<\/p>\n
Expediente D-15174<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
Sentencia C-469 de 2023<\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el numeral 1ero (parcial) del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011.<\/p>\n
Demandantes: Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn e Ingrid Vanessa Gonz\u00e1lez Guerra.<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Natalia \u00c1ngel Cabo.<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C. ocho (8) de noviembre de dos mil veintitr\u00e9s (2023).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA.<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn y la ciudadana Ingrid Vanessa Gonz\u00e1lez Guerra, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad prevista en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demandaron la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011, porque consideran que vulnera los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 93, 95, 338 y el 66 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Los demandantes consideran que el hecho de que la norma demandada se refiera a una exoneraci\u00f3n, y no a una exclusi\u00f3n tributaria, conlleva a una vulneraci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas que viola los mencionados art\u00edculos constitucionales. Lo anterior, por cuanto las exoneraciones o exenciones tributarias son facultativas para las entidades territoriales, mientras que las exclusiones son obligatorias.<\/p>\n
2. Inicialmente, los actores formularon 6 cargos de inconstitucionalidad. Primero, los demandantes se\u00f1alaron que se desconocen los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la Constituci\u00f3n al establecerse una medida de reparaci\u00f3n que pueda ser facultativa para las entidades territoriales. Segundo, manifestaron que la disposici\u00f3n viola el derecho a la igualdad previsto en el art\u00edculo 13 superior. Tercero, los actores indicaron que la expresi\u00f3n demandada vulnera el deber de solidaridad previsto en los art\u00edculos 1\u00ba y 95 de la Constituci\u00f3n. Cuarto, los demandantes argumentaron que dicha expresi\u00f3n desconoce el bloque de constitucionalidad, de acuerdo con el art\u00edculo 93 superior, en tanto desconoce los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (en adelante Principios Deng). Quinto, se\u00f1alaron que la expresi\u00f3n acusada viola el art\u00edculo 66 transitorio de la Constituci\u00f3n. Finalmente, los actores indicaron que viola el principio de legalidad tributaria contenido en el art\u00edculo 338 superior.<\/p>\n
3. Mediante el Auto del 14 de marzo de 2023, la magistrada sustanciadora examin\u00f3 de forma unificada los cargos primero y quinto, que est\u00e1n relacionados con la vulneraci\u00f3n del principio de dignidad humana y el deber que tiene el Estado de garantizar una reparaci\u00f3n integral a las v\u00edctimas (art\u00edculo 66 transitorio de la Constituci\u00f3n) y decidi\u00f3 unificarlos en un solo cargo, que fue admitido en ese mismo auto. En dicha providencia se admitieron los cargos relacionados con la violaci\u00f3n del principio de igualdad (cargo segundo) y el deber de solidaridad (cargo tercero).<\/p>\n
5. Posteriormente, en Auto del 13 de abril de 2023, y tras el an\u00e1lisis de la correcci\u00f3n de la demanda que presentaron los actores, la magistrada sustanciadora decidi\u00f3: (i) admitir el cargo sobre la violaci\u00f3n del art\u00edculo 93 superior, relacionado con el desconocimiento de los Principios Deng, dentro del cargo amplio que fue admitido previamente, relacionado con la violaci\u00f3n del principio de dignidad y el derecho a la reparaci\u00f3n de las v\u00edctimas del conflicto armado; (ii) rechazar el cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad tributaria y (iii) continuar con el tr\u00e1mite se\u00f1alado en el Auto del 14 de marzo de ese mismo a\u00f1o.<\/p>\n
6. En virtud de ello y, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 2067 de 1991, la magistrada sustanciadora orden\u00f3, primero, la fijaci\u00f3n en lista el proceso para garantizar las intervenciones ciudadanas. Segundo, corri\u00f3 traslado a la Procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto correspondiente. Tercero comunic\u00f3 el inicio del proceso al presidente de la Rep\u00fablica y al presidente del Congreso, para que, si lo estimaban pertinente, plantearan las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o no de las expresiones demandadas. Finalmente, la magistrada sustanciadora invit\u00f3 a participar\u00a0en el tr\u00e1mite constitucional\u00a0a varias instituciones acad\u00e9micas y organizaciones\u00a0para defender o atacar la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.<\/p>\n
7. El 7 de noviembre de 2023, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger present\u00f3 un impedimento por las causales establecidas en los art\u00edculos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. As\u00ed, cuando se desempe\u00f1aba como secretaria jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, tuvo conocimiento del contenido de la norma acusada y conceptu\u00f3 sobre su contenido. Dicho impedimento fue aceptado por la Sala Plena en la sesi\u00f3n del 8 de noviembre de 2023.<\/p>\n
. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA<\/p>\n
8. A continuaci\u00f3n, se transcribe la norma y se subraya el aparte acusado:<\/p>\n
\u201cLEY 1448 DE 2011<\/p>\n
(junio 10)<\/p>\n
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011<\/p>\n
<Rige a partir del 30 de diciembre de 2022><\/p>\n
CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
Por la cual se dictan medidas de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.<\/p>\n
ART\u00cdCULO 121. MECANISMOS REPARATIVOS EN RELACI\u00d3N CON LOS PASIVOS. En relaci\u00f3n con los pasivos de las v\u00edctimas, generados durante la \u00e9poca del despojo o el desplazamiento, las autoridades deber\u00e1n tener en cuenta como medidas con efecto reparador, las siguientes:<\/p>\n
1. 1. \u00a0Sistemas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos efectos las entidades territoriales establecer\u00e1n mecanismos de alivio y\/o exoneraci\u00f3n de estos pasivos a favor de las v\u00edctimas del despojo o abandono forzado.<\/p>\n
2. La cartera morosa de servicios p\u00fablicos domiciliarios relacionada con la prestaci\u00f3n de servicios y las deudas crediticias del sector financiero existentes al momento de los hechos a los predios restituidos o formalizados deber\u00e1 ser objeto de un programa de condonaci\u00f3n de cartera que podr\u00e1 estar a cargo del Plan Nacional para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral a las V\u00edctimas\u201d.<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
9. Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn e Ingrid Vanessa Gonz\u00e1lez Guerra demandaron la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d contenida en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011. En los Autos del 14 de marzo y 13 de abril de 2023 la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 tres cargos. El primero, por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 93 y 66 transitorio de la Constituci\u00f3n; el segundo, por desconocimiento del art\u00edculo 13 superior y, el tercero, por vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1\u00ba y 95 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
10. Como contexto, tanto en la demanda como en la correcci\u00f3n presentada, los actores argumentaron que existen dos grupos de beneficios tributarios. El primero est\u00e1 compuesto por las exclusiones o no sujeciones y el segundo por las exenciones o exoneraciones. Las exclusiones aplican a bienes que s\u00ed causan el tributo, pero, por mandato de ley, no se consideran gravados; adem\u00e1s, son de obligatoria adopci\u00f3n para las entidades territoriales. En cambio, las exoneraciones se aplican a bienes que s\u00ed causan el tributo pero se encuentran gravados con tarifa cero y \u201cson de competencia exclusiva y discrecional de los entes territoriales\u201d. En consecuencia, seg\u00fan indicaron los demandantes, el hecho de que la norma haga referencia a una exoneraci\u00f3n tributaria, y no a una exclusi\u00f3n, lleva a que \u00e9sta se interprete como si lo que consagra es una exenci\u00f3n, cuya aplicaci\u00f3n es facultativa para las entidades territoriales. Seg\u00fan explic\u00f3 la demanda, esto sucede, porque como lo expresan \u201clas teor\u00edas de derecho tributario las exoneraciones aluden a las exenciones tributarias, que en los tributos a la propiedad, solo ser\u00e1n competencia discrecional de las entidades territoriales para adoptarlas en sus jurisdicciones\u201d.<\/p>\n
11. Para fundamentar lo anterior, la demanda explic\u00f3 que el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n establece que las exenciones o exoneraciones sobre los tributos que son propiedad de las entidades territoriales, como los grav\u00e1menes sobre los inmuebles, no pueden ser establecidos por la ley. En cambio, las exclusiones s\u00ed est\u00e1n dentro de las facultades del legislador. En efecto, la demanda trajo a colaci\u00f3n diferentes leyes en las que se establecen exclusiones tributarias al impuesto predial, como aquellas que existen (i) para los bienes de uso p\u00fablico y obra de infraestructura, (ii) para los predios que han sido definidos como parques naturales o como parques p\u00fablicos de propiedad de entidades estatales, o (iii) los edificios destinados al culto. En consecuencia, el hecho de que la norma haga referencia a una exoneraci\u00f3n, permite que las autoridades territoriales puedan negarse a incorporar dicha medida de alivio tributario, cuyo objetivo es materializar el derecho al retorno y a la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas, con el argumento de que se trata de una exenci\u00f3n que no puede ser impuesta por ley.<\/p>\n
12. A ra\u00edz de lo anterior, los demandantes se\u00f1alaron que, como la medida prevista en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 es un mecanismo de alivio de pasivos creado por el legislador para garantizar que las v\u00edctimas de despojo o abandono forzado puedan retornar a sus predios, en realidad se trata de una exclusi\u00f3n tributaria y no de una exoneraci\u00f3n o exenci\u00f3n.<\/p>\n
13. Para fundamentar esta postura, los demandantes indicaron que era necesario aplicar la teor\u00eda del derecho viviente. Ello pues, seg\u00fan indicaron, la Corte Constitucional ha interpretado la norma indicando que la misma hace referencia a una exclusi\u00f3n. En concreto, los actores se refirieron a 6 fallos de tutela de la Corte Constitucional en donde se analiz\u00f3 la aplicaci\u00f3n de la norma demandada. En los 6 casos, los accionantes alegaron que las entidades territoriales vulneraron sus derechos fundamentales como v\u00edctimas del conflicto porque se negaron a aplicar la exoneraci\u00f3n de la deuda del impuesto predial prevista en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011. Seg\u00fan los demandantes, en esas sentencias, la Corte sostuvo que la disposici\u00f3n demandada prev\u00e9 una \u201caut\u00e9ntica exclusi\u00f3n tributaria\u201d de obligatorio cumplimiento y exhort\u00f3 a las entidades territoriales que la aplicaran a los accionantes. As\u00ed pues, \u00a0los demandantes indicaron que en las 6 decisiones de tutela mencionadas, la Corte insisti\u00f3 en que el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 debe interpretarse como una exclusi\u00f3n y no como una exoneraci\u00f3n. Sin embargo, por la forma en la que fue redactada la norma, algunas entidades territoriales, como las accionadas en esas tutelas, no la han adoptado, con lo cual se vulneran los derechos fundamentales de las v\u00edctimas.<\/p>\n
14. En esa medida, los demandantes concluyeron que la redacci\u00f3n de la norma acusada lleva a que lo all\u00ed consagrado sea aplicado por las entidades territoriales como una exoneraci\u00f3n, que resulta facultativa, y no como una exclusi\u00f3n, que s\u00ed ser\u00eda obligatoria. Esta lectura de la norma por parte de las entidades territoriales contradice la interpretaci\u00f3n que ha hecho esta Corporaci\u00f3n en la que, seg\u00fan los demandantes, se ha indicado que se trata de una exclusi\u00f3n tributaria que es de obligatorio cumplimiento. Al respecto, sostuvieron que<\/p>\n
\u201ces procedente un control constitucional abstracto de la norma teniendo en cuenta que si la norma se interpreta taxativamente como el legislador la redact\u00f3, se siguen vulnerando los derechos fundamentales de las v\u00edctimas y, adem\u00e1s, se desconoce el precedente judicial que se ha adoptado por la Corte Constitucional en las sentencias de tutela que reconocen que el art. 121 en el num. 1 de la Ley 448 de 2011, se refer\u00eda a una exclusi\u00f3n tributaria y no a una exenci\u00f3n o exoneraci\u00f3n tributaria\u201d.<\/p>\n
