<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia C-403\/23<\/p>\n
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia en los cargos<\/p>\n
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes<\/p>\n
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos argumentativos m\u00ednimos<\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone al demandante una mayor carga argumentativa<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
SENTENCIA C-403 de 2023<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 38 (parcial) de la Ley 160 de 1994 \u201c[p]or la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
Demandantes: Karol Tatiana Arboleda y Francisco Javier Lara Sabogal<\/p>\n
Magistrada ponente: Natalia \u00c1ngel Cabo.<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., 11 de octubre de 2023.<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales contenidas en el art\u00edculo 241.5 de la Constituci\u00f3n y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Los ciudadanos Karol Tatiana Arboleda y Francisco Javier Lara Sabogal, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, prevista en los art\u00edculos 40, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demandaron un aparte del art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 por considerar que con su expedici\u00f3n se incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa que vulnera los art\u00edculos 13, 79 y 334 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
2. Mediante auto del 1 de marzo de 2023, la magistrada ponente admiti\u00f3 la demanda de la referencia. La magistrada sustanciadora encontr\u00f3 preliminarmente que, en relaci\u00f3n con el cargo por omisi\u00f3n legislativa relativa contra el art\u00edculo 38 (parcial) de la Ley 160 de 1994, los demandantes formularon un cargo claro, espec\u00edfico, cierto, pertinente y suficiente para generar una m\u00ednima duda de constitucionalidad. En efecto, en la demanda se present\u00f3 un hilo conductor claro en el que se identific\u00f3 los elementos de este tipo de omisiones, la demanda recay\u00f3 sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real derivada del contenido normativo del art\u00edculo demandado, los argumentos presentados permit\u00edan identificar la presunta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 79 y 334 de la Constituci\u00f3n y los actores emplearon argumentos constitucionales para identificar el mandato superior que supuestamente incumpli\u00f3 el Legislador y los posibles efectos contraproducentes que la omisi\u00f3n legislativa genera sobre un grupo identificado. En consecuencia, la magistrada concluy\u00f3 en el auto admisorio que la demanda produjo una m\u00ednima duda de constitucionalidad que habilit\u00f3 su admisi\u00f3n<\/p>\n
3. Admitida la demanda, el inicio del proceso de constitucionalidad se comunic\u00f3 al presidente de la Rep\u00fablica, a los presidentes del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes para que, si lo consideraban preciso, intervinieran dentro de los 10 d\u00edas siguientes al recibo de la comunicaci\u00f3n con el fin de defender o cuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. Tambi\u00e9n se invit\u00f3 a participar a otras autoridades, a organizaciones p\u00fablicas e instituciones acad\u00e9micas, se orden\u00f3 correr traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto correspondiente y se fij\u00f3 en lista el proceso para permitir las intervenciones ciudadanas, de conformidad con los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
A. NORMA DEMANDADA<\/p>\n
5. A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n demandada, tal como se public\u00f3 en el Diario Oficial No. 41.479 del 3 de agosto de 1994, y se subraya el segmento espec\u00edficamente acusado<\/p>\n
\u201cLey 160 de 1994<\/p>\n
(agosto 3)<\/p>\n
Diario Oficial No. 41.479 del 5 de agosto de 1994<\/p>\n
Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones<\/p>\n
Art\u00edculo 38. Las tierras cuya adquisici\u00f3n promuevan y obtengan los hombres y mujeres campesinos, o las que compre directamente el Instituto para programas de Reforma Agraria, se destinar\u00e1n a los siguientes fines:<\/p>\n
a) Establecer Unidades agr\u00edcolas Familiares, Empresas Comunitarias o cualquier tipo asociativo de producci\u00f3n.<\/p>\n
b) Para la constituci\u00f3n, ampliaci\u00f3n, reestructuraci\u00f3n y saneamiento de resguardos ind\u00edgenas.<\/p>\n
Se entiende por la Unidad Agr\u00edcola Familia (UAF), la empresa b\u00e1sica de producci\u00f3n agr\u00edcola, pecuaria, acu\u00edcola o forestal cuya extensi\u00f3n, conforma a las condiciones agroecol\u00f3gicas de la zona y con tecnolog\u00eda adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer un excedente capitalizable que coadyuve a la formaci\u00f3n de su patrimonio.<\/p>\n
La UAF no requerir\u00e1 normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extra\u00f1a, si la naturaleza de la explotaci\u00f3n as\u00ed lo requiere.<\/p>\n
La Junta Directiva indicar\u00e1 los criterios metodol\u00f3gicos para determinar la Unidad Agr\u00edcola Familiar por zonas relativamente homog\u00e9neas, y los mecanismos de evaluaci\u00f3n, revisi\u00f3n y ajustes peri\u00f3dicos cuando se presenten cambios significativos en las condiciones de la explotaci\u00f3n agropecuario que la afecten, y fijar\u00e1 en salarios m\u00ednimos mensuales legales el valor m\u00e1ximo total de la UAF que se podr\u00e1 adquirir mediante las disposiciones de esta Ley.<\/p>\n
Para determinar el valor del subsidio que podr\u00e1 otorgarse, se establecer\u00e1 en el nivel predial el tama\u00f1o de la Unidad Agr\u00edcola Familiar\u201d.<\/p>\n
B. LA DEMANDA<\/p>\n
6. Los accionantes dividieron su demanda en dos partes. En un primer segmento, los actores presentaron varias reflexiones sobre la definici\u00f3n de la Unidad Agr\u00edcola Familiar (UAF), el origen de esta figura y su aplicaci\u00f3n en el derecho agrario y ambiental. En la segunda parte, los demandantes formularon el cargo de inconstitucionalidad contra el aparte demandado del art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 que se resume en que con la expresi\u00f3n demandada el Legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa. La acusaci\u00f3n central de este cargo es que la disposici\u00f3n acusada crea un trato desigual entre los campesinos que se dedican a la explotaci\u00f3n agr\u00edcola y aquellos que se dedican a las actividades de conservaci\u00f3n. Los demandantes se\u00f1alaron que el art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 no incluye las actividades de conservaci\u00f3n para el c\u00f3mputo del reconocimiento de beneficios econ\u00f3micos en la adjudicaci\u00f3n de tierras.<\/p>\n
