de conciliaci\u00f3n no propuso alguna f\u00f3rmula de arreglo respecto de su texto. El informe de conciliaci\u00f3n fue aprobado por cada una de las plenarias seg\u00fan consta en las actas n\u00famero 27 de la sesi\u00f3n ordinaria del 16 de noviembre de 2022, y 32 de la sesi\u00f3n ordinaria del 17 de noviembre de 2022 contenida en la Gaceta del Congreso No. 1739 del 30 de diciembre de 2022.<\/p>\n
120. En suma, el art\u00edculo 95 demandado fue introducido al Proyecto de Ley No. 118 (C\u00e1mara) y 131 (Senado) durante el segundo debate de cada una de las plenarias surtidas en el Senado de la Rep\u00fablica y en la C\u00e1mara de Representantes. As\u00ed, entonces, la disposici\u00f3n acusada (i) no fue contemplada en el proyecto de ley radicado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; adem\u00e1s, (ii) no fue propuesto, debatido ni votado en el primer debate surtido en las comisiones constitucionales permanentes. (iii) La \u00fanica medida relacionada con el ICETEX que fue debatida en las comisiones constitucionales permanentes, correspond\u00eda a una exenci\u00f3n del GMF a las transacciones financieras que realiza el ICETEX.<\/p>\n
Segundo. La creaci\u00f3n del tributo previsto en el art\u00edculo 95 acusado es una materia aut\u00f3noma que no guarda relaci\u00f3n alguna con los asuntos debatidos en comisiones terceras econ\u00f3micas de asuntos econ\u00f3micos<\/p>\n
121. De la revisi\u00f3n del tr\u00e1mite legislativo se observa que (a) la creaci\u00f3n de un tributo como el previsto en el art\u00edculo 95 demandado es una materia aut\u00f3noma e independiente de lo discutido y votado en las comisiones terceras constitucionales de asuntos econ\u00f3micos; y (b) la simple alusi\u00f3n al gasto p\u00fablico social, o a la importancia de la educaci\u00f3n superior es insuficiente para concluir que la creaci\u00f3n del tributo previsto en el art\u00edculo 95 demandado corresponde a un asunto debatido y votado en las comisiones terceras constitucionales permanentes de asuntos econ\u00f3micos.<\/p>\n
122. La creaci\u00f3n de un tributo como el previsto en el art\u00edculo 95 demandado es una materia aut\u00f3noma e independiente de lo debatido y votado en las comisiones constitucionales permanentes. \u00a0En criterio de la Sala Plena, en materia tributaria el principio de consecutividad garantiza, adem\u00e1s, el cumplimiento de la m\u00e1xima seg\u00fan la cual no hay impuesto sin representaci\u00f3n. Tal como lo advirti\u00f3 el experto Alfonso Palacios Torres, la omisi\u00f3n del debate y votaci\u00f3n sobre la creaci\u00f3n de un nuevo tributo no es una situaci\u00f3n de menor entidad con meras implicaciones formales, pues reduce la probabilidad de que se adviertan posibles riesgos o vulneraciones a derechos fundamentales, o situaciones inconvenientes o contraproducentes a nivel econ\u00f3mico. As\u00ed, la creaci\u00f3n de un nuevo tributo y la definici\u00f3n de todos y cada uno de sus elementos esenciales son asuntos aut\u00f3nomos que deben ser debatidos en todas las instancias del proceso legislativo y que deben guardar relaci\u00f3n con la tem\u00e1tica general de una reforma tributaria en tanto aumentan el recaudo. Ello no implica en manera alguna que los art\u00edculos incluidos en un proyecto de ley que prev\u00e9n la creaci\u00f3n de nuevos tributos no puedan mutar en funci\u00f3n del dinamismo del debate legislativo, pero en todo caso deben ser incluidos, debatidos y aprobados \u00a0en todas las instancias del proceso legislativo de forma tal que se garantice que un nuevo tributo cumpla, como todas las leyes, con el requisito previsto en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Esto es, que haya sido aprobado en primer debate en las comisiones permanentes de cada c\u00e1mara legislativa y en segundo debate en plenarias de las mismas.<\/p>\n
123. En este caso, no existe conexidad o identidad entre las proposiciones sobre la exenci\u00f3n del GMF a las transacciones del ICETEX y la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n para beneficiar a los estudiantes que financian estudios superiores en cr\u00e9dito reembolsable con la entidad. Esto, por cuanto la exenci\u00f3n al GMF es un beneficio tributario que persigue fines extrafiscales como asegurar que los recursos p\u00fablicos gastados en cr\u00e9dito educativo no se destinen a un prop\u00f3sito diferente a financiar la educaci\u00f3n superior del beneficiario, o reducir los costos marginales por el manejo financiero de estos recursos. Mientras que la creaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n corresponde al nacimiento de una carga impositiva nueva que afecta la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de los obligados, puede impactar el mercado educativo y tiene destinaci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