16. Primer cargo admitido: la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d es contraria a los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 93 y 66 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Respecto de este cargo, los demandantes se\u00f1alaron que si la norma se entiende literalmente como una exoneraci\u00f3n o exenci\u00f3n, se afecta la dignidad de las v\u00edctimas porque se deja \u201cen cabeza de los entes territoriales el poder de decidir si [\u2026] conceden [el beneficio tributario] o no\u201d. En esa medida, si las entidades territoriales no aplican la medida porque consideran que, por tratarse de una exoneraci\u00f3n, no es vinculante, estar\u00edan obligando a las v\u00edctimas a pagar los tributos que grabaron sus inmuebles durante la \u00e9poca del despojo. Ello puede convertirse en una barrera que impide la materializaci\u00f3n del derecho a la reparaci\u00f3n integral y afecta la materializaci\u00f3n del principio de dignidad, pues las v\u00edctimas \u201cson, en su mayor\u00eda, personas sin la capacidad econ\u00f3mica suficiente para reiniciar, al menos por ellas mismas, los proyectos de vida interrumpidos por la violencia\u201d.<\/p>\n
17. Ahora, sobre el derecho a la reparaci\u00f3n integral, que se relaciona con la dignidad humana, los demandantes indicaron que este encuentra su fundamento en el art\u00edculo 66 transitorio de la Constituci\u00f3n, que hace referencia a los instrumentos de justicia transicional encaminados a garantizar, en el mayor nivel posible, los derechos de las v\u00edctimas a la verdad, justicia y reparaci\u00f3n. En virtud de dicho art\u00edculo, y de diversos instrumentos internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad, existe un mandato de protecci\u00f3n especial a las v\u00edctimas en virtud del cual el Estado tiene la responsabilidad de garantizar el derecho a la reparaci\u00f3n integral mediante medidas adecuadas, y de garantizar que ellas no sean obstaculizadas. Por ello, si se entiende que la expresi\u00f3n demandada hace referencia a una medida facultativa o discrecional para las entidades territoriales, se estar\u00eda vulnerando el derecho fundamental a la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas.<\/p>\n
18. Ahora bien, respecto del argumento relacionado con el bloque de constitucionalidad, los actores tambi\u00e9n se\u00f1alaron que si se entiende el aparte de la norma demandada como una exoneraci\u00f3n o exenci\u00f3n se estar\u00edan desconociendo los Principios Deng n\u00famero 28 y 29, que se relacionan con el regreso voluntario, seguro y digno de las v\u00edctimas de desplazamiento forzado y con la obligaci\u00f3n del Estado de prestar asistencia a quienes regresan para que puedan recuperar sus predios. Lo anterior pues, para los demandantes, el hecho de que los municipios puedan negar la exoneraci\u00f3n hace que la medida prevista en el numeral parcialmente demandado no sea una verdadera medida de reparaci\u00f3n integral \u201cpor cuanto no garantiza un regreso digno a sus propiedades\u201d.<\/p>\n
19. En cambio, los demandantes sostuvieron que, si se define que la medida es, en realidad, una exclusi\u00f3n, se garantizar\u00eda, en mayor proporci\u00f3n, la reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas que no pudieron gozar de su derecho de propiedad durante el tiempo en que fueron forzadas a abandonarla o fueron despojadas de la misma. Igualmente, en la correcci\u00f3n de la demanda, los actores indicaron que los Principios Deng son par\u00e1metro de constitucionalidad de conformidad con lo dispuesto en las sentencias T-015 de 2004 y T-062 de 2003 de esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
20. En suma, los actores consideran que el precepto demandado, al hacer referencia a una exenci\u00f3n, hace que la medida de reparaci\u00f3n integral prevista en la norma sea meramente potestativa y ello vulnera el derecho a una reparaci\u00f3n integral y digna, desconoce el deber del estado de garantizar los derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n y las obligaciones contenidas en los Principios Deng, que hacen parte del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
21. Segundo cargo admitido: la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d demandada vulnera el derecho a la igualdad (art\u00edculo 13 superior). En la demanda, los accionantes manifestaron que la disposici\u00f3n acusada vulnera el derecho a la igualdad porque, como muestra el desarrollo jurisprudencial en sede de tutela, algunos entes territoriales aplican el art\u00edculo 121 como una exoneraci\u00f3n y otros como una exclusi\u00f3n. En ese sentido, para mostrar la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, los actores sugirieron que se aplique un test estricto de igualdad porque el tratamiento diferenciado al que ha dado lugar la norma afecta los derechos a la dignidad humana, al m\u00ednimo vital, y a la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas del conflicto armado.<\/p>\n
22. Para el desarrollo del test, en primer lugar, la demanda defini\u00f3 los dos grupos que est\u00e1n recibiendo un tratamiento diferenciado. El primero, compuesto por las v\u00edctimas del conflicto a quienes no se les aplica la exoneraci\u00f3n o alivio de la cartera morosa del impuesto predial, \u201cpor cuanto las administraciones municipales no han adoptado el art. 121 como una exclusi\u00f3n sino literalmente como una exoneraci\u00f3n v\u00e1lida dentro de sus territorios conforme a la literalidad del art. 121 de la Ley 1448 de 2011\u201d. El segundo, compuesto por las v\u00edctimas del conflicto armado que s\u00ed han podido acceder a la medida del numeral demandado parcialmente, ya sea porque la entidad territorial la aplic\u00f3 como una exclusi\u00f3n tributaria o porque, a trav\u00e9s de una acci\u00f3n de tutela, el juez constitucional as\u00ed lo ha ordenado.<\/p>\n
23. En segundo lugar, los demandantes explicaron que se trata de grupos comparables pues ambos son v\u00edctimas de desplazamiento forzado ocasionado por el conflicto armado que se encuentran en proceso de retorno a los inmuebles que les fueron despojados. Sin embargo, los actores se\u00f1alaron que a unos se les aplica un alivio tributario o exclusi\u00f3n de la cartera morosa del impuesto predial y, a otros, no se les aplica ninguna exclusi\u00f3n tributaria. En esa medida, los demandantes indicaron que \u201c[p]or la redacci\u00f3n de la norma, se est\u00e1 generado un trato desigual e injustificado\u201d.<\/p>\n
24. Para analizar la proporcionalidad de la medida de acuerdo con el test estricto, los demandantes desarrollaron los siguientes argumentos. Primero, respecto de la finalidad de la medida, indicaron que el numeral 1 del art\u00edculo 121 busca reconocer que durante la \u00e9poca del despojo las v\u00edctimas no pudieron beneficiarse y ejercer sus derechos de propiedad sobre los predios y, por ello, \u201cles fue reconocida la exclusi\u00f3n del impuesto predial\u201d como medida reparadora cuya finalidad es garantizar el retorno y la restituci\u00f3n. En consecuencia, indicaron que la medida busca un fin leg\u00edtimo, pero que no necesariamente es una medida id\u00f3nea. Ello, pues al hacer referencia a una exoneraci\u00f3n\/exenci\u00f3n, la norma conlleva un tratamiento diferencial que no es uniforme \u201cporque el sentido textual de la exoneraci\u00f3n\/exenci\u00f3n var\u00eda en la pr\u00e1ctica pues a unas v\u00edctimas se les aplica el texto y a otras la finalidad -la exclusi\u00f3n\u201d.<\/p>\n
25. Segundo, los actores indicaron que la medida no es necesaria ni proporcional para cumplir con la finalidad, pues se ha interpretado como una medida potestativa para las entidades territoriales. As\u00ed, los demandantes explicaron que la medida cumplir\u00eda con esos requisitos si estableciera una obligaci\u00f3n clara y precisa de aliviar la cartera morosa del impuesto predial a todas las v\u00edctimas del conflicto armado que no pudieron gozar de su propiedad durante el despojo. En consecuencia, \u201cel art. 121 ser\u00eda necesario y proporcional si no se dejara a la discrecionalidad y autonom\u00eda territorial decidir si es facultativo o no adoptarlos\u201d. Por tanto, al establecer una exoneraci\u00f3n que resulta facultativa para las entidades territoriales, la norma no logra garantizar el retorno de las v\u00edctimas a sus territorios ni la restituci\u00f3n de sus bienes y, en consecuencia, no es una medida id\u00f3nea ni proporcional.<\/p>\n
26. Tercer cargo admitido: la expresi\u00f3n demandada vulnera el deber de solidaridad (art\u00edculo 1\u00ba y 95 de la Constituci\u00f3n). El tercer cargo admitido se relaciona con el deber de solidaridad. Los demandantes se\u00f1alaron que, a la luz de dicho deber, las autoridades deben proteger a las v\u00edctimas del conflicto armado que son propietarias de bienes gravados con el impuesto predial mediante mecanismos de exclusi\u00f3n tributaria. En ese sentido, los actores explicaron que la exoneraci\u00f3n o exenci\u00f3n tributaria no cumple con el deber de solidaridad pues, al ser una medida facultativa para las entidades territoriales, no garantiza los derechos de las v\u00edctimas del conflicto. En ese sentido, para los demandantes, se trata de una medida \u201cego\u00edsta porque deja en manos de la burocracia municipal la decisi\u00f3n \u00faltima de que las v\u00edctimas vuelvan al estado anterior al momento en que fueron despojadas o forzadas a abandonar sus tierras\u201d. En cambio, una exclusi\u00f3n obligatoria por mandato de la ley, s\u00ed constituir\u00eda una medida tributaria solidaria que dignificar\u00eda el retorno de las v\u00edctimas a los predios que se vieron forzadas a abandonar.<\/p>\n
27. En consecuencia, a la luz de los cargos anteriores, los demandantes solicitaron a la Corte que se declare la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d o que, subsidiariamente, se condicione la exequibilidad \u201cen el entendido que regula una exclusi\u00f3n tributaria y no una exoneraci\u00f3n o alivio tributario\u201d.<\/p>\n
. INTERVENCIONES CIUDADANAS Y CONCEPTOS DE ENTIDADES P\u00daBLICAS<\/p>\n
Intervenciones que solicitan declarar la exequibilidad de la norma demandada<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentos<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios solicit\u00f3 declarar exequible el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011. A su juicio, en primer lugar, la palabra exoneraci\u00f3n es adecuada, ya que corresponde a los propios \u00f3rganos locales de representaci\u00f3n la disposici\u00f3n de la exoneraci\u00f3n, en desarrollo y respeto de la autonom\u00eda de los entes territoriales. En segundo lugar, la Federaci\u00f3n indic\u00f3 que interpretar que sean las autoridades del orden nacional ser\u00eda reconocer \u201cuna mera imposici\u00f3n que ignora por completo la voluntad de las autoridades locales\u201d.<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico manifest\u00f3 que la norma demandada no plantea una exenci\u00f3n ni una exclusi\u00f3n tributaria. En ese marco recuerda la distinci\u00f3n entre los dos conceptos a partir de lo dispuesto en la sentencia C-675 de 2015.<\/p>\n
La entidad indic\u00f3 que la norma acusada no modifica los elementos esenciales de los tributos mencionados en el art\u00edculo 121 demandado. Concluy\u00f3 que la norma no contempla modificaciones a las \u201csituaciones f\u00e1cticas y abstractas descritas en los hechos generadores, ni exonera \u2014parcial o totalmente\u2014 a las personas v\u00edctimas del despojo o el desplazamiento de su causaci\u00f3n\u201d. Afirm\u00f3 que los impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado nacen y se causan de igual forma para aquella poblaci\u00f3n y para los otros contribuyentes sin que ello var\u00ede por la condici\u00f3n de v\u00edctima.<\/p>\n
El Ministerio, adem\u00e1s, indic\u00f3 que el art\u00edculo demandado prev\u00e9 la creaci\u00f3n de medidas que inciden en la cartera morosa de la entidad territorial y no alteran la estructura o los elementos de la esencia del tributo para beneficiar a determinados contribuyentes. En su lugar, la norma dispone el establecimiento de mecanismos de alivio y\/o exoneraci\u00f3n de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado, en favor de las v\u00edctimas del despojo o abandono forzado.<\/p>\n
La entidad resalt\u00f3 que son los entes territoriales, en virtud de su autonom\u00eda, quienes deben dise\u00f1ar e implementar el sistema de alivio y\/o exoneraci\u00f3n de la cartera morosa por el que opten en su autonom\u00eda. El cumplimiento de este deber legal no se sujet\u00f3 a ninguna excepci\u00f3n y tiene car\u00e1cter vinculante y general para todas las entidades territoriales.<\/p>\n
Finalmente, el Ministerio indic\u00f3 que la autonom\u00eda de las entidades territoriales en este aspecto les permite la gesti\u00f3n de sus intereses, particularidades y necesidades, ya que no todas atraviesan las mismas circunstancias. Por ejemplo, el interviniente se\u00f1al\u00f3 que algunos municipios como San Francisco, Granada, Argelia, Alejandr\u00eda y San Luis, todos de Antioquia; o Colos\u00f3 en Sucre y Acand\u00ed en Choc\u00f3, cuentan con un elevado n\u00famero de personas v\u00edctimas del conflicto armado sobre el total de la poblaci\u00f3n (\u00edndice de presi\u00f3n). Dichas cifras deben ser tenidas en cuenta por las entidades municipales a la hora se implementar, en el marco de su autonom\u00eda fiscal, los alivios y\/o exoneraciones de la cartera morosa de las v\u00edctimas.<\/p>\n