7. As\u00ed, en su escrito de demanda, los actores explicaron que las UAF se definen a partir del cumplimiento de unos criterios cualitativos \u2014atributos que deben tener los predios rurales\u2014 y cuantitativos \u2014las condiciones de aprovechamiento econ\u00f3mico con los que deben contar\u2014. Ahora bien, en concepto de los demandantes el Legislador incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa pues la disposici\u00f3n cuestionada crea un trato desigual entre los campesinos que se dedican a la explotaci\u00f3n agr\u00edcola y aquellos que se dedican a las actividades de conservaci\u00f3n pues \u00e9stas \u00faltimas no forman parte del listado de vocaci\u00f3n productiva que sirve para el c\u00f3mputo del reconocimiento de beneficios econ\u00f3micos en la adjudicaci\u00f3n de tierras.<\/p>\n
8. Para justificar la presunta omisi\u00f3n, primero los accionantes se\u00f1alaron que se acredit\u00f3 la existencia de una norma respecto de la cual es posible \u00a0predicar el cargo por inconstitucionalidad pues se precis\u00f3 en la demanda que el reproche va dirigido contra un aparte espec\u00edfico del art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994. Luego, los demandantes explicaron que la norma excluye una situaci\u00f3n que, por ser asimilable a aquellas reconocidas en la ley, debe ser incluida en ella. As\u00ed, los ciudadanos explicaron que \u201cde forma inconstitucional el Legislador sin justificaci\u00f3n valida excluy\u00f3 de los beneficios o consecuencias jur\u00eddicas de la norma demandada (\u2026) a uno de esos sujetos, es decir a los campesinos que se dedican a la conservaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
9. Frente al tercer requisito de la omisi\u00f3n legislativa relativa, referido a la inexistencia de un principio de raz\u00f3n suficiente que justifique la presunta exclusi\u00f3n de \u201clos campesinos que se dedican a la conservaci\u00f3n y protecci\u00f3n de la capa vegetal de los predios que solicitan en adjudicaci\u00f3n\u201d los demandantes plantearon dos argumentos. Primero, los actores explicaron que \u201cde la lectura de los antecedentes de la Ley 160 de 1994 [no] puede encontrarse alg\u00fan principio de raz\u00f3n suficiente que justifica la exclusi\u00f3n de beneficiar econ\u00f3micamente con la UAF a los campesinos que se dedican a la conservaci\u00f3n ambiental\u201d. Segundo, la se\u00f1ora Arboleda y el se\u00f1or Lara Sabogal indicaron que el mismo gobierno, en el CONPES 2859 de 2016, advirti\u00f3 que \u201c[n]o existe una metodolog\u00eda especializada para la valoraci\u00f3n de predios conservados ambientalmente, lo que desincentiva la protecci\u00f3n o conservaci\u00f3n de zonas estrat\u00e9gicas\u201d.<\/p>\n
10. Con respecto al cuarto requisito de una omisi\u00f3n legislativa relativa, referido a la generaci\u00f3n de una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la regulaci\u00f3n legal acusada, los demandantes se\u00f1alaron en su escrito que la norma en su redacci\u00f3n actual prev\u00e9 un trato desigual entre los campesinos que cultivan la tierra y aquellos que la conservan. Frente al quinto requisito, relacionado con la existencia de un deber espec\u00edfico y concreto de orden constitucional que el Legislador se encuentre incumpliendo, los demandantes argumentaron que se desconoce \u201cel mandato constitucional de preservaci\u00f3n de un ambiente sano y el deber de protecci\u00f3n de la diversidad e integridad del ambiente, as\u00ed como el deber de conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica consagrado en los art\u00edculos 79 y 334 de la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
11. Para explicar este \u00faltimo punto, los actores se\u00f1alaron que en virtud de esos art\u00edculos \u201ces claro que la Constituci\u00f3n proporciona una combinaci\u00f3n de deberes contiguo al reconocimiento de derechos, los cuales deben propender por que en los pr\u00f3ximos a\u00f1os se logre una transformaci\u00f3n de las relaciones con la naturaleza\u201d. De igual forma, los demandantes indicaron que de estos dos art\u00edculos constitucionales se desprende un mandato seg\u00fan el cual se le deben otorgar \u201ca las actividades de conservaci\u00f3n un estatus econ\u00f3mico igual o en algunos casos superior al que tienen las actividades de producci\u00f3n de alimentos, pues las dos son fundamentales para la superveniencia de todos los colombianos\u201d.<\/p>\n
12. En virtud del cargo, los demandantes solicitaron que la Corte declare la configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa relativa y que la misma sea corregida con una declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma en el sentido de que el art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 es constitucional bajo el entendido de que tambi\u00e9n se entienda por Unidad Agr\u00edcola Familiar una empresa b\u00e1sica dedicada a la conservaci\u00f3n.<\/p>\n
C. INTERVENCIONES<\/p>\n
13. En el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se recibieron las intervenciones que a continuaci\u00f3n se relacionan en orden cronol\u00f3gico de recepci\u00f3n.<\/p>\n
1. Manuel Francisco Pardo Ballesteros<\/p>\n
14. El ciudadano Manuel Francisco Pardo Ballesteros defendi\u00f3 la exequibilidad del precepto demandado. Para ello, el interviniente present\u00f3 dos argumentos. Primero, el se\u00f1or Pardo Ballesteros indic\u00f3 que no se configura una omisi\u00f3n legislativa relativa pues el art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 debe ser interpretado de forma integral con toda la ley. En particular, el interviniente explic\u00f3 que el art\u00edculo 69 de la misma normativa dispone de forma expresa que las \u00e1reas dedicadas a la conservaci\u00f3n de la vegetaci\u00f3n protectora se deben tener en cuenta para el proceso de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos. Para el se\u00f1or Pardo Ballesteros, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las dos disposiciones demuestra que en los procesos de constituci\u00f3n de una Unidad Agr\u00edcola Familiar las autoridades deben analizar tambi\u00e9n el valor de producci\u00f3n asociado a las \u00e1reas de conservaci\u00f3n que en dicho lugar existan.<\/p>\n
15. Segundo, el interviniente no comparti\u00f3 la posici\u00f3n de los actores en el sentido de que con la supuesta omisi\u00f3n legislativa relativa se desincentiva la conservaci\u00f3n ambiental. Esto es as\u00ed para el se\u00f1or Pardo Ballesteros pues el incentivo de esta actividad no viene de un reconocimiento normativo, aunque el mismo existe en virtud de la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica que el interviniente describi\u00f3 en su primer punto, sino de las preferencias del mercado sobre ciertos tipos de vocaciones de la tierra.<\/p>\n
2. Observatorio de Territorios \u00c9tnicos y Campesinos de la Universidad Javeriana<\/p>\n
16. El observatorio respald\u00f3 la solicitud de exequibilidad condicionada de los actores con base en tres argumentos. Primero, la organizaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 en su escrito que incluir a la conservaci\u00f3n como un criterio material para la constituci\u00f3n de una UAF se compagina con la funci\u00f3n social de la propiedad reconocida en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n. Segundo, el observatorio indic\u00f3 que un r\u00e9gimen de tierras respetuoso del desarrollo sostenible debe promover un uso de la tierra con fines agr\u00edcolas compatible con la conservaci\u00f3n. Por ello, para el centro de estudios interviniente el Legislador debe establecer medidas para que la producci\u00f3n agr\u00edcola incorpore t\u00e9cnicas y pr\u00e1cticas agroecol\u00f3gicas arm\u00f3nicas con el ambiente. Tercero, el observatorio propuso que se integre la premisa normativa de la disposici\u00f3n demandada con lo prescrito en el art\u00edculo 69 de la Ley 160 de 1994 pues en esta norma ya se tiene en cuenta un criterio de conservaci\u00f3n para acreditar el derecho de adjudicaci\u00f3n.<\/p>\n