124. La simple alusi\u00f3n al gasto p\u00fablico social, o a la importancia de la educaci\u00f3n superior es insuficiente para concluir que la creaci\u00f3n del tributo previsto en el art\u00edculo 95 demandado corresponde a un asunto debatido y votado en las comisiones terceras constitucionales permanentes. El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jur\u00eddico del Ministerio de Justicia y del Derecho se\u00f1al\u00f3 que las proposiciones radicadas desde el primer debate guardan relaci\u00f3n con el art\u00edculo 95. Advirti\u00f3 que el representante Oscar S\u00e1nchez solicit\u00f3 a\u00f1adir al art\u00edculo 1\u00b0 del proyecto de ley que \u201c[e]l gasto p\u00fablico social que trata la presente ley tendr\u00e1 un enfoque y\/o prioridad en la educaci\u00f3n superior y en el bienestar de las personas mayores.\u201d Indic\u00f3 que la representante Saray Elena Robayo Bechara propuso la deducci\u00f3n de intereses sobre pr\u00e9stamos educativos ICETEX y \u201c[a]unque esta proposici\u00f3n no es propiamente una contribuci\u00f3n, s\u00ed pretende dar alivios a los estudiantes con cr\u00e9ditos para que puedan adquirir vivienda.\u201d Con fundamento en lo anterior considera que, en efecto, desde el primer debate, \u201cse incluy\u00f3 dentro del eje de debate lo relacionado con el gasto social en Educaci\u00f3n Superior y se tuvo la intenci\u00f3n de generar alivios para quienes ten\u00edan cr\u00e9ditos educativos.\u201d Luego, en el primer debate, dijo, \u201cse incluy\u00f3 dentro del eje de debate lo relacionado con el gasto social en Educaci\u00f3n Superior y se tuvo la intenci\u00f3n de generar alivios para quienes ten\u00edan cr\u00e9ditos educativos\u201d, al tiempo que agreg\u00f3 que \u201cla contribuci\u00f3n aqu\u00ed debatida guarda relaci\u00f3n directa con los objetivos prioritarios de la reforma tributaria que se enmarcan dentro de la consecuci\u00f3n de gasto social para sectores clave como el educativo.\u201d (\u00e9nfasis a\u00f1adido)<\/p>\n
125. Por su parte, el Jefe de la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Educaci\u00f3n refiri\u00f3 que el demandante no tuvo en cuenta las motivaciones que llevaron al Gobierno Nacional a radicar el proyecto de ley de reforma tributaria y no tuvo en cuenta que el art\u00edculo fue aprobado en la C\u00e1mara de Representantes y en el Senado de la Rep\u00fablica, y no en un espacio de deliberaci\u00f3n diferente. En el mismo sentido, la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el ICETEX afirmaron que la disposici\u00f3n no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, pues \u201cla regla en ella prevista, consistente en la creaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n (IES) en beneficio de estudiantes que financian estudios superiores con cr\u00e9dito reembolsable con el ICETEX-, guarda una clara y estrecha relaci\u00f3n de conexidad tem\u00e1tica con una de las materias que fue objeto de debate y aprobaci\u00f3n durante todo el tr\u00e1mite legislativo, tanto en comisiones conjuntas como en plenarias, cual fue la consecuci\u00f3n de ingresos destinados al gasto social, entre ellos, para optimizar el servicio y derecho a la educaci\u00f3n superior.\u201d<\/p>\n
126. De manera que, a juicio de las citadas entidades p\u00fablicas, el proyecto de ley s\u00ed guarda relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n acusada porque \u201cla b\u00fasqueda de recursos para el fomento de la educaci\u00f3n superior siempre fue uno de los temas centrales y materia de debate en comisiones conjuntas de C\u00e1mara y Senado, dado su v\u00ednculo inescindible con la manifiesta necesidad de la consecuci\u00f3n de recursos para el gasto social que constituye un eje central de la reforma tributaria impulsada por la Ley 2277 de 2022.\u201d<\/p>\n
127. A juicio de la Sala Plena, el argumento propuesto por los intervinientes oficiales confunde el an\u00e1lisis de unidad de materia con el que corresponde a la determinaci\u00f3n del cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La simple alusi\u00f3n a la educaci\u00f3n superior dentro de los prop\u00f3sitos de la reforma tributaria es insuficiente para admitir la creaci\u00f3n de un tributo nuevo en debate de plenarias sin que esa intenci\u00f3n haya sido planteada, debatida y votada en primer debate por las comisiones terceras constitucionales permanentes.<\/p>\n