Solicitud de declaratoria de exequibilidad de la norma demandada y de inhibici\u00f3n parcial respecto del cargo por vulneraci\u00f3n del derecho de reparaci\u00f3n en condiciones de dignidad<\/p>\n
Unidad para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral a las V\u00edctimas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Unidad para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral a las V\u00edctimas solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del aparte demandado respecto de la supuesta vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 66 y 95 de la Carta Pol\u00edtica. A su vez, solicit\u00f3 a la Corte Constitucional, declararse inhibida respecto de la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 13 y 93 de la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
De manera preliminar, la entidad precis\u00f3 que las medidas judiciales, administrativas y econ\u00f3micas que garantizan los derechos a la verdad, justicia y reparaci\u00f3n deben interpretarse y aplicarse de manera coherente con la finalidad de la reparaci\u00f3n integral. \u00a0En este marco se encuentran los mecanismos reparatorios en relaci\u00f3n con los pasivos generados por la ocurrencia del hecho victimizante en predios que son objeto de restituci\u00f3n, establecidos en el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011. El mecanismo previsto en la norma garantiza a las v\u00edctimas de desplazamiento y despojo el derecho a la restituci\u00f3n y la reintegraci\u00f3n en el territorio.<\/p>\n
Posteriormente, la Unidad para las V\u00edctimas present\u00f3 una diferenciaci\u00f3n entre los conceptos de exclusi\u00f3n y exoneraci\u00f3n tributaria. En relaci\u00f3n con el primero, la Unidad manifest\u00f3 que las exclusiones se refieren:<\/p>\n
\u201ca los casos en donde no hay sujeci\u00f3n a un determinado gravamen; esto porque los supuestos f\u00e1cticos no se adec\u00faan al hecho generador definido en la ley por tanto no son objeto de tributaci\u00f3n por la sencilla raz\u00f3n de esta\u0301 no se causa el impuesto\u201d.<\/p>\n
Sobre la exoneraci\u00f3n, la entidad precis\u00f3 que \u201cse da cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estar\u00edan gravados\u201d.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, la Unidad indic\u00f3 que no se configura la vulneraci\u00f3n del deber de solidaridad, ni de la obligaci\u00f3n de reparaci\u00f3n integral a las v\u00edctimas. Lo anterior por cuanto: (i) la norma impone la obligaci\u00f3n a las entidades territoriales de generar los mecanismos de alivio y, (ii) el incumplimiento del deber en titularidad de dichas entidades no corresponde a una violaci\u00f3n de constitucionalidad de la norma demandada, sino de su exigibilidad.<\/p>\n
Finalmente, sobre la declaratoria de inhibici\u00f3n respecto de la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 13 y 93 de la Carta Pol\u00edtica, la entidad consider\u00f3 que los cargos formulados no cumplen con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y especificidad. Seg\u00fan la entidad, la norma no establece un trato diferenciado derivado de los fallos de tutela de la Corte Constitucional, pues estos fallos establecen la obligatoriedad de los entes territoriales de establecer los alivios y conceder la exenci\u00f3n en los casos concretos. Como fundamento de lo anterior, la Unidad cit\u00f3 \u00a0la Sentencia T-308 de 2006.<\/p>\n
La entidad interviniente sostuvo que, por consiguiente, la demanda fundamenta el cargo en una interpretaci\u00f3n subjetiva, de manera que no cumple los requisitos de pertinencia ni de certeza. Tambi\u00e9n argument\u00f3 que se incumple con el requisito de pertinencia, debido a que, a su juicio, los demandantes no ofrecen un par\u00e1metro constitucional de comparaci\u00f3n, sino que interpretan indebidamente la jurisprudencia fijada por la Corte y derivan una apreciaci\u00f3n de la norma que no se deriva de su texto.<\/p>\n
Asimismo, respecto de la violaci\u00f3n del art\u00edculo 93 por desconocimiento de los Principios Rectores sobre Desplazamiento Forzado, la entidad se\u00f1al\u00f3 que los demandantes \u201cno especifican las razones de la violaci\u00f3n y se basan en la interpretaci\u00f3n subjetiva de la norma, seg\u00fan la cual los entes territoriales no estar\u00edan obligados a establecer el alivio por tratarse de una exoneraci\u00f3n\u201d. En consecuencia, la Unidad concluy\u00f3 que los cargos no cumplen el requisito de claridad porque no hay coherencia argumentativa para establecer la raz\u00f3n concreta de la violaci\u00f3n de los Principios Rectores ni del art\u00edculo 93 Superior.<\/p>\n
Asimismo, la entidad explic\u00f3 que tampoco se cumplir\u00eda el requisito de certeza porque los demandantes entienden que las entidades territoriales no est\u00e1n obligadas a regular los alivios por el hecho de considerar que la exoneraci\u00f3n es facultativa, lo cual consiste, a juicio de la entidad, en una inferencia arbitraria sobre el contenido de la norma. Finalmente, la Unidad de V\u00edctimas se\u00f1al\u00f3 que no se cumple el criterio de especificidad, pues los argumentos son vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales; y no contrastan de forma precisa y verificable de la norma demandada con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Intervenciones que solicitan declarar la inexequibilidad de la norma demandada<\/p>\n
Universidad de Ibagu\u00e9 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n de Restituci\u00f3n de Tierras Despojadas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras solicit\u00f3 que se declare la inconstitucionalidad propuesta por la parte demandante y, en consecuencia, se declaren inexequibles las expresiones \u201cy\/o exoneracio\u0301n\u201d contenidas en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011.<\/p>\n
A juicio de la Unidad, la norma demandada impone a las entidades territoriales la obligaci\u00f3n de establecer mecanismos de alivio y\/o exoneraci\u00f3n de los pasivos por el no pago del impuesto predial, a favor de las v\u00edctimas del conflicto armado interno. Lo anterior porque se trata de medida con efecto reparador, dise\u00f1ada especialmente para quienes no pudieron gozar de sus bienes por el despojo o el desplazamiento.<\/p>\n
La entidad precis\u00f3 que el legislador pretendi\u00f3 que se exonere a las v\u00edctimas del conflicto armado interno de los pasivos ocasionados durante el despojo forzado. Aunque la medida dispuesta por el legislador debe ser de obligatorio cumplimiento para los entes territoriales, el legislador no estableci\u00f3 dicha exclusi\u00f3n tributaria en estricto sentido, sino con car\u00e1cter facultativo.<\/p>\n
La Unidad de Restituci\u00f3n de Tierras plante\u00f3 que es procedente un control constitucional de la norma en cuesti\u00f3n, teniendo en cuenta que, si esta se interpreta taxativamente como el legislador la redacto\u0301, se seguir\u00edan vulnerando los derechos constitucionales de las v\u00edctimas y, adem\u00e1s, se desconocer\u00eda el precedente constitucional adoptado por parte de la Corte Constitucional en las sentencias de tutela. La entidad concluy\u00f3 que la norma demandada no deber\u00eda aplicarse de forma discrecional pues ello implicar\u00eda darle a las entidades territoriales la facultad arbitraria de interpretar la norma.<\/p>\n
. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
28. La procuradora general de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 que la Corte profiera un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
29. En primer lugar, la procuradora indic\u00f3 que la demanda carece de certeza, toda vez que los actores afirman subjetivamente que la norma impugnada contempla una exoneraci\u00f3n tributaria para las v\u00edctimas, que, para mayor garant\u00eda de protecci\u00f3n, debe ser comprendida como una exclusi\u00f3n. Sin embargo, la funcionaria sostuvo que la disposici\u00f3n demandada no contiene aquella figura tributaria, ya que no impone directamente una exoneraci\u00f3n fiscal sino que establece una obligaci\u00f3n a los municipios de adoptar medidas de alivio tributario. La funcionaria manifest\u00f3 que en los cargos presentados se evidencia una comprensi\u00f3n subjetiva de la norma, pues, en realidad, lo que busca la norma es que cada entidad territorial, en ejercicio de su autonom\u00eda constitucional, regule los alivios tributarios en favor de las v\u00edctimas de desplazamiento. En esa medida, contrario a lo que interpretan los demandantes, la norma no ordena directamente las exoneraciones fiscales respectivas.<\/p>\n
30. En segundo lugar, la procuradora consider\u00f3 que la demanda no cumple con el requisito de pertinencia, toda vez que no cuestiona la validez constitucional del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011. Si bien la demanda invoca la violaci\u00f3n del derecho a la reparaci\u00f3n en condiciones de dignidad, el principio de igualdad y el deber de solidaridad, dicho desconocimiento no se deriva de la validez de la norma acusada, sino del eventual incumplimiento de la misma por parte de los entes territoriales.<\/p>\n
31. En tercer lugar, la funcionaria manifest\u00f3 que la demanda carece de suficiencia, ya que los demandantes exponen una lectura parcializada de la norma cuestionada, en lugar de desarrollar un reproche asociado a su validez constitucional. En consecuencia, seg\u00fan la procuradora, los argumentos no generan duda sobre la constitucionalidad que se presume de la norma demandada.<\/p>\n
VI. VI) \u00a0CONSIDERACIONES<\/p>\n
32. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra las expresiones \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d contenidas en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011, pues dicha disposici\u00f3n hace parte de una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
2) Cuesti\u00f3n previa: sobre la aptitud sustantiva de la demanda<\/p>\n
33. En este caso, la procuradora general de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte Constitucional inhibirse de emitir una decisi\u00f3n de fondo pues consider\u00f3 que ninguno de los cargos admitidos cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. La Unidad para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral a las V\u00edctimas, por su parte, solicit\u00f3 que la Corte se inhiba en lo que respecta al argumento relacionado con la violaci\u00f3n del bloque de constitucionalidad y el cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad. Por lo anterior, antes de hacer un an\u00e1lisis de la constitucionalidad de la medida, la Sala debe examinar si la demanda cumple con los requisitos m\u00ednimos para que la Corte pueda hacer un pronunciamiento de fondo. Para ello, la Sala Plena, primero, reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre las condiciones argumentativas que se deben respetar para que la Corte Constitucional pueda fallar de fondo una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. En un segundo lugar, ahondar\u00e1 en el alcance de la norma y en la interpretaci\u00f3n que ha hecho esta corporaci\u00f3n de la misma. Finalmente, explicar\u00e1 las razones por las cuales considera que los cargos admitidos por medio de los Autos del 14 de marzo y 13 de abril de 2023 no son aptos para hacer un estudio de fondo.<\/p>\n
Los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad<\/p>\n
34. El art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 regula los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad. Uno de ellos, que est\u00e1 previsto en el numeral tercero de ese art\u00edculo, es que la demanda debe se\u00f1alar las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se consideran violadas. Esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia y ha advertido que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad no est\u00e1 sometida a mayores rigorismos y en su tr\u00e1mite prevalece la informalidad. Sin embargo, las demandas deben cumplir con unos requisitos argumentativos m\u00ednimos que permitan a este Tribunal realizar, de manera satisfactoria, el estudio de constitucionalidad. En otras palabras, los cargos de la demanda deben ser susceptibles de generar una verdadera controversia constitucional, como lo exige el numeral 3\u00ba del art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991.<\/p>\n
35. Al respecto, es necesario tener en cuenta que la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se materializa con una acusaci\u00f3n formulada por un ciudadano contra una norma legal con base en una infracci\u00f3n de las disposiciones superiores. Por ello, en la demanda, el actor debe exponer las razones por las cuales considera que la disposici\u00f3n acusada vulnera la Constituci\u00f3n. De lo contrario, esta Corporaci\u00f3n debe proferir una sentencia inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento le impone al ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente para que esta Corporaci\u00f3n pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad.<\/p>\n