3. Unidad de Planificaci\u00f3n Rural Agropecuaria (UPRA)<\/p>\n
17. Por medio de su director general, la unidad explic\u00f3 que en su concepto los accionantes omitieron en su demanda aplicar una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma acusada con otras disposiciones de la Ley 160 de 1994 y del Decreto Ley 902 de 2017. En particular, la UPRA sostuvo en su memorial que los art\u00edculos 4, 5 y 14 del mencionado decreto y los art\u00edculos 1 y el inciso tercero del art\u00edculo 69 de la citada ley ya permiten la constituci\u00f3n de unidades agr\u00edcolas familiares a nombre de campesinos con una vocaci\u00f3n de conservaci\u00f3n y la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos y constituci\u00f3n de zonas de reserva campesina con sujeci\u00f3n a las pol\u00edtica de conservaci\u00f3n del medio ambiente, los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial establecidos por las autoridades ambientales.<\/p>\n
18. Por otra parte, la unidad explic\u00f3 que en su criterio los demandantes tampoco demostraron la configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa en su acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad toda vez que la Ley 160 de 1994, en su conjunto, recoge los mandatos constitucionales de la funci\u00f3n social de la propiedad y de acceso progresivo a la tierra para el campesinado contenido en los art\u00edculos 58 y 64 de la Carta. Adem\u00e1s, la UPRA cuestion\u00f3 el cargo formulado por la se\u00f1ora Arboleda y el se\u00f1or Lara Sabogal en tanto que en su concepto las \u00e1reas de especial inter\u00e9s ecol\u00f3gico no son objeto de reglamentaci\u00f3n por parte de las entidades que conforman el sector agropecuario sino de aquellas instituciones que conforman el sector ambiental. En consecuencia, para la entidad no existe una omisi\u00f3n en raz\u00f3n a que la petici\u00f3n de los demandantes desborda los l\u00edmites del ordenamiento agr\u00edcola del pa\u00eds.<\/p>\n
4. Departamento de Planeaci\u00f3n Nacional (DNP)<\/p>\n
19. A trav\u00e9s de su coordinador de asuntos judiciales, el departamento explic\u00f3 que el ordenamiento jur\u00eddico asociado a las UAF no incorpora las actividades de conservaci\u00f3n como uno de los criterios para su constituci\u00f3n ya que dicha tarea les corresponde a las entidades del sector ambiental y no al de agricultura. No obstante, el DNP afirm\u00f3 que seg\u00fan lo establecido en la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 2363 de 2015 las UAF si est\u00e1n orientadas al cumplimiento de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad rural ya que las unidades que se constituyen no solo deber\u00e1n cubrir las necesidades de la familia campesina y generar excedentes, sino que tambi\u00e9n deben ser sostenibles ambientalmente.<\/p>\n
20. En consecuencia, el DNP se\u00f1al\u00f3 que el cargo presentado por los demandantes no prueba la existencia de una omisi\u00f3n legislativa. Esto, por cuanto los accionantes no desarrollaron de forma adecuada la presunta desigualdad entre los campesinos que realizan labores de explotaci\u00f3n y aquellos que se dedican a la conservaci\u00f3n pues no explican por qu\u00e9 se trata de dos grupos poblacionales que deban recibir el mismo tratamiento legal. En ese sentido, el departamento indic\u00f3 en su memorial que las UAF tienen una finalidad de explotaci\u00f3n y sostenimiento y que existe dentro de la legislaci\u00f3n vigente una serie de incentivos para los campesinos que realizan actividades de conservaci\u00f3n ambiental, como el sistema de pago por servicios ambientales o exenciones tributarias espec\u00edficas.<\/p>\n
5. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR)<\/p>\n
21. En escrito suscrito por el jefe de la oficina asesora jur\u00eddica, el ministerio solicit\u00f3 la inhibici\u00f3n del Tribunal o en subsidio la declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada. Para el MADR, el cargo formulado por los accionantes no cumple con los requisitos de la omisi\u00f3n legislativa relativa desarrollados por la jurisprudencia. Como punto de partida, la entidad explic\u00f3 que la demanda no cumple el requisito de certeza ya que la Ley 160 de 1994 debe ser interpretada de forma sistem\u00e1tica y la acci\u00f3n p\u00fablica presentada por los demandantes se basa en una lectura aislada del contenido normativo atacado. En particular, para el ministerio, los actores desconocieron la relaci\u00f3n intr\u00ednseca que existe entre dicha ley y el Decreto Ley 902 de 2017 y las normas reglamentarias posteriores.<\/p>\n
22. Como lo se\u00f1alaron otros intervinientes, el ministerio destac\u00f3 que los art\u00edculos 1 y 69 de la Ley 160 de 1994 establecen que las \u00e1reas dedicadas a la conservaci\u00f3n de la vegetaci\u00f3n protectora se tendr\u00e1n en cuenta como una porci\u00f3n aprovechable para el proceso de adjudicaci\u00f3n. En virtud de esta disposici\u00f3n, el MADR destac\u00f3 que las normas reglamentarias que establecieron los procesos de adjudicaci\u00f3n de las UAF incorporaron expl\u00edcitamente criterios de conservaci\u00f3n ambiental para la constituci\u00f3n de dichas unidades. As\u00ed, para la cartera ministerial resulta evidente que la demanda carece de una revisi\u00f3n integral de todas las normas que conforman el ordenamiento agrario del pa\u00eds por lo que el cargo presentado en la acci\u00f3n es en realidad una interpretaci\u00f3n subjetiva y no una confrontaci\u00f3n objetiva del contenido real de la norma con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
23. Por otra parte, el ministerio destac\u00f3 que, aunque la Ley 160 de 1994 no tiene como objeto crear incentivos para la conservaci\u00f3n ambiental, en todo caso dicha norma prev\u00e9 que se deben tener en cuenta en los procesos de adjudicaci\u00f3n las determinantes ambientales, como por ejemplo el ordenamiento de uso del suelo, con el fin de que la producci\u00f3n agr\u00edcola sea sostenible. Es as\u00ed como el MADR conceptu\u00f3 que los campesinos que realizan actividades de conservaci\u00f3n tienen acceso en igualdad de condiciones a la propiedad de la tierra.<\/p>\n