128. Si bien es cierto que los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible guardan una estrecha relaci\u00f3n, de forma que su operaci\u00f3n conjunta permite garantizar la transparencia del debate democr\u00e1tico, cada uno impone exigencias diferentes al ejercicio de la funci\u00f3n legislativa. Como se se\u00f1al\u00f3 en precedencia, en virtud del principio de consecutividad, todos los art\u00edculos que hacen parte de un proyecto de ley deben corresponder al an\u00e1lisis y al debate y votaci\u00f3n realizado del texto inicialmente presentado as\u00ed como de las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, tanto en primer debate en las Comisiones constitucionales permanentes de una y otra C\u00e1mara como en segundo debate en las Plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes, respectivamente, as\u00ed ellos hubieren sido inicialmente negados, de manera que finalmente aprobados, sean el resultado de la discusi\u00f3n de los temas de que tratan y que fueron planteados en todas y cada una de las etapas del proceso legislativo. En aplicaci\u00f3n del principio de identidad flexible, las modificaciones o adiciones que surjan en las plenarias deben referirse a los asuntos o temas que se plantearon, discutieron y votaron en primer debate, independientemente que hubieren sido aprobados o negados en esta etapa. A su turno, el principio de unidad de materia exige que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.<\/p>\n
129. En consecuencia, las obligaciones que surgen del principio de consecutividad no se acreditan por el solo hecho de que una disposici\u00f3n guarde conexidad tem\u00e1tica o teleol\u00f3gica con el objeto de la ley en la que se inserta. De modo que, desconoce el principio de consecutividad aquella disposici\u00f3n que, habiendo sido introducida en segundo debate no se refiera a las tem\u00e1ticas y asuntos debatidos y votados en las comisiones constitucionales permanentes, aun cuando \u00e9sta guarde conexi\u00f3n directa con la materia general de la ley en la que se inserta.<\/p>\n
130. En este caso, es posible que el contenido de la disposici\u00f3n acusada guarde relaci\u00f3n de conexidad directa con el objetivo general de la reforma tributaria consistente en tener suficientes recursos para el gasto social. Sin embargo, de ello no se sigue que la creaci\u00f3n de un nuevo tributo para beneficiar a los estudiantes deudores de cr\u00e9ditos ICETEX, hubiera sido parte del texto propuesto, debatido y aprobado por las comisiones terceras constitucionales permanentes. Por el contrario, la evidencia recaudada en el curso de este proceso da cuenta de que el proyecto debatido en las \u00a0comisiones terceras se ocup\u00f3 de asuntos como el impuesto a la renta para personas naturales, el impuesto sobre la renta para personas jur\u00eddicas, las ganancias ocasionales, el impuesto al patrimonio, el impuesto unificado, los impuestos ambientales, los impuestos saludables, la reducci\u00f3n de beneficios tributarios y la incorporaci\u00f3n de mecanismos de lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n tributaria, entre otras disposiciones. As\u00ed mismo, est\u00e1 probado que la contribuci\u00f3n sub examine se introdujo en el transcurso del debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, sin que hubiere sido analizada y votada en el primer debate surtido en las comisiones terceras constitucionales permanentes.<\/p>\n
131. En suma, la Sala Plena concluye que la disposici\u00f3n acusada fue incorporada debatida y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible previstos en los art\u00edculos 157 y 160 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, por lo tanto, habr\u00e1 de ser declarada inexequible. La declaratoria de inexequibilidad de la expresi\u00f3n demandada hace innecesario que en esta ocasi\u00f3n la Corte se pronuncie sobre el otro cargo alegado en la demanda<\/p>\n
F. Sobre la solicitud del ICETEX de adoptar una sentencia con efectos diferidos<\/p>\n
132. La Corte Constitucional ha reconocido que, aunque por regla general la declaratoria de inexequibilidad de una norma tiene efectos inmediatos y hacia el futuro, existen casos precisos y excepcionales en los que es posible diferir en el tiempo los efectos de la decisi\u00f3n. Esto resulta admisible cuando la expulsi\u00f3n inmediata de una norma del ordenamiento puede traer consecuencias negativas de cara al orden constitucional y a la preservaci\u00f3n de la integridad del ordenamiento superior. En esos eventos, es v\u00e1lido que la Corte constitucional se\u00f1ale \u201cun plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada.\u201d En particular la Corte ha indicado que \u201cresulta adecuado emplear las sentencias de inexequibilidad con efectos diferidos cuando el mantenimiento de la disposici\u00f3n inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores superiores y, en especial, el legislador goza de m\u00faltiples opciones de regulaci\u00f3n de la materia. En estos supuestos: \u2018es preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso para que corrija la situaci\u00f3n inconstitucional, ya que, en tal evento, una sentencia integradora afecta desproporcionadamente el principio democr\u00e1tico (CP art 3\u00ba) pues el tribunal constitucional estar\u00eda limitando la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador.\u201d<\/p>\n