36. Por ese motivo, la jurisprudencia exige que las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas m\u00ednimas que fueron sistematizadas en la Sentencia C-1052 de 2001. Desde esa decisi\u00f3n, la Corte estima que los cargos, es decir, las razones contenidas en las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad, deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes. Para la Sala Plena, un cargo es claro cuando es entendible y existe un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permite al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que esta se basa, y es cierto siempre que recaiga sobre una proposici\u00f3n normativa real y existente, de tal manera que ponga en duda la constitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la disposici\u00f3n jur\u00eddica demandada. Asimismo, un cargo es pertinente cuando se basa en argumentos de orden constitucional. Al respecto, se deben inadmitir los cargos fundados en consideraciones exclusivamente subjetivas, legales, doctrinarias y de conveniencia sociopol\u00edtica. Adem\u00e1s, un cargo es espec\u00edfico cuando el demandante indica la manera en la que la disposici\u00f3n acusada vulnera una o varias disposiciones constitucionales. Finalmente, un cargo es suficiente cuando tiene la capacidad de poner en duda la constitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. Para respetar esa exigencia de suficiencia, es necesario que el actor exponga todos los elementos argumentativos y probatorios indispensables para iniciar el juicio de validez sobre la norma atacada.<\/p>\n
37. Ahora bien, cuando se formulan cargos por violaci\u00f3n del mandato de igualdad, el demandante tiene una carga argumentativa especial, puesto que debe aportar elementos espec\u00edficos que habiliten un pronunciamiento de fondo. En este sentido, este Tribunal ha sostenido que una demanda de inconstitucionalidad por violaci\u00f3n del derecho a la igualdad debe cumplir con unos presupuestos espec\u00edficos para activar el control de constitucionalidad, que consisten en: (i) indicar los grupos o situaciones comparables; (ii) explicar las razones por las que los grupos o situaciones son comparables; (iii) explicar cu\u00e1l es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y (iv) precisar la raz\u00f3n por la cual no se justifica dicho tratamiento distinto .<\/p>\n
38. En este punto, es importante recordar que, aunque el momento adecuado para decidir sobre la validez sustantiva de la demanda es durante su admisi\u00f3n, que es la etapa inicial del proceso en la que se examina el escrito de demanda, esto no impide que la Sala Plena de la Corte realice un nuevo an\u00e1lisis en etapas procesales posteriores, como al dictar sentencia. En las Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013 y C-323 de 2021, esta Corporaci\u00f3n precis\u00f3 que:<\/p>\n
\u201caun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, ese primer an\u00e1lisis responde a una valoraci\u00f3n apenas sumaria de la acci\u00f3n, llevada a cabo \u00fanicamente por cuenta del Magistrado Ponente, raz\u00f3n por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la funci\u00f3n constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)\u201d.<\/p>\n
39. Entonces, con independencia de lo se\u00f1alado en el auto admisorio, la Sala Plena es la competente para determinar si es posible o no hacer un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas, pues ella es la autoridad que tiene asignada la funci\u00f3n de decidir sobre las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes. Con base en estas consideraciones, pasa entonces la Corte a examinar la aptitud de la demanda.<\/p>\n
El examen de aptitud de los cargos<\/p>\n
40. Definidos los requisitos de aptitud para la formulaci\u00f3n de un cargo de constitucionalidad, \u00a0pasa la Sala a evaluar si esos presupuestos se cumplen en el presente asunto. Para este examen, debe tenerse en cuenta que los demandantes formularon diversos cargos, de los cuales, en los Autos del 14 de marzo y 13 de abril de 2023, la magistrada decidi\u00f3 admitir tres. El primero, se\u00f1ala que la expresi\u00f3n acusada tiene impl\u00edcita una interpretaci\u00f3n que conlleva a una vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 93 y 66 transitorio de la Constituci\u00f3n, en lo relacionado con el derecho de las v\u00edctimas a una reparaci\u00f3n integral en condiciones de dignidad. El segundo cargo cuestiona el hecho de que, al dejar en facultad de las entidades territoriales la posibilidad de aplicar la medida de alivio tributario, se desconoce el principio de igualdad que se encuentra en el art\u00edculo 13 superior. Y el tercero, indica que, al hacer menci\u00f3n a una exoneraci\u00f3n, la norma desconoce el deber de solidaridad que est\u00e1 en los art\u00edculos 1\u00ba y 95 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
41. Antes de entrar a analizar la aptitud de cada uno de los cargos, la Sala considera necesario precisar que todos parten de un cuestionamiento central que se deriva de una interpretaci\u00f3n de la norma. Como se se\u00f1al\u00f3 en los antecedentes y en el resumen de la demanda, los demandantes consideran que, al hacer menci\u00f3n a una exoneraci\u00f3n tributaria que recae sobre impuestos o tasas a bienes inmuebles, la medida reparatoria prevista en el art\u00edculo 121 se convierte en una medida de car\u00e1cter facultativo para las entidades territoriales. Lo anterior porque las exoneraciones son equiparables a las exenciones, y, en virtud de la autonom\u00eda territorial, el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n proh\u00edbe que, mediante una ley, se concedan exenciones o tratamientos tributarios preferenciales \u201cen relaci\u00f3n con los tributos de propiedad de las entidades territoriales\u201d. Por tanto, dado que la norma se refiere a impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal y distrital relacionadas con bienes inmuebles, es claro que la medida se relaciona con tributos que son de propiedad de las entidades territoriales y con beneficios que \u00fanicamente ellas podr\u00edan conceder.<\/p>\n
42. Entonces, como la Constituci\u00f3n no permite que el legislador conceda exenciones en relaci\u00f3n con dichos tributos, los demandantes entienden que la medida de la \u201cexoneraci\u00f3n\u201d termina siendo meramente facultativa para los municipios o distritos. Es a partir de esa interpretaci\u00f3n -que se centra en la obligatoriedad o no de la medida-, que los demandantes formulan los cargos de inconstitucionalidad.<\/p>\n
43. Adem\u00e1s, la demanda se\u00f1ala que, si se tiene en cuenta el objetivo reparatorio de la medida y la interpretaci\u00f3n que ha hecho esta Corporaci\u00f3n en diferentes fallos de tutela respecto de la misma, es claro que el legislador buscaba conceder, mediante la ley, una exclusi\u00f3n a la deuda morosa del impuesto predial u otros grav\u00e1menes, y no una exoneraci\u00f3n. En efecto, las exclusiones o no sujeciones s\u00ed son competencia del legislador. Asimismo, los demandantes consideran que las sentencias de tutela de esta corporaci\u00f3n citadas indican que las medidas de alivio tributario previstas en el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 son de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales. Por ello, para los actores, es claro que se trata de una exenci\u00f3n, que s\u00ed es obligatoria, y no de una exoneraci\u00f3n. En consecuencia, consideran que la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d debe ser declarada inexequible o interpretada como una exclusi\u00f3n.<\/p>\n
44. As\u00ed pues, el principal argumento a partir del cual se construyen los cargos de la demanda surge de una interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada que lleva a los demandantes a concluir que se trata de una medida meramente facultativa y que por ello es inconstitucional. En virtud de ello, tanto la Unidad de V\u00edctimas como el Ministerio P\u00fablico sostuvieron que la demanda no cumple con el requisito de certeza porque se fundamenta en una interpretaci\u00f3n subjetiva de la norma que no corresponde con su texto literal.<\/p>\n
45. Al respecto, la Sala recuerda que la confrontaci\u00f3n de una norma con la Constituci\u00f3n supone partir de una interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada. En efecto, el requisito de certeza de un cargo exige que los accionantes le atribuyan un significado real y verificable al texto normativo demandado. Desde esa perspectiva, la Corte considera cumplido el requisito de certeza cuando logra verificar que el accionante hizo una interpretaci\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada que responde al contenido y alcance de la disposici\u00f3n. En caso contrario, esta Corporaci\u00f3n considera que el cuestionamiento es incierto. En consecuencia, para poder verificar si se cumple con el requisito de certeza, que irradia todos los cargos de la demanda que fueron admitidos, es necesario que la Sala precise el alcance de la norma, a partir de su contenido, a efectos de revisar la aptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
El numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011<\/p>\n
46. El art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 hace parte del T\u00edtulo IV de la Ley que desarrolla lo relacionado con la reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas del conflicto armado. En concreto, la disposici\u00f3n se encuentra en el cap\u00edtulo III de dicho T\u00edtulo, que regula la restituci\u00f3n a las v\u00edctimas. Ese contexto es relevante, pues indica que la disposici\u00f3n demandada se enmarca en el deber y garant\u00eda de restituci\u00f3n que hace parte del derecho de las v\u00edctimas a la reparaci\u00f3n integral. En ese sentido, lo que busca el art\u00edculo 121 es crear mecanismos de alivio de los pasivos que sirvan para que las v\u00edctimas de despojo o abandono forzado puedan gozar efectivamente de los bienes inmuebles del cuales se vieron despojados o forzados a abandonar por el conflicto armado. As\u00ed pues, como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, se trata de una medida \u201ccon efecto reparador para las v\u00edctimas por desplazamiento forzado a quienes las autoridades municipales les han seguido cobrando el impuesto predial, a pesar de que no han podido disfrutar del bien inmueble por haber sido despojadas o desplazadas forzosamente\u201d.<\/p>\n
47. Para ello, el legislador opt\u00f3 por imponer a las entidades territoriales un mandato legal para que establezcan sistemas de alivio o exoneraci\u00f3n al pago del impuesto predial. En efecto, la norma establece que las autoridades \u201cdeber\u00e1n tener en cuenta, como medidas con efecto reparador\u201d, las contempladas en los numerales 1\u00ba y 2\u00ba del art\u00edculo. Asimismo, el numeral 1\u00ba del art\u00edculo, dispone que \u201clas entidades territoriales establecer\u00e1n mecanismos de alivio y\/o exoneraci\u00f3n de estos pasivos a favor de las v\u00edctimas del despojo o abandono forzado\u201d. En consecuencia, es claro que la norma establece un mandato y obligaci\u00f3n legal para las entidades territoriales, y no, como lo afirman los demandantes, una opci\u00f3n o facultad. Es decir, no se trata de medidas optativas sino de obligatoria adopci\u00f3n, que no se limitan a la exoneraci\u00f3n, sino que tambi\u00e9n pueden ser alivios tributarios. As\u00ed, las entidades territoriales pueden escoger si implementan medidas de alivio o de exoneraci\u00f3n, pero, en todo caso, est\u00e1n obligadas a adoptar una u otra.<\/p>\n
48. En efecto, al revisar los antecedentes legislativos del proyecto de ley que result\u00f3 en la Ley 1448 de 2011, se evidencia que, en un principio, el art\u00edculo parcialmente demandado \u00fanicamente preve\u00eda el mandato de adoptar alivios tributarios. Sin embargo, se sugiri\u00f3 incluir la posibilidad de que las entidades territoriales pudieran autorizar exoneraciones porque, en algunos casos, los pasivos podr\u00edan ser impagable para quien se le restituye el bien. Al respecto, el Senador Manuel Enr\u00edquez Rosero, qui\u00e9n propuso la modificaci\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201chay que entender que muchas de estas decisiones las van a tener que tomar los entes territoriales, los municipios, los departamentos, pero yo lo que estoy proponiendo que no solamente podr\u00edan ser unas medidas de alivio, sino tambi\u00e9n eventualmente mirar la posibilidad que haya una exoneraci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
50. Ahora bien, frente a la exoneraci\u00f3n, la Corte ha se\u00f1alado que el legislador puede \u201cfijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en ejercicio de la atribuci\u00f3n impositiva del impuesto predial\u201d pero no puede \u201cfijar la tasa impositiva, la administraci\u00f3n, el recaudo o el control del mismo\u201d.<\/p>\n