24. El MADR se\u00f1al\u00f3 en su intervenci\u00f3n que el Legislador ponder\u00f3 de manera adecuada las actividades de conservaci\u00f3n pues supedit\u00f3 el programa de acceso a la tierra al cumplimiento de numerosas variables ambientales del orden nacional y territorial. Por ello, para el ministerio la demanda no present\u00f3 una raz\u00f3n suficiente de inconstitucionalidad pues su fundamento se estructur\u00f3 a partir de una lectura aislada de uno de los art\u00edculos de la Ley 160 de 1994. As\u00ed, la entidad reiter\u00f3 lo dicho por la UPRA en el sentido de que en todo caso la ley demandada se relaciona con la regulaci\u00f3n del sector agr\u00edcola mientras que la pretensi\u00f3n contenida en la demanda hace referencia a un asunto de competencia del sector ambiental, por lo que la petici\u00f3n de los demandantes desborda el campo de aplicaci\u00f3n de la ley cuestionada.<\/p>\n
25. Como argumento adicional, el ministerio manifest\u00f3 que la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Ley 160 de 1994 permite concluir con claridad que no existe un trato discriminatorio como lo quieren hacer ver los demandantes. Esto, pues de acuerdo con lo se\u00f1alado por los art\u00edculos 4, 5, 23 y 24 del Decreto Ley 902 de 2017 los procesos de adjudicaci\u00f3n a sujetos de reforma agraria deben estar acompa\u00f1ados de proyectos productivos que incorporan actividades de conservaci\u00f3n en virtud del mandato constitucional de la funci\u00f3n social de la propiedad reconocido en el art\u00edculo 58 Superior.<\/p>\n
6. Universidad de Cartagena<\/p>\n
26. La instituci\u00f3n educativa solicit\u00f3 que la Corte declare la exequibilidad de la norma. Para la universidad, los actores caen en un error pues no interpretan la norma de manera sistem\u00e1tica e integral con otras disposiciones de la Ley 160 de 1994. En opini\u00f3n del centro de estudios, en consonancia con lo expresado por otros intervinientes, si bien el art\u00edculo 38 demandado no incluye expresamente las actividades de conservaci\u00f3n, el art\u00edculo 69 de la ley establece que las \u00e1reas dedicadas a la conservaci\u00f3n y al uso forestal se tendr\u00e1n en cuenta como porci\u00f3n aprovechada para el c\u00e1lculo de la superficie explotada.<\/p>\n
27. Como argumento complementario, la instituci\u00f3n resumi\u00f3 algunos precedentes constitucionales relacionados con la figura de las UAF con el prop\u00f3sito de resaltar que estas unidades procuran promover un mejor nivel de vida del campesinado y estimular el desarrollo agropecuario. De all\u00ed que la universidad concluy\u00f3 en su escrito que la UAF tiene como funci\u00f3n principal maximizar la productividad agr\u00edcola, pero de una manera arm\u00f3nica con el ambiente de acuerdo con la lectura sistem\u00e1tica de todo el ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
7. Universidad Libre<\/p>\n
28. La universidad, por medio de su Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional, defendi\u00f3 la exequibilidad de la norma. La instituci\u00f3n adem\u00e1s propuso en su intervenci\u00f3n que la Corte exhorte a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, as\u00ed como a la Agencia de Desarrollo Rural para que estas entidades formulen pol\u00edticas, acciones y estrategias para garantizar la rentabilidad de las actividades de conservaci\u00f3n.<\/p>\n
29. Para justificar su intervenci\u00f3n, el observatorio indic\u00f3 en primer lugar que el efecto que los demandantes le otorgan a la norma demandada responde en realidad a una interpretaci\u00f3n subjetiva. Como lo indicaron otros intervinientes tambi\u00e9n, la universidad resalt\u00f3 que el art\u00edculo 69 de la Ley 160 de 1994 permite expresamente que las \u00e1reas dedicadas a la conservaci\u00f3n de la vegetaci\u00f3n se tengan en cuenta para el c\u00e1lculo del \u00e1rea adjudicable. Con base en esta premisa, el observatorio se\u00f1al\u00f3 en su escrito que en su concepto no se cumplen con los requisitos jurisprudenciales necesarios para la declaratoria de una omisi\u00f3n legislativa relativa.<\/p>\n
30. Sin embargo, la universidad consider\u00f3 que, aunque no existe un cargo de constitucionalidad que lleve a la declaratoria de inexequibilidad de la norma, los demandantes acertaron en se\u00f1alar las barreras que enfrentan los campesinos para formular proyectos productivos de conservaci\u00f3n. Para el centro educativo esta situaci\u00f3n no se deriva del contenido del art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 sino en la ausencia de pol\u00edticas p\u00fablicas adecuadas. De all\u00ed que, para el observatorio, es necesario exhortar al Gobierno Nacional para que emprenda acciones con el fin de superar esta situaci\u00f3n.<\/p>\n
8. Agencia Nacional de Tierras (ANT)<\/p>\n
31. La agencia, en escrito suscrito por el jefe de la oficina jur\u00eddica, advirti\u00f3 que el cargo formulado en la demanda contra el art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 es producto de un entendimiento impreciso por parte de los demandantes de los prop\u00f3sitos y funcionalidades de las UAF. En primer lugar, la agencia se\u00f1al\u00f3 que hist\u00f3ricamente la preservaci\u00f3n del medio ambiente ha sido parte de las pol\u00edticas de acceso y formalizaci\u00f3n de la tierra desde la Ley 2 de 1959, norma que consagr\u00f3 las zonas de reserva forestal. Para la ANT, a diferencia de lo que aseguran los demandantes, los procesos que buscan conciliar el acceso a la tierra con las necesidades de conservaci\u00f3n no son de reciente aparici\u00f3n, sino que se encuentran consagrados en la mayor\u00eda de los estatutos que regulan la titulaci\u00f3n de bald\u00edos. As\u00ed, adem\u00e1s de la referida Ley de 1959, la agencia cit\u00f3 el Decreto 2275 de 1988, el Decreto 2664 de 1994 y la Resoluci\u00f3n 740 de 2014 como ejemplos concretos de regulaciones que promueven un equilibrio entre la formalizaci\u00f3n de la tierra y la protecci\u00f3n ambiental.<\/p>\n
32. Por otro lado, la ANT consider\u00f3 en su intervenci\u00f3n que no es correcto sostener, como lo afirmaron los accionantes en su demanda, que en la constituci\u00f3n de las UAF no se incorporan actividades de conservaci\u00f3n. As\u00ed, la entidad explic\u00f3 que la naturaleza de las UAF es la de cubrir las necesidades m\u00ednimas del campesino mientras promueve un mejoramiento gradual de su calidad de vida al permitir que la persona construya un patrimonio propio bajo un modelo productivo estable que cumpla con, entre otras, la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad. Para sustentar este punto, la entidad destac\u00f3 varias resoluciones expedidas por el INCORA, el INCODER y la misma ANT, en las que se estipul\u00f3 que las ecuaciones para la definici\u00f3n de las extensiones de las UAF deben incluir \u00e1reas que se deben conservar.<\/p>\n
9. Sim\u00f3n Delgado<\/p>\n
10. Centro de Estudios para la Justicia Social Tierra Digna<\/p>\n
34. La organizaci\u00f3n solicit\u00f3 la exequibilidad condicionada de la norma impugnada. Para el centro, es necesario que la Corte le d\u00e9 un alcance al art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 a la luz de un contexto donde las actividades de conservaci\u00f3n han ido creciendo en los \u00faltimos a\u00f1os. Para esta ONG ambiental, cuando se expidi\u00f3 la referida norma el desarrollo de mecanismos de rentabilidad derivados de la conservaci\u00f3n no ten\u00edan un gran avance a nivel global y nacional. Para el centro, las normas vigentes son insuficientes para abordar los nuevos retos derivados de la degradaci\u00f3n ambiental producida por el cambio clim\u00e1tico.<\/p>\n