133. En la Sentencia C-483 de 2020, la Sala Plena reiter\u00f3 lo expresado en la Sentencia C-481 de 2019, que a su turno, reiteraba la Sentencia C-737 de 2001 para se\u00f1alar que la adopci\u00f3n de sentencias de inexequibilidad con efectos diferidos por parte de la Corte no puede obedecer a valoraciones pol\u00edticas o de conveniencia, sino que debe responder a una situaci\u00f3n l\u00edmite en la que es evidente el efecto inconstitucional de la declaratoria de inexequibilidad simple. As\u00ed, para recurrir a este tipo de remedio, es necesario que (i) la Corte justifique esa modalidad de decisi\u00f3n; (ii) sea claro que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad inmediata genera una situaci\u00f3n constitucionalmente peor que mantener temporalmente la norma inexequible en el ordenamiento; (iii) se explique por qu\u00e9 es m\u00e1s adecuado declarar la inexequibilidad diferida que proferir una sentencia integradora. Para el efecto se debe valorar el \u00e1mbito de libertad de configuraci\u00f3n legislativa en la materia, y la intensidad de la afectaci\u00f3n de los principios y valores constitucionales derivada del mantenimiento de la disposici\u00f3n acusada en el ordenamiento. Por \u00faltimo, (iv) la Corte debe justificar la extensi\u00f3n del plazo conferido al legislador, en funci\u00f3n de la complejidad del tema y del posible impacto de la preservaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n en la vigencia de los principios y derechos constitucionales.<\/p>\n
134. En este caso, la apoderada del ICETEX solicit\u00f3 a la Corte que en el evento de declarar la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada se profiera una sentencia que produzca efectos diferidos por tres a\u00f1os, \u201ca fin de otorgar un t\u00e9rmino razonable para que los \u00f3rganos legislativos adopten la legislaci\u00f3n correspondiente para proteger el derecho fundamental de acceso y permanencia en la educaci\u00f3n superior, en raz\u00f3n al impacto adverso que tiene la exclusi\u00f3n de la contribuci\u00f3n en la protecci\u00f3n a este derecho fundamental.\u201d Para justificar su solicitud, la apoderada del Instituto inform\u00f3 a la Corte que el valor a desembolsar por concepto de matr\u00edculas a las IES se reduce en $5.804.692.425 con la aplicaci\u00f3n de la norma acusada. Anunci\u00f3 tambi\u00e9n que dejar\u00edan de causarse $15.950.852.298 en intereses por efecto de la reducci\u00f3n del capital girado por matr\u00edculas a las IES.<\/p>\n
135. La Corte estima preciso se\u00f1alar con toda claridad que el aumento del recaudo o el alivio que puede generar para las finanzas p\u00fablicas el mantenimiento temporal de un tributo inexequible en el ordenamiento no es una raz\u00f3n suficiente para adoptar una sentencia con efectos diferidos. Todo lo contrario, una posici\u00f3n en tal sentido constituir\u00eda un incentivo perverso para que el legislador adopte normas tributarias inexequibles en el entendido de que entre mayor sea la carga inv\u00e1lidamente impuesta mayor es la posibilidad de mantenerla en el ordenamiento pese a que se vulnere la Constituci\u00f3n. Tal como se se\u00f1al\u00f3 en precedencia, la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n de ese tipo exige a la Corte constatar, entre otras cosas, que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad inmediata genera una situaci\u00f3n constitucionalmente peor que mantener temporalmente la norma inexequible en el ordenamiento. En este caso, tal condici\u00f3n no se cumple.<\/p>\n
136. Por el contrario, la Sala observa que conservar en el ordenamiento una norma que impone una carga tributaria y que no fue debatida y aprobada debidamente por el Congreso de la Rep\u00fablica, supone una violaci\u00f3n flagrante de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y no reporta ning\u00fan beneficio para la salvaguarda de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, la Corte no ejercer\u00e1 en este caso la facultad excepcional de moderar los efectos temporales de la decisi\u00f3n de inexequibilidad a adoptar.<\/p>\n
G. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
137. La Sala Plena de la Corte Constitucional estudi\u00f3 una demanda de constitucionalidad en contra del art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022, en la que se aleg\u00f3 la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 157, 160 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