51. \u00a0En relaci\u00f3n con esta \u00faltima limitaci\u00f3n, la Sala encuentra que, al se\u00f1alar que las entidades territoriales deber\u00e1n tener en cuenta sistemas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n, la norma no est\u00e1 determinando directamente la exoneraci\u00f3n o el sistema de alivio. Como lo manifest\u00f3 tanto la procuradora como el Ministerio de Hacienda en el tr\u00e1mite de este proceso, la norma no modifica directamente los elementos esenciales de los tributos que menciona y, en consecuencia, no consagra ni una exenci\u00f3n ni una exclusi\u00f3n. Lo que hace la norma, seg\u00fan el Ministerio de Hacienda, es prever \u201cla creaci\u00f3n de medidas que inciden en la cartera morosa de la entidad territorial pero que [\u2026] no alteran la estructura o los elementos de la esencia del tributo para beneficiar a determinados contribuyentes\u201d. En ese sentido, la norma establece que las entidades territoriales deben dise\u00f1ar sistemas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n, pero no las obliga a adoptar un alivio o exoneraci\u00f3n espec\u00edfica.<\/p>\n
52. Ahora bien, el hecho de que la adopci\u00f3n de alivios y\/o exoneraciones sea obligatoria para las entidades territoriales no conlleva, necesariamente, a la conclusi\u00f3n de que se trata de una exclusi\u00f3n y no de una exoneraci\u00f3n. En efecto, como lo reconocen en la demanda, la diferencia entre las exenciones\/exoneraciones y las exclusiones o no sujeciones va mucho m\u00e1s all\u00e1 de su vinculatoriedad para las entidades territoriales. Como ha explicado esta Corporaci\u00f3n, las exenciones o exoneraciones se dan cuando una norma exonera de un tributo a actos o personas que normalmente estar\u00edan gravados. Es decir, son medidas que establecen un trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen. En cambio, en las exclusiones, no se configuran los elementos que estructuran el gravamen, y, por ende, no se causa el impuesto. En estos casos, no se parte de un trato preferencial o diferenciado a actos o personas que normalmente deber\u00edan pagar el tributo, sino que el legislador determina que un determinado bien, servicio o actividad no causa el impuesto. Por ejemplo, mediante la Ley 488 de 1998, el legislador determin\u00f3 que los predios definidos como parques naturales o parques p\u00fablicos no pueden ser gravados con impuestos.<\/p>\n
53. En concreto, por un lado, frente a las exenciones, est\u00e1 Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que estas \u201ctienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estar\u00edan gravados; es decir, cuando habi\u00e9ndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producir\u00e1n sus consecuencias o ello ocurrir\u00e1 solo de forma parcial\u201d.\u00a0Por el otro, frente a la exclusiones, la Corte ha precisado que se refieren a casos en los que \u201cno hay sujeci\u00f3n a un determinado gravamen; es decir, cuando los supuestos f\u00e1cticos no se adec\u00faan al hecho generador definido en la ley y por tanto no son objeto de tributaci\u00f3n por la sencilla raz\u00f3n de que no se causa el impuesto\u201d.<\/p>\n
54. En esa medida, el hecho de que el legislador imponga un mandato obligatorio para las entidades territoriales de aplicar alivios o exoneraciones a la cartera morosa del impuesto predial no convierte la medida en una exclusi\u00f3n. Lo que busca la norma es darle un tratamiento diferenciado y preferencial a personas que normalmente estar\u00edan obligadas a pagar dichos impuestos sobre la propiedad inmueble pero que, por su especial situaci\u00f3n de vulnerabilidad, en general, no est\u00e1n en condiciones de hacerlo. As\u00ed, la norma no se\u00f1ala que los predios restituidos o formalizados a v\u00edctimas del conflicto no pueden ser objeto de gravamen, sino que reconoce que, como esos bienes son objeto de gravamen, pero, por el despojo o abandono forzado, las v\u00edctimas del conflicto no pudieron gozarlos o beneficiarse de ellos, se debe aplicar alg\u00fan tipo de alivio o exoneraci\u00f3n que reconozca y repare esta situaci\u00f3n. En ese sentido, resulta acorde con la definici\u00f3n de exenciones, por un lado, y de exclusiones, por el otro, que la norma se refiera a una exoneraci\u00f3n. Adem\u00e1s, como se se\u00f1al\u00f3, la norma no se refiere \u00fanicamente a exoneraciones, sino que tambi\u00e9n incluye la posibilidad de que se adopten medidas de alivio. En consecuencia, de la lectura sistem\u00e1tica de la norma no se deriva que se est\u00e9 haciendo referencia necesariamente a una exclusi\u00f3n.<\/p>\n
55. As\u00ed pues, la Sala encuentra que la norma, en efecto, establece una obligaci\u00f3n para las entidades territoriales de determinar sistemas alivios y\/o exoneraciones tributarias a las deudas del impuesto predial u otros relacionados con la propiedad inmueble de las v\u00edctimas del conflicto armado. Sin embargo, la obligatoriedad de la medida que, en todo caso, es abierta y respeta las facultades del concejo municipal para definir la forma en que aplicar\u00e1 los alivios y\/o exenciones, no implica que se trate de una exclusi\u00f3n. En consecuencia, la lectura hecha por los demandantes de la norma, en el sentido de que, al ser una exoneraci\u00f3n, torna en facultativa la medida, no es una interpretaci\u00f3n que se derive l\u00f3gicamente de la disposici\u00f3n ni del contexto constitucional y normativo en el que se fundamenta.<\/p>\n
56. Ahora bien, los demandantes tambi\u00e9n se\u00f1alan que, en repetidos fallos de tutela, esta Corporaci\u00f3n ha determinado que la norma en realidad hace referencia a una exclusi\u00f3n tributaria y no a una exoneraci\u00f3n; y que el hecho de que la Corte haya indicado en sede de tutela que las entidades territoriales est\u00e1n obligadas a adoptar dichas medidas es una muestra de que se trata de una exclusi\u00f3n. En virtud de ello, los demandantes solicitan que se aplique la teor\u00eda del derecho viviente para fundamentar su postura de que la norma, en realidad, se refiere a una exclusi\u00f3n.<\/p>\n
57. Sin embargo, aunque es cierto que la Corte ha exhortado en diferentes ocasiones a las entidades territoriales a que adopten dichos alivios y\/o exoneraciones tributarias, no lo ha hecho con fundamento en la interpretaci\u00f3n que indica que la norma en realidad contempla una exclusi\u00f3n. Por ello, el desarrollo jurisprudencial de la Corte tampoco sirve para fundamentar el alcance que le dan los demandantes al numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448. Sin embargo, por la relevancia del alcance que le ha dado esta Corporaci\u00f3n a la disposici\u00f3n demandada para el an\u00e1lisis de la aptitud de los cargos, en el siguiente ac\u00e1pite la Sala ahondar\u00e1 en dicho desarrollo y explicar\u00e1 si, en virtud del derecho viviente, la norma se ha venido aplicando bajo una interpretaci\u00f3n que modifica el alcance de su contenido literal.<\/p>\n
El alcance del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n en las sentencias de tutela de la Corte Constitucional y la teor\u00eda del derecho viviente.<\/p>\n
58. Para analizar los argumentos de los demandantes relacionados con la postura de la Corte en sede de tutela frente al alcance de la disposici\u00f3n demandada, la Sala examinar\u00e1, en un primer t\u00e9rmino, los pronunciamientos de las diferentes Salas de Revisi\u00f3n para verificar si, como lo mencionan los demandantes, esta corporaci\u00f3n s\u00ed se\u00f1al\u00f3 que las exoneraciones deben ser consideradas exclusiones. As\u00ed mismo, en este punto se analizar\u00e1 si las entidades territoriales han negado estos beneficios tributarios con el argumento que, al ser exenciones y no exclusiones, no son de obligatorio cumplimiento. En un segundo t\u00e9rmino se analizar\u00e1 si, a partir de la interpretaci\u00f3n que adopt\u00f3 la Corte en sede de tutela, es posible aplicar la teor\u00eda del derecho viviente, como solicitan los demandantes.<\/p>\n
a) \u00a0La jurisprudencia de la Corte Constitucional en sede de tutela sobre el alcance del art\u00edculo 121 de la ley 1448 de 2011.<\/p>\n
59. Antes de ahondar en el contenido de las sentencias a las que hicieron referencia los accionantes, para verificar si de dichos pronunciamientos se puede concluir que, de acuerdo con la teor\u00eda del derecho viviente, la norma en realidad se debe interpretar en el sentido de que se trata de una exclusi\u00f3n y no de una exoneraci\u00f3n, la Sala resumir\u00e1 en un cuadro cada una de las sentencias aludidas. Adem\u00e1s de las 6 sentencias que refirieron los demandantes, se incluy\u00f3 la T-738 de 2017, que tambi\u00e9n hizo un an\u00e1lisis de la disposici\u00f3n demandada.<\/p>\n
Sentencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resumen de hechos y consideraciones relevantes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decisi\u00f3n<\/p>\n
T-347 de 2014 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Durante el tr\u00e1mite de la tutela se constat\u00f3 que, tras la interposici\u00f3n de la tutela, el municipio hab\u00eda expedido un Acuerdo con exoneraciones para la poblaci\u00f3n desplazada. En consecuencia, orden\u00f3 al municipio que aplicara dichas medidas al accionante, de tal forma que se le exonere del pago el impuesto predial de los predios de su propiedad, durante el lapso de tiempo en que el actor se vio forzado a abandonar el predio\u00a0<\/p>\n
T-911 de 2014 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La accionante interpuso una tutela en contra del municipio como consecuencia de la negativa en la condonaci\u00f3n de lo adeudado por concepto de impuesto predial unificado de tres bienes inmuebles rurales de propiedad suya y de su familia, que dejaron de habitar y explotar como v\u00edctimas del desplazamiento forzado. La entidad territorial alegaba que no pod\u00eda aplicar el descuento porque esa exclusi\u00f3n no estaba prevista en ninguna ley.<\/p>\n
La Sala Octava de Revisi\u00f3n reiter\u00f3 la postura de la Corte frente a la protecci\u00f3n reforzada que merece la poblaci\u00f3n desplazada y el deber de solidaridad que existe frente a esta. Respecto del impuesto predial y su exoneraci\u00f3n en favor de las v\u00edctimas, se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 establece obligaciones claras para las entidades territoriales \u201cespecialmente la de generar sistemas de alivio o exoneraci\u00f3n del impuesto predial a favor de aquellas personas que se vieron forzadas a abandonar el predio o hayan sido despojados de este, raz\u00f3n por la cual corresponde a los concejos municipales, mediante acuerdo, adoptar dichas medidas con efectos reparadores\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia concluy\u00f3 que el municipio desconoci\u00f3 la Constituci\u00f3n y la Ley 1448 de 2011, espec\u00edficamente el art\u00edculo 121, al no adoptar medidas de alivio tributario. Por ello, orden\u00f3 a la Alcald\u00eda abstener de cobrar lo adeudado.<\/p>\n
T-380 de 2016 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante interpuso una acci\u00f3n de tutela en contra de la Alcald\u00eda pues consider\u00f3 que esta le vulner\u00f3 sus derechos al facturarle el impuesto predial correspondiente al inmueble del cual fue despojado forzosamente. El municipio argument\u00f3 que ya estaba aplicando descuentos por pronto pago y condonando los intereses.<\/p>\n
La Corte reiter\u00f3 la postura de las dos sentencias anteriores, en el sentido de que el \u201cart\u00edculo 121, lejos de constituir una disposici\u00f3n program\u00e1tica, integra una aut\u00e9ntica obligaci\u00f3n asignada a las autoridades investidas en el ordenamiento jur\u00eddico para materializar las medidas reparativas que en el mismo han sido estatuidas\u201d. Por ello, tras analizar las medidas del municipio, la Sala concluy\u00f3 que la entidad hab\u00eda incumplido con esa obligaci\u00f3n, pues se trataba de instrumentos generales para el saneamiento de la cartera fiscal que no estaban dirigidos a beneficiar de manera especial a las v\u00edctimas de desplazamiento forzado. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia orden\u00f3 al alcalde presentar ante el Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo en el que se condone el impuesto predial unificado a todos los habitantes de inmuebles urbanos o rurales de dicha municipalidad, que hayan tenido que abandonar en raz\u00f3n del conflicto armado; y tambi\u00e9n orden\u00f3 al Concejo tramitar de manera efectiva el proyecto de acuerdo. Finalmente, frente a la situaci\u00f3n del accionante, dispuso que se deb\u00eda suspender cualquier acto o procedimiento de cobro hasta que no se tramitara dicho acuerdo.<\/p>\n