35. Por otra parte, Tierra Digna explic\u00f3 que, aunque el art\u00edculo 69 de la Ley 160 de 1994 reconoce el valor de la conservaci\u00f3n en la pol\u00edtica econ\u00f3mica agraria, en su concepto es necesario que la Corte condicione el art\u00edculo 38 demandado con el fin de fijar una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica que refleje los avances en el reconocimiento de los sistemas de conservaci\u00f3n para generar rentabilidad de la tierra. As\u00ed, para el centro se debe condicionar la norma demandada en el sentido de integrar su contenido con el del art\u00edculo 69 referenciado. De igual forma, la organizaci\u00f3n pidi\u00f3 en su intervenci\u00f3n que en virtud de la constitucionalidad condicionada la Corte exhorte al Gobierno Nacional para que formule pol\u00edticas, acciones y estrategias dirigidas a garantizar que en las UAF las actividades de conservaci\u00f3n resulten rentables.<\/p>\n
11. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)<\/p>\n
36. Por medio de apoderada judicial, el ministerio solicit\u00f3 que se \u201cconserve la eficacia normativa de las disposiciones acusadas al no advertirse en su tr\u00e1mite vicios constitucionales que deban ser enmendados\u201d. Para el MADS, los actores presentaron una interpretaci\u00f3n aislada del art\u00edculo 38 de la Ley 160 de 1994 que no tuvo en cuenta otros postulados normativos de la misma ley, en especial sus art\u00edculos 1 y 69. Para la cartera ministerial, estas dos normas incorporan con claridad una obligaci\u00f3n de armonizar las normas ambientales con las agrarias. En concordancia con esa lectura sistem\u00e1tica, el MADS plante\u00f3 que tampoco se configura en este caso un presunto trato desigual entre los campesinos que se dedican a la explotaci\u00f3n agr\u00edcola con aquellos que derivan su actividad de la conservaci\u00f3n.<\/p>\n
37. Como argumento complementario, la apoderada del ministerio present\u00f3 en su escrito una relaci\u00f3n de diferentes pol\u00edticas y acciones en cabeza de la entidad que buscan promover la conservaci\u00f3n. As\u00ed, el MADS describi\u00f3 y enunci\u00f3 los componentes b\u00e1sicos de, entre otras, la Pol\u00edtica de Bosques contenida en el documento CONPES 2834 de 1996, el Plan Nacional de Desarrollo Forestal expedido en el 2000 y la Estrategia Nacional REDD+ promulgado en el 2018 con el objetivo de cumplir las obligaciones de la Convenci\u00f3n Marco de las Naciones Unidas de Cambio Clim\u00e1tico. Esto, con el fin de presentar ejemplos que demuestran que ya existen instrumentos que garantizan la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica por actividades de conservaci\u00f3n. Para el MADS, la existencia de estos instrumentos de pol\u00edtica p\u00fablica permite concluir que no se hace necesario incorporar la conservaci\u00f3n dentro de las categor\u00edas de producci\u00f3n de las UAF tal como lo solicitan los demandantes.<\/p>\n
12. Colombia Rural<\/p>\n
38. La organizaci\u00f3n Colombia Rural solicit\u00f3 como petici\u00f3n principal que la Corte se inhiba de proferir un fallo de fondo en el presente asunto. Sin embargo, la instituci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 en su escrito que a pesar de la falta de aptitud del cargo presentado esta demanda representa una oportunidad para que la Corte se refiera a la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica \u201cdel r\u00e9gimen de titulaci\u00f3n de bald\u00edos, y adem\u00e1s haga una invitaci\u00f3n a que se realice una lectura arm\u00f3nica del derecho agrario y el derecho ambiental en lo que tiene que ver con el uso y adjudicaci\u00f3n de tierras y suelos\u201d.<\/p>\n
<\/p>\n
39. En primer lugar, la organizaci\u00f3n consider\u00f3 que es necesario acudir a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma demandada con el derecho agrario. As\u00ed, Colombia Rural precis\u00f3 que el art\u00edculo 1 de la Ley 1728 de 2014, se\u00f1ala que al ANT est\u00e1 facultada para determinar zonas en las cuales las adjudicaciones de UAF solo podr\u00e1n hacerse con base en producciones forestales o de conservaci\u00f3n forestal por lo que la normativa de las unidades s\u00ed contempla expresamente la posibilidad de incluir actividades de conservaci\u00f3n en la adjudicaci\u00f3n de predios bald\u00edos.<\/p>\n
40. En segundo lugar, Colombia Rural resalt\u00f3 que no existe un mandato constitucional expreso o uno derivado de tratados internacionales suscritos por Colombia que indique la manera como el Estado debe proceder en la titulaci\u00f3n de tierras a campesinos para actividades de conservaci\u00f3n. Por lo tanto, en criterio del centro, existe un amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa en la materia que ha priorizado la implementaci\u00f3n del mandato progresivo del acceso a la tierra contenido en el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n para trabajadores agrarios dedicados a la producci\u00f3n de alimentos pero que, en paralelo, tambi\u00e9n ha desarrollado marcos normativos para la conservaci\u00f3n del suelo a trav\u00e9s de normas ambientales.<\/p>\n
41. En tercer lugar, la organizaci\u00f3n concluy\u00f3 que la demanda no cumple con los requisitos de claridad y suficiencia. Esto, ya que en palabras de la instituci\u00f3n interviniente la acci\u00f3n no se fundamenta en \u201cconsideraciones s\u00f3lidas sobre c\u00f3mo la omisi\u00f3n de una menci\u00f3n expl\u00edcita a las actividades de conservaci\u00f3n resulta [en] una contradicci\u00f3n con la direcci\u00f3n econ\u00f3mica por parte del Estado\u201d. Para Colombia Rural, adem\u00e1s los demandantes no lograron explicar de forma clara si existe \u201cun deber espec\u00edfico impuesto por el constituyente que resulte omitido con la ley demandada, pues no se encuentra disposici\u00f3n alguna en la Constituci\u00f3n que se\u00f1ale que la pol\u00edtica ambiental se debe instrumentar a trav\u00e9s del acceso a derechos de propiedad\u201d.<\/p>\n
42. En lo referente a la suficiencia, el centro de estudios consider\u00f3 que el cargo de omisi\u00f3n legislativa relativa contenido en la acci\u00f3n de inconstitucionalidad no genera una duda de constitucionalidad. Esto, ya que en criterio de Colombia Rural el cargo \u201cadolece de una argumentaci\u00f3n s\u00f3lida que evidencia que existe un trato desigual injustificado entre las pol\u00edticas de acceso a tierras para actividades productivas y las de financiaci\u00f3n de proyectos de conservaci\u00f3n a trav\u00e9s de la pol\u00edtica ambiental\u201d.<\/p>\n
CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
43. En escrito del 5 de mayo de 2023, la Procuradora General de la Naci\u00f3n (PGN) solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad del aparte demandado. En concreto, la procuradora se\u00f1al\u00f3 que en esta oportunidad no se encuentran acreditados los presupuestos establecidos por la jurisprudencia para concluir que el Congreso incurri\u00f3 en una omisi\u00f3n legislativa relativa. En criterio de la entidad, no existe un deber espec\u00edfico incumplido pues, aunque existe una obligaci\u00f3n constitucional de salvaguardar el ambiente no se evidencia en el ordenamiento superior una exigencia particular de que su cumplimiento debe materializarse a trav\u00e9s de las Unidades Agr\u00edcolas Familiares.<\/p>\n