138. La Sala Plena reiter\u00f3 que en el tr\u00e1mite legislativo se garantiza la representaci\u00f3n a partir de unas reglas de procedimiento, que constituyen las condiciones esenciales de la formaci\u00f3n de la voluntad libre de cada una de las c\u00e1maras. Los principios de consecutividad e identidad flexible son una garant\u00eda del debate y de procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos. En particular, en el \u00e1mbito tributario, en el cual se maximizan las exigencias del principio democr\u00e1tico, los principios de consecutividad e identidad flexible permiten la introducci\u00f3n, en segundo de debate, de adiciones y supresiones a los proyectos de Ley, solo si tales modificaciones no comportan una materia de regulaci\u00f3n separable, aut\u00f3noma o independiente, como puede ser la creaci\u00f3n de un tributo enteramente nuevo no discutido en comisiones.<\/p>\n
139. Adem\u00e1s, la Sala Plena la Corte se refiri\u00f3 al alcance del mandato previsto en el inciso cuarto del art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y concluy\u00f3 que su interpretaci\u00f3n en armon\u00eda con otras normas constitucionales, permite afirmar que la facilitaci\u00f3n de mecanismos financieros para garantizar la dimensi\u00f3n de accesibilidad de la educaci\u00f3n se satisface mediante la regulaci\u00f3n especial del cr\u00e9dito educativo por la ley, incluso con prevalencia sobre la provisi\u00f3n directa de este mecanismo financiero. La Sala advirti\u00f3 que, dado que la Constituci\u00f3n no obliga al Estado a proveer directamente los mecanismos financieros que permitan el acceso a la educaci\u00f3n superior, es claro que una medida de este tipo se encuentra dentro de la discrecionalidad del legislador y contribuye a la garant\u00eda de accesibilidad del derecho a la educaci\u00f3n. Sin embargo, se\u00f1al\u00f3 que, es claro que la ausencia de regulaci\u00f3n reduce las posibilidades de que el sistema financiero participe de este mercado y oferte l\u00edneas de cr\u00e9dito en condiciones de competencia, de modo que los estudiantes accedan al mejor producto crediticio que el mercado pueda ofrecer, por oposici\u00f3n a estar obligados a acceder a un \u00fanico mecanismo de financiaci\u00f3n de sus estudios superiores (el cr\u00e9dito p\u00fablico).<\/p>\n
140. Una vez analizado el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 95 demandado, la Corte concluy\u00f3 que en este se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible, por cuanto: i), el art\u00edculo demandado no fue debatido ni votado en las Comisiones Terceras Constitucionales Permanentes, sino que fue propuesto y aprobado en el segundo debate de las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica; y, ii) la creaci\u00f3n de un tributo para beneficiar a estudiantes deudores del ICETEX es una materia de regulaci\u00f3n aut\u00f3noma y separable, que no se relaciona con lo debatido y decidido en las comisiones constitucionales permanentes.<\/p>\n
141. Finalmente, la Corte se pronunci\u00f3 sobre una solicitud de diferimiento de los efectos de la sentencia de inexequibilidad elevada por el ICETEX. Para el efecto, la Corte resalt\u00f3 que el aumento del recaudo o el alivio que puede generar para las finanzas p\u00fablicas el mantenimiento temporal de un tributo inexequible en el ordenamiento no es una raz\u00f3n suficiente para adoptar una sentencia con efectos diferidos. Advirti\u00f3 que una posici\u00f3n en tal sentido constituir\u00eda un incentivo perverso para que el legislador adopte normas tributarias inconstitucionales en el entendido de que entre mayor sea la carga inv\u00e1lidamente impuesta mayor es la posibilidad de mantenerla en el ordenamiento pese a que se vulnere la Constituci\u00f3n. En consecuencia, neg\u00f3 la solicitud presentada por la apoderada del ICETEX en ese sentido.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
\u00daNICO.- Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2022 por las razones expuestas en esta decisi\u00f3n.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
Ausente con comisi\u00f3n<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Ausente con comisi\u00f3n<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con impedimento aceptado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
C-391 de 2023<\/p>\n
Expediente D-15.127<\/p>\n
M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-391 de 2023 Expediente D-15.127 M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-391 DE 2023 Expediente: D-15.127 Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 95 de la Ley 2277 de 2023, \u201c[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28742","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28742","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28742"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28742\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28742"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28742"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28742"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}