T-278 de 2017 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante interpuso una acci\u00f3n de tutela en contra de la Alcald\u00eda por no concederle el beneficio de exoneraci\u00f3n del pago de los intereses moratorios del impuesto predial. Para resolver el caso, la Sala S\u00e9ptima de Revisi\u00f3n reiter\u00f3 que, en atenci\u00f3n al principio de solidaridad constitucional y a lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, las v\u00edctimas de desplazamiento forzado deben ser beneficiadas con medidas de alivio tributario sobre el pago del impuesto predial. Ello pues, de cara al grado de vulnerabilidad en el que se encuentran las v\u00edctimas, el Estado debe realizar acciones positivas. En virtud de ello, la Ley 1448 de 2011 fij\u00f3 obligaciones en cabeza de las entidades territoriales como la de generar sistemas de alivio o exoneraci\u00f3n del impuesto predial a favor de\u00a0las v\u00edctimas.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La providencia orden\u00f3 a la Secretar\u00eda de Hacienda del Municipio que se abstuviera de cobrar lo adeudado por concepto de impuesto predial mientras el predio estuvo abandonado.<\/p>\n
T-449 de 2017 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El accionante interpuso acci\u00f3n de tutela en contra del municipio, pues consider\u00f3 que este vulner\u00f3 sus derechos al negarse a aplicar una exoneraci\u00f3n de la cartera morosa del impuesto predial. El municipio se\u00f1al\u00f3 que el estatuto tributario municipal no ten\u00eda prevista dicha exoneraci\u00f3n.<\/p>\n
La Sala Primera de Revisi\u00f3n reiter\u00f3 que \u201ccorresponde al Estado, en toda su organizaci\u00f3n central o descentralizada, incluida la territorial, adoptar mecanismos que procuren el regreso de las personas desplazadas a su lugar de origen\u201d, y, para ello, el legislador previ\u00f3 las medidas del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que la competencia de las autoridades municipales para adoptar esta medida administrativa deriva del mandato de constitucional del art\u00edculo 317. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia ampar\u00f3 los derechos del accionante y orden\u00f3 al municipio (i) que se abstuviera de cobrar lo debido por el accionante y (ii) que presentara para tr\u00e1mite ante el Concejo Municipal un proyecto de acuerdo para dar cumplimiento al art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011.<\/p>\n
T-738 de 2017 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La accionante interpuso una tutela en contra del Concejo Municipal por no aplicar los mecanismos de alivio y\/o exoneraci\u00f3n para los pasivos del impuesto predial. La alcald\u00eda se hab\u00eda negado a aplicarle la condonaci\u00f3n pues se\u00f1al\u00f3 que la Ley no inclu\u00eda ninguna obligaci\u00f3n expresa en ese sentido.<\/p>\n
En la sentencia, la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, analiz\u00f3 lo referente a la aplicaci\u00f3n de alivios y\/o exoneraciones a la poblaci\u00f3n desplazada y manifest\u00f3 que, aunque en teor\u00eda hab\u00eda plazo de un a\u00f1o para implementar dichas medidas, muchos municipios no lo hab\u00edan hecho. Tras revisar las diferentes razones presentadas por los municipios para no implementar los acuerdos y el marco constitucional en lo que respecta a los grav\u00e1menes sobre la propiedad inmueble, la Sala concluy\u00f3 que es contrario al principio constitucional de solidaridad y a la protecci\u00f3n especial de la poblaci\u00f3n desplazada que una autoridad municipal adelante el cobro de un impuesto predial a nombre de una v\u00edctima de desplazamiento forzado, respecto de un inmueble despojado o abandonado forzosamente a causa del conflicto armado, sin que se hayan aplicado las medidas de alivio y\/o de exoneraci\u00f3n tributaria dispuestas en el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011, bajo el argumento de que dicho mandato no impone una obligaci\u00f3n a los municipios o de que el municipio no cuenta con un Acuerdo en el que se incorporen dichas medidas. Asimismo, se\u00f1al\u00f3 que \u201c[l]as autoridades municipales son titulares de un margen de configuraci\u00f3n de los sistemas de alivio y\/o de exoneraci\u00f3n del impuesto predial, siempre y cuando dicha configuraci\u00f3n se oriente por el principio de solidaridad buscando la mayor exoneraci\u00f3n y\/o alivio posible para las v\u00edctimas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se ampararon los derechos y se orden\u00f3 al alcalde suspender el cobro del impuesto predial hasta que se apruebe y aplique el acuerdo municipal que d\u00e9 cumplimiento al art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011. Tambi\u00e9n se orden\u00f3 al alcalde presentar el proyecto de acuerdo y se exhort\u00f3 al Concejo Municipal para que lo tramite de manera c\u00e9lere y efectiva.<\/p>\n
T-471 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La accionante interpuso acci\u00f3n de tutela en contra de la Alcald\u00eda, porque se neg\u00f3 a aplicarle a exoneraci\u00f3n del pago del impuesto predial unificado, prevista en un acuerdo municipal, respecto de un inmueble de su propiedad, que tuvo que abandonar con ocasi\u00f3n de su desplazamiento forzado. El municipio aleg\u00f3 que la accionante no hab\u00eda aportado las pruebas necesarias para cumplir con los requisitos para beneficiarse de la condonaci\u00f3n.<\/p>\n
Frente a la obligatoriedad de la aplicaci\u00f3n de medidas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n reiter\u00f3 la regla establecida en las sentencias anteriores, en el sentido de que la omisi\u00f3n de aplicar el mandato legal de auxilio y\/o exoneraci\u00f3n del impuesto predial conlleva a una vulneraci\u00f3n de los derechos de las v\u00edctimas. Respecto del caso concreto, se\u00f1al\u00f3 que el municipio hab\u00eda desconocido el principio de buena fe en el an\u00e1lisis probatorio y que, en virtud de este y del principio de solidaridad, se deb\u00eda entender que la accionante si cumpl\u00eda con los requisitos del acuerdo para la condonaci\u00f3n del impuesto predial. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia concedi\u00f3 el amparo y orden\u00f3 a la Alcald\u00eda exonerar a la accionante de los pasivos adeudados por concepto de impuesto predial y que suspendiera cualquier acto o procedimiento de cobro coactivo.<\/p>\n
60. Lo primero que se observa de las decisiones de tutela que tratan sobre el reconocimiento de los alivios fiscales establecidos en la norma demandada es que, en todas ellas, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la implementaci\u00f3n de sistemas de exenci\u00f3n o alivio financiero consagrados en el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 es de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales. As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia T-347 de 2011, la Sala de Revisi\u00f3n estableci\u00f3 que el municipio accionado desconoci\u00f3 \u201cun mandato constitucional de protecci\u00f3n a la poblaci\u00f3n que se encuentra en condiciones de extrema vulnerabilidad al cobrar el impuesto predial\u201d. En el mismo sentido, en la Sentencia T-380 de 2016, la Corte manifest\u00f3 que el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 no es una disposici\u00f3n program\u00e1tica, sino que integra una aut\u00e9ntica obligaci\u00f3n asignada a las autoridades. As\u00ed, en dicha sentencia la Corte indic\u00f3 que:<\/p>\n
\u201clos concejos municipales se encuentran en la\u00a0obligaci\u00f3n\u00a0de, a trav\u00e9s de acuerdos, adoptar las medidas de alivio tributario con efectos reparadores, en favor de las personas que han sido obligadas a abandonar un predio o hayan sido despojadas de \u00e9ste, pues de lo contrario no s\u00f3lo se estar\u00eda incumpliendo un mandato legal, sino que se estar\u00eda contraviniendo los principios constitucionales de solidaridad e igualdad\u201d.<\/p>\n
61. En dicha sentencia tambi\u00e9n se explic\u00f3 que, como se hizo en la Sentencia T-911 de 2014, la Corte puede ordenar directamente la aplicaci\u00f3n de la medida de alivio y\/o exoneraci\u00f3n a favor de las v\u00edctimas as\u00ed no existan acuerdos municipales previos que integren la figura, pues en esos casos se est\u00e1 ante un claro incumplimiento de un mandato legal.<\/p>\n
62. Por tanto, la regla general en las decisiones de tutela es que la implementaci\u00f3n de los alivios tributarios y\/o exoneraciones consagradas en el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 es una obligaci\u00f3n para los municipios. En ning\u00fan momento la Corte se refiri\u00f3 al t\u00e9rmino exclusi\u00f3n, empleado por los demandantes, ni tampoco se\u00f1al\u00f3 que la exoneraci\u00f3n fuera un t\u00e9rmino impreciso que diera a las entidades territoriales la facultad de decidir si quieren o no cumplir con la obligaci\u00f3n de conceder los beneficios.<\/p>\n
63. Es m\u00e1s, en la sentencia T-738 de 2017, la Corte se\u00f1al\u00f3 expresamente que las medidas de exoneraci\u00f3n y alivio tributario resultan id\u00f3neas para alcanzar el prop\u00f3sito reparador que persigue la ley de v\u00edctimas, pues aseguran los derechos de las v\u00edctimas del conflicto armado, pero tambi\u00e9n dejan un margen de discrecionalidad a los municipios para determinar la forma en que se conceden dichos alivios o exoneraciones. As\u00ed, dicha sentencia precis\u00f3 que le corresponde al Concejo Municipal determinar el alcance definitivo del alivio y\/o de la medida de exoneraci\u00f3n del impuesto predial.<\/p>\n
64. Por tanto, no hay elementos que permitan afirmar que la Corte, en sus decisiones de tutela, haya denunciado la necesidad de interpretar la norma indicando que se trata de una exclusi\u00f3n y no de una exoneraci\u00f3n. Por el contrario, lo que se advierte es que para la Corte (i) la norma impone un mandato de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales, y (ii) que dicha medida es razonable toda vez que permite -a diferencia de la exclusi\u00f3n – dar cierta discrecionalidad a los municipios para decidir c\u00f3mo quieren implementar estos beneficios tributarios.<\/p>\n
65. Lo segundo que se observa al analizar las sentencias de tutela proferidas sobre este tema es que los entes territoriales emplearon diferentes argumentos para negarse a conceder los beneficios tributarios.<\/p>\n
66. En general, las razones que dan las autoridades locales para no conceder los beneficios son las siguientes: (i) que el respectivo municipio no contempla en ning\u00fan acuerdo la exenci\u00f3n del impuesto predial a la poblaci\u00f3n desplazada (T-347 de 2014, T-380 de 2016 y T-449 de 2017); (ii) que el predio en conflicto fue adquirido por el accionante con posterioridad a su desplazamiento forzado (T- 278 de 2017); (iii) que el solicitante no aport\u00f3 las pruebas necesarias para demostrar el cumplimiento de los requisitos que le permiten beneficiarse de la exoneraci\u00f3n establecida en los acuerdos (T- 471 de 2019); (iv) que, si bien el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 establece sistemas de alivio y\/o de exoneraci\u00f3n de la cartera morosa, no prev\u00e9 una obligaci\u00f3n expresa para hacer condonaciones (T-738 de 2017); y (v) que la exoneraci\u00f3n solicitada por las v\u00edctimas de desplazamiento forzado no se encuentra dentro de las exclusiones de impuesto predial establecidas en los art\u00edculos 24 de la Ley 20 de 1974 y 137 de la Ley 488 de 1998 (T-911 de 2014).<\/p>\n
67. Del anterior recuento se advierte que el argumento que se emplea con m\u00e1s frecuencia por las entidades territoriales para no conceder el beneficio tributario es la inexistencia de un acuerdo municipal que determine concretamente la exoneraci\u00f3n o el alivio tributario. Es decir, para negar la medida, las entidades se han excusado en que a\u00fan no han implementado el mandato legal y por tanto no tienen las herramientas para determinar c\u00f3mo aplicar los alivios o exoneraciones tributarias. Sobre esto, como ya se mencion\u00f3, la Corte se\u00f1al\u00f3 que, en dichos casos, el juez constitucional puede ordenar a las entidades territoriales que concedan los beneficios directamente, incluso si no hay un acuerdo municipal que as\u00ed lo prevea o que suspendan el cobro hasta que exista tal acuerdo.<\/p>\n
68. Sin embargo, la Sala resalta que solo en un caso, esto es, la Sentencia T-911 de 2014, la entidad accionada aleg\u00f3 como argumento para no conceder el beneficio tributario el hecho de que el mismo no estuviera incluido en la ley como una exclusi\u00f3n del impuesto predial. En ese caso, sin embargo, la Corte no se\u00f1al\u00f3 que la exoneraci\u00f3n deb\u00eda ser entendida como una exclusi\u00f3n, sino precisamente reiter\u00f3 que la exoneraci\u00f3n y\/o alivio es un mandato constitucional que se fundamenta en el deber de solidaridad.<\/p>\n
69. En suma, la Sala concluye que, a diferencia de lo que manifestaron los demandantes, las decisiones de tutela no se\u00f1alaron la necesidad de diferenciar entre el concepto de exclusi\u00f3n o exoneraci\u00f3n tributaria. Por el contrario, la Corte manifest\u00f3 que, en virtud del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011, la adopci\u00f3n de sistemas de exoneraci\u00f3n y\/o alivio financiero s\u00ed es un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento. La distinci\u00f3n entre exclusi\u00f3n y exoneraci\u00f3n tampoco ha sido el argumento m\u00e1s recurrente por parte de las entidades territoriales para negar estos beneficios. Dicho argumento fue empleado en un caso, en el que la Corte reiter\u00f3 que la implementaci\u00f3n se sistemas de alivio o exoneraci\u00f3n tributaria para las v\u00edctimas del conflicto que fueron despojadas de sus predios s\u00ed es un mandato obligatorio.<\/p>\n