45. Por otra parte, la procuradora se\u00f1al\u00f3 que la Ley 160 de 1994, en su conjunto y de forma sistem\u00e1tica, est\u00e1 encaminada a proteger el referido mandato superior de protecci\u00f3n del ambiente. Para la PGN hay varios art\u00edculos de dicha norma -como su art\u00edculo 66 y otras disposiciones complementarias que la desarrollan, entre esas el Decreto Ley 902 de 2017- que establecen que para el proceso de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos tambi\u00e9n se deben valorar las \u00e1reas dedicadas a la conservaci\u00f3n. Por ello, la procuradora concluy\u00f3 que la exclusi\u00f3n en el art\u00edculo demandado de las actividades de protecci\u00f3n no implica un incumplimiento de un deber espec\u00edfico por parte del Legislador.<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
46. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre esta demanda de inconstitucionalidad, en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa: aptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
47. Como se puede apreciar de la s\u00edntesis de las intervenciones ciudadanas, un n\u00famero plural de intervinientes cuestion\u00f3 la aptitud de la demanda presentada por la se\u00f1ora Arboleda y el se\u00f1or Lara Sabogal. As\u00ed, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicit\u00f3 de manera expl\u00edcita que la Corte se inhibiera de proferir una decisi\u00f3n de fondo mientras que la Unidad de Planificaci\u00f3n Rural y Agropecuaria, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, la Agencia Nacional de Tierras y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, aunque no incluyeron una petici\u00f3n expresa de inhibici\u00f3n si cuestionaron en sus escritos la aptitud del cargo formulado en la acci\u00f3n de inconstitucionalidad.<\/p>\n
48. Por ello, la Sala Plena proceder\u00e1 a reiterar los requisitos que ha establecido para que se pueda fallar de fondo una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad y luego examinar\u00e1 la aptitud de la presente demanda.<\/p>\n
49. El art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 prescribe que toda demanda de inconstitucionalidad debe contener lo siguiente: (i) un apartado en el que se se\u00f1alen las normas acusadas como inconstitucionales por medio de su transcripci\u00f3n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial de la disposici\u00f3n; (ii) una relaci\u00f3n de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) una motivaci\u00f3n con las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando se trate de cargos relacionados con el procedimiento legislativo, se\u00f1alar el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en que se desconoci\u00f3 el mismo; y (v) una justificaci\u00f3n de la competencia de la Corte Constitucional para conocer la demanda.<\/p>\n
50. En relaci\u00f3n con el tercer requisito expuesto, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha reiterado que el ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad no est\u00e1 sujetado al cumplimiento de est\u00e1ndares complejos. No obstante, aunque no se requiera ser abogado para redactar y presentar una acci\u00f3n de ese tipo, lo cierto es que solo se pueden fallar de fondo aquellas demandas que permiten \u201ciniciar un di\u00e1logo p\u00fablico y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional\u201d.<\/p>\n
51. Por otra parte, como lo record\u00f3 la Corte Constitucional en la sentencia C-190 de 2023, el examen de estos requisitos se debe hacer con sujeci\u00f3n al principio pro actione (o principio en favor del accionante). Seg\u00fan este principio, el juicio de admisi\u00f3n \u201cno puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habr\u00e1 de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo\u201d.<\/p>\n
52. Sin embargo, como se resalt\u00f3 en esa misma decisi\u00f3n, el empleo del principio en favor del accionante no habilita a este Tribunal a corregir o aclarar argumentos confusos, inexactos o que se formulan de una manera ambigua. Por ello, no es admisible que bajo ese principio la Corte se pronuncie de fondo sobre la exequibilidad de una norma que no presenta suficientes argumentos pues, al hacerlo, cerrar\u00eda la puerta para que otros ciudadanos puedan presentar demandas de control abstracto de constitucionalidad que s\u00ed cumplen con las condiciones m\u00ednimas para revisarlas. En otras palabras, de acuerdo con la sentencia C-190 de 2023, el principio en favor del accionante no es una licencia abierta para que el juez constitucional suplante al demandante en la responsabilidad de formular unos cargos que superen las cargas m\u00ednimas y al hacerlo despierten una duda constitucional que deba ser resuelta por la Sala Plena.<\/p>\n
53. \u00a0Ahora bien, la jurisprudencia ha exigido que las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas m\u00ednimas que fueron sistematizadas en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005. Desde esas decisiones, la Corte ha se\u00f1alado de manera consistente que los cargos, es decir, las razones contenidas en las demandas que conoce este Tribunal deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes. Para la Sala Plena, un cargo es claro cuando es entendible por un ciudadano del com\u00fan y es cierto siempre que ponga en duda la constitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la disposici\u00f3n jur\u00eddica demandada. Como lo se\u00f1alaron las sentencias C-330 de 2013 y C-688 de 2017, la carga de claridad exige que los argumentos del demandante sigan un curso de exposici\u00f3n comprensible y presenten un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
54. Por otro lado, un cargo es pertinente cuando se basa en argumentos de orden constitucional. Al respecto, se inadmiten los cargos fundados en consideraciones exclusivamente subjetivas, legales, doctrinarias y de conveniencia sociopol\u00edtica. Por otro lado, la carga de especificidad impone que los demandantes no planten argumentos gen\u00e9ricos o excesivamente vagos. Finalmente, un cargo es suficiente cuando plantea elementos m\u00ednimos que permiten iniciar un debate constitucional. Para respetar esa exigencia de suficiencia, es necesario que el actor exponga todos los elementos argumentativos y probatorios.<\/p>\n
55. Adicionalmente, como quiera que el cargo formulado por la se\u00f1ora Arboleda y el se\u00f1or Lara Sabogal en esta oportunidad se refiere a la presunta existencia de una omisi\u00f3n legislativa relativa es necesario resumir los elementos que la jurisprudencia ha se\u00f1alado como constitutivos de esta irregularidad. Esto, con el prop\u00f3sito de confrontar esos requerimientos con las deficiencias argumentativas de la demanda.<\/p>\n
Tabla 1<\/p>\n
-Test jurisprudencial para acreditar la configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa relativa-<\/p>\n