70. Por lo anterior, la Sala puede concluir que, en efecto, para la Corte Constitucional, la norma demandada contiene un mandato obligatorio para las entidades territoriales, y, que, para garantizar una debida reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas sin desconocer la autonom\u00eda territorial respecto de los grav\u00e1menes a la propiedad, es apropiado el uso de la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d. Por tanto, la interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual la adopci\u00f3n de las medidas de alivio o exoneraci\u00f3n es facultativa no encuentra sustento en la lectura que ha dado la Corte a la norma en comento, sino que responde a una lectura particular del desarrollo jurisprudencial hecha por los demandantes.<\/p>\n
b) Sobre la aplicaci\u00f3n de la teor\u00eda del derecho viviente<\/p>\n
71. Ahora bien, los demandantes argumentan que, en repetidos fallos de tutela, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la norma en realidad hace referencia a una exclusi\u00f3n tributaria y no a una exoneraci\u00f3n. As\u00ed mismo indicaron que, como en sede de tutela se estableci\u00f3 que las entidades territoriales est\u00e1n obligadas a adoptar dichas medidas, para la Corte realmente la norma se refiere a una exclusi\u00f3n. En virtud de ello, los actores solicitan que se aplique la teor\u00eda del derecho viviente para fundamentar su postura de que la norma, en realidad, se refiere a una exclusi\u00f3n.<\/p>\n
72. El concepto de derecho viviente supone que la Corte, al realizar el an\u00e1lisis de constitucionalidad de una norma, puede tener en cuenta una interpretaci\u00f3n judicial o doctrinal consolidada. As\u00ed, esta teor\u00eda indica que \u201cfrente al derecho de los libros (o de los c\u00f3digos), existe otro que surge de las din\u00e1micas sociales y que es el que se aplica a partir de la\u00a0interpretaci\u00f3n de los \u00f3rganos autorizados\u201d.\u00a0En ese sentido, cuando una interpretaci\u00f3n jurisprudencial y doctrinaria representa una orientaci\u00f3n dominante bien establecida, el juez constitucional puede acoger dicha interpretaci\u00f3n como si fuera el alcance de la norma, y analizar si es compatible o no con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
73. Sin embargo, para que una interpretaci\u00f3n judicial pueda considerarse derecho viviente, no basta con la existencia de una providencia que haya interpretado la norma. As\u00ed, en la Sentencia C-418 de 2014, la Corte estableci\u00f3 los siguientes requisitos para que esta doctrina se configure: (i) la interpretaci\u00f3n judicial o doctrinal debe ser consistente, as\u00ed no sea id\u00e9ntica y uniforme; (ii) la interpretaci\u00f3n judicial debe estar consolidada (un solo fallo resultar\u00eda insuficiente para apreciar si una interpretaci\u00f3n determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicci\u00f3n); y (iii) la interpretaci\u00f3n judicial o doctrinal debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma.<\/p>\n
74. En este caso, los demandantes sostienen que se debe aplicar la teor\u00eda del derecho viviente porque existen una serie de sentencias de tutela en las que la Corte reconoci\u00f3 que el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 consagra realmente una exclusi\u00f3n y no una exoneraci\u00f3n tributaria. Es decir, para los demandantes la Sala Plena debe acoger la interpretaci\u00f3n que, a su juicio, han hecho las Salas de Revisi\u00f3n de la disposici\u00f3n demandada al resolver acciones de tutela.<\/p>\n
75. \u00a0Sin embargo, a partir de la exposici\u00f3n de los fallos de tutela hecha en el ac\u00e1pite anterior, para la Sala es claro que, si bien las Salas de Revisi\u00f3n han indicado que el art\u00edculo 121 de la Ley 1448 contiene un mandato de obligatorio cumplimiento para las entidades territoriales, en ninguna providencia se ha indicado que la medida debe ser interpretada como una exclusi\u00f3n. Por el contrario, lo que se ha indicado es que, a la luz de la norma, los entes territoriales tienen la obligaci\u00f3n de adoptar medidas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n, y que se trata de una medida razonable porque se garantiza la reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas, y, a la vez, se respeta la autonom\u00eda de los municipios en lo que respecta a los grav\u00e1menes que son de su competencia.<\/p>\n
76. En esa medida, la Corte no adopt\u00f3, en ninguna decisi\u00f3n de tutela, la interpretaci\u00f3n que los demandantes quieren que sea acogida. Lo que ha se\u00f1alado en los pronunciamientos de tutela es que el deber de adoptar medidas de exoneraci\u00f3n y alivio para las v\u00edctimas del conflicto armado es de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, ello no significa, como lo deducen los demandantes, que para la Corte la norma demandada consagre realmente una exclusi\u00f3n.<\/p>\n
77. Por tanto, la interpretaci\u00f3n que proponen los demandantes para ser tenida en cuenta como derecho viviente parte de una lectura particular de la norma y la jurisprudencia, mas no de una interpretaci\u00f3n que realmente haya adoptado la Corte. En efecto, se reitera, no existe ninguna sentencia en la que se mencione de manera clara que las medidas de alivio del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 deban ser entendidas como exclusiones.<\/p>\n
78. En consecuencia, como no se advierte que la interpretaci\u00f3n propuesta por los demandantes haya sido efectivamente adoptada por la Corte, no es necesario establecer si se cumplen o no los requisitos para que se configure la doctrina de derecho viviente. En ese sentido, el argumento de los demandantes en torno a este concepto no es aplicable para el an\u00e1lisis de constitucionalidad de la norma demandada.<\/p>\n
La aptitud de los tres cargos admitidos<\/p>\n
79. Hasta este punto, la Sala se ha enfocado en fijar el alcance de la norma de acuerdo con su sentido literal, teniendo en cuenta la distribuci\u00f3n constitucional de competencias entre el legislador y los concejos municipales en lo que respecta a los tributos de las entidades territoriales, por un lado, y las definiciones de las medidas de exoneraci\u00f3n y exclusi\u00f3n, por el otro. Tambi\u00e9n ha precisado el alcance que, en sede de tutela, las Salas de Revisi\u00f3n de este Tribunal le han dado a la norma en cuesti\u00f3n. Con ese contexto, la Sala ahora proceder\u00e1 a evaluar la aptitud de los tres cargos admitidos.<\/p>\n
El cargo por violaci\u00f3n del derecho a la reparaci\u00f3n en condiciones de dignidad no cumple con los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
81. En lo que respecta al cargo por violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1, 2, 93 y 66 transitorio de la Constituci\u00f3n, en el que se reprocha que, al ser la exoneraci\u00f3n una medida facultativa para los municipios, se vulnera el derecho de las v\u00edctimas a una reparaci\u00f3n en condiciones de dignidad, y, en consecuencia, se desconocen instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, la Sala concluye que el cargo no cumple con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.<\/p>\n
82. El cargo carece de certeza puesto que, como se ha explicado, la interpretaci\u00f3n que defienden los demandantes, seg\u00fan la cual el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 contiene una medida de car\u00e1cter potestativo para las entidades territoriales, no corresponde a una interpretaci\u00f3n que se derive razonablemente de una lectura completa y sistem\u00e1tica de la norma parcialmente precepto demandada. En el desarrollo del cargo, los demandantes se\u00f1alan que, si se entiende que la norma hace referencia a una exoneraci\u00f3n (como, en efecto, lo hace), la norma afecta la dignidad de las v\u00edctimas \u201cporque dejan en cabeza de los entes territoriales el poder de decidir si la conceden o no\u201d. Asimismo, se\u00f1alan que la expresi\u00f3n acusada de la norma viola el derecho a la reparaci\u00f3n integral de las v\u00edctimas porque establece \u201cuna medida estatal, en cabeza de los municipios, que es facultativa y no obligatoria para estas entidades territoriales\u201d. Como se explic\u00f3, esta inferencia se sustenta en el hecho de que la norma se refiere a una exoneraci\u00f3n\/exenci\u00f3n sobre la deuda del impuesto predial y otros relacionados, y el art\u00edculo 294 de la Constituci\u00f3n proh\u00edbe al legislador conceder exenciones en relaci\u00f3n con los tributos de las entidades territoriales.<\/p>\n
83. Sin embargo, como explic\u00f3 la Sala Plena en los ac\u00e1pites anteriores y como ha se\u00f1alado en los m\u00faltiples fallos de tutela, si bien es cierto que mediante ley no se podr\u00eda fijar directamente una exenci\u00f3n del impuesto predial, ello no significa que los municipios no tengan la obligaci\u00f3n de implementar beneficios tributarios para las v\u00edctimas. El art\u00edculo 121 parcialmente demandado le da la facultad a las entidades territoriales para definir la forma en que implementar\u00e1n los sistemas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n, pero las obliga, por mandato de ley, a aplicarlos en beneficio de las v\u00edctimas y como medida reparatoria. Es decir, de la lectura literal de la norma no se deriva que se trate de una medida facultativa ni de la determinaci\u00f3n directa de una exoneraci\u00f3n del impuesto, sino de \u201cuna obligaci\u00f3n en cabeza de las entidades territoriales para generar sistemas de alivio o exoneraci\u00f3n del impuesto predial para aquellas personas que se vieron forzadas a abandonar el predio o hayan sido despojados de este\u201d. Adem\u00e1s, la Sala debe insistir en que, al hacer una lectura sistem\u00e1tica de lo dispuesto en la norma, resulta claro que, a pesar de contener un mandato legal, se respeta la autonom\u00eda de las entidades territoriales para definir las medidas a adoptar, que pueden ser medidas de alivio y\/o de exoneraci\u00f3n, pero no necesariamente de exoneraci\u00f3n.<\/p>\n
84. Por lo anterior, la interpretaci\u00f3n de la norma propuesta en la demanda, a partir de la cual se construye este y los dem\u00e1s cargos, no se deduce de la lectura objetiva de la disposici\u00f3n acusada. La norma es clara en se\u00f1alar que las entidades territoriales s\u00ed tienen la obligaci\u00f3n de establecer medidas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n, y el hecho de que se hable de una exoneraci\u00f3n no conlleva a que se trate de medidas optativas para dichas entidades. En consecuencia, no se puede dar por cumplido el requisito de certeza, pues el cargo recae sobre una interpretaci\u00f3n de la norma que no corresponde a su lectura literal ni sistem\u00e1tica y que tampoco se deriva del alcance que le ha dado esta Corporaci\u00f3n a trav\u00e9s de su jurisprudencia en sede de tutela.<\/p>\n
85. La falta de certeza del cargo se traduce tambi\u00e9n en una falta de especificidad y pertinencia de la acusaci\u00f3n. La falta de especificidad ocurre cuando los argumentos no permiten identificar una oposici\u00f3n espec\u00edfica y verificable entre las normas que se reprochan y los art\u00edculos constitucionales que se proponen como par\u00e1metro de control. En este caso, los demandantes alegan que la norma viola los art\u00edculos 1, 2, 93 y 66 transitorio de la Carta. Sin embargo, para explicar c\u00f3mo se violan dichos art\u00edculos, los demandantes recurren a una argumento que se centra en el cumplimiento de la norma y no en una explicaci\u00f3n de c\u00f3mo la norma en concreto viola los par\u00e1metros constitucionales. Es decir, no se hace un verdadero juicio de la validez constitucional de la norma, sino que se reprocha el hecho de que algunos municipios la han incumplido. Los demandantes tampoco explican de qu\u00e9 forma la disposici\u00f3n desconoce los Principios Deng. Al respecto, \u00fanicamente se\u00f1alaron que el hecho de que, desde su interpretaci\u00f3n, los municipios puedan negar la exoneraci\u00f3n hace que la medida no sea una verdadera medida de reparaci\u00f3n integral porque no garantiza un regreso digno a sus propiedades. Sin embargo, la demanda no explica de forma espec\u00edfica y concreta por qu\u00e9 la disposici\u00f3n quebranta esos principios. En concreto, de qu\u00e9 forma la medida, que es m\u00e1s amplia que la exoneraci\u00f3n, no garantiza un regreso digno de las v\u00edctimas.<\/p>\n
86. Lo anterior tambi\u00e9n se relaciona con el requisito de pertinencia, que exige que se trate de un reproche de naturaleza constitucional, y no de naturaleza f\u00e1ctica o de conveniencia. Para el desarrollo del cargo, los demandantes cuestionan que, en virtud de las expresiones demandadas, algunos municipios est\u00e9n aplicando medidas de exoneraci\u00f3n y otros no. As\u00ed por ejemplo, en lo que respecta a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 66 transitorio de la Constituci\u00f3n que desarrolla el derecho a la reparaci\u00f3n integral a las v\u00edctimas, los demandantes mencionan que se requiere que la Corte reconozca que se trata de una exclusi\u00f3n tributaria, y no de una exoneraci\u00f3n, para evitar que los municipios sigan vulnerando los derechos fundamentales ampar\u00e1ndose en su autonom\u00eda territorial y que las v\u00edctimas tengan que acudir a la acci\u00f3n de tutela para que les protejan sus derechos. La demanda explica que \u201c[s]i bien, algunos municipios [\u2026] ya han adoptado dicha exoneraci\u00f3n, estos son muy pocos, y, por el contrario, la Corte Constitucional s\u00ed ha tenido que fallar varias tutelas exhortando a unos municipios para que de manera inmediata adopten dicha exclusi\u00f3n tributaria\u201d. En ese sentido, el cargo se basa en la forma en que la norma se ha venido aplicando y no en un argumento sobre su validez constitucional. Adem\u00e1s, para fundamentar el cargo, los demandantes recurren a un argumento doctrinal, seg\u00fan el cual las exoneraciones son equiparables, necesariamente, a las exenciones.<\/p>\n
87. Finalmente, los defectos de la demanda impiden dar por superado el requisito de suficiencia pues el reproche no logra despertar una duda de inconstitucionalidad sobre la norma demandada. Esto se debe a que el cargo se fundamenta en una lectura del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011, que no se deriva del contenido de la norma. Asimismo, el cargo se basa en un reproche relacionado con el incumplimiento de la norma por parte de algunos municipios y no en un verdadero contraste entre la disposici\u00f3n y los par\u00e1metros constitucionales que consideran que esta viola. As\u00ed pues, la demanda no cuenta con la exposici\u00f3n de todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad de la norma acusada. Los errores mencionados afectan el alcance persuasivo de la demanda y no cuestionan la presunci\u00f3n de constitucionalidad que ampara la norma de rango legal. \u00a0En consecuencia, la Corte se declarar\u00e1 inhibida para pronunciarse respecto de este cargo.<\/p>\n
El cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad no cumple con los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
88. El cargo relativo a la violaci\u00f3n del principio de igualdad tampoco cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. En primer lugar, el cargo no cumple con el requisito de certeza porque, al igual que el anterior, se fundamenta en una lectura e interpretaci\u00f3n que no corresponde al texto de la norma. Seg\u00fan los demandantes, la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d vulnera el principio de igualdad porque, al hablar de una exoneraci\u00f3n\/exenci\u00f3n, la medida se vuelve facultativa para los municipios. Por ello, algunos municipios la aplican y otros no. Tambi\u00e9n se vulnera el derecho a la igualdad porque, seg\u00fan los actores, aunque la Corte ha reconocido que se trata una exclusi\u00f3n tributaria, \u201clos entes territoriales est\u00e1n vulnerando el derecho a un trato normativo igualitario porque unos entes aplican el art.121 como una exoneraci\u00f3n y otros la aplican como una exclusi\u00f3n\u201d. Frente a ello, la Sala reitera, primero que el art\u00edculo 121 no contiene una medida facultativa sino un mandato legal de obligatorio cumplimiento; y segundo, que la jurisprudencia de esta corporaci\u00f3n, si bien ha se\u00f1alado que la implementaci\u00f3n de los beneficios tributarios consagrados en la norma demandada es obligatoria, no ha determinado que la norma est\u00e9 haciendo alusi\u00f3n a una exclusi\u00f3n. En esa medida, la interpretaci\u00f3n a partir de la cual se formula el cargo no corresponde ni al texto ni al alcance real de la norma.<\/p>\n
89. El cargo tampoco cumple con los requisitos de especificidad y pertinencia, pues no formula una contrastaci\u00f3n entre la norma y el par\u00e1metro constitucional que se alega violado ni formula un reproche de \u00edndole constitucional. En efecto, los demandantes alegan que el trato diferenciado se da entre las v\u00edctimas a quienes s\u00ed les concede la exoneraci\u00f3n tributaria, y las que no. Sin embargo, alegan que esta diferencia en el tratamiento se da porque c\u00f3mo a su juicio se trata de una medida facultativa, algunas v\u00edctimas del conflicto reciben beneficio y otras no. Dado que esta no es una conclusi\u00f3n que se pueda derivar de la disposici\u00f3n demandada, no se est\u00e1 haciendo un contraste entre la norma y la Constituci\u00f3n, sino entre la aplicaci\u00f3n f\u00e1ctica de la misma y las implicaciones que ello tiene frente al principio de igualdad. M\u00e1s all\u00e1 de eso, el tratamiento diferenciado que supuestamente se deriva del alcance que le ha dado esta corporaci\u00f3n a la norma no encuentra fundamento el desarrollo jurisprudencial que se revis\u00f3 en esta sentencia. En efecto: (i) en ninguna de las sentencias de tutela mencionadas por los demandantes se ha concluido que la medida del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 sea, realmente, una exclusi\u00f3n tributaria y (ii) de la norma no se deriva que los beneficios tributarios contemplados s\u00f3lo puedan ser aplicados para algunas v\u00edctimas del conflicto armado.<\/p>\n
90. En ese sentido, el cargo no hace un verdadero un contraste entre el alcance que esta Corporaci\u00f3n le ha dado a la norma y la Constituci\u00f3n, sino que parte de su interpretaci\u00f3n de dicho desarrollo para hacer el contraste. Adem\u00e1s, el argumento seg\u00fan el cual la implementaci\u00f3n de la norma por parte de unos municipios y la reticencia de otros a hacerlo genera un trato desigual corresponde, nuevamente, a un reproche respecto del cumplimiento de la medida y no en torno a su compatibilidad con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
91. Adicionalmente, el cargo tampoco es espec\u00edfico pues, aunque reconoce que la norma tiene como finalidad \u201caliviar la cartera morosa del impuesto predial de las v\u00edctimas del conflicto armado interno que no pudieron ejercer su derecho a la propiedad privada de los predios de los cuales fueron despojados o fueron forzados a abandonarlas de manera forzosa (sic)\u201d no explica por qu\u00e9 el establecimiento de la obligaci\u00f3n de tener en cuenta sistemas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n para las v\u00edctimas no es una medida id\u00f3nea, necesaria ni proporcional. La demanda se centra \u00fanicamente en la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraciones\u201d y omite analizar si a trav\u00e9s de los alivios tributarios, que tambi\u00e9n est\u00e1n contemplados en la norma, se logra la finalidad propuesta. En suma, la demanda no explica por qu\u00e9 la medida definida por el legislador, le\u00edda de forma completa y sistem\u00e1tica, no es una medida id\u00f3nea y proporcional para lograr la finalidad de la norma, que es aliviar la cartera morosa de personas que est\u00e1n en especial situaci\u00f3n de vulnerabilidad. En consecuencia, no logra desvirtuar la presunci\u00f3n de constitucionalidad que existe frente a la disposici\u00f3n.<\/p>\n
92. En esa l\u00ednea, el cargo tambi\u00e9n es insuficiente pues, al derivar el tratamiento diferenciado que reprocha de una interpretaci\u00f3n subjetiva de la norma, y del incumplimiento de la misma por parte de algunos municipios, no logra generar una verdadera duda de constitucionalidad frente a la misma. Por lo anterior, la Sala Plena se inhibir\u00e1 en la resoluci\u00f3n de este segundo cargo.<\/p>\n
El cargo por violaci\u00f3n del deber de solidaridad no cumple con los requisitos de aptitud sustantiva<\/p>\n
93. Finalmente, los actores plantean que la norma viola el deber de solidaridad que se deriva de los art\u00edculos 1\u00ba y 95 Superiores. Este cargo tampoco cumple con los requisitos que permitir\u00edan a la Sala hacer un estudio de fondo. Se trata, nuevamente, de un cargo que no cumple con el requisito de certeza porque, al igual que los anteriores, se fundamenta en una interpretaci\u00f3n de la norma que no corresponde a su contenido y alcance. En el desarrollo del cargo, la demanda insiste en que, al hacer referencia a una exoneraci\u00f3n, la medida no es solidaria pues \u201cser\u00e1 el municipio quien determinar\u00e1 en cada caso concreto si la v\u00edctima podr\u00e1 retornar al territorio, exoner\u00e1ndola o no del pago de los impuestos causados mientras estuvo desplazada\u201d. Esta lectura, seg\u00fan la cual los municipios pueden decidir si implementan o no sistemas de alivio y\/o exoneraci\u00f3n a la deuda de las v\u00edctimas, no corresponde al contenido de la norma.<\/p>\n
94. En esa l\u00ednea, el cargo tambi\u00e9n es insuficiente pues, al basarse en una interpretaci\u00f3n subjetiva de la norma y en una apreciaci\u00f3n sobre la conveniencia de la misma, no logra generar una verdadera duda de constitucionalidad. Por lo anterior, la Sala Plena tambi\u00e9n se declarar\u00e1 inhibida frente al tercer cargo.<\/p>\n
3) S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
95. La Sala Plena estudi\u00f3 la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad que presentaron Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn e Ingrid Vanessa Gonz\u00e1lez Guerra en contra de la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d contenida en el numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 por violar los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 13, 93, 95 y 66 transitorio de la Constituci\u00f3n. Los actores se\u00f1alaron que la expresi\u00f3n demandada vulnera los citados art\u00edculos superiores porque, al hacer referencia a una exoneraci\u00f3n, torna la medida en una de car\u00e1cter optativo para las entidades territoriales. Por ello, solicitaron a la Corte que declare inexequible la expresi\u00f3n, o que condicione su exequibilidad en el entendido de que se trata de una exclusi\u00f3n y no de una exoneraci\u00f3n.<\/p>\n
96. En un principio, se admitieron tres cargos de inconstitucionalidad. Sin embargo, a ra\u00edz de las solicitudes de inhibici\u00f3n presentadas por la Unidad para la Atenci\u00f3n y Reparaci\u00f3n Integral para las V\u00edctimas y por el Ministerio P\u00fablico, la Sala hizo un an\u00e1lisis de la aptitud de la demanda para verificar si proced\u00eda un pronunciamiento de fondo. Para ello, en primer lugar, la Sala explic\u00f3 en qu\u00e9 consisten los requisitos sustanciales que ha definido esta corporaci\u00f3n para que un cargo habilite un estudio de fondo. En segundo lugar, la Corte analiz\u00f3 el alcance de la norma demandada de acuerdo con su contenido literal y con el desarrollo que ha hecho esta Corporaci\u00f3n en sede de tutela sobre la misma. En dicho an\u00e1lisis, la Sala tambi\u00e9n tuvo en cuenta la distribuci\u00f3n constitucional de competencias entre el legislador y las entidades territoriales en lo que respecta a los grav\u00e1menes sobre los bienes inmuebles, y la diferencia entre los conceptos de exoneraci\u00f3n y exclusi\u00f3n. Luego, pas\u00f3 a analizar los cargos de la demanda de acuerdo con los requisitos de aptitud, y concluy\u00f3 que los cargos admitidos no cumplen con los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Por ello, la Sala Plena decidi\u00f3 inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
\u00daNICO. INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de m\u00e9rito sobre los cargos formulados contra la expresi\u00f3n \u201cy\/o exoneraci\u00f3n\u201d del numeral 1\u00ba del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011 \u201c[p]or la cual se dictan medidas de atenci\u00f3n, asistencia y reparaci\u00f3n a las v\u00edctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones\u201d, por ineptitud sustantiva de la demanda.<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con impedimento aceptado<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
Expediente D-15174<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Expediente D-15174 REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Sentencia C-469 de 2023 Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el numeral 1ero (parcial) del art\u00edculo 121 de la Ley 1448 de 2011. Demandantes: Jorge Kenneth Burbano Villamar\u00edn e Ingrid Vanessa Gonz\u00e1lez Guerra. Magistrada ponente: Natalia \u00c1ngel Cabo. Bogot\u00e1 D.C. ocho (8) de noviembre de dos mil […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28772","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28772","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28772"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28772\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28772"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28772"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28772"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}