Criterio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contenido<\/p>\n
Existencia de mandato legal \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo<\/p>\n
Regla de exclusi\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la norma efectivamente excluya de sus consecuencias<\/p>\n
jur\u00eddicas aquellos casos equivalentes o asimilables<\/p>\n
lo que genera una desigualdad negativa<\/p>\n
Omisi\u00f3n normativa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la norma efectivamente no incluya un<\/p>\n
elemento o ingrediente normativo necesario<\/p>\n
Materializaci\u00f3n de un deber constitucional \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que exista un deber espec\u00edfico impuesto directamente por el Constituyente al Legislador que resulta omitido, por los casos excluidos por la norma o por la no inclusi\u00f3n de un elemento normativo necesario<\/p>\n
Carencia de raz\u00f3n suficiente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que la exclusi\u00f3n de los casos asimilables que realiz\u00f3 el Legislador<\/p>\n
no est\u00e9 debidamente justificado<\/p>\n
Fuente: elaboraci\u00f3n propia del despacho de la magistrada sustanciadora.<\/p>\n
56. Por otro lado, antes de entrar al an\u00e1lisis espec\u00edfico del cargo presentado en esta demanda, la Corte reitera lo que ya ha manifestado en numerosas oportunidades: cuando se presenta una demanda cuya justificaci\u00f3n sea una presunta omisi\u00f3n legislativa relativa y es que, en estos casos, los ciudadanos tienen una carga argumentativa mucho m\u00e1s exigente. Esto, \u201cdebido a que el cargo no se dirige directamente contra un texto expl\u00edcito de naturaleza legal sino frente a una exclusi\u00f3n que resulta contraria a la Carta\u201d. Por lo tanto, los demandantes que presenten este tipo de argumento deben explicar de forma clara, cierta, espec\u00edfica, pertinente y suficiente \u201c(i) la norma jur\u00eddica sobre la cual se predica la omisi\u00f3n, (ii) el deber constitucional que omite el Legislador y, a partir de ello, (iii) las razones que permiten constatar que se configura la omisi\u00f3n legislativa relativa\u201d.<\/p>\n
57. Con independencia de lo se\u00f1alado en el auto admisorio, la Sala Plena es quien tiene la plena competencia para determinar si es dable o no efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n. Esta disposici\u00f3n constitucional se\u00f1ala que es la Corte Constitucional en pleno quien tiene asignada la funci\u00f3n de decidir sobre las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes. As\u00ed, aunque el an\u00e1lisis inicial de la magistrada ponente haya llevado a darle curso a la demanda en su fase de admisi\u00f3n, la Sala Plena de la Corte es la competente para determinar si es dable o no efectuar un pronunciamiento de fondo o si, por el contrario -al analizar de manera m\u00e1s sopesada y profunda en un proceso de discusi\u00f3n deliberativa la aptitud de los cargos sometidos a su consideraci\u00f3n- es necesario concluir que la acci\u00f3n de inconstitucionalidad no cumple con las condiciones m\u00ednimas argumentativas por lo que procede entonces una decisi\u00f3n inhibitoria para emitir un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
An\u00e1lisis concreto de aptitud en el presente caso<\/p>\n
58. Una vez analizada la demanda presentada por la se\u00f1ora Arboleda y el se\u00f1or Lara Sabogal a la luz de lo dispuesto en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991, los precedentes de la Corte Constitucional y el principio en favor del accionante, la Sala Plena comparte el an\u00e1lisis de aquellos intervinientes que propusieron una decisi\u00f3n inhibitoria ya que se encuentra que el cargo propuesto por los demandantes no cumple con las condiciones m\u00ednimas que hacen exigible un pronunciamiento de fondo, como se pasar\u00e1 a explicar a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
59. Lo primero que se debe advertir es que el cargo no cumple con el requisito de claridad. Esto, por cuanto al examinar en detalle la demanda la Corte concluye que no hay una ilaci\u00f3n l\u00f3gica que permita comprender si la censura de los accionantes recae en la definici\u00f3n de las UAF o en la supuesta exclusi\u00f3n de los campesinos dedicados a la obtenci\u00f3n de 2 o 2.5 SMLMV por actividades de conservaci\u00f3n ambiental. En ese \u00faltimo caso, la demanda no permite identificar a que se refiere espec\u00edficamente el valor se\u00f1alado en salarios m\u00ednimos. Conforme a la argumentaci\u00f3n de la demanda parecer\u00eda que se refiere a un estimado cuantitativo de la capacidad de producci\u00f3n de las unidades que define la posibilidad de ser adjudicatario de esta pero el cargo, en s\u00ed mismo, no resulta comprensible.<\/p>\n
60. . En segundo lugar, la demanda no cumple con el requisito de certeza. Como se explic\u00f3 al inicio de las consideraciones, este elemento hace referencia a que la acusaci\u00f3n presentada por un ciudadano recaiga directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una posici\u00f3n jur\u00eddica que se infiera o se deduzca. Como lo explic\u00f3 la sentencia C-362 de 2023 la condici\u00f3n de certeza no implica que los ciudadanos que acudan al control abstracto de constitucional deban cumplir un est\u00e1ndar de precisi\u00f3n absoluta pero s\u00ed deben ofrecer un acercamiento razonable de la disposici\u00f3n jur\u00eddica por lo que no es aceptable aproximaciones caprichosas y subjetivas.<\/p>\n
61. Por supuesto que toda interpretaci\u00f3n normativa que elabora una persona se construye primero a partir del conocimiento del texto demandado, pero no resulta apropiado considerar la norma de una manera aislada o parcial pues para una adecuada comprensi\u00f3n se deben incluir otros elementos interpretativos. Entre otros, y m\u00e1s trat\u00e1ndose de demandas que versen sobre posibles omisiones legislativas relativas, es necesario que la certeza del cargo tambi\u00e9n se construya a partir de un an\u00e1lisis de la voluntad del Legislador y de una lectura sistem\u00e1tica de la norma cuestionada que la confronte con otras disposiciones relevantes del ordenamiento jur\u00eddico que puedan llenar de contenido la norma atacada.<\/p>\n
62. En relaci\u00f3n con el cargo de certeza, la Corte considera que los demandantes se basaron en una lectura subjetiva de la UAF que no tuvo en cuenta la naturaleza material y alcance de dicho concepto legal. En efecto, la UAF por definici\u00f3n est\u00e1 ligada al aprovechamiento de la tierra como un m\u00ednimo de extensi\u00f3n para que la familia campesina pueda vivir de forma digna y productiva y hace parte del desarrollo que el Legislador le ha dado al art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n que establece que la producci\u00f3n de alimentos goza de la especial protecci\u00f3n del Estado y, con ese fin, se le otorgar\u00e1 prioridad al desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Al analizar la demanda, se encuentra que los actores no consideran en su argumentaci\u00f3n el contenido normativo del precepto constitucional citado por lo que le dan un alcance a la norma demandada que no tiene.<\/p>\n
63. Aunado a lo anterior, la acci\u00f3n de inconstitucionalidad no logr\u00f3 se\u00f1alar cu\u00e1l es el deber espec\u00edfico consagrado en los art\u00edculos 79 y 334 de la Constituci\u00f3n que exige al Legislador incluir las \u201cactividades de conservaci\u00f3n\u201d en \u00a0el aparte demandado. En el escrito de su demanda, los accionantes identificaron un supuesto mandato general de conservaci\u00f3n integrado en esas dos disposiciones constitucionales, sin embargo los argumentos no permiten identificar una obligaci\u00f3n o deber espec\u00edfico que el Legislador incumpli\u00f3 con la expedici\u00f3n de la norma cuestionada.<\/p>\n
64. En ese sentido, la Sala Plena advierte que el Congreso cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n de cara al desarrollo agr\u00edcola y al fomento del acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios. Por lo tanto, el Legislador tiene el deber de promover una legislaci\u00f3n que garantice la igualdad en el acceso a la propiedad rural, los medios adecuados de subsistencia para la poblaci\u00f3n campesina, as\u00ed como otras minor\u00edas y la conservaci\u00f3n ambiental de los territorios.<\/p>\n
65. Por otra parte, la Sala concluye que el cargo tampoco cumple con el requisito de certeza pues, tal y como lo pusieron de presente varios de los intervinientes, no es cierto que las actividades de conservaci\u00f3n ambiental no sean tenidas en cuenta para la definici\u00f3n de la UAF. Por el contrario, el inciso 3 del art\u00edculo 69 de la Ley 160 de 1994, modificado por el art\u00edculo 4 de la Ley 1900 de 2018, se\u00f1ala que las \u00e1reas dedicadas a la conservaci\u00f3n de la vegetaci\u00f3n protectora o al uso forestal racional se tendr\u00e1n como porci\u00f3n aprovechada para el c\u00e1lculo de la superficie explotada en los procesos de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos. Por lo tanto, adem\u00e1s de que la demanda parte de una interpretaci\u00f3n aislada de la disposici\u00f3n acusada, el cargo propuesto no es cierto ya que la misma Ley 160 de 1994 prev\u00e9 expresamente que las \u00e1reas de conservaci\u00f3n s\u00ed son tenidas en cuenta para la adjudicaci\u00f3n. En ese sentido, la interpretaci\u00f3n propuesta de los accionantes no se desprende del contenido objetivo de la norma.<\/p>\n
<\/p>\n
66. A su vez, la falta de certeza tiene un impacto indudable sobre la pertinencia del cargo. Resulta oportuno recordar que este requisito hace referencia a que los argumentos presentados sean de orden constitucional, es decir que se inadmiten cargos fundados en consideraciones subjetivas, de orden legal, basados en doctrina o en simplemente conveniencia social o pol\u00edtica. En su demanda, los accionantes se\u00f1alan que con la presunta omisi\u00f3n legislativa relativa el Legislador desconoci\u00f3 el mandato de protecci\u00f3n de ambiente sano reconocido en el art\u00edculo 79 Superior, as\u00ed como la obligaci\u00f3n de preservar el medio ambiente incluido en el art\u00edculo 334 de la Carta. Resulta incuestionable que las normas citadas establecen un deber para el Legislador, pero en esta ocasi\u00f3n, precisamente por los problemas de certeza del cargo, no es posible deducir que exista una omisi\u00f3n en la observancia de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
67. En consecuencia, la Sala Plena se declarar\u00e1 inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda de la referencia. Ahora bien, frente a los argumentos expuestos por los se\u00f1ores Manuel Francisco Pardo Ballesteros y Sim\u00f3n Delgado, el Observatorio de Territorios \u00c9tnicos y Campesinos de la Universidad Javeriana, las universidades Libre y de Cartagena y el Centro de Estudios para la Justicia Social Tierra Digna orientados a sustentar la exequibilidad plena o condicionada de la norma acusada, se advierte que como quiera que se trata de planteamientos de fondo el Tribunal no se pronunciar\u00e1 sobre ellos. Por \u00faltimo, es importante resaltar que la decisi\u00f3n de inhibici\u00f3n, como lo ha reconocido la misma jurisprudencia constitucional, pone fin a un proceso de revisi\u00f3n de constitucionalidad sin decidir de fondo el asunto que se le plantea a la Corte. Por lo tanto, el problema jur\u00eddico que se puso a consideraci\u00f3n de los jueces constitucionales queda sin resolver por lo que no se produce un efecto de cosa juzgada respecto de la disposici\u00f3n acusada ni impide que los demandantes, o cualquier otro ciudadano que lo considere pertinente, acusen de nuevo la inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n analizada en esta providencia.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
68. La Sala Plena de la Corte Constitucional estudi\u00f3 la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad presentada por la se\u00f1ora Karol Tatiana Arboleda y el se\u00f1or Francisco Javier Lara Sabogal contra el art\u00edculo 38 (parcial) de la Ley 160 de 1994 por la presunta configuraci\u00f3n de una omisi\u00f3n legislativa relativa. Varios intervinientes en el proceso solicitaron la inhibici\u00f3n del Tribunal por lo que, como cuesti\u00f3n previa, la Sala Plena abord\u00f3 el an\u00e1lisis de aptitud del cargo. Al respecto, la Corte analiz\u00f3 el cargo de omisi\u00f3n legislativa relativa a partir de los requisitos de admisi\u00f3n consagrados en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 y el test de acreditaci\u00f3n de este tipo de argumentos desarrollados por la jurisprudencia constitucional. Como resultado de ese ejercicio, la Corte concluy\u00f3 que respecto del \u00fanico cargo formulado y admitido en el proceso no se cumplieron con los requisitos de claridad, certeza y pertinencia ya que el argument\u00f3 no es comprensible, se bas\u00f3 en una lectura subjetiva del concepto y definici\u00f3n del concepto de Unidad Agr\u00edcola Familiar y no se se\u00f1al\u00f3 un mandato constitucional espec\u00edfico que haya sido omitido por el Congreso. En consecuencia, esta Corporaci\u00f3n decidi\u00f3 que lo procedente era inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Primero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo formulado por los demandantes contra el art\u00edculo 38 (parcial) de la Ley 160 de 1994, \u201c[p]or la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese y c\u00famplase<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-403\/23 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia en los cargos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos argumentativos m\u00ednimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28746","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28746","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28746"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28746\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28746"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28746"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28746"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}